Leena Kärkkäinen, Markus Haakana, Jaakko Heikkinen, Janne Helin, Hannu Hirvelä, Lauri Jauhiainen, Jani Laturi, Heikki Leh- tonen, Jussi Lintunen, Olli Niskanen, Paula Ollila, Pirjo Pelto- nen-Sainio, Kristiina Regina, Olli Salminen, Tarja Tuomainen, Jussi Uusivuori, Antti Wall & Tuula Packalen Maankäyttösektorin toimien mahdollisuu- det ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi Tammikuu 2019 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 67/2018 KUVAILULEHTI Julkaisija ja julkaisuaika Valtioneuvoston kanslia, 31.1.2019 Tekijät Leena Kärkkäinen, Markus Haakana, Jaakko Heikkinen, Janne Helin, Hannu Hirvelä, Lauri Jauhiainen, Jani Laturi, Heikki Lehtonen, Jussi Lintunen, Olli Niskanen, Paula Ollila, Pirjo Peltonen-Sainio, Kristiina Regina, Olli Salminen, Tarja Tuomainen, Jussi Uusivuori, Antti Wall & Tuula Packalen Julkaisun nimi Maankäyttösektorin toimien mahdollisuudet ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi Julkaisusarjan nimi ja numero Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 67/2018 Asiasanat metsitys, metsäkato, kasvihuonekaasut, ohjauskeinot Julkaisun osat/ muut tuotetut versiot Julkaisuaika Tammikuu, 2019 Sivuja 68 Kieli Suomi Tiivistelmä Tässä raportissa tarkastellaan, miten metsäkatoa voitaisiin vähentää ja metsitystä lisätä Suomessa sekä arvioidaan näiden ilmastotoimien kasvihuonekaasuvaikutuksia. Lisäksi raportissa esitetään mah- dollisia ohjauskeinoja metsäkadon vähentämiseksi ja metsityksen lisäämiseksi. Turvemaiden metsien pelloksi raivauksen estämisellä voidaan saavuttaa suurempi ilmastohyöty (€) kuin peltojen metsittämi- sellä. Paksuturpeisilla alueilla metsityksen ilmastohyöty voi kuitenkin vastata peltojen keskimääräistä tilastoitua vuokratasoa maan pohjoisosissa. Raivaustarvetta voisi hillitä esimerkiksi verkostoimalla maa- talousyrittäjiä yhteistyöhön ja -suunnitteluun jo olemassa olevien peltojen hyödyntämiseksi ja kehittä- mällä uusia ratkaisuja karjatilojen tuottaman lannan ympäristövaikutusten hallintaan ja vähentämiseen. Myös maankäytön muutokseen kohdistuva maksu olisi tehokas keino vähentää metsäkatoa eli metsän siirtymistä toiseen maankäyttöön, kuten maatalouden lisäksi yhdyskunta- tai liikennerakentamiseen tai turvetuotantoon. Metsitystä voitaisiin edistää muiden käyttömuotojen suhteen vähäarvoisille kohteille suunnatun metsitystuen avulla. Metsäkadon vähentämisellä voidaan vähentää maankäyttösektorin kasvihuonekaasupäästöjä ja metsityksellä kasvattaa hiilinielua. Vaikka metsäkadon vähentämisen ja metsityksen vaikutukset ovat suhteellisen pieniä metsämaan kokonaisnieluun verrattuna, ovat ne kui- tenkin tärkeitä ilmastotavoitteiden täyttämisen kannalta. Liite 1 Taustatietoa metsäkadosta ja metsityksestä Liite 2 Käytössä oleva maatalousmaan pinta-ala Liite 3 Pellonmetsityksen onnistuminen Liite 4 Turvemaalajia olevien peltojen pinta-alat tilan tuotantosuunnan mukaan ELY-keskuksittain Liite 5 Metsityksen kumulatiivisen kasvihuonekaasutaseen kehitys pitkällä aikavälillä Tämä julkaisu on toteutettu osana valtioneuvoston vuoden 2018 selvitys- ja tutkimussuunnitelman toimeenpanoa (tietokayttoon.fi). Julkaisun sisällöstä vastaavat tiedon tuottajat, eikä tekstisisältö välttämättä edusta valtioneuvoston näkemystä. PRESENTATIONSBLAD Utgivare & utgivningsdatum Statsrådets kansli, 31.1.2019 Författare Leena Kärkkäinen, Markus Haakana, Jaakko Heikkinen, Janne Helin, Hannu Hirvelä, Lauri Jauhiainen, Jani Laturi, Heikki Lehtonen, Jussi Lintunen, Olli Niskanen, Paula Ollila, Pirjo Peltonen-Sainio, Kristiina Regina, Olli Salminen, Tarja Tuomainen, Jussi Uusivuori, Antti Wall & Tuula Packalen Publikationens namn Möjligheter för markanvändningssektorns åtgärder för att uppnå kli- matmålen Publikationsseriens namn och nummer Publikationsserie för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet 67/2018 Nyckelord beskogning, avskogning, växthusgasutsläpp, styrmedel Publikationens delar /andra producerade versioner Utgivningsdatum Januari, 2019 Sidantal 68 Språk Finska Sammandrag Den här rapporten presenterar åtgärder och styrmedel för att minska avskogning och öka beskogning i Finland. Rapporten presenterar också konsekvensbedömningar för åtgärder att minska växthusgasuts- läpp inom markanvändningssektorn. Genom att förhindra röjning av skogar på torvmark kan en större klimatnytta (€) uppnås än genom att plantera skog på åkermark. På åkermark med tjocka torvskikt kan klimatnyttan av beskogning motsvara genomsnittliga arrendepriser för åkermark i norra Finland. Beho- vet av röjning kan begränsas till exempel genom att främja samarbetet mellan jordbrukare för att utnytt- ja befintliga åkrar och genom att utveckla nya lösningar för hantering och minskning av miljöpåverkan av gödsel från nötkreatur. Avgift för ändring av markanvändningen skulle också vara ett effektivt sätt att minska avskogningen, dvs skiftet av skog till en annan markanvändning, liksom jordbruk, samhälls- och trafikbyggnad eller torvproduktion. Beskogning kan främjas genom beskogningsstöd, som riktas till områden med lågt värde för andra former av markanvändning. Genom att minska avskogningen kan man minska markanvändningssektorns växthusgasutsläpp och genom beskogning öka kolsänkorna. Även om effekterna av minskad avskogning och ökad beskogning är relativt små jämfört med den totala kolsänkan i skogsmarken, är de viktiga för att nå klimatmålen. Bilaga 1 Bakgrund information om avskogning och beskogning Bilaga 2 Den yta som är tillgänglig för jordbruk Bilaga 3 Framgångsrik beskogning Bilaga 4 Åkerareal med torvjordart enligt gårdarnas produktionsriktning på NTM-centralernas områden Bilaga 5 Kumulativ utveckling av växthusgasbalansen vid beskogning på lång sikt Den här publikation är en del i genomförandet av statsrådets utrednings- och forskningsplan för 2018 (tietokayttoon.fi/sv). De som producerar informationen ansvarar för innehållet i publikationen. Textinnehållet återspeglar inte nödvändigtvis statsrådets ståndpunkt DESCRIPTION Publisher and release date Prime Minister´s Office, 31.1.2019 Authors Leena Kärkkäinen, Markus Haakana, Jaakko Heikkinen, Janne Helin, Hannu Hirvelä, Lauri Jauhiainen, Jani Laturi, Heikki Lehtonen, Jussi Lintunen, Olli Niskanen, Paula Ollila, Pirjo Peltonen-Sainio, Kristiina Regina, Olli Salminen, Tarja Tuomainen, Jussi Uusivuori, Antti Wall & Tuula Packalen Title of publication Potential of land use measures in climate change mitigation Name of series and number of publication Publications of the Government´s analysis, assessment and research activities 67/2018 Keywords deforestation, afforestation, greenhouse gases, policy instruments Other parts of publication/ other produced versions Release date January, 2019 Pages 68 Language Finnish Abstract In this report, both practical measures and feasible policy instruments to decrease deforestation and to increase afforestation in Finland are presented. Impacts of measures on greenhouse gas emissions in the land use sector are also assessed. Climate benefits (in EUR) from decreasing deforestation exceed those from increasing afforestation. However, for the agricultural land with thick peat layer, the climate benefits from afforestation may correspond to the average land rent of agricultural land in the northern parts of Finland. The need for deforestation could be reduced by, for example, facilitating cooperation between farmers for making use of existing fields and by developing new solutions for diminishing the environmental impacts of cattle manure. A fee charged for land use change could also be an effective policy instrument for reducing deforestation, i.e. transformation of forested land to other land use, such as agriculture, construction or peat production. Financial support could be used to promote afforestation of land with only minor importance for other land uses. By decreasing deforestation, greenhouse gas emissions would decrease, and by afforestation carbon sinks would increase. Although the effects of decreasing deforestation and increasing afforestation are relatively small compared to the total emis- sions sink of forested land, those measures would be important for the fulfilment of climate commit- ments. Appendix 1 Background information about deforestation and afforestation Appendix 2 Area of land available for agricultural use Appendix 3 Success of afforestation Appendix 4 Area of fields in peat soils according to type of agriculture in the areas of ELY Centres Appendix 5 Long-term development of the cumulative greenhouse gas balance of afforestation This publication is part of the implementation of the Government Plan for Analysis, Assessment and Research for 2018 (tietokayttoon.fi/en). The content is the responsibility of the producers of the information and does not necessarily repre- sent the view of the Government. Sisällys ALKUSANAT ........................................................................................................................... 7 1. Johdanto ......................................................................................................................... 8 2. Aineistot ja menetelmät ............................................................................................... 10 2.1. Yleistä .................................................................................................................... 10 2.2. Skenaarioiden laatiminen ...................................................................................... 11 2.2.1 Yleiset periaatteet ................................................................................................. 11 2.2.2 Vertailuskenaario .................................................................................................. 12 2.2.3 Metsä+-skenaario ................................................................................................. 13 2.2.4 Erilliset arviot ......................................................................................................... 14 2.3. Vuorovaikutteiset menetelmät ............................................................................... 15 2.3.1 Haastattelut ........................................................................................................... 15 2.3.2 Työpaja ................................................................................................................. 16 2.3.3 Kysely .................................................................................................................... 16 3. Tulokset ........................................................................................................................ 17 3.1. Erilaisten ilmastotoimien mahdollisuudet maankäyttösektorin kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisessä ........................................................ 17 3.1.1 Metsäkadon vähentäminen ................................................................................... 17 3.1.2 Metsitys ................................................................................................................. 18 3.2. Maankäytön muutoksen ohjauskeinot kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi26 3.2.1 Maatalouspolitiikka ................................................................................................ 26 3.2.2 Metsäpolitiikka ja metsätalouden tuet ................................................................... 32 3.2.3 Metsäkadon vähentämiseen tai metsityksen lisäämiseen tähtäävät ohjauskeinot35 3.3. Ilmastohyötyjen ja -haittojen taloudellinen arvottaminen ....................................... 45 3.3.1 Maankäytön muutosten ilmastohyödyt ja -haitat ................................................... 45 3.3.2 Ohjauskeinojen taloudelliset vaikutukset .............................................................. 48 3.4. Arvio maankäyttösektorin mahdollisuuksista hillitä ilmastonmuutosta pitkällä aikavälillä ............................................................................................................... 52 3.4.1 Vertailuskenaario .................................................................................................. 52 3.4.2 Metsä+-skenaario ................................................................................................. 55 3.4.3 Erilliset arviot ......................................................................................................... 57 4. JOHTOPÄÄTÖKSET ..................................................................................................... 60 5. LÄHTEITÄ JA TAUSTA-AINEISTOJA ............................................................................. 64 Liite 1: Taustatietoa metsäkadosta ja metsityksestä ....................................................... 69 Liite 2: Käytössä oleva maatalousmaan pinta-ala ............................................................ 70 Liite 3: Pellonmetsityksen onnistuminen .......................................................................... 72 Liite 4: Turvemaalajia olevin peltojen pinta-alat tuotantosuunnan mukaan ELY- keskuksittain ................................................................................................................ 73 Liite 5: Metsityksen kumulatiivisen kasvihuonekaasutaseen kehitys pitkällä aikavälillä74 7 ALKUSANAT Tämä raportti laadittiin Maankäyttösektorin toimien mahdollisuudet ilmastotavoitteiden saa- vuttamiseksi (MISA) -hankkeessa. Hanke oli osa valtioneuvoston vuoden 2018 selvitys- ja tutkimussuunnitelman toimeenpanoa (www.tietokayttoon.fi). Hankkeessa oli mukana laaja joukko Luonnonvarakeskuksen tutkijoita. PeltoOptimi-työkalulla tehtyihin analyyseihin osal- listuivat Pirjo Peltonen-Sainio ja Lauri Jauhiainen. Ohjauskeinoja päästövähennyksiin pää- semiseksi maatalouden maankäytössä arvioivat Heikki Lehtonen, Janne Helin ja Olli Niska- nen. Jussi Uusivuori, Jussi Lintunen ja Jani Laturi arvioivat metsätalouteen ja maankäyttöön soveltuvien ympäristötaloudellisten ohjauskeinojen vaikuttavuutta, kun lähtökohtana pidettiin ilmastollisten ulkoisvaikutusten huomioonottamista. Leena Kärkkäinen, Tuula Packalen, Jussi Uusivuori ja Kristiina Regina suunnittelivat ja toteuttivat asiantuntijoille, tutkijoille ja viranomaisille suunnatut haastattelut, kyselyn ja työpajan. Maankäytön skenaarioiden laa- dinnassa olivat mukana Kristiina Regina, Tarja Tuomainen, Markus Haakana ja Paula Ollila. Heidän lisäkseen maankäyttösektorin toimien pitkän aikavälin vaikutusarviointien tekemi- seen osallistuivat Jaakko Heikkinen, Antti Wall, Olli Salminen, Hannu Hirvelä ja Tuula Packalen. Raportin eri osien yhteensovittamisesta ja taittamisesta huolehtivat Leena Kärk- käinen ja Tuula Packalen. Hankkeen ohjausryhmässä oli eri ministeriöiden edustajia. Ohjausryhmän puheenjohtajana toimi Jaana Kaipainen (MMM) ja muina jäseninä olivat Antti Irjala (YM), Mervi Karhula (LVM), Riikka Knaapi (MMM), Maarit Loiskekoski (YM), Paula Perälä (YM), Juhani Tirkko- nen (TEM), Tatu Torniainen (MMM), Birgitta Vainio-Mattila (MMM) ja Ilari Valjus (VM). Halu- amme kiittää ohjausryhmän jäseniä erinomaisesta yhteistyöstä hankkeen aikana ja asian- tuntevasta hanketyön ohjauksesta. Kiitämme myös kaikkia, jotka osallistuivat hankkeessa järjestettyihin haastatteluihin, kyse- lyyn ja työpajaan. Tutkijaryhmän puolesta Joensuussa 24.1.2019 Tuula Packalen MISA-hankkeen vastuullinen johtaja 8 1. JOHDANTO EU:n ilmasto- ja energiapolitiikan keskeisenä tavoitteena on vuoteen 2030 mennessä vä- hentää kasvihuonekaasupäästöjä vähintään 40 % vuoden 1990 tasosta. Vähennystavoite on päästökaupan ulkopuolisella ns. taakanjakosektorilla 30 % vuoden 2005 tasosta (Valtio- neuvoston selonteko… 2017a). Suomen kansallinen päästövähennysvelvoite on taakanja- kosektorilla 39 %. Maankäyttösektorin (LULUCF) päästöjä, nieluja ja velvoitteita seurataan Kioton pöytäkirjan alla kansainvälisessä seuranta- ja tilinpitojärjestelmässä, joka päättyy vuonna 2020 (Valtioneuvoston selonteko… 2017b). LULUCF-kasvihuonekaasupäästöt tai - nielut eivät ole olleet osa EU:n päästövähennysvelvoitteita, mutta päätökseen 529/2013 perustuen (EU 2013) myös EU:ssa kerätään vastaavia tietoja. Vuoden 2018 alussa EU:n jäsenmaat ja parlamentti vahvistivat maankäyttöä koskevan LU- LUCF-asetuksen (EU 2018). Asetuksessa säädetään, miten EU toimeenpanee Pariisin il- mastosopimusta maankäyttösektorin osalta vuosina 2021–2030. Asetuksen mukaan kunkin jäsenmaan on varmistettava, etteivät maankäyttösektorin kausien 2021–2025 ja 2026–2030 laskennalliset CO2 kokonaispäästöt ylitä laskennallisia kokonaispoistumia (EU 2018). Suo- messa maankäyttösektorin nielu vastaa noin kolmasosaa muilla sektoreilla syntyvistä pääs- töistä (Tilastokeskus 2018). LULUCF-asetuksen mukaan Suomi voi hyödyntää metsistä mahdollisesti tulevaa hiilinielua enintään 25 miljoonaa hiilidioksiditonnia kaudella 2021–2030 esimerkiksi maankäytön muutoksesta aiheutuvien päästöjen kompensoimiseen. Metsäka- don päästöt ja metsityksellä aikaansaadut poistumat otetaan huomioon uudessa LULUCF- tilinpidossa täysimääräisesti (MMM 2018a). Toimenpiteet, joilla metsäkadon päästöjä voi- daan vähentää ja metsityksen nieluja lisätä, ovat siis tästä näkökulmasta vielä aiempaa tärkeämpiä vuoden 2020 jälkeen. Myös Suomen kansallisessa energia- ja ilmastostrategi- assa on tunnistettu tarve hillitä metsäkatoa ja selvittää metsityksen mahdollisuuksia lisätä hiilinielua (Valtio-neuvoston selonteko… 2017b, Koljonen ym. 2017). Metsäkato tarkoittaa metsän siirtymistä toiseen maankäyttöön, kuten maatalouteen, yhdys- kunta- tai liikennerakentamiseen tai turvetuotantoon. Suomen kasvihuonekaasujen inven- taarion mukaan vuosina 2007–2016 metsäkadosta on aiheutunut vuositasolla noin 3,6 milj. CO2 ekvivalenttitonnin (t CO2-ekv.) nettopäästö. Suurimmat päästöt ovat aiheutuneet muu- toksista metsästä viljelysmaaksi (1,9 milj. t CO2-ekv.), rakennetuksi maaksi (1,3 milj. t CO2- ekv.) ja turvetuotantoon (0,2 milj. t CO2-ekv.) (Tilastokeskus 2018). Metsityksen nettonielu on ollut alle 0,5 milj. t CO2-ekv (Tilastokeskus 2018). Luontaisesti uutta metsäpinta-alaa syntyy hitaasti merenrannikolla maankohoamisen seurauksena, ja mahdollisesti tulevaisuudessa Lapissa metsärajan siirtyessä pohjoisemmaksi ja korkeam- malle (Franke ym. 2015). Metsittämistä tehdään yleensä käytöstä poistuville viljelysmaille, ruohikkoalueille sekä turvetuotanto- ja maanotto-/soranottoalueille. Sähkölinjojen maakaa- peloinnin yhteydessä vapautuu myös maata metsän kasvulle (Työ- ja elinkeinoministeriö 2018). Turvepeltojen metsityksellä hidastetaan turpeen hajoamista viljelykäyttöön verrattu- na. Peltojen metsityksellä aikaan saatu hiilinielu on pieni, koska etenkin turvemailla kestää vuosikymmeniä ennen kuin puuston kasvu kattaa turpeen hajoamisesta aiheutuvat päästöt. Hyvälaatuisen puuston sekä siihen perustuvan hiilinielun aikaansaaminen esimerkiksi tur- vepelloille voi kuitenkin olla vaikeaa (Hynönen 2000). Ilmastotoimilla tarkoitetaan tässä raportissa niitä konkreettisia toimia, joilla vähennetään kasvihuonekaasupäästöjä tai lisätään -nieluja. Esimerkiksi hiilen sidontaa voidaan vahvistaa metsäkadon vähentämisen ja metsityksen lisäksi myös muilla maankäyttösektorin ilmas- 9 totoimilla, kuten edistämällä kasvipeitteisyyttä, perustamalla ympäristönhoitonurmia, sääte- lemällä vesitaloutta, kierrättämällä ravinteita ja orgaanista ainetta, sijoittamalla lietelanta peltoon tai vaikuttamalla maan rakenteeseen tai ravinteisuuteen. Tehokkaimmat päästövä- hennyskeinot maataloudessa löytyvät turvemaihin kohdistetuista toimista. Turvepeltojen hiilidioksidi- ja dityppioksidipäästöt ovat noin puolet maataloussektorin ja maatalousmaan kokonaispäästöistä, vaikka niiden pinta-ala on noin 10 % viljellystä alasta. Käytännössä turvepeltojen päästöjen vähennyspotentiaali on heikosti käytössä (Regina ym. 2015). Esi- merkiksi turvemaiden pitkäaikainen nurmiviljely muokkaamatta on saavuttanut Manner- Suomen maaseudun kehittämisohjelman 2014–2020 (2018) toimenpiteenä vain vähäistä suosiota (muutama tuhat hehtaaria vuosittain). Erityisesti turvepeltojen päästöjä voidaan vähentää viljelemällä turvepeltoja monivuotisesti muokkaamatta, kosteikkoviljelyllä ja nos- tamalla pohjavettä säätösalaojituksen avulla (Valtioneuvoston selonteko… 2017a). Osa turvepelloista on kuitenkin vielä pitkään välttämättömiä yksittäisten maatilojen toiminnalle sekä maataloustuotannolle, koska erityisesti maidon- ja naudanlihantuotantoa harjoitetaan merkittävässä määrin turvemaavaltaisilla alueilla. Ohjauskeinoilla tarkoitetaan tässä yhteydessä poliittisiin päätöksiin perustuvia hallinnollisia tai tutkimus- ja kehittämistoimia, joilla pyritään edistämään ilmastotoimia (ks. yllä). Esimer- kiksi rakentamista ja turvetuotantoa voidaan ohjata mm. kaavoituksella. Kasvihuonekaasu- jen päästövähennyksiin tähtääviä ohjauskeinoja on käytetty erittäin vähän maa- ja met- sätaloudessa. Maatalouden toimintaedellytyksiä edistetään ennestään merkittävillä pinta- ala-, tuotanto- ja investointituilla. Maatalouden elinkelpoisuuden ylläpitämiseksi ja kehittämi- seksi maksettavat investointituet aiheuttavat usein kasvavaa paikallista peltomaan kysyntää (Kässi ym. 2015a), joka voi kannustaa metsän raivaamiseen pelloksi. Metsäkadon mahdolli- sia ehkäisykeinoja ovat mm. maankäytön muutosta ohjaavat kiellot tai maksut. Metsätalou- dessa tuetaan mm. taimikonhoitoa, nuoren metsän harvennusta ja metsäteiden rakentamis- ta. Näillä, sekä olemassa olevalla ympäristöohjauksella on epäsuoria vaikutuksia metsä- ja maatalousmaan pinta-alaan. Metsittämiseen voitaisiin kannustaa metsitystuella tai hiilikor- vauksella. Metsittämistä rajoitetaan esimerkiksi valtakunnallisesti arvokkailla maisema- alueilla, joilla halutaan turvata maaseutumaiseman säilyminen. Erilaisten ohjauskeinojen kokonaisvaikutukset tunnetaan maankäyttösektorilla kuitenkin huonosti (Uusivuori ym. 2015). Näin siitä huolimatta, että joidenkin ohjauskeinopakettien vaikutuksia on arvioitu laa- jastikin (Aakkula & Leppänen 2014). Maankäyttösektorin ilmastotoimien tulisi olla kustannustehokkaita, alueellisesti järkeviä, pitkällä aikavälillä kestäviä ja hyväksyttäviä (Valtioneuvoston selonteko… 2017a). Kestä- vyyttä ja hyväksyttävyyttä arvioitaessa on tärkeää kiinnittää huomiota mm. ilmastotoimien monimuotoisuus- ja maisemavaikutuksiin. Esimerkiksi metsittäminen edellyttää nykyistä enemmän tietoa ilmasto-, vesistö-, maisema- ja monimuotoisuusvaikutuksista. Kasvihuone- kaasujen inventaariossa tulisi olla käytössä toimien raportointiin soveltuvat laskentamene- telmät, jotta toimien ilmastohyödyt saadaan raportoitua. Esimerkiksi säätösalaojituksen ylei- syydestä turvemailla on nyt tiedossa vain se osa, joka on tullut vuoden 2015 jälkeen ympä- ristökorvauksen piiriin. Nurmen tuotantoon märillä turvemailla kuitenkin on menetelmä IPCC:n kosteikko-ohjeistossa (IPCC 2013), joten niitä koskevat päästövähennykset voitai- siin raportoida, jos tekniikkaa alettaisiin käyttää pohjaveden pitämiseen tavallista korkeam- malla. Tämän raportin tavoitteena oli koota tietoa maankäytön muutosten syistä, mahdollisista maankäyttösektorin ilmastotoimista ja niiden vaikutuksista sekä ilmastotoimiin liittyvistä oh- jauskeinoista. Maankäytön suunnittelua varten tuotettiin tietoa maankäytön muutosten il- mastohyödyistä ja -haitoista. Kerättyjen tietojen pohjalta tehtiin tarkempia arvioita maankäyt- tösektorin mahdollisuuksista vähentää kasvihuonekaasuja ilmakehästä pitkällä aikavälillä. 10 Selvityksen johtopäätökset liittyvät eri ilmastotoimien ja niitä koskevien ohjauskeinojen mahdollisuuksiin ilmastotavoitteiden saavuttamisessa sekä kasvihuonekaasuinventaarion kehittämistarpeisiin ilmastohyötyjen täysimääräiseksi huomioimiseksi LULUCF-tilinpidossa . Raportti on laadittu osana valtioneuvoston kanslian rahoittamaa ja Luonnonvarakeskuksen toteuttamaa ”Maankäyttösektorin toimien mahdollisuudet ilmastotavoitteiden saavuttamisek- si (MISA)” -hanketta. 2. AINEISTOT JA MENETELMÄT 2.1. Yleistä Tämän raportin tulosten tuottamisessa käytettiin erilaisia laadullisia ja määrällisiä tutkimus- menetelmiä (Kuva 1). Metsäkadon vähentämismahdollisuuksien ja metsityksen lisäämis- mahdollisuuksien arviointi perustui skenaarioihin, joiden laatimisessa hyödynnettiin Luken PeltoOptimi-työkalua (Peltonen-Sainio ym. 2018, 2019), trendianalyysiä ja asiantuntija- arvioita. Asiantuntijoiden, tutkijoiden ja viranomaisten näkemyksiä erilaisista ilmastotoimista selvitettiin haastattelujen avulla. Analyysi maatalouspolitiikan ja metsätalouspolitiikan mah- dollisuuksista kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisessä perustui laadulliseen meta- analyysiin. Lisäksi metsittämisen ohjauskeinoista tehtiin kansainvälinen vertailuanalyysi. Ohjauskeinojen hyväksyttävyyttä ja tärkeyttä selvitettiin haastatteluissa. Ilmastotoimien il- mastohyötyjen ja -haittojen kuvaamisessa hyödynnettiin taloustieteellisiä menetelmiä, jotka perustuivat mm. päästöjen hinnoitteluun ja optimointiin. Pitkän aikavälin määrälliset arviot maankäyttösektorin mahdollisuuksista hillitä ilmastonmuutosta tuotettiin hyödyntäen samoja skenaarioita, joiden avulla kuvattiin metsäkadon vähentämis- ja metsityksen lisäämismah- dollisuuksia. Seuraavissa alaluvuissa on kuvattu tarkemmin pitkän aikavälin skenaarioiden laatiminen sekä selvitystyön aikana hyödynnetyt vuorovaikutteiset menetelmät. Tutkimuksessa käytetyt taloustieteelliset menetelmät on kuvattu tarkemmin luvun 3.3 tulosten esittelyn yhteydessä. 11 Kuva 1: Tutkimuksessa käytetyt menetelmät 2.2. Skenaarioiden laatiminen 2.2.1 Yleiset periaatteet Maankäyttöä ennustava menetelmä noudatti pääosin Haakanan ym. (2015) kuvaamaa me- netelmää. Suomen maapinta-ala luokitettiin kasvihuonekaasuinventaarion kuuteen maan- käyttöluokkaan: metsämaa, viljelysmaa, ruohikkoalueet, kosteikot, rakennettu maa ja muu maa (Tilastokeskus 2018, ks. Tietolaatikko 1). Sisävedet luokitettiin kosteikkoihin ja merive- det jäivät tarkastelun ulkopuolelle. Pinta-alaskenaarioiden lähtötilanne, eli kunkin kuuden maankäyttöluokan pinta-ala vuonna 2014, vastasi kyseisen vuoden kasvihuonekaasuinven- taarion tietoja. Vuodesta 2015 eteenpäin laskenta ohjautui seuraavissa alaluvuissa mainittu- jen oletusten perusteella. Maankäytön muutoksen jälkeen pinta-ala on ensin muuttuneen maaluokan alaluokassa, josta se siirtyy 20 vuoden kuluttua kyseisessä maankäyttöluokassa pysyneiden alueiden luokkaan. Ilmastotoimien mahdol- lisuudet khk-päästöjen vähentämisessä (3.1) Ohjauskeinot (3.2) Ilmastohyödyt ja – haitat (3.3) Pitkän aikavälin arviot maankäyttösektorin mahdollisuuksista hil- litä ilmastonmuutosta (3.4) Tulokset Skenaariotyö * PeltoOptimi * Trendianalyysi * Asiantuntija-arviot Vuorovaikutteiset menetelmät * Haastattelut * Työpaja * Kysely Politiikka-analyysi * Laadullinen META- analyysi * Kansainvälinen vertailuanalyysi Taloustieteelliset menetelmät * Hinnoitteluun ja optimointiin perustuvat Menetelmät 12 Tietolaatikko 1: Maankäyttöluokat Suomen kasvihuonekaasuinventaariossa. Kasvihuonekaasulaskelmissa käytettiin pääasiassa Suomen kasvihuonekaasuinventaarion menetelmiä ja kertoimia. Niiltä osin, kun Suomen kasvihuonekaasuinventaariossa ei ole kyseiselle toimenpiteelle laskentamenetelmää käytössä, päästökerrointen määrittämiseen käytettiin IPCC:n menetelmäohjeita ja/tai olemassa olevia tutkimustuloksia. Tulokset sisältä- vät maankäyttösektorilla raportoitavien hiilivarastojen muutokset (biomassa, kuollut puu, karike, maaperän CO2, puutuotteet), muut turvemaiden päästöt (CH4, N2O) ja maankäytön muutoksesta aiheutuvat suorat ja epäsuorat N2O-päästöt mineralisaatiosta. LULUCF-sektorin pitkän aikavälin kasvihuonekaasupäästöjen vaikutusten arviointiin laadit- tiin kaksi vuoteen 2050 ulottuvaa maankäytön skenaariota. Vertailuskenaariossa maankäyt- tö kehittyi perustuen oletukseen, että maankäytön muutokset jatkuvat kuten vuosina 2005– 2014 (ks. luku 2.2.2). Metsä+-skenaariossa oletettiin tapahtuvan laaja-alaisia metsitystoi- menpiteitä ja metsäkadon vähentämistä (ks. luku 2.2.3). Lisäksi tehtiin erillisiä arvioita joi- denkin toimien vaikutuksista (ks. luku 2.2.4). 