Joonas Hokkanen, Heikki Savikko, Heini Koutonen, Heikki Rannikko, Tomi Rinne, Minna Pirilä Suomen mineraaliklusterin kilpailukyky- ja vaikuttavuustutkimus Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimus- toiminnan julkaisusarja 2020:15 ISSN 2342-6799 ISBN PDF 978-952-287-940-0 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2020:15 Suomen mineraaliklusterin kilpailukyky- ja vaikuttavuustutkimus Joonas Hokkanen, Heikki Savikko, Heini Koutonen, Heikki Rannikko, Tomi Rinne, Minna Pirilä Valtioneuvoston kanslia Helsinki 2020 Valtioneuvoston kanslia ISBN PDF: 978-952-287-940-0 Tekijän organisaatio: Ramboll Finland Oy: Joonas Hokkanen, Heikki Savikko, Heini Koutonen, Heikki Rannikko, Tomi Rinne, Minna Pirilä Helsinki 2020 Kuvailulehti Julkaisija Valtioneuvoston kanslia 25.3.2020 Tekijät Joonas Hokkanen, Heikki Savikko, Heini Koutonen, Heikki Rannikko, Tomi Rinne, Minna Pirilä Julkaisun nimi Suomen mineraaliklusterin kilpailukyky- ja vaikuttavuustutkimus Julkaisusarjan nimi ja numero Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2020:15 ISBN PDF 978-952-287-940-0 ISSN PDF 2342-6799 URN-osoite http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-287-940-0 Sivumäärä 140 Kieli Suomi Asiasanat Mineraaliklusteri, kaivosteollisuus, metallien jalostus, kiertotalous, vaikutukset, vaikuttavuus Tiivistelmä Mineraaliklusteri pitää sisällään kaivostoiminta ja louhinta toimialat (pois lukien turvetuotanto), metallien jalostus sekä kaivos- louhinta- ja rakennuskoneiden valmistus toimialat. Kaivostoiminta ja louhinta ovat alkutuotantoa, metallien jalostus on matalan jalostusasteen tuotantoa ja kaivos- ja louhintakoneiden valmistus korkean jalostusasteen toimintaa. Toimialoista metallien jalostus määrittää suuren kokonsa vuoksi koko mineraaliklusterin kehitystä. Suomen mineraaliklusterin kokonaistuotos on kerrannaisvaikutuksineen noin 22,1 miljardia euroa, mistä suorien vaikutusten osuus on noin 12,2 miljardia euroa. Klusteri työllistää kerrannaisvaikutuksineen 87 400 henkilötyövuotta, josta suoraan noin 24 600 henkilötyövuotta. Alueelliset vaikutukset ovat merkittäviä Lapin, Kainuun ja Satakunnan maakunnissa. Näissä kokonaistuotoksen osuus koko maakunnan kokonaistuotoksesta vaihtelee 21 - 60 % ja työllisyys 11 - 33 %. Mineraaliklusterin tuotos on vahvasti riippuvainen globaaleista trendeistä ja hintakehityksestä, jolloin klusterin kilpailukykyyn vaikuttaa keskeisesti kolme tekijää: 1) Välituotekäyttö, 2) maksettavat palkat ja 3) verot sekä veroluonteiset maksut. Kansainvälisen vertailun perusteella jalostusasteen nostamisessa onkin suurin todennettava potentiaali Suomessa. Edistääkseen jalostusasteen nousua, on tärkeää mahdollistaa sitä tukeva lainsäädännöllinen ja taloudellinen ohjaus sekä teknisen tiedon ja automaation hyödyntäminen. Vaikuttavuusarvioissa mineraalistrategia ja toimenpideohjelma ei ole täysin vastannut odotuksiin. Positiivisista seurauksista nousi kuitenkin esille tyytyväisyys siihen, että on ylipäätään mietitty konkreettisesti mihin mineraalialla pyritään ja konkreettisia keinoja tavoitteiden saavuttamiseksi. Tämä julkaisu on toteutettu osana valtioneuvoston selvitys- ja tutkimussuunnitelman toimeenpanoa. (tietokayttoon.fi) Julkaisun sisällöstä vastaavat tiedon tuottajat, eikä tekstisisältö välttämättä edusta valtioneuvoston näkemystä. Kustantaja Valtioneuvoston kanslia Julkaisun myynti/jakaja Sähköinen versio: julkaisut.valtioneuvosto.fi Julkaisumyynti: julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi Presentationsblad Utgivare Statsrådets kansli 25.3.2020 Författare Joonas Hokkanen, Heikki Savikko, Heini Koutonen, Heikki Rannikko, Tomi Rinne, Minna Pirilä Publikationens titel Undersökning av Finlands mineralklusters konkurrenskraft och slagkraft Publikationsseriens namn och nummer Publikationsserie för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet 2020:15 ISBN PDF 978-952-287-940-0 ISSN PDF 2342-6799 URN-adress http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-287-940-0 Sidantal 140 Språk Finska Nyckelord Mineralkluster, gruvindustri, metallförädling, cirkulär ekonomi, effekter, slagkraft Referat Mineralklustret omfattar gruvdrifts- och brytningssektorerna (med undantag av torvproduktion), metallförädling samt tillverkning av gruv-, brytnings- och byggnadsmaskiner. Gruvdrift och brytning är primärproduktion, metallförädling är produktion av låg förädlingsgrad och tillverkning av gruv- och brytningsmaskiner är verksamhet av hög förädlingsgrad. Av de här sektorerna avgör metallförädlingen på grund av sin storlek hela metallklustrets utveckling. Finlands mineralkluster har inklusive multiplikatoreffekter en total avkastning på cirka 22,1 miljarder euro, varav direkta effekter cirka 12,2 miljarder euro. Klustrets sysselsättning inklusive multiplikatoreffekter utgör 87 400 årsverken varav direkt cirka 24 600 årsverken. Den regionala påverkan är betydande i landskapen Lappland, Kajanaland och Satakunta. I de här landskapen varierar den totala avkastningen mellan 21 och 60 % av hela landskapets totala avkastning och sysselsättningens andel är 11–33 %. Mineralklustrets avkastning är starkt beroende av de globala trenderna och prisutvecklingen, varvid klustrets konkurrenskraft påverkas av tre centrala faktorer: 1) Användning av mellanprodukter, 2) löner som ska betalas och 3) skatter samt avgifter av skattenatur. Utgående från en internationell jämförelse har en höjning av förädlingsgraden den största verifierbara potentialen i Finland. För att främja en höjning av förädlingsgraden är det viktigt att möjliggöra legislativ och ekonomisk styrning som främjar detta samt att teknisk kunskap och automation utnyttjas. I bedömningar av slagkraften har mineralstrategin och åtgärdsprogrammet inte helt motsvarat förväntningarna. Positiva följder var dock bland annat tillfredsställelse med att man över huvud taget har funderat rent konkret vart mineralbranschen strävar och att det finns konkreta metoder att nå målen. Den här publikation är en del i genomförandet av statsrådets utrednings- och forskningsplan. (tietokayttoon.fi) De som producerar informationen ansvarar för innehållet i publikationen. Textinnehållet återspeglar inte nödvändigtvis statsrådets ståndpunkt Förläggare Statsrådets kansli Beställningar/ distribution Elektronisk version: julkaisut.valtioneuvosto.fi Beställningar: julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi Description sheet Published by Prime Minister’s Office 25.3.2020 Authors Joonas Hokkanen, Heikki Savikko, Heini Koutonen, Heikki Rannikko, Tomi Rinne, Minna Pirilä Title of publication Competitiveness and productivity of the Finnish mineral cluster Series and publication number Publications of the Government´s analysis, assessment and research activities 2020:15 ISBN PDF 978-952-287-940-0 ISSN PDF 2342-6799 Website address URN http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-287-940-0 Pages 140 Language Finnish Keywords Mineral cluster, mining industry, metal refining, circular economy, impacts, impressiveness Abstract The mineral cluster consists of the industrial sectors of mining and quarrying (excluding peat production), manufacture of basic metals and manufacture of machinery for mining, quarrying and construction. Mining and quarrying are primary production, whereas manufacture of basic metals is low processing degree activity and manufacture of machinery for mining, quarrying and construction is high processing degree activity. Because of its large size, manufacture of basic metals is the industry that mainly defines the development of the entire mineral cluster. The total output of the Finnish mineral cluster multiplier impacts included is approximately 22,1 billion euros, of which the share of the direct impacts is approximately 12,2 billion euros. The mineral cluster employs 87 000 person years multiplier impacts included, the direct employment being approximately 24 000 person years. The regional impacts are significant in the regions of Lapland, Kainuu and Satakunta. In these regions the total output of the mineral cluster ranges between 21-60 % of the regional total and the employment between 11-33 % of the regional total. The output of the mineral cluster is heavily reliant on global trends and price development. Thus, the competitiveness of the mineral cluster is essentially affected by three factors: 1) intermediate product use 2) wages and salaries and 3) taxes and tax-like charges. In the impressiveness assessments, the mineral strategy and the action program have not fully met the expectations. However, their positive consequences highlighted the contentment on having considered the tangible goals of the mineral industries as well as concrete means of achieving the goals. This publication is part of the implementation of the Government Plan for Analysis, Assessment and Research. (tietokayttoon.fi) The content is the responsibility of the producers of the information and does not necessarily represent the view of the Government. Publisher Prime Minister’s Office Publication sales/ Distributed by Online version: julkaisut.valtioneuvosto.fi Publication sales: julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi Sisältö 1 Johdanto .................................................................................................... 9 2 Mineraaliklusterin määritelmä ................................................................ 11 3 Käytetyt menetelmät ja aineistot ............................................................ 12 3.1 Menetelmät ................................................................................................................. 12 3.2 Aineistot ...................................................................................................................... 14 4 Mineraaliklusterin osa-alueiden vuorovaikutussuhteet ....................... 16 4.1 Vuorovaikutussuhteet mineraaliklusterin sisällä ja muiden toimialojen välillä ............. 16 4.1.1 Suorat taloudelliset ja työllisyysvaikutukset ............................................... 17 4.1.2 Mineraaliklusterin kokonaisvaikutukset arvoketjussa kerrannaisvaikutuksineen .......................................................................... 18 4.1.3 Verojalanjälki ............................................................................................. 27 4.2 Vuorovaikutussuhteet mineraaliekosysteemissä ......................................................... 28 5 Suomen mineraaliklusterin kilpailukyvyn ja tuottavuuden tärkeimmät osatekijät .............................................................................. 32 5.1 Tuottavuuden osatekijät .............................................................................................. 32 5.1.1 Kaivostoiminta ja louhinta .......................................................................... 32 5.1.2 Metallien jalostus ....................................................................................... 34 5.1.3 Kaivos- ja louhintakoneiden valmistus ....................................................... 35 5.1.4 Mineraaliklusteri kokonaisuutena .............................................................. 37 5.2 Kilpailukyky ................................................................................................................. 40 6 Mineraaliklusterin alueelliset vaikutukset ............................................. 42 6.1 Tarkasteltavat alueet ja niiden erityispiirteet ............................................................... 42 6.2 Aluetaloudelliset vaikutukset ....................................................................................... 42 6.2.1 Suorat vaikutukset ..................................................................................... 42 6.2.2 Kerrannaisvaikutukset ............................................................................... 50 6.2.3 Vaikutukset luontomatkailuun .................................................................... 57 7 Mineraalistrategian ja toimenpideohjelman vaikuttavuus.................... 59 7.1 Mineraalipolitiikan vahvistaminen ................................................................................ 61 7.2 Raaka-aineiden saatavuuden turvaaminen ................................................................. 66 7.3 Mineraalialan ympäristövaikutusten vähentäminen ja tuottavuuden lisääminen ................................................................................................................... 71 7.4 Tutkimus- ja kehitystoiminnan ja -osaamisen vahvistaminen ...................................... 73 7.5 Yhteenveto vaikuttavuudesta ...................................................................................... 77 7.5.1 Mineraalipolitiikan vahvistaminen .............................................................. 77 7.5.2 Raaka-aineiden saatavuuden turvaaminen ............................................... 78 7.5.3 Mineraalialan ympäristövaikutusten vähentäminen ja tuottavuuden lisääminen ............................................................................ 79 7.5.4 Tutkimus- ja tuotekehitystoiminnan ja -osaamisen vahvistaminen............................................................................................ 80 8 Mineraaliklusteri osana kiertotaloutta ................................................... 81 8.1 Kiertotalous ................................................................................................................. 81 8.2 Mineraaliset materiaalivarannot Suomessa ................................................................ 83 8.3 Mineraaliklusterin kiertotalouspotentiaali ..................................................................... 84 8.3.1 Nykytila ...................................................................................................... 84 8.3.2 Haasteet .................................................................................................... 88 8.3.3 Tulevaisuuden potentiaali .......................................................................... 88 9 Kansainvälinen vertailu .......................................................................... 92 9.1 Lähtökohdat ja vertailukriteerit .................................................................................... 92 9.2 Vertailumaat ja niiden erityispiirteet ............................................................................. 93 9.3 Maiden vertailu ............................................................................................................ 96 9.4 Johtopäätökset kansainvälisestä vertailusta ............................................................. 101 10 Keskeiset havainnot mineraaliklusterin merkityksestä Suomessa .............................................................................................. 103 10.1 Mineraaliklusteriin tuotos ja työllistävä vaikutus ........................................................ 103 10.2 Mineraaliklusterin toimialojen merkitys ...................................................................... 104 10.3 Mineraalistrategian vaikuttavuus ............................................................................... 105 10.4 Mineraaliklusteri osana kiertotaloutta ........................................................................ 106 Lähteet ............................................................................................................. 107 LIITE 1: Lupien käsittelyaikojen lyhentäminen ja lupaprosessien kehittäminen .......................................................................................... 111 LIITE 2: Alueelliset odotukset ........................................................................ 137 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 8 LUKIJALLE Yhteiskunnan raaka-aineriippuvuudesta keskustellaan yhä useammin. Keskustelun moottoreina ovat muun muassa ilmastonmuutoksen hillintä, kiertotalous ja liikenteen sähköistyminen. Akkumineraalit, sekä yleisemmin strategiset tai kriittiset mineraalit, ovat saaneet merkittävän roolin kansainvälisen kauppapolitiikan näyttämöllä. Myös korona-virukseen liittyvät ja nopeasti toteutuneet maailmanlaajuiset seuraukset val- mistavalle teollisuudelle ilmentävät raaka-ainehuollon ja jatkojalostuksen voimakkaan keskittymisen seurauksia keskinäisriippuvuuden maailmassa. Kaivosteollisuus vastaa yhteiskunnan raaka-ainetarpeisiin. Suomen kallioperä on raaka-aine-esiintymien suhteen varsin lupaava. Kaivostoimintaa on meillä harjoitettu jo useiden vuosisatojen ajan, ja Suomeen on kehittynyt kaivostoiminnan lisäksi mer- kittävää jatkojalostusta sekä kaivostoimintaa palvelevaa teknologiavalmistusta ja pal- veluliiketoimintaa. Näistä on kehittynyt myös kansainvälisesti merkittäviä yrityksiä. Vii- meisin ”aluevaltaus” on energiamurroksen edellyttämä raaka-ainetarve, niin sanotut akkumineraalit, ja niihin liittyvä koko elinkaaren mittainen arvoketju. Niin kansallisesti kuin kansainvälisestikin käydään keskustelua kaivostoiminnan tar- peellisuudesta, merkityksestä ja merkittävyydestä. Toistuvasti pohditaan myös sitä, millaisia suoria ja epäsuoria hyötyjä toiminnasta tosiasiallisesti toiminta-alueelle tai kaivoksen kotimaahan muodostuu. Kaivoshankkeisiin liittyy myös merkittäviä odotuk- sia alueellisista kerrannaisvaikutuksista. Toisaalta on perusteltua pohtia kaivoksen mahdollisia negatiivisia vaikutuksia alueen muulle elinkeinotoiminnalle. Toivon, että nyt käsissä oleva raportti tuo kaivostoimialasta käytävään keskusteluun uusia näkökulmia. Raportissa on kiinnostavaa tietoa eri alueiden vahvuuksista, jotka puolestaan heijastuvat myös tämän toimialan alueellisiin vaikutuksiin. Riikka Aaltonen, Ohjausryhmän puheenjohtaja Työ- ja elinkeinoministeriö Helmikuu 2020 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 9 1 Johdanto Suomella on pitkä historia kaivostoiminnasta ja malmien jalostuksesta ja niihin liitty- vistä teollisuus- ja palvelualoista. Kaivostoiminnasta onkin kehittynyt merkittävää jat- kojalostusta ja toisaalta kaivostoimintaa palvelevaa teknologiavalmistusta ja palvelu- toimintaa. Kaivosten ja teollisuuden sivuvirrat muodostavat myös merkittävän potenti- aalin uusien liiketoimintojen kehittämisessä ja yhteiskunnan erilaisten raaka-ainetar- peiden tyydyttämisessä ja näin on syntynyt jopa kansainvälisesti merkittäviä toi- mialansa edelläkävijäyrityksiä, viimeisimpänä esimerkkinä niin kutsutut akkumineraalit ja niiden koko elinkaaren perustuvat hankkeet Suomessa. Näiden toimialojen kokonai- suudesta on muodostunut mineraaliklusteri, joka sisältää mineraalien koko elinkaaren malminetsinnästä ja sitä palvelevasta toiminnasta yltäen aina mineraalien jalostami- seen loppukäyttötuotteiksi ja kierrätykseen raaka-aineiden uudelleenkäyttöä varten. Mineraaliklusteriin liittyy merkittäviä odotuksia alueellisista kerrannaisvaikutuksista. Ennustearviot, niiden toteutuminen ja toteutuneiden vaikutusten tarkempi selvitys tuo- vat arvokasta tietoa hyödynnettäväksi mm. kaivostoiminnan mielekkyydestä käytä- vään keskusteluun, tulevia kaivoshankkeita koskevaan keskusteluun sekä hankkeisiin kohdistettaviin odotuksiin ja vaikutuksiin. Näin voidaan paremmin ennakoida ja varau- tua myös yhteiskunnalta edellytettäviin palvelutarpeisiin ja niiden muutoksiin. Suomi on ensimmäisenä EU-jäsenmaana vuonna 2010 julkaissut kansallisen mineraalistrate- gian ja sitä täydentämään toimenpideohjelman vuonna 2013. Parhaillaan on käyn- nissä kasvuohjelma, jonka puitteissa edistetään kaivosteknologia- ja palveluyritysten vientiponnisteluita. Tehtyjen toimenpiteiden vaikuttavuus tulee selvittää, jotta voidaan perustellusti pohtia uusien vastaavien toimenpiteiden tarvetta ja mielekkyyttä sekä kohdentamista. Keskeinen näkökulma on vastata kysymyksiin siitä, miten ja millaista arvonlisää mine- raaliklusteri tuottaa kansallisesti ja miten ne edistävät – ja voisivat enenevässä määrin lisätä – suomalaista osaamista, hyvinvointia ja talouskasvua monipuolisesti ja kestä- vän kehityksen periaatteita ja tavoitteita toteuttaen. Tämän työn tavoitteena onkin vas- tata seuraaviin tutkimuskysymyksiin:  Mitkä ovat suomalaisen mineraaliklusterin kilpailukyvyn ja tuottavuuden tärkeimmät osatekijät?  Millaiset ovat mineraaliklusterin osa-alueiden keskinäiset riippuvuus- ja vaikuttavuussuhteet?  Miten kansallinen mineraalistrategia ja toimenpideohjelma ovat edesaut- taneet mineraaliklusterin kehittymistä? VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 10  Miten Suomen klusteri kehittyy ja kasvaa keskeisiin verrokkimaihin ver- rattuna? Onko kehityksessä havaittavissa käynnissä olevan Team Fin- land -kasvuohjelman vaikutuksia?  Miten Suomessa tunnetaan ja hyödynnetään mineraaliainesten materi- aalivarannot (rikastushiekka, sivukivi ja muut teollisuuden sivuvirrat) osana kiertotaloutta?  Mikä on malminetsintä- ja kaivoshankkeiden vaikutus talouteen paikalli- sesti, alueellisesti ja kansallisesti? Tarkastelussa tulee ottaa huomioon ne mahdolliset konkreettiset taloudelliset tappiot, menetykset ja toteutu- matta jäämiset ja riskit, joita aiheutuu luontomatkailuliiketoiminnalle kai- vostoiminnan vuoksi.  Toteutuvatko aluetaloudelliset odotukset? Jos toteutuvat, niin miten? Miltä osin odotukset jäävät täyttymättä, ja mitkä ovat syynä tähän? VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 11 2 Mineraaliklusterin määritelmä Mineraaliklusteri määriteltiin hankkeen aikana yhdessä keskeisten sidosryhmien kanssa (työ- ja elinkeinoministeriö, valtiovarainministeriö, ympäristöministeriö, Geolo- gian tutkimuskeskus, Kaivosteollisuus ry, Teknologiateollisuus ja Lapin ELY -keskus). Mineraaliklusteri pitää sisällään TOL 2008 -toimialaluokituksen mukaiset toimialat kai- vostoiminta ja louhinta (pois lukien turvetuotanto), metallien jalostus sekä kaivos-, lou- hinta- ja rakennuskoneiden valmistus. Mineraaliklusteriin kuuluvat toimialat on esitetty yksityiskohtaisemmin kuvassa 2-1. Mineraaliklusteri on myös osa mineraaliekosystee- miä, johon kuuluu esitettyjen toimialojen lisäksi mineraaliklusteriin liittyvä tutkimus- ja koulutustoiminta sekä hallinto- ja viranomaistoiminta. Kuva 2-1. Mineraaliklusteriin kuuluvat toimialat. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 12 3 Käytetyt menetelmät ja aineistot 3.1 Menetelmät Työssä käytettiin kolmea analyysimenetelmää: aineiston analyysimenetelmää, mallin- nusta ja kyselytutkimusta. Aineistoanalyysejä hyödynnettiin vuorovaikutussuhteiden kuvauksessa ja kirjallisuuskatsauksessa, mallinnusmenetelmiä taloudellisten vaiku- tusten arvioinnissa sekä kyselytutkimusta Mineraalistrategian, toimenpideohjelman ja Mining Finland -kasvuohjelman vaikuttavuuden arvioinnissa. Mineraaliklusteriin kuuluvien toimijoiden väliset vuorovaikutussuhteet analysoitiin ja kuvattiin Tilastokeskuksen laatiman kansantalouden tilinpitoaineiston avulla. Kansan- talouden tilinpito on laaja, tilastoihin perustuva kokonaisjärjestelmä, jolla kuvataan kansantalouden toimintaa järjestelmällisesti ja kansainvälisten suositusten mukaisesti. Aineisto kuvaa systemaattisesti sekä kansantalouden rakennetta että siinä tapahtuvia muutoksia. Yhdistämällä kansantalouden tilinpitoaineistoja voitiin kuvata eri toimialo- jen väliset euromääräiset vuorovaikutussuhteet ja riippuvuudet. Mineraaliklusterin kansainvälinen vertailu toteutettiin dokumenttianalyysinä, jossa maakohtainen vertailu tehtiin kaikista vertailumaista määrämuotoisen arviointikehikon mukaisesti. Vertailuaineistoina toimivat julkisista lähteistä saatavat aineistot. Vertai- luun valitut maat olivat Ruotsi, Irlanti, Saksa, Chile, Australia, Kanada, Yhdysvallat ja Tanska (tarkemmin Grönlanti). Vertailtavat maat valittiin yhdessä ohjausryhmän kanssa. Mineraaliklusterin taloudelliset vaikutukset mallinnettiin SITRA:n toimeksiannosta Ramboll Finlandin ja LUKE:n (Luonnonvarakeskus) yhteistyönä vuonna 2013 - 2015 kehittämällä resurssivirtamallilla. Malli kehitettiin, koska rakennemuutosten Suomessa haluttiin kyetä analysoimaan rakenteellisten muutosten taloudellisia vaikutuksia rii ttä- vän tarkasti myös alueellisella tasolla. Resurssivirtamallilla saadaan näkyväksi mine- raaliklusterin resurssivirrat osana alueellisia resurssivirtoja ja mallinnuksen tulosten avulla nähdään, mitkä ovat mineraaliklusterin välittömät ja välilliset vaikutukset alueta- loudessa. Mallin kuvaamia suureita ovat mm. liikevaihto, rahavirrat, arvonlisäys, työlli- syys, tuonti ja vienti, omavaraisuusaste, verohyödyt sekä materiaalivirrat. (Hokkanen ym. 2015) Resurssivirtamalli on moniulotteinen, jolloin sen avulla on nähtävissä suorien kytken- töjen lisäksi kerrannaisvaikutusten aiheuttamat kytkennät toimialojen ja yritysten vä- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 13 lillä. Tällöin malli kuvaa kaikki kerrannaisvaikutukset (tuotannon ja kulutuksen kerran- naisvaikutukset), joita kahden yrityksen/toimijan välinen vuorovaikutus aiheuttaa muille yrityksille ja toimialoille koko arvoketjussa. Resurssivirtamallin peruselementti on matriisi, jossa kaikki rivit kuvaavat alueen yrityk- siä ja niiden tuottamia tuotoksia (tuotteita tai palveluja) muille yrityksille ja/tai kulutuk- seen (julkinen tai yksityinen). Matriisin jokainen sarake kuvaa puolestaan yrityksen tai palvelun omassa toiminnassaan käyttämiä panoksia (tuotteet ja palvelut) muilta yrityk- siltä (Kuva 3-1). Rakentamalla näin koko mineraaliklusterin kattava verkko ja kytke- mällä se osaksi erillistarkasteltavia maakuntia ja muuta Suomea, saadaan kokonais- kuva aineettomien ja aineellisten resurssien liikkumisesta. Kun resurssivirrat liitetään maakunnallisiin virtoihin ja edelleen koko maan kattaviin virtoihin, saadaan kuva mine- raaliklusterin merkityksestä kaikilla tasoilla sekä alueellisesti että valtakunnallisesti. Resurssivirtamallia on testattu ja käytetty lukuisissa kohteissa ja sitä kehitetään jatku- vasti. Malli on myös esitelty kansainväliselle tiedeyhteisölle World Resource Foru- missa Davosissa 2015 ja sen on julkaistu tieteellisessä julkaisusarjassa. (Hokkanen ym. 2017) Kuva 3-1. Resurssivirtamallin peruselementti, jossa tyhjä solmukohta kuvaa: ei vuorovaikutusta toimialojen välillä. Pallon koko kuvaa vuorovaikutuksen suuruutta. Resurssivirtamalli perustuu panos-tuotosmenetelmään, minkä keskeisimmät rajoitteet ja kriittiset kohdat ovat panoskertoimien kiinteys ja lineaarisuus, tarjontarajoitteiden puuttuminen sekä kotitalouksien kulutusmenojen määräytyminen keskimääräisenä ar- viona. Mallinnettaessa erilaisia skenaarioita tulevaisuuteen mallin käytettävyydellä on- kin rajoitteita, mitkä tulee tunnistaa ja mallien soveltamisessa tulee käyttää ns. varo- vaisuusperiaatetta. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 14 Kiinteät panoskertoimet tarkoittavat, että talouden tuotantoteknologiassa ei tapahdu muutoksia. Kiinteät panoskertoimet eivät voi olla paikkaansa pitäviä pitkällä aikavä- lillä, jolloin teknologian kehittyminen tulee huomioida skenaarioita muodostettaessa. Tarjontarajoitteiden puuttuminen tarkoittaa, että panosten saatavuus ei aiheuta rajoit- teita eikä pullonkauloja taloudessa. Tämä oletus on ongelma erityisesti silloin, kun to- dellisuudessa taloudessa esiintyy resurssirajoitteita, esimerkiksi kapasiteettiongelmia. Kotitalouksien kulutusmenojen määräytyessä keskimääräisenä arviona, kasvu kohdis- tuu eri hyödykkeille kiinteissä suhteissa. Esimerkiksi 10 %:n menojen kasvu lisää kun- kin kulutusmenoryhmän kulutusta 10 %, vaikka todellisuudessa harvoin näin tapahtuu. Yleensä lisätulot käytetään herkemmin esimerkiksi kestokulutustavaroihin kuin päivit- täistavaroihin. Tehdyssä selvityksessä ei kuitenkaan mallinnettu vaikutuksia tulevaisuuteen vaan jo tapahtuneita vaikutuksia, jolloin edellä kuvatut rajoitteet ja haasteet eivät ole nykytilan- teen kuvaamisessa rajoitteena tai esteenä. Mallinnuksessa pystyttiin huomioimaan Ti- lastokeskuksen tilastoimat todelliset kulutuksen kohdentumiset eri hyödykkeisiin, tek- nologia tarkasteluvuosina sekä toteutuneet työn ja raaka-aineiden tarjontarajoitteet eri toimialoilla. Vaikuttavuuden arvioinnissa tarvittava aineistot kerättiin kyselyillä ja haastatteluilla keskeisille sidosryhmille. Kerätyt aineistot olivat laadullisia ja määrällisiä aineistoja, joita analysoitiin laadullisesti. Laadullisen arvioinnin pohjalta saariin kuva Mineraali- strategian ja toimenpideohjelman vaikuttavuudesta. 3.2 Aineistot Selvityksessä käytettävät aineistot jakaantuivat kahteen kategoriaan, valmiisiin tilas- toihin, tietokantoihin ja aikaisempiin selvityksiin sekä hankkeen aikana kerättäviin uu- siin tietoihin ja aineistoihin. Valmiista aineistoista keskeisimpiä olivat Tilastokeskuksen julkaisemat kansantalou- den tilinpidon aineistot, jotka kuvaavat eri toimijoiden välisiä vuorovaikutussuhteita sekä antavat taloudelliset reunaehdot mallinnukseen. Tämän lisäksi aineistoja täyden- nettiin julkisista tiedoista, kuten Ympäristönsuojelun valvonnan sähköisestä asiointijär- jestelmästä (YLVA), aluetilinpidosta, teollisuuden tuotantotilastoista, tullin tuonti- ja vientitilastoista, kunnittaisista toimipaikkatilastoista ja Finnveran tilinpäätöstilastoista. Myös kansainvälisessä vertailussa hyödynnetyt aineistot olivat valmiita tilastoja ja tie- tokantoja, joista keskeisimpiä olivat: VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 15  Eurostat -tilastot  OECD -tilastot  World Mining Data -tietokanta  United States Geological Survey -tietokanta  kansallisten geologian tutkimuslaitosten julkaisut  kansallisten tilastokeskusten tietokannat Vaikuttavuuden arvioinnissa tärkeimpinä aineistoina toimivat tässä hankkeessa kerä- tyt tiedot eri sidosryhmien näkemyksistä strategian ja toimenpideohjelman onnistumi- sesta sekä vaikutuksista ja vaikuttavuudesta eri sidosryhmille. Kyselyillä ja haastatte- luilla kerätyt aineistot olivat laadullisia ja määrällisiä aineistoja. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 16 4 Mineraaliklusterin osa-alueiden vuorovaikutussuhteet 4.1 Vuorovaikutussuhteet mineraaliklusterin sisällä ja muiden toimialojen välillä Eri toimialojen välisiä vuorovaikutussuhteita voidaan kuvata mm. niiden välisillä raha- ja materiaalivirroilla. Niiden avulla nähdään mistä raha- ja materiaalivirrat (€, tn, m3) tulevat toimialoille, miten ne liikkuvat toimialojen välillä sekä miten ne ohjautuvat lop- putuotekäyttöön (kulutukseen tai vientiin). Nämä raha- ja materiaalivirtojen kautta syn- tyvät vuorovaikutussuhteet voidaan jakaa suoriin ja välillisiin kerrannaisvaikutuksiin. Suorat eli välittömät vaikutukset syntyvät mineraaliklusteriin kuuluvien yritysten koko- naistuotoksen kautta. Kokonaistuotos koostuu kansantalouden tilinpidon mukaan tilin- pitojakson aikana tuotetuista tuotteista. Yrityksen/toimialan näkökulmasta kokonais- tuotos on muille yrityksille ja/tai kulutukseen myydyn sekä omaan käyttöön jätetyn tuo- toksen summa. Kokonaistuotos kuvaa näin alueen (esimerkiksi Suomen tai tietyn maakunnan) tuotannon arvoa. Liikekirjanpidon mukaan määriteltynä kokonaistuotos vastaa tuloslaskelman liikevaihtoa (ml. varaston muutos, valmistus omaan käyttöön ja liiketoiminnan muut tuotot, pl. käyttöomaisuuden luovutusvoitot). Suoria vaikutuksia ovat myös hankkeen työllistävä vaikutus, palkansaajakorvaukset, veroluonteiset maksut, viennin kasvu, arvonlisäys jne. Kansantalouden tilinpidon mu- kaan arvonlisäys tarkoittaa tuotantoon osallistuvan yksikön synnyttämää arvoa. Se lasketaan markkinatuotannossa vähentämällä yksikön tuotoksesta tuotannossa käyte- tyt välituotteet (tavarat ja palvelut) ja markkinattomassa tuotannossa laskemalla yh- teen palkansaajakorvaukset, kiinteän pääoman kuluminen ja mahdolliset tuotannon ja tuonnin verot. Liikekirjanpidon mukaan määriteltynä arvonlisäys muodostuu käyttökat- teesta sekä palkansaajakorvauksista eli tarkoittaa tulosta ennen rahoituseriä, veroja, poistoja ja arvonalentumisia lisättynä palkansaajakorvauksilla. Yritysten toiminta vaikuttaa myös bruttokansantuotteeseen, joka kuvaa alueella vuo- den aikana tuotettujen tavaroiden ja palvelujen yhteenlaskettua arvoa. Tässä työssä tarkastellaan BKT:n lisäksi kokonaistuotosta, koska se kuvaa paremmin alueella tär- keää välituotekäyttöä eli sitä tuotosta (tavaroita ja palveluita), jonka alueen yritykset myyvät panoksena muille alueen yrityksille. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 17 Suorat vaikutukset synnyttävät kerrannaisvaikutuksia eli kysyntää lukuisille muille toi- mialoille, joilta syntyy edelleen lisäkysyntää muille toimialoille. Louhinta ja malmin ja- lostus tarvitsevat mm. kemianteollisuuden yrityksiä raaka-aineen hankintaan, ja kemi- anteollisuuden yritykset edelleen huolto- ja korjauspalveluja, kuljetuspalveluita jne. muilta yrityksiltä. Lisäkysyntää syntyy myös mm. koneiden ja laitteiden valmistukseen ja huoltoon, maarakentamiseen jne. Näin syntyy hankintojen ketju, joka vaikuttaa ym- päröivään talouteen. Kokonaistuotoksen muutoksia syntyy toisaalta myös lisääntyvien palkansaajakorvauksien kautta. Palkansaajakorvausten kautta syntyy uutta kysyntää ja alueellinen kulutus kasvaa. Näiden välillisten vaikutusten eli tuotannon ja kulutuk- sen kerrannaisvaikutusten seurauksena tuotantoa tarvitaan kaiken kaikkiaan enem- män kuin alkuperäinen kysynnän suora lisäys on. 4.1.1 Suorat taloudelliset ja työllisyysvaikutukset Mineraaliklusteriin kuuluvien yritysten liikevaihto Suomessa vuonna 2015 oli noin 12,2 miljardia euroa (noin 3,2 % koko Suomen liikevaihdosta ja 8,1 % teollisuuden liike- vaihdosta (toimialat 05 – 43)). Tämä liikevaihto tuotti arvonlisäystä noin 2,9 miljardia euroa, mikä on noin 1,6 % kaikesta Suomessa tuotetusta arvonlisäyksestä ja 5,9 % teollisuuden arvonlisäyksestä vuonna 2015. Mineraaliklusteriin kuuluvat toimialat työl- listivät suoraan yhteensä noin 24 600 henkilötyövuotta, mikä on noin 1,0 % koko Suo- men työllisten määrästä ja 4,4 % teollisuuden työllisten määrästä. Mineraaliklusterin aikaansaama suora bruttokansantuotteen määrä (BKT) oli noin 1,4 % koko Suomen BKT:sta. (Kuva 4-1) Kuva 4-1. Mineraaliklusterin suorat talousvaikutukset VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 18 Mineraaliklusteriin kuuluvista toimialoista suurin sekä liikevaihdolla että työllisyydellä mitattuna on raudan, teräksen ja rautaseosten valmistus. Se tuotti vuonna 2015 yh- teensä noin 5,1 miljardia euroa liikevaihtoa ja työllisti noin 7 600 henkilötyövuoden verran. Arvonlisäystä se tuotti noin 765 miljoonaa euroa vuodessa. Toiseksi eniten työllistävä toimiala on muiden erikoiskoneiden valmistus, joka työllisti 5 911 henkilö- työvuoden verran. Sen liikevaihto tarkasteluvuonna oli noin 2,5 miljardia euroa ja ar- vonlisäys noin 809 miljoonaa euroa vuodessa. Se onkin arvonlisäyksellä mitattuna suurin mineraaliklusteriin kuuluva toimiala. Kolmas selvästi erottuva toimiala on jalo- metallien ja muiden värimetallien valmistus, joka työllistää 3 200 henkilötyövuoden verran. Liikevaihtoa syntyy noin 2,4 miljardin euron verran ja arvonlisäystä noin 599 miljoonan euron verran vuodessa. Kaivostoimintaan ja louhintaan kuuluvien toimialojen (metallien louhinta, kiven lou- hinta, hiekan ja saven otto, muu mineraalien kaivu sekä muuta kaivostoimintaa ja lou- hintaa palveleva toiminta) suorat vaikutukset eivät yllä yhtä suuriksi metallinjalostuk- seen ja erikoiskoneiden valmistukseen verrattuna. Kaivostoiminnan ja louhinnan nos- tama mineraalien määrä oli 89,2 miljoonaa tonnia, mistä 32,9 miljoonaa tonnia oli mal- mia tai hyötykiveä ja 56,3 miljoonaa tonnia sivukiveä. Toimialat työllistivät yhteensä 4 817 henkilötyövuotta, tuottivat liikevaihtoa noin 1,5 miljardia euroa ja arvonlisäystä noin 516 miljoonaa euroa. Materiaalivirtojen kautta arvioituna kaivostoiminta- ja louhintatoimialalla myydyn tuo- tannon määrä oli vuonna 2015 yhteensä 59,1 miljoonaa tonnia ja siitä saatava kor- vaus oli 1 164 miljoonaa euroa. Vastaavasti metallien jalostus toimialalla myydyn tuo- tannon määrä oli 2,9 miljoonaa tonnia ja siitä saatava korvaus oli 8 073 miljoonaa eu- roa ja kaivoskoneiden ja -laitteiden valmistus toimialla myytävän tuotannon määrä oli 1,0 miljoonaa kappaletta erilaisia laitteita tai osia, mistä saatava korvaus oli 1 056 mil- joonaa euroa. Näiden lisäksi kaikilla toimialoilla liikevaihtoa muodostui palveluiden myynnistä. 4.1.2 Mineraaliklusterin kokonaisvaikutukset arvoket- jussa kerrannaisvaikutuksineen Kokonaistuotos Mineraaliklusterin aikaansaaman kokonaistuotoksen arvo on kokonaisuudessaan noin 22,1 miljardia euroa (Kuva 4-2). Suora vaikutus kattaa tästä yli puolet, noin 12,2 mil- jardia euroa (ks. kpl 4.1.1). Tuotannon kerrannaisvaikutuksina syntyy lisäksi noin 6,3 miljardia euroa ja kulutuksen kerrannaisvaikutuksina noin 3,6 miljardia euroa koko- naistuotosta. Kerrannaisvaikutuksilla on erittäin merkittävä vaikutus kokonaistuotok- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 19 seen. Tuotannon kerrannaisvaikutusten osuus on 29 % ja kulutuksen kerrannaisvaiku- tusten osuus 16 % kokonaistuotoksen määrästä. Jos mineraaliklusterin tarjoamia raaka-aineita tai tuotteita ei ole saatavilla Suomesta, ne korvataan ulkomaisella tuon- nilla. Kuva 4-2. Mineraaliklusterissa syntyvä kokonaistuotos sisältäen suorat vaikutukset sekä tuotannon ja kulu- tuksen kerrannaisvaikutukset Tuotannon kerrannaisvaikutuksina syntyvä 6,3 miljardin euron kokonaistuotos jakaan- tuu eri toimialoille kuvan 4-3 mukaisesti. Suurimmat yksittäiset vaikutukset näkyvät toimialoilla tukkukauppa (657 milj. €), metallien käsittely, päällystäminen ja työstö (604 milj. €) sekä sähkövoiman tuotanto, siirto ja jakelu (384 milj. €). Tukkukaupan rooli nä- kyy merkittävänä, koska suurin osa välituotekäytössä hyödynnettävistä raaka-aineista ja materiaaleista liikkuvat tukkukaupan kautta. Kuvassa esitetyt muut toimialat pitää sisällään 139 eri toimialaa, joilla syntyvä liikevaihto on kullakin alle 55 miljoonaa eu- roa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 20 Kuva 4-3. Tuotannon kerrannaisvaikutuksina syntyvä kokonaistuotos eri toimialoilla Kulutuksen kerrannaisvaikutuksina syntyvä 3,6 miljardin euron kokonaistuotos jakaan- tuu eri toimialoille kuvan Kuva 4-4 mukaisesti. Suurimmat yksittäiset vaikutukset kas- vaneesta kulutuksesta näkyvät toimialoilla asuntojen hallinta (486 milj. €), vähittäis- kauppa (410 milj. €) sekä autojen kauppa, korjaus ja huolto (286 milj. €). Kyseiset toi- mialat ovat sellaisia, joihin kotitalouksien kulutus pääosin kohdistuu ja joiden kautta hankitaan tarvittavat tuotteet ja palvelut. Kuvassa esitetyt muut toimialat pitää sisäl- lään 147 eri toimialaa, joilla syntyvä liikevaihto on kullakin alle 30 miljoonaa euroa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 21 Kuva 4-4. Kulutuksen kerrannaisvaikutuksina syntyvä kokonaistuotos eri toimialoilla Arvolisäys Mineraaliklusteri synnyttää uutta arvonlisäystä kokonaisuudessaan noin 7,4 miljardia euroa (Kuva 4-5). Tästä suoraa arvonlisäystä mineraaliklusterilta on noin 2,9 miljardia euroa (39 %). Tuotannon kerrannaisvaikutusten kautta syntyy lisäksi noin 2,7 miljardia euroa ja kulutuksen kerrannaisvaikutusten kautta noin 1,8 miljardia euroa uutta arvon- lisäystä. Tuotannon kerrannaisvaikutusten osuus on 37 % ja kulutuksen kerrannais- vaikutusten osuus 24 % kokonaisuudesta. Suhteessa kokonaistuotoksen määrään ar- vonlisäys on suurinta kulutuksen kerrannaisvaikutuksissa, koska yksityinen kulutus kohdistuu lopputuotteisiin sekä palveluihin. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 22 Kuva 4-5. Mineraaliklusterissa syntyvä arvonlisäys, suorat vaikutukset sekä tuotannon ja kulutuksen kerran- naisvaikutukset. Tuotannon kerrannaisvaikutuksina syntyvä uusi arvonlisäys jakaantuu eri toimialoille kuvan Kuva 4-6 osoittamalla tavalla. Eniten arvonlisäystä syntyy toimialoilla tukku- kauppa (344 milj. €), metallien käsittely, päällystäminen ja työstö (233 milj. €) sekä sähkövoiman tuotanto, siirto ja jakelu (181 milj. €). Suurimmat arvonlisäykset muodos- tuvat toimialoilla, jotka eivät ole materiaali-intensiivisiä toimialoja. Muut toimialat pitää sisällään 139 eri toimialaa, joilla kullakin syntyvä arvonlisäys on pienempi kuin 8 mil- joonaa euroa. Kuva 4-6. Tuotannon kerrannaisvaikutuksina syntyvä arvonlisäys eri toimialoilla. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 23 Kulutuksen kerrannaisvaikutuksina syntyvä uusi arvonlisäys (1,8 miljardia euroa) ja- kaantuu eri toimialoille kuvan Kuva 4-7 osoittamalla tavalla. Eniten arvonlisäystä kas- vaneen kulutuksen takia syntyy toimialoilla asuntojen hallinta (359 milj. €), vähittäis- kauppa (220 milj. €), sekä autojen kauppa, korjaus ja huolto (154 milj. €). Muut toi- mialat pitää sisällään 146 eri toimialaa, joilla kullakin syntyvä arvonlisäys on pienempi kuin 13 miljoonaa euroa. Kuva 4-7. Kulutuksen kerrannaisvaikutuksina syntyvä arvonlisäys eri toimialoilla Työllisyys Mineraaliklusterin työllistävä vaikutus on kokonaisuudessaan 87 400 henkilötyövuotta (Kuva 4-8). Tästä suora työllisyysvaikutus mineraaliklusterilla on noin 24 600 henkilö- työvuotta, 28 % kokonaisuudesta. Lisäksi tuotannon kerrannaisvaikutuksina syntyy noin 39 300 henkilötyövuoden työvoimatarve ja kulutuksen kerrannaisvaikutuksina noin 23 400 henkilötyövuoden työvoimatarve. Kerrannaisvaikutusten osuus työllistä- västä vaikutuksesta on merkittävä: tuotannon kerrannaisvaikutukset kattavat 45 % ja kulutuksen kerrannaisvaikutukset 27 % kokonaisuudesta. Työllisyysvaikutukset ovat suurimmat tuotannon kerrannaisvaikutuksissa, mutta suhteellisesti suurimmat kulutuk- sen kerrannaisvaikutuksissa, koska kulutus kohdistuu suurelta osin työntekijäintensii- visiin toimialoihin. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 24 Kuva 4-8. Mineraaliklusterin suorat työllisyysvaikutukset sekä tuotannon ja kulutuksen kerrannaisvaikutus- ten kautta syntyvä työllisyys. Mineraaliklusterin työllisyysvaikutukset kohdistuvat erittäin kattavasti useille eri toimi- aloille ja synnyttävät merkittäviä kerrannaisvaikutuksia eri toimialoilla (Kuva 4-9). Yksi suora henkilötyövuosi mineraaliklusterissa saa aikaan 4 henkilötyövuoden työvoima- tarpeen koko arvoketjussa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 25 Kuva 4-9. Työllisyyden vuorovaikutussuhteet mineraaliklusterissa, henkilötyövuosia. Tuotannon kerrannaisvaikutusten kautta syntyy yhteensä 39 300 henkilötyövuoden työvoiman tarve, joka jakautuu eri toimialoille kuvan 4-10Kuva 4-10 mukaisesti. Suu- rimpia kerrannaisvaikutuksia syntyy toimialoilla metallien käsittely, päällystäminen ja työstö (4 311 htv), tukkukauppa (3 901 htv), muiden erikoiskoneiden valmistus (2 418 htv) sekä tieliikenteen tavarankuljetus (2 294 htv). VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 26 Kuva 4-10. Tuotannon kerrannaisvaikutuksina syntyvä työllisyys eri toimialoilla. Kulutuksen kerrannaisvaikutusten kautta syntyy yhteensä 23 400 henkilötyövuoden työvoiman tarve, joka jakautuu eri toimialoille kuvan 4-11 mukaisesti. Suurimpia ker- rannaisvaikutuksia syntyy toimialoilla vähittäiskauppa (5 482 htv), autojen kauppa, korjaus ja huolto (2 601 htv) sekä ravitsemistoiminta (1 141 htv). Kuva 4-11. Kulutuksen kerrannaisvaikutuksina syntyvä työllisyys eri toimialoilla. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 27 4.1.3 Verojalanjälki Yleisesti verojalanjäljellä tarkoitetaan toiminnasta yhteiskunnalle kertyviä verotuloja ja veronluonteisia maksuja. Välittömien ja välillisten verojen lisäksi mineraaliklusterin ve- rojalanjäljessä on mukana työntekijöiden palkoista tehdyt ennakonpidätykset eli kun- nallisverot. Näin ollen verojalanjälki on luokiteltu seuraaviin veroihin ja maksuihin:  Tuoteverot- ja muut tuotantoverot (valtiolle)  Kunnallisverot (kunnille)  Arvonlisävero (valtiolle)  Yhteisövero (1/3 osa kunnille, 2/3 osaa valtiolle)  Kiinteistövero (kunnille) Jaottelemalla mineraaliklusterin aikaansaamat taloudelliset vaikutukset edellisessä kappaleessa esitellyn mukaisesti tuotannon ja kulutuksen kerrannaisvaikutuksiin, voi- daan mineraaliklusterin aikaansaama verojalanjälki kuvata kaikkien vaikutusten osalta, mitä sen toiminta saa aikaan Suomessa (kuva 4-12). Kuva 4-12. Mineraaliklusterin aikaansaama verojalanjälki Suomessa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 28 4.2 Vuorovaikutussuhteet mineraaliekosysteemissä Mineraaliklusterin rinnalla toimii tiiviisti myös mineraaliekosysteemi, jossa eri palvelu- alat tukevat mineraaliklusterin toimintaa (ks. kuva 2-1). Ekosysteemi sisältää mineraa- liklusterin toimialoja palvelevan tutkimus- ja koulutustoiminnan sekä hallinnon ja viran- omaiset. Mineraaliekosysteemiin kuuluvia toimijoita on tunnistettu jo aiemmin Suomen kaivannaisalan tutkimusstrategiassa, jossa tarkasteltiin kaivannaisalan tutkimuskent- tää ja rahoitusta Suomessa. Oheisissa kuvissa 4-13, 4-14 ja 4-15 on kuvattu mineraa- liekosysteemiin kuuluvia organisaatiota ja niiden linkittymistä mineraaliklusterin toimin- taan. Lisäksi ekosysteemiin kuuluu hallinnon ja viranomaisten puolelta osia ELY-kes- kuksista, Aluehallintovirastoista ja Tukesista sekä eri ministeriöistä. Kuva 4-13 Kaivannaisteollisuuden osa-alueet ja niihin liittyvä tutkimus ja opetusta antavat yliopistot. (Lähde: Suomen kaivannaisalan tutkimusstrategia) VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 29 Kuva 4-14 Kaivannaisteollisuuden osa-alueet ja niihin liittyvä tutkimuslaitosten osaaminen. (Lähde: Suomen kaivannaisalan tutkimusstrategia) Kuva 4-15 Kaivannaisteollisuuden osa-alueet ja niihin liittyvä ammattikorkeakouluosaaminen ja -opetus. (Lähde: Suomen kaivannaisalan tutkimusstrategia) VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 30 Mineraaliekosysteemiin kuuluville toimijoille lähetettiin kysely niiden talous- ja työlli- syysvaikutusten kartoittamiseksi. Tutkimus- ja oppilaitoksilta kysyttiin, paljonko mine- raaliklusteria palveleva tutkimus- ja koulutustoiminta työllistää henkilötyövuosina, ja paljonko mineraaliklusterin aloihin liittyvään tutkimus- ja koulutustoimintaan panoste- taan euromääräisesti vuosittain (sis. mm. palkkakulut, hankinnat ja muut panokset). Alla oleva taulukko esittää kyselyyn vastanneet tutkimus- ja koulutuslaitokset ja niiden itse antamat arviot mineraaliklusteria palvelevista resursseista. Kysely lähetettiin yh- teensä 13 tutkimus- ja oppilaitokselle, joilta kahta lukuun ottamatta kaikilta saatiin vas- taus. Taulukko 4-1. Mineraaliklusteria palvelevat tutkimus- ja oppilaitokset (lukumääräisen arvion puut- tuessa merkintä ..) Oppilaitos/ tutkimuslaitos Työllisyysvaikutus, htv Panostus tutkimukseen/ koulutukseen, M€/vuosi GTK 236 23,4 VTT 45 7,5 Aalto yliopisto (kemian tekniikka) 46 4,2 Helsingin yliopisto .. 0,17 Oulun yliopisto 92 6,4 Turun yliopisto .. .. Åbo Akademi 11 0,4 LUT-yliopisto 30 4,5 Tampereen yliopisto 13 1,2 Lapin AMK .. .. Kajaanin AMK .. 1,15 Centria AMK 25 3,5 Saimaan AMK 0,5 0,06 Yhteensä 499 47,99 Mineraaliekosysteemin osalta kartoitettiin myös hallinnonalan toimijoiden talous- ja työllisyysvaikutukset, joista keskeisimpinä tunnistettiin ELY-keskukset, Aluehallintovi- rasto sekä Turvallisuus- ja kemikaalivirasto Tukes. Taulukossa 4-2 on esitetty hallin- non ja viranomaisten ilmoittamat arviot mineraaliklusteriin liittyvien resurssien käytöstä eri organisaatioissa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 31 Taulukko 4-2. Hallinnon ja viranomaisten ilmoittamat arviot mineraaliklusteriin liittyvien resurssien käytöstä eri organisaatioissa. Organisaatio Työllisyys, htv Menot, €/vuosi Lapin ELY-keskus 5 330 000 Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus 0,25 15 000 Kainuun ELY-keskus 3 200 000 AVI 5 400 000 Tukes 11 850 000 Yhteensä 24 1 795 000 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 32 5 Suomen mineraaliklusterin kilpailukyvyn ja tuottavuuden tärkeimmät osatekijät 5.1 Tuottavuuden osatekijät 5.1.1 Kaivostoiminta ja louhinta Kaivostoiminnan ja louhinnan kokonaistuotos on vaihdellut 0,4-1,7 miljardin euron vä- lillä ja on kokonaisuudessaan noin kaksinkertaistunut tarkasteluajanjaksolla 2000 – 2015 (Kuva 5-1 ja Kuva 5-2). Kehityksessä näkyvät niin maailmanlaajuinen raaka-ai- neiden hintojen vaihtelu ja talouden heilahtelut kuin uusien kotimaisten kaivosten avaaminen. Viimevuosina metallien ja mineraalien kysyntää ovat lisänneet myös mm. globaali väestönkasvu, elintason nousu ja kaupungistuminen. Raaka-aineiden hintakehitys ja kysyntä sekä teollisuusmetallipuolella Kiinan nousu li- säsivät voimakkaasti 2000-luvulla alan liikevaihdon kasvua. Vuonna 2009 Suomessa avattiin myös Kittilän kultakaivos, jonka vaikutus suoraan ja välillisesti näkyy kaivos- ja kaivostoimintaa palvelevalla alalla. Kansainvälisten metalli- ja mineraalimarkkinoiden kehitys noudattaa kysyntään ja tarjontaan perustuvaa sykliä. Tällä hetkellä kaivossek- torin tulevaisuudennäkymiä on kuitenkin vaikea ennakoida USA:n ja Kiinan välisten kauppajännitteiden sekä sähköautoissa tarvittavien akkumineraalien voimakkaiden hintavaihteluiden takia. (Vasara 2019) Euroopan unionin harjoittama raaka-ainepolitiikka on Suomelle merkittävää. Kaivoste- ollisuuden globaalien suuryritysten toiminnalla ja kehittyvien maiden elintason nou- sulla on vaikutusta metallien kysyntään ja hintoihin. Jos vientikiellot ja kauppahuolet jatkuvat, on odotettavissa heiluntaa metallien hinnoissa. Pitkällä aikavälillä mineraalis- ten raaka-aineiden kysynnän kasvun on kuitenkin arvioitu jatkavan noususuhdantei- sella uralla, vaikkakin kasvun nopeudesta on esitetty erilaisia arvioita. Kasvuarvio pe- rustuu odotettuun Intian ja Afrikan maiden yhteiskuntien modernisoitumiseen, kaupun- gistumiseen ja keskiluokkaistumiseen tulevina vuosikymmeninä. Lisäksi odotetut mer- kittävät teknologiamuutokset energiantuotannossa ja liikenteessä lisäävät monien ny- kyisin vähemmän käytettyjen metallien kysyntää. (Vasara 2019) VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 33 Kotimaisten raaka-aineiden, palvelujen ja tuotteiden osuus kattaa suurimman osan toimialan kokonaistuotoksesta, vuodesta riippuen 50 ‒ 60 %. Arvonlisäyksen osuus kokonaistuotoksesta on vaihdellut 29 ‒ 39 % välillä ja toimintaylijäämän osuus -5 ja +18 % välillä. Ajanjaksolla 2000 ‒ 2015 kaivosteollisuuden toimintaylijäämä on ollut negatiivinen kolmena vuonna. Mikäli kaivosalan verotuksessa tehtäisiin muutoksia, se vaikuttaisi etenkin toimintaylijäämän osuuteen kokonaistuotoksesta. Tarkasteluajanjaksolla verojen ja sosiaalimaksujen osuudet kaivosalan kokonaistuo- toksesta ovat hieman kasvaneet: osuus on vaihdellut kolmesta kuuteen prosenttiin tuotoksesta. Samalla palkkojen osuus tuotoksesta on hieman laskenut: 2000 luvun alussa palkkojen osuus oli 14 ‒ 16 % ja vuonna 2015 noin 13 % kokonaistuotoksesta. Kuva 5-1. Kaivostoiminnan ja louhinnan tuotoksen osatekijät, tarkempi erittely. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 34 Kuva 5-2. Kaivostoiminnan ja louhinnan tuotoksen osatekijät, yhteenveto. 