Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja • Ministeriö • 2019:8 Yksi yhdestä -periaatteen kokeilu työ- ja elinkeinoministeriössä vuonna 2018 Työ- ja elinkeinoministeriö, Helsinki 2019 Yksi yhdestä -periaatteen kokeilu työ- ja elinkeinoministeriössä vuonna 2018 Kokeiluhankkeen vuosiraportti Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2019:8 Työ- ja elinkeinoministeriö ISBN:978-952-327-395-5 Taitto: Valtioneuvoston hallintoyksikkö, Julkaisutuotanto Helsinki 2019 Kuvailulehti Julkaisija Työ- ja elinkeinoministeriö 11.2.2019 Tekijät Erno Mähönen Julkaisun nimi Yksi yhdestä -periaatteen kokeilu työ- ja elinkeinoministeriössä vuonna 2018 – Kokeiluhankkeen vuosiraportti Julkaisusarjan nimi ja numero Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2019:8 Diaari/ hankenumero Teema Ministeriö ISBN PDF 978-952-327-395-5 ISSN PDF 1797-3562 URN-osoite http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-327-395-5 Sivumäärä 25 Kieli suomi Asiasanat sääntely, deregulaatio, yritykset, hallinto, lainsäädäntö Tiivistelmä Yksi yhdestä -periaate tarkoittaa valtionhallinnon tavoitetta, jossa yrityksiin kohdistuvan suorat sääntelytaakan lisäykset on korvattava vähintään vastaavan arvoisella taakan kevennyksellä toisessa yhteydessä. Periaatetta on kokeiltu työ- ja elinkeinoministeriössä vuosina 2017–2018. Periaate koskee vain kansallista sääntelyä, ja siihen on sovellettu eräitä muita rajauksia. Vuonna 2018 työ- ja elinkeinoministeriöstä annetut hallituksen esitykset kasvattivat yrityssektoriin kohdistuvaa suoraa sääntelytaakkaa vuositasolla noin puoli miljoonaa euroa. Taakka syntyi tavaramerkkilain ja päästökauppalain muutoksista. Vastaavasti vuonna 2017 annetut esitykset kevensivät taakkaa vuositasolla noin 150 000 euroa. Yksi yhdestä -periaatteen kehittäminen on vielä kesken. Suorien sääntelytaakkojen määrittely vaatii tarkennuksia, jotta niiden laskeminen olisi riittävän yksinkertaista ja yhdenmukaista. On tehtävä valinta tarkastelun laajuuden ja sovellettavuuden välillä. Raportissa käydään läpi periaatteen kannalta keskeisimpiä kysymyksiä, jotka jäävät seuraavan hallituksen linjattaviksi. Erno Mähönen (Työllisyys ja toimivat markkinat / puh. 029 5047066) Kustantaja Työ- ja elinkeinoministeriö Julkaisun jakaja/myynti Sähköinen versio: julkaisut.valtioneuvosto.fi Julkaisumyynti: julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi Presentationsblad Utgivare Arbets- och näringsministeriet 11.2.2019 Författare Erno Mähönen Publikationens titel Försöket med principen en in, en ut vid arbets- och näringsministeriet 2018 – Försöksprojektets årsrapport Publikationsseriens namn och nummer Arbets- och näringsministeriets publikationer 2019:8 Diarie-/ projektnummer Tema Ministeriet ISBN PDF 978-952-327-395-5 ISSN PDF 1797-3562 URN-adress http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-327-395-5 Sidantal 25 Språk finska Nyckelord reglering, avreglering, företag, förvaltning, lagstiftning Referat Principen en in, en ut är ett av statsförvaltningens mål, som innebär att direkta ökningar av företags regelbörda ska kompenseras med att regelbördan görs lättare till motsvarande värde i något annat sammanhang. Principen har prövats vid arbets- och näringsministeriet under 2017– 2018. Principen gäller endast nationell lagstiftning, och vissa andra begränsningar har tillämpats på den. De regeringspropositioner som hade beretts vid arbets- och näringsministeriet och lämnades till riksdagen 2018 ökade den direkta regelbördan för företagssektorn med cirka en halv miljon euro på årsnivå. Bördan berodde på ändringar i varumärkeslagen och lagen om utsläppshandel. De propositioner som lämnades 2017 gjorde å andra sidan regelbördan lättare till ett värde av cirka 150 000 euro på årsnivå. Principen en in, en ut är fortfarande under utveckling. Bestämningen av den direkta regelbördan kräver ytterligare preciseringar för att beräkningen av den ska vara tillräckligt enkel och enhetlig. Man måste