2.2.2 Vertailuskenaario Vertailuskenaariossa pääoletuksena oli, että maankäytön muutokset jatkuvat kuten niitä oli tapahtunut keskimäärin vuosina 2005–2014 ja samalta ajanjaksolta laskettu trendi osoittaa (Taulukko 1, Liite 1). Lisäksi tietyille maankäyttöluokille asetettiin asiantuntija-arvioihin pe- Eri maankäyttömuotojen sijoittamisessa luokkiin on käytetty IPCC:n Good Practi- ce Guidance for Land Use, Land-Use Change and Forestry -raportointiohjeistoa ja Maankäytön seurantajärjestelmän kehittäminen -työryhmän suositusta (IPCC 2003, MMM 2005). Metsämaa määritellään FAO:n määritelmän mukaisesti maana, jolla puusto pys- tyy saavuttamaan kypsyysvaiheessaan 10 prosentin latvuspeittävyyden ja viiden metrin pituuden. Ensisijaisesti muussa maankäytössä olevat alueet eivät ole met- sämaata, vaikka niiden puusto täyttäsi metsämaan kriteerit. Viljelysmaa käsittää peltomaan, viljelykierrossa olevat nurmet, kesannot, puutar- hat ja kasvihuoneet. Viljelysmaan tilastoitu pinta-ala poikkeaa kasvihuonekaa- suinventaarion raportoimasta alasta. Näiden eroja on tarkasteltu tarkemmin liit- teessä 2. Ruohikkoalueet sisältävät nurmet, joita ei käytetä tuotantonurmina, peltokokonai- suuteen kuuluvat ojat, energiakasvien viljelyalat ja käytöstä pois jääneet ns. hylä- tyt pellot, jotka voivat olla puuttomia tai hiljalleen metsittymässä. Kosteikoihin kuuluvat turvetuotantoalueet, puuttomat ja vähäpuustoiset turvemaat (suot), jotka eivät täytä metsän määritelmää tai ole viljelysmaata, ruohikkoalueita tai rakennettua maata sekä sisävedet. Rakennettu maa käsittää asutuksen, liikenneväylät, lentokentät, voimansiirtolin- jat, energian tuotannon ja teollisuuden vaatiman alan, kaivosalueet ja muut maa- aineksen nostoalueet pois lukien turvetuotanto, puistot ja pihat. Muu maa koostuu kasvipeitteettömistä, puuttomista tai vähäpuustoisista alueista, jotka ovat kivennäismaita eivätkä kuulu mihinkään muuhun maankäyttöluokkaan. Tällaisia alueita ovat hietikot, kalliot ja tunturien lakialueet. Muu maa koostuu kasvipeitteettömistä, puuttomista tai vähäpuustoisista alueista, jotka ovat kivennäismaita eivätkä kuulu mihinkään muuhun maankäyttö luokkaan. Tällaisi al eita ovat hietikot, kalliot ja tunturien lakialueet. 13 rustuvia rajoitteita, kuten että viljelysmaan pinta-ala ei lisäänny, mutta ei myöskään vähene merkittävästi. Arviot pinta-alojen kehityksestä eri maankäyttöluokissa tehtiin yhteistyössä hankkeen ”Maatalous- ja LULUCF-sektorien päästö- ja nielukehitys vuoteen 2050 (MALU- LU)” kanssa (Aakkula ym. 2019). Siten vertailuskenaario on sama kuin MALULU:n maan- käytön vertailuskenaario (LULUCF-WEM (with existing measures)). Metsitystä tai metsittymistä tapahtui vuosina 2005–2014 keskimäärin vajaalla 4 000 hehtaa- rilla vuodessa, josta lähes puolet oli ruohikkoalueita, lähinnä käytöstä pois jääneitä viljelys- maita, ja viidennes rakennettujen maiden metsityksiä. Rakennettujen maiden näinkin isoa osuutta selittää muun muassa käynnissä oleva sähkölinjojen kaapelointi sekä purkaminen, jolloin metsäalueen sisällä oleva linja-alue siirtyy yleensä metsämaaksi. Tämän tyyppisten muutosten voidaan olettaa jatkuvan toistaiseksi, eikä niitä rajoitettu skenaarioissa. Turvetuo- tantoalueiden metsitys on ollut käytettyjen aineistojen perusteella vähäistä. Toisaalta on odotettavissa, että turvetuotantoalaa vapautuu tulevaisuudessa enemmän, kun vanhoja tuotantoalueita jää yhä enemmän pois käytöstä. Vertailuskenaariossa niiden oletettiin vähi- tellen metsittyvän tai siirtyvän muuhun maankäyttöön. Metsäkadon ala määräytyi sen mukaan, miten muun maankäytön oletettiin kehittyvän. Met- sämaan pinta-alalle ei siten asetettu tavoitetta tai rajoitetta, vaan sen annettiin muuttua va- paasti. Rakennetun maan kehitys perustui Suomen ympäristökeskuksen (SYKE) rakenne- tun alueen laskentamallin tuloksiin (Haakana ym. 2015, Tiitu ym. 2015). SYKE:n laskenta- malli koostuu kolmesta moduulista, jotka ovat yhdyskuntarakentaminen, vapaa-ajanasutus ja muu rakentaminen. Tilastokeskuksen vuoden 2015 väestöennusteessa väestö kasvaa hitaammin kuin vuoden 2012 ennusteessa, joka oli Tiitun ym. (2015) raportissa esitettyjen tulosten pohjana. Tästä syystä rakennetun maan kasvuennustetta korjattiin. Väestökehityk- sen ja rakennetun maan alan kasvun välille laskettiin suhde, jolla SYKE:n raportoimaa yh- dyskuntarakentamisen ennustetta skaalattiin uuden väestöennusteen mukaisesti. Moduulien pinta-alaosuuksina käytettiin Tiitu ym. (2015) julkaisemia jakaumia Etelä- ja Pohjois- Suomelle. Metsämaan ja puutuotteiden kasvihuonekaasupäästö- ja poistumaskenaariona käytettiin MALULU-hankkeen kanssa yhteistyössä kehitettyä vertailuskenaariota (Aakkula ym. 2019). Metsien ja puutuotteiden osalta vertailuskenaarion oletukset ovat siten samat kuin vuonna 2016 julkaistun energia- ja ilmastostrategian WEM-skenaariossa (ks. Koljonen ym. 2017), jota vastaa Lehtosen ym. (2016) politiikkaskenaario. Erona Koljosen ym. (2017) WEM- skenaarioon on se, että MISA- ja MALULU-hankkeiden vertailuskenaarion (Aakkula ym. 2019) hakkuukertymiä ja metsämaan hiilivarastoja laskettaessa MELA-ohjelmiston kasvua ja luonnonpoistumaa koskevat osat oli sovitettu vastaamaan valtakunnan metsien inven- toinnissa (VMI) mitattuja ja KHK-inventaariossa käytettyjä arvoja. 2.2.3 Metsä+-skenaario Vertailuskenaarion lisäksi laadittiin toinen skenaario (Metsä+), jossa tarkasteltiin metsityk- sen ja metsäkadon vähentämisen vaikutuksia LULUCF-sektorin nieluihin ja päästöihin. Pel- toOptimi-työkalun viljelysmaita koskevan analyysin (ks. Tietolaatikko 2) lisäksi arvioitiin met- sityspotentiaalia muissa maankäyttöluokissa. Skenaariossa lisättiin metsitystä siten, että vuonna 2020 maatalouskäytöstä pois jääneet ruohikkoalueiksi luokitettavat alueet metsitet- tiin 2021 (Taulukko 1). Tämän jälkeen viljelysmaasta ei sallittu muodostua uusia ruohikko- alueita vaan oletettiin, että käytöstä poistuva viljelysmaa metsitettiin seuraavana vuonna. 14 Kaikkia ruohikkoalueita ei kuitenkaan metsitetty, koska osa niistä on viljelysmaihin ja karja- talouteen liittyviä alueita, kuten pellon reunoja, leveitä pelto-ojia ja hakamaita. Uutta viljelysmaata ei sallittu raivattavan turvemaista vuoden 2020 jälkeen. Tämä rajoite koski siten metsämaata ja kosteikkoja. Näiden rajoitusten seurauksena viljelysmaan koko- naisalan annettiin vapaasti pienentyä. Turvetuotantoon ei sallittu siirtyvän uutta pinta-alaa vuoden 2020 jälkeen ja vuoden 2030 jälkeen oletettiin polttoturpeen tuotannon päättyvän kokonaan. Ympäristöturpeen tuotantoa varten jätettiin 5 000 hehtaaria tuotantoalaa. Kaikki näin käytöstä poistuva ala metsitettiin vuonna 2031. Turvetuotantoalueiden eri jälkikäyttömuotojen (metsitys, peltoviljely, soistami- nen, vettäminen) osuuksiin on käytetty aineistojen pinta-alajakaumien lisäksi Bioenergia ry:n arvioita, Haakana ym. (2015) raporttia ja Pickenin (2007) tutkimusta. Metsä+-skenaariossa ei tehty voimakkaita oletuksia rakentamisen aiheuttaman metsäkadon vähentämisestä. 2.2.4 Erilliset arviot Vertailu- ja Metsä+-skenaarioiden lisäksi laskettiin kolme arviota erillisten ilmastotoimen vaikutuksista päästöihin ja nieluihin (Taulukko 1). Rakennetun alan kasvun merkitystä kasvihuonekaasutaseelle havainnollistettiin tekemällä erillinen laskelma, jossa metsästä rakennetuksi maaksi muuttuvaa pinta-alaa pienennettiin 20 prosentilla. Tarkastelu on lähinnä herkkyysanalyysi sille, miten paljon päästöt vähenisi- vät, jos rakentamisesta aiheutuvaa metsäkatoa pystyttäisiin vähentämään merkittävästi. Viljelysmaiden osalta tehtiin erillinen arvio kahden Manner-Suomen maaseudun kehittämis- ohjelman 2014–2020 (2018) tämän hetkisen toimen vaikutuksista viljelysmaan kasvihuone- kaasupäästöihin. Laskelmassa oletettiin, että nurmen osuus kasvaa 80 prosenttiin viljelys- maiden turvepeltojen kokonaisalasta, säätösalaojitusta on puolella nurmialasta ja tällä alalla pohjavesi nostetaan 30 cm:iin vuoteen 2050 mennessä. Kosteikkoviljellyistä biomassoista, kuten ruokohelpi ja järviruoko, on mahdollista tuottaa kasvualustaa korvaamaan turvetta (Särkkä ym. 2016). Vaihtoehtoisten kasvualustojen mer- kitys kasvuturpeen tuotannon ja turvetuotantoalan vähentämiselle arvioitiin olettamalla, että kasvu- ja ympäristöturpeen tuotanto olisi noin 2,4 miljoonaa m 3 vuosittain. Laskelmassa oletettiin, että vastaava määrä kasvualustaa tuotettaisiin kompostoimalla järvien rannoilta korjattua järviruokoa sekä kosteikkoviljelyssä turvepelloilla tuotettua ruokohelpeä tai järvi- ruokoa, ja turvetuotantoala pienenisi tätä vastaavasti. 15 Taulukko 1: Kasvihuonekaasulaskelmissa käytettyjen skenaarioiden ja tehtyjen eril- listen arvioiden oletukset maankäytön tulevasta kehityksestä. 2010 2020 2030 2040 2050 Vertailuskenaario Maankäytön muutokset Samanlaisia kuin keskimäärin 2005–2014 Viljelysmaa Pinta-ala suurin piirtein nykyisellä tasolla Rakennettu maa SYKE:n rakennetun alueen laskentamallin pinta-alaa koskevat tulokset korjattuna väestöennusteella Metsitys Pinta-ala samansuuruinen kuin 2005–2014 Metsäkato Ala muuttui muiden maankäytön muutosten mukaisesti Metsä+-skenaario Metsitys Vuonna 2020 ja sen jälkeen maatalouskäytöstä pois jääneet ruohikkoalueet metsitettiin seuraa- vana vuotena lukuun ottamatta viljelysmaihin ja karjatalouteen liittyviä alueita, kuten pellon reunoja, leveitä pelto-ojia ja hakamaita. Turvetuotannosta poistuvan alan metsittäminen vuonna 2031 Uusi viljelysmaa Ei sallittu raivattavan turvemaista vuoden 2020 jälkeen Turvetuotanto Ei uutta pinta-alaa vuoden 2020 jälkeen Polttoturpeen tuotanto päättyy vuoden 2030 jälkeen Ympäristöturpeen tuotanto 5000 hehtaarilla Erilliset arviot 1) Rakennettu maa Ei oletuksia rakentamisen aiheuttaman metsäkadon vähentämisestä. Erillinen laskelma, jossa metsästä rakennetuksi maaksi muuttuvaa pinta-alaa pienennettiin 20 prosentilla. 2) Turvepellot Nurmen osuus kasvaa 80 prosenttiin viljelysmaiden turvepeltojen kokonaisalasta. Säätösalaojitusta on puolella nurmialasta ja tällä alalla pohjavesi nostetaan 30 cm:iin vuoteen 2050 mennessä. 3) Kosteikkoviljely 140000 ha turvepeltoja on kosteikkoviljelyssä. Turvetuotantoala pienenee kosteikkoviljelyä vastaavasti (5 700 ha vuoteen 2050 mennessä) ja siirtyy metsitettäväksi. 2.3. Vuorovaikutteiset menetelmät 2.3.1 Haastattelut Haastattelujen avulla selvitettiin viranomaisten, asiantuntijoiden ja tutkijoiden näkemyksiä mahdollisista toimenpiteistä ja ohjauskeinoista maankäyttösektorin kasvihuonekaasupäästö- jen vähentämiseksi. Haastatteluja toteutettiin 10, joista osa oli ryhmähaastatteluja. Yhteensä haastateltiin 17 henkilöä. Haastateltavat työskentelivät Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökes- kuksessa (ELY-keskus), Helsingin yliopistossa, Luonnonvarakeskuksessa (Luke), maa- ja metsätalousministeriössä (MMM), Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliitossa (MTK), Maa- seutuvirastossa (MAVI), Suomen metsäkeskuksessa ja ympäristöministeriössä (YM). Haastatteluissa kysyttiin valmiiksi koostetusta listasta viittä tärkeintä pelloilta tulevia kasvi- huonekaasupäästöjä vähentävää toimenpidettä, joita haastateltujen mielestä pitäisi edistää vuoden 2020 jälkeen. Lisäksi haastateltuja pyydettiin arvioimaan jokaisen näiden viiden toimenpiteen hyviä ja huonoja puolia. Haastatelluilta tiedusteltiin myös, millaisina he näkivät metsittämisen tai metsittymisen mahdollisuudet ilmastonmuutoksen hillinnässä. Haastatellut pohtivat maankäytön muutokseen kohdistuvan maksun, metsitystuen, metsänomistajille kohdistettavan korvauksen puuston hiilensidonnasta sekä heidän mainitsemiensa mahdol- listen muiden taloudellisten ohjauskeinojen hyviä ja huonoja puolia. Lisäksi haastatteluissa kysyttiin haastateltujen näkemyksiä siitä, millä tavalla kaavoituksella voidaan vaikuttaa kas- vihuonekaasupäästöihin. 16 2.3.2 Työpaja Haastattelujen tuloksia työstettiin eteenpäin maaseutu-, metsä- ja ympäristöviranomaisille sekä maanomistajien ja maanviljelijöiden edustajille järjestetyssä työpajassa. Työpajassa arvioitiin haastattelujen avulla tunnistettujen ohjauskeinojen hyväksyttävyyttä ja hyödynnet- tävyyttä. Työpajaan osallistui 13 henkilöä, jotka edustivat Maa- ja metsätalousministeriötä, Maa- ja metsätaloustuottajain keskusliittoa, Suomen metsäkeskusta, Luonnonvarakeskusta, Työ- ja elinkeinoministeriötä ja Bioenergia ry:tä. Työpajan ryhmätöitä varten muodostettiin neljä ryhmää. Ensimmäisessä ryhmässä arvioitiin kasvipeitteisyyden edistämiseen, toisessa ryhmässä raivauksen rajoittamiseen, kolmannes- sa ryhmässä metsittämiseen ja neljännessä ryhmässä maan vesitalouteen liittyviä ohjaus- keinoja. Ryhmien aiheet oli koottu haastattelujen perusteella yhdistelemällä haastateltujen tärkeimpinä pitämiä toimenpiteitä laajemmiksi kokonaisuuksiksi. Ryhmien arvioitavana oli kutakin toimenpidekokonaisuutta kuvaava taulukko, johon tutkijaryhmä oli koonnut haastat- telujen perusteella tunnistettuja ja tutkijaryhmän itsensä tunnistamia ohjauskeinoja. Ryhmien tehtävänä oli tunnistaa ja täydentää taulukkoon oman ryhmänsä aiheeseen liittyviä mahdol- lisia muita ohjauskeinoja ja valita kaikista taulukon toimenpiteistä viisi mielestään tärkeintä ohjauskeinoa. Tämän jälkeen ryhmät miettivät valittujen ohjauskeinojen toteuttamisessa huomioitavia tekijöitä sekä näiden ohjauskeinojen hyötyjä ja riskejä. 2.3.3 Kysely Hyväksyttävien ohjauskeinojen prioriteettia selvitettiin sähköpostikyselyllä, joka lähetettiin 56 henkilölle. Näille henkilöille annettiin mahdollisuus lähettää kysely jollekin toiselle henkilölle omassa organisaatiossaan, jos he katsoivat, ettei heidän oma asiatuntemuksensa riitä kyse- lyyn vastaamiseen. Kyselyyn saatiin vastaukset 29 henkilöltä, joista 12 työskenteli Maa- ja metsätalousministeriössä, kaksi Ympäristöministeriössä, yksi Työ- ja elinkeinoministeriössä, yksi Maaseutuvirastossa, kolme Suomen metsäkeskuksessa, kolme Maa- ja metsätalous- tuottajain keskusliitossa, yksi Bioenergia ry:ssä, kolme Luonnonvarakeskuksessa ja yksi Helsingin yliopistossa. Lisäksi kaksi vastaajaa ei ilmoittanut, missä organisaatiossa he olivat töissä. Kyselyssä selvitettiin kolmen toimenpiteen, 1) kasvipeitteisyyden edistämisen pelloilla, 2) raivauksen rajoittamisen ja/tai kohdentamisen ja 3) metsittämisen tärkeyttä suhteessa toi- siinsa. Kunkin toimenpiteen osalta vastaajia pyydettiin arvioimaan viiden toimenpidettä tu- kevan ohjauskeinon keskinäistä tärkeyttä. Tärkeydet määritettiin jakamalla luku 100 tärke- yksien mukaisessa suhteessa. Tuloksia analysoitaessa otettiin huomioon vastaajien erilaisil- le ohjauskeinoille antamien tärkeyksien keskiarvot painotettuna heidän erilaisille toimenpi- teille antamillaan tärkeyksien keskiarvoilla. Näin voitiin arvioida vastaajien näkemyksiä eri- laisten ohjauskeinojen tärkeydestä siten, että arvioinnissa huomioitiin myös vastaajien nä- kemykset erilaisten toimenpiteiden tärkeydestä suhteessa toisiinsa. 17 3. TULOKSET 3.1. Erilaisten ilmastotoimien mahdollisuudet maankäyt- tösektorin kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisessä 3.1.1 Metsäkadon vähentäminen Mahdollisuudet metsäkadon vähentämiseen Mahdollisuudet välttää metsäkatoa rakentamisen osalta ovat rajalliset, koska yli 70 % Suo- men pinta-alasta on metsämaata. Vaikka linjattaisiin, että rakentamisen on tapahduttava enimmäkseen puuttomilla alueilla, tulee olemaan rakentamista, joka vaatii metsäisten aluei- den käyttöönottoa. Liikenteessä on tarve joko leventää autoiluväyliä tai rakentaa lisää raide- liikenneväyliä. Energiantuotannossa esimerkiksi tuulivoimalat voivat vaatia lisäalaa tulevai- suudessa. Yllä mainittujen tekijöiden arveltiin vaikeuttavan metsäkadon vähentämistä, ja siksi tätä raporttia varten tuotetussa Metsä+-skenaariossa (ks. luku 2.2.3) rakentamisen aiheuttama vuotuinen metsäkato väheni vain noin 3000 ha nykytasosta vuoteen 2050 men- nessä (Kuva 2). Peltoalan kokonaisala on ollut varsin stabiili viime vuosikymmenet. Uutta alaa on tarvittu siellä, missä tilat kasvavat. Uuden pellon raivauksen lopettaminen kokonaan vaikeuttaisi maatilojen tuotannon tehostamista ja tilojen mahdollisuuksia jatkaa toimintaansa. Ilmasto- vaikutusten hillitsemiseksi olisi kuitenkin hyödyllistä rajoittaa raivaus vain kivennäismaan pelloille. Metsä+-skenaariossa tehtiin oletus, että uutta turvemaan peltoa ei raivata vuoden 2020 jälkeen (Kuva 3). Metsästä raivattua turvepeltoa oli siten 32 500 ha vähemmän kuin vertailuskenaariossa vuonna 2050. Turvetuotannon supistaminen on hyvin linjassa energia- ja ilmastopolitiikan kanssa ja sen osalta tehtiin voimakkaita oletuksia. Metsä+-skenaariossa, jossa polttoturpeen tuotanto lop- puu kokonaan, oli metsästä raivattua turvetuotantoalaa 25 000 ha vähemmän kuin vertai- luskenaariossa vuonna 2050. Kaiken kaikkiaan metsäkatoala oli 73 000 ha pienempi Metsä+-skenaariossa vuonna 2050 vertailuskenaarioon verrattuna. Asiantuntijoiden näkemykset kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisestä peltojen raivausta rajoittamalla Pellonraivauksen rajoittamiseen liittyvinä toimenpiteinä haastatteluissa tarkasteltiin turvapel- tojen raivauksen rajoittamista, viljelijöiden välisiä tilusjärjestelyitä, lannan käsittelyä lannoit- teeksi ja lannan varastointia ja vastaanottoa. Haastateltujen mukaan turvepeltojen raivauk- sen rajoittaminen vähentäisi tehokkaasti pelloilta tulevia kasvihuonekaasupäästöjä ja ravin- nehuuhtoumia. Turvepeltojen raivauksen rajoittamisen mainittiin olevan hyödyllistä metsien monimuotoisuuden, virkistysarvojen ja puuntuotannon turvaamisen kannalta. Turvepeltojen raivauksen rajoittamisen huonona puolena todettiin olevan vaikutukset tilan talouteen, koska se rajoittaisi kotieläintilojen laajentumista. Tämä johtuu karjatiloille asetetuista lannanlevitys- pinta-alavaatimuksista. Raivauksen rajoittamisen todettiin johtavan myös peltojen pirstaloi- tumiseen. Turvepeltojen raivauksen rajoittamisen todettiin kohdistuvan eri tavalla maan eri 18 osiin, koska turvepeltojen merkitys maataloustuotannossa vaihtelee maan eri osissa. Haas- tatellut myös huomauttivat, että jo turvepeltojen raivauksen rajoittamisesta keskusteleminen voi nostaa raivausten määrää. Viljelijöiden välisiä tilusjärjestelyitä haastatellut pitivät sidosryhmien kannalta sosiaalisesti hyväksyttävänä toimenpiteenä. Tilusjärjestelyiden todettiin parantavan viljelijöiden mahdolli- suutta jatkaa tilan toimintaa ja sujuvoittavan viljelijöiden töitä. Haastateltujen mukaan tilus- järjestelyt vähentävät turvepeltojen raivaustarvetta. Lisäksi ne tuovat viljelijöille kustannus- säästöjä esimerkiksi vähenevien polttoainekulujen ansiosta. Polttoaineen kulutuksen vähe- nemisen myötä myös liikkumisesta aiheutuvat ilmastopäästöt pienenevät. Tilusjärjestelyjen osalta haastatellut korostivat, että niiden tulee perustua vapaaehtoisuuteen. Viljelijöiden välisten tilusjärjestelyjen huonona puolena haastatellut mainitsivat, että niiden vaikuttavuus ei ole välttämättä kovin hyvä. Lisäksi tilusjärjestelyiden todettiin olevan hallinnollisesti raskai- ta ja kalliita. Tilusjärjestelyitä vaikeuttaa haastateltujen mukaan muun muassa vaihdettavien alueiden arvottamisen vaikeus, vaihdettavien alueiden välitysjärjestelmän luomisen haas- teellisuus sekä yhteistyön toimimaan saamisen haasteellisuus. Esimerkiksi maapankkitoi- minnan ei todettu olevan taloudellisesti kannattavaa. Haastatellut ehdottivat, että käsittelemällä lantaa lannoitteeksi voitaisiin kompensoida karja- tilojen ylimääräisen lannanlevitysalan tarvetta. Tällä tavalla lantaa olisi mahdollista siirtää kotieläintiloilta kasvinviljelytiloille eri puolille maata, koska kuljetus olisi tehokkaampaa ja helpompaa. Lannoitteeksi käsitellyllä lannalla voitaisiin korvata keinolannoitteita, mikä vä- hentäisi ravinteiden huuhtoutumista vesistöihin ja pohjavesiin. Eräs haastateltu kuitenkin epäili lannankäsittelyjärjestelmien kustannustehokkuuden olevan liian huono. Lisäksi haas- tatellut sanoivat, että lannoitevalmisteesta saatavat hyödyt eivät näy päästövähennyslas- kelmissa, koska peltoon päätyy sama määrä orgaanista aineista. Haastateltujen mukaan käsiteltäessä lantaa lannoitteeksi on syytä kiinnittää huomiota lannan ravinnearvoon ja kä- sittelylaitosten hajupäästöihin. 3.1.2 Metsitys Mahdollisuudet metsityksen lisäämiseen PeltoOptimi-työkalulla tuotettiin arviot peltojen eli viljelysmaiden metsityspotentiaalista (Tie- tolaatikko 2). Mahdollisia metsityskohteita haettiin myös muista maankäyttöluokista. Vertai- luskenaarion mukainen metsitysala oli 6000 hehtaaria vuodessa vuosille 2021–2030, jonka jälkeen se väheni 5700 hehtaariin vuoteen 2050 mennessä (Kuva 2). Tämän suuruinen metsitysala tuotti yhteensä hieman alle -0,2 miljoonan CO2-ekvivalenttitonnin nielun vuosit- tain. Ruohikkoalueiden metsityksellä saatiin aikaan nielua, kun taas viljelysmaiden ja turve- tuotantoalojen metsityskohteet tuottivat 20 vuoden tarkastelujaksoa käyttäen edelleen pie- nehköjä päästöjä. Metsityksistä 40 % kohdistui turvemaille, mikä osaltaan selittää metsityk- sen pientä nielua. Lisäksi aikanaan metsäojitettuja kosteikkoja siirtyy yhä metsitysluokkaan puuston kasvun lisääntyessä. Noin 20 000 hehtaaria vanhoja ojitusalueita muuttuu kos- teikoista metsämaaksi vuoteen 2050 mennessä. Tämä on kuitenkin yliarvio, koska kosteik- kojen ojituksella aikaan saatua uutta metsämaata ei enää voine olettaa syntyvän näin pitkän ajan kuluttua aiemmin tehdyistä metsäojituksista. Sen sijaan muutoksesta vähätuottoisista metsäojitetuista turvemaista takaisin kosteikoiksi on odotettavissa, koska metsälaki antaa mahdollisuuden puuston poistoon, mutta ei edellytä alueen uudistamista hakkuun jälkeen (Metsälaki 1093/1996, 5a §, muutossäädös 20.12.2013/1085). 19 Potentiaalisia metsityskohteita ovat hylätyt pellot ja laitumet eli niin sanotut ruohikkoalueet. Ruohikkoalueita arvioitiin olevan kaikkiaan 250 000 hehtaaria vuonna 2020. Osa ruohikko- alueista liittyy oleellisesti peltoviljelyyn ja karjatalouteen, joten niitä ei voi pitää metsityskoh- teina. Metsä+-skenaariossa metsitettäväksi päätyi vuonna 2021 lähes 140 000 hehtaaria ruohikkoalueita (Kuva 3). Metsitettäviksi ohjattiin myös pellot välittömästi viljelyn päätyttyä, millä estettiin uusien hylättyjen peltojen syntyminen. Vuositasolla tällaista metsitettävää alaa saatiin 3000 hehtaaria, josta 20 % oli turvemaita. Vuoteen 2050 mennessä alaa kertyi kaik- kiaan 100 000 hehtaaria. Viime vuosina turvetuotannosta on alkanut vapautua yhä enem- män maa-alueita. Etenkin, jos turpeen energiakäytöstä luovuttaisiin, voitaisiin näitä alueita pitää potentiaalisina metsityskohteina. Turvetuotantoalaa voitaisiin enimmillään metsittää myös 100 000 hehtaaria vuoteen 2050 mennessä. Kuva 2: Metsäkadon ja metsityksen pinta-alojen kehitys vertailuskenaariossa. Metsäkatoa tapahtuu vuosittain enemmän kuin metsitystä, mikä näkyy negatiivisena pinta-alataseena vuoteen 2050. Kuva 3: Metsäkadon ja metsityksen pinta-alojen kehitys Metsä+-skenaariossa. Ruo- hikkoalueiden metsitys 2021 ja turvetuotantoalueidenmetsitys 2031 kääntävät pinta- alataseen hetkellisesti positiiviseksi, mutta se palautuu välittömästi negatiiviseksi metsitystoimenpiteen jälkeen. -25 000 -20 000 -15 000 -10 000 -5 000 0 5 000 10 000 2 0 0 0 2 0 0 5 2 0 1 0 2 0 1 5 2 0 2 1 2 0 3 1 2 0 4 0 2 0 5 0 h a / v Rakennettu maa Kosteikko ja turvetuotanto Ruohikkoalueet Viljelysmaa Tase -40 000 -20 000 0 20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000 160 000 2 0 0 0 2 0 0 5 2 0 1 0 2 0 1 5 2 0 2 1 2 0 3 1 2 0 4 0 2 0 5 0 h a / v Rakennettu maa Kosteikko ja turvetuotanto Ruohikkoalueet Viljelysmaa Tase 20 Esitetyt metsityspinta-alat ovat teoreettisia. Maankäytön muutoksia tulee tapahtumaan myös muuhun maankäyttöön, kuten rakentamiseen. Lisäksi ruohikkoalueita otetaan takaisin vilje- lysmaiksi ja turvetuotannosta poistuvia alueita maatalous- ja puutarhatuotantoon. Pellonmetsitys onnistuu paremmin kivennäismailla kuin turvemailla (Liite 3). Ennen metsi- tystä suositellaan arvioimaan kohteen biologinen, tekninen ja maisemallinen metsityskelpoi- suus (Äijälä ym. 2014). Arvioinnissa voidaan tunnistaa kohteet, jotka edellyttävät hivenlan- noitusta ennen metsitystä. Etenkin turvemailla esiintyy yleisesti ravinteiden puutosta ja epä- tasapainoa, joista aiheutuu kasvuhäiriöitä. Kuusen viljelyä pidetään varmana valintana, jos- kin boorin puute aiheuttaa kasvuhäiriöitä myös kivennäismailla. Peltoja on raivattu myös niukkaravinteisista rämeistä ja nevoista. Näissä ravinteiden puute ja epätasapaino ovat niin merkittäviä, ettei niitä suositella metsitettäviksi. Näille kohteille ei aina synny puustoa edes luontaisesti, jolloin ne ajan kuluessa siirtyvät ruohikkoalueista kosteikoiksi. Turvemailla on saatu hyviä kokemuksia hieskoivun metsityksestä (Ferm ym. 1993). Hieskoivu kestää kor- keaa pohjaveden pintaa, jolloin saadaan vähennettyä CO2-päästöjä. Pohjaveden pinnan nostaminen voi olla välttämätöntä happamilla sulfaattimailla vesien happamoitumisen estä- miseksi. Tiheässä kasvatetulla hieskoivulla saadaan nopeasti karikesyötettä maaperään, mikä varmistaa seuraava puusukupolven kehityksen ja niin haluttaessa myös puulajin vaih- don. Pellonmetsityksen onnistuminen edellyttää yleensä heinäntorjuntaa. Ruohikkoalueiden ja viljelysmaiden metsityskohteet sijaitsevat usein lähellä asutusta ja lii- kenneväyliä. Alueiden käyttöä ohjaa maankäyttö- ja rakennuslaki, jossa määritellään ne maakuntakaavoihin sisällytettävät alueet, joihin kohdistuu käyttöä rajoittavia määräyksiä. Tällaisia ovat muun muassa 156 valtioneuvoston vahvistamaa valtakunnallisesti arvokasta maisema-aluetta, joilla turvataan edustavien ja elinvoimaisten maaseutumaisemien säilymi- nen. Metsittäminen ja metsittyminen (pusikoituminen) ovat haitta maisema-alueille, kuten myös paikallisesti arvokkaille kulttuuriympäristöille ja -maisemille. Rajoituksia metsitykselle voi asettaa myös luonnonsuojelulain suojellut luontotyypit ja uhanalaisten ja muiden harvi- naisten lajien esiintymisalueet sekä luontodirektiivin mukaiset suojeltavat kohteet. Metsän- hoidon suositukset (Äijälä ym. 2014) antavat käytännöntoimijoille suuntaviivat kuinka voi- daan lisätä alueen monimuotoisuutta ja suojella maisemaa suunniteltaessa pellon metsitys- tä. Laajaperäisessä käytössä olevan ruohikkoalueen metsitys voi vähentää peltolinnuston mo- nimuotoisuutta, sillä linnuston monimuotoisuuden kannalta tärkeimmät tekijät ovat maise- man pienipiirteisyys, kesannot ja nurmet sekä pientareen määrä (Peltonen-Sainio ym. 2018). Toisaalta huonotuottoisten lohkojen metsitys esim. keskellä peltoaukeaa voi puoles- taan tuoda monimuotoisuuteen liittyviä hyötyjä reuna-alueen alan kasvaessa. 