5.1.2 Metallien jalostus Metallien jalostus on mineraaliklusterin toimialoista euromääräisesti tarkasteluna sel- keästi suurin: sen kokonaistuotos on vaihdellut 6 ‒ 12 miljardin euron välillä vuosina 2000 ‒ 2015 (Kuva 5-3 ja Kuva 5-4). Talouden heilahtelut ja etenkin vuosien 2008 ‒ 2009 taantuma näkyvät selkeästi toimialan tuotoksen kehityksessä ja toimintaylijää- män osuudessa. Metallien jalostuksen materiaali-intensiivisyys näkyy tuotoksen osa- tekijöissä: yhteensä noin 80 % tuotoksesta koostuu raaka-aineista, tuotteista ja palve- lusta. Osuus on vaihdellut vuosittain 79 ‒ 86 % välillä. Kotimaisten raaka aineiden, tuotteiden ja palveluiden prosentuaalinen osuus metallien jalostuksen kokonaistuotok- sesta on laskenut tarkasteluajanjaksolla 51 %:sta 42 %:iin. Samanaikaisesti ulkomais- ten raaka aineiden, tuotteiden ja palveluiden käyttö on kasvanut 29 %:sta 38 %:iin. Palkkojen osuus metallien jalostuksen kokonaistuotoksesta on liikkunut 6 ‒ 10 % vä- lillä ollen keskimäärin noin 7 %. Kiinteän pääoman kuluminen on noin 10 %-yksikköä pienempää kuin kaivosteollisuudessa (keskimäärin 3 ‒ 6 % kokonaistuotoksesta). VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 35 Kuva 5-3. Metallien jalostuksen tuotoksen osatekijät, tarkempi erittely. Kuva 5-4. Metallien jalostuksen tuotoksen osatekijät, yhteenveto. 5.1.3 Kaivos- ja louhintakoneiden valmistus Kaivos- ja louhintakoneiden valmistuksen kokonaistuotoksen arvo on vaihdellut 0,9 ‒ 2,5 miljardin euron välillä, mikä on samaa kokoluokkaa kaivostoiminnan ja louhinnan kanssa (Kuva 5-5 ja Kuva 5-6). Kaivos- ja louhintakoneiden valmistus poikkeaa muista mineraaliklusterin toimialoista siten, että se on kaivostoimintaan ja metallien jalostukseen verrattuna osaamisintensiivistä, korkeamman jalostusasteen toimintaa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 36 Tämä näkyy myös toimintaylijäämässä, jonka osuus kokonaistuotoksesta on vaihdel- lut 6 ja 11 % välillä ollen keskimäärin noin 8 %. Toimintaylijäämän kehitys on myös ol- lut muihin toimialoihin verrattuna vakaampaa tarkasteluajanjaksolla. Toimialan osaamisintensiivisyys näkyy myös palkkojen suhteellisen isona osuutena (15 ‒ 18 %) tuotoksesta. Palkkojen osuus kokonaistuotoksesta on tarkasteluajanjak- solla laskenut 18 %:sta 15 %:iin, mutta kattaa silti merkittävän osan tuotoksesta ver- rattuna muihin mineraaliklusterin toimialoihin. Verojen ja sosiaalimaksujen osuus on keskimäärin noin 4 %. Pääoman kuluminen on toimialalla varsin pientä. Kuva 5-5. Kaivos- ja louhintakoneiden valmistuksen tuotoksen osatekijät, tarkempi erittely. Kuva 5-6. Kaivos- ja louhintakoneiden valmistuksen tuotoksen osatekijät, yhteenveto. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 37 5.1.4 Mineraaliklusteri kokonaisuutena Mineraaliklusteriin kuuluvat toimialat poikkeavat toisistaan tuotantorakenteen osalta merkittävästi. Kaivostoiminta ja louhinta on alkutuotantoa, metallien jalostus on mata- lan jalostusasteen tuotantoa ja kaivos- ja louhintakoneiden valmistus on korkean ja- lostusasteen toimintaa. Kun mineraaliklusteria tarkastellaan kokonaisuutena, toimi- aloista metallien jalostus määrittää suuren kokonsa vuoksi koko mineraaliklusterin ke- hitystä (Kuva 5-7 ja Kuva 5-8). Kuten yksittäisten toimialojen kohdalla, suhdannevaih- telut näkyvät selkeästi myös koko mineraaliklusterin tuotoksessa. Tuotteiden ja palveluiden käyttö on mineraaliklusterin tuotoksen osatekijöistä selkeästi suurin. Kotimaisten raaka-aineiden, tuotteiden ja palveluiden osuus mineraaliklusterin tuotoksesta on laskenut 52 %:sta 43 %iin ja samalla ulkomaisten raaka-aineiden, tuot- teiden ja palveluiden osuus on kasvanut 26 %:sta 33 %:iin. Toimintaylijäämän osuus on keskimäärin 5 % mineraaliklusterin tuotoksesta. Se on ollut negatiivinen ainoas- taan yhtenä vuonna. Vuosittaiset maksettavat tuote- ja tuotantoverot sekä sosiaalimaksut ovat olleet noin 270 ‒ 360 miljoonaa euroa. Verojen ja sosiaalimaksujen osuus on kattanut keskimää- rin noin 3 % mineraaliklusterin kokonaistuotoksesta ja pysynyt samalla tasolla koko tarkastelujakson ajan. Mineraaliklusterin maksamat palkat ovat kasvaneet noin 800 miljoonasta eurosta noin 1,1 miljardiin euroon. Palkkojen osuus tuotoksesta on ollut noin 10 %, missä on ollut vuosittaista vaihtelua ±2 prosenttiyksikköä. Pääoman kulu- misen osuus on pysynyt vakaana ja kasvanut vain yhdellä prosenttiyksiköllä koko tar- kasteluajanjaksolla. Arvonlisäyksen määrä on kasvanut 1,8 miljardista 2,7 miljardiin euroon. Taloudelli- sesti paras vuosi oli vuonna 2007, jolloin mineraaliklusterin arvonlisäys oli noin 3,2 miljardia euroa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 38 Kuva 5-7. Mineraaliklusterin tuotoksen osatekijät, tarkempi erittely. Kuva 5-8. Mineraaliklusterin tuotoksen osatekijät, yhteenveto. Mineraaliklusterin toimialojen työllisyys on kehittynyt varsin samansuuntaisesti kuin euromääräinen tuotos (Kuva 5-9). Metallien jalostus on toimialoista suurin myös työl- listävyyden näkökulmasta. Kaivostoiminta ja louhinta sekä kaivos- ja louhintakoneiden valmistus ovat keskenään samaa kokoluokkaa työllisyyden osalta. Erityisesti metallien jalostuksen toiminnassa on tapahtunut tehostumista tarkasteluajanjaksolla ja työlli- syys on laskenut noin 3 000 htv verran, kun taas kaivostoiminnan ja louhinnan sekä kaivos- ja louhintakoneiden valmistuksen työllistävyys on kasvanut hieman. Vuoden 2009 talouden taantuma ei näy työllisyydessä yhtä selkeästi kuin euromääräisessä tuotoksessa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 39 Kuva 5-9. Mineraaliklusterin työllisyyden kehitys. Viimeaikainen globaali kehitys on myös lisännyt mm. akkumetallien kysyntä ja niiden jalostus kasvaa yhä merkittävästi myös Suomessa. Akkuarvoketju tulisi olemaan uutta lisäarvoa tuottavaa teollista toiminta Suomessa, mutta määritelmällisesti se ei olisi osa mineraaliklusteria. Akkuarvoketjussa jatkojalostus on käytetyn toimialajaottelun mukaisesti osa kemianteollisuutta, mutta se hyödyntää voimakkaasti mineraalikluste- rin tuottamia resursseja. Kansallinen prekursor valmistus, katodimateriaali valmistus ja kennovalmistus mahdollistavat myös taloudellisten hyötyjen säilymisen enemmän Suomessa. Muussa tapauksessa louhittavat akkumineraalit kuljetetaan Suomen ulko- puolelle jatkojalostukseen, eivätkä hyödytä samassa mittakaavassa Suomen kansan- taloutta. Koska akkuarvoketjussa tapahtuva akkumetallien jalostus on osa kemianteol- lisuutta, näkyvät sen taloudelliset vaikutukset mineraaliklusterin aikaansaamina ker- rannaisvaikutuksina. Aiemmin tehtyjen selvitysten mukaan, akkuarvoketjun aikaan saaminen Suomeen tu- lee olemaan merkittävä investointi ja merkittävä työllistäjä sekä itse että kerrannais- vaikutusten kautta muilla toimialoilla. Akkuarvoketjun kerrannaisvaikutukset ulottuvat kaikille yhteiskunnan toimialoille mahdollistaen myös uutta tutkimus- ja kehitystoimin- taa Suomessa. Kaikki tämä tukee myös mineraaliklusteria, kiertotaloutta ja hiilineut- raalia liikkumista tulevaisuudessa. (Ramboll Finland Oy 2019a) VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 40 5.2 Kilpailukyky Mineraaliklusterin kilpailukyky muodostuu edellisissä kappaleissa kuvattujen tuotta- vuuden osatekijöiden kautta. Mineraaliklusteriin kuuluvat yritykset kilpailevat kansain- välisillä markkinoilla tuotteiden ja tuotostensa kanssa, jolloin myös niistä maksettavat hinnat määräytyvän myös globaalien markkinoiden ja markkinatilanteiden mukaisesti. Mineraaliklusterin tuotoksesta maksettavan markkinaehtoisen hinnan ollessa riippu- vainen globaaleista trendeistä ja hintakehityksestä, klusterin kilpailukykyyn vaikuttaa keskeisesti kolme tekijää: 1. Välituotekäyttö, eli klusterin tuotoksen aikaansaamiseksi tarvittavat raaka-aineet, tuotteet ja palvelut. 2. Palkat, klusteriin kuuluvissa yrityksissä maksettavat palkat ja niiden suu- ruus sekä kilpailukyky suhteessa muissa maissa maksettaviin palkkoi- hin. 3. Verot ja veroluonteiset maksut, eli kuinka paljon mineraaliklusterin ai- kaansaamasta tuotannosta maksetaan veroja ja veroluonteisia maksuja. Kappaleessa 5.1 kuvattujen tuotoksen osatekijöiden perusteella nähdään, että kaivos- toiminnassa ja louhinnassa, metallien jalostuksessa sekä kaivos- ja louhintakoneiden valmistuksessa on kaikilla toimialoilla erilainen tuotantorakenne sekä mahdollisuus sopeutua kansainväliseen kilpailuun. Käytännössä sektoreiden toimintaylijäämä kuvaa toimialan tulosta ja on samalla se osa tuotoksesta, joka joustaa kilpailtaessa kansain- välisillä markkinoilla ja myytävien tuotteiden ja palveluiden hintojen määräytyessä glo- baalien hintamarkkinoiden perusteella. Tuoreimman tilastoaineiston mukaan 2000-luvulla kaivostoiminta- ja louhintatoi- mialalla toimintaylijäämän osuus on vaihdellut -5 ja +18 % välillä, ollen keskimäärin 3 %, jos tuloksista rajataan pois ajanjakso 2010 – 2012. Ajanjakso 2010 – 2012 poik- keaa selkeästi muusta toiminnasta tarkasteluajanjaksolla. keskimäärin 3 % toimintayli- jäämä osoittaa, että kaivostoiminnassa ja louhinnassa kyky sopeutua mahdollisiin uu- siin veroluonteisiin maksuihin tai veroihin on rajallinen, tuotoksen myyntihinnan mää- räytyessä maailmanmarkkinahintojen mukaisesti. Metallien jalostuksessa toimintaylijäämä on vaihdellut -5 ja 10 % välillä, ollen keski- määrin 4 %. Toimintaylijäämä on kuitenkin vuodesta 2009 vuoteen 2015 ollut keski- määrin 0,3 %, mikä myös osoittaa metallinjalostuksen tiukentuneen kilpailun kansain- välisessä mittakaavassa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 41 Kaivos- ja louhintakoneiden valmistuksessa toimintaylijäämä on vaihdellut 2000-lu- vulla 6 ja 11 % välillä ollen keskimäärin noin 8 %. Kaivos- ja louhintakoneiden valmis- tus poikkeaakin selkeästi muista mineraaliklusterin toimialoista tarkasteltaessa kilpai- lukykyä toimialan kannattavuuden sekä mahdollisen joustavuuden näkökulmasta. Suomen mineraaliklusterin kilpailukyky vaihteleekin toimijoittain ja mineraaliklusteriin kuuluvien toimialojen ja toimijoiden välillä on suuria eroja. Kilpailukykyyn vaikuttavat useat tekijät ja sitä voidaan parantaa alentamalla mm. tuotannollisia kustannuksia. Myös raaka-aineiden ja tuotteiden hintakehitys vaikuttaa erittäin merkittävästi kilpailu- kykyyn ja lähtökohtaisesti korkeamman jalostusasteen sekä laaduiltaan tai ominai- suuksiltaan erityisistä tuotteista saadaan myös parempaa katetta, minkä myötä toi- minta on kilpailukykyisempää ja joustavampaa suhteessa globaaleihin kilpailijoihin. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 42 6 Mineraaliklusterin alueelliset vaikutukset 6.1 Tarkasteltavat alueet ja niiden erityispiirteet Tarkempaan alueelliseen tarkasteluun valittuja maakuntia tässä työssä ovat Lappi, Kainuu, Pohjois-Pohjanmaa, Pohjois-Savo, Satakunta ja Uusimaa. Valituilla alueilla on yleensä jokin erityisen vahva mineraaliklusterin osa-alue ja muut osa-alueet pie- nemmässä roolissa. Poikkeuksena tähän on Uusimaa, missä erot toimialojen välillä eivät ole niin suuret. Alueellisia vahvuuksia ovat:  Lapissa malmien louhinta ja metallien jalostus,  Kainuussa malmien louhinta,  Pohjois-Pohjanmaalla metallien jalostus ja kaivostoimintaa palveleva toi- minta,  Pohjois-Savossa louhinta- ja rakennuskoneiden valmistus,  Satakunnassa metallien jalostus, ja  Uudellamaalla raudan, teräksen ja rautaseosten valmistus sekä kaivos-, louhinta- ja rakennuskoneiden valmistus. 6.2 Aluetaloudelliset vaikutukset 6.2.1 Suorat vaikutukset Mineraaliklusterin toimialojen kehitystä eri maakunnissa tarkastellaan toimipaikkojen lukumäärän, toimialojen liikevaihdon ja työllisyyden näkökulmasta. Luvut kuvaavat toi- mialojen suoria vaikutuksia kunkin maakunnan talouteen. Toimipaikkojen lukumäärä Mineraaliklusterin toimipaikkojen lukumäärä on laskenut tarkasteluajanjaksolla koko Suomessa hieman, muttei merkittävästi (Kuva 6-1). Vuonna 2007 toimipaikkoja oli noin 900, kun vuonna 2017 niitä oli noin 850. Laskua on tapahtunut hieman kaikilla mineraaliklusterin toimialoilla. Toimipaikkojen lukumäärän muutos jakaantuu varsin ta- saisesti tarkasteltavien maakuntien välillä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 43 Kuva 6-1. Mineraaliklusterin toimipaikkojen lukumäärä alueittain Suomessa vuosina 2007-2017. (Tilastokes- kus, 2019) Maakunnittain tarkasteltuna eniten mineraaliklusteriin kuuluvien yritysten toimipaikkoja on Uudellamaalla, 126 toimipaikkaa vuonna 2017. Uudellamaalla mineraaliklusterin toimialoista korostuu erityisesti mineraalien louhinnan toimipaikat. Uudellamaalla si- jaitseekin monien suurten yritysten päätoimipaikkoja. Tarkempi alueellinen toimipaik- kojen lukumäärä on esitetty kuvassa 6-2. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 44 Kuva 6-2. Mineraaliklusterin toimipaikkojen lukumäärä tarkastelualueilla vuosina 2007-2017. (Tilastokeskus, 2019) VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 45 Liikevaihto Mineraaliklusterin toimialojen liikevaihdossa vuosittaiset vaihtelut näkyvät selkeämmin kuin toimi- paikkojen lukumäärissä, ja esimerkiksi vuoden 2009 taantuma erottuu jälleen selkeästi liikevaihdon kehityksessä (Kuva 6-3). Liikevaihdon määrällä mitattuna Lapin ja Uudenmaan rooli mineraalikluste- rin liikevaihdosta on kasvanut merkittävästi vuodesta 2007 vuoteen 2017. Kokonaisuutena mineraa- liklusterin liikevaihto on kasvanut noin 12 miljardista eurosta noin 16 miljardiin euroon. Kasvu näyttää jatkuvan myös vuodesta 2015, jolloin uusin käytettävissä oleva kansantalouden tilinpito on julkaistu. Kuva 6-3. Mineraaliklusterin liikevaihto alueittain Suomessa vuosina 2007-2017. (Tilastokeskus, 2019) Alueittainen liikevaihdon kehitys mineraaliklusterin eri toimialoilla on esitetty kuvassa Kuva 6-4. Lapissa lähes koko mineraaliklusterin liikevaihto koostuu metallien jalostuksen toiminnasta. Vuoden 2009 taantumaa lukuun ottamatta Lapissa mineraaliklusterin liikevaihdon kehitys on ollut nousujoh- teista. Kainuussa liikevaihtoa eniten määrittävä toimiala on metallimalmien louhinta ja kaivostoimin- taa palveleva toiminta. Kainuussa mineraaliklusterin liikevaihto on tarkasteluajanjaksolla ollut pouk- koilevaa enimmäkseen Talvivaaran kaivoksen talousvaikeuksien johdosta. Pohjois-Savossa tärkein liikevaihtoa tuova toimiala on ollut kaivos-, louhinta- ja rakennuskoneiden valmistus, ja etenkin viime vuosina mineraaliklusterin liikevaihto on ollut Pohjois-Savossa nousujohteista. Kuten Lapissa, sekä Pohjois-Pohjanmaalla että Satakunnassa metallien jalostus määrittää koko mineraaliklusterin liike- vaihdon kehitystä. Satakunnan osalta tilastointitavassa on tapahtunut muutoksia vuosien 2008 ja 2012 välillä, jolloin toi- miala TOL 24440 kuparin valmistus on sisällytetty muuhun metallien jalostukseen. Myös Uudella- maalla raudan, teräksen ja rautaseosten valmistuksen liikevaihdossa näkyy selkeä hyppäys vuoden 2013 ja 2015 välillä. Samaan aikaan toimipaikat ja työllisyys pysyneet lähes samana, joten todennä- köisesti kyseessä on tilastointitavan muutos. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 46 Kuva 6-4. Mineraaliklusteriin kuuluvien toimialojen liikevaihto tarkastelualueilla vuosina 2007-2017. (Tilastokeskus, 2019) VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 47 Työllisyys Samalla, kun mineraaliklusterin kokonaisliikevaihto on Suomessa kasvanut, työllisyys on tarkastelu- ajanjaksolla hieman laskenut (Kuva 6-5). Tämä kertoo siitä, että mineraaliklusterin toiminta on kehit- tynyt vähemmän työvoimaintensiiviseksi ja toiminta on tuottavuuden osalta tehostunut. Kehityksen taustalla vaikuttaa tuotannon tehostuminen etenkin metallinjalostuksen toimialalla. Huomionarvoista on myös, etteivät talouden heilahtelut näy työllisyyden kehityksessä yhtä voimakkaasti liikevaihtoon verrattuna. Kuva 6-5. Mineraaliklusterin työllisyys alueittain Suomessa vuosina 2007-2017. (Tilastokeskus, 2019) Alueittainen työllisyyden kehitys mineraaliklusterin eri toimialoilla on esitetty kuvassa 6-6Kuva 6-6. Mineraaliklusterin toimialat työllistävät tarkastelumaakunnista kaikkein eniten Lapissa (3 800 työnte- kijää vuonna 2017) ja Pohjois-Pohjanmaalla (3600 työntekijää vuonna 2017). Molemmilla alueilla tär- kein työllistävä toimiala on ollut metallien jalostus. Kainuussa mineraaliklusterin työllistävä vaikutus on kasvanut vuosina 2007 - 2017 noin 200 työntekijästä 810 työntekijään, joista suurin osa työsken- telee metallimalmien louhinnan toimialalla. Kainuun rooli mineraaliklusterin kokonaisuudessa on kui- tenkin suhteellisen pieni niin toimipaikkojen lukumäärän, liikevaihdon kuin työllisyydenkin osalta, vaikka alue on ollut paljon esillä mediassa. Pohjois-Savossa mineraaliklusterin työllisyys on vaihdel- lut 750 - 950 henkilön välillä ja merkittävin työllistävä toimiala on ollut kaivos-, louhinta- ja rakennus- koneiden valmistus. Satakunnassa mineraaliklusterin työllisyys on pysynyt suhteellisen vakaana 2 100 ja 2 400 työntekijän välillä etenkin vahvan metallinjalostusteollisuuden ansiosta. Uudellamaalla kokonaistyöllisyys on vaihdellut 1 700 - 2 600 työntekijän välillä ja alueella on etenkin viime vuosina korostunut osaamisintensiivinen kaivos-, louhinta- ja rakennuskoneiden valmistus. Viimeisten vuo- sien aikana työllisyys on pysynyt varsin samalla tasolla kaikilla tarkastelualueilla. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2020:15 48 Kuva 6-6. Mineraaliklusteriin kuuluvien toimialojen työllisyys tarkastelualueilla vuosina 2007-2017. (Tilastokeskus, 2019) VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 49 Liikevaihdon ja työllisyyden suhdetta vertaillessa tarkasteltavissa alueissa on eroavai- suuksia. Mineraaliklusteri synnyttää liikevaihtoa koko Suomessa keskimäärin 19,25 miljoonaa euroa toimipaikkaa kohden ja 0,71 miljoonaa euroa työntekijää kohden. Alueittain vastaavat luvut on esitetty taulukossa 6-1. Taulukko 6-1. Mineraaliklusterin liikevaihdon suhde toimipaikkojen lukumäärään ja työllisyyteen tarkastelualueilla. Alue Liikevaihto toimipaikkaa kohden (M€ / toimipaikka) Liikevaihto työntekijää kohden (M€ / työntekijä) Lappi 111,06 1,34 Kainuu 13,34 0,33 Pohjois-Pohjanmaa 17,12 0,30 Pohjois-Savo 4,79 0,33 Satakunta 25,68 0,72 Uusimaa 26,04 1,86 Muu Suomi 9,98 0,48 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 50 6.2.2 Kerrannaisvaikutukset Mineraaliklusterin vaikutukset näkyvät eri alueilla merkittävästi muillakin kuin mineraa- liklusterin toimialoilla. Taulukossa 6-2 on esitetty mineraaliklusterin kokonaisvaikutuk- set kokonaistuotokseen, arvonlisäykseen ja työllisyyteen sekä esitetty niiden koko- naismäärät eri alueilla. Taulukko 6-2. Mineraaliklusterin kokonaisvaikutukset kokonaistuotokseen, arvonlisäykseen sekä työllisyyteen alueittain sekä alueiden kaikki vaikutukset. Mineraaliklusteri sisältää suorat vaikutuk- set, tuotannon kerrannaisvaikutukset sekä kulutuksen kerrannaisvaikutukset. Kokonaistuotos Mineraaliklusteri (sis. kerrannaiset) KOKO MAA 395 784 M€ 26 381 M€ Uusimaa 156 511 M€ 5 962 M€ Satakunta 15 748 M€ 3 286 M€ Pohjois-Savo 14 123 M€ 504 M€ Pohjois-Pohjanmaa 24 165 M€ 1 788 M€ Kainuu 3 637 M€ 767 M€ Arvonlisäys Mineraaliklusteri (sis. kerrannaiset) KOKO MAA 185 988 M€ 7 444 M€ Uusimaa 72 512 M€ 1 784 M€ Satakunta 6 726 M€ 1 087 M€ Pohjois-Savo 6 934 M€ 190 M€ Pohjois-Pohjanmaa 11 666 M€ 650 M€ Kainuu 1 847 M€ 195 M€ Lappi 5 618 M€ 2 136 M€ Työllisyys Mineraaliklusteri (sis. kerrannaiset) KOKO MAA 2 515 500 htv 85 778 htv Uusimaa 864 959 htv 15 440 htv Satakunta 99 565 htv 12 427 htv Pohjois-Savo 101 798 htv 2 173 htv Pohjois-Pohjanmaa 168 532 htv 8 071 htv Kainuu 32 794 htv 3 731 htv Lappi 77 998 htv 18 974 htv Kerrannaisvaikutukset huomioon ottaen mineraaliklusteri on etenkin Lapissa, Sata- kunnassa ja Kainuussa Suomen keskimääräistä tasoa merkittävämmässä roolissa (Kuva 6-7, Kuva 6-8 ja Kuva 6-9). Kun keskimäärin Suomessa mineraaliklusterin toi- minta ja sen kerrannaisvaikutukset kattavat noin 7 % maan kokonaistuotoksesta ja VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 51 4 % arvonlisäyksestä ja työllisyydestä, Lapissa mineraaliklusteri kerrannaisvaikutuksi- neen kattaa jopa 60 % alueen kokonaistuotoksesta, 47 % arvonlisäyksestä ja 33 % työllisyydestä. Vastaavasti Satakunnassa ja Kainuussa osuudet ovat Suomen keskiar- voa suurempia. Pohjois-Savossa ja Pohjois-Pohjanmaalla mineraaliklusterin toiminta kerrannaisvaikutuksineen on noin Suomen keskimääräisellä tasolla ja Uudellamaalla hieman keskiarvoa matalammalla. Kuva 6-7. Mineraaliklusterin kokonaistuotoksen osuus koko alueen kokonaistuotoksesta. Sisältää suorat vaikutukset ja kerrannaisvaikutukset. Kuva 6-8. Mineraaliklusterin arvonlisäyksen osuus koko alueen arvonlisäyksestä. Sisältää suorat vaikutukset ja kerrannaisvaikutukset. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 52 Kuva 6-9. Mineraaliklusterin työllisyyden osuus koko alueen työllisyydestä. Sisältää suorat vaikutukset ja kerrannaisvaikutukset. Lapissa, Kainuussa ja Satakunnassa mineraaliklusterin rooli poikkeaa selkeimmin sen keskimääräisestä roolista Suomessa. Tämän vuoksi kyseisten alueiden toimialojen vuorovaikutussuhteita on kuvattu erikseen työllisyyden kautta seuraavissa kuvissa 6- 10, 6-11 ja 6-12. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 53 Kuva 6-10. Työllisyyden vuorovaikutussuhteet Lapin mineraaliklusterissa, henkilötyövuosia. Sisältää suorat ja kerrannaisvaikutukset alueelle sekä kerrannaisvaikutukset muualle Suomeen. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 54 Kuva 6-11. Työllisyyden vuorovaikutussuhteet Kainuun mineraaliklusterissa, henkilötyövuosia. Sisältää suorat ja kerrannaisvaikutukset alueelle sekä kerrannaisvaikutukset muualle Suomeen. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 55 Kuva 6-12. Työllisyyden vuorovaikutussuhteet Satakunnan mineraaliklusterissa, henkilötyövuosia. Sisältää suorat ja kerrannaisvaikutukset alueelle sekä kerrannaisvaikutukset muualle Suomeen. Mineraaliklusterin aikaansaama kokonaistuotos jakautuu suoriin vaikutuksiin sekä tuo- tannon ja kulutuksen kerrannaisvaikutuksiin, jotka voivat kohdistua alueelle tai muu- alle Suomeen (Kuva 6-13). Esimerkiksi Kainuussa tuotannon kerrannaisvaikutukset ovat 49 % kokonaistuotoksesta, mikä kertoo siitä, että alueen kaivostoiminta käyttää ja tarvitsee paljon tuotantopanoksia muualta Suomesta. Kainuussa kulutuksen kerran- naisvaikutuksista 4 % kohdistuu alueelle ja 12 % muualle Suomeen, mikä taas voi tar- koittaa, että mineraaliklusterin myötä syntyvä tulo kulutetaan useammin muualla kuin Kainuussa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 56 Kuva 6-13. Mineraaliklusterin kokonaistuotoksen jakautuminen suoriin vaikutuksiin sekä tuotannon ja kulu- tuksen kerrannaisvaikutuksiin eri alueilla. Mineraaliklusterin kautta syntyvä arvonlisäys jakaantuu alueittain vastaavalla tavalla (Kuva 6-14). Tyypillisesti noin 35 – 50 % arvonlisäyksestä syntyy suoraan mineraa- liklusterin toiminnasta ja loput kerrannaisvaikutusten kautta. Kuva 6-14. Mineraaliklusterin arvonlisäyksen jakautuminen suoriin vaikutuksiin sekä tuotannon ja kulutuk- sen kerrannaisvaikutuksiin eri alueilla. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 57 Mineraaliklusterin työllistävyys jakaantuu suoriin työllisyysvaikutuksiin sekä tuotannon ja kulutuksen kerrannaisvaikutusten kautta syntyviin työllisyysvaikutuksiin (Kuva 6-15). Työpaikat syntyvät joko itse tarkastelualueelle tai muualle Suomeen. Kerran- naisvaikutusten kautta syntyvillä työpaikoilla on merkittävä rooli: esimerkiksi Uudella- maalla vain 11 % työllisyydestä on suoria työpaikkoja mineraaliklusterilla ja loput 89 % kerrannaisvaikutusten kautta syntyvää työllisyyttä. Kuva 6-15. Mineraaliklusterin työllisyyden jakautuminen suoriin vaikutuksiin sekä tuotannon ja kulutuksen kerrannaisvaikutuksiin eri alueilla. 6.2.3 Vaikutukset luontomatkailuun Mineraaliklusterin vaikutuksia luontomatkailuun tarkasteltiin kvantitatiivisesti tilastojen valossa. Lapissa sekä suomalaisten että ulkomaalaisten matkailijoiden määrä on noussut vuosien 1995 – 2018 välisenä aikana tasaisesti (Kuva 6-16) (Tilastotietokanta Rudolf, 2019). Ulkomaalaisten matkailijoiden määrä ohitti ensimmäistä kertaa suoma- laisten matkailijoiden määrän vuonna 2017. Sen sijaan ulkomaalaiset matkailijat eivät ole löytäneet vielä Kainuuta, vaikka myös Kainuun matkailijamäärä onkin hieman noussut viimeisen 25 vuoden aikana. Kainuun ja Lapin matkailijamäärien kehityksessä ei ole havaittavissa selkeää korre- laatiota kaivostoiminnan kehityksen kanssa. Matkailijamäärien perusteella esimerkiksi uusien kaivosten avaaminen ei ole vaikuttanut negatiivisesti luontomatkailuun. Myös liitteessä 1 tehdyissä johtopäätöksistä Vihervuoren selvityksestä todetaan, että joissa- kin tapauksissa kaivokset ovat olleet matkailun vetonaula ja esimerkiksi Kuusamon kaavoituksessa (KHO:2019:67) matkailuelinkeinon harjoittajista noin puolet puolsi kai- vostoimintaa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 58 Kuva 6-16. Suomalaisten ja ulkomaalaisten matkailijoiden määrät Lapissa ja Kainuussa vuosina 1995-2018. (Tilastotietokanta Rudolf, 2019) Mineraaliklusterilta heijastuu myös kerrannaisvaikutuksina työllistävää vaikutusta myös useille luontomatkailua tarjoaville toimialoille (Kuva 6-17). Mineraaliklusteri syn- nyttää mm. majoituksen toimialalle 551 uutta työpaikkaa, matkatoimistoihin 372 ja kulttuuri- ja viihdetoimintaan 361 uutta työpaikkaa. Kuva 6-17. Mineraaliklusterin työllisyysvaikutukset luontomatkailua tarjoaville toimialoille. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 59 7 Mineraalistrategian ja toimenpideohjelman vaikuttavuus Vuonna 2010 laaditun mineraalistrategian ja siihen liittyvän toimenpideohjelman vai- kuttavuuden arvioimiseksi toteutettiin sähköinen kyselytutkimus mineraalialan toimi- joille. Kysely laadittiin mineraalistrategian sisällöllisen analyysin perusteella tavoit- teena selvittää, kuinka kansallinen mineraalistrategia ja toimenpideohjelma ovat edes- auttaneet mineraaliklusterin kehittymistä. Kyselyssä sivuttiin myös kysymystä siitä, onko mineraalialan kehityksessä havaittavissa Team Finland -kasvuohjelman (Mining Finland) vaikutuksia. Tätä kysymystä selvitettiin kuitenkin tarkemmin Mining Finland - yhdistykseltä saatujen materiaalien pohjalta. Kysely jaettiin vastattavaksi Lapin Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen posti- tuslistan sekä Turvallisuus- ja kemikaaliviraston kaivostoimijarekisterin mukaisille jä- senille kaivosalan seminaarissa lokakuun 2019 lopussa sekä sosiaalisen median kautta. Tavoitteena oli tavoittaa laaja joukko alan keskeisiä toimijoita. Kyselyn vas- taukset ovat luonteeltaan konsultatiivisia, koska vastaajien perusjoukko on tuntema- ton. Näin ollen sen arvioiminen, kuinka laajasti vastaukset heijastavat alan toimijoiden näkökulmaa, ei ole mahdollista, vaan tuloksia voidaan pitää ainoastaan suuntaa anta- vina. Jotta saatiin koottua mahdollisimman kattavasti vastaajien näkemyksiä, annettiin vastaajille useassa kohdassa mahdollisuus avoimeen vastaukseen. Mineraalistrategiassa tuodaan esille, että strategian toteuttamisen vastuuorganisaatiot ovat Aluehallintovirasto, Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, Geologian tutkimus- keskus, opetus- ja kulttuuriministeriö, Suomen Akatemia, Suomen ympäristökeskus, Teknologian ja innovaatioiden kehittämiskeskus, työ- ja elinkeinoministeriö, Suomen teollisuussijoitus Oy, Turvatekniikan keskus, ulkoasiainministeriö, valtiovarainministe- riö, valtioneuvoston kanslia, Valtion teknillinen tutkimuskeskus ja ympäristöministeriö. Näin ollen kyselyn toteuttamisessa lähdettiin oletuksesta, että vastaajat edustavat po- tentiaalisesti näitä organisaatioita. Lisäksi kyselyssä annetiin vastausvaihtoehdoksi taustaorganisaation osalta, että vastaaja edustaa yrityssektoria tai muuta itse nimet- tyä tahoa. Kyselyyn vastasi kaiken kaikkiaan 68 vastaajaa joko kokonaan tai joiltakin osin. Koska perusjoukko on tuntematon, vastausprosenttia ei voida arvioida. Valtaosa vastaajista edustaa yrityssektoria (56%). Kahtena muuna isona vastaajaryhmänä erottuvat Geo- logian tutkimuskeskus (16%) ja ryhmä ”muu” (23%). Sen sisällä vastaajat ilmoittivat organisaatioikseen eri yliopistoja, Suomen Malmijalostus Oy:n, ammattiopistot, kun- nallisen sektorin, Metsähallituksen ja yksityisiä yrityksiä. Pääasiassa vastaajat ilmoitti- vat työskennelleensä mineraalialalla pitkään, 76 % vastaajista yli yhdeksän vuotta ja VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 60 loput 24 % vastaajista 2-9 vuotta. Tällä perusteella voidaan siis ajatella, että vastaajat tuntevat alan kehityksen. Tätä tukee myös taustakysymys, jossa tiedusteltiin vastaa- jan arvioita siitä, kuinka hyvin hän tuntee mineraalistrategian. Vain 3 % vastaajista ar- vioi, että ei tunne mineraalistrategiaa lainkaan ja 34 %, että tuntee huonosti. Hyvin tuntevia oli puolestaan 13 % vastaajista ja jokseenkin hyvin tuntevia 49 %. Näin ollen, vaikka tulosten yleistettävyyden arviointi ei ole mahdollista, voidaan todeta, että vas- taajajoukko koostuu henkilöistä, joilla on pitkä kokemus mineraalialalla ja he myös tuntevat mineraalistrategian suhteellisen hyvin. Kuva 7-1. Vastaajien jakauma organisaation mukaan. Suomen mineraalistrategia ja toimenpideohjelma jakautuu neljään kokonaisuuteen: (1) mineraalipolitiikan vahvistaminen, (2) raaka-aineiden saatavuuden turvaaminen, (3) mineraalialan ympäristövaikutusten vähentäminen ja tuottavuuden lisääminen sekä (4) tutkimus- ja kehittämistoiminnan ja -osaamisen vahvistaminen. Kysely oli ja- oteltu tämän mukaisesti neljään osioon ja seuraavassa vaikuttavuutta käsitellään ky- selytuloksien tulkinnan kautta saman jaottelun mukaisesti. Itse kysely laadittiin mine- raalistrategian sisällöllisen analyysin perusteella. Sen kattavuudessa jouduttiin kuiten- kin tekemään rajauksia, koska tunnetusti kyselyihin vastaaminen vähenee kyselyn pi- tuuden lisääntyessä. 2% 16% 2% 2% 56% 23% ELY=Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus GTK=Geologian tutkimuskeskus OKM=Opetus- ja kulttuuriministeriö Tukes=Turvatekniikan keskus Yritys Muu VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 61 7.1 Mineraalipolitiikan vahvistaminen Mineraalipolitiikan vahvistamisen osalta lähdettiin liikkeelle kysymällä, kuinka mine- raaliklusteri on otettu huomioon poliittisessa päätöksenteossa vuoden 2010 jälkeen. Oletettavasti strategian ja siihen liittyvän toimenpideohjelman seurauksena alan toimi- joiden piirissä koettaisiin, että mineraalialaan kohdistuu strategian laatimisen johdosta erityinen huomio ja kehittämistoimenpiteitä konkreettisella tasolla. Kyselyn vastaukset eivät kuitenkaan tue tällaista näkemystä. Kysyttäessä onko mineraaliklusteri huomi- oitu valtioneuvoston linjauksissa ja muissa politiikkaohjelmissa riittävässä määrin vuo- den 2010 jälkeen noin 50 vastaajasta yhteensä 15 % on täysin eri mieltä ja 59 % jok- seenkin eri mieltä. Myöskään hallitusohjelmien osalta tilanne ei ole myönteisempi vaan lähes samoilla prosenttiosuuksilla vastaajat ovat eri mieltä, kun heiltä kysyttiin, onko mineraaliklusteri huomioitu hallitusohjelmissa riittävässä määrin vuoden 2010 jälkeen. Mineraalistrategissa mainitaan kolme ylätason pitkän aikavälin tavoitetta: kotimaisen kasvun ja hyvinvoinnin edistäminen, ratkaisut globaaleihin mineraaliketjun haasteisiin sekä ympäristöhaittojen vähentäminen. Lähes 50 vastaajasta noin 10 % ei osannut ottaa kantaa siihen, kuinka hyvin mineraalipoliittiset tavoitteet on pystytty saavutta- maan vuoden 2010 jälkeen. Vastaajista yhteensä 27 % arvioi tavoitteet saavutetun vähintäänkin melko hyvin, kun taas 61 % vastaajista arvioi tavoitteet saavutetun melko huonosti ja 2 % huonosti. Tällä perusteella voidaan todeta, että kokonaisuu- dessa vastaajien näkemys tavoitteiden saavuttamisesta on melko pessimistinen. Tämä voi osaltaan johtua siitä, että jotakin kolmesta tavoitteesta ei onnistuttu saavu- tettumaan, kun taas toisten suhteen onnistuttiin paremmin ja näin ollen tavoitteiden saavuttaminen vaatii läheisempää tarkastelua. Hallinnon osaamisesta mineraalistrategissa todetaan, että osana mineraalipolitiikan vahvistamista työ- ja elinkeinoministeriön mineraalialan osaamista pyritään kehittä- mään. Tämän vuoksi osaaminen nostettiin yhdeksi teemaksi kyselyyn. Vastaajilta tie- dusteltiin, onko työ- ja elinkeinoministeriön osaaminen tällä hetkellä riittävää, jotta se voisi toimia keskeisenä mineraalialan edistäjänä. Näin kysyen ei siis haluta otettavan kantaa siihen, onko jotain tehty osaamisen kehittämiseksi, vaan halutaan tietää, mikä vastaajien näkemys osaamisesta on tällä hetkellä. Näin kysyen saadaan myös tietoa siitä, onko osaamisen kehittäminen ollut riittävää, jos sellaista on tehty. Tämän kysy- myksen suhteen näkemykset lähes viidenkymmenen vastaajan keskuudessa jakautu- vat kolmeen. Noin yksi kolmannes ei osaa ottaa asiaan kantaa tai ajattelee, että osaa- minen on riittävää. Yhden kolmanneksen mielestä osaaminen on jokseenkin riittävää ja yhden kolmanneksen mielestä osaaminen ei ole riittävää. Jotta saataisiin käsitys siitä, mitä puutteita osaamisessa on, vastaajille annettiin mahdollisuus ottaa kantaa VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 62 osaamiseen avoimen kysymyksen kautta. Avoimet vastaukset tarvittavasta lisäosaa- misesta jakaantuvat teemojen malminetsintä, viestintä sekä kokemusperäinen- ja ko- konaisvaltainen mineraaliosaaminen alle. Työ- ja elinkeinoministeriön mineraalialan osaamisen jälkeen seuraavana aiheena mi- neraalipolitiikan vahvistaminen -teeman alla on mineraalialan toimintaedellytysten kansainvälinen kilpailukyky. Kyselyssä tarkastelu oli jaettu kolmeen eri vaiheeseen, jotka ovat teknologian valmistus, louhinta ja jalostus sekä malmin etsintä. Lähes 50 vastaajan joukossa kilpailukyky nähdään parhaimpana teknologian valmistuksessa, jonka osalta kaksi kolmasosaa vastaajista katsoo toimintaedellytykset hyvin kilpailuky- kyisiksi. Louhinnan ja jalostuksen osalta vastaava luku on noin 40 %, mutta 51 % vas- taajista kuitenkin näkee olosuhteet vain jokseenkin kilpailukykyisiksi. Huonoimman ar- vion kilpailukyky saa malmin etsinnän osalta, jossa vain 20 % vastaajista kokee olo- suhteet hyvin kilpailukykyisiksi, 58 % jokseenkin kilpailukykyisiksi ja 22 % ei kilpailuky- kyisiksi. Avovastaukset antavat tarkempaa tietoa siitä, miksi näin ajatellaan. Kuva 7-2. Ovatko seuraavien mineraaliklusterin toimijoiden toimintaedellytykset kansainvälisesti kilpailuky- kyiset? (n=45) Avoin kysymys asetettiin seuraavasti: Mitä kehitettävää mineraaliklusterin (malmin et- sintä, louhinta ja jalostus, teknologianvalmistus) toimintaedellytyksissä olisi, jotta ne vastaisivat kansainvälistä tasoa? Vastaukset luokittuvat otsikoiden luvitus, etsintä ja muu alle. Eniten kommentteja, yhteensä 11 kpl, kohdistui luvitukseen, etsintään koh- distui seitsemän kommenttia ja teeman muu alla oli yksittäisiä kommentteja esimer- kiksi liiketoimintaosaamiseen ja rahoitukseen liittyen. Luvituksen osalta vastaajat toi- voivat erityisesti selkeyttä, nopeutta ja alhaisempia kustannuksia ja kuten seuraavat 22% 11% 5% 58% 51% 25% 20% 38% 66% 0% 0% 5% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Malmin etsintä Louhinta ja jalostus Teknologian valmistus Eivät ole kilpailukykyiset Ovat jokseenkin kilpailukykyiset Ovat hyvin kilpailukykyiset En osaa sanoa VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 63 lainaukset kertovat: ”Luvitus selkeämmäksi ja jouhevammaksi.”, ”Sujuvampaa ja no- peampaa luvitusta. Parempaa ennakoitavuutta valtiolta. Päällekkäiset luparuljanssit pois.”, ”Toimintaympäristön tulisi olla selkeä ja ennustettava luvituksen vaatimusten ja muutoksenhakuprosessien keston osalta. Kynnyskustannusten tulisi olla kilpailukykyi- set kansainvälisesti tarkasteltuna.”, ” Kulurakennetta pitäisi keventää, luvitusta no- peuttaa, tukea vastuullisuuden kaupallistamista.”,” Lupaprosessien aikajänteen paran- taminen etsintähankkeissa.” sekä ”Etsinnän kustannukset pitäisi saada alaspäin, luvi- tus on yllättävän jäykkä etsinnässä, kun taas esimerkiksi kaivoksen osalta lausunto ajat ovat huomattavasti lyhyemmät, vaikkakin kyseessä on vaikutuksiltaan aivan eri- luokan asioita.” Osa vastaajista toi myös lupaprosessiin liittyvät valitusmahdollisuudet esille: ” Malmin- etsinnän osalta (alkuvaiheesta kaivoshankkeen kehitykseen) luvitus vie aikaa ja on vaikeasti ennakoitavaa, johtuen mm. laajoista suojelualueista ja vastuuttomasti hyö- dynnettävissä olevasta valitusoikeudesta.”, ”Toiminnan ennustettavuus, vakaus. Lu- pakäsittelyajat hallintaan. Mahdollisuus perusteettomiin lupavalituksiin, joiden ainoa tarkoitus on alan projektien hidastaminen/haittaaminen saatava karsittua.”, ”Malminet- sinnän vaikeus tulee ristiriitaisesta lupaprosessista ja jatkuvista ulkopuolelta masi- noiduista valituskierteistä. Sinänsä yhtiöillä hyvä valmius mutta kansallisella päätök- senteolla tehdään homma vaikeaksi.” sekä ”Valituslupa ja -oikeus pitää olla ja ne on turvattava, mutta loputtoman tuntuiselle valituskierteelle pitäisi saada loppu. Firmat kuluttavat rahansa lakimiehiin eikä toimintansa kehittämiseen, josta olisi lopulta suurin hyöty myös valittajille.” Etsinnän osalta vastaajat olivat huolissaan ylipäätään suomalaisesta etsintäosaami- sesta kuten seuraavat lainaukset kertovat: ”Oma suomalainen malminetsintä on lähes kokonaan lopetettu. Käytännössä koettua ja opittua malminetsintää tarvitaan run- saasti nykyistä enemmän, jotta perusasiat olisivat kunnossa. Tätä tarvitaan, jotta pys- tytään alalla toimimaan kotimaassa itse, mutta myös arvioimaan ja tukemaan ulko- maista alan toimijaa Suomessa. Riittävää kokemusta ei saa pelkästään korkea-asteen koulutuksella. Käytännön työ on opittava työpaikoilla kotimaassa ja/tai ulkomailla. Kun nämä perusasiat jäävät niukoiksi, myös jatkojalostus louhinta, rikastus ja lopulta myös metallurgia uhkaavat jäädä kehityksestä jälkeen ja loppuvat.” sekä ”Omasta vinkke- listä kaivososaaminen on hyvää, mutta malminetsintä volyymi ja suhtautuminen mal- minetsintään riittämätöntä. Se vastaa teollisuuden RDI toimintaa ja tuki sille pitäisi olla vastaavaa kuin teknologian kehittämisessä. Ilman malmin etsintää on turhan haaveilla kaivoksista.” Yksi vastaajista tuo esille, että etsintää on ajettu alas ja että etsinnän alasajo johtuu GTK:n kenttätoimintojen karsimisesta. Sama vastaaja myös toteaa, että parannusta asiaan saataisiin yksinkertaisesti konkreettisen kenttätyön lisäämisellä: ”Kansallinen VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 64 malminetsintä käytännön tasolla on viime vuosina ajettu alas GTK:n toimesta. Korkea- tasoinen geologinen tutkimus perustuu aina hyvin tehtyyn kenttätyöhön ja luotetta- vaan näytteenottoon, joista GTK ennen tunnettiin. Kenttätoimintoja karsimalla se on kaventanut lyhytnäköisesti omia toimintaedellytyksiään. Konkreettista kenttätyötä tulisi siis lisätä oleellisesti. Vain siten voidaan löytää uusia malmeja ja jatkossakin taata myös geologisen perustutkimuksen korkea taso. Vanhaa dataa pyörittelemällä se ei loputtomiin onnistu.” Lisäksi malmin etsinnän osalta tuodaan esiin yksittäisinä kommentteina muutokset, kun siirrytään hiilipohjaisista polttoaineista toisiin: ”Etsinnän tärkeys on huomattava siirtyessämme hiilipohjaisista polttoaineista toisiin.” Lisäksi tuodaan esiin malminetsin- täkoulutuksen ja kommunikoinnin tärkeys: ”Lisää malminetsintäkoulutusta, etsinnän kommunikointia ja niiden jatkuvaa kehittämistä.” sekä korkeat tutkimusalueiden hallin- takustannukset: ”Korkeat tutkimusalueiden hallintakustannukset ohjaavat pääomia pois itse m-etsintäinvestoinneista. Parempi piiskuri olisi investointikannustin (-pakko).” Etsintään liittyen vieläpä yksi vastaajista ei niinkään ota kantaa mineraalistrategiaan, mutta luettuaan nykyisen hallitukseen ohjelmaa, on huolissan etsinnän mineraaliklus- terin toimintaedellytyksistä: ”Nykyhallituksen ohjelmaan kirjattu kaivoslain muutos voi heikentää malminetsintää ja kaivostoimintaa, jolloin se ei luo edellytyksiä toimivan klusterin aikaansaamiseksi. Lupabyrokratiaa tulisi yksinkertaistaa eikä tule luoda uu- sia lupavaatimuksia entisten päälle. Myös nykyinen luonnonsuojelualuekehitys hei- kentää tulevaisuuden toimintaedellytyksiä, jos mahdollisia mineraalivaroja ei päästä edes tutkimaan. Lisäksi tulee luoda suunnitelmia siitä miten kotimaisia luonnonvaroja voisi markkinoida (sertifiointi, tiedetään mistä ne tulevat) ja kuinka niitä voitaisiin hyö- dyntää suoraan kotimaassa lopputuotannossa ja teknologiassa.” Muiden kehittämiskohteiden alla nousee esille huoli nykyisen hallituksen ohjelmasta, mihin jo viitattiin edellisessä osiossa. Muutoin mikään näkökulma ei nouse erityisesti esille vaan muiden kehittämiskohteiden lista koostuu useata yksittäisestä mielipi- teestä. Tähän luokaan laskettiin kuuluvaksi seuraavat vastaukset: ”Osaavan henkilös- tön rekrytointi.”, ”Kaikkien osa-alueiden liiketoimintaosaaminen.”, ”Kehitettäviä alueita ovat esimerkiksi geofysiikan hyödyntäminen ja online analyysitekniikat.”, ”Riskirahoi- tusta alan yrityksille ja tutkimusrahoitusta tutkimusyksiköille ja oppilaitoksille.”, ”Lunas- tusoikeuksien kasvattaminen.”, ”Lisää toimivia kaivoksia Suomeen niin saadaan teki- jöille kokemusta.”, ”Mahdollisuus testata uusia innovatiivisia teknologioita kaivosym- päristössä. Tämä vaatisi esim. jonkinlaista "koekaivosta" jonkun toimivan kaivoksen yhteydessä ja tähän koetoimintaan pitäisi saada myös tukirahoitusta.” sekä ”Pitäisi varmistaa, että kustannukset pysyvät kurissa niin että kaivoksia ei avata muualla sen takia että se on halvempaa siellä, vaikka malmi olisikin parempi Suomessa.” VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 65 Nykyisen hallituksen ohjelmaan kohdistuva epäluulo puolestaan heijastuu seuraavista vastauksista: ”Nykyisen hallituksen kaivosvihamieliset kirjaukset jätettävä toteutta- matta.”, ”Toistaiseksi tilanne siedettävä, mutta Rinteen 2019 hallitusohjelman kirjauk- set uhkaavat erityisesti malminetsintää.” ja ”Nykyisen hallituksen luoma epävarmuus kaivosalaa kohtaan ei ainakaan paranna toimintaedellytyksiä.” Näiden ohella yksi vas- taajista epäilee, että vuonna 2010 laadittu mineraalistrategia on jäänyt tyystin toteutu- matta: ”Suomen mineraalistrategiassa listattiin 12 toimenpide-ehdotusta. Näistä lähes kaikki ovat jääneet toteutumatta.” Kansainvälisyys näkyy vuoden 2010 mineraalistrategiassa siten, että pyrkimykseksi mainitaan näkyvän roolin ottaminen EU:n raaka-ainepolitiikassa yhdessä Ruotsin ja muiden EU-maiden kanssa. Myös kehittyvien maiden mineraalivarojen hyödyntämi- seen liittyvien hyvien hallintotapojen ja infrastruktuurin kehittäminen mainitaan erityi- sinä panostuksen kohteina. Kansainvälinen ulottuvuus huomioitiin kyselyssä tieduste- lemalla vastaajilta millä tavoin kansainvälinen ulottuvuus on näkynyt Suomen mine- raalipolitiikassa tai toimenpiteisessä vuoden 2010 jälkeen. Vastausvaihtoehdoiksi an- nettiin ”en osaa sanoa”, ”pohjoismainen ulottuvuus on vahvistunut”, ”EU ulottuvuus on vahvistunut” ja ”globaali ulottuvuus on vahvistunut”. Vastausvaihtoehdot eivät olleet toisiaan poissulkevia. Yli neljänkymmenen vastaajan joukossa vahvimmin nähdään, että sekä globaali että EU ulottuvuus ovat vahvistuneet (13 mainintaa molemmissa). Seitsemän vastaajan mielestä pohjoismainen ulottuvuus on vahvistunut. Koska yli nel- jästäkymmenestä vastaajasta vain neljä on sitä mieltä, että mikään ulottuvuus ei ole vahvistunut, voidaan todeta yhteenvetona, että mineraalistrategialla on ollut vastaaja- joukon mukaan kansainvälisyyttä vahvistava vaikutus. Kuva 7-3. Millä tavoin kansainvälinen ulottuvuus on näkynyt Suomen mineraalipolitiikassa tai toimenpi- teissä vuoden 2010 jälkeen? (n=44) 4 13 7 13 9 0 2 4 6 8 10 12 14 Ei millään tavalla EU ulottuvuus on vahvistunut Pohjoismainen ulottuvuus on vahvistunut Globaali ulottuvuus on vahvistunut En osaa sanoa VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 66 Toiseksi viimeisenä kyselyn aiheena mineraalipolitiikan vahvistaminen -teeman alla oli rahoitusmahdollisuuksien kehittyminen. Tämän suhteen vastaajajoukko vaikuttaisi olevan melko pessimistinen. Noin 40 % vastaajista näkee rahoitusmahdollisuuksien huonontuneen ja 30 % katsoo, että muutosta rahoitusmahdollisuuksissa ei ole nähtä- vissä. Vain 12 % katsoo parantumista tapahtuneen, kun taas 16 % vastaajista ei osannut ottaa asiaan kantaa. Viimeiseksi kysymykseksi mineraalipolitiikan vahvistaminen -teeman alle asetettiin avoin kysymys: Mitkä ovat mielestäsi vuonna 2010 valmistuneen mineraalistrategian ja siihen liittyvän toimenpideohjelman suurimmat hyödyt ja saavutukset? Vaikka kysy- myksessä pyydettiin listaamaan hyötyjä ja saavutuksia, niin joissakin vastauksissa tuotiin myös negatiivisia arvioita. Positiivissa kommenteissa nousee esille tyytyväisyys siihen, että on ylipäätään mietitty konkreettisesti mihin mineraalialla pyritään ja minkä- laisia konkreettisia keinoja on käytössä tavoitteiden saavuttamiseksi. Tästä katsotaan olevaan esimerkiksi viestinnällistä hyötyä ja sen luovan jaettua ymmärrystä alan tilan- teesta. Muina positiivisina seurauksina nähdään mm. lisääntynyt ulkomaisten yritysten kiinnostus Suomea kohtaan, akkuklusterin synnyttäminen ja ympäristöasioiden entistä parempi huomioiminen. Kriittisten kommenttien sisällössä heijastuu pettymys siihen, että kuitenkaan alan toimintaedellytykset eivät ole kehittyneet parempaan suuntaan, vaan esimerkiksi luvitukset ovat hidastuneet ja rahoituksen saaminen hankkeille edel- leen huonontunut. 7.2 Raaka-aineiden saatavuuden turvaaminen Toisena laajempana osa-alueena kyselyssä oli mineraalistrategian mukaisesti raaka- aineiden saatavuuden turvaaminen. Tätä näkökulmaa lähdettiin selvittämään geo- ja ympäristötieteellisten perusaineistojen tuottamisen, tulkinnan ja jakelun kehittymisen kautta. Kuten taulukosta 7-1 nähdään, ollaan geo- ja ympäristötieteellisten perusaineistojen jakelun osalta erityisen tyytyväisiä. Valtaosa yli neljästäkymmenestä vastaajasta (69 %) on sitä mieltä, että jakelun kehittyminen suhteessa tarpeeseen on tältä osin parantunut, 21 % vastaajista sitä mieltä, että tilanne on ennallaan ja kukaan vastaa- jista ei näe, että olisi tapahtunut huonontumista. Voimakkaan positiivisesti nähdään myös tilanne geo- ja ympäristötieteellisten perusaineistojen tulkinnan kehittymisen suhteen. Tämän näkökulman osalta nähdään parantumista suhteessa tarpeeseen ta- pahtuneen vastaajista 50 % osalta ja ennallaan pysymistä 31 % osalta. Tilanteen huo- nontumisen kannalla on kuitenkin 10 % vastaajista. Heikoimman arvion saa geo- ja ympäristötieteellisten perusaineistojen tuottamisen kehittyminen. Sen osalta suurin osa, 31 % vastaajista katsoo tilanteen huonontuneen suhteessa tarpeeseen vuoden VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 67 2010 jälkeen. Noin kolmannes vastaajista on tilanteen ennallaan pysymisen kannalla ja noin kolmannes tilanteen parantumisen kannalla. Taulukko 7-1. Geo- ja ympäristötieteellisten perusaineistojen tuottamisen, tulkinnan ja jakelun ke- hittyminen Geo- ja ympäristötieteellisten perusaineistojen tuottamisen, tulkinnan ja jakelun kehit- tymisen numeraalisten arvioiden ohella vastaajia pyydettiin tuomaan esille avoimesti näkemyksiään siitä, mitkä tällä hetkellä ovat suurimmat kehittämistarpeet. Vastauksia saatiin runsaasti ja ne luokittuvat volyymiin, tarkkuuteen, toimijoihin, saatavuuteen, viestintään ja muu -kategorioihin liittyviin kommentteihin. Volyymin osalta tuodaan esille, että uuden saatavilla olevan aineiston tuottaminen on vähentynyt merkittävästi ja että aineistoa tulisi järjestelmällisesti kartuttaa. Tarkkuu- teen liittyen tuodaan esille, että toisaalta aineiston paikkansapitävyyttä tulisi tarkistaa sekä se, että geotieto tulisi olla täydennettynä samanaikaisella hydro-, kasvi- ja eläin- tietoaineistolla. Toimijoiden osalta esiin nousee erityisesti GTK, jonka katsotaan esi- merkiksi unohtaneen perustehtävänsä ja toivottaisiin palaamista vahvan perustutki- muksen pariin. Yksi vastaaja myös toivoo uusia toimijoita alalle. Saatavuuden osalta toivotaan edelleen tilannetta parannettavan esimerkiksi tehokkaampien aineistojen tulkintatyökalujen kehittämisen kautta. Otsikon viestintä alle luokittui kaksi komment- tia, jotka molemmat liittyvät yleisen tietoisuuden kasvattamiseen mineraalialasta. Li- säksi toivottiin mm. lisää rahoitusta mineraalien etsintään ja tutkimukseen sekä maas- tossa tapahtuvan havaintoaineiston keruun tehostamista. Toisena aiheena raaka-aineiden saatavuuden turvaamisen alla tarkastellaan kiviai- neisten kierrätykseen liittyviä esteitä ja kaivannaistoiminnan lupaprosessia. Kiviainei- den kierrätyksen osalta haluttiin erityisesti tietää, onko kierrätystä vaikeuttavia esteitä vastaajajoukon mielestä poistettu tai onko tullut uusia esteitä. Kaivannaistoiminnan lu- paprosessin osalta haluttiin puolestaan selvittää, onko siinä havaittavissa muutoksia Huonontunut Ennallaan Parantunut EOS Kuinka mineraalialaan liittyvien geo- ja ympäristötieteellisten perusaineistojen tuottaminen suhteessa niiden tarpeeseen on kehittynyt vuoden 2010 jälkeen? 31 % 26 % 29 % 14 % Kuinka mineraalialaan liittyvien geo- ja ympäristötieteellisten perusaineistojen tulkinta on kehittynyt vuoden 2010 jälkeen? 10 % 31 % 50 % 10 % Kuinka mineraalialaan liittyvien geo- ja ympäristötieteellisten perusaineistojen jakelu on kehittynyt vuoden 2010 jälkeen? 0 % 21 % 69 % 10 % VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 68 vuoden 2010 jälkeen. Kysymykset asetettiin dikotomisina kyllä / ei -asteikolla ja lisäksi vastaajille annettiin mahdollisuus tuoda näkemyksensä esille avoimen vastauksen muodossa. Vastaajia kysymykseen ”onko kiviainesten kierrätystä vaikeuttavia esteitä poistettu vuoden 2010 jälkeen” oli noin 40. Valtaosa vastaajista (50 %) ei osaa sanoa onko näin käynyt. Koko vastaajajoukosta 48 % on puolestaan sitä mieltä, että esteitä ei ole poistettu. Toisien sanoen lähes kaikki vastaajat, jotka osasivat ottaa kantaa ky- symykseen ovat sitä mieltä, että esteitä ei ole poistettu. Vastaajia kysymyksen ”onko kiviainesten kierrätykseen tullut uusia esteitä vuoden 2010 jälkeen” oli noin 40. Myöskään tämän kysymyksen osalta valtaosa vastaajista (76 %) ei osaa ottaa kantaa. 19 % vastaajista on sitä mieltä, että uusia esteitä on tul- lut ja 5 % sitä mieltä, että uusia esteitä ei ole tullut. Avoimessa kommenttikentässä tuotiin esille seuraavia kommentteja: ”Ei välttämättä uusia esteitä, mutta kierrätystä pitää helpottaa myös ympäristöluvituksen kannalta.”, ”Kiristynyt ja hidastunut lupapoli- tiikka.”, ”Ympäristövaatimukset.”, ”Kaivosjätedirektiivin määritelmä, joka on sidottu PIMA-pitoisuuteen (ei relevantti inertissä kivessä), muuttaa osan sivukivistä ja rikas- tushiekoista vaaralliseen luokkaan (ei voi käyttää tai kierrättää) vastoin tiedettä ja kan- sallisen viranomaisen päätöksiä.”, ”Jätestatuksen muuttaminen voisi olla helpompaa, jos kaivannaisjätteelle keksitään hyötykäyttöä.”, ”Koetoiminnan järjestäminen on edel- leen turhan pitkässä kuusessa. Meillä koerakenteen toteutuksen byrokratia vei 3 vuotta. Siinä olisi palanut hihat heikkohermoiselta.” Taulukko 7-2. Kiviainesten kierrätyksen esteet ja kaivannaistoiminnan lupaprosessi Kyllä Ei EOS Onko kiviainesten kierrätystä vaikeuttavia esteitä poistettu vuoden 2010 jälkeen? 2 % 48 % 50 % Onko kiviainesten kierrätykseen tullut uusia esteitä? 19 % 5 % 76 % Oletteko havainneet muutoksia kaivannaistoiminnan lupaprosessissa vuoden 2010 jälkeen? 