välja mellan granskningens omfattning och dess tillämplighet. I rapporten går man igenom de mest centrala frågor kring principen som följande regering får ta ställning till. Erno Mähönen (Sysselsättning och fungerande marknader / tfn 029 504 7066) Förläggare Arbets- och näringsministeriet Distribution/ beställningar Elektronisk version: julkaisut.valtioneuvosto.fi Beställningar: julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi Description sheet Published by Ministry of Economic Affairs and Employment 11.2.2019 Authors Erno Mähönen Title of publication Test of the “one-in, one-out principle” at the Ministry of Economic Affairs and Employment in 2018 – Annual report for the pilot project Series and publication number Publications of the Ministry of Economic Affairs and Employment 2019:8 Register number Subject Ministry ISBN PDF 978-952-327-395-5 ISSN (PDF) 1797-3562 Website address (URN) http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-327-395-5 Pages 25 Language Finnish Keywords regulation, deregulation, companies, administration, legislation Abstract The “one-in, one-out principle” refers to the state administration’s objective in which the direct additions of regulatory burden on companies must be compensated by a minimum of an equivalent reduction of the burden in another connection. The principle has been tested at the Ministry of Economic Affairs and Employment in 2017 and 2018. The principle only applies to national regulation, and certain other restrictions have been applied to it. In 2018, the Government Bills introduced by the Ministry of Economic Affairs and Employment increased the annual direct regulatory burden on the business sector by approximately half a million Euros. The burden was caused by the changes in trademark law and emission trading law. Correspondingly, the bills given in 2017 reduced the burden by approximately EUR150,000. The development of the “on-in, one-out principle” is still in progress. More specific definition is required for the direct regulatory burdens in order to make reducing them sufficiently simple and harmonised. A choice has to be made between the scope and applicability of the survey. The report goes through the key questions regarding the principle that will be left for the next government to outline guidelines for. Erno Mähönen (Employment and well-functioning markets / tel. +358 29 5047066) Publisher Ministry of Economic Affairs and Employment Distributed by/ publication sales Electronic version: julkaisut.valtioneuvosto.fi Publication sales: julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi Sisältö 1 Johdanto ......................................................................................................................................................... 9 2 Keskeiset käsitteet................................................................................................................................ 10 3 Työ- ja elinkeinoministeriössä sovelletut rajaukset Yksi yhdestä -periaatteeseen ..................................................................................................... 12 4 Periaatteen soveltaminen hallituksen esityksissä vuonna 2018 ................ 13 5 Tarkennuksia suoran sääntelytaakan määrittelystä ............................................. 19 6 Periaatteen soveltamisessa havaittuja haasteita ja kysymyksiä jatkokehittämistä varten ................................................................................. 21 7 Sääntelytaakkalaskurin kehittäminen vuonna 2018 ............................................. 24 8 Lopuksi ............................................................................................................................................................. 