21 Peltojen metsityspotentiaalin arviointi perustui Luken kehittämään PeltoOptimi-työkaluun. Työkalu auttaa viljelijää tunnistamaan parhaimmat ja heikoimmat peltolohkot, mikä auttaa ohjaamaan tulevia maankäyttömuutoksia kuvan 4 tapaan. Kuva 4: Perusperiaate, kuinka PeltoOptimi-työkalu ohjaa peltolohkot niiden tuotan- tokyvyn ja muiden ominaisuuksien perusteella eri käyttötarkoituksiin: kestävään tehostamiseen, laajaperäistämiseen ja metsitykseen. PeltoOptimi-työkalua voidaan käyttää arvioitaessa muun muassa biomassan tuotantokyvyn muutosten, pitkäaikaisen viherpeitteisyyden sekä metsittämisen vaikutuksia hiilen sidon- taan ja maankäyttösektorin ilmastotavoitteiden toteutettavuuteen eri skenaarioissa. Työkalu on kolmivaiheinen. Perustuen taustatutkimusten tuottamaan laajaan ymmärrykseen viljeli- jöiden peltolohkojen käyttöön vaikuttavista tekijöistä, ensimmäisessä vaiheessa tilan perus- lohkot jakautuvat kestävästi tehostettaviin (vihreä), laajaperäistettäviin (punainen), niiden välimaastoon (keltainen) tai metsitettäviin (tummanpunainen) lohkon perusominaisuuksien perustella (Kuva 5). Laajaperäistämisen tarkoituksena on siirtää heikkovasteiset lohkot viherryttämistoimien piiriin eli pois varsinaisesta ruoantuotannosta (Kuva 4). Näillä tavallaan ”reservissä” olevilla lohkoilla arvioidaan kuitenkin olevan merkitystä Suomen ruokaturvalle. Toisessa vaiheessa huomioidaan kunkin lohkon tuotantokyky satelliittiaineistoista tuotettui- hin kasvillisuusindeksiarvoihin (NDVI) perustuen. Edelleen arvioitava tuotantokykykuilu (%) kuvaa kunkin peltolohkon kasvukykyeroa muihin alueen lohkoihin nähden. Kuva 5: PeltoOptimi-työkalun kolmivaiheinen pisteytysprosessi, jonka tuloksena saadaan tilakohtainen maankäytön toimintasuunnitelma. Tietolaatikko 2: PeltoOptimi -työkalun hyödyntäminen metsityspotentiaalin arvioin- nissa. 22 Peltolohkon tuotantokykyarvion perusteella ensimmäisessä pisteytyksessä eri värein koodatut peruslohkot joko pysyvät ennallaan tai muuttuvat aina yhdellä askelmalla suuntaan tai toiseen. Edelleen työkalu huomioi vesistön läheisyyden, mutta vain siten, että tilanteessa, jossa peruslohko-ominaisuuksien ja tuotantokyvyn perusteella keltaisen värin saanut lohko oli hyvin lähellä punaisen rajaa, se siirtyi- kin laajaperäistettävien lohkojen joukkoon (Kuva 6), erityisesti ravinteiden huuhtouma- riskien vähentämiseksi. Kuva 6: Ensimmäisen pisteytyskierroksen raja-arvot (pystyviivat) peltolohkojen kohdentamiselle perustuen neljään lohkon perusominaisuuteen. Toisen pistey- tyskierroksen perusteella tapahtuvat muutokset lohkokohtaloissa riippuen tuo- tantokykykuilun suuruudesta. Esimerkiksi tilanteessa, jossa tuotantokykykuilu on yli 50 %, vaihtuu lohko aina vihreästä keltaiseksi. Jos taas tuotantokykykuilu on alle 30 % saattaa metsitettävä lohko siirtyä laajaperäistettävien joukkoon. Kolmas pisteytys perustuu peruslohkon vallitsevaan maalajiin. Mikäli kyseessä on pu- nainen lohko, joka on lisäksi turvemaata, ohjautuu se laajaperäistämisen sijaan metsi- tettävien joukkoon. Lopuksi arvioidaan logistiset edut: mikäli esimerkiksi vihreäksi oh- jautuvan lohkoryppään keskellä on yksittäinen laajaperäistettävä lohko, voidaan se siir- tää kestävästi tehostettavien joukkoon. Tosin viljelijä voi myös harkita sen jättämistä saarekkeeksi ruoantuotantopeltojen yhteyteen, koska tällöin peltomaisemasta tulee mosaiikkimaista, millä on suuri merkitys esimerkiksi peltolinnuston monimuotoisuudelle. Tilakoko vaikuttaa merkittävästi työkalun tuottamaan maankäyttösuunnitelmaan. Testi- aineiston perusteella suurilla (>100 ha) ja keskisuurilla tiloilla (60‒99 ha) kestävästi tehostettavien lohkojen joukkoon menee 93‒94 prosenttia peltolohkoista, kun pienillä tiloilla (<40 ha) osuus jää 90 prosenttiin. Laajaperäistettävät alat vaihtelivat 5‒10 pro- sentin välillä ollen suurimpia pienillä tiloilla. Metsitysaloissa huomioitiin PeltoOptimi- työkalun ensimmäisessä kehitysvaiheessa eloperäiset maat, jolloin niiden kokonais- alaksi tuli asetetuilla maltillisilla raja-arvoilla noin 14 000 ha. Myöhemmässä vaiheessa maalajin rajauduttua pelkkiin turvemaihin, metsitysalat laskivat noin 4000 hehtaariin. Pellon käytön kohdentuminen eroaa myös jossain määrin tilan tuotantosuunnasta riip- puen. Kasvintuotanto- ja kotieläintilat poikkeavat toisistaan vain vähän (93‒94 %) kes- tävästi tehostettavien lohkojen osalta, mutta nautakarja- ja hevostiloilla näyttäisi olevan eniten metsitettäväksi ehdotettavia lohkoja. 23 Asiantuntijoiden arviot mahdollisuudesta lisätä metsitystä Haastateltujen mukaan turvemaiden metsittämisen hyvänä puolena on, että viljelystä pois- tuu alueita, joilta kasvihuonekaasupäästöt ovat suurimmat. Lisäksi metsittämisen kautta vajaatuottoisia alueita saadaan tuotantokäyttöön. Haastattelujen mukaan huonotuottoisten peltojen poistamisella viljelystä ei ole tilojen kannalta suurta merkitystä. Huonotuottoisten peltojen metsittämistä pidettiinkin viljelijälle taloudellisesti järkevänä vaihtoehtona. Haasta- teltavat mainitsivat metsittämisen mahdollisuutena lisätä sekä puuston että puutuotteiden hiilivarastoja. Vesistövaikutusten todettiin myös vähenevän metsittämisen seurauksena. Metsityksen huonona puolena pidettiin turvemaiden metsitykseen liittyviä riskejä, kuten ra- vinteiden epätasapainosta johtuvaa kasvuhäiriöitä (Liite 3). Vajaatuottoisten tai nurmipeit- teisten peltojen metsittämisellä todettiin olevan vähän merkitystä kasvihuonekaasujen vä- hentämisen kannalta. Metsittämisellä mainittiin olevan myös monimuotoisuus- ja maisema- vaikutuksia. Maiseman todettiin sulkeutuvan ja yksipuolistuvan. Vastaajat kiinnittivät huo- miota myös metsitettyjen peltojen ravinnetalouteen liittyviin kysymyksiin. Vastaajien mukaan peltojen ravinteikkuus lisää työmäärää puuston varhaishoidon osalta. Lisäksi peltojen ravin- teiden epätasapainoa joudutaan korjaamaan lannoittamisen kautta, mikä puolestaan lisää vesistöjen rehevöitymisen ja metaanin muodostumisen riskiä. Lisätietoa todettiin tarvittavan peltojen metsityksen todellisista päästönvähennysvaikutuksista. Huonona puolena mainittiin myös se, että metsittäminen kaventaa huoltovarmuutta. Metsitettyjä peltoja on kallista ottaa viljelykäyttöön, jos ruoantuotanto tulisi myöhemmin kannattavammaksi ilman tukia. Haastatellut pitivät metsittämisen mahdollisuuksia kasvihuonekaasupäästöjen vähentämi- sessä Suomessa varsin pieninä. Haastateltujen mukaan metsittämistä voisi edistää maata- louden kannalta vähämerkityksellisillä alueilla. Tällaisia alueita ovat esimerkiksi huonotuot- toiset kesantopellot sekä huonotuottoiset turvamaan pellot ja liian märät tai liian happamat pellot. Myös metsän keskellä olevia, vaikeasti saavutettavissa olevia ja pinta-alaltaan pieniä peltoja voisi poistaa viljelystä. Haastateltujen mukaan nykyisen tukipolitiikan aikana useita näistä pelloista on siirretty esim. luonnonhoitopeltonurmiksi tai riistapelloiksi. Haastatellut myös mainitsivat, että metsittämistä voisi edistää vesistöjen reuna-alueilla ja ruohikkoalueil- la. Perikuntien hallussa olevat pienalaiset peltoalueet ja lopettaneiden pientilojen maatalo- uskäytöstä poistuneet pellot nähtiin myös mahdollisina metsityskohteina. Muina alueina, joilla metsittäminen tai metsittyminen voisi olla mahdollista haastatellut mainitsivat muun muassa entiset turvetuotantoalueet, sorakuopat, vanhat kaatopaikat ja sähkölinjojen maa- kaapeloidut linjakadut. Entisillä turvetuotantoalueilla vaihtoehtoisena jälkihoitoina haastatel- lut näkivät kosteikkojen perustamisen. Metsittymistä todettiin tapahtuvan luontaisesti myös soilla ja pohjoisilla alueilla, jotka eivät kylmyyden takia ole metsittyneet, mutta jotka ilmaston lämpenemisen takia alkavat metsittymään. Haastateltujen mukaan metsittämistä tulisi välttää hyvätuottoisilla, ruoantuotannon kannalta parhailla pelloilla. Metsittämisen välttäminen nähtiin myös tärkeäksi alueilla, joilla on niuk- kuutta pellosta sekä isoilla peltoaukeilla, joilla metsittämisestä on haittaa naapuripelloille. Vaikka haastateltujen mielestä metsän keskellä olevat pienialaiset pellot ovat mahdollisia metsittämiskohteita, he toisaalta mainitsivat, että tällaiset alueet ovat arvokkaita riistan ja luonnon monimuotoisuuden kannalta. Myös laitumien ja ruohikkoalueiden ylläpitämistä pi- dettiin tärkeänä luonnon monimuotoisuuden kannalta, vaikka ruohikkoalueet nähtiinkin yh- tenä mahdollisena metsittämiskohteena. Lisäksi metsittämistä tulisi välttää perinnebiotoo- peissa ja maisemallisesti arvokkailla alueilla. Muina alueina, jolla metsittymistä tulisi välttää, mainittiin suojavyöhykkeet, lehdot ja kaupunkipuistot. 24 Tietolaatikko 3. Asiantuntijoiden näkemykset viljelykäytäntöjen muuttamisesta kasvi- huonekaasupäästöjen vähentämisessä. Kasvipeitteisyyden edistäminen Haastattelujen avulla selvitettiin asiantuntijoiden, tutkijoiden ja viranomaisten näke- myksiä kasvipeitteisyyden edistämiseen tähtäävien toimenpiteiden hyvistä ja huonois- ta puolista. Tarkasteltuja toimenpiteitä olivat maanmuokkauksen vähentäminen, ym- päristönhoitonurmet, kerääjäkasvien käyttö ja peltojen talviaikainen kasvipeitteisyys. Maanmuokkauksen vähentämisen hyvinä puolina haastatellut mainitsivat hiilen sito- misen edistämisen, vesistöjen tilan paranemisen ja eroosion vähenemisen. Lisäksi he totesivat, että maanmuokkauksen vähentäminen vähentää kylvöprosessiin kuluvaa aikaa. Maanmuokkauksen vähentämisen todettiin pienentävän satotasoa ja siten hei- kentävän viljelyn kannattavuutta. Lisäksi sen mainittiin lisäävän kasvinsuojeluaineiden käyttöä, koska maanmuokkauksen vähentäminen lisää rikkakasvien määrää. Haasta- teltujen mukaan suorakylvö ei sovi kaikille kasvilajeille, minkä takia maanmuokkauk- sen vähentäminen vaikuttaa viljeltävien kasvilajien valintaan. Suorakylvön todettiin aiheuttavan myös haasteita kylvökoneella. Maan muokkaamattomuudella todettiin olevan myös haitallisia ympäristövaikutuksia, koska fosfori akkumuloituu maan pin- taan, ja tästä aiheutuu liukoisen fosforin huuhtoutumisriskiä. Ympäristönhoitonurmien todettiin lisäävän ympäristön moninaisuutta ja parantavan luonnon monimuotoisuutta. Haastateltujen mukaan ympäristönhoitonurmet sitovat tehokkaasti hiiltä erityisesti silloin, kun ne on yhdistetty säätösalaojitukseen turvemail- la. Lisäksi ne vähentävät ravinnehuuhtoumia vesistöihin sekä parantavat maan laatua tiivistyneillä ja vajaakäyttöisillä mailla. Ympäristönhoitonurmet ovat myös kasvituho- laisten luontaisille vihollisille soveltuvia elinympäristöjä. Ympäristönhoitonurmien huo- nona puolena mainittiin tilojen kannattavuuden pienentyminen, jos tukipolitiikalla ei pystytä täysimääräisesti korvaamaan tuotantomäärän vähenemisestä aiheutuvaa kustannusta. Lisäksi huonona puolena todettiin olevan rikkakasvien leviäminen ympä- ristönhoitonurmista lähialueiden pelloille. Kerääjäkasvien (esim. viljan seassa kasvatettava kasvi, joka pidättää ravinteita sa- donkorjuun jälkeen) käyttö nähtiin keinona lisätä kasvipeitteistä aikaa ja siten hiilensi- tomista pellolla viljankorjuun jälkeen. Kerääjäkasvien todettiin vähentävän maaperän eroosiota ja ravinteiden huuhtoutumista vesistöihin. Kerääjäkasvien merkitystä hiilen- sitomisessa pidettiin kuitenkin vähäisenä. Lisäksi kerääjäkasvien huonona puolena haastatellut mainitsivat, että niistä voi tulla rikkaruohoja seuraavalle kasvukaudelle. Kerääjäkasvien siementen hankinnan todettiin aiheuttavan myös viljelijöille pieniä lisäkustannuksia, joita korvataan maataloustukijärjestelmän kautta. Erikoiskasvitiloilla kerääjäkasvien käytön arveltiin olevan haasteellista, jos kasvinviljelyn kiertovaatimuk- set ovat tiukkoja. Peltojen talviaikaisen kasvipeitteisyyden hyvinä puolina haastatellut mainitsivat hiilen sitomisen kasveihin, ravinnevalumien vähenemisen vesistöihin ja maaperän eroosion vähenemisen. Ilmastonmuutoksen myötä syys- ja talvisateiden todettiin yleistyvän ja kasvipeitteisyyden suojaavan peltoja jatkuvalta ”vesipesulta”. Haastatellut lisäksi tote- sivat, että tämä toimenpide on mahdollista toteuttaa kattavasti monilla tiloilla. 25 Savimaapeltojen talviaikaisen kasvipeitteisyyden todettiin vaikeuttavan pellon saamista keväällä kylvökuntoon. Peltojen talviaikainen kasvipeitteisyys saattaa haastateltujen mukaan aiheuttaa keväällä tiloilla ajankäyttöön liittyviä ongelmia työmäärän lisääntymisen takia. Peltojen talviaikaisessa kasvipeitteisyydessä kevytmuokkaus hyväksytään, ja haastatellut pohtivatkin, olisivatko vaikutukset paremmat, jos muokkausta ei hyväksyttäisi. Maan vesitalous Maan vesitalouteen liittyvinä toimenpiteinä haastatellut arvioivat kosteikkovilje- lyä/-metsitystä ja säätösalaojitusta. Kosteikkoviljelyssä/-metsityksessä hyvinä puolina pidettiin ilmastopäästöjen ja vesistövaikutusten vähentämistä. Kosteikko- viljely/-metsitys nähtiin soveltuvan erityisesti nykyisille turvepelloille, joiden vesi- talous ei ole kunnossa. Haastatellut myös totesivat, että joidenkin kosteikkokas- vien, kuten kihokin, markkinatilanne on tällä hetkellä hyvä. Toisaalta markkinoita ei haastateltujen mukaan löydy kaikille kosteikkokasveille. Haasteena haastatel- tujen mukaan onkin sopivien kasvilajien löytyminen tietylle kohteelle ja riskinä vieraslajien viljelyyn liittyvät ongelmat. Kosteikkometsityksen kohdentaminen oikeille kohteille mainittiin olevan tärkeää metsityksen onnistumisen kannalta. Säätösalaojitusta haastatellut pitivät turvemailla tehokkaana ilmastotoimena yh- distettynä nurmen kasvatukseen. Ilmastohyödyn saamiseksi todettiin kuitenkin tarvittavan laajoja pinta-aloja, minkä takia toimen pitäisi haastateltujen mukaan olla kohdennetumpi. Haastateltujen mielestä säätösalaojituksen automatisointi olisi myös tärkeää. Haastatellut totesivat, että on vaikea valvoa, käytetäänkö säätösalaojitusta vedenpinnan nostamiseen. Maan rakenne ja ravinteisuus Maan rakenteeseen ja ravinteisuuteen liittyvinä tekijöinä haastatellut arvioivat ravinteiden tasapainoista käyttöä, orgaanisen aineksen lisäämistä kivennäis- maan peltoon sekä lietelannan sijoittamista peltoon. Ravinteiden tasapainoisen käytön haastatellut totesivat olevan laajasti toteutettavissa, mutta sen vaikutta- vuuden todettiin olevan varsin huono. Ravinteiden tasapainoista käyttöä voidaan haastateltujen mukaan edistää tukipolitiikan avulla. Lisäksi heidän mukaansa lannoitteisiin liittyvää sääntelyä pitäisi kehittää. Fosforimääräsäännöksiä pitäisi haastateltujen mukaan kehittää joustavammiksi. Orgaanisen aineksen lisäämisen kivennäismaan peltoon todettiin lisäävän hiilen sitomista peltoon ja parantavan maan rakennetta ja kasvukuntoa, minkä takia maa kestää kuivuutta ja sateita paremmin ja eroosio vähenee. Hyvänä puolena mainittiin myös tämän toimenpiteen hyväksyttävyys yhteiskunnallisessa keskus- telussa. Orgaanista ainesta on tarkoituksenmukaista sijoittaa jo ennestään run- sasmultaisiin maihin tai huonon hiilensidontakyvyn omaaviin maihin. Viljelijän on tiedettävä, millaiseen maahan ja missä olosuhteissa sen sijoittaminen on tarkoi- tuksenmukaista. Lisäksi sijoitettavan orgaanisen aineksen puhtaudesta on haas- tateltujen mukaan syytä huolehtia. Haastatellut myös totesivat, että tämän toi- menpiteen vaikutuksista ja kustannuksista ei ole tarpeeksi tietoa. Lietelannan sijoittamisen peltoon mainittiin vähentävän levityksen aikaisia ja jälkeisiä päästö- jä ja hajuhaittoja, mutta todellisen ilmastohyödyn todettiin kuitenkin jäävän pie- neksi. 26 3.2. Maankäytön muutoksen ohjauskeinot kasvihuonekaasu- päästöjen vähentämiseksi 3.2.1 Maatalouspolitiikka Nykyinen maatalouspolitiikka pääpiirteittäin Maatalous on vahvasti tuettu ja osin myös säädelty toimiala Suomessa ja muissa EU- maissa. Maataloustuotteiden kauppaa on vapautettu merkittävästi viime vuosikymmeninä maailmassa ja EU:ssa ja kaupan esteet ovat pääosin vähäisiä. Maataloustuotteiden hintata- so määräytyy globaaleilla ja EU:n sisämarkkinoilla. EU:n maatalouspolitiikkaa on muutettu niin, että maataloustuotanto vastaisi ensi sijassa markkinakysyntään. Nykymuotoista maata- loutta ei Suomessa kuitenkaan olisi ilman merkittäviä maataloustukia, joiden osuus on kes- kimäärin noin kolmanneksen maatalouden kokonaistuotosta, ja jotka vaikuttavat viljellyn maatalousmaan kokonaisalaan ja sen käyttöön (ks. Liite 2). Kaikki maankäytön muutoksen ohjauskeinot kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi toimivat siis jo olemassa olevan vahvan maatalouspolitiikan vallitessa. Siksi maatalouspolitiikan kokonaisuus on tärkeä läh- tökohta uusille maankäytön muutoksen ohjauskeinoille. Maatalouspolitiikan perustan muodostavat Suomessa EU:n yhteisen maatalouspolitiikan tukimuodot, joita ovat unionin kokonaan rahoittamat suorat tuet sekä unionin osaksi rahoit- tamat luonnonhaittakorvaus ja maatalouden ympäristökorvaus. Näitä tukia täydennetään Suomessa kansallisista varoista maksettavalla pohjoisella tuella, Etelä-Suomen kansallisella tuella sekä eräillä muilla tukimuodoilla (Karhula & Niemi 2018). Maataloustuet ovat rakenteeltaan ja painotukseltaan erilaisia Etelä-Suomessa ja muualla Suomessa. Suomi on jaettu kahteen tukialueeseen, AB- ja C- tukialueeseen. Koko maassa maksettavia tukia ovat CAP-tuki, ympäristö- ja luonnonhaittakorvaus. Pohjoista tukea mak- setaan C-alueella, joka on jaettu tuen porrastusta varten viiteen tukialueeseen. C-alueilla maksettavat kansalliset tuet maksetaan pääosin maitolitraa ja nautaeläintä kohden ja pieni osa tietyille viljelykasveille pinta-alaperusteisesti. Erityisesti kotieläintiloille maksettavat tuet ovat tärkeitä tuotannon kannattavuudelle, ja ne on määritelty jo Suomen EU- liittymissopimuksessa pysyviksi tukijärjestelyiksi C-tukialueilla sillä edellytyksellä, että tuo- tantomäärä ei kasva vaan säilyy likimain viime vuosikymmenten mukaisella tasolla. Suomen liittymissopimus (artikla 142) sisältää oikeuden maksaa kansallista pohjoista tukea 62. leve- yspiirin pohjoispuolella ja sen tuntumassa oleville alueille joiden yhteenlaskettu peltoala vastaa noin 55 % Suomen peltoalasta. Loppu 45 % on AB-aluetta, jolla EU:n maksama suora tuki on korkeampi hehtaaria kohden, mutta vastaavasti kansalliset tuet ovat selvästi pienempiä kuin C-alueella (Karhula & Niemi 2018). Tukialueella AB maksetaan ainoastaan Etelä-Suomen kansallista tukea joka on määrältään vähäinen ja jota ei makseta kotieläintuotannolle. Sen sijaan Etelä-Suomessa maksetaan EU:n ykköspilarin mukaista tuotantosidonnaista tukea lypsy- ja emolehmille ja muille nauta- eläimille. Näitä tukia, lukuun ottamatta lypsylehmäpalkkiota, maksetaan myös C-tukialueilla, mutta nautayksikköä kohden selvästi pienempänä kuin AB-alueella. Näin ollen EU:n CAP- ykköspilarin tuotantosidonnainen tuki, jota saa Suomessa maksaa vajaat 20 % CAP- ykköspilarin tuen kokonaismäärästä, on tärkeä lypsy- ja nautakarjatilojen kannattavuudelle Etelä-Suomessa, vaikka eläinkohtainen tuki jää pienemmäksi kuin C-alueilla. Suomen mai- don- ja naudanlihantuotanto on edelleen riippuvainen EU:n ja kansallisen tukijärjestelmän mukaisista tuotantosidonnaisista tuista, vaikka tilakoko ja erityisesti työn tuottavuus ovat 27 merkittävästi kasvaneet. Syynä ovat nopeasti nousseet maatalouden panoshinnat ja maata- loustuotteiden reaalihintojen lasku EU:ssa, jossa maitokiintiöt poistettiin 2015 (Lehtonen & Niemi 2018). Suurin osa maataloustuista maksetaan Suomessa kuitenkin pinta-alaperusteisesti. Ne pitä- vät yllä maatalouskäytössä olevaa peltoalaa, josta runsaat 10 % on erilaisella kesannolla mm. ympäristösyistä. Pinta-alatukien kokonaismäärä hehtaaria kohden on noin 470–600 €/ ha (tähän vaikuttavat viljelijän valinnat EU CAP- ja ympäristökorvausjärjestelmässä). Tukien vastapainoksi on noudatettava tukiehtoja, jotka aiheuttavat kustannuksia. Kustannuksista huolimatta tuet vastaavat noin kolmannesta maatalouden tulonmuodostuksesta keskimäärin maatiloilla. Maatalouden investointituilla pyritään muun muassa edistämään yrityskoon kasvua ja siten alentamaan tuotantokustannuksia. Näitä rakennetuen muotoja ovat käytännössä korkotuet, avustukset ja valtion takaukset. Korkotukilainoja myönnetään pääasiassa maatilojen tuotan- torakennusten rahoittamiseen sekä nuorten viljelijöiden aloitustukeen liittyviin kiinteistö- ja irtaimisto-hankintoihin. Ilman investointitukia suurin osa maatalouden tukikelpoisista inves- toinneista olisi jäänyt tekemättä koska investointien tuotto on heikko suhteessa investointien kokonaisarvoon ja investointeihin liittyviin riskeihin viljelijälle. Vaikka investointitukien koko- naisarvo on suhteellisen pieni muihin maataloustukiin verrattuna, niillä on tärkeä merkitys etenkin kotieläintuotannon ylläpitämiselle, tuottavuuden kasvulle ja maatalouselinkeinon elinkelpoisuudelle sekä ruoantuotannon omavaraisuudelle ja ruokaturvalle Suomessa (Leh- tonen ym. 2017). Investointituilla edistetään myös säätösalaojitusta, uusiutuvaa energiaa sekä lannankäsittelyä ja lannan varastointia maatiloilla. Tietolaatikko 4. Maataloustukien maksaminen vuonna 2018. Vuonna 2018 Suomen maatalous saa yhteisesti rahoitetun maatalouspolitiikan mu- kaista tukea yhteensä 1 412 milj. euroa. Tuki koostuu peltokasvien ja kotieläinten ns. CAP-tulotuesta (524 milj. euroa), epäsuotuisten maatalousalueiden luonnonhaitta- korvauksesta (540 milj. euroa) ja ympäristökorvauksesta (241 milj. euroa). Lisäksi maksetaan luomu- ja eläinten hyvinvointikorvausta (107 milj. euroa). Tuet ovat joko EU:n kokonaan rahoittamia tai EU:n ja Suomen yhteisesti rahoittamia. CAP-tulotuet liittyvät kiinteästi yhteisen maatalouspolitiikan markkinajärjestelmien toimintaan, ja ne rahoitetaan kokonaisuudessaan EU:n budjetista. Luonnonhaittakorvauksesta EU maksaa vajaat 20 % ja ympäristökorvauksesta runsaat 40 %. Loput maksetaan kan- sallisista varoista. EU-tukien lisäksi suomalaisille maatiloille maksetaan vuonna 2018 kansallista tukea yhteensä noin 323 milj. euroa. Kansallinen tuki koostuu pohjoisesta tuesta (295 milj. euroa), Etelä-Suomen kansallisesta tuesta (23 milj. euroa) ja eräistä muista kansalli- sista tukimuodoista (5,5 milj. euroa). Luonnonhaittakorvauksen kansallinen lisäosa on maksettu vuodesta 2015 alkaen osana EU:n luonnonhaittakorvausta. Korkotukilainoja voidaan myöntää vuonna 2018 enintään 250 milj. euroa. Korkotues- ta valtiolle aiheutuneet kustannukset ovat vuonna 2018 noin 25 milj. euroa (Karhula & Niemi 2018). Vuonna 2017 rakennetukikohteiden avustuspäätöksiä tehtiin noin 2 700 kappaletta ja myönnetty rahoitus oli yhteensä noin 119 miljoonaa euroa. 