68 % 15 % 18 % Vastaajia kysymyksen ”ovatko vastaajat havainneet muutoksia kaivannaistoiminnan lupaprosessissa vuoden 2010 jälkeen” oli noin 40. Tämä kysymyksen osalta 18 % vastaajista ei osannut ottaa kantaa siihen, kuinka tilanne on kehittynyt. Valtaosa vas- taajista (68 %) koki muutoksia tapahtuneen ja 15 % vastaajista koki, että muutoksia ei ole tapahtunut. Täydentävään avoimeen kysymykseen saatiin runsaasti vastauksia. Lupaprosessin nopeuden osalta valtaosassa avoimissa vastauksissa tuodaan esille lupakäsittelyjen pidentyneet ajat ja muutamassa vastauksessa myös nopeutuminen. Yhden vastaajan mukaan ajat ovat nykyään pidempiä kuin ennen. Toisen vastaajan VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 69 mukaan Tukesin osalta lupa-ajoissa tapahtui positiivista kehitystä vuodesta 2010 vuo- teen 2015, mutta tämän jälkeen käsittelyajat ovat taas pidentyneet. Lupaprosessiin nopeutta selittämään löytyy vastauksista useita tarkentavia näkemyksiä: ympäristölu- pien vaatimusten kasvu, lupabyrokratia, valitusprosessit, sidosryhmien ymmärrys mi- neraalialasta, lupaprosessien julkisuuden, läpinäkyvyyden ja avoimuuden lisääntymi- nen, korkeammat vakuudet, uuden kaivoslain 2011 mukanaan tuomat nousseet mal- minetsintälupien laatuvaatimukset, vesiasioiden hankaloituminen sekä informoitavien kohteiden määrän lisääntyminen. Ohessa esimerkkejä esille avoimista kommenteista: ”Lupakäsittelyt entistä pidempiä ja monimutkaisempia. Päällekkäistä byrokratiaa. Po- liittisen agendan värittämää suojelualueiden perustamista ja siitä seuraavaa alan toi- minnan tarkoituksellista rajoittamista -> lupaprosesseissa useita mahdollisuuksia vali- tuksille ja tahalliselle haitan teolle.” ”Lupaprosessit ovat toisinaan pitkittyneet kohtuuttomasti aiheettomien valitusten kier- teessä.” ”Ovat pitkittyneet. Nyt kun esim. ympäristöluvista on tullut toistaiseksi voimassa ole- via, niin ympäristöluvan sisältövaatimukset ovat kasvaneet. On menty yhä detaljim- paan suunnitteluvaatimukseen.” ”Kaivoslain muuttumisen myötä lupabyrokratia on kasvanut, lupien käsittelyajat ovat pidentyneet ja lupaehdot ovat tiukentuneet. Tästä syystä koko kaivosalan kustannuk- set ovat moninkertaistuneet ja investointiriskit ovat kasvaneet. Viranomaisilla pitäisi olla selkeät määräajat lupien käsittelylle.” ”Lupaprosessit ovat joiltain osin lyhentyneet esimerkiksi Tukesin osalta. YVA on edel- leen vaikeaselkoinen ja pitkäkestoinen. Valitusprosessit pidentävät merkittävästi kaik- kia luvituksia. Yhden luukun periaate pitäisi olla käytössä, ehkä näin on, mutta lupien yhtäaikainen käsittely ei.” ”Lupaprosessit ovat pitkittyneet ja niistä valitetaan turhaan haluten vaikeuttaa esimer- kiksi malminetsintää ja kaivosten avaamista. Suojelualueilla ja muillakin alueilla geolo- gisen perustutkimuksen ja malminetsinnän tekeminen on vaikeutunut entisestään, vaikka yhtiöt panostavat ympäristö- ja luontoseikkojen huomioimiseen erittäin paljon ja nykyistä enemmän. Metsähallituksen rooli on ollut vähintäänkin kyseenalainen ny- kyisellä maanomistaja + lausunnonantaja + lupaviranomainen kombinaatiolla. He ei- vät myöskään kunnioita luvituksessaan pörssiyhtiöiden salassapitoasioita, jotka julki- tullessaan voivat vaikeuttaa suuresti saatavaan malminetsintärahoitukseen.” VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 70 ”Lupaprosessin julkisuus, läpinäkyvyys ja avoimuus on lisääntynyt. Esim. Mineraalioi- keuksien kartat ladattavissa halutessaan googlaamalla älypuhelimeen.” ”Kaikesta valitetaan - jopa väärin perustein. Valitusprosesseja käytetään jopa rahasta- miseen (perun valitukseni, jos saan "allekirjoitusmaksun").” ”Vaatimustaso on noussut. Aikaa kuluu entistä enemmän. Informoitavien kohteiden määrä on lisääntynyt, mikä sinällään ei ole huono asia. Se on kuitenkin johtanut mo- niin valituskierroksiin. Oikeudenkäyntikierrokset hidastavat ja maksavat.” ”Kaivoslain mukainen luvitus on jonkin verran nopeutunut. Luonnonsuojelun vaatimuk- set ovat lisääntyneet: malminetsintä Natura 2000 -verkostoon kuuluvilla alueilla on vaikeutunut merkittävästi.” Viimeisenä aiheena raaka-aineiden saatavuuden turvaaminen -otsikon alla tutkittiin, kuinka maankäytön suunnittelu ottaa huomioon luonnonvarojen saatavuuden ja kestä- vän hyödyntämisen ja kuinka huoltovarmuus ja kestävyys on huomioitu mineraalivaro- jen hyödyntämisessä. Näitä kaikki aiheita tiedusteltiin vastaajilta väittämämuotoisesti neliportaisella asteikolla (täysin samaa mieltä, jokseenkin samaa mieltä, jokseenkin eri mieltä, täysin eri mieltä) ja lisäksi vastaajilla oli mahdollisuus en osaa sanoa -vaih- toehtoon. Voimakkain yhtenäisyys vastaajien keskuudessa vallitsee sen suhteen, kuinka kestä- vällä pohjalla Suomen mineraalivarojen hyödyntäminen on. Noin neljästäkymmenestä vastaajasta 91 % ajattelee, että hyödyntäminen on vähintäänkin jokseenkin kestävällä pohjalla. Sen sijaan maankäytön suunnittelun ja huoltovarmuuden osalta näkemykset jakautuvat voimakkaammin. Yhteensä 58% vastaajista on eri mieltä väittämän ”maan- käytössä on huomioitu luonnonvarojen saatavuus ja kestävä kehitys” kanssa, kun taas 33 % vastaajista on samaa mieltä väittämän kanssa. Tätäkin voimakkaampi eri- mielisyys vallitsee väittämän ”huoltovarmuus on huomioitu Suomen mineraalivaranto- jen hyödyntämisessä” kanssa. Yhteensä 68 % vastaajista on eri mieltä väittämän kanssa ja yhteensä 28 % vastaajista samaan mieltä väittämän kanssa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 71 Kuva 7-4. Mineraalivarantojen hyödyntäminen 7.3 Mineraalialan ympäristövaikutusten vähentäminen ja tuottavuuden lisääminen Kolmantena aiheena käsitellään mineraalistrategian kokonaisuutta ympäristövaikutus- ten vähentämisestä ja tuottavuuden lisäämisestä. Kuten aikaisemmissakin osioissa, käsiteltävät teemat on valittu mineraalistrategian ja toimenpideohjelman sisällöllisen analyysin perusteella. Ensimmäisenä huomio kiinnitetään materiaalitehokkuuden lisääntymiseen mineraa- liklusterissa vuoden 2010 jälkeen. Tätä tiedusteltiin vastaajilta (n=39) kysymyksellä ”onko energiatehokkuus lisääntynyt mineraaliklusterissa vuoden 2010 jälkeen”. Suurin osa vastaajista (54 %) oli sitä mieltä, että on lisääntynyt, kun taas vähemmistö (15 %) sitä mieltä, että ei ole lisääntynyt. Iso osa vastaajista (31 %) ei osannut ottaa asiaan kantaa. Vastaavalla tavalla tiedusteltiin, onko energiatehokkuus lisääntynyt mineraa- liklusterissa vuoden 2010 jälkeen. Tämän kysymyksen osalta vastaajista 56 % vastasi myöntävästi ja 10 % kieltävästi. Suuri osa vastaajista ei osannut ottaa kysymykseen kantaa (33%). Avoimista vastauksista saatiin lisätietoa siitä, kuinka tilanne on vastaa- jien mielestä kehittynyt. Yhteenvetona avoimista vastauksista voidaan todeta, että energia- ja materiaalitehok- kuuden parantaminen nähdään vastaajien keskuudessa normaaliin (liike)toimintaan kuuluvana toimintana, mitä kannattaa tehdä jo senkin takia, että energia ja materiaalit ovat merkittäviä kustannuseriä. Vastauksista ei käy ilmi yhteyttä mineraalistrategian toimenpiteisiin. Keinoina paranuksiin nähdään teknologian kehitys, kierrätykseen ja 3% 18% 18% 8% 50% 40% 48% 15% 25% 43% 13% 8% 0% 5% 10% 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 %100 % Suomen mineraalivarantojen hyödyntäminen on kestävällä pohjalla Huoltovarmuus on huomioitu Suomen mineraalivarantojen hyödyntämisessä Maankäytön suunnittelussa on huomioitu luonnonvarojen saatavuus ja kestävä hyödyntäminen Täysin eri mieltä Jokseenkin eri mieltä Jokseenkin samaa mieltä Täysin samaa mieltä En osaa sanoa VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 72 sivuvirtoihin panostaminen sekä keinojen keksiminen huonompilaatuisten raaka-ainei- den hyödyntämiseen. Toiseksi teemaksi otsikon ”Mineraalialan ympäristövaikutusten vähentäminen ja tuot- tavuuden lisääminen” alle nostettiin vuorovaikutus. Ensinnäkin oltiin kiinnostuneita siitä, kuinka mineraalialan vuorovaikutus on kehittynyt asukkaiden, yritysten ja viran- omaisten välillä vuoden 2010 jälkeen. Kyselyvastausten perusteella valtaosa vastaa- jista näkee vuorovaikutuksen parantuneen (61 %). Joidenkin vastaajien mielestä vuo- rovaikutus on kuitenkin huonontunut (21 % vastaajista tätä mieltä) ja pienen osan mielestä pysynyt ennallaan (16 % vastaajista), kun 3 % vastaajista ei osannut ottaa kantaa kysymykseen. Tämän varsin yleisen tason vuorovaikutukseen liittyvän kysymyksen lisäksi vastaajilta haluttiin lisätietoa mineraalialan toiminnan elinkaaren eri vaiheiden mukaisesti (vai- heet ovat (1) malmin etsintä, (2) kaivoksen suunnittelu, (3) kaivoksen rakentaminen, (4) louhinta, (5) malmin jalostus ja (6) kaivoksen sulkeminen). Kuten kuvasta 7-9 voi- daan todeta, ollaan vuorovaikutuksen riittävyyteen tyytymättömimmillään vastaajien keskuudessa kaivoksen sulkemisen ja malmin etsinnän vaiheissa, joiden molempien osalta noin kolmannes vastaajista katsoo, että vuorovaikutus ei ole riittävällä tasolla. Vastaavasti tyytyväisimmillään vuorovaikutukseen ollaan näiden kahden väliin jää- vissä vaiheissa malmin jalostuksessa, louhinnassa ja kaivoksen rakentamisessa, joissa kaikissa vastaajien kolmanneksen mielestä vuorovaikutus on riittävää. Kuva 7-5. Vuorovaikutuksen riittävyys mineraalialan elinkaaren eri vaiheissa? 31% 21% 18% 18% 18% 32% 44% 49% 38% 36% 41% 37% 23% 18% 31% 36% 33% 16% 3% 13% 13% 10% 8% 16% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 1.Malmin etsintä 2. Kaivoksen suunnittelu 3. Kaivoksen rakentaminen 4. Louhinta 5. Malmin jalostus 6. Kaivoksen sulkeminen Ei riittävää Jokseenkin riittävää Hyvin riittävää En osaa sanoa VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 73 Edelleen vuorovaikutuksen teemaa jatkettiin tutkimuslaitosten ja pienten ja keskisuur- ten yritysten (PK-yritysten) yhteistyön näkökulmasta. Tätä teemaa kartoitettiin seuraa- valla kysymyksellä: Tekevätkö mineraalialan PK-yritykset ja tutkimuslaitokset yhteis- työtä riittävässä määrin? Vastaajista valtaosa katsoo, että yhteistyötä tehdään, kun taas vähemmistö (28 %) katsoo, että yhteistyössä olisi vielä lisäämisen varaa. Suuri osa vastaajista ei osannut ottaa kysymykseen kantaa (28 %). Kehittämisideoiden jou- kossa tuodaan esille, että projektien tulisi paremmin kohdata PK-yritysten tavoitteet ja tarpeet ja että projekteja pitäisi markkinoida aktiivisemmin ja PK-yrityksiä kannustaa yhteistyöhön. Keinoina tuodaan esille myös byrokratian vähentäminen ja se, että haku erilaisiin tutkimushankkeisiin voisi tapahtua vuoden ympäri. Toisaalta tuodaan esille myös, että PK-yrityksissä odotetaan ehkä liian valmiita ratkaisuja ja että PK-yritysten ei tulisi turhaan pelätä tutkimuslaitoksia. 7.4 Tutkimus- ja kehitystoiminnan ja -osaamisen vahvistaminen Viimeisenä mineraalistrategian aihealueena on tutkimus- ja kehitystoiminnan (T&K - toiminta) ja -osaamisen vahvistaminen. Tämän huomioimiseksi vastaajilta tiedusteltiin aluksi sarja kysymyksiä liittyen mineraalialan tutkimuksen ja tuotekehityksen tilaan Suomessa. Ensimmäisenä tiedusteltiin, onko mineraalialan T&K -toiminta kokonaisuudessaan vahvistunut vuoden 2010 jälkeen. Vastaajista enemmistö (26 % on täysin samaa mieltä ja 35 % jokseenkin samaa mieltä) näkee, että näin on tapahtunut ja noin kol- mannes on sitä mieltä, että ei ole tapahtunut. Siitä onko mineraalistrategialla ollut vai- kusta T&K -toiminnan kehittymiseen ollaan jokseenkin epävarmoja. Suurin osa vas- taajista (37 %) on jokseenkin eri mieltä asiasta ja 6 % täysin eri mieltä, kun taas 29 % vastaajista on jokseenkin samaa mieltä ja 6 % täysin samaa mieltä. Huomioitavaa on, että iso osa vastaajista (23 %) ei osaa ottaa kysymykseen kantaa. Sama vaikeus arvi- oida vaikutuksia näkyy myös Business Finlandin mineraalialan ohjelmien vaikutuk- sesta tuotekehitykseen tai kansainvälistymiseen. Molempien osalta 26 % vastaajista ei osaa ottaa kantaa kysymykseen. Sekä tuotekehityksen että kansainvälistymisen osalta noin kolmannes vastaajista arvioi olevansa jokseenkin samaa mieltä väittämän kanssa, mutta sama osuus vastaajista on jokseenkin eri mieltä väittämän kanssa. Suurin yhtenäisyys näkemyksessä tutkimukseen ja tuotekehitykseen liittyvien kysy- mysten joukossa vallitsee siitä, ovatko mineraalialan tieteellisen kansainvälisen huip- pututkimuksen resurssit Suomessa riittävällä tasolla. Vastaajista 31 % on täysin eri mieltä ja 37 % jokseenkin eri mieltä väitteen kanssa. Vastaavasti 17 % on jokseenkin samaa mieltä ja vain 3 % täysin samaa mieltä väitteen kanssa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 74 Kuva 7-6. Tutkimuksen ja tuotekehityksen tila (n=39) Avoimella kysymyksellä tiedusteltiin edelleen, mitä toimenpiteitä vaadittaisiin mineraa- lialan kansainvälisen huippututkimuksen tukemiseksi Suomessa. Vastauksista nousee toisaalta esiin samoja teemoja, mitä voidaan nähdä suomalaisessa huippututkimus- keskustelussa ylipäätään, mutta toisaalta myös mineraalialaan erityisesti liittyviä eh- dotuksia. Yleisessä huippututkimuskeskustelussa tuttuja teemoja ovat esimerkiksi tavoitteelli- sen yhteistyön tiivistäminen koulutuksen, tutkimuksen ja mineraalialan yhtiöiden välillä sekä kansainvälinen yhteistyö yliopistojen välillä. Lisäksi tuodaan esiin rahoituksen riittävyys, pitkäjännitteisyys, resurssien keskittäminen, ulkomaisten asiantuntijoiden maahanmuuton helpottaminen, perusopetuksen kuntoon saattaminen sekä nuorten suomalaisten lähettäminen ulkomaille. Mineraalialaan erityisesti liittyviä ehdotuksia ovat esimerkiksi rahaan liittyvät ehdotukset. Yhden vastaajan mielestä alan kotimai- nen tutkimusrahoitus loppui Green Mining -ohjelman päätyttyä. Toisen mielestä labo- ratorioissa tehtävään huippututkimukseen on kohtuu helppo saada hyvälle idealle ra- haa, mutta geologisen idean testaaminen maastossa esimerkiksi kairaamalla on vai- keaa tehdä tutkimusrahoituksella. Näin ollen alan spesifit piirteet huomioiva rahoitus voisi olla yksi kehittämiskohde. Alaan liittyvänä erityisenä ehdotuksena esitetään myös, että ensin pitäisi luoda vahva mineraalialan teollisuus, jotta tutkimuksen kehittä- minen vastaisi käytännön tarpeita ja tuottaisi hyödynnettäviä tuloksia. 6% 6% 0% 0% 31% 24% 37% 29% 26% 37% 35% 29% 29% 29% 17% 26% 6% 15% 18% 3% 9% 23% 26% 26% 11% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%100% Mineraalialan T&K&I toiminta on kokonaisuudessaan vahvistunut vuoden 2010… Vuonna 2010 valmistuneella mineraalistrategialla ja siihen liittyvällä toimenpideohjelmalla on… Tekesin (nykyisin Business Finland) Mining Finland -ohjelmalla on ollut positiivinen vaikutus… Tekesin (nykyisin Business Finland) Mining Finland -ohjelmalla on ollut positiivinen vaikutus… Mineraalialan tieteellisen kansainvälisen huippututkimuksen resurssit ovat Suomessa… Täysin eri mieltä Jokseenkin eri mieltä Jokseenkin samaa mieltä Täysin samaa mieltä En osaa sanoa VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 75 Seuraavana aiheena kyselyssä tarkasteltiin resurssien riittävyyttä ja tulevaisuuden huomiointia mineraalialan koulutuksessa. Resurssien riittävyyden suhteen vastaajien (n=35) näkemys on suhteellisen samankaltainen riippumatta siitä, mitä koulutusas- tetta tarkastellaan. Valtaosa (47 - 58 %) vastaajista katsoo, että resurssit eivät ole riit- tävät, kun taas täysin riittäviksi resurssit arvioi vain pieni vähemmistö (3 - 12 %) vas- taajista. Tulevaisuuden huomioimisen suhteen näkemykset vaihtelevat koulutustason mukaan. Vastausten mukaan, erityisesti peruskoulussa ja toisella asteella tulevaisuus ei ole riittävässä määrin huomioitu. Peruskoulun ja lukion osalta yli 70 % vastaajista pitää tulevaisuuden huomioimista riittämättömänä ja ammattioppilaitoksissakin 60 % vastaajista. Yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen osalta tulevaisuuden huomioimi- seen ollaan tyytyväisempiä, mutta niidenkin osalta tilanteen riittämättömänä näkevien osuus on 40 % tasolla. Taulukko 7-3. Resurssien riittävyys mineraalialan koulutuksessa Taulukko 7-4. Tulevaisuuden huomioiminen mineraalialan koulutuksessa Mineraalistrategian suositusten mukaan Suomen kaivosteollisuuden T&K -toimintaa tuli vahvistaa ja tuloksena oli Tekesin rahoittaman Green Mining ohjelman (2011 - 2016) käynnistäminen. Sittemmin työ- ja elinkeinoministeriön 2013 käynnistämän toi- menpideohjelman tuloksena syntyi Kaivosteollisuuden kasvuohjelma (2014 - 2019) Resurssien riittävyys Ei riittävät Jokseenkin riittävät Täysin riittävät En osaa sanoa Peruskoulu 50 % 18 % 12 % 21 % Ammattioppilaitokset 47 % 21 % 6 % 26 % Lukio 56 % 18 % 6 % 21 % Ammattikorkeakoulu 58 % 18 % 6 % 18 % Yliopisto 53 % 38 % 3 % 6 % Tulevaisuuden huomioiminen Ei riittävästi huomioitu Jokseenkin riittävästi huomioitu Täysin riittävästi huomioitu En osaa sanoa Peruskoulu 74 % 9 % 11 % 6 % Ammattioppilaitokset 60 % 26 % 6 % 9 % Lukio 71 % 17 % 6 % 6 % Ammattikorkeakoulu 41 % 44 % 9 % 6 % Yliopisto 37 % 51 % 11 % 0 % VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 76 ensin Finpron rahoittamana ja koordinoimana sittemmin Business Finlandin rahoitta- mana ja GTK:n koordinoimana. Osoituksena siitä, että nämä aktiviteetit ovat kaivos- alaan liittyvien yritysten ja mielestä edesauttaneet kaivosklusterin kehittymistä, on ol- lut yritysten ja organisaatioiden halu jatkaa ohjelmien viitoittamaa toimintaa Mining Finland -yhdistyksen toimesta. Sen tavoitteena on saada aikaan verkostoitumista laa- jasti ottaen kaivosalalla sekä fasilitoida T&K -toimintaa. Yksityiskohtainen vaikutta- vuusanalyysi Green Mining -ohjelmasta tai Kaivosteollisuuden kasvuohjelmasta eivät ole mahdollisia tämän raportin puitteissa, mutta seuraavassa tarkastellaan Mining Fin- land -yhdistyksen toiminnan kehittymistä, jotta saataisiin kuva mineraalialan kehittymi- sestä ohjelmatoiminnan kautta. Tiedot perustuvat Mining Finlandin johtajan Harry Sandströmin haastatteluun ja hänen toimittamaansa aineistoon. Taulukossa 7-5 on esitetty Mining Finland -yhdistyksen toimintaa kuvaavien mittarei- den kehittymistä. Niiden valossa tavoitteet on onnistuttu saavuttamaan ja monella eri ulottuvuudella mitattuna kaivosklusterin piirissä on tältä osin enemmän aktiivisuutta kuin aikaisemmin. Osallistuvien yritysten lukumäärä alkutilanteessa vuonna 2016 oli 30 ja vuodelle 2018/2019 on osallistuvien yritysten lukumäärä noussut yli tavoitteen 57 yritykseen. Alkutilanteessa vuonna 2016 yritysten yhteenlaskettu liikevaihto oli 190 milj. € ja henkilöstömäärä 700. Toteutuma vuonna 2019 puolestaan 300 milj. € liike- vaihtoa ja 800 henkilöä kun tavoitteet olivat 350 milj. € liikevaihtoa ja 1000 henkilöä. Uusia vientiyrityksiä on syntynyt vuoteen 2010 mennessä kahdeksan ja uusia toimi- joita malminetsintään on tullut kymmenen. Näiden molempien osalta tavoitteena oli viisi. Aktiivisten malminetsintä- ja projektikehityshankkeiden lukumäärä oli vuoteen 2019 mennessä 44 kun tavoitteeksi oli asetettu 20 uuden hankkeen synnyttäminen ja kaivoskehityshankkeita oli 10 kun tavoitteeksi oli asetettu 15. Messutapahtumien ja yritysdelegaatiomatkojen osalta tavoitteet näyttäisiin myös saavutetun. Messutapahtu- mia oli vuoteen 2019 mennessä 13 ja yritysdelegaatiomatkoja neljä. Ostovierailuissa (2 kpl) Suomeen ollaan puolestaan hivenen jäljessä tavoitteesta (4 kpl). VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 77 Taulukko 7-5. Mining Finland -ohjelman toimintaa kuvaavia mittareita Lähtötilanne 2016 Tilanne 2017 Tavoite 2018 Toteutuma 2018/2019 Tavoitemittarit Osallistuvien vientiyritysten määrä 30 40 50 57 Osallistuvien yritysten yhteenlaskettu lv 190 m€ 216 m€ 350 m€ 300 m€ Osallistuvien yritysten henkilöstömäärä 700 764 1 000 800 Uusien vientiyritysten määrä ohjelmassa 3 5 8 Uusien toimijoiden määrä malminetsinnässä 3 5 10 Aktiivisia malminetsintä ja projektikehityshankkeita 41 46 20 44 Kaivoskehityshankkeita 12 15 10 Suoritemittarit Messutapahtumia 5 11 11 13 Yritysdelegaatiomatkoja 1 2 4 4 Ostajavierailuja Suomeen 0 2 4 2 7.5 Yhteenveto vaikuttavuudesta 7.5.1 Mineraalipolitiikan vahvistaminen Mineraalipolitiikan voimakasta vahvistumista kokonaisuudessaan mineraalistrategian johdosta ei kyselyvastausten analyysin mukaan näyttäisi tapahtuneen. Kysyttäessä, onko mineraaliklusteri huomioitu valtioneuvoston linjauksissa ja muissa politiikkaohjel- missa riittävässä määrin vuoden 2010 jälkeen, valtaosa vastaajista on eri mieltä. Myös vastaajien näkemys tavoitteiden (kotimaisen kasvun ja hyvinvoinnin edistämi- nen, ratkaisut globaaleihin mineraaliketjun haasteisiin sekä ympäristöhaittojen vähen- täminen) saavuttamisesta on melko pessimistinen. Avoimissa kommenteissa mineraalistrategian positiivisista seurauksista nousee esille tyytyväisyys siihen, että on ylipäätään mietitty konkreettisesti mihin mineraalialla pyri- tään ja minkälaisia konkreettisia keinoja on käytössä tavoitteiden saavuttamiseksi. Tästä katsotaan olevaan esimerkiksi viestinnällistä hyötyä ja sen luovan jaettua ym- märrystä alan tilanteesta. Muina positiivisina seurauksina nähdään mm. lisääntynyt ul- komaisten yritysten kiinnostus Suomea kohtaan, akkuklusterin synnyttäminen ja ym- päristöasioiden entistä parempi huomioiminen. Toisaalta kriittisten kommenttien sisäl- lössä heijastuu pettymys siihen, että alan toimintaedellytykset eivät ole kehittyneet pa- rempaan suuntaan, vaan esimerkiksi luvitukset ovat hidastuneet ja rahoituksen saa- minen hankkeille edelleen huonontunut. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 78 Osana mineraalipolitiikan vahvistamista mineraalistrategissa todetaan, että työ- ja elinkeinoministeriön mineraalialan osaamista pyritään kehittämään. Tällä hetkellä edelleen kuitenkin osan vastaajista (noin 30 %) mukaan lisäosaamista tarvittaisiin. Li- säosaamisen tarve kohdistuu malminetsintä-, viestintä- sekä kokemusperäisen- ja ko- konaisvaltaisen mineraaliosaamisen alle. Mineraalialan toimintaedellytysten kansainvälisen kilpailukykyisyyden osalta huonoim- man arvioin saa malmin etsinnän osa-alue (verrattuna louhintaan ja jalostukseen tai teknologian valmistukseen). Sen osalta vain 20 % vastaajista kokee olosuhteet hyvin kilpailukykyisiksi ja 58 % jokseenkin kilpailukykyisiksi. Kehittämisehdotukset luokittu- vat otsikoiden luvitus, etsintä ja muu alle. Kansainvälistymisen suhteen voidaan todeta yhteenvetona, että mineraalistrategialla on ollut vastaajajoukon mukaan kansainvälisyyttä vahvistava vaikutus, koska yli nel- jästäkymmenestä vastaajasta vain neljä on sitä mieltä, että mikään globaalista, EU:n tai pohjoismaisesta ulottuvuudesta ei olisi vahvistunut. Rahoitusmahdollisuuksien suh- teen vastaajajoukko vaikuttaisi olevan puolestaan melko pessimistinen. Noin 40 % vastaajista näkee rahoitusmahdollisuuksien huonontuneen ja 30 % katsoo, että muu- tosta positiiviseen ei rahoitusmahdollisuuksissa ole nähtävissä. 7.5.2 Raaka-aineiden saatavuuden turvaaminen Raaka-aineiden saatavuuden turvaamisessa geo- ja ympäristötieteellisten perusai- neistojen tuottaminen, tulkinta ja jakelu on mineraalistrategiassa nostettu esiin kei- noina turvata raaka-aineiden saatavuutta. Heikoimman arvion näiden kehittymisessä saa kyseisten aineistojen tuottamisen kehittyminen. Sen osalta noin kolmannes vas- taajista katsoo tilanteen huonontuneen suhteessa tarpeeseen vuoden 2010 jälkeen. Kiviainesten kierrätyksen osalta noin puolet vastaajista on sitä mieltä, että esteitä ei ole poistettu. Kun otetaan lisäksi huomioon, että 19 % vastaajista on sitä mieltä, että kiviainesten kierrätykseen on tullut uusia esteitä, voidaan todeta, että kierrätyksen ei koeta keskimäärin ainakaan helpottuneen. Lupaprosessin osalta valtaosa vastaajista (68 %) koki muutoksia tapahtuneen ja muutokset vaikuttaisivat liittyvän lupaprosessin pitkittymiseen. Tätä selittämään löytyy vastauksista useita tarkentavia näkemyksiä: ympäristölupien vaatimusten kasvu, lupabyrokratia, valitusprosessit, sidosryhmien ymmärrys mineraalialasta, lupaprosessien julkisuuden, läpinäkyvyyden ja avoimuuden lisääntyminen, korkeammat vakuudet, uuden kaivoslain 2011 mukanaan tuomat nous- seet malminetsintälupien laatuvaatimukset, vesiasioiden hankaloituminen sekä infor- moitavien kohteiden määrän lisääntyminen. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 79 Mineraalistrategiassa on nostettu esiin myös se, kuinka maankäytön suunnittelu ottaa huomioon luonnonvarojen saatavuuden ja kestävän hyödyntämisen ja kuinka huolto- varmuus ja kestävyys on huomioitu mineraalivarojen hyödyntämisessä. Voimakkain yhtenäisyys vastaajien keskuudessa vallitsee sen suhteen, kuinka kestävällä pohjalla Suomen mineraalivarojen hyödyntäminen on. Noin neljästäkymmenestä vastaajasta 91 % ajattelee, että hyödyntäminen on vähintäänkin jokseenkin kestävällä pohjalla. Sen sijaan maankäytön suunnittelun ja huoltovarmuuden osalta näkemykset jakautu- vat voimakkaammin. Valtaosa vastaajajoukosta on sitä mieltä, että maankäytössä ei ole huomioitu luonnonvarojen saatavuutta ja että mineraalivarantojen hyödyntämi- sessä ei ole huomioitu huoltovarmuutta. 7.5.3 Mineraalialan ympäristövaikutusten vähentämi- nen ja tuottavuuden lisääminen Energia- ja materiaalitehokkuuden osalta voidaan yhteenvetona vastauksista todeta, että energia- ja materiaalitehokkuuden parantaminen nähdään vastaajien keskuu- dessa normaaliin (liike)toimintaan kuuluvana asiana, mitä kannattaa tehdä jo senkin takia, että energia ja materiaalit ovat merkittäviä kustannuseriä. Vastauksista ei käy ilmi yhteyttä mineraalistrategian toimenpiteisiin. Keinoina parannuksiin nähdään tek- nologian kehitys, kierrätykseen ja sivuvirtoihin panostaminen sekä keinojen keksimi- nen huonompilaatuisten raaka-aineiden hyödyntämiseen. Mineraalialan toimijoiden ja eri sidosryhmien välisessä vuorovaikutuksessa vaikuttaisi tapahtuneen parantumista. Tätä näkökulmaa tarkasteltiin mineraalialan eri vaiheitten kautta. Kyselyvastausten perusteella valtaosa vastaajista näkee vuorovaikutuksen yleisesti ottaen parantuneen. Vuorovaikutuksen riittävyyteen ollaan tyytymättömimmil- lään vastaajien keskuudessa kaivoksen sulkemisen ja malmin etsinnän vaiheissa, joi- den molempien osalta noin kolmannes vastaajista katsoo, että vuorovaikutus ei ole riittävällä tasolla. Vastaavasti tyytyväisimmillään vuorovaikutukseen ollaan näiden kahden väliin jäävissä vaiheissa malmin jalostuksessa, louhinnassa ja kaivoksen ra- kentamisessa, joissa kaikissa vastaajien kolmanneksen mielestä vuorovaikutus on riit- tävää. Erityisenä vuorovaikutussuhteena tarkasteltiin sitä, tekevätkö mineraalialan PK- yritykset ja tutkimuslaitokset yhteistyötä riittävässä määrin. Vastaajista valtaosa katsoo, että yhteistyötä tehdään, kun taas vähemmistö (28 %) katsoo, että yhteis- työssä olisi vielä lisäämisen varaa. Kysymykseen siitä, onko ympäristövaikutusten vähentämisessä huomioitu riittävässä määrin mineraaliketju, riskinhallinta, maankäytön suunnittelu ja hyvät hallintomallit, vastaajat ovat jokseenkin yksimielisiä. Suurimmillaan, riskienhallinnan osalta vastaa- jista 81 % ajattelee, että riskienhallinta on huomioitu vähintään jokseenkin riittävästi VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 80 ympäristövaikutusten vähentämisessä. Mineraaliketjun osalta vastaava osuus on 77 %, maankäytön suunnittelun osalta 57 % ja hyvin hallintomallien osalta 66 %. 