25 YKSI YHDESTÄ -PERIAATTEEN KOKEILU TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖSSÄ VUONNA 2018 9YKSI YHDESTÄ -PERIAATTEEN KOKEILU TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖSSÄ VUONNA 2018 1 Johdanto Yksi yhdestä -periaatteen soveltaminen työ- ja elinkeinoministeriössä vuonna 2018 -vuosiraportti on jatkoa Yksi yhdestä -kokeiluhankkeen loppuraportille (Työ- ja elin- keinoministeriön julkaisuja 45/2017). Vuosiraportissa käsitellään Yksi yhdestä -pe- riaatteen soveltamista työ- ja elinkeinoministeriön lainvalmistelussa vuoden 2018 aikana. Yksi yhdestä -periaatteen kokeileminen aloitettiin Suomessa syksyllä 2016 käydyn Sipilän hallituksen strategiaistunnon myötä. Vuoden 2017 työ- ja elinkeinoministe- riössä sekä maa- ja metsätalousministeriössä toteutetun kokeiluhankkeen jälkeen periaatteen soveltamista ja kehittämistä päätettiin jatkaa työ- ja elinkeinoministeri- össä virkamiesjohdon päätöksellä. Yksi yhdestä -periaate tarkoittaa sitä, että lainsäätäjälle asetetaan velvoite korvata yrityksiin kohdistunut euron arvoinen sääntelytaakan lisäys euron arvoisella säänte- lytaakan vähennyksellä toisessa yhteydessä. Vuoden 2017 kokeiluhankkeen1 aikana kehitettiin lähtökohdat ja yleiset periaatteet yksi yhdestä -menettelyn soveltamiselle. Kokeiluhankkeen keskeinen tuotos oli Yksi yhdestä -laskuri, joka mahdollistaa erilaisten hallinnollisten taakkojen euromääräis- tämisen ja yhdenmukaisen vertailun. Tässä vuosiraportissa käsiteltävät sääntelytaakan muutokset on arvioitu samalla pe- riaatteella kuin vuoden 2017 kokeiluhanketta käsittelevässä loppuraportissa. Lisäksi tässä raportissa käsitellään soveltamisen aikana eteen tulleita haasteita ja niistä kumpuavia kehittämisehdotuksia. 1 https://tem.fi/yksi-yhdesta-periaate 10 TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:8 YKSI YHDESTÄ -PERIAATTEEN KOKEILU TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖSSÄ VUONNA 2018 2 Keskeiset käsitteet Sääntelytaakka = Kustannukset yritykselle, jotka johtuvat lainsäädännöstä, ja joita yritys ei tosi- asiassa kohtaisi ilman lainsäädäntöä. Hallinnollinen taakka = Yrityksille lain edellyttämistä tiedonantovelvoitteista, kuten ilmoituksista ja rekis- teröinneistä aiheutuvat kustannukset. Kustannus, joka ei aiheutuisi yritykselle ilman lain velvoitetta. Muodostaa osan sääntelytaakasta. Aineelliset noudattamiskustannukset = Se osa sääntelytaakkaa, joka ei ole hallinnollista taakkaa. Esimerkiksi lain edellyt- tämät hankinnat, materiaalikustannukset, valvontamaksut tai lain edellyttämän va- kuuden hankintakustannus. Business as usual = Se osa yrityksen toimintaa, jonka se tekisi normaalisti osana liiketoimintaansa il- man lain velvoitteitakin. Esimerkiksi tilinpäätöksen laatimiseen ja muuhun taloudel- liseen raportointiin liittyy toimenpiteitä, jotka yritys tekisi ilman lain velvoitteitakin. Tätä Business as usual -osaa ei lasketa mukaan sääntelytaakkaan. 11 TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:XX YKSI YHDESTÄ -PERIAATTEEN KOKEILU TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖSSÄ VUONNA 2018 Yksi yhdestä = Periaate tai sääntö, jonka mukaan lain yrityksille aiheuttama kustannuslisäys on korvattava vastaavansuuruisella kustannussäästöllä. One-in, X-out (OIXO) = Periaate tai sääntö, jonka mukaan lain yrityksille aiheuttama kustannuslisäys on korvattava X:n suuruisella kustannussäästöllä. 12 TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:8 YKSI YHDESTÄ -PERIAATTEEN KOKEILU TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖSSÄ VUONNA 2018 3 Työ- ja elinkeinoministeriössä sovelletut rajaukset Yksi yhdestä -periaatteeseen Yksi yhdestä -periaate koskee suoraa kansallista yrityksiin kohdistuvaa sääntelytaak- kaa. Täten EU-velvoitteista tai muista kansainvälisistä velvoitteista johtuva minimi- sääntely ei ole osa Yksi yhdestä -periaatteen soveltamista. Periaatetta sovelletaan niihin yrityksiin, jotka harjoittavat kilpailullista toimintaa markkinoilla. Sovellettaessa Yksi yhdestä -periaatetta työ- ja elinkeinoministeriössä, on vuoden 2017 kokeiluhankkeen mukaisesti päätetty rajata osa sääntelytaakasta periaatteen soveltamisen ulkopuolelle. Kolmikantaisesti säädettyä