28 Maatalouspolitiikan vaikutukset kasvihuonekaasupäätöihin ja niiden vähentämisen edellytyksiin Maataloustuet pitävät pellot viljelykäytössä, koska tuet ovat pääosin pinta-alaperusteisia. Pinta-alatukien maksu ei edellytä maataloustuotteiden tuotantoa tai sadonkorjuuta. Tässä suhteessa peltoalaperusteiset tuet eivät lisää suoraan maataloustuotantoa. Pellon pitäminen viljelykunnossa tukiehtojen mukaisesti johtaa kuitenkin jonkin verran suurempiin kasvihuo- nekaasupäästöihin verrattuna tilanteeseen, jossa tukiehdot eivät edellytä viljelykunnon yllä- pitämistä. Peltojen metsittäminen on maatiloille mielekäs vaihtoehto vain poikkeustapauk- sissa. Sellaisia voivat olla tilanteet, jossa pellon kunnostus ojituksineen ja muine kuluineen tulisi liian kalliiksi pellon tuottoarvoon nähden. Lisäksi syrjäinen sijainti ja peltolohkon pieni koko ja varjoisuus voivat johtaa siihen, että peltoa ei kannata pitää enää maatalouskäytös- sä. Koska maataloustuki on 2000-luvun alusta alkaen ollut yhä enemmän pinta-alaperusteista. Vuoden 2004 jälkeen raivatut pellot eivät saa suurinta osaa pinta-alaperusteisista tuista. Raivatuille pelloille on kuitenkin mahdollista hakea perustukioikeus (100–150 €/ha), mikäli raivatun lohkon viljelijä täyttää nuoren viljelijän määritelmän tukioikeutta hakiessaan. Suuri osa Suomen turvepelloista on raivattu ennen vuotta 2004 ja täten oikeutettu kaikkiin tukijär- jestelmän mukaisiin korvauksiin siinä missä muutkin maalajit. Tuet ovat pääomittuneet pel- lon hintaan erityisesti alueilla, joilla pellosta on paljon kysyntää. Pellonvuokrat nousivat vuo- sina 2000–2013 (Kässi ym. 2015a) ja pellon raivaus lisääntyi 2000-luvun ensimmäisellä vuosikymmenellä. Pellon hidastunut tarjolle tulo vuokramarkkinoilla, vuokratason nousu ja tilakoon kasvu ovat ajaneet etenkin kotieläintiloja pellonraivaukseen, joka on osa rehuntuo- tannon ja lannanlevityksen ratkaisupalettia (Kässi ym. 2015a). Peltokauppojen reaalihinta onkin ylittänyt 1980-luvun tason, jolloin tuotantoa vielä ohjattiin kiintiöiden ja kansallisen maatalouden tulopolitiikan keinoin. Maataloustukien 2000-luvun alussa syntyneessä nykyasetelmassa kotieläintaloudesta luo- puminen on johtanut sivutoimisen kasvinviljelyn ja erityisesti viljanviljelyn lisääntymiseen. Tämä johtuu siitä, että heikkotuottoisellekin alalle maksetaan tukea, jota ilman viljanviljely ei kannattaisi. Turvemailla kotieläintalouden lopettaminen ja jatkaminen viljelytilana tarkoittaa sitä, että aiemmat nurmialat otetaan viljanviljelyyn ja kynnetään vuosittain. Nurmia on kyn- netty selvästi harvemmin, usein vain 3–5 vuoden välein nurmen uudistamisen yhteydessä. Kyntäminen nopeuttaa turpeen hajoamista ja kasvattaa täten merkittävästi kasvihuonekaa- supäästöjä lyhyellä tähtäimellä. Näin ollen riskinä on, että kotieläintalouden vähentäminen esim. tuotantosidonnaisia tukia tai investointitukia vähentämällä johtaisi kasvihuonekaasu- päästöjen merkittävään kasvuun lyhyellä aikavälillä. Jos turvemaiden päästöjä halutaan vähentää siirtämällä kotieläintuotantoa kivennäismaille, samalla tulee huolehtia myös siitä, että yksivuotisten kasvien viljely ja kyntäminen ei lisäänny turvemailla, vaan ne pysyvät kas- vipeitteisinä, metsitetään, tai niiden vedenpintaa nostetaan kasvihuonekaasupäästöjen vä- hentämiseksi. Nykyjärjestelmän puitteissa nämä eivät toteudu, ellei tähän luoda erikseen kannustimia. Maitolitralle tai nautaeläimelle maksettava korvaus lisää yleisesti tuotantomuodon kannatta- vuutta muodostaen täten taloudellisen kannustimen maidontuotannon ja välillisesti naudan- lihantuotannon jatkumiselle, sekä kasvattaa kotieläintalousinvestointien kannattavuutta (Lehtonen 2004, Lehtonen & Niemi 2018, Pietola & Heikkilä 2005, Ridier & Jacquet 2002). Kotieläintukien porrastus pohjoiseen päin kasvavasti on ohjannut tuotantoa hehtaarisadoilla mitattuna vähempituottoisille alueille, joilla on usein keskimääräistä enemmän turvemaita. Tämä johtaa suurempiin päästöihin tuotettua yksikköä kohden myös heikommasta tuotta- vuudesta johtuen. Pohjoisilla heikkotuottoisilla alueilla on keskimääräistä enemmän turve- 29 maita, joilla maidontuotanto ja naudanlihantuotanto ovat mahdollisia osittain myös kansallis- ten tuotantosidonnaisten tukien ansiosta. Näin turvemaiden viljelyssä pitämiseen ja raivaa- miseen on luotu taloudellisia edellytyksiä. Alhaisen hehtaarisadon alueilla (esim. Pohjois- Pohjanmaalla, Kainuussa ja Lapissa) lypsykarjatalous ja muu nautakarjatuotanto ovat olleet perinteisestikin vallitsevia tuotantosuuntia myös siksi, että alueen luontaiset ominaisuudet sopivat nurmentuotantoon, mutta huonommin muiden kasvien viljelyyn. Investointituet kannustavat eläinyksikkömäärän kasvattamiseen. Yhdistettynä ympäristölu- van eläinyksikköperusteisiin vähimmäispinta-aloihin investointituet luovat välillisen kannus- timen raivata uusia peltoja etenkin alueilla, joilla peltomaata on niukasti. Ne luovat siten välillisen kannustimen raivata uusia peltoja etenkin alueilla, joilla peltomaata on niukasti. Raivaus voi olla laajennusinvestointia tekevälle maatalousyrittäjälle kannattava investointi, vaikka peltoa alueella olisikin, mutta sen vuokra- ja kauppahinnat ovat korkeita, tai jos pel- toa ei yksinkertaisesti tarjota myyntiin tai vuokralle. Tähän myötävaikuttaa myös pinta- alaperusteinen maataloustuki, joka nostaa olemassa olevan pellon hintaa parantaen täten raivauksen suhteellista kilpailukykyä vuokraukseen ja pellon ostoon verrattuna (Kässi ym. 2015a). Investointitukien ilmastopoliittiseksi ansioksi puolestaan voidaan laskea tuotannon tehostaminen, ts. tuotannon kasvu suurilla ja usein korkean keskituotoksen tiloilla, jolla voi myös olla myönteisiä vaikutuksia maatalouden kasvihuonekaasujen vähentämiselle. Lukuun ottamatta maatalouden ympäristöpolitiikan yhtymäkohtia pellon raivauksen kannus- timiin tilatasolla (esim. lannanlevityksen rajoittaminen erillisin ehdoin, mikä välillisesti on luonut tarvetta raivata lisäpeltoa), ympäristöpolitiikka ja sen ympäristökorvausjärjestelmä toisaalta myös pienentää maatalouden kasvihuonekaasupäästöjä. Tähän vaikuttavat mm. suojakaistojen ja luonnonhoitopeltojen tuet, sekä kannustimet lannoituksen vähentämiselle ja tarkentamiselle. Ilmastollisesti myönteinen vaikutus syntyy näin ollen kasvipeitteisen alan osuuden kasvamisesta ja vähentyneestä lannoituksesta. Kotieläintuotannon yhteydessä lannan peltoon sijoittamisen tukeminen vähentää ilmaan vapautuvaa N2O päästöä. Samoin lietelantaloiden kattamisen avustaminen vähentää typpipäästöjä. Luomuviljelyn on esitetty johtavan kasvihuonekaasupäästöjen vähenemiseen viljelyhehtaa- ria, tuotettua rehuyksikköä tai esimerkiksi maitolitraa kohden, kun verrataan koko tuotanto- ketjun päästöjä elinkaarianalyysin menetelmin. Tuotannon tehokkuus pinta-ala yksikköä kohden on kuitenkin luomutuotannossa keskimäärin heikompaa, joten saman tuotannon tason ylläpitäminen edellyttäisi suuremman peltoalan hyödyntämistä. Esimerkiksi saksalai- sissa tutkimuksissa on maidontuotannossa olevien luomutilojen peltopinta-alan tarve noin kaksinkertainen verrattuna tavanomaiseen maidontuotantoon (Hülsbergen & Rahmann 2015). Tällöin hehtaaria kohden lasketut arvot eivät kerro totuutta laajamittaiseen luomutuo- tantoon siirtymisen ilmastovaikutuksista ja pellon raivauksen ilmastohaitta riittää hyvinkin helposti ylittämään luomutuotannon ilmastoedun. Täten luomutukijärjestelmää ei voi pitää ilmastopolitiikan kannalta tehokkaana kasvihuonekaasupäästöjen vähentämistoimena, vaan ilmeisenä riskinä on päästöjen kasvu luomutukijärjestelmän seurauksena. Ympäristökor- vausjärjestelmän lannoitusrajoitteiden ongelmallisuus (tarve peltoalan kasvattamiseen) il- mastopolitiikan näkökulmasta on samantyyppinen asetelma kuin luomutuotantoon liittyvä ravinnepanoksen rajoitus, joka sekin lisää tarvittavaa peltopinta-alaa. Maataloustukien huomattava vähentäminen kautta linjan voi periaatteessa vähentää tuotan- toa ja kasvihuonekaasupäästöjä yhteensä maataloudesta. Se ei välttämättä johtaisi vähäi- sempiin päästöihin tuotettua yksikköä kohden, ellei tukien painopistettä ja alueellista koh- dentamista muuteta. Tuotannon siirtyminen turvemailta kivennäismaille vähentäisi kasvi- huonekaasupäästöjä maaperästä. Tämä ei kuitenkaan automaattisesti seuraisi maatalous- tukien vähentämisestä, koska tuet ovat samat kaikkien maalajien pelloille, vaan riippuu tur- 30 vepeltojen tuottavuudesta suhteessa muuhun peltoalaan. Olennaista on myös se, mitä tur- vemailla tehdään sen jälkeen, kun tuotanto, joka usein on nautakarjatilojen käytössä (Liite 4), vähenisi. Tarpeettomien nurmien kyntäminen viljantuotantoon nopeuttaisi turpeen ha- joamista huomattavasti nurmipeitteisyyden jatkumiseen verrattuna. Sen sijaan kotieläintuo- tannossa tarpeettomien nurmien matalamman panoskäytön viljely ja nurmikiertojen piden- täminen vähentäisi päästöjä lyhyellä tähtäimellä. Pitkällä aikavälillä, noin sadan vuoden aikajänteellä, myös nurmituotannossa olevan turvepellon, kuten kaiken ojitetun turvemaan arvioidaan muuttuvan mineraalimaaksi. Maataloustuotannon vähentäminen Suomessa esimerkiksi maataloustukia vähentämällä johtaisi vähitellen kotimaisen tuotannon vähenemiseen ja maataloustuotteiden ja ruoan tuonnin kasvuun (Lehtonen & Niemi 2018, Lehtonen 2004). Tällöin ruoantuotannon päästöt kasvaisivat muissa maissa, ellei kotimainen kulutus vähene. Eurooppalaisessa vertailussa Suomen maatalous on huonosti tuottavaa, joten tuonti tehokkaammista tuottajamaista saat- taisi vähentää kotimaisen kulutuksen ilmastopäästöjä. Toisaalta tuonti metsää raivaavista maista voisi vastaavasti lisätä hiilijalanjälkeä. Nykyisen maatalouspolitiikan asettamat rajoitukset kasvihuonekaasupäästöjen vä- hentämiselle Maatalouden tukijärjestelmät (mukaan lukien ympäristökorvaus) pyrkivät ylläpitämään koti- maisen ruoan kysyntää vastaavaa maataloustuotantoa ja kasvattamaan suomalaisen maa- talouden kilpailukykyä. Toistaiseksi kotimaisen tuotannon ylläpitämisessä on onnistuttu hin- tasuhteiden heikkenemisestä huolimatta suhteellisen hyvin maatalouden nopean rakenne- kehityksen vuoksi. Rakennekehitystä on edistänyt erityisesti kotieläintuotantoon sidotut tuet ja investointituet. Kotimainen kysyntä ja sitä keskimäärin kohtalaisen hyvin vastaava koti- mainen tuotanto (lukuun ottamatta naudanlihaa, jossa omavaraisuusaste on noin 80 %) puolestaan pitävät yllä kasvihuonekaasupäästöjä Suomessa. Tukijärjestelmien myötä edul- lisempi kotimaisen ruuan hinta lisää kysyntää ja täten päästöjä. Suomalaisen tuotannon ollessa kilpailukykyistä viljelypinta-ala säilyy, samoin tuotannon päästöt. Suomalaisen maa- taloustuotannon ja -viennin kasvu ei kuitenkaan ole todennäköistä lähivuosikymmeninä. Se vaatisi merkittävän hintojen nousun, eikä onnistu nykyisten maataloustukien turvin (Lehto- nen 2015). Merkittävä kysymys erityisesti turvemaita koskien on se, johtaako paljolti pinta- alaperusteisten tukien maksu siihen, että käytössä oleva peltoala ylittää pellon tarpeen, mikä aiheuttaa enemmän kasvihuonekaasupäästöjä kuin pelkästään tuotantoon tarvittava peltoala. Aiemmat tutkimukset viittaavat siihen, että ympäristökorvaus alentaa lannoitusta ja tuotantoa hehtaaria kohden, mutta johtaa viljelyalan kasvuun (Lehtonen & Rankinen 2015). Riskiä karttava viljelijä voi pitää yllä suurempaa viljelyalaa ja alentaa lannoitus- ja satotasoa ympäristökorvauksen rajoitteiden ja riskittömän tuen vuoksi (Lankoski ym. 2017). Viljelyn ja pellon omistamisen kannattavuuteen ja siten tukikelpoisen viljelyalan ylläpitämiseen vaikut- tavat myös muut pinta-alaperusteisesti maksettavat tuet. Näiden tukien kokonaissumma hehtaaria kohden on suurempi kuin ympäristökorvauksen. Tämä johtuu siitä, että ympäris- tökorvaus on kytköksissä ympäristötoimenpiteiden kustannuksiin toisin kuin muut pinta- alaperusteiset tuet. Nämä kiinteät kustannukset eivät kasva tilan pinta-alan kasvaessa. Keskimääräistä suuremmalle tilalle ympäristökorvauksesta muodostuukin tulotuki, joka pa- rantaa maatalouden kannattavuutta ja täten heikentää esimerkiksi metsityksen suhteellista kilpailukykyä. Metsitys puolestaan on sekä vesistö- että ilmastopäästöjen kannalta usein parempi vaihtoehto ympäristökorvausjärjestelmän toimenpiteille. Näin ollen korvausjärjes- telmä toimii tarkoitustaan vastaan huonotuottoisilla maatalousmailla. Lisäksi järjestelmä siis 31 suosii isoja tiloja taloudellisesti, joka osaltaan edesauttaa tuotannon keskittymistä, jolla voi olla negatiivisia ympäristövaikutuksia. Ympäristökorvauksen toimenpiteen ”ympäristönhoitonurmet” on Manner-Suomen maaseu- dun kehittämisohjelmassa 2014–2020 (2018) voinut valita koko maassa turve- tai multa- maalla sijaitsevalle pellolle. Tarjolla olleesta toimenpiteestä huolimatta yksivuotisia kasveja viljellään turve- ja multamailla (yht. 259 000 ha) noin 97 500 hehtaarilla (Tilastokeskus 2018). Tämän alan korvaaminen nurmella vähentäisi päästöjä lyhyellä tähtäimellä, sillä tur- peen hajoaminen hidastuisi. Ympäristökorvausjärjestelmässä tuetun säätösalaojituksen kasvihuonekaasupäästöjen vä- hennyspotentiaali on arvioitu merkittäväksi. Huolimatta siitä, että säätösalaojittamista on tuettu sekä investointituen että ympäristökorvausjärjestelmän kautta, viljelijöiden säätösala- ojittamisinvestoinnit ovat vaatimattomalla tasolla suhteessa turvepeltojen pinta-alaan. Sää- tösalaojituksen toimivuus ja kannattavuus riippuu pellon ominaisuuksista, mikä rajoittanee toimenpiteen teknistä toteuttamista. Keskimäärin ympäristökorvausjärjestelmällä on varsin vähäinen merkitys erityisesti koti- eläintilojen tulonmuodostuksessa. Siten muut markkina- ja tukimuutokset ovat viljelypäätös- ten kannalta ympäristökorvausjärjestelmää tärkeämpiä. Ympäristötuen ehdoilla ja vaihtoeh- doilla voi kuitenkin olla suuri vaikutus kasvitilojen pellonkäyttöön. Ne vaikuttavat erityisesti siihen, pidetäänkö turvemaat nurmella vai yksivuotisilla kasveilla. Nurmien siirtyminen yksi- vuotisille kasveille voisi mitätöidä muut päästövähennykset. Näin voisi käydä esimerkiksi silloin, jos kotieläintuotanto ja/tai tilat vähenevät ja peltoa siirtyy entistä enemmän kasvitilo- jen hallintaan. Näiden päätelmien perusteella maatalouden ympäristökorvausjärjestelmästä ei maatalous- politiikan kokonaisasetelmassa voi katsoa aiheutuvan merkittäviä kasvihuonekaasupäästö- jen vähennyksiä lyhyellä tai pitkällä aikavälillä. Maatalouden tukijärjestelmän kehittämisen haasteet kasvihuonekaasupäästöjen vä- hentämiseksi Erityisen tärkeää maankäyttösektorin ja maatalouden ilmastopolitiikassa on vähentää tai lopettaa turvemetsien raivaaminen pelloksi. Turvemaalajia olevan peltoalan kasvu lisää kasvihuonekaasupäästöjä vuosikymmeniksi, jos turvekerros on paksu ja siten mitätöi osan muuten tehdyistä kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisestä. Raivaamisen vaihtoehtona olemassa olevien peltojen saatavuutta voisi parantaa esimerkiksi harkinnanvaraisella va- rainsiirtoveron ja lohkomiskustannusten huojennuksella maatalousmaan kauppojen yhtey- dessä. Pellon saatavuutta voisivat parantaa myös nykyistä tiukemmat tukiehtojen sadonkor- juuta tai markkinatuottoja koskevat minimivaatimukset pellon viljelyssä (Kässi ym. 2015a). Noin puolet kotieläintiloista lopettaa tuotannon vuosikymmenessä, ja vastaavasti jäljelle jääneet tilat laajentavat tuotantoaan (Lehtonen ym. 2017). On todennäköistä, että tuotanto edelleen jonkin verran keskittyy alueellisesti. Tällöin pellosta syntyy pakoin niukkuutta ja voi syntyä painetta pellon raivaukseen. Tälle on tärkeää löytää vaihtoehtoja luomalla kannusti- met sille, että etenkin kivennäismaiden peltoa ohjautuisi kotieläintilojen käyttöön. Nykyase- telmassa maatalouspolitiikassa ei ole tähän keinoja. Keinoja ei myöskään ole siihen, että vähenevän kotieläintuotannon alueilla pelto säilyisi nurmipeitteisenä tai poistettaisiin maata- louskäytöstä, esim. metsitettäisiin. 32 Metsitys tai kosteikon perustaminen voi olla mahdollista, jos turvemaalajia oleva pelto ei enää ole maatalouskäytössä. Näihin tilanpidon murroskohdissa tehtäviin päätöksiin (esim. kotieläintalouden investoinnit (Lehtonen ym. 2017)) vaikuttamalla voidaan saavuttaa merkit- täviä ja kustannuksiltaan melko edullisia päästövähennyksiä turvemailta (Koljonen ym. 2017). Tällä hetkellä tukipolitiikan kokonaisasetelma heikentää tehokkaasti näihin päätöksiin liittyviä päästövähennysmahdollisuuksia maatalousmailla. Päästövähennyksille suotuisassa asetelmassa maanomistajat ja viljelijät etsivät itse kohtuuhintaisia päästövähennyksiä pai- kallistasolla maankäytön kautta siitä keskenään sopien. Jos maataloustukien kokonaisasetelma ja tukiehdot eivät muutu, niin turvemaiden pitäminen mahdollisimman suurelta osin nurmella näyttäisi olevan nopeasti sovellettava ja laajalti vai- kuttava keino päästövähennysten toteuttamiseen. Tämä voitaisiin toteuttaa esimerkiksi nurmikiertoa pidentämällä ja siihen kannustamalla. Nurmikierron pidentäminen on tosin nykyjärjestelmässä ongelmallista, sillä EU:n maatalouspolitiikassa määritellyt yli 5-vuotista ns. pysyvää nurmea koskevat määräykset ja mahdolliset sanktiot hillitsevät tehokkaasti pitkiä nurmien uusimisvälejä. Pysyvän nurmen hävittämistä koskevien sanktioiden pelko saa viljelijät varomaan pitkiä nurmikiertoja. Näin ollen päästövähennykset jäävät saavuttamatta, vaikka siihen olisikin joillakin tiloilla mahdollisuuksia. Nurmen osuuden lisääminen turvemail- la tarkoittaa käytännössä laajaperäistä matalan panoskäytön nurmiviljelyä tai viherkesantoa. Vaikka turvemaan pitäminen laajaperäisenä nurmena vähentää kasvihuonekaasupäästöjä ja ravinnehuuhtoumia, se voidaan nähdä pitkällä aikavälillä tukirahan käyttönä tuottamatto- maan toimintaan. Nykyinen politiikka-asetelma tähtää viljelijöiden tulojen ylläpitämiseen markkinoita vääristämättä ja samalla pellon pitämiseen viljelykunnossa. Jos pellon tarve nähdään väheneväksi, silloin tukiraha voidaan kohdentaa nurmen ylläpitämisen sijasta met- sitykseen. Maatalouskäytössä olevan peltoalan vähentäminen maatiloilla ei pääsääntöisesti näyttäisi olevan ristiriidassa ilmastonmuutokseen sopeutumisen kanssa. Uusien muuttuvaan ilmas- toon sopivampien kasvilajikkeiden viljely on yksi keskeisiä keinoja sopeutua ilmastonmuu- tokseen. Muita keinoja ovat tuotantopanosten käytön tarkentaminen (lannoituksen määrä ja ajoitus), maan rakenteen ja ojituksen parantaminen sekä viljelykierron ja kasvinsuojelun parantaminen (Lehtonen ym. 2018). Nämä keinot on usein taloudellisinta toteuttaa ennes- tään hyvätuottoisilla peltolohkoilla. Peltoalan vähentäminen voi aiheuttaa ongelmia maito- ja nautakarjatiloilla, jotka ovat riippuvaisia nurmisadon laadusta ja määrästä. Näille tiloille yli- määräinen peltoala on jatkossakin keskeinen sopeutumiskeino sääolosuhteiden vaihteluun (Kässi ym. 2015b). Tehokkaalla sopeutumisella ilmastonmuutokseen näilläkin tiloilla voi- daan kuitenkin parantaa satoa ja satovarmuutta, jolloin ylimääräisen peltoalan tarve vähe- nee 3.2.2 Metsäpolitiikka ja metsätalouden tuet Kestävän metsätalouden määräaikaisessa rahoituslaissa (34/2015, Kemera-laki) tarkoitettu- jen tukien yhdeksi tarkoitukseksi on määritetty, että niiden tulisi edistää metsien sopeutumis- ta ilmastonmuutokseen. Lain mukaan ekologisin perustein ja metsien kasvun edistämiseksi tukea voidaan myöntää mm. taimikon varhaishoitoon, nuoren metsän hoitoon, terveyslan- noitukseen ja suometsän hoitoon. Taimikon varhaishoitoon ja nuorten metsien hoitoon tarkoitetun tuen tarkoituksena on ylläpi- tää metsien tuotoskyky korkeana ajatellen nimenomaan myöhemmin korjattavan järeän puun, kuten tukkipuun tuotantoa. Tukkipuusta saadaan materiaalia pitkäikäisten puuraken- 33 teiden ja -tuotteiden raaka-aineeksi, jolla on edullisia ilmastovaikutuksia. Toisaalta metsien biomassan poistaminen pienentää metsien hiilivarantoa, ja sillä on näin myös negatiivinen ilmastovaikutus (Pohjola & Valsta 2007). Nuoren metsän hoidon yhteydessä voidaan myön- tää tukea pienpuunkorjuuseen esimerkiksi energiakäyttöä varten. Energiapuuhun kohdistu- neet tuet ovat edesauttaneet fossiilisten polttoaineiden korvaamista puulla, mutta niiden ilmastovaikutuksia ovat kuitenkin vaikea arvioida. Kemera-tukea myönnetään terveyslannoitukseen, mutta ei kasvatuslannoitukseen. Terveys- lannoituksessa maaperän ravinteiden epätasapainoa korjataan niin, että puuston kasvua saadaan parannettua. Lannoituksen seurauksena parantunut puuston kasvu lisää myös puuston hiilivarantoa. Kemera-lain mukaista tukea voidaan myöntää myös metsäteiden rakentamiseen ja peruspa- rannukseen. Metsäautoteitä on Suomessa noin 150 000 km. Muunnettuna pinta-alaksi mää- rä vastaa noin neljännesmiljoonaa hehtaaria (olettaen keskileveyden olevan 16 metriä rai- vattua metsää), jota vastaavan metsäalan raivauksen ilmastovaikutuksia metsäautoteiden ylläpito vastaa. Kasvihuonekaasulaskennassa metsäautoteiden vaikutusta ei kuitenkaan huomioida. Myös ojitetun alueen kunnostamiseen voidaan myöntää Kemera-tukea. Turvepohjaisilla metsillä ojitus johtaa turvekerroksen supistumiseen ja aiheuttaa näin kasvihuonekaasupääs- töjä. Kemera-tukea on uudessa kannustejärjestelmässä vuodesta 2020 alkaen tarkoitus myöntää vain vesiensuojelutoimenpiteiden toteuttamiseen ja luonnonhoitoon, mutta ei enää ojien perkaamiseen. Kemera-lain mukaista ympäristötukea voidaan myöntää, jos metsien biologisen monimuo- toisuuden ylläpitäminen ja metsäluonnonhoito tai metsien muu kuin puuntuotannollinen käyttö otetaan huomioon metsien hoitoon ja käyttöön liittyvissä toimenpiteissä laajemmin kuin metsälaissa säädetään maanomistajan velvollisuudeksi. Ensisijaisesti ympäristötuki on tarkoitettu metsälain 10 §:ssä tarkoitettujen erityisen tärkeiden elinympäristöjen ominaispiir- teiden säilyttämiseen. Ympäristötukea voi saada myös Etelä-Suomen metsien monimuotoi- suuden toimintaohjelma METSO:n valintaperusteet täyttävistä kohteista. METSO:ssa met- sänomistajien tulonmenetyksiä korvataan heidän sitoutuessaan määräaikaiseen tai pysy- vään metsien suojeluun. Tavoitteena on kaikkiaan 90 000 ha:n suojelu vuoteen 2025 men- nessä. Suojeluohjelman tavoitteena on nimenomaan metsäluonnon monimuotoisuuden ylläpitäminen, mutta pidentäessään kiertoaikoja ohjelmalla on myös huomattava ilmastolli- nen hyötyvaikutus. Myös muussa lainsäädännössä tulee ainakin välillisesti otettua huomioon puuston hiilensi- tomisen edistäminen. Metsälain (12.12.1996/1093) yhtenä tavoitteena on turvata metsien kestävästi hyvä tuotto. Laissa on määrätty mm. uudistushakkuita seuraavasta metsän uu- distamisvelvoitteesta sekä kasvatushakkuiden toteuttamisesta siten, että käsittelyalueelle jää riittävästi kasvatuskelpoista puustoa tasaisesti jakautuneena. Uudistamisvelvoite edistää uuden, hiiltä sitovan puubiomassaa kehittymistä hakkuualalle hakkuiden jälkeen. Kasvatus- hakkuiden toteuttaminen metsälain mukaisesti puolestaan edistää puuston kasvua, ja siten hiilen sitoutumista hakkuualalle jääviin puihin. Metsätuhojen torjunnasta säädetyn lain (Laki metsätuhojen torjunnasta 1087/2013) tarkoi- tuksena on metsien hyvän terveydentilan ylläpitäminen ja metsätuhojen torjuminen. Laissa on säädetty mm. puutavaran ja vahingoittuneiden puiden poistamisesta hakkuupaikalta ja välivarastoista. Metsätuhojen torjumisella voidaan ylläpitää puuston hyvää kasvua ja vähen- 34 tää puiden kuolemista. Laissa määritellyt toimet edistävät siten myös puuston hiilensitomista ja lisäävät puuston hiilivaraston määrää. Puuston kasvua ja laatua, ja siten myös hiilensitomista voidaan parantaa metsänjalostuksen kautta. Jalostuksen avulla voidaan myös nopeuttaa metsien sopeutumista ilmastonmuutok- seen. Laissa metsänviljelyaineiston kaupasta (5.4.2002/241) säädetään metsänviljelyaineis- ton tuotannosta, markkinoinnista ja maahantuonnista. Muita metsäpolitiikan välineitä, joilla on välillisiä vaikutuksia metsästä vapautuvien kasvi- huonekaasupäästöjen määrään ovat mm. Tapion metsänhoidon suosituksen ja metsäserti- fioinnin kriteerit. Tietolaatikko 5. Pellonmetsityksen tukemisen historiakatsaus. Pellonmetsitystä tuettiin 1960–1990 -luvuilla osana maatalouden luopumiseläkejärjestel- mää. Pellonmetsitys rahoitettiin maataloudelle kohdistettavista tuista/rahoituksesta, mutta varsinaisen metsityksen rahoitusehdot säädettiin metsänparannussäädöksissä ja metsä- keskus teki päätökset hankkeiden hyväksymisestä ja valvoi hankkeiden toteutumista. Met- säkeskus pyysi pellonmetsityksen tarkoituksenmukaisuudesta lausunnon maatalousviran- omaisilta. Pellonmetsitys säilyi osana kestävän metsätalouden rahoituksesta annetun lain (1094/1996) (kemera-laki) tukijärjestelmää ja myös pellonmetsityksen rahoitus oli osa ke- mera-tukijärjestelmän rahoitusta. Pellonmetsityshankkeet hyväksyttiin metsäkeskuksessa ja tukea myönnettiin varsinaisen pellonmetsityksen suunnitteluun ja toteutukseen kemera-lain rahoitusehtojen perusteella. Täysi tuki myönnettiin töiden suunnitteluun ja materiaalikus- tannuksiin, mutta työkustannuksista valtiontuella rahoitettiin vain osa. Lisäksi maatalousvi- ranomaiset maksoivat metsityksen hoitopalkkiota ja maataloustulojen menetyksestä korva- usta. Pellonmetsitys toteutettiin osana EU-maatalousrahoitusta (pellonmetsitysohjelma 1995–1999, 5a-ohjelman toimenpide). Viimeiset ohjelman mukaiset pellonmetsityspäätök- set tehtiin vuonna 1999. Vuoden 2000 jälkeen pellonmetsityksen tuen myöntämistä jatkettiin osana kemera-lain metsäuudistamisen työlajia ilman, että pellonmetsityksille olisi myönnetty tukea hoitokorva- uksiin tai tulonmenetyksiin. Vuonna 2015 voimaantullut kestävän metsätalouden määräaikainen rahoituslaki ei mahdol- lista metsänuudistamisen tukemista valtion varoin, joten myöskään pellonmetsitys ei kuulu tuettaviin toimenpiteisiin. Kumotun lain mukaisia pellonmetsityksiä on osa edelleen toteut- tamatta. Kustannukset Vuosina 1.1.1995–31.10.2002 tukea myönnettiin 8 538 henkilölle 27 588 hehtaarin metsi- tykseen. Metsityskustannukset olivat 28 386 243 euroa, joista yhteisön osarahoituskelpois- ta 21 371 492 euroa. Loput kustannukset maksoivat maanomistajat. Hoitopalkkiota oli mak- settu tuona aikana 4 038 865 euroa 6 931 tuensaajalle 24 014 hehtaarille. Tulonmenetys korvausta oli em. aikavälillä maksettu 7 182 henkilölle 24 794 hehtaarille ja korvauksista aiheutui kustannuksia em. ajalta 50 295 554 euroa. Kokonaiskustannukset ajalta 1.1.1995– 31.10.2002 olivat 82 720 662 euroa, josta yhteisön osarahoituskelpoista 58 655 134 euroa. Em. aikana kustannukset hehtaaria kohden olivat 6 000 euroa, josta varsinaisen metsityk- sen kustannukset olivat noin 1 000 euroa/ha. (Lähde: MMM 2018b) 35 3.2.3 Metsäkadon vähentämiseen tai metsityksen lisäämiseen tähtäävät ohja- uskeinot Yleistä Maankäytön ja sen muutosten ilmastollisia ulkoisvaikutuksia, siis hyötyjä ja haittoja ei ole nykypolitiikassa otettu huomioon. Ilmastonmuutosta kiihdyttävien toimenpiteiden kustannuk- set tai ilmastonmuutosta hidastavien toimenpiteiden hyödyt eivät siten tule otetuiksi huomi- oon yksittäisten maanomistajien tai yritysten päätöksenteossa. Kasvihuonekaasujen pääs- töihin ja sidontaan pohjautuvat politiikkakeinot ovat luontevia lähtökohtia maankäyttösektorin ilmastopolitiikalle. Tämä johtuu siitä, että niistä on kertymässä käytettävissä olevaa tietoa ja että kasvihuonekaasut voidaan hinnoitella CO2-ekvivalentteina markkinainformaatioon pe- rustuen. Kuitenkin on muistettava, että maankäyttö vaikuttaa ilmastoon myös muita reittejä kuin päästöjen kautta, kuten esimerkiksi albedo-ilmiön eli maan heijastuvuuden kautta. Al- bedo-ilmiön vaikutuksesta on vähemmän mitattavissa olevaa tietoa, eikä sille ole markkina- pohjaista hinnoittelua olemassa. Metsitystuki Metsitystuki on julkisen vallan maanomistajalle maksama tuki, joka kannustaa maanomista- jia lisäämään metsäalaa. Metsitystuki kohdentaa metsitystoimet kustannustehokkaasti: met- sitys keskittyy niihin kohteisiin, joissa tuki on suurempi kuin metsittämisestä aiheutuvat kus- tannukset (sekä metsityskustannukset että menetetyt nettotulot). Jos metsitystuki on lisäksi metsittämisestä saatujen ilmastohyötyjen (kasvihuonekaasupäästövähennysten nettonyky- arvo, ks. luku 3.3.1) suuruinen, niin ohjaus johtaa tehokkaaseen lopputulokseen myös kus- tannus-hyöty-mielessä. Tarkoituksenmukaisen ympäristöohjauksen tulisi pyrkiä tähän. Käytännössä tuki kohdistaisi metsityksen aloille, joissa nykyisen maankäytön tuottama tulo- virta on vähäistä ja/tai metsätalous on kannattavaa. Metsitystuki voi kannustaa metsitykseen yhtäällä ja metsäkatoon toisaalla. Tällainen tilanne voi toteutua esimerkiksi silloin, kun tuki on toimijan näkökulmasta korkea todellisiin kustannuksiin nähden samalla, kun saatavilla on raivauskelpoista turvemaata. Tämän takia metsitystuen käyttöönotto on kytkettävä saman- aikaisiin metsäkadon hillintätoimiin. Maankäytön muutokseen kohdistuvat kiellot ja maksut Metsänraivaus pelloksi on usein käytännössä peruuttamaton investointi. Tämä johtuu raiva- ukseen uponneista kustannuksista ja raivatun alan alkuun muita peltoja heikommasta kas- vukunnosta. Siksi raivattua alaa on pidettävä tuotannossa pitkään, se on ojitettava ja tar- peelliset tiet rakennettava. Nämä kustannukset tulevat katetuiksi vasta useiden vuosien kuluessa. Toisaalta uudelleen metsittämisestä aiheutuvat kustannukset ovat nekin merkittä- viä, koska metsityksestä tulevat tuotot ovat vuosikymmenien päässä. Siksi turvemaiden raivaamisen hillitsemiseen ja vaihtoehtojen etsimiseen on kiinnitettävä erityistä huomiota. Uudelleen metsitetyssä turvepellossa typpi- ja hiilidioksidipäästöt jatkuvat metsityksestä huolimatta pitkään, eli hehtaarin metsittäminen ei vastaakaan päästövähennyskeinona heh- taarin raivauksen estämistä. Taloudellisesta näkökulmasta maankäytön muutosta koskeva kielto olisi tehoton keino, kos- ka se poistaisi samalla myös maanomistajan kannalta tärkeän ja yhteiskunnallisesti tarkoi- tuksenmukaisen metsän raivauksen. Maankäytön muutosta koskeva kielto voisi estää esi- 36 merkiksi paikallisyhteisölle tärkeän tien rakentamisen. Maankäytön muutosta koskevalla kiellolla saattaisi olla myös alueellisesti ja paikallisesti vaihtelevia vaikutuksia maatalouden rakennekehitykseen. Esimerkiksi karjatalousyrittäjä voisi joutua lopettamaan muuten elin- kelpoisen ja tuottavuudeltaan hyvätasoisen maatilan koko toiminnan, jos laajennusinvestoin- ti ja elinkelpoisuus jatkossa tulisi mahdottomaksi ehdottoman maankäytön muutosta koske- van kiellon takia. Tilanne voisi olla tällainen silloin, kun muuta peltomaata ei ole saatavissa lähialueilta. Raivauksesta syntynyt ulkoishaitta on mahdollista huomioida kieltojen sijaan taloudellisilla ohjauskeinolla, kuten maankäytön muutokseen kohdistuvalla maksulla, joka voitaisiin aset- taa siitä syntyneen ulkoisvaikutuksen suuruuden mukaan. Ulkoisvaikutuksen suuruuden arvioinnissa on mahdollista käyttää esimerkiksi energiasektorin päästökauppajärjestelmän päästöoikeuden hintaa ja esimerkiksi vesistökuormituksessa joko arvottamistutkimuksiin tai muihin vähentämistoimiin perustuvaa hintaa. Taloudellisen ohjauksen etuna raivauksen kieltämiseen olisi se, että mikäli tuotannon skaalaedut ovat riittävän suuret, maksu mahdol- listaisi raivauksen. Maankäytön muutokseen kohdistuva maksu toisaalta voisi vaikeuttaa maatilojen taloudellisesti järkevää lohkoalojen suunnittelua, mutta toisaalta edesauttaisi rakennekehitystä maataloudessa siihen suuntaan, missä tehokkaiden maatilojen suhteelli- nen osuus lisääntyisi. Kertyneitä tuloja maankäytön muutokseen kohdistuvista maksuista voisi käyttää rahoittamaan tehokasta kasvihuonekaasupäästöjen vähennystoimintaa. Maankäytön muutokseen kohdistuva maksu, joka koskisi kaikkea toimintaa, jossa metsä- maa muutetaan pysyvästi muuhun käyttöön, voitaisiin määritellä joko hävitettävän puuston ja tulevien puustojen hiilivarannon arvon mukaan, tai sekä tämän että maaperäpäästöjen muutosten mukaan. Edellinen, puuston hiilivarantoon perustuva maksu olisi todennäköisesti luotettavampi ja suoraviivaisempi kuin maaperäpäästöihin pohjautuva maksu. Maaperä- päästöjä voitaisiin myös ohjata maankäytön muutokseen kohdistuvasta maksusta erillisellä ohjauskeinolla, joka perustuisi kunkin käyttömuodon maaperäpäästövaikutuksiin. Maaperä- päästöjä ohjaavat päästöverot vaimentaisivat maankäytön muutokseen kohdistuvan maksun mahdollisesti aiheuttamaa ennakoivaa raivausta. Raivauksen rajoittamisessa jonkinlainen maankäytön muutokseen kohdistuva maksu olisi näin olleen kieltoa joustavampi vaihtoehto, jonka etuna olisi turvemaiden hyödyntämisen mahdollistaminen silloin, kun se on kriittistä jonkin tuotantomuodon tai alueen elinkelpoisuu- den kannalta. Esimerkiksi riittävän suuret skaalaedut maidontuotannon keskittämisestä voi- sivat johtaa turvemaan hyödyntämiseen maankäytön muutokseen kohdistuvasta maksusta riippumatta, mutta ohjata vähemmän kannattavassa kasvintuotannossa metsittämään heik- kotuottoisia turvemaita. Maatalouden tuottavuuden edistämisen kannalta olisi kuitenkin edul- lista, ettei pienimuotoista "raivausta", kuten peltojen kulmien oikaisut, tuottavuutta paranta- via investointeja vahingossa kiellettäisi tai saatettaisi turhan byrokratian piiriin. Tämän voisi välttää rajoittamalla toimet esimerkiksi 1 ha ylittäviin tapauksiin tai kokonaan uusiin lohkoi- hin, joissa ei sivuta vanhaa lohkoa. Pellon tarve kokonaisuutena Suomessa tuskin kasvaa, koska tuotantokustannukset ovat korkeat ja entistäkin peltoalaa on vajaakäytössä. Hiilikorvaukset Hiilikorvausten ajatus on luoda kannustimet hiilen sidontaan. Järjestelmässä maksetaan korvausta varastoidun hiilen määrän perusteella. Käytännössä korvausjärjestelmä voitaisiin laatia hyödyntäen arvioitua ja yhteisesti sovittua perustasoa (vertailutaso), jonka ylittävästä hiilen varastoinnista maksettaisiin maanomistajalle korvaus ja alittavasta maanomistaja maksaisi hiilimaksun. Yhdessä tuki ja maksu luovat kannustimet lisätä alan hiilivarastoja. 