7.5.4 Tutkimus- ja tuotekehitystoiminnan ja -osaami- sen vahvistaminen T&K -toiminnan voi kyselytulosten valossa todeta kokonaisuudessaan vahvistuneen vuoden 2010 jälkeen. Vastaajista enemmistö näkee, että näin on tapahtunut ja noin kolmannes on sitä mieltä, että ei ole tapahtunut. Siitä onko mineraalistrategialla ollut vaikusta T&K -toiminnan kehittymiseen ollaan jokseenkin epävarmoja. Suurin osa vastaajista (37 %) on jokseenkin eri mieltä asiasta ja 6 % täysin eri mieltä, kun taas 29 % vastaajista on jokseenkin samaa mieltä ja 6 % täysin samaa mieltä. Huomioita- vaa on, että iso osa vastaajista (23 %) ei osaa ottaa kysymykseen kantaa. Mineraalistrategian suositusten mukaan Suomen kaivosteollisuuden T&K -toimintaa tuli vahvistaa ja tuloksena oli Tekesin rahoittaman Green Mining ohjelman (2011 - 2016) käynnistäminen. Sittemmin työ- ja elinkeinoministeriön 2013 käynnistämän toi- menpideohjelman tuloksena syntyi Kaivosteollisuuden kasvuohjelma (2014 - 2019) ensin Finpron rahoittamana ja koordinoimana sittemmin Business Finlandin rahoitta- mana ja GTK:n koordinoimana. Osoituksena siitä, että nämä aktiviteetit ovat kaivos- alaan liittyvien yritysten ja mielestä edesauttaneet kaivosklusterin kehittymistä, on ol- lut yritysten ja organisaatioiden halu jatkaa ohjelmien viitoittamaa toimintaa Mining Finland -yhdistyksen toimesta. Tarkasteltujen mittareiden valossa Mining Finlandin parissa tehdyt toimenpiteet ovat olleet onnistuneita. Kaivosalan eri koulutustoimijoiden resurssien riittävyyden suhteen vastaajien näke- mys on suhteellisen samankaltainen riippumatta siitä, mitä koulutusastetta tarkastel- laan. Valtaosa (47 - 58 %) vastaajista katsoo, että resurssit eivät ole riittävät. Tulevai- suuden huomioimisen suhteen näkemykset vaihtelevat koulutustason mukaan. Vas- taajajoukon mukaan erityisesti peruskoulussa ja toisella asteella tulevaisuus ei ole riit- tävässä määrin huomioitu. Peruskoulun ja lukion osalta yli 70 % vastaajista pitää tule- vaisuuden huomioimista riittämättömänä ja ammattioppilaitoksissa 60 % vastaajista. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 81 8 Mineraaliklusteri osana kiertotaloutta 8.1 Kiertotalous Kiertotaloudella tarkoitetaan toimintamallia ja liiketoimintaa, jossa kulutus perustuu omistamisen sijasta palveluiden käyttämiseen: jakamiseen, vuokraamiseen sekä kier- rättämiseen. Raaka-aineita, tuotteita ja materiaaleja käytetään kiertotaloudessa mah- dollisimman kauan siten, että niiden arvo säilyy mahdollisimman pitkään. Ellen MacArthur säätiön (2013) mukaan kiertotalous perustuu kolmeen periaatteeseen: 1) Suojele ja paranna resurssien saatavuutta, 2) Optimoi käytettävät resurssit par- haalla hyötyarvolla ja 3) Edistä systeemitehokkuutta estämällä negatiiviset ulkoisvai- kutukset. Pelkistetty kiertotalousmalli (kuva 8-1) on jaettu biologisiin (uusiutuviin) ja teknisiin (ihmisten valmistamiin/uusiutumattomiin) materiaaleihin, koska niiden materi- aalikierrot ja käyttötavat eroavat toisistaan. Mineraaliklusterin toimialoihin kuuluvat kiertotalouden mahdollisuudet sijoittuvat teknisten materiaalien kiertoihin. Kuva 8-1. Kiertotalousmalli Ellen MacArthur -säätiön mukaan (Seppälä et al. 2016, Ellen MacArthur 2013). Kiertotalouden toimintamalleja tarvitaan ratkaisemaan taloudellisen kasvun aiheutta- maa luonnon varojen ehtymistä. Kiertotalous on saavuttanut laajaa näkyvyyttä ja huo- miota ympäri maailmaa, mutta sen käytännön toteuttaminen on vielä melko vähäistä VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 82 ja vaatii uudenlaisia liiketoimintamalleja (kuva 8-2). Lineaarisen tuotantomallin ongel- mat on tunnistettu, mutta tuotannon ja materiaalien käytön muuttaminen kiertotalou- den toimintamallien mukaisiksi ei ole helppoa. Tarvitaan laajaa ymmärrystä kiertota- louden mahdollisuuksista ja sen vaikutuksesta mineraaliklusterin toimialoihin ja arvo- ketjuihin. Kuva 8-2. Kiertotalouden liiketoimintamallit (Sitra, 2018). Sitran selvityksen mukaan kiertotalouden tuoma arvonlisä Suomen kansantalouteen voisi olla vähintään kolme miljardia euroa vuosittain vuoteen 2030 mennessä (Sitra, 2016). Selvitys ei kuitenkaan huomioinut mineraaliklusterin toimialoja. Vuoden 2016 tietojen mukaan metallien jalostus ja metallituotteiden valmistus tuovat Suomen kan- santalouteen noin 9,2 miljardin euron arvonlisän (KPMG, 2018). Kaivosten ja metal- lien jalostuksen vaikutus Suomen BKT:hen puolestaan on noin 5,8 mrd. € vuodessa (Kaivosteollisuus ry, 2018). Kiertotalouden toimintamallien avulla voitaisiin saada mi- neraaliklusterin toimialojen hyödyntämätön potentiaali käyttöön, jolloin kansantalou- den kasvu olisi huomattava. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 83 8.2 Mineraaliset materiaalivarannot Suomessa Sekundaarisia mineraalisia materiaalivarantoja muodostuu Suomessa teollisuuden jätteinä arviolta yli 100 miljoonaa tonnia vuosittain (Vuonna 2017 yhteensä 105,3 milj. tonnia, Taulukko 8-1). Kaivostoiminnassa ja louhinnassa mineraalisia jätteitä kertyi vuonna 2017 hieman alle 89 miljoonaa tonnia muodostaen yli 83 prosenttia mineraali- jätteiden kokonaismäärästä. Valtaosa kaivannaistoiminnan jätteistä muodostuu pois- tomaasta, sivukivestä ja rikastushiekasta. Sivutuotteet, joita hyödynnetään suunnitel- mallisesti eivät ole mukana Taulukon 8-1 arvoissa. (SVT, 2019). Taulukko 8-1. Mineraalisten jätteiden synty Suomessa, 1000 tonnia (SVT, 2019) Mineraalisten jätteiden synty Suomessa, 1000 tonnia Toimiala 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 TOL 07-09 Kaivostoiminta ja louhinta 46 715 49 712 56 910 52 880 67 956 62 775 76 777 93 661 88 976 TOL 24-25 Metallien jalostus ja metallituotteiden valmistus 860 1 069 502 1 548 1 133 891 831 488 Rakentaminen 17 486 23 104 17 815 15 682 14 961 14 590 13 391 14 330 Muut toimialat yhteensä 2 861 2 055 2 099 1 683 4 564 1 650 1 353 1 525 Yhteensä 67 922 75 940 77 326 71 793 88 614 93 908 109 236 105 318 Mineraaliklusterin toimialalla muodostuvia materiaalivirtoja päätyy jätteiksi ja sivuvir- roiksi myös muilla toimialoilla. Mineraalijätteet ovat pääosin erilaisia maa- ja kiviainek- sia malmi- ja mineraalikaivoksilta sekä maanrakentamisesta. Pienempi osa mineraali- jätteistä on tuhkaa, tiiltä ja betonia. Rakentamisen jätteeksi luokiteltavia mineraalisia maamassoja muodostui vuonna 2017 13,1 miljoonaa tonnia (SVT, 2019). Metallien ja- lostuksessa puolestaan syntyy mineraalisia jätteitä vuosittain noin 0,5 - 1,5 miljoonaa tonnia sisältäen mm. erilaisia kuonia, lietteitä ja sakkoja. Luonnonkivilouhimoissa syntyy suuria määriä sivukiveä, jopa 90% kiviainestuotan- nosta mm. kaivoksen perustamisen aikana ja malminnostossa sekä rakennus- ja tar- vekivilouhimoiden kiven irrotuksen ja jalostuksen ylijäämänä. Pirkanmaalle tehdyn esi- selvityksen mukaan Pirkanmaan alueella on varastoituna arviolta noin 6 miljoonaa tonnia sivukiveä, joka vastaa lähes vuoden kiviaineksen tarvetta koko maakunnassa. Paikallisesti sivukiven hyötykäytöllä voisi siis olla merkittäväkin vaikutus. (Huhtala ym. 2017) VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 84 Hyödyntämällä sekundäärisiä mineraalisia materiaalivarantoja suunnitelmallisesti, voi- taisiin saavuttaa merkittäviä niin taloudellisia kuin ympäristöllisiäkin säästöjä usealla toimialalla. 8.3 Mineraaliklusterin kiertotalouspotentiaali 8.3.1 Nykytila Mineraalijätteiden materiaalihyödyntäminen on melko vähäistä nykytilanteessa (kuva 8-3). Vuonna 2017 vain noin 5 % kaikista syntyvistä mineraalijätteistä hyödynnettiin materiana (SVT, 2019), vaikka osaa teollisuuden sivutuotteista hyödynnetäänkin mah- dollisuuksien mukaan jo verrattain yleisesti. Luonnonkivilouhinnan sivukiven kriittisen hyödyntämisetäisyyden on arvioitu olevan vain noin 40 - 50 km. Vuonna 2016 tehdyn selvityksen mukaan luonnonkivilouhimoi- den sivukiviä hyödynnettiin systemaattisesti vain yhdellä kivilouhimolla Suomen va- jaasta 80 kivilouhimosta. KIVIKI -hankkeen selvityksen mukaan esimerkiksi Tampe- reen seudun graniittilouhimoiden sivukiviä ei ole toistaiseksi hyödynnetty johtuen si- jainnista, sivukiven vähäisestä määrästä suhteessa primäärin kiviaineksen tuotanto- määriin ja hyötykäyttöön liittyvästä sääntelystä. (Seppälä ym. 2016). Kuva 8-3. Mineraalijätteiden hyödyntäminen materiaalina. (SVT, 2019) 0 20 40 60 80 100 120 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 M ilj o o n aa t o n n ia Kaatopaikkasijoitus tai muu loppukäsittely Materiaalihyödyntäminen VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 85 Kaivostoiminnassa ja louhinnassa sekä metallien jalostuksessa syntyvät jätejakeet ja niiden hyödyntäminen on kuvattu taulukossa 8-2. Kaivostoiminnassa ja louhinnassa syntyviä sivuvirtoja ovat mm. louhittu sivukivi, rikastushiekka, mineraaliset maa-ainek- set, erilaiset lietteet ja sakat sekä jätevedet. Kaivannaisjätteitä hyödynnetään kaivos- ten omissa toiminnoissa mm. kaivosalueen, kuten teiden, patojen ja perustusten ra- kentamisessa, jätealueiden sulkemistöissä ja kaivosalueen maisemoinnissa. Taulukko 8-2. Kaivostoiminnan ja louhinnan sekä metallien jalostuksen jätteet ja niiden hyödyntä- minen Kaivostoiminnan ja louhinnan sekä metallien jalostuksen jätteet ja niiden hyödyntäminen Jäte Kuvaus Hyödyntäminen Maanpoistomassat Louhoksen perustamisvaiheessa poistettua maa- ja kiviainesta. Yleensä sellaisenaan ympäristökelpoista, mutta kiviaineksesta riippuen voi olla happoa tuottavaa. Varastointi ja käyttö jälkihoitotarkoituksiin kaivosalueella Sivukivi Kivet, joita ei hyödynnetä arvokiven tai malmin jatkojalostuksessa tai prosessoinnissa. Sivukivenä muodostu karkeaa louhetta sekä kivimursketta. Louhitusta mineraalista riippuen sivukivi voi olla happoa tuottavaa. Luonnonkivituotannossa sivukiveä ovat hylätyt aihiot, sahauksen ylijäämäkivi ja sahauksen kivijauhe. Maarakennusmateriaalina kaivosalueella: tiet, padot, penkereet, tukirakennusaineena kaivostäytössä, reaktiivisena materiaalina, läjitysalueiden peittomateriaalina, sekatäyttönä läjityksessä, veden puhdistamojen suotopatomateriaalina. Kaivosalueen ulkopuolella (ympäristökelpoiset jätekivet): Tierakennus, täyttömaa, raaka- aineena pientarvikkeiden/koriste- esineiden valmistuksessa. Rikastushiekka Rikastushiekka syntyy malmin prosessoinnissa ja on mineraalipitoista hienojakoista jätettä. Usein luokiteltu vaaralliseksi jätteeksi esim. metallipitoisuuksien, kemikaalijäämien tai hapon tuottavuuden takia. Usein varastoidaan vesipitoisena slurrynä rikastushiekka-altailla. Gravimetrisessä ja/tai magneettisessa erottelussa syntyy mineraalisia jauheita. Kaivostäytöt (pastatäyttönä), peittomateriaali (neutralointikyky, hyvä vedenpidätyskyky) Jätevedet Jätevesiä muodostuu lukuisissa eri prosesseissa ja ominaisuudet ovat prosessikohtaisia. Esimerkkinä kaivoksen kuivanapitovedet, prosessijätevedet, jätealueiden suotovedet (sisältävät liuenneita mineraaleja/kemikaaleja/metalleja), purkuvedet (ympäristöön johdettavat vedet, usein veden käsittelyn jälkeisiä vesiä) Vesien hyötykäyttäminen kaivoksen sisäisiin prosesseihin mahdollisimman korkealla kierrätysasteella. Tutkimusta jätevesien arvoaineiden talteenottoon ja hyötykäyttöön on laajasti, ei vielä toteutuksessa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 86 Kaivostoiminnan ja louhinnan sekä metallien jalostuksen jätteet ja niiden hyödyntäminen Jäte Kuvaus Hyödyntäminen Vedenpuhdistuksessa syntyvät sakat ja lietteet Kaivosveden tai metalliteollisuuden jätevesien puhdistuksessa syntyvää jätettä. Sisältää yleensä metalleja ja kemikaalijäämiä. Vedenpuhdistuksen sakkoja ja lietteitä hyödynnetään jonkin verran riippuen niiden koostumuksesta. Esimerkiksi alumiiniteollisuuden vedenpuhdistuksen sakkaa voidaan käyttää kemianteollisuuden raaka- aineena. Fosfaattiteollisuuden kipsisakkoja puolestaan voidaan hyödyntää esimerkiksi maanparannusaineena. Tutkimus arvoaineiden erotukseen, talteenottoon ja hyödyntämiseen on laajaa, mutta toteutus vähäistä. Metalliteollisuuden kuonat Metallisulattojen kuonien muodostuminen ja ominaisuudet ovat riippuvaisia valmistettavasta metallituotteesta sekä kuonan jäähdytystavasta (vesijäähdytys/ilmajäähdytys). Raudan ja teräksen valmistuksessa muodostuu masuuni- ja teräskuonia, joiden hyödyntämisaste on korkea. Kuparinvalmistuksessa muodostuu jätteenä ns. hienokuonaa, jolle hyötykäyttöä ei ole löydetty. Nikkelin valmistuksen kuona rakeistetaan ja n. kolmannes hyötykäytetään. Sinkin valmistusprosessissa muodostuu jarosiittia ja rikkirikastetta merkittävimpinä jätejakeina. Masuunikuonaa hyödynnetään mm. maa- ja tierakentamiseen, maanparannukseen sekä betonin lisäaineena. Teräskuona on kalkkipitoista ja sitä käytetään esim. kalkitusaineena peltoviljelyssä (myös luomuviljelyssä), sementin valmistuksessa sekä tierakentamisessa asfaltin runkoaineena, maarakentamisessa, pilaantuneiden maiden neutraloinnissa sekä jätevedenpuhdistamojen lietteiden käsittelyssä. Nikkelin valmistuksen rakeistettua kuonaa hyödynnetään mm. kattohuopateollisuudessa ja hiekkapuhallushiekkana. (Lounais- Suomen ympäristökeskus, 2009) Jarosiitille ja rikkirikasteelle ei ole hyödyntämiskohdetta tällä hetkellä. Hienojakoinen metalli/mineraalipöly Metallin jalostuksessa ja muodostuu hienojakoisia metallipölyjä esimerkiksi sulatuksessa, sintrauksessa, pelletöinnissä, konvertoinnissa, jne. Pölyjen fysio- kemialliset ominaisuudet riippuvat mm. prosessista ja sen parametreista ja käytetyistä raaka-aineista. Karbonaattiteollisuudessa muodostuu mineraalipitoisia pölyjä mm. kalkinpolton yhteydessä (uunipöly, suodinpöly). Metallinjalostuksen pölyt sisältävät usein suuria määriä metallia ja kierrätetään mahdollisuuksien mukaan takaisin prosessiin. Hienojakoinen aines on mahdollista rakeistaa ja hyödyntää rakeistettuna. Hienojakoinen aines voi soveltua myös kohteisiin, joissa raekoolla ei ole merkitystä. Valimohiekat Valimoissa syntyvä jätehiekka on merkittävä ongelma, koska sitä ei voi sellaisenaan enää hyödyntää, vaan se täytyy loppusijoittaa kaatopaikalle. Hiekan kierrätys on mahdollista elvyttämällä hiekka esimerkiksi termisellä käsittelyllä, jolloin hiekka puhdistuu ja voidaan hyödyntää uudelleen. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 87 Sivuvirtojen hyödyntämisen etuna esimerkiksi maarakentamisessa on, että sivuvirrat voivat olla tietyiltä ominaisuuksiltaan luonnon kiviainesten kaltaisia tai jopa parempia esimerkiksi lämmöneristävyyden, vedenläpäisevyyden, kantavuusominaisuuksien tai neutralointikyvyn osalta. Näillä ominaisuuksilla voidaan vaikuttaa esimerkiksi maara- kentamisessa rakentamisen kustannuksiin, kokonaisrakennepaksuuteen tai esimer- kiksi suotovesien pH arvoon happamilla alueilla. Esimerkiksi kuonavalmisteiden läm- mönerityskyky on luonnonkiviainesta parempi johtuen niiden huokoisesta rakenteesta. Kuvassa 8-4 on kuvattu kiertotaloutta kaivostoiminnan ja metallien jalostuksen arvo- ketjussa. Kiertotalouden periaatteiden mukaisesti hävitykseen (kaatopaikkaläjitys) pi- täisi päätyä mahdollisimman pieni osuus. Tällä hetkellä tämä osuus on vielä suuri, mutta tulevaisuudessa osuuden oletetaan pienenevän huomattavasti. Muun muassa neitseellisten luonnonvarojen väheneminen on globaali ajava voima kiertotalouden li- säämiselle, sillä nykyisellä kulutuksella tiettyjen metallien varannot ehtyvät nopeasti, esim. sinkin, kromin ja kullan osalta jopa alle 20 vuodessa (Työ- ja elinkeinoministeriö, 2018). Kuva 8-4. Kaivostoiminnan ja louhinnan sekä metallien jalostuksen kiertotalous. Numeroidut toimet ovat esimerkkejä mineraaliainesten kierrosta mineraaliklusteriin liittyvässä arvoketjussa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 88 Kuvassa 8-4 on kuvattu esimerkinomaisesti muutamia kiertotalouden mukaisia toimia mineraaliklusteriin liittyvässä arvoketjussa. Numeroidut toimet kuvaavat esimerkkejä mineraaliainesten kierrosta arvoketjun sisällä. Näitä kiertoja ja kiertotalouden mukai- sia toimia voi todellisuudessa olla huomattavasti enemmän. Toimialojen sisäisiä kier- toja, esimerkiksi kuonan rikastamista ja kierrätystä takaisin prosessin raaka-aineeksi, ei ole otettu kuvassa huomioon. Kuona, niin kutsuttu synteettinen kiviaines, on yksi merkittävä luonnonkiviainesta kor- vaava materiaali. Esimerkiksi Outokumpu Chrome Oy on tuotteistanut pitkän tuoteke- hitystoiminnan tuloksena ferrokromituotannossa muodostuvan kuonan eri laatuisiksi OKTO-tuotteiksi. Kuona prosessoidaan jo sulatuksesta lähtien CE-merkityiksi kiviai- nestuotteiksi, jotka täyttävät vaaditut tekniset ja kemialliset laatuominaisuudet. Näitä tuotteita käytetään korvaamaan luonnonmateriaaleja tierakentamisessa ja salaojituk- sessa, asfaltin runkoaineena, tulenkestävien tiili- ja massamateriaalien valmistuk- sessa sekä betonin valmistuksessa. (Outokumpu, 2019; DESTIA, 2019) 8.3.2 Haasteet Mineraaliainesten kiertotalouden mukaista hyödyntämistä rajoittaa vielä moni tekijä, mm. logistiset kustannukset, materiaalien ympäristökelpoisuus sekä neitseellisen raaka-aineiden helppo saatavuus, edullisuus ja turvallisuus. Usein sekundääriset mi- neraaliainekset, kuten kaivannaisjätteet, muodostuvat suhteellisen kaukana kaupun- geista ja asutuskeskuksista, joissa niitä voitaisiin hyödyntää osana rakentamista. Lo- gistiikan kehittäminen voisi mahdollistaa sivuvirtojen nykyistä laajemman hyödyntämi- sen esimerkiksi yhdyskuntarakentamisessa. Tämä vaatii materiaalien ympäristökel- poisuuden määrittämistä sekä suunnitelmallista testausta materiaalin turvallisuudesta, soveltuvuudesta ja taloudellisesta kannattavuudesta. Teollisuuden sivuvirtojen hyödyntäminen vaatii usein pitkäjänteistä työtä, suunnitel- mallisuutta, tutkimusta ja uusia avauksia liiketoiminnan kehittämiseksi. Lisäksi usein vaaditaan ympäristölupa uusiomateriaalien hyödyntämiseen, mikä saattaa hidastaa tai jopa estää materiaalien käyttöä. Usein materiaaleilla on myös jätestatus, joka hanka- loittaa hyödyntämistä tai antaa materiaalille turhaan negatiivisen leiman. 8.3.3 Tulevaisuuden potentiaali Sekundäärisissä mineraalivarannoissa on paljon potentiaalia myös hyödyntämiskel- poisten mineraalien osalta. Esimerkiksi rikastushiekoissa ja kaivos- ja metalliteollisuu- den jätevesien puhdistuksen sakoissa ja lietteissä voi olla paljonkin hyödyntämiskel- poista mineraaliainesta. Sopivia teknologioita erotusprosesseille on osittain jo ole- massa, mutta niiden hyödyntäminen ei ole tällä hetkellä taloudellisesti kannattavaa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 89 Jatkuvasti tarvitaan myös uusia menetelmiä ja teknologiakehitystä, jotta mineraalisten jätteiden raaka-ainearvoa saadaan nostettua ja siten lisättyä mineraalivarojen teho- kasta käyttöä. Mineraalipitoisten jätteiden osalta olisikin tarpeen lisätä kiertotaloudel- lista toimintaa, jossa jätteiden hyödyntämiskelpoiset mineraalit otettaisiin talteen jo en- nen läjitysalueelle päätymistä ja hyödynnettäisiin raaka-aineena. Suomen kaivostoiminnan ja metallien jalostuksen arvoketju mukaan lukien tutkimus- laitosyhteistyö on EU:n tasolla ainutlaatuisen vahva. Kiertotalouden vahvistaminen tässä arvoketjussa toisi Suomelle merkittävää etua ja etulyöntiasemaa. Kiertotalous on jo nyt EU:n strategiassa merkittävässä roolissa, joten kansallisten ohjauskeinojen kehittämiselle on tarvetta. Tähän toivottavasti saadaan muutos lähitulevaisuudessa, sillä Sanna Marinin hallitusohjelmassa kiertotaloudella on vahva rooli luonnonvarojen ylikulutuksen ja ilmastonmuutoksen hillitsemisessä, luonnon monimuotoisuuden suo- jelemisessa, uudenlaisen työn luomisessa ja talouden kilpailukyvyn vahvistamisessa (Valtioneuvosto, 2019). Teollisuuden sivuvirtojen hyödyntämisen lisäämiseksi tuotteistaminen loisi mahdolli- suuksia jalostusasteen nostamiselle ja helpottaisi materiaalien markkinointia. Esimer- kiksi CE-merkinnällä ja uusiomateriaalikorteilla sekä sovellusohjeilla voidaan tehostaa mineraalisten materiaalien hyötykäyttöä loppusijoittamisen sijasta. Myös kuljetustuki mahdollistaisi sivuvirtojen hyödyntämisen kauempana sijaitsevissa rakennuskoh- teissa. (TEM, 2015) Mineraalivarantojen hyödyntämisen edistämiseksi tehdään tutkimusta ja koetoimintaa jatkuvasti. Mineraaliklusteriin liittyville kiertotaloushankkeille on haettavissa rahoitusta lukuisista eri rahoituskanavista. Esimerkiksi Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) rahoittaman KaiHaMe-projektin tulokset edistävät kaivannaisjätteiden hallintamenetel- miä ja hyötykäyttöä. Hankkeessa on kehitetty metallimalmikaivostoiminnan kaivan- naisjätteiden optimointiin toimintamalli, jonka avulla voidaan lisätä jätteiden ympäristö- kelpoisuutta ja raaka-ainearvoa jo toiminnan alkuvaiheessa tehtävien rikastuskokei- den avulla. (Kauppila & Tarvainen, 2018) EU LIFE+ Ympäristö ja Hallinto -ohjelma sekä Ympäristöministeriön rahoittama UPACMIC -hanke pyrkivät edistämään sivutuotteiden ja vaihtoehtoisten rakennusma- teriaalien hyödyntämistä kaivosten ympäristönsuojelurakenteissa. Neitseellisiä materi- aaleja, kuten moreeniainesta sekä kaupallisia eristemateriaaleja, kuten bentoniittimat- toja ja geomembraaneja, korvataan voimalaitosten lentotuhkalla, paperiteollisuuden kuitusavella, kipsillä sekä valimohiekalla. Esimerkiksi rikastushiekan varastointiraken- teet ja alueiden ennallistaminen aiheuttavat kaivosteollisuuden merkittäviä investointi- kustannuksia ja myöhemmin myös sulkemiskustannuksia sekä ympäristöllisiä haas- teita esimerkiksi haitta-aineiden suotautumisen osalta. UPACMIC -hankkeen tavoit- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 90 teena on löytää keinoja parantaa ympäristönsuojelurakenteiden turvallisuutta ja ympä- ristövaikutuksia, samalla vähentäen niiden kustannusvaikutuksia. (Ramboll Finland Oy, 2019b) Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) rahoittaman KAIVASU -hankkeen tavoitteena on sekundaaristen raaka-aineiden hyödyntäminen ja niiden tutkiminen kaivosten eri sulkemisratkaisuissa, esimerkiksi osana peittorakenteita tai vesienpuhdistusmenetel- miä. Mineraalisten sivuvirtojen hyödyntämistä geopolymeerien raaka-aineena on tut- kittu myös useassa hankkeessa, mm. GEOBOT (Robotiikka geopolymeerimateriaa- lien tutkimuksessa ja valmistuksessa, EAKR), Kestävää kasvua teollisuuden mineraa- lisista sivuvirroista (EAKR), Geomins (Steps towards the use of mine tailings in geo- polymer materials, Suomen Akatemia) ja CERATAIL (Novel synthesis methods for ad- vanced porous ceramics from mine tailings, Suomen Akatemia) hankkeissa. (Raken- nerahastotietopalvelu, 2019) Kiertotalouden liiketoimintamallien mukaisesti mineraaliainesten materiaalivarantojen hyödyntämisessä keskeistä on tuotantoprosessien optimointi sisältäen resurssitehok- kuuden ja kierrätyksen näkökulmat. Optimoinnin tarkoituksena on parantaa prosessin saantoa, jolloin raaka-aineen mineraalit saadaan hyödynnettyä mahdollisimman te- hokkaasti. Resurssitehokkuutta voidaan myös lisätä mm. hyödyntämällä jätettä ja si- vuvirtoja raaka-aineena, talteenottamalla arvokkaita yhdisteitä jätteistä ja sivuvirroista ja kierrättämällä/uudelleen käyttämällä materiaaleja toiseen tarkoitukseen. Uudelleen- valmistus on tärkeä osa resurssitehokkuutta ja kiertotaloutta, uudelleenvalmistuksen avulla tuotteiden materiaalit, mm. kriittiset metallit, voidaan pitää pidempään kier- rossa. Mineraalisia sivuvirtoja voidaan hyödyntää esimerkiksi geopolymeerien raaka-ai- neena, jolloin voidaan tuottaa erityisen vahvaa ns. ekobetonia rakennusteollisuuden tarpeisiin. Geopolymeerejä voidaan hyödyntää myös mm. kaivostäytöissä (Betolar Oy, 2019). Geopolymeerisovelluksella voi tulevaisuudessa olla merkittäväkin rooli mine- raalisten sivuvirtojen hyötykäytön edistäjänä. Palvelullistaminen ja leasing eivät vielä ole kovin suuressa roolissa kaivosteollisuu- dessa ja metallin jalostuksessa, mutta potentiaalia olisi enemmän. Tällä hetkellä osa metallinjalostusteollisuuden yrityksistä on palvelullistanut esimerkiksi sivutuotteiden liiketoiminnan alihankkijalle. Kiertotalouden liiketoimintamallien hyödyntämistä voisi laajentaa esimerkiksi myös teollisuudessa käytettävien raaka-aineiden tai muiden pro- sesseissa tarvittavien materiaalien hankintaan leasing -periaatteen mukaisesti (nk. chemical leasing), jolloin materiaalien käyttäjä ei osta prosessissa tarvittavia materi- aaleja omaksi, vaan ne hankitaan palveluntuottajalta, joka myös hoitaa materiaalien käytön jälkeisen hyödyntämisen. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 91 Taulukkoon 8-3 on koottu yhteenvetoa kaivos- ja metalliteollisuuden jätteiden tulevai- suuden potentiaalia. Taulukko on suuntaa antava ja potentiaalia on varmasti monelta osin enemmänkin. Taulukko 8-3. Kaivos- ja metalliteollisuuden jätteiden tulevaisuuden potentiaali Kaivostoiminnan ja louhinnan sekä metallien jalostuksen jätteet ja niiden tulevaisuuden potentiaali Jäte Tulevaisuuden potentiaali Maanpoistomassat Riippuen massojen koostumuksesta, voidaan hyödyntää myös esimerkiksi biohiilen raaka-aineena (Turve, puuperäinen materiaali) Sivukivi Ympäristökelpoisen sivukiven hyödyntäminen kaivosalueen ulkopuolella laajemmin Happoa tuottavan sivukiven stabilointi ja hyötykäyttö laajemmin Rikastushiekka Geopolymerointi ja hyödyntäminen kaivostäytöissä pastatäytön sijasta (edullisempaa). Rikastushiekan ominaisuuksista riippuen hyötykäyttö soveltuvissa kohteissa. Arvoaineiden talteenotto ja hyödyntäminen raaka-aineena Jätevedet Jätevesien arvokkaiden komponenttien (metallit ja mineraalit) talteenotto ja hyödyntäminen raaka-aineena esim. metalliteollisuuteen Kaivosvesissä saattaa olla merkittäviäkin määriä hyödyntämiskelpoisia metalleja ja mineraaleja, joiden tulevaisuuden hyödyntämispotentiaali on suuri uusien erotus- ja talteenottomenetelmien kaupallistumisen myötä. Hyödyntäminen saattaa vaatia ulkopuolisen toimijan, sillä jätevedet ja erotusprosessit eivät ole kaivos- ja metalliteollisuuden ydintoimintaa. Vedenpuhdistuksessa syntyvät sakat ja lietteet Sakkojen ja lietteiden arvoaineiden talteenotto ja hyödyntäminen raaka- aineena Sakkojen ja lietteiden puhdistaminen haitta-aineista, jotta voidaan hyödyntää esim. takaisin prosessiin. Metalliteollisuuden kuonat Kuonista kehitetään jatkuvasti uusia tuotteita, potentiaalia voisi olla myös leasing -liiketoiminnassa Värimetalliteollisuuden kuonille kaivataan hyötykäyttöä, voisi olla potentiaalia palvelullistamiseen samoin kuin teräskuonien kohdalla. Hienojakoinen metalli/mineraalipöly Metallipitoisen hienoaineksen sulatusmahdollisuus toisi potentiaalia hyödyntää se tuotannossa Valimohiekat Valimohiekkojen elvytys ja uudelleenkäyttö antaa liiketoimintamahdollisuuksia laajasti kaatopaikkaläjityksen sijasta VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 92 9 Kansainvälinen vertailu 9.1 Lähtökohdat ja vertailukriteerit Osana vaikuttavuusarviointia arvioitiin myös, miten Suomen mineraaliklusteri kehittyy ja kasvaa keskeisiin verrokkimaihin verrattuna. Vertailuun valitut maat olivat Ruotsi, Irlanti, Saksa, Chile, Australia, Kanada, Yhdysvallat, Grönlanti. Kansainvälinen ver- tailu toteutettiin mahdollisuuksien mukaan määrällisesti ja jos tarvittavia tilastollisia tie- toja ei ollut käytettävissä, tehtiin vertailu laadullisesti. Mineraaliklusteria eri maissa vertailtiin seuraavin kriteerein:  Osuus maan bruttokansantuotteesta  Kokonaistuotoksen osuus maan kokonaistuotoksesta  Työllisyys  Toiminnan koko materiaalimääräisesti  Kasvu viimeisen 10 vuoden aikana  Jalostusaste  Automaatioaste  Lainsäädäntö ja regulaatio Lähteinä vertailussa toimivat mm. seuraavat avoimesti saatavilla olevat aineistot:  Eurostat-tilastot  OECD-tilastot  World Mining Data  US Geological Survey  kansalliset geologian tutkimuslaitokset  kansalliset tilastokeskukset VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 93 9.2 Vertailumaat ja niiden erityispiirteet Suomi Verrattuna muuhun EU-alueeseen keskimäärin Suomesta löytyy huomattavia määriä kriittisiä mineraalivaroja. Vaikka Suomi on EU-tasolla merkittävä toimija, tuotantomää- rissä tarkasteltuna Suomi on kuitenkin globaalisti pieni kaivosmaa. Maailman suurim- pia kaivosmahteja ovat vuosi toisensa jälkeen Kiina, Australia, Kanada ja Yhdysvallat. Kokoluokastaan huolimatta Suomi oli Annual Survey of Mining Companies -julkaisun mukaan maailman houkuttelevin maa kaivosinvestoinneille vuonna 2017. Kyselyssä Suomi ohitti tarkastellut Yhdysvaltain ja Kanadan osavaltiot, Australian, Chilen ja Ir- lannin. Kanadalaisen Fraser Instituten tuottamassa kyselyssä Suomi on sijoittunut vii- den houkuttelevimman alueen joukkoon koko 2010-luvun ajan. Suomessa tuotettavien raaka-aineiden, kuten kromin, koboltin, grafiitin, litiumin, nikkelin, platinametallien, va- nadiinin ja fosfaattikiven muita tuottajamaita on globaalisti vain muutamia. Ruotsi Ruotsi on Suomen lailla verrattain mineraalirikas maa muuhun EU-alueeseen verrat- tuna, sillä EU:ssa vain Ruotsilla ja Suomella on samanlainen malmipotentiaalinen kal- lioperä kuin suurissa kaivosmaissa (Vasara, 2018). Ruotsissa toimi tammikuussa 2018 yhteensä 13 metallimineraalikaivosta ja 36 teollisuusmineraalien ottopaikkaa. Ruotsi tuottaa yli 90 prosenttia EU:ssa tuotetusta rautamalmista. Lisäksi Ruotsi on EU:n suurin lyijyn ja sinkin sekä toiseksi suurin hopean tuottajamaa. Tuotantovolyy- miltaan Ruotsin kaivostoiminta on Suomea suurempaa. Vuonna 2017 Ruotsin mal- mintuotanto kasvoi 78 miljoonaan tonniin, mikä on 4 % enemmän edellisvuoteen ver- rattuna. Viime vuosina heilahtelua ovat aiheuttaneet vuoden 2009 finanssikriisin li- säksi vuoden 2014 Dannemoran ja Tapulin konkurssit, jotka näkyivät merkittävänä tuotannon arvon laskuna vuonna 2015. Irlanti Irlannin kaivossektorin merkittävimmät raaka-aineet ovat sinkki ja lyijy. Vuonna 2017 Irlanti tuotti 24 % Euroopan sinkistä ja 7 % lyijystä. Maailmanlaajuisesti Irlanti on kui- tenkin vasta 14. suurin sinkin tuottaja ja 21. suurin lyijyn tuottaja. Lisäksi Irlannissa on vahvaa teollisuusmineraalituotantoa, joista tärkeimpinä kalkkikiven, kipsin ja dolomiitin tuotanto. Vuonna 2019 Irlannissa on 16 toiminnassa olevaa kaivosta, jotka sijaitsevat ympäri maata. Irlannissa oli myös 550 miljoonan euron arvosta maakaasun tuotantoa. (DCCAE, 2018; Indecon, 2017) VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 94 Saksa Saksa on maailman suurin ruskohiilen tuottaja. Sen vuosittainen tuotanto on pysynyt vakaana ja oli vuonna 2017 noin 172 miljoonaa tonnia tuotannon arvon ollessa noin 2,3 miljardia euroa. Nykyisisten ruskohiilikaivosten varanto on yhteensä 5 miljardin tonnin luokkaa. Lisäksi Saksassa tuotetaan runsaasti mm. kaliumia, hiekkaa, soraa ja kivimursketta. Metallimineraalien, yksittäisten teollisuusmineraalien ja energiaraaka- aineiden (ruskohiiltä lukuun ottamatta) osalta Saksan teollisuus on vahvasti tuontiriip- puvaista. Vuonna 2017 Saksaan tuotujen mineraali- ja energiaraaka-aineiden arvo oli noin 162 miljardia euroa. (BGR 2018) Tanska (Grönlanti) Grönlanti on autonominen Tanskan territorio, jolla on rajallinen itsehallinto-oikeus ja oma parlamentti. Kaksi kolmasosaa sen budjetista tulee suoraan Tanskan valtiolta ja viimeinen kolmannes pääasiassa kalastuselinkeinosta. Yli 80 % saaresta peittää mak- simissaan 3,2 km paksuinen mannerjäätikkö, jonka sulamista ilmastonmuutos uhkaa kiihdyttää. Samalla kuitenkin saaren mineraalivarojen hyödyntäminen helpottuisi ja potentiaaliset öljyn, kaasun ja harvinaisten maametallien varannot ovatkin jo houkutel- leet malminetsijöitä. Grönlannin lounais- ja länsiosat ovat aktiivisimpia alueita malmin- etsinnän saralla. Grönlannin oma parlamentti on vastuussa mineraalivaroihin liitty- västä sääntelystä. Nykyisten kaivos- ja malminetsintähankkeiden kohdemineraaleja ovat molybdeeni, oli- viini, korundi, eudialiitti, timantit, rauta, lyijy, sinkki ja kulta. Heinäkuussa 2019 Grön- lannissa oli viisi lupaprosessissa olevaa hanketta: kultaesiintymä Lounais-Grönlan- nissa, rautamalmiesiintymä, jalokiviesiintymä sekä anortosiittiesiintymä Länsi-Grön- lannissa sekä lyijy- ja sinkkikaivos Pohjois-Grönlannissa. Ainoa toiminnassa oleva kai- vos oli jalokivikaivos ja anortosiittikaivos oli aloittamassa toimintaansa. Vasta viimei- sen kymmenen vuoden aikana malminetsintätoiminta on yleistynyt Grönlannissa ja maailman kaivosyhtiöt ovat tulleet tietoisiksi Grönlannin mineraalipotentiaalista. Uusia kaivoksia odotetaan perustettavan tulevina vuosina lisää. Grönlannin kaivostoiminnan kehityksen haasteina ovat kuitenkin infrastruktuurin ja osaavan työvoiman puute sekä haastavat toimintaolosuhteet. (Government of Greenland, 2019; Schriver, 2019) Chile Chile on maailman suurin kuparin tuottajamaa ja yksin kuparin vienti kattaa noin 50 % Chilen viennin arvosta. Vuonna 2017 Chilessä tuotettiin 5,55 miljoonaa tonnia kupa- ria, noin 27 % koko maailman tuotannosta. (U.S. Geological Survey, 2019) Toinen tär- keä raaka-aine Chilelle on litium. Chilen litiumvarannot ovat maailman suurimmat ja VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 95 siellä tuotettiin 20 % maailman litiumista vuonna 2017 (U.S. Geological Survey, 2019). Litiumin kysynnän odotetaan nousevan voimakkaasti akkuteollisuuden kasvun myötä. Vuonna 2018 Chilen kaivosministeriön tekemässä listauksessa oli 123 ympäristömää- räykset täyttävää hanketta, jotka toteutuessaan toisivat arviolta 66 900 uutta työpaik- kaa rakennusvaiheessa ja 36 600 uutta työpaikkaa operointivaiheessa. Suurin osa (80) suunnitelluista hankkeista sijoittuu maan pohjoisosiin, jossa sijaitsevat Chilen merkittävimmät kaivostoiminnot ja raaka-ainevarannot. Suunnitteilla olevien hankkei- den johdosta Chilen kuparin tuotannon ennustetaan kasvavan 13,9 prosentilla vuo- teen 2028 mennessä verrattuna vuoden 2017 louhinnan tasoon. (ITA 2018a) Merkittä- vin yksittäinen kauppakumppani Chilelle kaivosektorilla on USA, joka myös tuo Chi- leen tarvittavaa raskasta kalustoa, teknologiaa, polttoainetta ynnä muita tuotantopa- noksia. (ITA 2018a) Chile on tärkeä markkina-alue myös kaivosteknologiaa valmista- valle Outotecille (Talouselämä, 2011). Eräs Chilen kaivossektorin nykyisistä haas- teista on kaivosjäte, jota syntyy 30 tonnia jokaista louhittua mineraalitonnia kohti. Chi- lessä on 740 rikastusjätepatoa, joista suurin osa on joko lepotilassa tai hylättyjä, ja ri- kastuspatoja ja muita loppusijoituspaikkoja koskevat säännökset ja turvallisuusmää- räykset ovat puutteellisia. Nykyään uuden kaivoksen ympäristöluvan myöntäminen kuitenkin edellyttää tiettyjä vaatimuksia loppusijoituspaikkojen käyttöönotolle ja sulke- miselle. (AFP, 2019) Australia Australian mineraalivarat kuuluvat maailman suurimpiin ja maa on ollut pitkään maail- man johtavien kaivosmaiden joukossa. Australiassa on noin 400 toiminnassa olevaa kaivosta, joissa yleisimpiä louhittuja mineraaleja ovat kulta (130 kaivosta), kivihiili (93 kaivosta), kupari (34 kaivosta), rautamalmi (29 kaivosta) sekä hopea (22 kaivosta). Metallit ja mineraalit ovat Australian merkittävin vientituote: 37 % kaikesta Australian viennistä oli metalli- ja mineraalivientiä vuonna 2016-2017. Australia on mm. maail- man suurin rautamalmin ja hiilen viejä ja toiseksi suurin kullan viejä. Australian kaivos- teollisuus on hyötynyt suuresti Kiinan ja muiden Aasian maiden talouden ja sitä myötä teollisuusmateriaalien kysynnän kasvusta. Viennin päämarkkinamaat ovat Kiina, Ja- pani, Etelä-Korea ja Intia. (Britt ym. 2017) Australian kaivossektorilla vuodet 2005-2013 olivat merkittävien investointien ja kas- vun aikaa. Vuodesta 2013 eteenpäin painopiste on vahvasti siirtynyt rakentamisesta tuotantoon ja vientiin. Samaan aikaan raaka-aineiden maailmanmarkkinahinnat kään- tyivät laskuun, jolloin joitakin hankkeita lykättiin ja keskeytettiin. Jälleen vuosien 2016- 2018 aikana suuria kaivosten laajennus- ja perustamishankkeita on laitettu enemmän vireille. (ITA 2018b) VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 96 Kanada Pinta-alaltaan suuri ja maaperältään rikas Kanada on yli kymmenen tärkeän metalli- ja mineraaliraaka-aineen osalta maailman viiden suurimman tuottajamaan joukossa. Ka- nadassa on noin 200 toiminnassa olevaa kaivosta, jotka tuottavat yli 60 eri metalli- ja mineraaliraaka-ainetta. (Energy and Mines Ministers’ Conference, 2019) Vuonna 2017 Kanada oli mm. maailman suurin kaliumin tuottaja (29 % maailman tuotannosta), toiseksi suurin uraanin (22 % maailman tuotannosta) sekä kolmanneksi suurin plati- nametallien ja alumiinin tuottaja. Mineraalien ja metallien vienti kattoi 19 % Kanadan kokonaisviennistä vuonna 2017. Viennin päämarkkinat olivat Yhdysvallat (53 %), EU- maat (22 %) sekä Kiina (5 % viennistä). (Statistics Canada, 2019; Natural Resources Canada, 2019) Kanadalaisilla malminetsintä- ja kaivosyhtiöillä on omaisuutta yli sa- dassa maassa, joiden arvo oli vuonna 2017 yhteensä noin 168 miljardia Kanadan dol- laria. (Natural Resources Canada, 2019) Yhdysvallat Yhdysvallat on vuosi toisensa jälkeen sekä tuotannon arvon että volyymin määrällä mitattuna suurimpien kaivosmaiden joukossa. Vuoden 2018 arvioitu kaivostuotannon kokonaisarvo (polttoaineita lukuun ottamatta) Yhdysvalloissa oli noin 82 miljardia dol- laria, noin 3 % enemmän kuin edeltävänä vuonna. Metallimineraalituotannon arvo laski 4 % edellisvuodesta ja oli noin 26 miljardia dollaria, samalla kun teollisuusmine- raalituotannon kokonaisarvo nousi 7 % ja oli noin 56 miljardia dollaria, josta 25 miljar- dia dollaria oli rakennuskiviainestuotantoa. Osavaltioista Nevada, Arizona, Texas ja Kalifornia olivat tuottoisimpia ja kattoivat yhteensä noin kolmanneksen koko Yhdysval- tain kaivostuotannon arvosta. Vuonna 2018 Yhdysvallat tuotti tonnimääräisesti 74 % maailman berylliumista, 14 % molybdeenista sekä 6 % kullasta, kuparista, lyijystä ja sinkistä. Yhdysvallat on lisäksi maailman kolmanneksi suurin kivihiilen tuottaja Kiinan ja Intian jälkeen. Yhdysvaltain talous on vahvasti tuontiriippuvainen useista raaka-ai- neista, kuten grafiitista, sinkistä, koboltista ja litiumista. Markkina oli täysin tuontiriip- puvainen 18 mineraaliraaka-aineesta ja yli 50 prosenttisesti tuontiriippuvainen 48 mi- neraaliraaka-aineesta vuonna 2018. Suurin osa tuontiraaka-aineista tulee joko Kii- nasta tai Kanadasta. (Bureau of Economic Analysis, 2018; IEA, 2019; U.S. Geological Survey, 2019) 9.3 Maiden vertailu Edellä kuvattuja maita vertailtiin taloudellisen roolin, toiminnan kokoluokan, kasvun, työllisyyden, jalostus- ja automaatioasteen sekä lainsäädännön ja regulaation näkö- kulmasta. Vertailuissa kuvattiin muuttujia asteikolla 0-5, jolloin nähtiin muuttujan rooli VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 97 eri maissa. BKT:n, kokonaistuotoksen ja työllisyyden vertailut tehtiin suhteessa koko maan vastaaviin lukuihin, jolloin saatiin kuvattua mineraaliklusterin roolia maan si- sällä. Toiminnan kokoa materiaalimääräisesti, kasvu viimeisen 10 vuoden aikana, ja- lostusaste, automaatioaste sekä lainsäädäntö ja regulaatio verrattiin suhteessa mui- hin maihin. Maiden vertailun keskeiset tulokset on esitetty kuvassa 9-1. Kuva 9-1. Maiden vertailun keskeiset tulokset. Vertailtavat maat voidaan BKT:n tarkastelun osalta jakaa karkeasti kolmeen luokkaan: 1) mineraaliklusteri on merkittävässä roolissa kyseisissä maissa (suorat vaikutukset BKT:hen yli 6 %), 2) mineraaliklusteri on kohtalaisessa roolissa kyseisessä maassa (suorat vaikutukset BKT:hen 1-2 %) ja 3) mineraaliklusteri ei ole merkittävässä roo- lissa kyseisessä maassa (suorat vaikutukset BKT:hen alle 1 %). Mineraaliklusteri on merkittävässä roolissa Chilessä, Kanadassa ja Australiassa; kohtalaisessa roolissa Suomessa, Ruotsissa, Saksassa, Yhdysvalloissa ja Tanskassa (koko tanska, koska Grönlannista ei ollut saatavilla tarvittavia tilastoja) sekä ei merkittävässä roolissa Irlan- nissa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 98 Kokonaistuotoksen osalta kaivoskoneiden ja laitteiden valmistusta ei saatu selville kaikista maista, minkä vuoksi kokonaistuotoksen osalta arvioitiin mineraaliklusteriin kuuluvat toimialat kaivosteollisuus ja metallien jalostus. Tarkastelemalla vastaavasti mineraaliklusterin vaikutusta kokonaistuotokseen, tarkasteltavat luokat olivat: 1) mine- raaliklusteri on merkittävässä roolissa kyseisissä maissa (mineraaliklusterin suora ko- konaistuotos on yli 3 %), 2) mineraaliklusteri on kohtalaisessa roolissa kyseisessä maassa (mineraaliklusterin kokonaistuotos on 1,5 – 3,0 %) ja 3) mineraaliklusteri ei ole merkittävässä roolissa kyseisessä maassa (mineraaliklusterin kokonaistuotos on alle 1 %). Mineraaliklusteri on merkittävässä roolissa kokonaistuotoksen näkökul- masta Chilessä, Australiassa, Kanadassa ja Yhdysvalloissa; kohtalaisessa roolissa Suomessa, Ruotsissa, Saksassa ja Tanskassa (koko tanska, koska Grönlannista ei ollut saatavilla tarvittavia tilastoja) sekä ei niin merkittävässä roolissa Irlannissa. Tarkastelemalla vastaavasti mineraaliklusterin vaikutusta työllisyyteen, tarkasteltavat luokat olivat: 1) mineraaliklusteri on merkittävässä roolissa kyseisissä maissa (mine- raaliklusteri työllistää suoran yli 1 % työllisistä), 2) mineraaliklusteri on kohtalaisessa roolissa kyseisessä maassa (mineraaliklusteri työllistää suoran 0,5 – 1,0 % työllisistä) ja 3) mineraaliklusteri ei ole merkittävässä roolissa kyseisessä maassa (mineraaliklus- teri työllistää suoran alle 0,5 % työllisistä). Mineraaliklusteri on merkittävässä roolissa myös työllisyyden näkökulmasta Chilessä, Australiassa ja Kanadassa; kohtalaisessa roolissa Suomessa, Ruotsissa, Saksassa ja Yhdysvalloissa sekä ei niin merkittävässä roolissa Irlannissa ja Grönlannissa. Toiminnan koko materiaalimääräisesti arvioitiin eri maiden kumulatiivisen tuotannon perusteella ilman fossiilisia polttoaineita ajanjaksolla 2008 – 2017. Eri maiden kaivos- toiminnan ja louhinnan tuotanto kyseisenä ajanjaksona saatiin World Mining Datasta. Toiminnan kokoa peilattiin suhteessa vertailtaviin maihin. Maat jaettiin kumulatiivisen tuotannon perusteella kolmeen kategoriaan: 1) toiminnan koko on erittäin merkittävää (kumulatiivinen tuotanto 10 vuoden aikana yli 500 Mt), 2) toiminnan koko kohtalaista (kumulatiivinen tuotanto 10 vuoden aikana 50 – 500 Mt) ja 3) toiminnan koko pientä (kumulatiivinen tuotanto 10 vuoden aikana alle 50 Mt). Mineraaliklusterin toiminnan kasvua tarkasteltiin saatavissa olevan tilastoaineiston ja aikasarjojen avulla. Suomesta, Ruotsista, Yhdysvalloista ja Kanadasta oli saatavissa vertailukelpoiset euromääräiset liikevaihdon kasvua kuvaavat aikasarja-aineistot aino- astaan vuoteen 2015 asti. Chilestä viimeisimmät tilastot kattoivat kehityksen ainoas- taan vuoteen 2012 asti. Tämän vuoksi toiminnan kasvua viimeisen 10 vuoden aikana ei voitu tehdä täysin kattavasti tilastoihin peilaten, mutta se kuvaa kehityssuuntaa vii- mevuosina tilastojen valossa. Liikevaihdollisesti paras vuosi 2010-luvulla oli vuonna 2011 Suomessa, Ruotsissa ja Saksassa. Käytettävissä olevien tilastojen mukaan myös Chilessä paras vuosi oli vuonna 2011 ajanjaksolla 2008 – 2012, mutta selvityk- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 99 sen yhteydessä ei ollut käytettävissä tuoreempia tilastoja Chilen osalta. Yhdysval- loissa, Kanadassa ja Australiassa vuosi 2014 oli liikevaihdollisesti paras vuosi 2010- luvulla, Tanskassa vuonna 2012 ja Irlannissa vuonna 2017. Maita vertailtiin keske- nään muodostamalla mineraaliklusterin liikevaihtoindeksi suhteessa vuoden 2010 lii- kevaihtoon. Tarkasteltavan aineiston perusteella mineraaliklusteri on merkittävästi kasvanut, jos keskimääräinen indeksiluku tarkasteluajanjaksolla on yli 105, kohtalai- sesti, jos indeksiluku on 100 – 105 ja pienentynyt jos indeksiluku on alle 100. Jalostusastetta arvioitiin suhteuttamalla toimialoittainen arvonlisäys kokonaistuotok- seen, jolloin korkeamman suhdeluvun oletettiin kuvaavan myös korkeampaa jalostus- astetta. Suhdeluku kertoo syntyvän arvonlisäyksen osuuden, jolloin lähtökohtaisesti korkeammalle jalostetuista tuotteista saa myös korkeampaa hintaa. Koska kaivosko- neiden ja laitteiden osuutta ei saatu selville kuin muutamasta maasta, rajattiin se ja- lostusasteen tarkastelusta pois. Arvonlisäyksen ollessa yli 40 % kokonaistuotoksesta, jalostusasteen oletettiin olevan korkea, arvonlisäyksen ollessa 30 – 40 %, oletettiin ja- lostusasteen olevan kohtalainen ja arvonlisäyksen ollessa alle 30 % oletettiin jalostus- asteen olevan pieni. Maakohtaisesti tarkasteltuna Suomessa arvonlisäyksen osuus mineraaliklusterin kokonaistuotoksesta oli 17 %, Ruotsin 27 %, Irlannin 28 %, Saksan 23 %, Tanskan 78 %, Chilen 60 %, Yhdysvaltojen 54 %, Kanadan 63 % ja Australian 48 %. Automaatioastetta tarkasteltiin materiaalimääräisen tuotannon ja työntekijämäärän suhteen. Arvioinnissa käytettiin oletusta, että automaation aste on sitä korkeampi, mitä vähemmän tarvitaan työntekijöitä tuottamaan materiaalimääräisesti vastaava määrä mineraalien louhintaa. Arviointia tehdessä tiedostettiin, että eri maiden luvut ei- vät ole täysin verrattavissa, koska eri mineraaleilla on erilaiset tiheydet ja pitoisuudet sekä indikaattoria muodostettaessa oli mukana myös fossiilisten polttoaineiden mää- rät. Fossiiliset polttoaineet päädyttiin ottamaan mukaan arviointiin, koska työllisyyslu- vuista ei saanut kaikkien maiden osalta erotettua työllisyysmääriä kaivos- ja louhin- nasta yleistä luokitusta tarkemmin. Arvioinnin perusteella automaatio on korkealla maissa, missä työntekijää kohden tuotetaan yli 3 tonnia mineraaleja, keskimääräistä maissa, missä tuotetaan 0,5 – 3,0 tonnia mineraaleja ja vähäistä maissa, missä tuote- taan alle 0,5 tonnia mineraaleja. Tämän perusteella korkea automaatioaste on Austra- liassa, Tanskassa, Kanadassa, Yhdysvalloissa, Saksassa ja Ruotsissa. Lainsäädäntöä ja regulaatiota tarkasteltiin laadullisesti arvioimalla sen haasteita ja luomia mahdollisuuksia kaivostoiminnalle eri maissa. Eri maiden regulaatioympäris- töjä verrattiin keskenään ja pisteytettiin maittain asteikolla 0-5. Suomessa lainsäädännön ja regulaation todettiin olevan varsin monimutkainen, hidas, ja luvan saamisen olevan epävarmaa, mikä lisää investointiriskiä. Asenne Suomessa on osittain kaivosvastainen. Suomessa on kuitenkin hyvä kansallinen geotietoainesto. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 100 Ruotsi on toimintaympäristöltään Suomen kaltainen, mutta hieman rakenteeltaan sel- keämpi, jolloin mm. luvituksen lopputulos on Suomea ennakoitavampi. Ruotsissa asenne on Suomea neutraalimpi. Saksassa lainsäädäntö ja regulaatio on selkeää ja siellä on käytössä liittovaltiotason kaivoslaki. Saksassa luvituksen lopputulos on yleensä ennakoitava. Saksassa on myös ennallistaminen mukana jo varhaisessa suunnittelussa ja asenne on neutraali kivihiilikaivoksia lukuun ottamatta. Irlannissa lainsäädäntö ja regulaatio ei ole kovin selkeä ja ennustettava. Esimerkiksi The Minerals Development Act (1940, 1960) säätää oikeudesta valtion omistamiin mi- neraaleihin ja The Minerals Development Act (1979) yksityisten omistamiin. Lakeja pi- detään kuitenkin yhtenä lakina. Irlannissa finanssiministeri myöntää luvat (Prospecting Licence) 6 vuodeksi kerrallaan. Käsittely kestää 18 kk. Etsintätyöstä Irlannissa teh- dään ennakkoilmoitus. Uudet laitokset tarvitsevat myös IPPC-luvan EPA:lta (Environ- mental Protection Agency). Grönlannissa menetelmä ja luvat ovat selkeitä, mutta oikeudet epävarmoja. Lupame- nettelyistä, hakijasta, ympäristöstä, YVA:sta, SOVA:sta, kaivosmineraalien omistuk- sesta säädetään laissa mineraaliresurssilaissa (2010). Terveydestä ja turvallisuudesta säädetään Grönlannin Työympäristölaissa. Grönlannissa yhden luukun sijaan vastuu on jaettu luonto-, ympäristö- ja oikeusministeriön (ympäristö) sekä Mineraaliresurssi- ministeriön (mineraalivarat) ja Teollisuus-, työvoima- ja kauppaministeriö (SOVA, hyö- tysopimukset) kesken. Grönlannin hallitukselta tarvitaan jalosteiden vientilupa ja myynnistä on maksettava rojalteja (2,5-5,0%) valtiolle. Yhdysvalloissa on liittovaltion ja osavaltioiden (52) hallitusten säätämää kaivoslain- säädäntöä sekä tuhansia paikallisia lakeja ja hallinnollisia määräyksiä. Common law - oikeus näkyy lukuisina yksityiskohtaisina siviilioikeutta muistuttavina säädöksinä. Toi- mivalta riippuu alueen ja mineraalien omistuksesta. Yleensä liittovaltio omistaa alueet. Liittovaltion lait (the General Mining Law (GML 1872) ja the Mineral Lands Leasing Act) sääntelevät omistusta, hankkeita ja ympäristövaatimuksia. Osavaltioilla on riippu- maton tai rinnakkainen toimivalta vesioikeuksiin ja lupiin myös liittovaltiotason hank- keissa. Osavaltion maalla oikeus alueeseen määräytyy osavaltion lainsäädännön mu- kaan, operointi ja ympäristövaatimukset liitto- ja osavaltiotasoilla. Yksityisen maalla ympäristösäännösten noudattamisesta ja hankkeesta säädetään muuten liittovaltio- tai osavaltiotasolla, mutta alueen omistusoikeus saadaan osavaltion lainsäädännön mukaisilla siviilioikeudellisilla sopimuksilla. Etsintä, tutkimukset ja kaivostoiminta edel- lyttävät oikeuksia ja lupia. Valtauksella on vahva suoja. Jatkojalostus ei sisälly kaivos- toimintaan vaan yleiseen sääntelyyn. Vain paikalliset juristit voivat hallita kohdepai- kassa koko sääntelykentän. Ei yleisesti ennustettava eikä oikeuksien saamisesta ole VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 101 varmuutta. Valtaajien sekä lupien ja oikeuksien saajien pitää olla USA:n kansalai- sia/yrityksiä. Kanadassa lainsäädäntö on jakautunut liittovaltio (territorio)-, maakunta (provinssi)- ja aluetason säännöksiin. Provinsseilla ja territorioilla on oma kaivoslainsäädäntö ja val- taussääntely. Lisäksi on lukuisia aineellisia YVA-, ympäristö-, luonnonsuojelu- ja ke- mikaalisäädöksiä. Kanadassa luvituksen lopputulos on kuitenkin ennakoitava. Australiassa on kuusi eri osavaltiota, missä kaikissa on osavaltiokohtainen lainsää- däntö. Lainsäädäntö on monimutkainen, mutta nopeampi kuin Suomessa. Yleensä lu- vituksen lopputulos on ennakoitavissa. Chilessä lähtökohtaisesti valtio omistaa kaivoskivennäiset ja kaivokset, mutta yksityi- sillä on niihin pääsy ja ne voivat saada suojattuja oikeuksia. Código de Minería de Chile de 1983 ja Reglamento del Código de Minería 1987 (kaivoskaari ja -asetukset) säätävät kaivostoiminnasta, tutkimuksista, etsinnästä, hyödyntämisoikeudesta ja hyö- dynsaajista. Kaikilla on etsintäoikeus. Lisäksi on kaivosoikeuslaki, jossa tuomioistuin myöntää konsession (esineoikeus) tutkia ja hyödyntää (valtion) kaivoskivennäisiä. Maatalousmaalle tarvitaan lunastus. Se edellyttää ensin tilapäistä rasiteoikeutta maa- han korvausta vastaan. Kaivostoiminta edellyttää ympäristölain mukaisen YVA:n si- sältävän ympäristöluvan, jonka myöntää ympäristöministeriö. Kaivosministeriön alai- suudessa Kansallinen Geologia ja Kaivospalvelu Sernageomin hyväksyy kaivosten ja niiden jätteiden ja sivukivikasojen suunnitelmat, toiminnat ja sulkemiset (2011 erillis- laki Ley Cierre de Faenas e Instalaciones Mineras) sekä kaivosten tekniset ja turvalli- suusratkaisut ja valvoo toteutumista. Lukuisia pieniä erillislupia tarvitaan. Kaivostur- vallisuudesta on oma asetus (Reglamento de Seguridad Minera 2004), sivukivien läjit- tämisen suunnittelusta, rakentamisesta, operoinnista ja sulkemisesta on oma asetus. Kaivosalueiden ja -laitosten sulkemisesta on oma laki, samoin kaivostoiminnan rojal- teista ja ympäristöstä. YVA:sta on asetus. Luvituksen lopputulos on ennakoitava ja asenne myönteinen. Ulkomaisia investoijia varten on 2013 perustettu kansainvälinen kaivostoiminnan neuvoa antava toimikunta asetuksella (Decreto Crea el Consejo Ase- sor Internacional Minero). 