työlainsäädäntöä ei ole las- kettu mukaan periaatteen soveltamisen piiriin. Lisäksi ulos on rajattu sellaiset esi- tykset, joiden on arvioitu lisäävän yritysten toimintamahdollisuuksia avoimilla mark- kinoilla. Ei siis ole haluttu, että yritystoimintaa edistävät lakimuutokset katsottaisiin yrityksille kustannuksiksi, vaikka ne sisältäisivätkin myös sääntelytaakkaa. Rajauksia on käsitelty tarkemmin kokeiluhankkeen loppuraportissa2. Käytännössä vuoden 2018 aikana on myös todettu, että periaatteen rajaaminen suoriin sääntelytaakkoihin vaatii tarkennusta siltä osin, mitä tarkoitetaan suoralla sääntelytaakalla. Tähän aiheeseen palataan kappaleessa 5. 2 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 45/2017, ks. https://tem.fi/yksi-yhdesta-periaate 13 TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:XX YKSI YHDESTÄ -PERIAATTEEN KOKEILU TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖSSÄ VUONNA 2018 4 Periaatteen soveltaminen hallituksen esityksissä vuonna 2018 Vuoden 2018 aikana työ- ja elinkeinoministeriön antamista hallituksen esityksistä yhteensä kolme on lopulta mukana Yksi yhdestä -kirjanpidossa. Näillä esityksillä on ollut kansallisesta sääntelystä johtuvia suoria arvioitavissa olevia vaikutuksia yrityk- siin kohdistuvaan sääntelytaakkaan. Kaikki kolme esitystä ovat lisänneet yrityksiin kohdistuvaa sääntelytaakkaa, mikä on kääntänyt Yksi yhdestä -taseen kokonaistaa- kan kasvun puolelle. Yhteensä suora sääntelytaakka kasvoi siis vuoden 2018 aikana työ- ja elinkeinoministeriön antamista hallituksen esityksistä johtuen puoli miljoo- naa euroa vuodessa. Kansallisen suoran sääntelytaakantaakan tason kehitys TEMin lainsäädäntöalueella: tase v. 2017 -150 000 euroa vuodessa tavaramerkkilaki HE 201/2018 +250 000 euroa vuodessa perintätoimistot HE 206/2017 -0 euroa vuodessa päästökauppalaki HE 51/2018 +250 000 euroa vuodessa _____________________________________________________________________ tase v. 2018 +350 000 euroa vuodessa Negatiivisten arvojen tarkoittaessa tässä sääntelyn kevenemistä ja positiivisten kiris- tymistä. 14 TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:8 YKSI YHDESTÄ -PERIAATTEEN KOKEILU TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖSSÄ VUONNA 2018 Selitykset: Tavaramerkkilaki = Työryhmän mietintö uudeksi tavaramerkkilaiksi ja siihen liitty- viksi laeiksi (HE 201/2018) • Taakan syy: tavaramerkkien uudelleenrekisteröinti Perintätoimistot = Luonnos hallituksen esitykseksi laiksi perintätoiminnan harjoitta- jien rekisteröinnistä (HE 206/2017) • Taakan kevenemisen syy: siirtyminen lupamenettelystä rekis- teröitymismenettelyyn • Vaikutus on niin pieni, että se pyöristyy nollaan 10 vuoden tarkastelujaksolla Päästökauppalaki = Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi päästö- kauppalain muuttamisesta (HE 51/2018) • Taakan syy: ilmaisjaon viranomaistehtävät siirretään TEMistä Energiavirastoon, mikä nostaa käsittelymaksuja • Taakan kevennys: päästöjen tarkkailusuunnitelma ja päästö- lupa-anomus erotetaan toisistaan Suurin osa vuoden 2018 hallituksen esityksistä on sellaisia, ettei niillä ole suoraa vai- kutusta yrityksiin kohdistuvaan sääntelytaakkaan. Vuonna 2018 annettiin kuitenkin neljä esitystä, joilla potentiaalisesti olisi suoria taakkavaikutuksia, mutta ne rajautui- vat pois periaatteen soveltamisen piiristä ennalta päätettyjen rajausten perusteella. Yhdessä tapauksessa ensisijaisena syynä on kolmikantainen sääntely, kolmessa EU-minimisääntely. Suoraa sääntelytaakkaa aiheuttavia esityksiä, jotka ovat rajausten perusteella periaatteen soveltamisen ulkopuolella Työaikalaki HE 158/2018 • Nimi: Hallituksen esitys eduskunnalle työaikalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi • kolmikantaista sääntelyä 15 TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:XX YKSI YHDESTÄ -PERIAATTEEN KOKEILU TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖSSÄ VUONNA 2018 • Joustavoittaa olennaisesti työaikasääntelyä, mikä on yrityk- sille