37 Perustaso voidaan pyrkiä arvioimaan täsmällisesti tai vaihtoehtoisesti karkeasti. Oikein laa- dittuna perustason rooli on tulonjakovaikutusten hallinta. Hiilikorvaukset toisivat viljelijöiden ja maanomistajien maankäytön suunnitteluun ja päätök- sentekoon siitä nyt puuttuvat ilmastonmuutoksen hillinnän kannustimet. Koska turvemaiden hiilidioksidipäästöt ja siten vuotuiset hiilen poistumat ovat suuret, negatiivinen hiilikorvaus eli hiilimaksu olisi todennäköisesti tehokas kannustin siirtää maataloustuotantoa kivennäismail- le. Korkea hiilimaksu kuitenkin nopeasti toteutettuna johtaisi vararikkohin ja/tai tuotannon lopettamiseen taloudellisista syistä maatiloilla. Hiilikorvausten tason asettaminen ja peli- säännöt vaativat siten tarkempaa selvittämistä, huolellista analyysiä ja toimijoiden näkemys- ten huomioonottoa. Pienillä hiilikorvauksilla ei kuitenkaan olisi päätöksenteossa merkitystä. Esimerkiksi kotieläintalouden investoinnit ovat usein 0,5–1 miljoonan euron kokoluokkaa. Edellä on käynyt ilmi, että olemassa olevat ohjauskeinot eivät riittävästi tuo ilmastonmuutok- sen hillinnän näkökulmaa maanomistajien ja viljelijöiden päätöksentekoon. Erillisen maan- käytönmuutoksen ohjauksen tarve poistuisi, jos maankäyttösektorin kaikki hiilivirrat olisivat hiilikorvauksen piirissä. Tämä ohjaus voisi toimia kohtuullisesti myös nykyisen, varsin vah- van ja kattavan maatalouspolitiikan lisäksi ja siitä huolimatta. Monien yksittäisten toimenpi- teiden tukeminen, mm. nurmipeitteisyyteen kannustaminen, säätösalaojitus ja kosteikkojen perustaminen, eivät ole poissuljettuja hiilikorvauksien lisäksi, jos hiilikorvaus ei esim. huomi- oi nurmipeitteisyyden, säätösalaojituksen tai kosteikkojen tuomia päästövähennyksiä. Käy- tännössä tällaista ohjausta voisi joutua täydentämään erillisellä maankäytön muutoksen ohjauksella. Tällaisia tilanne syntyy esimerkiksi hiilivirtojen perustasoa käytettäessä. Jos hiilikorvausjärjestelmä ei kattaisi koko maata, voitaisiin kannustimien tehokas suuntaa- minen suorittaa esimerkiksi tarjouskauppaa käyttäen. Tarjouskaupassa maanomistajat voi- sivat tarjota maa-alueita hiiliohjauksen piiriin ja korvaus perustuisi heidän tarjoukseensa. Tällöin ohjauksen tehokkuuden varmistamiseksi joudutaan tarjottujen kohteiden ilmasto- hyöty arvioimaan, jotta valituksi tulisivat kustannus-hyötysuhteeltaan edullisimmat kohteet. Hiilikorvaukset voidaan ajatella maksettavaksi myös hiilivuokrina, jolloin maanomistajalle maksettaisiin hiilivarannon ylläpitämisestä sen vuokra-arvon ja vuokra-ajan pituuden perus- teella. Nykypolitiikan uudelleen kohdentamiset Periaatteessa olemassa olevien, kasvihuonekaasupäästöjä ylläpitävien ja lisäävien tukijär- jestelmien purkaminen vaikuttaa tehokkaalta, jollei suoraviivaisimmalta keinolta vähentää tulevaisuuden kasvihuonekaasupäästöjä maataloudesta. Näin säästyneitä tukirahoja olisi periaatteessa mahdollista kohdistaa uudelleen kustannustehokkaaseen toimenpidekokonai- suuteen. Paras tehokkuus saavutetaan silloin, kun kustannustehokkaassa ratkaisussa ei rajoituta minkään yksittäisen talouden sektorin sisälle, vaan tuettavien toimenpiteiden jouk- koa rajataan kustannus per saavutettu vähennys perusteella sektorista riippumatta. Luopuminen olemassa olevista tuotantotuista turvemailla tai niiden vähentäminen vähentää maankäyttösektorin päästöjä suoraan. Jos esimerkiksi turvemailla toimivien kotieläintilojen toimintaa ei tuettaisi, tai esimerkiksi niiden kansallisia tukia vähennettäisiin, kotieläintiloilta vapautuvat nurmipeitteiset turvemaat saatettaisiin kyntää viljantuotantoon (pinta-alatuet EU- järjestelmän mukaisia ja siksi vaikeammin kansallisesti muutettavissa), jolloin ao. kohteiden kasvihuonekaasupäästöt kasvaisivat. Siksi on olennaista huomioida, että pelkkä olemassa olevan tukijärjestelmän purkaminen ei yksin välttämättä johda kasvihuonekaasupäästöjen vähenemiseen, vaan tarvitaan myös täsmätoimia vapautuneita varoja hyödyntäen. Näiden 38 kahden osatekijän yhdistelmä vaikuttaa tehokkaimmalta tavalta vähentää päästöjä ja/tai lisätä nieluja eniten maankäyttösektorilla. Tuotantotukien vähentäminen maataloudessa voi johtaa tuotannon kokonaismäärän vähe- nemiseen ja maataloustuotteiden tuonnin kasvuun ja päästöjen kasvuun muualla, ellei esi- merkiksi kotieläintuotteiden kysyntä vähene. Näin ollen myös kuluttajilla on rooli siinä, joh- taako maataloustuotannon vähentäminen Suomessa päästöjen vähenemiseen globaalisti. Tuontituotteen hiilijalanjälki voi olla pienempi tai suurempi kuin kotimaisen. Jos kotieläintuot- teiden kysyntä alenee, kotieläintaloudelle maksettuja tukivaroja voidaan kohdentaa kasvis- peräiseen tuotantoon ja päästövähennysten toteutumisen varmistamiseen turvemailta. Jos taas nurmella olleet turvemaat kynnetään viljantuotantoon, päästöt kasvavat entisestään. Tuet kokonaisuudessaan ovat osa viljelijöiden tulonmuodosta ja investointipäätöksiä on tehty pitkillekin aikajaksoille osin tiedossa olleen tukipolitiikan tulovaikutuksiin nojautuen. Maataloustukien muutoksia harkittaessa on otettava huomioon maatalousyrittäjien oikeu- denmukainen kohtelu, jota voidaan turvata esimerkiksi toteuttamalla pinta-alaperusteisten tukien muutokset porrastetusti ajan yli. Investointituet ovat olleet tärkeitä maataloustuotan- non jatkuvuudelle erityisesti kotieläintaloudessa. Jos niiden tarve vähenee esimerkiksi koti- eläintuotteiden kysynnän alentuessa, investointitukiin tarvitaan entistä vähemmän määrära- hoja, vaikka tuen taso viljelijälle säilyisikin (Lehtonen ym. 2017). Tällöin investointitukiin varattuja määrärahoja voitaisiin leikata hyvinkin nopeasti ilman, että tukitaso alensi ja viljeli- jöiden oikeusturvan vaarantuisi. Erilaisilla siirtymäajan ilmastopoliittisilla toimilla voitaisiin lisäksi nopeuttaa päästövähennysten syntyä maankäyttösektorilla. Siirtymäajan politiikkaa voidaan toteuttaa esimerkiksi maatalouden ympäristökorvausjärjestelmään tehtävillä muu- toksilla tai markkinalähtöisillä toimilla, kuten tarjouskaupoilla. Myös ekologista kompensaatiota (ympäristöä vaurioittavan toiminnan haittoja hyvitetään parantamalla heikentyneitä elinympäristöjä ja luomalla uusia toisaalla) olisi mahdollista hyö- dyntää turvepeltojen päästöjen rajoittamiseksi. Ohutturpeiset maat muuttuvat viljelyn seura- uksena kivennäismaiksi turvekerroksen hajotessa, mutta paksuturpeiset maat pysyvät pääs- tölähteinä pitkään. Raivauksesta syntyvän maaperän hiilivarannon köyhtyminen tosin edel- lyttää moninkertaisen alueen metsittämistä, joten kompensointiin sopivan maa-alan löytymi- nen saattaisi olla mahdotonta. Soiden ennallistamisen tai kosteikkojen perustamisessa saa- vutettavat päästövähennykset voivat kuitenkin olla suuria pinta-alayksikköä kohden oikein toteutettuina, joten kompensointiin sopivan maa-alan löytyminen saattaisi olla mahdollista. Jos suora pinta-alan vaihto ei johda hiilitaseen neutralointiin, erotus on mahdollista kompen- soida maksuilla. Periaatteessa hiilikorvaukset metsitykseen ja maankäytön muutokseen kohdistuvat maksut voivat samanaikaisesti kohdata markkinoilla, jossa metsää pelloksi rai- vaavat maksaisivat metsityksen kustannukset. Tarjouskauppaa voitaisiin hyödyntää maatalouden ilmastopolitiikassa useilla eri tavoilla. Hiilinielujen synnyttäminen tarjouskaupalla on kuitenkin ilmastopolitiikan kannalta ongelmal- lista, sillä sopimuksen keston umpeuduttua, nieluun kerääntynyt hiili voi vapautua ilmake- hään hyvinkin nopeasti muuttuneen maankäytön seurauksena. Hyvin pitkien sopimusten suosio saattaa puolestaan olla rajallista. Yksi vaihtoehto olisi luoda tarjouskauppa suoraan turvepelloista, ei niillä toteutettavista toimista. Tällöin esimerkiksi Suomen valtion tai yksityi- sen tahon perustama ilmastorahasto voisi ostaa viljelijöiltä tarjouskaupalla peltoja ja toteut- taa skaalaeduista hyötyen toimenpiteitä, joilla turvemailta vapautuvia kasvihuonekaasu- päästöjä voitaisiin vähentää. Toimenpiteiden toteuttaminen siihen erikoistuneiden toimijoi- den osaamista hyödyntämällä voisi pitää toimien toteuttamisen kustannukset kohtuullisina päästövähennyksiin nähden. Lähinnä periaatteellisena ongelmana voidaan nähdä se, että peltonsa tarjouskaupalla myyvät viljelijät saavat korvauksen valtion maksamien tukien pää- 39 omittumisesta peltojen hintoihin (mikä vaikuttaa viljelijöiden tarjouksiin), sen sijaan että ”saastuttaja maksaa” -periaate toteutuisi. Tämä myös heikentää päästövähennyksien kan- nattavuutta maataloussektorilla suhteessa muihin sektoreihin. Ohjauskeinojen toteuttaminen, olivat ne sitten taloudellisia kannustimia tai hallinnollisia määräyksiä, edellyttäisi yksiselitteisiä määritelmiä siitä, millä perusteella maaperä luokitel- laan turvemaaksi. Kysymys ei ole pelkästään orgaanisen aineen määrästä, vaan myös näyt- teen ottamisen kohdentumisesta, alueellisesta kattavuudesta, syvyydestä jne. Näistä aiheu- tuu vääjäämättä hallinnollisia kustannuksia, jotka heikentävät taloudellista tehokkuutta. Pieniä raivauksia, kuten peltojen oikaisuja tai lohkojen yhdistämisiä ei kannata ulottaa tä- män hallinnoinnin alle. Tämän voisi toteuttaa esimerkiksi pinta-alarajalla (esim. alle 1 heh- taari on sallittua muuttaa maankäyttöä). Laajamittaisessa raivauksessa ympäristölupa voisi olla mahdollinen sääntelyn keino. Sikäli kun metsitys kohdistuu turvevaltaisille karjantuotantoalueille, olisi jatkossa syytä tutkia tarkemmin karjatalouden yhdistämistä metsitetyn alan hyödyntämiseen. Silloin kun karjan laiduntaminen metsässä tuottaa laidunnushyötyä ruokinnassa ja johtaa pienempiin ympäris- tövaikutuksiin kuin nurmiala, tarjoaa se hiilinielun, joka ei pelkästään ole riippuvainen met- sän myyntituloista tai hiilensidonnalle mahdollisesti kohdistetuista tuista. Tällaista metsäta- louden ja karjan yhdistämistä tutkitaan maailmalla lupaavin tuloksin, tosin ei Suomea vas- taavissa olosuhteissa. Suomessa ilmasto-olosuhteet ja kasvukauden lyhyys sekä kotieläin- talouden tuotto-odotukset rajoittavat metsätalouden ja karjatalouden yhdistämistä. 40 Tietolaatikko 6. Metsityksen edistäminen Irlannissa. Ohjauskeinojen yhteisvaikutukset ja koherenssi Ohjauskeinojen suunnittelussa on huomioitava politiikan koherenssiin liittyvät seikat. Eri ohjauskeinot voivat olla toistensa kanssa ristiriitaisia tai päällekkäisiä tai yksittäin sovellet- tuina toimimattomia vuotoefektin takia. Esimerkiksi pellon metsittämistuki voi johtaa pellon- raivaukseen toisaalla, jolloin ilmastovaikutukset kumoavat toisensa. Maataloustuet ylipää- tään voivat johtaa pellonraivaukseen. Tämän takia voisi olla paikallaan maataloustukien uudelleen suunnittelu silmällä pitäen niiden ilmastollisia vaikutuksia. Myös maatalouden ympäristömääräykset, kuten rajoitukset lannan levittämiselle (kg/ha), joiden tarkoituksena on vesistöjen suojelu, johtaa pellonraivauksen laajentumiseen. Siten vesien suojelu voikin johtaa ilmastohaittaan. Metsitystuelle päällekkäinen ohjauskeino olisi esimerkiksi metsän- omistajille suunnattava hiilikorvaus. Teoriassa taloudelliset ohjauskeinot (kuten verot, tuet ja kiintiömarkkinat) ja hallinnolliset rajoitukset kykenevät vähentämään yhtä paljon ja yhtä tehokkaasti ympäristökuormitusta. Käytännössä tieto päästövähennyskeinoista, kustannuksista ja hyödyistä on kuitenkin puut- Irlannissa hallituksen budjettirahoitus metsätaloudelle on 106 miljoonaa euroa vuo- delle 2018. Tätä voidaan pitää erittäin avokätisenä satsauksena ottaen huomioon metsätalouden ja metsäsektorin suhteellisen pienen koon Irlannissa; bruttokansan- tuotteeseen sektorin tuoma lisä oli n. 137 miljoonaa euroa vuonna 2012. Irlannin metsäpinta-ala on vain 756 000 hehtaaria, ja maassa on noin 21 000 rahoitusoh- jelmiin osallistunutta metsänomistajaa. Maatilallisista 10 prosenttia omistaa metsää. Hakkuiden määrä oli 3,4 milj. m 3 vuonna 2016. Yleistason perusteluina Forest- ry Programme 2014–2020 -ohjelmassa metsätalouden tukemiselle annetaan ympä- ristölliset ja ilmastolliset syyt puuntuotannollisten tavoitteiden lisäksi. Yksi keskeinen ohjelman sisältö ovat metsittämisrahoitukseen suunnatut tuet (Outlook 2018). Metsätalouden tuoman bruttokansantuotevaikutuksen lisäksi vuonna 2013 arvioitiin hiilen sidonnan arvoksi 23 milj. euroa, biodiversiteetin arvoksi 68 milj. euroa, sekä virkistysarvoksi 179 milj. euroa (Upton ym. 2014). Metsitysohjelmalla metsätalouden laajuutta ja taloudellista sekä ympäristöllistä mer- kitystä pyritään voimakkaasti lisäämään. Esimerkiksi hakkuupotentiaalin arvioidaan lisääntyvän lähes 8 miljoonaan kuutiometriin vuoteen 2035 mennessä (Phillips ym. 2016). Vuoteen 2030 vuosittainen hiilinielu metsätalouden osalta arvioidaan 4.2 milj. CO2 tonniekvivalentiksi. Irlannin Afforestation Grant and Premium Scheme -ohjelma (AS 2012) myöntää istutus- ja käynnistystukea sekä vuosittaisia korvauksia (20 vuoteen saakka) uusille metsitysprojekteille, jotka täyttävät kansallisen ja EU-lainsäädännön vaatimukset. Ohjelman tavoitteet ovat taloudellisia, ympäristöllisiä sekä sosiaalis- aluetaloudellisia. Vuosikorvausten suuruus riippuu maanviljelijä/ei- maanviljelijästatuksesta, maapohjan laadusta, puulajista sekä maatilan ja metsi- tysalan suuruudesta. Ympäristövaikutusten arviointi vaaditaan kaikilta yli 50 hehtaa- rin metsitysaloilta. Istuttamis- ja perustamiskuluihin sekä aidoituskustannuksiin voi saada tukea kaikkiaan 2 400–5 500 euroa hehtaarilta. Tämän lisäksi vuosittaista korvausta voi maanviljelijä saada 155–515 euroa hehtaarilta, ja ei-maanviljelijä 126– 195 euroa hehtaarilta. 41 teellista, jolloin erilaiset ohjauskeinot saattavat johtaa erilaisiin päästömääriin ja kustannuk- siin/hyötyihin. Päästövähennyskeinoja arvioitaessa on syytä erottaa niiden taloudellinen tehokkuus (saavutetun päästövähennyksen hinta) niiden avulla saavutettavasta potentiaali- sesta päästövähennyksen määrästä. Joidenkin keinojen toteuttaminen voi olla halpaa, mut- ta niiden avulla saavutettavat potentiaaliset päästövähennykset saattavat olla hyvinkin pie- niä. Kannustin pellon raivaamiseen vähenisi olennaisesti, jos raivattua peltoa (erityisesti turve- mailla) ei hyväksyttäisi ympäristölupaehtojen pinta-alavaatimukseen. Toinen vaihtoehto voisi olla investointitukiprosentin ehdollistaminen esimerkiksi niin, että täyden avustuksen saanti edellyttää pinta-alavaatimuksen täyttämistä korvauskelpoisella pinta-alalla. Mikäli ehto ei täyty, voisi avustusprosentti olla alhaisempi. Ohjelmien kautta toteutettavien toimenpiteiden rajoitteena on erityisesti ohjelman pituus. Hyvienkin määräaikaisten toimenpiteiden ongelma on, että sopimuksen keston umpeuduttua, nieluun kerääntynyt hiili voi vapautua ilmake- hään. Asiantuntijoiden näkemykset ohjauskeinoista Ohjauskeinot pelloilta tulevien kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi Maanmuokkauksen vähentämisen edistämiseen liittyvinä ohjauskeinoina haastatellut koros- tivat tukea sekä tutkimus- ja kehittämistoimintaa. Esimerkiksi suorakylvetyille turvemaiden pelloille maksettavan tuen todettiin olevan tarpeen kasvihuonekaasupäästöjen vähentämi- seksi. Haastatellut kannattivat myös investointitukea suorakylvölaitteiden hankintaan. Maanmuokkauksen vähentämisen vaikutuksista kasvihuonekaasupäästöihin tarvitaan haas- tateltujen mukaan lisää tutkimustietoa. Lisäksi heidän mukaansa tarvitaan myös tuotekehi- tystä turvemaille sopivien koneiden, laitteiden ja työvälineiden parantamiseen. Ympäristönhoitonurmien kasvihuonekaasupäästöjen sitomista tehostavia ohjauskeinoja ovat haastateltujen mukaan turvemaille painotettu tuki sekä tiedottaminen ja viestintä ympäris- tönhoitonurmien ympäristövaikutuksista. Ohjauskeinoina peltojen talviaikaisen kasvipeittei- syyden edistämiseksi haastatellut mainitsivat suuremman tuen maksamisen esimerkiksi vesistöjen rannikkoalueille ja kasvipeitteisille turvemaille. Myös tutkimuksen roolia korostet- tiin selvitettäessä kasvipeitteisyyden keinoja kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi. Haastateltujen mukaan turvepeltojen raivausta rajoittaa raivioiden tukikelvottomuus. Tämän lisäksi haastatellut mainitsivat, että tarvittaisiin kannustimia valmiin pellon ostamiseen turve- pellon raivauksen sijasta. Esimerkkinä tästä mainittiin kulujen alentaminen, jos pellon oston kytkisi turvepeltojen raivauksen rajoittamiseen. Haastatellut totesivat myös, että raivausta voidaan rajoittaa luvitusten, maankäytön muutokseen kohdistuvan maksun tai kiellon avulla. Heidän mukaansa lisää tutkimustietoa tarvitaan turvepeltojen raivauksen rajoittamisen vai- kutuksista yksittäisillä pelloilla. Informaatio-ohjaus mainittiin myös yhtenä keinona rajoittaa turvepeltojen raivausta. Haastateltujen mukaan viljelijöiden välisten maanvaihtojen toteuttamiseen tarvittaisiin kan- nustin, jonka avulla voitaisiin edistää sellaisten peltojen luovuttamista, joita maanomistaja ei enää tarvitse. Viljelijöiden välisten tilusjärjestelyiden toteuttamisesta todettiin tarvittavan lisää tutkimustietoa. Eräs haastateltu myös ehdotti Neuvo2020-tyyppisen järjestelmän luo- mista tilusjärjestelyjen hoitamiseen. 42 Lannan käsittelyä lannoitteeksi voisi haastateltujen mukaan edistää tukemalla edelleen lan- nan prosessointiin tarvittavien laitteiden hankintaa. Lisäksi he mainitsivat, että erilaisia ko- keiluja lannan paremmaksi hyödyntämiseksi pitäisi edistää. Esimerkkinä tästä mainittiin biokaasutuotannon ja siinä syntyvien N- ja P-jakeiden käytön kehittäminen niin, että lannan- levitysala pienenee. Lannan varastoinnin ja vastaanoton edistäminen vaatisi haastateltujen mukaan kasvinviljelytilojen investointien tukemista niin, että ne voisivat ottaa vastaan lantaa (esim. välivarastot edullisissa paikoissa). Lisäksi he mainitsivat, että tarvittaisiin kannustimia lantaloiden kattamiseen. Haastatellut mainitsivat, että kosteikkojen perustamiseen tarvitaan taloudellista tukea. Li- säksi todettiin, että tarvitaan lisää tutkimustietoa kosteikkoviljelyn/-metsityksen edelleen kehittämiseen. Ohjauskeinona mainittiin myös säätösalaojainvestointien tukeminen ja hank- keet säätösalaojituksen tekniikan kehittämiseen. Esimerkiksi säätösalaojituksen kustannus- tehokas toteuttaminen ja vedenpinnan säädön automatisointi vaativat lisää tutkimustietoa. Orgaanisen aineksen lisäämistä peltoon voitaisiin haastateltujen mukaan edistää lähinnä tukipolitiikan avulla. Haastatellut myös mainitsivat, että kasvien ravinteiden käytön tehosta- miseksi pitäisi kehittää menetelmiä. Lietelannan sijoittamista peltoon voisi haastateltujen mukaan edistää asettamalla ajallisia rajoitteita ja tiukempia velvoitteita muokkauksen ajoit- tamiselle levitettäessä lietelantaa muilla tavoilla. Ohjauskeinot metsäkadon vähentämiseksi ja metsityksen lisäämiseksi Haastattelujen avulla selvitettiin maankäytön muutokseen kohdistuvan maksun, metsitystu- en ja metsänomistajalle kohdistettavan korvauksen hiilen sidonnasta hyviä ja huonoja puo- lia. Maankäytön muutokseen kohdistuvan maksun hyvänä puolena haastatteluissa mainit- tiin, että maksu rajoittaa tehokkaasti raivausta, ja siten sillä ei ole merkittäviä vaikutuksia puuraaka-aineen saatavuuteen. Maksun todettiin kannustavan myös raivaukselle vaihtoeh- toisten toimenpiteiden tarkempaan miettimiseen. Maksun mainittiin lisäävän ja tuen pienen- tävän valtiolle kohdentuvia tuloja. Lisäksi maksulla arveltiin olevan ympäristövaikutusten kannalta positiivisia vaikutuksia. Maankäytön muutokseen kohdistuvaa maksua haastatellut pitivät kuitenkin puuttumisena omaisuuden suojaan, ja näkivät sen siksi epäoikeudenmukai- sena maanomistajia kohtaan. Maankäytön muutokseen kohdistuvan maksun huonoina puo- lina haastatellut pitivät myös sen hallinnoinnin raskautta, mistä aiheutuu suuria kustannuk- sia, mikä nostaa puolestaan maksun suuruutta. Haastatellut totesivat, että korkea maksu vähentää tilan investointeja ja heikentää viljelijän toimeentuloa. Haastateltujen mukaan maksulla voi olla vaikutusta myös peltojen sijoittumiseen tilakokonaisuudessa, jos peltoa ei maksun takia raivatakaan esimerkiksi olemassa olevien peltojen läheltä. Metsitystuen haastatellut näkivät kannustavana ja maanomistajaa motivoivana ohjauskei- nona. Haastatellut mainitsivat metsitystuen hyvänä puolena, että metsitystuesta on paljon kokemusta ja tukitasoille ja valvonnalle on siten olemassa valmiit mallit. Metsitystuen hyvä- nä puolena myös mainittiin, että sen avulla voidaan poistaa maatalouden tukijärjestelmän piiristä huonotuottoisia peltoja. Lisäksi metsitystuella todettiin voitavan vähentää turvepelto- jen päästöjä, jos tuki on kohdistettu oikealla tavalla. Metsitystuen huonona puolena haasta- tellut pitivät sen hallinnoinnin raskautta. Huonona puolena haastatellut mainitsivat myös sen, että maataloustukikelpoisen pellon metsittämisen takia viljelijä saattaa joutua maksamaan maataloustukia takaisin. Metsityksen onnistumisen todettiin olevan myös epävarmaa muun muassa heinittymisen ja peura- ja myyrävahinkojen takia. Metsityksellä todettiin voivan olla myös epäsuotuisia maisemavaikutuksia. Osa haastateltavista oli sitä mieltä, että metsitys on kannattavaa ilman tukiakin, ja siihen kohdistettava rahat tulisi suunnata johonkin muuhun 43 toimintaan. Osa haastatelluista korosti metsitykseen sopivien kohteiden tunnistamisen tär- keyttä sekä eri alueiden oikeudenmukaista kohtelua tukitasoja määritettäessä (tukivyöhyk- keet). Korkean metsitystuen mainittiin erityisesti Pohjois-Suomessa vähentävän vuokrapel- tojen tarjontaa, millä olisi negatiivisia vaikutuksia aktiivitilojen toimintaan. Metsänomistajalle kohdistettavaa korvausta hiilen sidonnasta haastatellut pitivät hyvänä ohjauskeinojen kirjon lisäämisessä. Haastatellut mainitsivat, että vapaaehtoisuuteen perus- tuvan korvauksen kustannustaso jää alhaisemmaksi kaikille pakolliseen toimenpiteeseen verrattuna. Hiilensidonnasta maksettavan korvauksen sanottiin olevan markkinaehtoinen keino, joka mahdollistaa hiilikompensaation. Korvauksen hyvänä puolena todettiin olevan myös sen aiheuttama kiinnostuksen herääminen metsistä saataviin erilaisiin hyötyihin. Täl- laista korvausta pidettiin kuitenkin hallinnollisesti raskaana ja sen toteuttaminen nähtiin vai- keaksi. Toteuttamista vaikeuttaa esimerkiksi korvauksien maksamiseen tarvittavan raha- määrän suuruus, korvauksen oikeudenmukainen määrittäminen sekä tuloksen mittaamisen ja seurannan ongelmallisuus. Haastatellut myös mainitsivat, että suuri osa korvausta saavis- ta metsänomistajista varastoisi metsiinsä hiiltä joka tapauksessa, ja siten maksettavan kor- vauksen nettovaikutus jäisi pieneksi. Korvauksen maksaminen voisi haastateltujen mukaan olla ongelmallista yhteiskunnallisen hyväksyttävyyden kannalta. Muina metsittämisen ohjauskeinoina haastatteluissa tulivat esille tukialueen metsittämistä koskevien sanktioiden poistaminen, Tapion ohjeistuksen kehittäminen sekä kannustimien suuntaaminen siten, että ne ohjaavat metsittämistä oikeaan paikkaan. Haastatellut mainitsi- vat, että kannustimien suuntaamista voitaisiin ohjata esimerkiksi metsitettäville pelloille ase- tettavien kriteereiden avulla. Informaatio-ohjausta siitä, miten metsittäminen saadaan onnis- tumaan ja millaisilla pelloilla metsittäminen on tarkoituksenmukaista pidettiin myös tärkeänä. Perikunnille annettava neuvonta mainittiin myös yhtenä ohjauskeinona metsittämisen edis- tämissä. Kaavoitus Haastateltujen mukaan kaavoituksella ei tulisi estää maa- ja metsätalouden toimintaedelly- tyksiä, minkä takia metsä- ja peltoalueilla ei tulisi kaavoittaa varaumia, joiden toteutumisesta ei ole varmuutta. Osa haastelluista oli sitä mieltä, että metsäalueilla metsälaki antaa reuna- ehdot toiminnalle, ja siten lähtökohtana pitäisi olla, että metsäalueita ei kaavoiteta. Osa haastatelluista kuitenkin mainitsi, että kaavaan merkityillä aluevarauksilla voitaisiin myös turvata ruoantuotantoon käytettävissä olevaa peltomaata ja puuntuotantoon käytettävissä olevaa metsämaata. Kaavaan merkityillä viheralueilla on haastateltujen mukaan merkitystä kasvihuonekaasujen vähentämisessä ja ilmastonmuutokseen sopeutumisessa. Viheralueilla todettiin olevan mer- kitystä esimerkiksi hulevesien hallinnassa, koska nämä alueet pidättävät ja haihduttavat vettä. Haastatellut ehdottivat sellaisen järjestelmän luomista, jossa viheralueiden vähentä- misestä aiheutuva kasvihuonekaasupäästöjen lisäys pitäisi kompensoida kaava-alueella joidenkin muiden alueiden metsittämisellä tai puustoittamisella. Yhdyskuntarakenteen tiiviydellä todettiin olevan merkitystä kasvihuonekaasupäästöjen kan- nalta. Tiiviillä yhdyskuntarakenteella voidaan haastateltujen mukaan turvata metsäpinta- alaa. Jos rakennetaan hajalleen, metsäpinta-alaa vähentää tiiviiseen rakentamiseen verrat- tuna esimerkiksi laajemman tieverkoston tarve. Palvelujen saatavuudella ja lähiympäristön viihtyvyydellä todettiin olevan merkitystä ihmisten liikkumistarpeen kannalta. 