eduksi. • Sääntelymuutosten implementoinnista koituu yrityksissä jonkin verran hallinnollista taakkaa, mm. työaikajärjestelmien uusimistarpeen vuoksi. Toisaalta lähtökohtana on mahdolli- suus käyttää lain tarjoamia joustoja (Business as Usual -osuus voidaan katsoa korkeaksi). Energiamerkintäasetus HE 187/2018 • Nimi: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi tuotteiden ekolo- giselle suunnittelulle ja energiamerkinnälle asetettavista vaa- timuksista annetun lain muuttamisesta • EU-asetuksen kansallinen implementointi, ei kansallista sään- telyosuutta • Aiheuttaa hallinnollista taakkaa tavarantoimittajille ja jälleen- myyjille Vuosilomalaki HE 219/2018 • Nimi: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi vuosilomalain muuttamisesta • Lisää työnantajan vuosilomakustannuksia ja mahdollisesti myös hallinnollista taakkaa • EU-minimisääntelyä, valittu yrityskentän kannalta edullisin sääntelymalli Kalastustyötä koskeva direktiivi HE 291/2018 • Nimi: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi kalastusalan työtä koskevan direktiivin täytäntöönpanoon liittyvien lakien muuttamisesta • Vähäisiä vaikutuksia yrityksiin kohdistuvaan hallinnolliseen taakkaan • EU-minimisääntelyä Näiden tapausten lisäksi vuonna 2018 annettiin myös kaksi hallituksen esitystä, joilla on potentiaalisesti hyvinkin merkittäviä vaikutuksia yrityksiin kohdistuvaan 16 TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:8 YKSI YHDESTÄ -PERIAATTEEN KOKEILU TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖSSÄ VUONNA 2018 sääntelytaakkaan, mutta taakkavaikutus on luonteeltaan epäsuoraa, tai suoran sääntelytaakan määritteleminen ja arvioinen on osoittautunut hyvin haastavaksi. Vuoden 2018 hallituksen esityksiä, joilla merkittäviä epäsuoria sääntelytaakkavaikutuksia Hiilen energiakäytön kielto HE 200/2018 • Nimi: Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi hiilen energia- käytön kieltämisestä ja oikeudenkäynnistä markkinaoikeu- dessa annetun lain 1 luvun 2 §:n muuttamisesta • Taakan syy: hiilen energiakäyttö kielletään vuonna 2029 • Kansallista sääntelyä • Investoinneista koituva kustannustaakka yrityskentälle noin 35–45 miljoonaa euroa (nettonykyarvo) riippuen käytetyistä oletuksista ja hintaskenaariosta − Helsingin kaukolämpöverkko: 15 miljoonaa euroa (kariutu- neet kustannukset) + tuotantokustannusten ja investoin- tien kokonaisvaikutus, jonka arvio on miljoonan säästön ja 8 miljoonan kustannuksen välillä vuosina 2029–2033 − Vaasan kaukolämpöverkko: 7 miljoonaa euroa (kariutuneet kustannukset) + 14–15 miljoonaa euroa muuttuvista tuo- tantokustannuksista vuosina 2029–2032 − lisäksi muutamissa kohteissa mahdollisesti muutaman mil- joonan euron investointeja. • edelliset epäsuorat kustannukset vastaavat vuositasolla net- tonykyarvona noin 3,9–5,1 miljoonaa euroa. • Suoraa sääntelytaakkaa vaikea määritellä, kun kyse on talo- udellisen toiminnan kieltämisestä. Tällaiset kustannukset on katsottu epäsuoriksi. • laskelmat perustuneet nykyverotukseen, vuoden 2019 alkuun kaavaillut veromuutokset parantavat korvausinvestointien kannattavuutta niiden perustuessa muuhun kuin hiilen käyt- töön polttoaineena, mikä vastaavasti pienentää kustannus- vaikutuksia 17 TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:XX YKSI YHDESTÄ -PERIAATTEEN KOKEILU TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖSSÄ VUONNA 2018 Biopolttoaineiden käytön edistäminen HE 199/2018 • Nimi: Hallituksen esitysluonnos laeiksi biopolttoöljyn käytön edistämisestä, biopolttoaineiden käytön edistämisessä liiken- teessä annetun lain muuttamisesta sekä biopolttoaineista ja bionesteistä annetun lain 2 §:n muuttamisesta • Biopolttoaineiden jakeluvelvoitteen kiristäminen. Kehittynei- den biopolttoaineiden alarajatavoitteen asettaminen. • Taustalla EU:n taakanjakoasetuksen mukainen päästöjen vä- hentämistavoite • kustannuslisäys useimmilla toimialoilla alle 0,2 % kokonais- kustannuksista. Maaliikennesektorilla kuitenkin noin 0,8 %. • Suora sääntelytaakka ei ole pystytty arvioimaan − riippuu talouden toimintaympäristöstä − investointivaikutusten arviointi vaikeaa − Hallinnollista taakkaa ei ole • Taustalla (osittain): Uusiutuvan energian direktiivi ja Taakan- jakoasetus − Toisaalta kansalliset velvoitteet kovempia − Taustalla EU:n liikenteen päästönvähennystavoitteet Erityistapauksia • Sähkömarkkinalaki (datahub) HE 144/2018 − Nimi: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi sähkömarkki- nalain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi − Arvioitu vuonna 2017 Yksi yhdestä -kokeiluhankkeen lop- puraportissa • Kaivoslaki HE 293/2018 − Nimi: Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kaivoslain 32 ja 34 §:n muuttamisesta − Vaikutukset sääntelytaakkaan arvioitu kaivoslain muutok- sen yhteydessä vuonna 2017 Yksi yhdestä -kokeiluhank- keen loppuraportissa 18 TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:8 Edellä listattujen hallituksen esitysten lisäksi työ- ja elinkeinoministeriö antoi vuonna 2018 eduskunnalle 24 muuta hallituksen esitystä, mutta niiden kohdalla ei ole havaittu olennaisia suoria vaikutuksia yrityksiin kohdistuvaan hallinnolliseen taakkaan. 19 YKSI YHDESTÄ -PERIAATTEEN KOKEILU TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖSSÄ VUONNA 2018 5 Tarkennuksia suoran sääntelytaakan määrittelystä Yksi yhdestä -periaatteen soveltamisessa on työ- ja elinkeinoministeriössä läh- detty siitä, että suorilla sääntelytaakoilla tarkoitetaan sellaisia sääntelytaakkoja, joiden laskennassa ei ole huomioitu mahdollisia vaikutuksia talouden eri toimijoi- den käyttäytymiseen. Käyttäytymisellä tarkoitetaan tässä yhteydessä esimerkiksi hinnanmuodostusta, ostopäätöksiä, päätöksiä anoa lupaa, tai alihankintoja. Suorat sääntelytaakkavaikutukset eivät siis pidä sisällään dynaamisia vaikutuksia, eli käyt- täytymisvaikutuksia. Suorat sääntelytaakkavaikutukset ovat toisin sanoen staattisia vaikutuksia, joissa kukaan ei muuta toimintaansa lakimuutoksen takia muuten kuin siltä osin mitä lakimuutos edellyttää. Esimerkkitapauksena päästöoikeuksien ilmaisjaon lupa-anomusten määrä katso- taan arvioinnissa staattiseksi, vaikka tosiasiassa tiedetään lupahakemusten määrän laskevan hinnankorotuksen takia. Käytännössä periaatteen rajaaminen suoriin sääntelytaakkoihin aiheuttaa vääristy- mää arviointiin, mutta toisaalta yksinkertaistus on välttämätön yhdenmukaisen ar- vioinnin mahdollistamiseksi. Se myös helpottaa taakka-arvioiden laadintaa lainval- mistelussa. Käytännössä jopa suorien sääntelytaakkojen arviointi voi eräissä tapauksissa osoit- tautua hyvin haastavaksi. Näin on varsinkin silloin, kun puhutaan sääntelyn noudat- tamiskustannuksista, jotka ovat niitä sääntelytaakkoja, jotka eivät ole hallinnollista taakkaa. Useimmiten arvioinnin kannalta haastavat tapaukset ovat sellaisia säänte- lyn noudattamiskustannuksia, jotka ovat eivät ole lupamaksuja, rahoituskustannuk- sia tai hallinnollisiin velvoitteisiin suoraan liittyviä oheiskuluja eivätkä laitehankin- toja. Tällöin puhutaan siis sääntelykustannuksista, jotka aiheutuvat sääntelystä joka 20 TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:8 kohdistuu tuotannollisiin prosesseihin tai investointeihin. Tällaisiin lakisääteisiin velvoitteisiin viitataan jatkossa termillä ”tuotannollinen regulaatio”. Tällaisten taak- kojen arviointi ei ole mahdollista pelkästään standardikustannusmalliin perustuvan Yksi yhdestä -laskurin avulla, vaan siihen tarvitaan erityistä sektorispesifiä osaa- mista, mitä hallinnossa ei välttämättä ole. Sääntelytaakka ylipäänsä kattaa vain sellaiset sääntelykustannukset, jotka ovat lain- säädännöstä johtuvia. Usein, erityisesti hallinnollisen taakan kohdalla, sääntelytaak- kaa aiheuttavat velvoitteet johtuvat osin lainsäädännöstä, mutta vastaavat myös osin yrityksen omiin tarpeisiin. Näissä tapauksissa onkin arvioitava erikseen, miltä osin kyseessä on ns. Business-as-Usual-toiminta, ja miltä osin kustannukset johtuvat aidosti lainsäädännöstä. 