44 Haastatellut ehdottivat, että ilmastovaikutusten arviointi voitiaisiin kytkeä osaksi kaavan laatimista. Haastateltujen mukaan kaavoittajalla pitäisi olla vahva strateginen näkemys alu- een kehittämisestä ja hänen pitäisi pystyä tekemään jonkinlainen kokonaisarvio kaavan erilaisista vaikutuksista, ja sen perusteella hänen on tehtävä valinta erilaisten vaihtoehtojen väliltä. Ohjauskeinojen tärkeys Ohjauskeinojen tärkeyden määritys perustui kyselyyn, jossa vastaajat priorisoivat haastatte- luissa tunnistettuja ja työpajassa täydennettyjä ja valittuja ohjauskeinoja. Kyselyn tuloksissa korostui metsien pelloksi raivauksen rajoittamiseen tähtäävien ohjauskeinojen tärkeys kas- vihuonekaasupäästöjen vähentämisessä (Kuva 7). Kyselyyn vastanneiden mukaan tärkein ohjauskeino kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisen kannalta on maankäytön muutok- seen kohdistuva maksu metsän raivaamisesta muuhun käyttöön. Vastaajat pitivät tärkeänä myös turvemaiden ympäristönhoitonurmille kohdennettua lisätukea. Lisäksi vastaajat koros- tivat lannan käsittelyn tutkimuksen ja kehityksen vahvistamista ja pilotointia sekä lannanlevi- tysrajoitteiden tarkentamista ja uudelleen tarkastelua. Kuva 7: Kyselyn tulokset ohjauskeinojen tärkeydestä suhteessa toisiinsa. Pylväät kuvaavat ohjauskeinojen keskimääräistä tärkeyttä painotettuna toimenpiteiden (met- sittäminen, raivauksen rajoittaminen ja kasvipeitteisyyden edistäminen) keskimääräi- sellä tärkeydellä (tärkeyksien summa = 100). Vastaajien määrät: kasvipeitteisyyden edistäminen 14, raivauksen rajoittaminen 23 ja metsittäminen 22 henkilöä. Kyselyssä tiedusteltiin vastaajien näkemyksiä kaavoitukseen liittyvistä mahdollisuuksista maankäyttösektorin kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisen kannalta. Vastaajat pitivät tärkeänä liikkumisen ohjaamista ja vähentämistä (toimintojen sijoittamista) sekä joukkolii- kenteen kehittämistä (Kuva 8). Lisäksi he korostivat nykyisen infrastruktuurin hyödyntämi- sen ja yhdyskuntarakenteen tiivistämisen tärkeyttä. Vastaajien mielestä tärkeitä olivat myös maankäytön muutosten (erityisesti metsäkadon) ilmastovaikutusten arviointi ja huomioimi- nen kaavoja laadittaessa sekä maankäyttöön liittyvien päästöjen/nielujen huomioiminen 0 2 4 6 8 10 12 14 Lisätuki pidennettyyn nurmikiertoon turvemailla Kohdennettu lisätuki turvemaiden ympäristönhoitonurmille Tuki turvemaiden energiakasvien/pysyvien kasvien viljelyyn Lisätuki kerääjäkasvien viljelyyn Viestintä ja alueellinen neuvonta kohdennettuna turvemaiden kasvipeitteisyyden edistämiseen Kompensaatio tilusjärjestelyistä Lannan käsittelyn tutkimuksen ja kehityksen vahvistaminen ja pilotointi Kaavoituksen ja sen vaikutusarviointien kehittäminen Lannanlevitysrajoitteiden tarkentaminen/uudelleen tarkastelu Maankäytön muutokseen kohdistuva maksu Metsittämistuki Maataloustukien takaisinmaksuvaatimuksen poistaminen peltoja metsitettäessä Ympäristökorvauksen ehtojen ja/tai nitraattidirektiivin muuttaminen koskien karjatilojen… Kannustimien suuntaaminen siten, että ne ohjaavat metsittämistä oikeaan paikkaan Informaatio-ohjaus metsittämisestä KASVIPEITTEISYYDEN EDISTÄMINEN RAIVAUKSEN RAJOITTAMINEN METSITTÄMINEN Tärkeys 45 kuntien ilmastotyössä ja sisällyttäminen kuntien ilmastostrategioihin ja -suunnitelmiin (hei- jastuminen kaavoitukseen). Kuva 8: Kyselyn tulokset kaavoitukseen liittyvien mahdollisuuksien keskimääräisestä tärkeydestä (0=ei ollenkaan tärkeä…5=erittäin tärkeä). Vastaajien määrä kohdissa 1- 12 oli 24-26 henkilöä. 3.3. Ilmastohyötyjen ja -haittojen taloudellinen arvottaminen 3.3.1 Maankäytön muutosten ilmastohyödyt ja -haitat Maankäytön toimenpiteiden ilmastovaikutukset ovat tapauskohtaisia. Esimerkiksi metsittä- misen ilmastohyödyt perustuvat biomassan kasvaneeseen hiilensidontaan ja mahdollisiin alentuneisiin maaperän päästöihin. Vastaavasti metsäkadon estämisen ilmastohyöty puo- lestaan perustuu biomassaan sitoutuneen hiilen vapautumisen estämiseen ja maaperästä vapautuvien päästöjen hillitsemiseen. Toimien ilmastohyötyjen suuruudelle voidaan laskea arvo. Arvon laskeminen perustuu talo- ustieteelliseen viitekehykseen ja sisältää lukuisia oletuksia. Tämän vuoksi tehdyt arviot pitää ymmärtää suuntaa antaviksi. Koska tarkoituksenmukainen ilmastopolitiikka kannustaa toi- miin vain niissä kohteissa, joissa ilmastohyödyt ovat toimesta aiheutuvia kustannuksia suu- rempia, on ilmastohyötyjen karkeakin arviointi tärkeää ohjausta suunniteltaessa. Ilmastotoimien ilmastohyötyjen määritettäessä päästöt ja nielut hinnoitellaan päästöhintaa käyttäen ja eri ajankohtien päästökustannukset yhdenmukaistetaan diskonttokorkoa käyttä- 0 1 2 3 4 5 1) Nykyisen infrastruktuurin hyödyntäminen (rakennetaan olemassa olevaan yhdyskuntarakenteeseen ja täydennysrakennetaan) ja yhdyskuntarakenteen tiivistäminen 2) Kaavoituksen/kaavamerkintöjen käytön selkeyttäminen (esim. kaavaan ei merkitä turhia varauksia) 3) Kaavamerkinnät ja -määräykset alueiden maa- ja metsätalouskäytön turvaamiseksi 4) Metsittämisen helpottaminen maisema-alueiksi merkityillä alueilla 5) Vertikaaliviljelmien suunnittelu kaavassa 6) Liikkumisen ohjaaminen ja vähentäminen (toimintojen sijoittaminen), joukkoliikenteen kehittäminen 7) Viheralueiden ja luonnonsuojelualueiden edistäminen 8) Viheralueiden vähentämisen kompensoiminen joidekin muiden alueiden metsittämisellä tai puustoittamisella 9) Kaavamääräykset puuston aikaansaamiseksi kaupunkien tehottomalle metsäpinta-alalle (esim. teollisuusalueiden ja varastoalueiden reunat) 10) Maankäytön muutosten (erityisesti metsäkadon) ilmastovaikutusten arviointi ja huomioiminen kaavoja laadittaessa 11) Uudet, kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen liittyvät kaavamääräykset 12) Maankäyttöön liittyvien päästöjen/nielujen huomioiminen kuntien ilmastotyössä ja sisällyttäminen kuntien ilmastostrategioihin ja -suunnitelmiin (heijastuminen kaavoitukseen) 46 en. Tällä tavalla toimien aiheuttamien päästö- ja nielumuutosten aikaurista voidaan laskea nettonykyarvo, joka kuvaa ilmastotoimen ilmastohyötyjen arvoa yli tarkasteluhorisontin. Jos päästön hinta ajatellaan LULUCF-päästösektorille realisoituvaksi hintatasoksi, vastaa las- kelma päästövähennyksen rahallista hyötyä tällä päästösektorilla. Laskelma perustuu ole- tukseen, että tehty maankäyttömuutos on pysyvä. Ilmastohyödyt tulevat oikein lasketuksi, jos mahdollisille myöhemmin tehtäville maankäyttömuutoksille lasketaan ilmastovaikutusten arvo samalla tavalla. Hyötyihin perustuva hintaohjaus voidaan perustaa tällaiseen laskuta- paan (Rautiainen ym. 2017). Laskelmissa päästön hinta on yli tarkasteluhorisontin 20 €/tCO2 ja vuotuinen korko on met- sätaloudellisissa tarkasteluissa usein käytetty 3 %. Maaperän päästöjen osalta käytetään kansallisen inventaarioraportin päästökertoimia (Tilastokeskus 2018). Puuston biomassan osalta tulokset perustuvat mallipohjaiseen arvioon Nivalaa vastaavissa olosuhteissa. Nivala valittiin tarkastelualueeksi turvemaiden kannalta keskeisen sijaintinsa vuoksi. Biomassan hiilinielun arvio metsityksen osalta on melko karkea, koska turvepeltojen metsityksen onnis- tuminen on altis monenlaisille häiriöille. Maaperän päästöistä huomioidaan kansallisessa päästöinventoinnissa huomioidut päästöt: CO2 ja N2O kaikilta mailta sekä CH4 orgaanisilta metsämailta. Maatalouden N2O-päästöistä huomioidaan tässä yhteydessä vain orgaanisten maiden viljelystä aiheutuvat päästöt (Tilas- tokeskus 2018). Maatalouden N2O-päästöt kirjataan Maatalous-päästösektorilla, kun taas muut tarkastellut päästöt ovat Maankäyttö-sektorilla (LULUCF). Tarkastelussa oletetaan, että päästön hinta on sama molemmilla päästösektoreilla. Eri kasvihuonekaasut muutetaan CO2-ekvivalenteiksi käyttämällä GWP100-kertoimia 25 CH4:lle ja 298 N2O:lle. Maankäyttömuutosten ilmastovaikutukset voidaan jakaa kahteen vaikutuskanavaan: bio- massan sitomaan hiileen ja maaperästä vapautuviin khk-päästöihin. Suomen kannalta eri- tyisen merkittävässä roolissa ovat turvemaiden khk-päästöt. Siksi tässä tarkastelussa keski- tytään maankäyttömuutoksiin turvemailla. Koska turvemaiden metsitys on altis monille epävarmuustekijöille, käsitellään metsityskoh- teiden biomassa hiilinielua tässä yksinkertaistetusti. Yksinkertaistettua käsittelyä puoltaa myös se, että biomassan hiilivarastot eivät metsätalouden puolella ole ilmasto-ohjauksen piirissä. Siten niiden huomioiminen maankäyttötoimien ilmastovaikutuksia arvioitaessa voi- daan perustellusti kyseenalaistaa. Tässä tarkastelussa biomassan hiilinielu lasketaan biomassan laajennuskertoimia käyttäen (Lehtonen ym. 2004). Metsänkäsittely noudattaa hyvän metsänhoidon mukaisia käytäntöjä. Hakkuuhetkellä puutuotteisiin varastoituvaa hiiltä ei huomioida ilmastohyödyn laskennassa. Käytetyllä kasvukuvauksella, korolla (3 %) ja päästöoikeuden hinnalla (20 €/tCO2) metsän biomassan hiilinielun arvoksi saadaan n. 1300 €/ha. Arvio perustuu Nivalan olosuhteissa melko hyviin kasvuolosuhteisiin, joten se on siinä mielessä yliarvio. Toisaalta puutuotteiden jättäminen pois tarkastelusta osaltaan kompensoi yliarviota. Jos metsänomistajalla olisi kannustin lisätä hiilensidontaa metsissään, hiilinielun arvo olisi suurempi. Pellonraivauskohteilla poistetun puuston biomassan sitoma hiili kirjataan vapautuneeksi. Vapautuvan hiilen määrä on laskettu keskimääräisen tilavuuden (100 m 3 /ha) perusteella. Tällöin poistetusta puustosta vapautuvan hiilidioksidin arvo päästön hinnalla 20 €/tCO2 on n. 2930 €/ha. Laskelmassa hakkuutähteiden hiili vapautuu välittömästi, joten vapautuvan hiilen arvo on yliarvio. Välittömän vaikutuksen lisäksi raivauksen myötä menetetään puuston hii- linielu, jonka arvo riippuu metsän tilasta. Tässä tarkastelussa tehdään edellistä yliarviota kompensoiva voimakas ala-arvio ja käytetään menetetyn hiilinielun suuruudeksi em. metsi- 47 tyskohteiden hiilinielun arvoa 1300 €/ha. Raivattaessa metsämaata viljelysmaaksi aiheute- taan siis nykyarvoltaan yhteensä n. 4230 €/ha hiilinielun menetys. Maankäyttömuutostarkasteluissa on huomioitava myös peltobiomassan määrä. Päästöra- portoinnissa käytetään peltobiomassalle 4 hiilitonnin vuotuista keskiarvoa. Tämä biomassan sitoma hiili vapautetaan ilmakehään, kun maankäyttöluokka muuttuu viljelysmaasta metsäk- si (metsitys). Vastaavasti tämän suuruinen hiilimäärä sitoutuu peltobiomassaan, kun met- sämaata muutetaan viljelysmaaksi (pellonraivaus). Orgaanisilla mailla peltobiomassan mer- kitys on suhteellisen vähäinen ja tässä tarkastelussa se huomioidaan maaperäpäästöjen yhteydessä. Maaperän khk-päästöjen muutokset riippuvat maankäyttömuutoksesta eli lähtökäyttömuo- dosta ja uudesta käyttömuodosta. Maaperän päästöjen ilmastovaikutukset riippuvat lisäksi tarkastellun alan turvekerroksen paksuudesta. Maaperäpäästöjä vähentävien toimien ilmas- tohyödyt ovat sitä suurempia, mitä paksumpi turvekerros on. Tämä on seurausta siitä, että paksun turvekerroksen tapauksessa päästöjä hidastavan toimen hyödyt ehtivät kumuloitua ennen turpeen loppumista. Turvekerroksen paksuuden vaikutusta on tarkasteltu tietolaati- kossa 7. Tässä tarkastelussa keskityimme 45 ja 80 cm:n paksuisiin turvemaihin, jotka ku- vaavat ohut- ja paksuturpeisia maita. Taulukossa 2 on esitetty maakäyttömuutosten maape- rän khk-päästöjen ilmastovaikutukset eriteltynä turvekerroksen paksuuden mukaan. Taulukko 2: Arviota joidenkin maankäyttömuutosten ilmastohyödyistä turvemailla. Hyöty on esitetty arvona (€/ha) sekä vastaavan suuruisena vuotuisena hyötynä (€/ha/v). Negatiiviset hyödyt tulee ymmärtää haitaksi. Päästöoikeuden hinta on 20 €/tCO2 ja vuosikorko 3 %. Ilmastohyöty Biomassa Maaperä Yhteensä Yhteensä turvekerros €/ha €/ha €/ha €/ha/vuosi Viljelysmaa, yksivuotinen → Metsämaa ohut 1300 730 2030 60 paksu 1300 6300 7600 230 Viljelysmaa, monivuotinen → Metsämaa ohut 1300 410 1710 50 paksu 1300 4140 5440 160 Ruohikkoalue → Metsämaa ohut 1300 1270 2570 80 paksu 1300 4680 5980 180 Viljelysmaa, yksivuotinen → monivuotinen ohut 0 330 330 10 paksu 0 2160 2160 60 Metsämaa → Viljelysmaa ohut -4230 -2690 -6920 -210 paksu -4230 -9900 -14130 -420 Taulukko 2 esittää maankäyttömuutoksien tuottamat ilmastohyödyt turvemailla. Luvut on esitetty kolmelle metsityskohteelle, yhdelle maatalousmaan sisäiselle muutokselle (yksivuo- tisesta monivuotiseen) ja pellonraivauskohteelle, jossa ilmastohyödyt ovat negatiiviset eli toiminnasta seuraa ilmastohaittaa. Taulukosta nähdään, että ilmastovaikutukset ovat merkit- tävimpiä paksuturpeisilla mailla. Näissä tapauksissa maaperäpäästöjen merkitys on huo- mattava. Pellonraivauskohteiden ilmastohaitta on merkittävä myös ohutturpeisilla aloilla. Koska ilmastohyödyn arvoa voi olla vaikea suhteuttaa nykytilanteeseen, on taulukossa esi- tetty myös vastaavan arvon tuottava vuotuinen tulo. Tätä lukua voidaan verrata esimerkiksi peltojen vuosivuokratasoihin. Havaitaan, että paksuturpeisilla aloilla metsityksen ilmasto- hyödyt vastaavat yli sadan euron vuosituloa. Tämä on samaa suuruusluokkaa kuin peltojen keskimääräinen, tilastoitu vuokrataso maan pohjoisosissa (Luonnonvarakeskus 2016), jois- sa on paljon paksuturpeisia maita. On syytä huomata, että Taulukon 2 arvot ovat suoraan verrannolliset päästöjen hintaan. Siten päästön hinnalla 40 €/tCO2 arvot olisivat kaksinker- taisia. 48 Tietolaatikko 7: Turvekerroksen paksuus ja maaperän päästömuutosten ilmasto- hyöty. 3.3.2 Ohjauskeinojen taloudelliset vaikutukset Metsänraivauksen osalta tilatason kustannukset muodostuvat menetetyistä tuloista, jotka mahdollistuisivat siirryttäessä metsätaloudesta muuhun maankäyttöön. Samalla menetetään metsätaloudesta saadut tulovirrat. Jotta maanomistaja olisi halukas muuttamaan maankäyt- töä, on uuden maankäytön tuotettava korkeampi tulovirtojen nykyarvo kuin mitä metsätalou- Kytkös turvekerroksen paksuuden ja ilmastovaikutusten välillä syntyy siitä, että ilmakehään vapautuvan hiilidioksidin mukana poistuu turvekerroksessa varastoi- tuneena olevaa hiiltä. Mitä suurempi maaperän vuotuinen hiilidioksidipäästö on, sitä nopeammin turvekerros ohenee. Eri maankäyttömuodoissa tietyn paksuisen turvekerroksen hapettuminen kestää siis eripituisen ajan. Maaperän KHK- kaasupäästöjen ilmastovaikutukset riippuvat siis päästöjen suuruudesta ja niiden kestoajasta. Kuvassa 9 esitetään toimen aiheuttaman maaperäpäästömuutoksen ilmastovai- kutuksen arvo turvekerroksen paksuuden mukaan. Mustat käyrät kuvaavat maankäyttömuutosten aiheuttamien päästövähennysten arvoa ja punainen käyrä pellonraivauksen ilmastohaittoja, jotka kuvassa on esitetty pellonraivauksen es- tämisen ilmastohyötyinä. Ilmastohyötyjä saavutetaan, jos yksivuotisella kasvilla oleva viljelysmaa vaihdetaan monivuotiselle kasville (nurmi) tai jos viljelysmaa metsitetään. Metsityksen hyödyt alkavat tulla esiin vasta yli 60 cm paksuilla turve- kerroksilla. Syynä tähän ovat metsityskohteiden 20 vuoden siirtymäjakson korkeat maaperäpäästöt. Sen sijaan pellonraivauksessa metsämaaluokan suhteellisesti vähäiset päästöt kasvavat heti raivauksen myötä. Tämän vuoksi pellonraivauksen maaperäpäästöjen haitat – ja siten pellonraivauksen estämisen ilmastohyödyt – ovat suhteellisen suuria jo matalilla turvekerroksilla Tehdyt oletukset: Maa-ala poistuu turvemaaluokasta, kun sen turvekerroksen paksuus laskee alle 30 cm:n. Korko on 3 % ja CO2-päästön hinta 20 €/tCO2. Tur- vekerros ohenee 1,8 mm, kun hehtaarilta vapautuu yksi tonni hiiltä. Vuotuiset päästötasot perustuvat kansallisen päästöinventaarion lukuihin. Kuva 9: Turvekerroksen paksuuden vaikutus maakäyttömuutoksen aiheut- taman maaperäpäästömuutoksen ilmastovaikutuksiin. Alaindeksi ’yksi’ viit- taa yksivuotiseen viljelyskasviin ja ’moni’ monivuotiseen. 49 dessa saavutettaisiin. Maankäyttömuutoksen estymisen tilatason kustannukset ovat tämän erotuksen suuruisia. Siten maankäyttömuutoksen estävän ohjauskeinon aiheuttamat tilata- son kustannukset ovat tapauskohtaisia. Jos ohjauskeinona käytetään maankäytön muutok- seen kohdistuvaa maksua ja sen taso on niin korkea, että se estää maankäytön muutoksen, ei ohjauskeinosta koidu menetetyn tulon lisäksi muita kustannuksia. Sen sijaan maankäyt- töä muutettaessa maksu syö osan maankäyttömuutoksesta saatavasta tulohyödystä. Tällöin ohjauskeinosta koituu tilalle maankäytön muutokseen kohdistuvan maksun suuruinen kus- tannus. Metsityksen tapauksessa tilanne on metsänraivaukseen nähden käänteinen. Kun ala metsi- tetään, menetetään sen nykyisen käyttömuodon tuottamat tulovirrat. Näiden tulojen arvioi- minen on tilakohtaista ja vaatii politiikan suunnittelijalta mallilaskelmia. Metsitettynä ala tuot- taa puolestaan metsätaloustuloa. Saavutettua metsätaloustulon tasoa on vaikea arvioida, sillä kokemukset esimerkiksi peltojen metsityksestä ovat olleet vaihtelevia. On selvää, että metsän perustamisesta (maanmuokkaus, lannoitus, taimien istutukset) ja taimikkovaiheen hoitotoimenpiteistä koituu suhteellisen korkeat kustannukset. Tulovirtaa metsä tuottaa huo- mattavan paljon myöhemmin ja erityisesti turvepellon metsityksen tapauksessa puunmyynti- tulojen taso on epävarma. Hyvin onnistuessaan, metsityksellä voidaan päästä selkeästi positiiviseen maanarvoon. Tällöin metsätaloudesta saatu positiivinen tulovirta laskee metsi- tyksen tilatason kustannuksia. Näiden kustannusten lisäksi metsityksen tilatason taloudelli- set vaikutukset määräytyvät käytetystä ohjauskeinosta. Jos metsitystä ohjataan vapaaehtoi- suuteen perustuvalla korvauksella (esim. metsitystuki tai tarjouskauppa), ei maanomistaja metsitä, jollei korvaus kata edellä kuvattuja taloudellisia kustannuksia (menetetty tulo nyky- käytössä miinus metsätalouden tuotto). Tällöin ohjauskeino ei alenna maatilojen tulotasoa. Edellä tarkasteltiin maankäyttömuutosten ilmastohyötyjä ja -haittoja. Käytännön ilmastopoli- tiikalle on kuitenkin reunaehtona, että tukijärjestelmien tulisi perustua toimista koituviin kus- tannuksiin eikä maksuhalukkuuteen eli arvioihin saavutetuista hyödyistä. Tämä luonnollises- ti rajoittaa ohjauksen tehokkuutta kustannus-hyöty -analyysin näkökulmasta: saavutettuja ilmastohyötyjä ei suhteuteta kustannuksiin. Arvioita ilmastohyödyistä voidaan kuitenkin käyttää epäsuorasti. Niiden avulla voidaan aset- taa korvattaville kustannuksille toimikohtainen yläraja. Koska yksittäisestä toimesta saatavat ilmastohyödyt vaihtelevat esim. maaperän ja ilmasto-olosuhteiden perusteella, ei pelkkä korvattavien kustannusten yläraja pysty takaamaan tehokkuutta kustannus-hyöty-mielessä. Joissakin tilanteissa hyödyt jäävät alle kustannusten ja joissakin tilanteissa kannattaisi tehdä voimakkaampia toimia. Sen sijaan ohjauskeinot voivat hyvinkin olla kustannustehokkaita eli ne kannustavat tekemään ilmastotoimia vain siellä, missä niiden kustannukset alittavat kor- vausten ylärajan. Ilman tarkempaa ohjauksen rajaamista ei voida taata, että toimella saavu- tetaan riittävää ilmastohyötyä. Esimerkki tällaisesta rajauksesta on vain turvemaille kohden- nettu metsittämistuki, jolloin metsittämisen maaperän kasvihuonekaasupäästöihin liittyvät hyödyt saadaan ohjauksen piiriin. Vastapainoksi tulee tällöin määritellä myös maankäytön muutokseen kohdistuva maksu turvemaan pellon raivaukselle, jotta samanaikainen metsitys ja pellonraivaus ei muodostu kannattavaksi esimerkiksi tilanteissa, joissa metsityksen kus- tannukset ovat alhaiset metsitystukeen nähden. 50 Tietolaatikko 8: Tapaustutkimus: Kannattaako khk-päästöjä vähentää metsittämällä maidontuotantovaltaista aluetta? Tapaustutkimus perustuu maidontuotannon matemaattiseen mallinnukseen ja kokonaistaloudellisesti parhaan pellonkäytön ja ruokinnan suunnitteluun (Helin 2014). Helinin (2014) malliin lisättiin Suomen kasvihuonekaasuinventaarion pohjalta yhtälöt sekä maaperän että tilan muihin khk-päästöihin liittyen. Lisäksi panos- ja tuotoshintoja päivitettiin vastaamaan vuoden 2017 tilannetta. Mallin rakenne muutettiin siten, että erilaiset maalajit on mahdollista erotella toisistaan tuotanto- ja päästöyhtälöissä. Malliin lisättiin lypsykarjan osalta säilö- ja väki- rehun syönti-indeksit. Monet varsinkin turvemaita koskevat parametrit ovat yleisluontaisia arvioita, joten mallin tulokset ovat suuntaa antavia. Tapaustutkimuksen kohteeksi otettiin Keski-Pohjanmaalla sijaitseva Nivalan kunta (C-tukialue). Mallilla laskettiin optimiruokinta ja pellonkäyttö erilaisten politiikkainstrumenttien kera sekä ilman maatalouspolitiikanvaikutus- ta. Nykypolitiikan luomassa pellonkäytön ratkaisussa suojavyöhykkeet olivat taloudellisesti kannattavia. Alhaisen kotieläintiheyden ansiosta mallitilalla viljaa olisi mahdollista viljellä nurmikierrossa hyvin usein ja hintasuhteista riippuen myös myydä sitä ulos tilalta. Malli ei huomioi tarvetta varautua säätilojen vaih- teluun karkearehun tuotannossa. Johtuen maidontuotannon kuvaukseen käyte- tyistä funktioista, väkirehun osuus kokonaiskuiva-ainesyönnistä (20 kg) on suuri. Maitotuotos jää kuitenkin maltilliseksi, n. 8560 kg vuodessa joka vastaa likimain lypsylehmien keskimääräistä maitotuotosta Suomessa. Tuotannon ilmastovaikutus (1,5 kg CO2 ekv per maitokilo) on suuri johtuen tuotannossa käytettävän turvepeltoalan suuresta määrästä. Arvio ei sisällä maitotuotteiden koko elinkaaren päästöjä, vaan ainoastaan maataloussektorilla ja maankäyt- tösektorilla syntyvät päästöt. Maatalouden rakennekehitys on Nivalan kunnan alueella kasvattanut tilakoko- ja. Vuoden 2003 datassa maitotiloilla oli keskimäärin peltopinta-alaa 49 ha ja vuonna 2017 75 ha. Suomessa maidontuotantotilojen keskimääräinen karja- koko oli 18 lypsylehmää vuonna 2003 ja vuonna 2017 keskikoko oli Nivalassa 48 lypsylehmää. Lypsykarjatilojen määrä vuonna 2003 oli 209 ja vuonna 2017 104. Maidontuotannon käytössä ollut kokonaispinta-ala laski 23 %. Turvemai- den osuus alueen tilojen pellosta kasvoi 38,8 prosentista vuonna 2003 42,7 prosenttiin vuonna 2017. Lypsykarjatiloilla turvepeltojen osuus kasvoi 40,3 prosentista 46,2 prosenttiin. Huolimatta LFA ja ympäristökorvauksen epäämi- sestä raivatulle turvepellolle, niiden osuus on kasvanut ja erityisesti kohdentu- nut maidontuottajien käyttöön. Maidon hintatuki on alueella 0,084 € per litra. EU:n tilatuen lisäksi alueelle maksetaan viherryttämistukea, LFA tukea, LFA täydennystä, pohjoista tukea, peltokasvipalkkioita, ympäristötukea ja kansallis- ta sekä EU:n nuoren viljelijän tukea. Näistä muodostuu viljelykasvista riippuen noin 570–716 euron tuki hehtaaria kohden. Tukien osuus tilan tuloista oli noin 20 %. Kuten kuvasta 10 käy ilmi, maatalouden tukipolitiikka vaikuttaa kasvihuonekaa- supäästöjen vähentämisen kustannuksiin. Kustannuskäyriä verratessa on kui- tenkin huomioitava, ettei päästövähennyskäyrän nollakohta ole sama. Kun maatalouspolitiikan vaikutusta raivaukseen ei ole huomioitu päästöjä lisäävänä tekijä, tilakohtainen lähtöpäästötaso on pienempi. 51 . Kuva 10: Kasvihuonekaasupäästövähennyksen kustannukset maidon- tuotannossa tapaustutkimusalueella. Katkoviivalla esitetyt kasvihuone- kaasupäästöjen vähentämisen vähimmäiskustannukset ovat suuremmat johtuen tukipolitiikasta kuin ilman sen vaikutusta lasketetut kustannuk- set. Oikeanpuoleisessa kuvaajassa siniset viivat kuvaavat metsitettävää alaa kun taas oranssiviiva nurmipeitteistä kesantoa. Ilman maatalouspo- litiikan vaikutusta viherkesanto ei mallissa ole optimaalista kasvihuone- kaasupäästöjen vähentämiseksi. Kun metsittäminen on tietyn vähennystavoitteen saavuttamiseksi osa kustan- nustehokasta ilmastotoimenpidepakettia, maataloudelle maksetut pinta- alaperusteiset tuet nostavat päästöjen vähentämisen kustannuksia. Nivalan tulosten mukaan metsittäminen on tärkeä toimi melko vaatimattomienkin pääs- tötavoitteiden saavuttamiseksi. Tosin näissä laskelmissa ei ole huomioitu po- tentiaalisesti merkittäviä toimenpiteitä kosteikkojen ja säätösalaojituksen osal- ta, jotka saattavat näin vähentää metsittämisen merkitystä osana kustannus- tehokasta ilmastopolitiikkaa. Toisaalta hyvin vähäisin kustannuksin saavutet- tavat vähennykset kustannuskäyrien alkupäässä ovat osittain seurausta turve- pellon viljanviljelyn korvaamisesta nurmella, joka todellisuudessa on mallia mutkikkaampi kysymys ratkaistavaksi johtuen viljelykierroista ja eri tuotanto- muotojen tilusrakenteista. Ilman maataloustukipolitiikan vaikutusta metsittäminen muodostuu osaksi kustannustehokasta päästövähennysratkaisua jo varsin vähäisillä päästövä- hennystavoitteilla. Pinta-alaperusteisten tukien menettämisen johdosta metsit- täminen on siis päästöjen vähenemiseen kalliimpaa silloin, jos tukien leikkaus- ta ei voi hyödyntää ilmastopolitiikassa. Metsittämisen sijaan nurmipeitteisen viljelypinta-alan osuutta tilan kokonaispinta-alasta kasvatetaan, jotta pinta- alaperusteista tukea ei menetä, mutta näin saavutettava päästövähennys on pienempi. Lopulta taakanjakosektorin tavoitteiden saavuttamiseksi on kustan- nustehokasta turvautua metsittämiseen maataloustukipolitiikasta huolimatta, mutta tämä näkyy selkeänä hyppäyksenä kustannuskäyrällä kuvassa 10. Yh- teiskunnallisen päätöksenteon kannalta näin suurilta kustannuksilta kuitenkin vältytään leikkaamalla maataloustukea, jolloin metsityksen suhteellinen hinta laskee ja säästynyttä tukea voidaan käyttää ilmastotoimenpiteisiin, kuten esi- merkiksi metsittämiseen, kosteikkoihin tai säätösalaojituksiin. 