21 YKSI YHDESTÄ -PERIAATTEEN KOKEILU TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖSSÄ VUONNA 2018 6 Periaatteen soveltamisessa havaittuja haasteita ja kysymyksiä jatkokehittämistä varten Yksi yhdestä -periaatetta on toistaiseksi sovellettu säännönmukaisesti vain työ- ja elinkeinoministeriössä vuosina 2017–2018 (lisäksi periaatetta kokeiltiin maa- ja met- sätalousministeriössä elintarvikelain valmistelun yhteydessä vuonna 2017). Mikäli periaatetta halutaan laajentaa kattamaan muitakin hallinnonaloja, on se oltava ylei- sesti sovellettava ja riittävän yksinkertainen. Haasteita periaatteen soveltamisessa on havaittu erityisesti niissä tapauksissa, joissa suoran sääntelytaakan määritteleminen tai laskeminen on vaikeaa. Nämä tapauk- set liittyvät tyypillisesti tuotannolliseen regulaatioon, eli säädöksiin jotka asettavat vaatimuksia yritysten tuotannollisille prosesseille tai investointeihin. Tällöin kyse ei ole hallinnollisesta taakasta, vaan muista sääntelyn noudattamiskustannuksista. Näiden kustannusten arviointi ei ole mahdollista perinteisen standardikustannus- mallin avulla, eikä siten myöskään TEM:n kehittämän sääntelytaakkalaskurin avulla, vaan niihin täytyisi soveltaa muita yritysten kustannuslaskennan menetelmiä. Käy- tännössä tämä vaatisi paljon substanssikohtaista erityisosaamista. Ongelmana on myös se, että tällaisia säädöshankkeita varten tilatuissa ulkopuolisissa selvityksissä on usein keskitytty muutoksen kokonaistaloudellisiin vaikutuksiin, eikä niissä ole arvioitu erikseen suoraa sääntelytaakkavaikutusta. Suoran sääntelytaakkavaikutuk- sen sijaan huomio on tyypillisesti kohdistunut epäsuoriin taloudellisiin vaikutuksiin, kuten vaikutukseen hintatasoon markkinoilla, tai kilpailukykyyn. 22 TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:8 Kuvio: Eri asteisia soveltamisrajauksia suoriin sääntelytaakkoihin Yksi yhdestä -periaatteen osalta ja esimerkkejä soveltamisesta eri maissa Vain hallinnolliset taakat Hallinnolliset taakat ja viranomaismaksut Hallinnolliset taakat, viranomaismaksut ja hallinnollisiin velvoitteisiin kytkeytyvät suorat noudattamiskustannukset Hallinnolliset taakat, viranomaismaksut ja kaikki suorat noudattamiskustannukset (ml. tuotannollinen regulaatio) Suppea mutta helppo soveltaa Laaja mutta vaikea soveltaa Arvioitavissa TEMin laskuria hyödyntäen esim. Kanada esim. Saksa, UK Yksi yhdestä -periaatetta on toistaiseksi sovellettu laajamittaisesti ministeriöistä vain työ- ja elinkeinoministeriössä. Mikäli tulevaisuudessa päätetään soveltaa pe- riaatetta laajemmin, esimerkiksi koko valtioneuvostossa, tulee tällöin tarkemmin pohdittavaksi menettelyn organisointi. Käytännössä keskeisiä ratkaistavia kysymyk- siä olisivat seuraavat: • Miten varmistetaan periaatteen pohjalla olevien taakka-arvi- oiden yhdenmukainen toteuttaminen ja oikeellisuus? • Mikä taho on päävastuussa Yksi yhdestä -menettelyn kehittä- misestä, organisoinnista ja tulosten kokoamisesta? 23 YKSI YHDESTÄ -PERIAATTEEN KOKEILU TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖSSÄ VUONNA 2018 • Mille aikavälille asetetaan tavoite, jona taakan taso ei saa kas- vaa (esim. hallituskaudeksi kerrallaan)? • Miten periaatteen toteutumisesta raportoidaan? Millaisella syklillä ja ministeriöt yhdessä vai erikseen? • Asetetaanko tavoite erikseen kullekin ministeriölle vai koko valtioneuvostolle yhteisesti? Voidaanko taakkaa kasvattaa yhdellä hallinnonalalla, jos sitä vähennetään riittävästi muilla hallinnonaloilla? • Miten organisoidaan korvaavien sääntelytaakan kevennysten etsintä ja toteuttaminen? • Millaisia rajauksia periaatteen soveltamiseen asetetaan? Yllä olevan listauksen ensimmäinen kohta on siinä mielessä tärkein, että ilman taak- ka-arvioiden toteuttamista Yksi yhdestä -periaatteen soveltaminen ei ole mahdol- lista. Se on siis ensimmäinen askel, mitä Yksi yhdestä -periaatteen laajentaminen vaatisi: yrityksiin kohdistuvan sääntelytaakan arvioinnin systematisointia. Viimeinen kysymys koskee periaatteen rajauksia, joita käytännössä esiintyy kaikissa OIXO-malleissa (One-in, X-out). Kyse on osin siitä, että periaatteen soveltaminen olisi tarkoituksenmukaista sen omien tavoitteiden kannalta. Esimerkiksi jos periaat- teella tavoitellaan yritysten elinvoimaisuuden ja kilpailukyvyn vahvistumista, voi- daan perustellusti ajatella, että yrityselämälle eduksi olevien lakimuutosten aiheut- tamaa sääntelytaakkaa ei tulisi huomioida periaatteen soveltamisessa. Tästä syystä kokeiluhankkeessa markkinoiden avaaminen kilpailulle on rajattu ulos. Toisaalta kyse voi olla yhteensopivuudesta valmisteluprosessiin: kolmikantaisesti valmistel- tuihin lakimuutoksiin ei ole kokeiluhankkeen aikana haluttu soveltaa Yksi yhdestä -menettelyä, koska on katsottu kolmikannan itsessään ottavan huomioon eri osa- puolten taloudelliset intressit. Lisäksi kuitenkin useissa maissa on tehty muitakin ra- jauksia, joilla on haluttu turvata tiettyjä yhteiskunnallisia intressejä (useissa tapauk- sissa turvallisuus). Muut kysymykset koskevat enemmän työnjakoa ja vastuuta tuloksista. Ne ovat kui- tenkin myös asioita, jotka tulee ratkaista mikäli periaatetta halutaan laajentaa. On sovittava, mikä taho vastaa tavoitteesta milläkin hallinnon tasolla. Näiden organisa- toristen kysymysten, sekä sääntelytaakka-arvioiden systematisoinnin osalta ratkais- tavaksi tulee myös riittävä lisäresursointi. 24 TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:8 7 Sääntelytaakkalaskurin kehittäminen vuonna 2018 Vuonna 2017 julkaistun työ- ja elinkeinoministeriön sääntelytaakkalaskurin kehittä- mistä on jatkettu myös vuonna 2018. Laskuri ja siihen liittyvä ohjeistus on päivitetty uuteen versioon 2.2.2018. Uudessa versiossa on tehty teknisten parannusten lisäksi seuraavia muutoksia: • Käytettävyyden parantaminen • Yritystilastojen sisällyttäminen laskuriin • Lisätty tieto taakkavaikutuksesta yhtä yritystä kohden • Päivitetty ajantasaiset tilastotiedot • Selkeytetty laskurin taustatietoja, dokumentaatiota ja ohjeis- tusta Laskuria on tarkoitus jatkossakin päivittää vuosittain. Päivitysten yhteydessä tarkas- tetaan ajantasaiset palkkatiedot sekä elinkustannusindeksi. Lisäksi tehdään muita korjauksia tarvittaessa. 25 YKSI YHDESTÄ -PERIAATTEEN KOKEILU TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖSSÄ VUONNA 2018 8 Lopuksi Yksi yhdestä -periaatteen toteuttaminen niin, että periaatteella on aitoa vaikutta- vuutta, vaatii virkatyön lisäksi poliittista sitoutumista. Kulloisenkin hallituksen on aidosti sitouduttava pyrkimään asetettuun sääntelytaakan kevennystavoitteeseen, mikä yksinkertaisessa Yksi yhdestä -mallissa on sääntelytaakan nollakasvu. Mikäli poliittinen sitoutuminen on liian ohutta, ajavat muut tavoitteet sääntelytaakan ke- ventämisen ohi, eikä tavoitetta saavuteta. Sääntelytaakan kehityksen systemaattinen arviointi ja raportointi luo toisaalta sääntelytaakan kehitykselle läpinäkyvyyttä. Taakkakehityksen tuominen näkyväksi auttaa poliittisia päättäjiä kiinnittämään huomiota sääntelytaakan keventämiseen muiden poliittisten tavoitteiden joukossa. Läpinäkyvyys lisää julkista painetta valita sellainen sääntelymalli, joka on sääntelytaakan näkökulmasta mahdollisimman ke- vyt, eikä aiheuta tarpeetonta taakkaa. Verkkojulkaisu ISSN 1797-3562 ISBN 978-952-327-395-5 Sähköinen versio: julkaisut.valtioneuvosto.fi Julkaisumyynti: julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi Yksi yhdestä -periaatteen kokeilu työ- ja elinkeinoministeriössä vuonna 2018 Yksi yhdestä -periaate tarkoittaa valtionhallinnolle asetettua velvoitetta korvata yrityk- siin kohdistuvat kansallisesta lainsäädännöstä johtuvat suorat sääntelytaakan lisäykset vastaavan arvoisella taakan keventämisellä toisessa yhteydessä. Periaatteen soveltami- sen kokeilua on jatkettu työ- ja elinkei-noministeriössä vuonna 2018. Vuonna 2018 annetut hallituksen esityksen lisäsivät sääntelytaakkaa yhteensä noin puoli miljoonaa euroa vuodessa.