52 3.4. Arvio maankäyttösektorin mahdollisuuksista hillitä il- mastonmuutosta pitkällä aikavälillä 3.4.1 Vertailuskenaario Skenaariossa 1 , jossa viimeisten 10 vuoden maankäytönmuutoskehitys jatkuu entisenlaise- na, maankäyttösektorin nettonielu olisi 49,6 miljoonaa CO2-ekv. tonnia vuonna 2050 (Tau- lukko 3, Kuva 11). Viljelysmaiden päästö laskee nykyisestä 6,9 miljoonasta CO2- ekvivalenttitonnista aluksi vuoteen 2020 mennessä 6,7 miljoonaan tonniin, jonka jälkeen kääntyy kasvuun niin, että vuonna 2050 päästö on 7,8 miljoonaa CO2-ekvivalenttitonnia. Ruohikkoalueiden päästössä tapahtuu vain pientä vähenemistä. Muutos on nykyisestä 0,70 milj. CO2-ekv. tonnista 0,66 milj. CO2-ekv. tonniin vuonna 2050. Vertailuskenaariossa ra- kennetun maan päästö näyttää laskevaa trendiä. Tämä päästö sisältää ainoastaan muusta maankäytöstä rakennetuksi maaksi siirtyvien alueiden päästön, joten pienenevä muutospin- ta-ala tuottaa vähenevän päästön. Tällä hetkellä rakennettuna maana pysyneiden alueiden, eli alueiden, jotka ovat säilyneet rakennettuna maana vähintään 20 vuotta, hiilivaraston muutokset eivät ole mukana kasvihuonekaasuinventaariossa. Niille ei laskettu arviota, kos- ka rakennetun maan hiilivaraston muutoksista ja muista kasvihuonekaasupäästöistä ei vielä ole riittävästi tietoa. Kosteikot sisältävät niin turvetuotantoalueiden päästöt turpeen hajoami- sesta, metsästä kosteikoiksi taantuvien ojitettujen turvemaiden päästöt kuin myös uusien rakennettujen vesien (tekoaltaiden yms.) päästöt. Turvetuotantoalueiden pinta-ala hieman vähenee vertailuskenaariossa, minkä seurauksena koko kosteikko-luokan päästö vähenee noin 2,3 miljoonasta CO2-ekv. tonnista vuonna 2016 2,0 miljoonaan CO2-ekv. tonniin vuon- na 2050. Skenaariossa oletettiin metsäteollisuuden tuotannon rakenteen ja määrän, samoin kuin ainespuukertymän, pysyvän samana vuoden 2035 jälkeen vuoteen 2050. Metsämaan hak- kuukertymä saavuttaa suurimman tasonsa 81,5 milj. m 3 jaksolla 2035–2044, jonka jälkeen se laskee hieman alle 80 miljoonaan m 3 :iin. Puuston kasvun lisääntyessä metsämaan nielu kasvaa siten voimakkaasti vuoden 2030 jälkeen. Puutuotteet voivat toimia joko hiilen nielu- na tai tuottaa päästöä tuotantomääristä ja -rakenteista riippuen. Aikasarjassa puutuotteet ovat toimineet nieluna lukuun ottamatta vuotta 2009 (Kuva 11), jolloin tuotantomäärät olivat poikkeuksellisen alhaiset. Tuotannon rakenteen ja määrän pysyessä samana puutuotteiden nielu pienenee tasaisesti vuoteen 2050. Muun maankäytön päästökehityksellä on vähäinen merkitys koko sektorin taseeseen. Viljelysmaan päästö kasvaa noin 1 milj. CO2 ekvivalentti- tonnia verrattuna vuoden 2016 tilanteeseen, koska turvemaiden ala lisääntyy viljelyssä. Sen sijaan ruohikkoalueiden, kosteikkojen ja rakennetun maan päästöt pienenevät yhteensä noin 0,7 milj. t CO2-ekv. 1 Arviot pinta-alojen kehityksestä eri maankäyttöluokissa tehtiin yhteistyössä hankkeen ”Maatalous- ja LULUCF- sektorien päästö- ja nielukehitys vuoteen 2050 (MALULU)” kanssa (Aakkula ym. 2019). 53 Taulukko 3. Arvio LULUCF-sektorin päästöjen ja nielujen kehityksestä vertailuske- naariossa. milj. t CO2 ekv. 2016 2020 2030 2040 2050 Metsämaa -29,43 -38,45 -38,24 -48,08 -59,03 Viljelysmaa 6,93 6,70 7,54 7,67 7,84 Ruohikkoalueet 0,70 0,69 0,65 0,66 0,66 Kosteikot 2,26 2,22 2,10 2,03 2,01 Rakennettu maa 1,46 1,46 1,45 1,28 1,06 Puutuotteet -3,57 -3,45 -3,10 -2,62 -2,15 YHTEENSÄ -21,65 -30,83 -29,59 -39,06 -49,62 Kuva 11: LULUCF-sektorin historialliset päästöt ja nielut 1990–2015 ja arvio maankäy- tön päästöjen ja nielujen kehityksestä 2016–2050 vertailuskenaariossa. Metsitetyt alueet tuottavat jatkossakin pienen, noin 0,2 milj. t CO2-ekv. vuotuisen nielun. Metsityksen nielu pysyy lähellä nykytasoa ja on hyvin tasainen vuoteen 2050 asti (Kuva 12, Taulukko 4). Turvetuotannosta vapautuvan metsitetyn alan päästöt kasvavat jonkin verran, koska tätä alaa oletettiin vapautuvan metsitykseen nykyistä enemmän. Vastaavasti pellon- metsitys hieman vähenee. Ruohikkoalueiden metsitys/metsittyminen on merkittävin muutos- luokka. Metsäojituksesta aiheutuvat metaani- ja dityppioksidipäästöt on tässä ilmoitettu eril- lisenä, maankäyttöluokille kohdistamattomana päästönä. Metsäkadon vuotuinen päästö vähenee nykyisestä 3,4 milj. CO2-ekv. tonnista 2,4 miljoo- naan tonniin vuonna 2050 (Kuva 13, Taulukko 4). Suurin vähennys tapahtuu metsänraiva- uksessa pelloksi (0,6 milj. t CO2-ekv.), mutta myös rakennetuksi maaksi muuttuvien päästö vähenee (0,4 milj. t CO2-ekv.). Metsästä kosteikoksi muuttuvien turvemaiden päästön arvi- oidaan hieman kasvavan, mutta määrällisesti muutos on pieni. -70 -60 -50 -40 -30 -20 -10 0 10 20 1 9 9 0 1 9 9 3 1 9 9 6 1 9 9 9 2 0 0 2 2 0 0 5 2 0 0 8 2 0 1 1 2 0 1 4 2 0 1 7 2 0 2 0 2 0 2 3 2 0 2 6 2 0 2 9 2 0 3 2 2 0 3 5 2 0 3 8 2 0 4 1 2 0 4 4 2 0 4 7 2 0 5 0 m il j. t C O 2 e k v . Puutuotteet Rakennettu maa Kosteikot Ruohikkoalueet Viljelysmaa Metsämaa Yhteensä 54 Kuva 12: Metsityksen päästöt ja nielut 1990–2050 vertailuskenaariossa. Kuva 13: Metsäkadon päästöt vuosina 1990–2050 vertailuskenaariossa. -0.5 -0.4 -0.3 -0.2 -0.1 0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 1 9 9 0 1 9 9 3 1 9 9 6 1 9 9 9 2 0 0 2 2 0 0 5 2 0 0 8 2 0 1 1 2 0 1 4 2 0 1 7 2 0 2 0 2 0 2 3 2 0 2 6 2 0 2 9 2 0 3 2 2 0 3 5 2 0 3 8 2 0 4 1 2 0 4 4 2 0 4 7 2 0 5 0 m il j. t. C O 2 e k v . Rakennettu maa Kosteikko muu Kosteikko tekoallas Kosteikko turvetuotanto Ruohikkoalueet Viljelysmaa Ojitus CH4, N2O Yhteensä 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 1 9 9 0 1 9 9 3 1 9 9 6 1 9 9 9 2 0 0 2 2 0 0 5 2 0 0 8 2 0 1 1 2 0 1 4 2 0 1 7 2 0 2 0 2 0 2 3 2 0 2 6 2 0 2 9 2 0 3 2 2 0 3 5 2 0 3 8 2 0 4 1 2 0 4 4 2 0 4 7 2 0 5 0 m il j. t . C O 2 e k v . Rakennettu maa Kosteikko muu Kosteikko tekoallas Kosteikko turvetuotanto Ruohikkoalueet Viljelysmaa 55 Taulukko 4. Arvio metsityksen ja metsäkadon päästöjen ja nielujen kehityksestä ver- tailuskenaariossa. milj. t CO2 ekv. 2016 2020 2030 2040 2050 Metsitys Viljelysmaa 0,07 0,04 0,00 0,02 0,02 Ruohikkoalueet -0,17 -0,17 -0,20 -0,21 -0,21 Turvetuotanto 0,02 0,03 0,06 0,07 0,07 Muut kosteikot -0,03 -0,02 -0,02 -0,02 -0,02 Rakennettu maa -0,08 -0,07 -0,07 -0,07 -0,07 Ojitus CH4, N2O 0,03 0,02 0,02 0,03 0.03 YHTEENSÄ -0,15 -0,16 -0,20 -0,18 -0,19 Metsäkato Viljelysmaa 1,65 1,59 1,19 1,06 1,04 Ruohikkoalueet 0,12 0,12 0,10 0,10 0,10 Turvetuotanto 0,12 0,09 0,13 0,13 0,13 Muut kosteikot 0,06 0,07 0,07 0,08 0,08 Rakennettu maa 1,44 1,44 1,43 1,26 1,04 YHTEENSÄ 3,39 3,31 2,92 2,64 2,39 3.4.2 Metsä+-skenaario Maankäyttösektorin kasvihuonekaasutase Metsä+-skenaariossa (ks. luku 2.2.3) oli -52,8 miljoonaa CO2-ekv. tonnia vuonna 2050 (Taulukko 5, Kuva 14). Merkittävillä metsitystoimilla ja metsäkadon vähentämisellä sektorin nettonielu kasvoi 3,2 miljoonaan CO2-ekv. tonnia vuoteen 2050 verrattuna vertailuskenaarioon. Taulukko 5. Arvio LULUCF-sektorin päästöjen ja nielujen kehityksestä Metsä+- skenaariossa. milj. t CO2 ekv. 2016 2020 2030 2040 2050 Metsämaa -29,43 -38,42 -38,59 -48,10 -58,83 Viljelysmaa 6,93 6,70 6,89 6,59 6,35 Ruohikkoalueet 0,70 0,69 0,15 0,03 0,03 Kosteikot 2,26 2,22 1,81 0,70 0,73 Rakennettu maa 1,46 1,46 1,45 1,28 1,06 Puutuotteet -3,57 -3,45 -3,10 -2,62 -2,15 YHTEENSÄ -21,65 -30,79 -31,39 -42,13 -52,80 56 Kuva 14: LULUCF-sektorin historialliset päästöt ja nielut 1990–2016 ja arvio päästöjen ja nielujen kehityksestä vuosina 2017–2050 Metsä+-skenaariossa. Metsä+-skenaariossa lisäykset koskivat vain metsitystä ja metsäkadon ehkäisemistä. Metsi- tyksen nielu vaihteli voimakkaasti aikasarjassa, kun metsitystä toteutui paljon yhdellä kertaa, ja tämä ala siirtyi kerralla osaksi metsämaana pysynyttä metsämaata 20 vuoden kuluttua metsityksestä (Kuva 15, Taulukko 6). Metsitystoimien vaikutus maankäyttöskenaarion koko- naistaseeseen jäi vähäiseksi. Tässä skenaariossa oletettiin turvetuotannon loppuvan miltei kaikilla sitä varten varatuilla alueilla. Koska turvetta ei siten ehditty monilla kohteilla nostaa loppuun, tästä kategoriasta aiheutui metsitysluokkaan isohko päästö. Metsityksen vaikutusta tarkasteltiin myös pidemmällä aikavälillä vaihtoehdossa, jossa laskettiin metsitysalojen kehi- tys vuoteen 2050, mikäli ne pysyisivät metsitys-luokassa eivätkä siirtyisi osaksi yli 20 vuotta metsämaana ollutta metsämaata (Liite 5). Metsäkadon päästöt pienenivät Metsä+-skenaarion oletuksilla alle puoleen nykyisestä ta- sosta vuonna 2050 (Kuva 16, Taulukko 6). Metsäkato kosteikoista ja ruohikkoalueilta loppui miltei kokonaan ja pellonraivaus pieneni huomattavasti. Rakentamiseen käytetty ala pysyi ennallaan. Kuva 15: Arvio metsityksen nieluista ja päästöistä vuosina 1990–2050 Metsä+- skenaariossa. -70 -60 -50 -40 -30 -20 -10 0 10 20 1 9 9 0 1 9 9 3 1 9 9 6 1 9 9 9 2 0 0 2 2 0 0 5 2 0 0 8 2 0 1 1 2 0 1 4 2 0 1 7 2 0 2 0 2 0 2 3 2 0 2 6 2 0 2 9 2 0 3 2 2 0 3 5 2 0 3 8 2 0 4 1 2 0 4 4 2 0 4 7 2 0 5 0 m il j. t C O 2 e k v . Puutuotteet Rakennettu maa Kosteikot Ruohikkoalueet Viljelysmaa Metsämaa Yhteensä -1.2 -1 -0.8 -0.6 -0.4 -0.2 0 0.2 0.4 0.6 1 9 9 0 1 9 9 3 1 9 9 6 1 9 9 9 2 0 0 2 2 0 0 5 2 0 0 8 2 0 1 1 2 0 1 4 2 0 1 7 2 0 2 0 2 0 2 3 2 0 2 6 2 0 2 9 2 0 3 2 2 0 3 5 2 0 3 8 2 0 4 1 2 0 4 4 2 0 4 7 2 0 5 0 m il j. t. C O 2 -e k v . Rakennettu maa Kosteikko muu Kosteikko tekoallas Kosteikko turvetuotanto Ruohikkoalueet Viljelysmaa Ojitus CH4, N2O Yhteensä 57 Kuva 16: Arvio metsäkadon päästöistä vuosina 1990–2050 Metsä+-skenaariossa Taulukko 6: Arvio metsityksen ja metsäkadon päästöjen ja nielujen kehityksestä Met- sä+-skenaariossa. milj. t CO2 ekv. 2016 2020 2030 2040 2050 Metsitys Viljelysmaa 0,07 0,04 0,07 0,10 0,11 Ruohikkoalueet -0,17 -0,17 -0,71 -0,60 -0,23 Turvetuotanto 0,02 0,03 0,10 0,27 0,16 Muut kosteikot -0,03 -0,02 -0,02 -0,02 -0,02 Rakennettu maa -0,08 -0,07 -0,07 -0,07 -0,07 Ojitus CH4, N2O 0,03 0,02 0,07 0,11 0,06 YHTEENSÄ -0,15 -0,16 -0,55 -0,21 0,01 Metsäkato Viljelysmaa 1,65 1,59 0,74 0,37 0,37 Ruohikkoalueet 0,12 0,12 0,01 0,00 0,00 Turvetuotanto 0,12 0,09 0,00 0,00 0,00 Muut kosteikot 0,06 0,07 0,07 0,07 0,07 Rakennettu maa 1,44 1,44 1,43 1,26 1,04 YHTEENSÄ 3,39 3,31 2,25 1,70 1,48 3.4.3 Erilliset arviot Erillisissä arvioissa (ks. luku 2.2.4) Metsä+-skenaariota muutettiin yksittäisten ilmastotoimi- en osalta, ja näiden muutosten vaikutusta verrattiin alkuperäiseen skenaarioon. Kun metsän raivausta rakennetuksi maaksi vähennettiin 20 % nykytasosta, maankäyttösektorin päästöt pienenivät alkuperäiseen skenaarioon verrattuna 0,2 miljoonaa CO2-ekv. tonnia (Taulukko 7). Viljelysmaan osalta tehtiin lisäksi arvio tilanteessa, jossa Metsä+-skenaarion mukaisesta turvepeltoalasta olisi vuonna 2050 nurmiviljelyssä 80 % ja puolella nurmialasta pohjaveden korkeus olisi nostettu keskimäärin 30 cm:n korkeuteen. Yhteensä nämä toimet vähensivät viljelysmaan päästöjä 1 miljoona CO2-ekv. tonnia. 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 1 9 9 0 1 9 9 3 1 9 9 6 1 9 9 9 2 0 0 2 2 0 0 5 2 0 0 8 2 0 1 1 2 0 1 4 2 0 1 7 2 0 2 0 2 0 2 3 2 0 2 6 2 0 2 9 2 0 3 2 2 0 3 5 2 0 3 8 2 0 4 1 2 0 4 4 2 0 4 7 2 0 5 0 m il j. t . C O 2 -e k v . Rakennettu maa Kosteikko muu Kosteikko tekoallas Kosteikko turvetuotanto Ruohikkoalueet Viljelysmaa 58 Vaihtoehtoiset kasvualustat ja kuivikkeet vähentäisivät ympäristö- ja kasvuturpeen tuotan- toon tarvittavaa turvetuotantoalaa ja lisäksi pienentäisivät viljelysmaan päästöjä, kun pohja- veden pintaa voitaisiin pitää korkealla raaka-aineen tuotannossa. Jos kaikki Suomessa vuo- sittain käytettävä ympäristö- ja kasvuturve (2,4 milj. m 3 ) tuotettaisiin kompostoimalla ruoko- helpeä tai järviruokoa, turvetuotantoalaa voitaisiin vähentää 5 700 ha vuoteen 2050 men- nessä. Turvetuotannon päästöt pienenisivät 0,1 miljoonaa CO2-ekv. tonnia verrattuna Met- sä+-skenaarioon. Vaihtoehtoisten kasvualustojen yleistyessä turvepeltojen alaa voitaisiin siirtää kosteikkoviljelyyn noin 140 000 ha, jolloin ala olisi edelleen viljelysmaata, mutta siihen voidaan käyttää nykyistä alhaisempia päästökertoimia. Jos turvepellon keskimääräinen päästö korvautuisi kosteikkoviljelyn päästöillä (IPCC 2013), vähenisivät hiilidioksidin päästöt hehtaaria kohden yhteensä noin 27 tonnia CO2-ekv. vuosittain samalla kun metaanin päästö lisääntyy 3,4 tonnia CO2-ekv. hehtaarilla. Jos vajaat 140 000 ha turvepeltoa siirtyisi kosteik- koviljelyyn, maankäyttösektorilla raportoitavat viljelysmaan päästöt vähenisivät Metsä+- skenaarioon verrattuna 3,2 miljoonaa CO2-ekv. tonnia vuoteen 2050 mennessä. Kaiken kaikkiaan yllä esitetyillä Metsä+-skenaarion toimilla ja lisätoimilla voidaan kasvattaa maankäyttösektorin nettonielua 4,4 miljoonaa CO2-ekv. tonnia vuonna 2050 verrattuna ver- tailuskenaarioon (Taulukko 7). Arvio on kuitenkin erittäin epävarma ja kyseessä voisi sanoa olevan tekninen maksimipotentiaali. Epävarmuuksia liittyy sekä pinta-aloihin että päästöke- hityksestä tehtyihin arvioihin. Taulukko 7: Maankäyttösektorin päästöt ja nielut vuonna 2050 vertailuskenaariossa ja Metsä+-skenaariossa sekä valittujen yksittäisten muutosten vaikutukset kokonais- päästöihin. milj. t CO2 ekv. Vertailu- skenaario Metsä+- skenaario Rakennettu -20 % a Turve- pellot b Kosteikko- viljely c Metsämaa -59,03 -58,83 -58,83 -58,83 -58,83 Viljelysmaa 7,84 6,35 6,35 5,38 3,15 Ruohikkoalueet 0,65 0,03 0,03 0,03 0,03 Kosteikot 2,00 0,73 0,73 0,73 0,63 Rakennettu maa 1,06 1,06 0,84 1,06 1,06 Puutuotteet -2,15 -2,15 -2,15 -2,15 -2,15 Yhteensä -49,62 -52,81 -53,03 -53,78 -56,11 a Metsästä rakennetuksi alaksi siirtyy 20 % nykyistä vähemmän b Turvepeltojen nurmiala 80 % ja puolella nurmialasta pohjaveden tasoa nostettu c Pelloista 140 000 ha on siirretty kosteikkoviljelyyn ja turvetuotantoala pienenee kosteikkoviljelyä vastaavasti (5 700 ha vuoteen 2050 mennessä) ja siirtyy metsitettäväksi 59 Tietolaatikko 9. Kasvihuonekaasuinventaarion kehittämistarpeet. Jotta ilmastotoimilla saavutettu kasvihuonekaasupäästöjen vähennys ja nielujen lisäys voidaan ottaa huomioon EU:n LULUCF-tilinpidossa, muutos on voitava todentaa. Kasvihuonekaasuinventaariota pitäisi kehittää jakamalla metsityskohteet alaluokkiin, joilla on erilainen metsittymispotentiaali. Tavanomaisen metsityksen lisäksi olisi hyödyllistä selvittää esimerkiksi olemassa olevien metsityskohteiden lisämittausten avulla pohjaveden pinnan vaikutusta metsittymiseen ja kasvihuone- kaasupäästöihin. Metaanin päästöjä tai nieluja ei raportoida maatalousmaista, koska niiden rapor- tointi ei ole toistaiseksi ollut pakollista. Avo-ojien metaanipäästöt tulisi lisätä vilje- lysmaiden kaasulaskentaan. Menetelmä niiden raportointiin on saatavana IPCC:n kosteikko-ohjeessa. Turvepeltojen päästöjä voitaisiin vähentää nostamalla pohjaveden pintaa sää- tösalaojituksella, mutta nykyinen tuki ei edellytä veden pinnan nostoa. Jos pohja- veden pintaa aletaan nostaa, voisi tästä aiheutuvat päästövähennykset sisällyttää kasvihuonekaasuinventaarion laskelmiin. Kaiken kaikkiaan säätösalaojituksen, säätökastelun ja kasteluvesien kierrätyksen piirissä oli 50 000 ha peltomaata vuonna 2016. Tällä tukikaudella uutta alaa on tullut 2300 ha turve- tai multamaalle ja 7300 ha happamalle sulfaattimaalle. Osa sulfaattimaalle viime vuosina ja ennen vuotta 2015 tehdyistä investoinneista on sellaisia, että pintamaa on turvetta. Tark- kaa arviota turvemaan osuudesta näissä on mahdoton saada nykytiedoilla. Tur- vemaan osuus kaikista peltomaista on kuitenkin 10 %, joten säätösalaojitettua turvepeltoa lienee vähintään 5000 ha kaikkiaan. Arviot kosteikkoviljelyn vaikutuksista kasvihuonekaasutaseisiin ovat hyvin epä- varmoja, koska ne on tehty IPCC:n ennallistamisen päästökertoimilla, jotka perus- tuvat enimmäkseen metsäisillä kohteilla tehtyihin mittauksiin. Ohjeiston mukaan niitä voi käyttää kosteikkoviljelyn päästöjen arviointiin, mutta tulevaisuudessa voi tulla tarve kehittää erityisesti märille maatalousmaille sopivat kertoimet. Jos turve- peltoja aletaan ennallistaa luonnontilaista muistuttaviksi kosteikoiksi, tarvittaisiin lisäksi niille soveltuvat kertoimet, mikä vaatii päästömittauksia tyypillisillä kohteilla. Tulevaisuudessa tarvitaan määrällistä tietoa metsien ennallistamisesta kosteikoik- si sekä ojitettujen kosteikkojen ennallistamisesta ja vettämisestä. Tämä johtuu siitä, että hoidettujen kosteikkojen raportointi tulee EU:n LULUCF-asetuksen mu- kaisesti pakollisiksi LULUCF-tileissä vuodesta 2021 alkaen, ja vuodesta 2026 lähtien ne lasketaan mukaan LULUCF-sektorin velvoitteeseen. Toimenpiteiden vaikutuksesta päästöihin ei tällä hetkellä ole riittävästi tietoa. Yksi kasvihuonekaasuinventaarion kehittämiskohteista on ollut ruohikkoalueiden hiilivarastojen arviointi. Viljelysmaiden maahan jäävä hiilisyöte pystytään laske- maan satotilastojen perusteella, mutta laajaperäisessä käytössä olevilta pelloilta tietoa biomassan tuotannosta on rajallisesti. 60 4. JOHTOPÄÄTÖKSET Metsäkadon vähentämisellä ja metsityksellä voidaan vaikuttaa maankäyttösektorin koko- naispäästöihin. Ero Metsä+-skenaarion ja vertailuskenaarioon välillä oli pieni suhteessa metsämaan kokonaisnieluun. Metsäkadon vähentämisen ja metsityksen tai viljelysmaiden ja ruohikkoalueiden päästöjen vähentämisen merkitystä ei kuitenkaan kannata aliarvioida, koska ne huomioidaan täysimääräisenä EU:n kasvihuonekaasujen tilinpidossa kaudella 2021–2030, kun taas metsämaan nielun käyttöä on rajoitettu (EU 2018). Eri ilmastotoimien vaikutuksista tehtyjä lisäarvioita (luku 3.4.3, liite 5) voidaan hyödyntää maankäyttösektorin toimien yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa eri tasoilla. Turvemaiden metsien pelloksi raivaamisen hillitseminen vaikuttaa kustannustehokkaim- malta ilmastotoimelta. Pyrittäessä hiilineutraaliuteen myös turvepeltojen metsittämisen merkitys korostuu. Osa turvepelloista on välttämättömiä turvemailla toimiville maatiloille vielä pitkään (esim. äskettäin investoineet tilat) ja myös maataloustuotannolle ja elintarvike- teollisuudelle niillä alueilla, joilla turvemaiden osuus on korkea. Osa turvemaista voitaisiin kuitenkin poistaa tavanomaisesta tuotannosta alueellisesti suunnitellulla maankäytön ohja- uksella. Tämän mahdollistaa se, että arvioiden mukaan kotieläintiloista tuotannon lopettaa noin puolet vuosikymmenessä tilakoon kasvaessa. Osa luopuvista kotieläintiloista jatkaa kasvinviljelytiloina, joille turvemaiden vähentäminen maatalouskäytöstä tuottaa selvästi vä- hemmän kustannuksia kuin kotieläintiloille. Merkittäviä ja kustannuksiltaan melko edullisia päästönvähennyksiä turvemailta voidaan saavuttaa vaikuttamalla tilanpidon murroskohdas- sa tehtäviin päätöksiin. Metsitys tai kosteikon perustaminen voi olla mahdollinen, jos turve- maalajia oleva pelto ei ole tehokkaassa maatalouskäytössä. Myös perikuntien hallussa ole- vat viljelykäytöstä poistuneet pellot ovat mahdollisia metsityskohteita. Pellon raivauksen hillitsemiseksi on mahdollista käyttää ohjauskeinona erilaisia maksuja. Tällaisia ovat esimerkiksi maankäytön muutokseen kohdistuva maksu tai peltomaalle asetettavat kasvihuonekaasupäästöihin perustuvat hiilimaksut. Myös näiden yhdistelmä on mahdollinen. Maankäytön muutokseen kohdistuva maksu voitaisiin kohdistaa metsien kai- kenlaiseen raivaukseen, siis myös metsämaan raivaamiseen yhdyskuntarakentamisen tar- peeseen. Kertyneet maksut olisi mahdollista käyttää rahoittamaan tehokasta kasvihuone- kaasupäästöjen vähennystoimintaa, kuten metsitystä. Maankäytön muutokseen kohdistuvan maksun käyttöön ottoon liittyy kuitenkin useita huonoja puolia. Maksu vähentäisi maatilan laajennushalukkuutta ja sillä voisi siten olla vaikutusta maatalouden rakennekehitykseen ja kannattavuuteen. Maksu vähentäisi tuotannon kasvattamista turvemailla ja ohjaisi tuotantoa alueille, joilla kivennäismaalajin peltoa on saatavilla. Maankäytön muutokseen kohdistuva maksu saattaisi myös vaikeuttaa maatilojen taloudellisesti järkevää lohkoalojen suunnitte- lua, minkä takia metsäkadon vähenemisen ilmastohyötyä vähentäisi lisääntyneestä maata- louden energiankulutuksesta aiheutunut ilmastohaitta. Maankäytön muutokseen kohdistu- van maksun perimisestä aiheutuisi hallinnollisia kustannuksia, minkä takia maksun määrää saattaisi nousta varsin korkeaksi. Metsänomistajille kohdistettavat hiilikorvaukset toimisivat niin ikään metsäkatoa ehkäise- västi, koska ne ottaisivat huomioon metsien ilmastolle tuottamat hyödyt, ja lisäisivät metsä- kadon vaihtoehtokustannuksia. Käytännön näkökulmasta realistisin tapa organisoida hiili- korvaukset olisivat hiilivuokrat, joita metsänomistajille maksettaisiin tietyn aikajänteen poh- jalta. Periaatteessa hiilikorvaukset metsitykseen ja maankäytön muutokseen kohdistuvat maksut voivat samanaikaisesti kohdata markkinoilla, jossa metsäkadon aiheuttajat maksai- sivat metsityksen kustannukset. 61 Nykyinen maatalouden tukipolitiikan kokonaisuus on vähentänyt peltomaan markkinatarjon- taa ja nostanut peltojen vuokrahintoja. Tämän takia metsiä on raivattu pelloiksi erityisesti laajentuvilla karjatiloilla. Laajentuvien karjatilojen lisäpeltoalan tarpeeseen vastaamisessa tulisi hyödyntää nykyistä enemmän muita toimenpiteitä pellon raivaamisen sijasta. Metsäka- don hillitsemiseksi voitaisiin kehittää kannustimia siihen, että maanomistajien kannattaisi entistä enemmän ohjata peltoa kasvavien karjatilojen käyttöön. Tämä voi toteutua esim. pitkiä vuokrasopimuksia, pitkiä rehuntuotantosopimuksia tai maanvaihtoja suosimalla. Maanvaihtojen osalta haasteena on toimivan ja oikeudenmukaisen järjestelmän luominen niiden toteuttamiseen. Tämän järjestelmän kehittämisessä ja toimeenpanossa maanmittaus- laitoksella voisi olla keskeinen rooli. Uusien lannan käsittelymenetelmien kehittämisen ja lannan levitysrajoitteiden uudelleen tarkastelun avulla voidaan vähentää uuden pellon raivaustarvetta tapauksissa, joissa peltoalaa kasvatetaan pelkästään ympäristöluvan lan- nanlevitysehtojen takia. Lannan käsittely tehokkaammin hyödynnettäväksi lannoitteeksi vähentää ravinteiden huuhtoutumista vesistöihin, jos keinolannoitteiden käyttöä on mahdol- lista vähentää tätä kautta. Keinolannoitteiden vähentäminen pienentää lannoitteiden osto- kustannuksia. Uusien menetelmien käyttöönotosta ja ylläpidosta aiheutuu kuitenkin lisäkus- tannuksia. Lannan käsittelystä (esim. biokaasutus) ja hyödyntämisestä tarvitaan lisätutki- musta, onnistuneiden käytäntöjen julkista raportointia sekä uusien menetelmien ja käytäntö- jen testaamista pilottikohteilla ennen toimenpiteen laajempaa käyttöönottoa. Metsitystuki on kustannustehokas tapa metsitystoimien kohdentamiseen, koska metsitys keskittyy niihin kohteisiin, joissa tuki on suurempi kuin metsittämisestä aiheutuvat kustan- nukset (sekä metsityskustannukset että menetetyt tuotot). Metsitystuen käyttöönotto edellyt- tää lisääntyvän taimikonhoitotarpeen sekä tuhoriskien (esim. myyrä-, peura- ja hirvituhot) huomioimista. Metsityksellä voi olla myös maisemaa heikentäviä vaikutuksia. Metsitystuen käyttöönotto on kytkettävä samanaikaisiin metsäkadon hillintätoimiin, että se ei kannusta metsitykseen yhtäällä, mutta metsäkatoon toisaalla. Viime aikoina on selvitetty myös De minimis -tukien soveltuvuutta metsätalouteen (Viitala ym. 2018). Tarjouskauppaa voitaisiin hyödyntää maatalouden ilmastopolitiikassa usealla eri tavalla. Tarjouskaupassa maanomistajat voisivat tarjota maa-alueita hiiliohjauksen piiriin. Tarjous- kauppa voitaisiin luoda esimerkiksi turvepelloilla toteutettavista toimista, kuten metsityksestä tai suoraan turvepelloista. Tarjouskaupassa maanomistajalle tulevan korvauksen tulisi kat- taa vähintäänkin turvepellon aikaisemmasta käytöstä saadut tuotot ja uuden käyttömuodon toteuttamisesta aiheutuvat kustannukset. Metsitetyn turvepellon tulovirta tulee pitkän ajan kuluttua ja puunmyyntitulojen taso on epävarma. Jos tarjouskauppaa käytäisiin suoraan turvepelloista, esimerkiksi ilmastorahasto voisi ostaa viljelijöiltä tarjouskaupalla peltoja ja toteuttaa skaalaeduista hyötyen toimenpiteitä, joilla turvemaan kasvihuonekaasupäästöjä voidaan hillitä. Valtion toteuttamana ilmastorahasto edellyttäisi muutoksia hallinnossa. Yksi- tyisen tahon toteuttamaan ekosysteemipalveluiden tarjouskauppaan löytyy malleja esimer- kiksi Yhdysvalloista. Turvepeltojen päästöjen rajoittamisessa yksi mahdollisuus olisi myös hyödyntää hiilikom- pensaatiota. Turvepellon raivauksesta syntyvän maaperän hiilivarannon köyhtyminen tosin edellyttää moninkertaisen alueen metsittämistä, joten kompensointiin sopivan maa-alan löytyminen saattaa olla mahdotonta. Soiden ennallistamisen tai kosteikkojen perustamises- sa saavutettavat päästövähennykset voivat kuitenkin olla suuria pinta-alayksikköä kohden oikein toteutettuina, joten kompensointiin sopivan maa-alan löytyminen saattaa olla mahdol- lista. Tämän tukemiseksi olisi tärkeätä selvittää erilaisten kohteiden ennallistumisprosessia ja kehittää menetelmiä, joilla voidaan arvioida eri kohteiden suhteellista arvoa ennallistamis- kohteena kokonaiskestävyyden kannalta. Jos suora pinta-alan vaihto ei johda hiilitaseen 62 neutralointiin, erotus on mahdollista kompensoida maksuilla. Kompensaation toteuttaminen edellyttäisi kuitenkin hiilivaraston muutosten todentamista, mikä ei ole kustannustehokkaasti ja luotettavasti mahdollista nykyisin käytettävissä olevilla menetelmillä. Nykyisessä maatalouden ympäristökorvausjärjestelmässä määritellyillä toimenpiteillä on mahdollista pienentää maatalouden kasvihuonekaasupäästöjä. Ilmastollisesti myönteinen vaikutus syntyy kasvipeitteisen alan osuuden kasvamisesta ja vähentyneestä lannoitus- panoksesta, joihin maatalouden ympäristöpolitiikka kannustaa. Monet ympäristökorvausjär- jestelmän toimista lisäävät taloudellista kannustinta maan orgaanisen aineksen kasvattami- seen tai varastointiin. Prosentuaalisesti merkittäviä vähennyksiä saavutetaan kasvattamalla nurmipeitteisen alan osuutta turvemaiden viljelyssä ja säätösalaojittamalla turvemaita. Joil- lakin alueilla vedenpinnan nosto voi olla hyödyllistä myös muiden syiden kuin ilmastovaiku- tusten kannalta. Esimerkiksi happamilla sulfaattimailla pohjaveden pinnan nostaminen voi olla välttämätöntä vesien happamoitumisen estämiseksi. Kotieläintuotannon yhteydessä lannan peltoon sijoittamisen tukeminen vähentää ilmaan vapautuvaa typpidioksidipäästöä. Samoin lietelantaloiden kattamisen avustaminen vähentää typpipäästöjä. Nykyisellä maata- louden ympäristöpolitiikalla on kuitenkin myös haitallisia ilmastovaikutuksia. Esimerkiksi lannanlevityksen rajoittaminen erillisin ehdoin on välillisesti luonut tarvetta raivata lisäpeltoa. Pitkäaikaisiin päästönvähennyksiin kannustaminen maankäyttösektorilla edellyttää tehok- kaiden ja pysyvien, ainakin EU:n ohjelmakausien yli ulottuvien, ohjauskeinojen käyttöönot- toa. Merkittävä kysymys erityisesti turvemaita koskien on myös se, johtaako paljolti pinta- alaperusteisten tukien maksu siihen, että käytössä oleva peltoala ylittää pellon tarpeen, mikä aiheuttaa enemmän kasvihuonekaasupäästöjä kuin pelkästään tuotantoon tarvittava peltoala. Maatalouskäytössä olevan peltoalan vähentäminen maatiloilla ei pääsääntöisesti näyttäisi olevan ristiriidassa ilmastonmuutokseen sopeutumisen kanssa, koska onnistu- nut sopeutuminen johtaa siihen, että satotaso ei keskimäärin alene. Uusien muuttuvaan ilmastoon sopivampien kasvilajikkeiden asianmukainen viljely lajikkeen ominaisuudet huo- mioon ottaen on yksi keskeisiä keinoja sopeutua ilmastonmuutokseen. Muita keinoja ovat tuotantopanosten käytön tarkentaminen (lannoituksen määrä ja ajoitus), maan rakenteen ja ojituksen parantaminen sekä viljelykierron ja kasvinsuojelun parantaminen. Nämä keinot on usein taloudellisinta toteuttaa ennestään hyvätuottoisilla peltolohkoilla. Peltoalan vähentä- minen voi toki aiheuttaa jatkossakin ongelmia maito- ja nautakarjatiloilla, jotka ovat riippu- vaisia nurmisadon laadusta ja määrästä. Tämä johtuu siitä, että ylimääräinen peltoala on näille tiloille jatkossakin keskeinen sopeutumiskeino sääolosuhteiden vaihteluun. Tehokkaal- la sopeutumisella ilmastonmuutokseen näilläkin tiloilla voidaan kuitenkin parantaa satoa ja satovarmuutta, jolloin ylimääräisen peltoalan tarve vähenee (Kässi ym. 2015b, Lehtonen ym. 2018, Purola ym. 2018) Erilaisten ilmastotoimien merkitys riippuu siitä, miten hyvin niiden vaikutukset pystytään osoittamaan ja ottamaan huomioon kasvihuonekaasuinventaariossa. Kasvihuonekaasuin- ventaariota pitää kehittää (Tietolaatikko 9) siten, että siinä pystytään ottamaan paremmin huomioon ruohikkoalueiden sekä erilaisten metsityskohteiden ja kosteikkojen päästöt ja nielut. Lisäksi kasvihuonekaasuinventaario vaatii kehittämistä avo-ojien metaanipäästöjen ja jos säätösalaojitus yleistyy turvemailla, myös vedenpinnan noston huomioimisen osalta. PeltoOptimi-työkalua voidaan monipuolisesti hyödyntää peltojen käytön muutoksista ai- heutuvien kasvihuonekaasupäästöjen arvioinnissa. Metsitettävien peltolohkojen tunnistami- sen lisäksi työkalua on mahdollista kehittää siten, että sitä voidaan hyödyntää apuvälineenä esimerkiksi tilusjärjestelyissä. PeltoOptimi-työkalu mahdollistaa tulevaisuudessa myös eri- laisten ympäristönurmien biomassamäärien arvioinnin tuotantonurmien tapaan. Tämä pe- 63 rustuu satelliittiaineistoista johdettavissa oleviin kasvillisuusindeksiarvoihin. Tätä uutta tietoa voidaan hyödyntää arvioitaessa erilaisten viherkesantojen sekä luonnonhoito- ja riistanurmi- en merkitystä hiilensidonnalle. PeltoOptimi-työvälineellä voidaan tunnistaa parhaat peltoloh- kot, ja tietoa hyödyntää esimerkiksi kaavoituksessa, kun sovitetaan yhteen esimerkiksi kau- punkirakenteen, infrastruktuurin, ihmisten ja eläinten elinympäristöjen, luonnon monimuotoi- suuden, lähiruoan tuotannon ja ilmastonmuutoksen hallinnan ja siihen sopeutumisen tarpei- ta. Kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen ja hiilinielujen lisäämiseen maankäyttösektorin toimin liittyy useita lisätutkimustarpeita. Määrällistä tutkimusta tarvitaan lisää tiettyyn toi- menpiteeseen (kuten metsitykseen) kohdistettavan yksittäisen ohjauskeinon (esim. tuki) kokonaisvaikutuksista. Tutkimusta tarvitaan myös maankäyttösektorin toimiin kohdistettavi- en ohjauskeinojen yhteisvaikutuksista kasvihuonekaasupäästöihin. Myös alueellisten erojen huomioon ottaminen ohjauskeinoja toteutettaessa vaatii lisäselvitystä. Tutkimustietoa tarvi- taan metsityksen lisäämisen seurannaisvaikutuksista, kuten lisääntyvään taimikonhoitotar- peeseen varautumisesta sekä maisema-, monimuotoisuus- ja ympäristövaikutuksista. Kaa- voituksen määrälliset mahdollisuudet ilmastovaikutusten hillitsemisessä vaativat myös lisä- selvitystä. Lisäksi kivennäismaiden hiilivarastojen todellisen kerryttämispotentiaalin arviointi Suomessa vaatisi laajemman tutkimushankkeen, jossa selvitettäisiin, miten lähellä saturaa- tiota pellot ovat ja mitkä ovat mahdollisuudet kasvattaa stabiilin hiilen määrää maaperässä. Tämä auttaisi kohdentamaan toimia sellaisille pelloille, joilla on paras vaste käsittelyn muu- toksiin, esimerkiksi lisättyyn hiilisyötteeseen. 64 5. LÄHTEITÄ JA TAUSTA-AINEISTOJA Aakkula, J., Leppänen, J. (toim.)(2014). Maatalouden ympäristötuen vaikuttavuuden seuran- tatutkimus (MYTVAS 3) -loppuraportti. ISBN 978-952-453-852-7, ISSN 1797-397X Aakkula, J., Asikainen, A., Kohl, J., Lehtonen, A., Lehtonen, H., Ollila, P., Regina, K., Salmi- nen, O., Sievänen, R., Tuomainen, T. (2019). Maatalous- ja LULUCF-sektorien päästö- ja poistumakehitys vuoteen 2050. Loppuraportti. Käsikirjoitus. AS, (2012). Afforestation Scheme 2012. Forest Service. Department of Agriculture, Food and the Marine. An Roinn Talmhaiochta, Bia agus Mara. EU, (2013). Decision No 529/2013/EU of the European Parliament and of the Council of 21 May 2013 on accounting rules on greenhouse gas emissions and removals resulting from activities relating to land use, land-use change and forestry and on information concerning actions relating to those activities. EU, (2018). Regulation (EU) 2018/841 of the European Parliament and of the Council of 30 May 2018 on the inclusion of greenhouse gas emissions and removals from land use, land use change and forestry in the 2030 climate and energy framework, and amending Regula- tion (EU) No 525/2013 and Decision No 529/2013/EU. Ferm, A., Hytönen, J., Koski, K., Vihanta, S., Kohal, O. (1993). Peltojen metsitysmenetel- mät. Kenttäkokeiden esittely ja metsitysten kehitys kolmen ensimmäisen vuoden aikana. Metsäntutkimuslaitoksen tiedonantoja - The Finnish Forest Research Institute, Research Papers 463. 127 s. ISBN 951-40-1305-0 Franke, A.K., Aatsinki, P., Hallikainen, V., Huhta, E., Hyppönen, M., Mikkola, K., Neuvonen, S. & Rautio, P. (2015). Quantifying changes of the coniferous forest line in Finnish Lapland during 1983-2009. Silva Fennica vol. 49 no. 4 article id 1408. 18p. Haakana, M., Ollila, P., Regina, K., Riihimäki, H., Tuomainen, T. (2015). Menetelmä maan- käytön kehityksen ennustamiseen: Pinta-alojen kehitys ja kasvihuonekaasupäästöt vuoteen 2040. Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 51/2015: 32 s. Helin, J. (2014). Reducing nutrient loads from dairy farms: a bioeconomic model with en- dogenous feeding and land use. Agricultural economics 45 2: 167–184. Hülsbergen, K-J., Rahmann, G. (2015). Klimawirkungen und Nachhaltigkeit ökologischer und konventioneller Betriebssysteme – Untersuchungen in einem Netzwerk von Pilotbetrieben Forschungsergebnisse 2013-2014. ISSN 2196-2324 ISBN 978-3-86576- 135-4 DOI:10.3220/REP_29_2015 urn:nbn:de:gbv:253-201505-dn055184- Hynönen, T. 2000. Pellonmetsitysten onnistuminen Itä-Suomessa. Metsäntutkimuslaitoksen tiedonantoja 765. Hytönen, J. (1999). Pellonmetsityksen onnistuminen Keski-Pohjanmaalla. Metsätieteen aikakauskirja 4/1999: 697–710. 65 IPCC, (2003). Good Practice Guidance for Land Use, Land-Use Change and Forestry. Pre- pared by the National Greenhouse Gas Inventories Programme. Penman,J., Gytarsky, M., Hirashi, T., Krug, T., Kruger, D., Pipatti, R., Buendia, L., Miwa, K., Ngara, T., Tanabe, K. & Wagner, F. (eds). Published: IGES, Japan. https://www.ipcc- nggip.iges.or.jp/public/gpglulucf/gpglulucf.html IPCC, (2013). 2013 Supplement to the 2006 IPCC guidelines for national greenhouse gas inventories: Wetlands. http://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/home/wetlands.html Karhula, T., Niemi, J. (2018). Maatalouspolitiikka. In: Suomen maa- ja elintarviketalous 2018 / Jyrki Niemi ja Minna Väre (toim.). Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 34/2018: s. 46–58. Kestävän metsätalouden määräaikainen rahoituslaki 34/2015. Kinnunen, K., Aro, L. (1996). Vanhojen pellonmetsitysten tila Länsi-Suomessa. Folia Fores- talia – Metsätieteen aikakauskirja 1996(2): 101–111. Koivisto, P. (1959). Kasvu- ja tuottotaulukoita. Communicationes Instituti Forestalis Fenniae 51(8). 49 s. Koljonen, T., Soimakallio, S., Asikainen, A., Lanki, T., Anttila, P., Hildén, M., Honkatukia, J., Karvosenoja, N., Lehtilä, A., Lehtonen, H., Lindroos, T.J., Regina, K., Salminen, O., Savo- lahti, M., Siljander, R., Tiittanen, P. (2017). Energia- ja ilmastostrategian vaikutusarviot: Yhteenvetoraportti. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisu- sarja 21/2017. 107 s. https://www.julkari.fi/bitstream/handle/10024/131904/21_Energia- %20ja%20ilmastostrategian%20vaikutusarviot%20Yhteenvetoraportti.pdf?sequence=1 Kässi, P. Niskanen, O. Lehtonen, H. (2015a) Pellonhankinnan vaihtoehdot, kustannukset ja peltomarkkinoiden toimivuus. Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 30/2015. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-326-034-4 Kässi, P. Känkänen, H. Niskanen, O. Lehtonen, H. Höglind, M. (2015b). Farm level ap- proach to manage grass yield variation under climate change in Finland and north-western Russia. Biosystems Engineering, Volume 140, December 2015, Pages 11–22 Laki metsänviljelyaineiston kaupasta 5.4.2002/241. Laki metsätuhojen torjunnasta 1087/2013. Lankoski, J., Lehtonen, H., Myyrä, S., Ollikainen, M. (2017). Synergies and trade-offs be- tween agricultural productivity, climate change and water quality objectives – A theoretical model and application. Contributed paper presented at the XV Congress of European Agri- cultural Economists, Parma, Italy, August 28th – September 1st 2017 Lehtonen, H. (2004). Impacts of de-coupling agricultural support on dairy investments and milk production volume in Finland. Acta Agriculturae Scandinavica, Section C – Economy 1: 46–62. Lehtonen, H. (2015). Evaluating adaptation and the production development of Finnish agri- culture in climate and global change. Agricultural and Food Science 24: 219–234. http://ojs.tsv.fi/index.php/AFS/article/view/51080 66 Lehtonen, H., Niemi, J. (2018). Effects of reducing EU agricultural support payments on production and farm income in Finland. Agricultural and Food Science, 27(2), 124–137. https://doi.org/10.23986/afsci.67673 Lehtonen, H., Rankinen, K. (2015). Impacts of agri-environmental policy on land use and nitrogen leaching in Finland. Environmental Science and Policy 50: 130–144. doi:10.1016/j.envsci.2015.02.001 Lehtonen, A., Mäkipää, R., Heikkinen, J., Sievänen, R., Liski, J. (2004). Biomass expansion factors (BEFs) for Scots pine, Norway spruce and birch according to stand age for boreal forests. Forest Ecology and Management, 188(1), 211–224. Lehtonen, A., Salminen, O., Kallio, M., Tuomainen, T., Sievänen, R. (2016). Skenaariolas- kelmiin perustuva puuston ja metsien kasvihuonekaasutaseen kehitys vuoteen 2040 - Selvi- tys maa- ja metsätalousministeriölle vuoden 2016 energia- ja ilmastostrategian valmistelua varten. Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 36/2016. Lehtonen, H. Niskanen, O. Karhula, T. Jansik, C. (2017). Maatalouden rakennekehitys ja investointitarve vuoteen 2030. Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 19/2017. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-326-383-3 Lehtonen, H., Palosuo, T., Korhonen, P., Liu, X. (2018). Higher Crop Yield Levels in the North Savo Region—Means and Challenges Indicated by Farmers and Their Close Stake- holders. Agriculture 8, no. 7: 93; doi:10.3390/agriculture8070093 Luonnonvarakeskus. (2016). Pellon vuokrahinnat 2016. Verkkosivut. https://www.luke.fi/uutiset/pellon-vuokrahinnat-2016/ Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma 2014-2020. (2018). Versio 5.0. https://www.maaseutu.fi/globalassets/maaseutuohjelma/programme_2014fi06rdrp001_5_0_ fi.pdf Metsälaki 1093/1996. https://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1996/19961093#a20.12.2013- 1085 MMM (2005). Maankäytön seurantajärjestelmän kehittäminen. Osa I: Maankäytön luokituk- set, tiedonkeruumenetelmät ja aineistot. Osa II: YK:n ilmastosopimuksen maukainen maan- käytön ja maankäytön muutosten seuranta ja raportointi. Maa- ja metsätalousministeriö. Työryhmämuistio 2005:5. http://urn.fi/URN:ISBN:952-453-220-4 MMM (2018a). LULUCF-asetus. Maa- ja metsätalousministeriön verkkosivut. https://mmm.fi/lulucf MMM (2018b). Muistio pellonmetsityksestä. Outlook (2018). Economic Prospects for Agriculture. Agricultural Economics and Farm Sur- veys Department. Teagasc 2017. Peltonen-Sainio, P., Lehtonen, H., Regina, K., Tiainen, J. (2018). Pellon käytön optimointi tuotannon kestäväksi tehostamiseksi. http://www.opal.fi/wp- content/uploads/sites/3/2018/09/PeltoOptimi-loppuraportti-FINAL.pdf 67 Peltonen-Sainio, P., Jauhiainen, L., Laurila, H., Sorvali, J., Honkavaara, E., Wittke, S., Kar- jalainen, M., Puttonen, E. (2019). Land use optimization tool for intensification of high- latitude agricultural systems. Manuscript. Phillips, H., Corrigan, E., McDonagh, M., Fairgrieve, M., Farelly, N., Redmond, J., Barrett, F., Twomey, M. (2016). All Ireland Roundwood Production Forecast 2016-2035. COFORD, Department of Agriculture, Food and the Marine, Dublin. Picken, P. (2007). Geological factors affecting on after-use of Finnish cut-over peatlands with implications on the carbon accumulation, University of Helsinki, 2007, 40 pp., University of Helsinki, Publications of the Department of Geology D10, ISSN 1795-3499, ISBN-978- 952-10-2612-6, ISBN-978-952-10-2613-3 Pietola, K., Heikkilä, A-M. (2005). Switching toward capital-intensive technologies in Finnish dairy farms. Agricultural economics 33 s3: 381–387. Pohjola, J., Valsta, L. (2007). Carbon credits and management of Scots pine and Norway spruce stands in Finland. Forest Policy and Economics, 9(7), 789–798. Purola, T., Lehtonen, H., Liu, X., Tao, F. & Palosuo, T. (2018). Production of cereals in northern marginal areas: An integrated assessment of climate change impacts at the farm level. Agricultural Systems 162: 191-204. DOI:10.1016/j.agsy.2018.01.018 Rautiainen, A., Lintunen, J., Uusivuori, J. (2017). Carbon taxation of the land use sector— the economics of soil carbon. Natural Resource Modeling, 30(2), e12126. (http://www.mtt.fi/mtts/pdf/mtts121.pdf ) Regina, K., Budiman, A., Greve, M., Grønlund, A., Kasimir-Klemedtsson, Å, Lehtonen, H., Petersen, S.O., Smith, P., Wösten, H. (2015). Greenhouse gas mitigation of agricultural peatlands requires coherent policies. Climate Policy DOI: 10.1080/14693062.2015.1022854 Ridier, A., Jacquet, F. (2002). Decoupling direct payments and the dynamics of decisions under price risk in cattle farms. Journal of Agricultural Economics 53(3): 549–565. Rossi, S., Varmola, M., Hyppönen, M. (1993). Pellonmetsityksen onnistuminen Lapissa. Folia Forestalia 807. 23 s. Särkkä, L., Tuomola, P., Jokinen, K. (2016). Ruokohelpi- ja järviruokopohjaisten materiaali- en soveltuvuus tomaatin kasvualustaksi. Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 55/2016. Tiitu, M., Helminen, V., Järvenpää, E., Härmä, P., Hatunen, S., Rehunen, A. (2015). Raken- netun alueen pinta-alan ennakointi. Paikkatietoaineistojen ja -menetelmien hyödyntäminen rakennetun alueen muutosten laskennassa. Suomen ympäristökeskuksen raportteja 28/2015. Tilastokeskus (2018). Greenhouse gas emissions in Finland 1990 to 2016. National Invento- ry Report under the UNFCCC and the Kyoto Protocol. 15 April 2018. https://unfccc.int/documents/65334 Tuomainen, T., Regina, K., Ollila, P., Haakana, M., Salminen, O. (2017). Maankäyttösektori EU:n ilmastopolitiikassa vuoden 2020 jälkeen: EU:n asetusehdotuksen COM(2016)479 final 68 vaikutukset Suomen kannalta. Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 31/2017. Saatavana: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-326-409-0 Työ- ja elinkeinoministeriö. (2018). Sähkönsiirtohinnat ja toimitusvarmuus. Työ- ja elinkei- noministeriön julkaisuja. Energia. 43/2018. Upton, V., Ryan, M., O’Donoghue, C. (2014). A spatially explicit national demand model for forest recreation in Ireland. Presented at Agricultural Economics Society 88th Annual Con- ference, 10th April 2014, Paris, France. Uusivuori, J., Hilden, M, Lehtonen, H., Rikkonen, P., Makkonen, M. (toim.) (2015). Politiikka ja luonnonvarat. Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 20/2015. Luonnonvarakeskus. 59 s. Valtanen, J. (1991). Peltojen metsityksen onnistuminen Pohjois-Pohjanmaalla 1970-luvulla. Metsäntutkimuslaitoksen tiedonantoja 381. 52 s. Valtioneuvoston selonteko keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelmasta vuoteen 2030. (2017a). Ympäristöministeriön raportteja 21. Valtioneuvoston selonteko kansallisesta energia- ja ilmastostrategiasta vuoteen 2030. (2017b). Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja – Energia – 4/2017. Viitala, E-J., Hänninen, H., Leppänen, J. (2018). De minimis -tukien soveltuvuus Suomen metsätalouteen. Luonnonvarakeskus. Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 54/2018. Äijälä, O., Koistinen, A., Sved, J., Vanhatalo, K., Väisänen, P. (toim.) (2014). Metsänhoidon suositukset. Metsätalouden kehittämiskeskus Tapion julkaisuja. http://tapio.fi/wp- content/uploads/2015/06/Metsanhoidon_suositukset_ver3_netti_1709141.pdf 69 LIITE 1: TAUSTATIETOA METSÄKADOSTA JA METSITYKSESTÄ Viimeisen 10 vuoden aikana metsiä on raivattu muuhun käyttöön vuosittain noin 19 000 ha. Metsäkato aiheutuu enimmäkseen rakentamisesta ja viljelysmaiden raivaamisesta (Tauluk- ko 8). Taulukossa 8 on esitetty vuotuiset keskimääräiset metsäkato ja metsitys pinta-alat vuosina 1990–2014 ja 2005–2014 sekä lineaarinen ennuste (trendi) perustuen vuosien 2005–2014 pinta-aloihin. Metsiä on raivattu rakentamiseen keskimäärin noin 10 000 ha ja pelloiksi noin 5 000 ha vuosittain. Turvetuotantoon raivattavaa alaa on ollut keskimäärin 1 800 ha vuodessa. Metsämaita muuttuu myös erilaisiksi ruohikkoalueiksi 800 ha vuodessa. Lisäksi metsiä taantuu vanhoilla ojitusalueilla kosteikkoluokkaan vajaa 500 ha vuodessa. Metsäkadosta 29 % kohdistuu orgaanisille maille. Rakentamisen vaatimasta pinta-alasta 80 % on aiemmin ollut metsämaata. Kaikesta uudes- ta rakennetun maan pinta-alasta hieman yli puolet on rakennuksia tontteineen ja piha- alueineen. Varsinaisen asuinrakentamisen osuus on 15 % ja lomarakentamisen 17 %. Muita rakennuksia esimerkiksi liike- ja teollisuuskäyttöön rakennettuja on 5 prosentilla uudesta rakennetun maan alasta sekä erilaisia varastoalueita, satamarakenteita, puistoja ja hauta- usmaita yhteensä myös 5 %. Taajama-alueiden ulkopuolella olevia liikenneväyliä on 11 %, sorakuoppia, louhoksia ja kaivoksia 18 % ja erilaisia linja-alueita 8 %. Rakentamisen yhtey- dessä ei aina poisteta kaikkea puustoa. Tällaisia metsän määritelmän täyttäviä rakennetuksi maaksi metsämaasta muuttuneita alueita on 12 % muutos luokan pinta-alasta. Taulukko 8: Metsäkadon ja metsityksen toteutunut kehitys (ha/v). Uusi/entinen maaluokka Metsäkato Metsitys Keskiarvo Trendi Keskiarvo Trendi 1990– 2014 2005– 2014 2005– 2014 1990– 2014 2005– 2014 2005– 2014 Viljelysmaa 4 500 5 300 5 100 2 100 600 500 Ruohikkoalueet 700 800 700 3 300 1 900 1 900 Kosteikot 300 500 500 1 000 500 600 Turvetuotantoalat 1 200 1 800 1 900 200 100 100 Rakennetut alat 9 000 10 400 10 500 1 000 800 900 Muu maa 0 0 0 0 0 0 Metsityksen osalta pinta-alat ovat vaihdelleet suuresti vuodesta 1990 (Taulukko 8). Vuosina 2005–2014 toteutuneen kehityksen mukaan eniten on metsitetty ruohikkoalueita. Skenaario- luvuissa (ks. luku 2.2.2) on huomioitu myös peltolohkoaineiston ja monilähteisen valtakun- nan metsien inventoinnin (MVMI) teemakarttojen tuottamat pinta-alat viljelysmaiden metsi- tyksessä. Peltolohkoaineistojen ja MVMI:n perusteella vuotuinen metsitysala oli 1300 ha, mutta siitä osa on ruohikkoalueita. Turvetuotantoalojen metsitys on aineiston perusteella hyvin pientä. Toisaalta turvetuotantoalaa on vapautunut viime vuosina merkittäviä määriä ja skenaariossa näiden alojen oletetaan vähitellen metsittyvän tai siirtyvän muuhun maankäyt- töön. Eri jälkikäyttömuotojen osuuksiin on käytetty aineistojen pinta-alajakaumien lisäksi Bioenergia ry:n arvioita, Haakana ym. (2015) raporttia ja Pickenin (2007) tutkimusta. Ra- kennetun maan metsitysalat ovat historiatietojen mukaisia. 70 LIITE 2: KÄYTÖSSÄ OLEVA MAATALOUSMAAN PINTA-ALA Luonnonvarakeskus (Luke) tuottaa vuotuiset tilastot käytössä olevasta maatalousmaan alasta (http://stat.luke.fi/kaytossa-oleva-maatalousmaa). Tiedot perustuvat maatalous- ja puutarhayritysrekisteriin kuuluvien maatilojen päätukihaussa ilmoittamiin kasvulohkotietoi- hin. Vuonna 2016 pinta-ala oli tilastojen mukaan 2 274 500 hehtaaria. Luku sisältää viljellyn, kesanto- ja muun käytössä olevan maatalousmaan alan (1 983 000, 260 900 ja 30 600 ha). Tilastoitu maatalousmaan ala ei sisällä pieniä tiloja, joiden alarajana on 2000 € vuotuinen tuotto laskettuna maatalous- ja puutarhayritysrekisteristä standard output (SO) - menetelmällä ilman tukia, missä SO on tuotto ilman tukia (http://stat.luke.fi/tilasto/32/laatuseloste/4397). Pienien tilojen pinta-ala on noin 29 000 ha. Kasvihuonekaasujen (KHK) inventaarion maakäyttöluokkien pinta-alalaskennoissa käyte- tään pääasiallisena tietolähteenä valtakunnan metsien inventointia (VMI). Maankäytön luo- kittelussa käytetään IPCC:n ohjetta, jonka mukaan maatalousmaa jakautuu viljelysmaahan ja ruohikkoalueisiin (IPCC 2003, ks. myös Tietolaatikko 1). KHK-inventaariossa luokat joh- detaan VMI:ssä käytössä olevista kansallisista maaluokista. Viljelysmaihin lukeutuu aktiivi- sessa viljelyssä olevat alueet, myös nurmet ja kesannot. Tässä suhteessa kohteen määritte- ly on yhteneväinen maataloustilastojen kanssa. KHK-raportoinnissa viljelysmaita oli vuonna 2016 yhteensä noin 2 494 000 ha, joka on noin 220 000 ha suurempi kuin maataloustilastoissa. Yhdistettäessä otantapohjainen VMI- aineisto ja peltolohkorekisterin aineisto, saatiin tulokseksi 2 180 000 hehtaaria, jotka mo- lemmissa aineistoissa olivat viljelysmaata. Osa peltolohkojen pelloista luokittui KHK:ssa muun muassa ruohikoiksi ja rakennetuksi maaksi. Viljelysmailla tehtiin tarkempi analyysi niiden KHK-inventaariossa raportoitujen alojen suh- teen, jotka eivät ole peltolohkorekisterin mukaan viljelysmaata. Vertailu tehtiin VMI- koealojen ja peltolohkojen välillä paikkatietoanalyysinä. Peltolohkoihin sisällytettiin ne perus- lohkot, joilla oli viljeltyjä kasvulohkoja vuonna 2016. Aineistojen yhdistäminen tehtiin koordi- naattitietojen avulla. Paikannuseroista johtuen kaikkia VMI-koealoja ei pystytty kohdenta- maan täsmälleen oikeisiin peltolohkoihin. Peltolohkojen tarkkuudeksi on ilmoitettu 2,5 metriä (https://etsin.avointiede.fi/fi/dataset/urn-nbn-fi-csc-kata00001000000000000766). VMI- koealojen sijaintitarkkuus vaihtelee hieman maaston peitteisyyden ja maaluokan mukaan ja on metrin tai metrien luokkaa. Tarkastelussa käytettiin VMI10, VMI11 ja VMI12 aineistoja. Viljelysmaat jakautuivat tilastoituun maatalousmaahan ja sen ulkopuoliseen alaan taulukon 9 mukaisesti. VMI:ssä maatalousmaaksi tunnistetuista alueista, joita ei ole tilastoidussa pinta-alassa, 37 % oli viljellyn maatalousmaan tyyppisiä alueita ja uusia peltoja pihapellot ja kotipuutarhat mukaan lukien. Peltolohkojen välittömiä reuna-alueita ja valtaojia oli 29 %. Pienehköjä tai kapeita heinikkoisia reuna-alueita oli 5 % alasta ja lisäksi 14 % alasta oli laajempia suoja- vyöhykkeitä, kuten teiden ja vesistöjen reuna-alueita tai peltojen keskellä olevia saarekkeita. Heinikkoiset alueet, 12 % alasta, olivat yhtenäisempiä palstoja, kuten hylättyjä peltoja, joista pieni osa oli metsittyviä kohteita. Muutama prosentti alasta oli rakennettua maata tai jo met- sittynyt. Kaiken kaikkiaan alasta kaksi kolmasosaa voidaan tulkita aktiivisen viljelyn piiriin kuuluvaksi. Huomattava osa alasta ei ole varsinaisesti erillisissä lohkoissa, vaan välittömästi peltolohkoaineistojen palstoihin rajautuvaa alaa, kuten ojia tai pellon reuna-alueita. 71 Ero tilastoidun ja KHK-inventaarion viljelysmaan pinta-alassa näyttää selittyvän pääosin sillä, että peltolohkorekisterissä maatalouskäytössä oleva ala rajataan tarkemmin aktiivises- sa viljelytoiminnassa olevaan alaan. Kasvihuonekaasuinventaariossa kaikki maa-ala on raportoitava, ja taulukon 9 mukainen ala on siten käyttökelpoinen. Erityyppisten maatalous- maiden tunnistamista on kuitenkin syytä kehittää KHK-inventaariossa, jotta päästöt tulevat laskettua ja raportoitua mahdollisimman oikein. Taulukko 9: KHK-inventaariossa raportoitujen viljelysmaiden vertailu peltolohkorekis- terin maatalousmaihin. Aineistona VMI 2012–2016 ja peltolohkot 2016. Luokka Ala, ha Osuus Maatalousmaa, peltolohkorekisteri 2 180 000 Muut luokat peltolohkorekisterissä 5 000 Yhteensä 2 185 000 Peltolohkojen ulkopuoliset alat Viljelty 43 000 14 Viljelty, ruohikkoinen 42 000 14 Pihapelto 14 000 5 Kotipuutarha 6 000 2 Uusi pelto 10 000 3 Oja 30 000 10 Pellon välitön reuna 60 000 19 Reunavyöhykkeet (vesistö, tie, metsäsaarekkeet) 42 000 14 Heinikkoiset reuna-alueet, pienialaiset 14 000 5 Heinikkoiset palstat 38 000 12 Metsälaidun 0 0 Metsittynyt, metsitetty 6 000 2 Rakennettu 4 000 1 309 000 100 KHK 2016 viljelysmaa yhteensä 2 494 000 72 LIITE 3: PELLONMETSITYKSEN ONNISTUMINEN Peltojen metsityksen onnistumista on tutkittu 1970 ja 1980 luvulla metsitetyissä kohteissa Länsi-Suomessa (Kinnunen & Aro 1996), Pohjois-Savossa (Hynönen 2000), Keski- Pohjanmaalla (Hytönen 1999), Pohjois-Pohjanmaalla (Valtanen 1991) ja Lapissa (Rossi ym. 1993). Tutkimukset on siis tehty ennen kuin pellonmetsityksen menetelmien ohjeistus uudis- tui 1990-luvulla. Näissä tutkimuksissa puulajina oli yleisimmin mänty ja koivu, kun taas 1990-luvulta lähtien metsityspuulajina on ollut yleisimmin kuusi. Tutkimusten mukaan erityisesti turvepeltojen metsitys on onnistunut heikosti (Taulukko 10). Sen sijaan kivennäismailla pellonmetsityksen tulos ei poikennut metsämaiden uudistamistu- loksesta. Metsitysten onnistuminen heikkeni mentäessä etelästä pohjoiseen. Tärkeäksi on havaittu myös luontaisesti syntyneiden hieskoivujen merkitys taimikoiden täydentäjänä ja jopa tuhoutuneiden metsitysten korvaajana. Metsitysten epäonnistumisen syitä ovat olleet väärä puulajivalinta, pintakasvillisuuden kilpailu, sienitaudit, myyrätuhot, hirvituhot, ravintei- den epätasapaino ja maan heikko kuivatustilanne. Taulukko 10: Epäonnistuneiden pellonmetsitysten osuus taimikoista kivennäismaalla (Kiv. maa) ja turvemaalla (Turve) puulajeittain (%). Mänty Kuusi Koivu Kiv. maa Turve Kiv. maa Turve Kiv. maa Turve Länsi-Suomi 10 21 Pohjois-Savo 26 61 9 25 Keski-Pohjanmaa 10 21 Pohjois-Pohjanmaa 18 47 10 49 11 58 Lappi 44 4 keskiarvo 14 54 8 37 18 58 73 LIITE 4: TURVEMAALAJIA OLEVIN PELTOJEN PIN- TA-ALAT TUOTANTOSUUNNAN MUKAAN ELY- KESKUKSITTAIN 74 LIITE 5: METSITYKSEN KUMULATIIVISEN KASVI- HUONEKAASUTASEEN KEHITYS PITKÄLLÄ AIKA- VÄLILLÄ Metsä+-skenaariossa tehtävälle metsitykselle laskettiin myös ns. kumulatiiviset vaikutukset, mikä kuvaa metsitysalojen puuston ja maaperän kasvihuonekaasutaseen kehitystä myös 20 vuoden siirtymäajan jälkeen. Puuston kehitys on laskettu Koiviston (1959) tilavuustaulukosta mustikkatyypin viljely- kuusikolle. Puusto on harvennettu kertaalleen 16–26 vuoden iässä. Laskelmassa on oletet- tu, että metsitys onnistuu kaikilla metsitysaloilla. Maaperälaskennassa on käytetty Metsä+- skenaarion päästökertoimia 20 vuoden ajan metsityksestä. Yli 20-vuotiaille aloille on käytet- ty turvemaille metsänä pysyneen metsämaan kertoimia ja kivennäismailla 30 vuoden metsi- tysajalle laskettuja keskimääräisiä päästökertoimia (Tuomainen ym. 2017). Kokonaisuudessaan Metsä+-skenaarion metsitys muuttuu nieluksi vuonna 2045 (Kuva 17). Vaikka metsitysalat toimivat aluksi päästönä, on päästö kuitenkin pienempi kuin aiemmassa maankäytössä. Turvemaiden maaperäpäästö jatkuu pienentyen vain hieman, kun taas ki- vennäismaiden maaperä muuttuu pienehköstä päästöstä tasapainotilaan. Puuston biomas- san hiilivarasto kasvaa koko ajan, vaikka harvennukset hieman tasaavat kasvua ja lopulta puuston vuodessa sitoman hiilen määrä on suurempi kuin maaperän päästöt. Kuva 17: Metsityksen kumulatiiviset kasvihuonekaasutaseet Metsä+-skenaarion mu- kaan vuosina 2017–2050, milj. CO2-ekv. tonnia -2 -1.5 -1 -0.5 0 0.5 1 1.5 2 2 0 1 7 2 0 1 9 2 0 2 1 2 0 2 3 2 0 2 5 2 0 2 7 2 0 2 9 2 0 3 1 2 0 3 3 2 0 3 5 2 0 3 7 2 0 3 9 2 0 4 1 2 0 4 3 2 0 4 5 2 0 4 7 2 0 4 9 Maaperä, turve Maaperä, kivennäis Biomassa Yhteensä VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINTA tietokayttoon.fi ISSN 2342-6799 (pdf) ISBN 978-952-287-618-8 (pdf)