9.4 Johtopäätökset kansainvälisestä vertailusta Kansainvälisen vertailun perusteella Suomi poikkeaa muista vertailumaista osittain erittäin merkittävästikin. Vertailukriteereiden perusteella Suomen mineraaliklusteri on varsin samankaltainen toimija Ruotsin kanssa, mutta toiminnan kooltaan, jalostusas- teeltaan ja automaatioasteeltaan hiukan pienempi. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 102 Tulosten perusteella jalostusasteen nostamisessa on suurin todennettava potentiaali Suomessa. Edistääkseen jalostusasteen kasvua, Suomessa on tärkeää mahdollistaa sitä tukeva lainsäädännöllinen ja taloudellinen ohjaus sekä teknisen tiedon ja auto- maation hyödyntäminen. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 103 10 Keskeiset havainnot mineraaliklusterin merkityksestä Suomessa 10.1 Mineraaliklusteriin tuotos ja työllistävä vaikutus Mineraaliklusteriin kuuluvat toimialat poikkeavat toisistaan tuotantorakenteen osalta merkittävästi. Kaivostoiminta ja louhinta on alkutuotantoa, metallien jalostus on mata- lan jalostusasteen tuotantoa ja kaivos- ja louhintakoneiden valmistus on korkean ja- lostusasteen toimintaa. Kun mineraaliklusteria tarkastellaan kokonaisuutena, toimi- aloista metallien jalostus määrittää suuren kokonsa vuoksi koko mineraaliklusterin ke- hitystä. Kuten yksittäisten toimialojen kohdalla, suhdannevaihtelut näkyvät selkeästi myös koko mineraaliklusterin tuotoksessa. Suomen mineraaliklusterin vuotuisen kokonaistuotoksen arvo on kerrannaisvaikutuk- sineen noin 22,1 miljardia euroa. Suorien vaikutusten osuus tästä on 12,2 miljardia euroa, jonka lisäksi tuotannon kerrannaisvaikutuksia syntyy noin 6,3 miljardia euroa ja kulutuksen kerrannaisvaikutuksia noin 3,6 miljardia euroa vuodessa. Kerrannaisvaiku- tuksineen mineraaliklusterin aikaansaama BKT:n määrä on noin 2.4 % koko Suomen BKT:sta. Mineraaliklusteri synnyttää uutta arvonlisäystä kokonaisuudessaan noin 7,4 miljardia euroa. Tästä suoraa arvonlisäystä on noin 2,9 miljardia euroa (39 %). Tuotannon ker- rannaisvaikutusten kautta syntyy noin 2,7 miljardia euroa ja kulutuksen kerrannaisvai- kutusten kautta noin 1,8 miljardia euroa uutta arvonlisäystä. Mineraaliklusterin aikaan- saama suora bruttokansantuotteen määrä (BKT) oli noin 1,4 % koko Suomen BKT:sta. Mineraaliklusterin työllistävä vaikutus on kokonaisuudessaan 87 400 henkilötyövuotta, josta suora työllisyysvaikutus on noin 24 600 henkilötyövuotta. Lisäksi tuotannon ker- rannaisvaikutuksina syntyy noin 39 300 henkilötyövuoden työvoimatarve ja kulutuksen kerrannaisvaikutuksina noin 23 400 henkilötyövuoden työvoimatarve. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 104 Mineraaliklusterin alueelliset vaikutukset ovat erittäin merkittäviä Lapin, Kainuun ja Satakunnan maakunnissa. Näissä kokonaistuotoksen osuus koko maakunnan koko- naistuotoksesta vaihtelee 21 -60 prosenttiin ja osuus työllisyydestä 11-33 %. 10.2 Mineraaliklusterin toimialojen merkitys Metallien jalostus on mineraaliklusterin toimialoista euromääräisesti tarkasteluna sel- keästi suurin: sen kokonaistuotos on vaihdellut 6 ‒ 12 miljardin euron välillä vuosina 2000 ‒ 2015. Talouden heilahtelut ja etenkin vuosien 2008 ‒ 2009 taantuma näkyvät selkeästi toimialan tuotoksen kehityksessä ja toimintaylijäämän osuudessa. Metallien jalostuksen materiaali-intensiivisyys näkyy tuotoksen osatekijöissä: yhteensä noin 80 % tuotoksesta koostuu raaka-aineista, tuotteista ja palvelusta. Osuus on vaihdellut vuosittain 79 ‒ 86 % välillä. Kotimaisten raaka aineiden, tuotteiden ja palveluiden pro- sentuaalinen osuus metallien jalostuksen kokonaistuotoksesta on laskenut tarkastelu- ajanjaksolla 51 %:sta 42 %:iin. Samanaikaisesti ulkomaisten raaka aineiden, tuottei- den ja palveluiden käyttö on kasvanut 29 %:sta 38 %:iin. Kaivostoiminnan ja louhinnan kokonaistuotos on vaihdellut 0,4 – 1,7 miljardin euron välillä ja on kokonaisuudessaan noin kaksinkertaistunut vuosina 2000 – 2015. Kehi- tyksessä näkyvät niin maailmanlaajuinen raaka-aineiden hintojen vaihtelu ja talouden heilahtelut kuin uusien kotimaisten kaivostenkin avaaminen. Viimevuosina metallien ja mineraalien kysyntää ovat lisänneet myös globaali väestönkasvu, elintason nousu ja kaupungistuminen. Euroopan unionin harjoittama raaka-ainepolitiikka on Suomelle merkittävää. Pitkällä aikavälillä mineraalisten raaka-aineiden kysynnän kasvun on ar- vioitu jatkavan noususuhdanteisella uralla, vaikkakin kasvun nopeudesta on esitetty erilaisia arvioita. Kaivos- ja louhintakoneiden valmistuksen kokonaistuotoksen arvo on vaihdellut 0,9 ‒ 2,5 miljardin euron välillä, mikä on samaa kokoluokkaa kaivostoiminnan ja louhinnan kanssa. Kaivos- ja louhintakoneiden valmistus on kaivostoimintaan ja metallien jalos- tukseen verrattuna osaamisintensiivistä, korkeamman jalostusasteen toimintaa. Tämä näkyy myös sektorin toimintaylijäämässä, jonka osuus kokonaistuotoksesta on vaih- dellut 6 – 11 % välillä. Toimintaylijäämän kehitys on myös ollut muihin toimialoihin ver- rattuna vakaampaa tarkasteluajanjaksolla. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 105 10.3 Mineraalistrategian vaikuttavuus Mineraalipolitiikan voimakasta vahvistumista kokonaisuudessaan mineraalistrategian johdosta ei kyselyvastausten analyysin mukaan näyttäisi tapahtuneen. Kysyttäessä, onko mineraaliklusteri huomioitu valtioneuvoston linjauksissa ja muissa politiikkaohjel- missa riittävässä määrin vuoden 2010 jälkeen, valtaosa vastaajista on eri mieltä. Myös vastaajien näkemys tavoitteiden (kotimaisen kasvun ja hyvinvoinnin edistämi- nen, ratkaisut globaaleihin mineraaliketjun haasteisiin sekä ympäristöhaittojen vähen- täminen) saavuttamisesta on melko pessimistinen. Raaka-aineiden saatavuuden turvaamisessa geo- ja ympäristötieteellisten perusai- neistojen tuottaminen, tulkinta ja jakelu on mineraalistrategiassa nostettu esiin kei- noina turvata raaka-aineiden saatavuutta. Tämän osalta tilanteen katsotaan huonon- tuneen suhteessa tarpeeseen vuoden 2010 jälkeen. Energia- ja materiaalitehokkuuden parantaminen nähdään normaaliin (liike)toimintaan kuuluvana asiana, mitä kannattaa tehdä jo senkin takia, että energia ja materiaalit ovat merkittäviä kustannuseriä. Keinoina parannuksiin nähdään teknologian kehitys, kierrätykseen ja sivuvirtoihin panostaminen sekä keinojen keksiminen huonompilaa- tuisten raaka-aineiden hyödyntämiseen. T&K -toiminnan voidaan katsoa vahvistuneen vuoden 2010 jälkeen. Siitä, onko mine- raalistrategialla ollut vaikusta T&K -toiminnan kehittymiseen, ollaan jokseenkin epä- varmoja. Sekundäärisissä mineraalivarannoissa katsotaan olevan paljon potentiaalia. Esimerkiksi rikastushiekoissa ja kaivos- ja metalliteollisuuden jätevesien puhdistuksen sakoissa ja lietteissä voi olla paljonkin hyödyntämiskelpoista mineraaliainesta. Sopivia teknologioita erotusprosesseille on osittain jo olemassa, mutta niiden hyödyntäminen ei ole vielä taloudellisesti kannattavaa. Jatkuvasti tarvitaan myös uusia menetelmiä ja teknologiakehitystä, jotta mineraalisten jätteiden raaka-ainearvoa saadaan nostettua ja siten lisättyä mineraalivarojen tehokasta käyttöä. Suomen kaivostoiminnan ja metallien jalostuksen arvoketju mukaan lukien tutkimus- laitosyhteistyön katsotaan olevan EU:n tasolla ainutlaatuisen vahvaa. Kiertotalouden vahvistaminen tässä arvoketjussa toisi Suomelle merkittävää etua ja etulyöntiasemaa. Kiertotalous on jo nyt EU:n strategiassa merkittävässä roolissa, joten kansallisten oh- jauskeinojen kehittämiselle on tarvetta. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 106 10.4 Mineraaliklusteri osana kiertotaloutta Sekundäärisissä mineraalivarannoissa on paljon potentiaalia myös hyödyntämiskel- poisten mineraalien osalta. Sopivia teknologioita erotusprosesseille on osittain jo ole- massa, mutta niiden hyödyntäminen ei ole tällä hetkellä taloudellisesti kannattavaa. Mineraalipitoisten jätteiden osalta olisikin tarpeen lisätä kiertotaloudellista toimintaa, jossa jätteiden hyödyntämiskelpoiset mineraalit otettaisiin talteen jo ennen läjitysalu- eelle päätymistä ja hyödynnettäisiin raaka-aineena. Suomen kaivostoiminnan ja metallien jalostuksen arvoketju mukaan lukien tutkimus- laitosyhteistyö on EU:n tasolla ainutlaatuisen vahva. Kiertotalouden vahvistaminen tässä arvoketjussa toisi Suomelle merkittävää etua ja etulyöntiasemaa. Kiertotalous on jo nyt EU:n strategiassa merkittävässä roolissa, joten kansallisten ohjauskeinojen kehittämiselle on tarvetta. Teollisuuden sivuvirtojen hyödyntämisen lisäämiseksi tuot- teistaminen loisi mahdollisuuksia jalostusasteen nostamiselle ja helpottaisi materiaa- lien markkinointia. Kiertotalouden liiketoimintamallien mukaisesti mineraaliainesten materiaalivarantojen hyödyntämisessä keskeistä on tuotantoprosessien optimointi sisältäen resurssitehok- kuuden ja kierrätyksen näkökulmat. Optimoinnin tarkoituksena on parantaa prosessin saantoa, jolloin raaka-aineen mineraalit saadaan hyödynnettyä mahdollisimman te- hokkaasti. Resurssitehokkuutta voidaan myös lisätä mm. hyödyntämällä jätettä ja si- vuvirtoja raaka-aineena, talteen ottamalla arvokkaita yhdisteitä jätteistä ja sivuvirroista ja kierrättämällä/uudelleen käyttämällä materiaaleja toiseen tarkoitukseen. Uudelleen- valmistus on tärkeä osa resurssitehokkuutta ja kiertotaloutta, uudelleenvalmistuksen avulla tuotteiden materiaalit, mm. kriittiset metallit, voidaan pitää pidempään kier- rossa. Palvelullistaminen ja leasing eivät vielä ole kovin suuressa roolissa kaivosteollisuu- dessa ja metallin jalostuksessa, mutta potentiaalia olisi enemmän. Kiertotalouden lii- ketoimintamallien hyödyntämistä voisi laajentaa esimerkiksi myös teollisuudessa käy- tettävien raaka-aineiden tai muiden prosesseissa tarvittavien materiaalien hankintaan leasing -periaatteen mukaisesti (nk. chemical leasing), jolloin materiaalien käyttäjä ei osta prosessissa tarvittavia materiaaleja omaksi, vaan ne hankitaan palveluntuotta- jalta, joka myös hoitaa materiaalien käytön jälkeisen hyödyntämisen. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 107 Lähteet AFP (2019). Chile's mining waste poses silent threat to humans on multiple fronts. https://www.france24.com/en/20190725-chiles-mining-waste-poses-silent-threat-hu- mans-multiple-fronts Julkaistu 25.7.2019. Haettu 16.9.2019. Betolar (2019). About Geopolymers. Saatavilla: https://betolar.com/about-geopoly- mers/ Haettu 1.11.2019. BGR – Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoff e (2018): Deutschland – Rohstoff situation 2017. – 190 S.; Hannover. Britt, A., Summerfield, D., Senior, A., Kay, P., Huston, D., Hitchman, A., Hughes, A., Champion, D., Simpson, R., Sexton, M. and Schofield, A. (2017). Geoscience Aus- tralia 2017. Australia’s Identified Mineral Resources 2017. Geoscience Australia, Can- berra. http://dx.doi.org/10.11636/1327-1466.2017 Bureau of Economic Analysis (2018). Industry Economic Accounts Data: GDP by In- dustry. U.S. Department of Commerce. Julkaistu 1.11.2018. Haettu 18.6.2019. Bureau of Labor Statistics (2019). Employment, Hours, and Earnings from the Current Employment Statistics survey (National). United States Department of Labor. https://www.bls.gov/data/#employment Haettu 18.9.2019. Central Statistics Office (2019). Labor Force Survey, Detailed Employment Series. Julkaistu 25.6.2019. Haettu 1.8.2019. DCCAE Department of Communications Climate Action & Environment (2019). An- nual Report 2018. https://www.dccae.gov.ie/en-ie/news-and-media/publications/Docu- ments/35/DCCAE%20Annual%20Report%202018.pdf Julkaistu 25.7.2019. Haettu 18.9.2019. Destia (2019). OKTO-rakennustuotteet – Uusiomateriaalista valmistetut kiviainekset. Saatavilla: https://www.destia.fi/palvelut/kiviaines/okto-tuotteet.html Ellen MacArthur Foundation (2013). Towards the Circular Economy vol. 1, 96. Ellen MacArthur Foundation. Cowes, UK. EMIS (2016). Chile Mining Sector 2016/2017. An EMIS Insights Industry Report. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 108 Energy and Mines Ministers’ Conference (2019). Mining Sector Performance Report 2008-2017. Cranbook, British Columbia, Canada. July 2019. Government of Greenland (2019). Mining and exploration projects. https://www.govmin.gl/en/geology/mining-and-exploration-projects/ Haettu 29.8.2019. Hokkanen, J., Virtanen, Y., Savikko, H., Känkänen, R., Katajajuuri, J-M., Sirkiä, A., Sinkko, T. (2015). Alueelliset resurssivirrat Jyväskylän seudulla. Sitran selvityksiä 91. ISBN 978-951-563-909-7. Saatavilla: https://media.sitra.fi/2017/02/27174807/Selvityk- sia91-2.pdf Hokkanen, J., Savikko, H., Känkänen, R., Sirkiä, A., Virtanen, Y., Katajajuuri, J-M., Sinkko, T. (2017). A Regional Resource Flow Model for promoting a circular economy at the regional level. Teoksessa: Ludwig, C., Matasci, C. (Eds.) World Resource Fo- rum. Huhtala, A., Havola, I., Appelqvist, S. & Hyvärinen, M. (2017). Rääppi rahaksi ‒ jäte järkikäyttöön. Esiselvitys sivukiven hyödyntämisestä Pirkanmaalla. 24.11.2017. IEA (2019). Key World Energy Statistics. Producers, net exporters and net importers of coal. https://www.iea.org/statistics/kwes/supply/ Haettu 18.9.2019. Indecon (2017). Sectoral Economic Review of Irish Geoscience Sector. Indecon Inter- national Economic Consultants Report, November 2017. International Trade Administration (ITA) (2018a). Chile – Mining and Minerals. https://www.export.gov/article?id=Chile-Mining-and-Minerals Julkaistu 11.1.2018. Ha- ettu 16.9.2019. International Trade Administration (ITA) (2018b). Australia – Mining. https://www.ex- port.gov/article?id=Australia-Mining Julkaistu 27.4.2018. Haettu 16.9.2019. Kaivosteollisuus ry (2018). Ennen kaikkea kaivos. 11/2018. Kauppila, P. M. & Tarvainen, T. (toim.) (2018). Improving the environmental proper- ties, utilisation potential and long-term prediction of mining wastes. Geological Survey of Finland, Bulletin 408, 108 pp. KPMG (2018). Kaivosteollisuuden taloudelliset vaikutukset Suomessa. 7.2.2018. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 109 Laukkonen, J., & Törmä, H. (2014). Suomen kaivosalan vaikuttavuuden kehitys ja haasteet vuosina 2010–2020. Natural Resources Canada (2019). Minerals and the economy. https://www.nrcan.gc.ca/minerals-and-economy/20529 Haettu 19.6.2019. Outokumpu (2019). By-products from Tornio, Finland. Saatavilla: https://www.outo- kumpu.com/products/stainless-steel-microstructure-group/by-products Rakennerahastotietopalvelu (2019). EAKR- ja ESR-hankkeet Suomessa ohjelmakau- della 2014 – 2020. https://www.eura2014.fi/rrtiepa/ Haettu 1.11.2019. Ramboll Finland Oy (2019a). Akkuarvoketjun taloudellisten vaikutusten arviointi. Saa- tavilla: https://www.mineralsgroup.fi/media/akkuarvoketjun-taloudellisten-vaikutusten- arviointi.pdf Ramboll Finland Oy (2019b). Sivutuotteiden ja vaihtoehtoisten rakennusmateriaalien hyödyntäminen kaivosten suojarakenteissa. UPACMIC - LIFE12 ENV/FI/000592. Saa- tavilla: http://projektit.ramboll.fi/life/upacmic/ Haettu 1.11.2019. Reini, K., Törmä, H., & Mäkinen, J. (2009). Metallien jalostuksen ja metallituoteteolli- suuden investointien aluetaloudelliset vaikutukset. Schriver, P. (2019). Mining in Greenland. Nuna Advokater Report, 2019. https://www.lexology.com/gtdt/tool/workareas/report/mining/chapter/greenland Jul- kaistu 5.7.2019. Haettu 29.8.2019. Seppälä, J., Sahimaa, O., Honkatukia, J., Valve, H., Antikainen, R., Kautto, P., ... & Kauppila, J. (2016). Kiertotalous Suomessa-toimintaympäristö, ohjauskeinot ja mallin- netut vaikutukset vuoteen 2030. Sitra (2016). Kierrolla kärkeen – Suomen tiekartta kiertotalouteen 2016-2025. Sitran selvityksiä 117. Statistics Canada (2019). Table 36-10-0491-01 Historical (real-time) releases of gross domestic product (GDP) at basic prices, by industry, monthly (x 1,000,000). https://www150.statcan.gc.ca/t1/tbl1/en/tv.action?pid=3610049101 Haettu 19.6.2019. Suomen virallinen tilasto (SVT) (2019). Jätetilasto [verkkojulkaisu]. ISSN=1798-3339. Helsinki: Tilastokeskus. Viitattu 1.11.2019. Saatavilla: http://www.stat.fi/til/jate/in- dex.html VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 110 Talouselämä (2011). Chile on kiinni kuparissa. https://www.talouselama.fi/uuti- set/chile-on-kiinni-kuparissa/e0fb4153-4bf3-3ec2-88d9-ffd59e62bcfb Julkaistu 21.4.2011. Haettu 16.9.2019. Tilastokeskus (2019). Kunnittainen toimipaikkatilasto. Tilastotietokanta Rudolf (2019). Majoitustilastot. Työ- ja elinkeinoministeriö (2018). Toimialaraportit – Kaivosala. Työ- ja elinkeinomi- nisteriön julkaisuja 40/2018. TEM toimialapalvelu, syksy 2018. Työ- ja elinkeinoministeriö (2015). Metallien jalostus Suomessa: nykytila ja tulevaisuu- den haasteet. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 22/2015. Törmä, H., Kinnunen, J., Määttä, S., & Zimoch, U. (2013). Sodankylän Kevitsan kai- voksen alue-ja kunnallistaloudelliset vaikutukset. Törmä, H., & Reini, K. (2009). Suomen kaivosalan aluetaloudelliset vaikutukset elin- keinorakenteeseen ja työllisyyteen. U.S. Geological Survey (2019). Mineral commodity summaries 2019: U.S. Geological Survey, 200 p., https://doi.org/10.3133/70202434. Uudenmaanliitto (2017). Uudenmaan aluetalouden skenaariot sekä väestö- ja työpaik- kaprojektiot. Valtioneuvosto (2019). Pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelma 10.12.2019. Osallistava ja osaava Suomi – sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävä yh- teiskunta. Vasara, H. (2018). Toimialaraportit – Kaivosala. Työ- ja elinkeinoministeriön julkai- suja. Toimialaraportti 40/2018. Vasara, H. (2019). Kaivosalan toimialaraportti. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2019:57 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 111 LIITE 1: Lupien käsittelyaikojen lyhentäminen ja lupaprosessien kehittäminen Mineraalistrategian tavoitteet Kaivannaistoiminnan lupien käsittelyaikojen lyhentäminen ja lupaprosessien kehittä- minen on yksi keskeistä osatekijöistä raaka-aineiden saatavuuden turvaamisesta, joka on yksi neljästä Suomen mineraalistrategian ja toimenpideohjelman kokonaisuu- desta. Suomen luonnonvarastrategiaa täsmentävän mineraalistrategian tavoitteena on eri viranomaisten yhteistoiminnan lisääminen ja kuulemisprosessien ajallinen yh- distäminen. Vastuutahoina ovat TEM, YM, Tukes, AVI, kunnat ja yritykset. Mineraalistrategiassa globaalina haasteena pidettiin lupaprosessien muuttumista en- tistä vaativammiksi ja pitkäkestoisemmiksi.1 Strategiassa viitataan komission raaka- ainealoitteeseen 2008, jonka mukaan EU:n ja sen jäsenmaiden on edistettävä EU-alu- een omien raaka-ainevarojen hyödyntämistä sekä varmistettava alan toimintaedelly- tyksiä kehittämällä lainsäädäntöä, lupakäytäntöjä ja alueidenkäytön suunnittelua. Ko- missio selvittämien parhailla käytännöillä turvattaisiin kaivannaistoiminnan kannalta järkevä maankäytönsuunnittelu sekä nopeutettaisiin lupaprosesseja. Komissio on lis- tannut ns. kriittiset metallit ja mineraalit, joista Suomesta löytyy koboltti, niobium sekä platinaryhmän metallit. Lisäksi löytyy kuusi taloudellisesti erittäin merkittävää ja kah- deksan merkittävää metallia/teollisuusmineraalia. Mineraaliala eräänä haasteena ja huolena pidettiin lupa-asioiden monimutkaistumista ja lupaprosessien venymistä, lisääntyviä maankäytön rajoituksia sekä monimutkaistu- vaa lainsäädäntöä.2 Koska ne vaikeuttavat raaka-aineiden saatavuutta, toimenpide- ehdotuksiin sisällytettiin kaivannaistoiminnan lupien käsittelyaikojen lyhentäminen ja lupaprosessien kehittäminen.3 Toimintaohjelman tavoitteet Toimintaohjelma täydentää mineraalistrategian linjauksia ja vie niitä eteenpäin esite- tyissä linjauksissa.4 Suunnittelua ja lupahakemuksien laatua haluttiin parantaa, lu- paprosesseja selkeyttää ja nopeuttaa sekä viranomaisten ja toimijoiden osaamistasoa 1 Suomen mineraalistrategia 2010. 2 Ibid. s. 13-14. 3 Ibid. s. 17. Ks. Älykäs ja vastuullinen luonnonvaratalous – Valtioneuvoston luonnonvaraselonteko eduskunnalle, VNS 11/2010 vp s. 53 ja 60. 4 Suomi kestävän kaivannaisteollisuuden edelläkävijäksi toimintaohjelma. TEM julkaisuja 15/2013, esipuhe. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 112 nostaa. Aineellista lainsäädäntöä sekä eri viranomaisten rooleja ja niiden keskinäisiä suhteita tuli selkeyttää. tavoitteena ovat sujuvat, nopeat, ymmärrettävät ja toisiaan mahdollisimman hyvin tukevat hallinnolliset prosessit niin, että myös valitustarvetta voitaisiin välttää. Hallinnon resurssit YVA-menettelyihin, lupakäsittelyyn, neuvontaan ja valvontaan piti turvata. Toimenpiteinä oli tunnistettava eri lupa- ja valvontaviranomaisten tehtävät ja roolit tu- loksena kattava luettelo kaivannaistoiminnan viranomaispalveluista. Lisäksi valmistel- laan esitys kaivostoiminnan ja kiviainesten oton lupaprosessien nopeuttamisesta sekä viranomaisroolien ja lainsäädännön selkeyttämisestä. Indikaattorina olivat lyhentyneet lupakäsittelyajat. Lupa- ja valvontaviranomaisten tekniset ja taloudelliset resurssit oli varmistettava mm. kehittämällä tietojärjestelmiä ja sähköistä lupa-asiointia sekä lisää- mällä lupa- ja valvontaviranomaisten budjettirahoitusta ja muuttamalla valvonta mak- sulliseksi. Näidenkin toimenpiteiden indikaattorina olivat lyhentyneet lupakäsittelyajat.5 Pitkän aikavälin seurannassa (2020/2030) luvitusprosessien kehittämistavoitteena oli edetä kohti yhden luukun lupajärjestelmää ja muodostaa laissa nimettävälle lupaviran- omaiselle toimivalta saattaa hakijan pyynnöstä samanaikaisesti vireille myös ne tois- ten viranomaisten toimivaltaan kuuluvat lupa-asiat, jotka liittyvät välittömästi luvitetta- vaan toimintaan.6 SOVA-arvioinnissa katsottiin, että koordinaatio paranee ja lupa- ja kaavoitusprosessit tehostuvat.7 Luonnonvaraselosteko ja sen päivitys Valtioneuvoston luonnonvaraselonteossa päätettiin, että osana mahdollistavia raken- teita kaivannaistoiminnan lupien käsittelyaikoja lyhennetään ja lupaprosesseja kehite- tään. Lisäksi eri viranomaisten yhteistoimintaa lisätään ja kuulemisprosesseja yhdiste- tään ajallisesti. Linjaukset otetaan huomioon valtion maaomaisuutta koskevassa omistajaohjauksessa.8 Erilaisten lupien käsittelyaikoja pitäisi lyhentää ja lupaprosesseja muutenkin kehittää. Toimet olisivat kustannustehokkaita. Lupahakemusten käsittelyä ja hakemuksista tie- dottamista tehostettaisiin ottamalla käyttöön sähköisiä menettelyjä. Uusi kaivoslaki 5 Ibid. s. 23. 6 Ibid. s. 41-42. 7 Ibid. s. 46. 8 Älykäs ja vastuullinen luonnonvaratalous – Valtioneuvoston luonnonvaraselonteko eduskun- nalle, VNS 11/2010 vp s. 53 ja 60. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 113 (621/2011) oli tullut voimaan 1.7.2011 ja sen lupaharkinnassa tehdään aiemman kai- voslain (503/1965) soveltamisalaa laajentava kokonaisvaltainen tarkastelu. Tukesin resursseja oli kuitenkin lisätty lupakäsittelyjen nopeuttamiseksi.9 Tutkimustiedon käytettävyyttä luonnonvarojen kestävään hyödyntämiseen tähtäävien investointien lupa- ja viranomaisprosessien valmistelussa lisätään, jolloin investointi- hankkeiden lupa- ja viranomaisprosesseja voidaan sujuvoittaa ja lyhentää, kun viran- omaispäätöksiin tarvittavaa tietoa on kattavasti saatavilla (mm. TEM ja YM).10 Luon- nonvarojen pitkän aikavälin hyödyntäminen edellyttää kaikilla maankäytön suunnitte- lun tasoilla tarkempaa tietoa geologisista luonnonvaroista ja niiden hyödyntämispoten- tiaalista.11 Metallien ja mineraalien osalta tuli valmistella tärkeimpien malminetsintäalueiden kol- miulotteiset aineistot ja malmipotentiaaliennusteet.12 Tämä liittyy uuden kaivoslain (621/2011, mineraalivaranto- ja malmipotentiaaliennusteet) voimaantulon lisäksi edellä kuvattuun luonnonvaraselontekoon. Suomen tunnettuihin kaivostoiminnassa hyödynnettäviin kaivosmineraaleihin kuuluvat mm. nikkeli, kromi, kupari, sinkki, ko- boltti, fosfori, kulta, platinametallit, karbonaattikivet ja talkki. Kaivosten liikevaihto oli vuonna 2010 (Etla, ennakkotieto) 808 milj. € ja se oli silloin vielä kasvussa.13 Tarastin raportti Lauri Tarastin johtaman arviointiryhmän laatiessa raporttia oli vuosina 2006-2013 tehty jo ainakin 30 selvitystä, joissa oli erilaisia ehdotuksia lupamenettelyjen sujuvoit- tamiseksi. Asiasta on selvityksiä riittävästi. Niistä viimeisimmässä14 esitettiin viran- 9 Suomi kestävän luonnonvaratalouden edelläkävijäksi 2050 – Valtioneuvoston luonnonvaraselon- teon ”Älykäs ja vastuullinen luonnonvaratalous” linjausten päivitys eduskunnalle, TEM 24/2014 s. 49-50. 10 Suomi kestävän luonnonvaratalouden edelläkävijäksi 2050 – Valtioneuvoston luonnonvara- selonteon ”Älykäs ja vastuullinen luonnonvaratalous” linjausten päivitys eduskunnalle, TEM 24/2014 s. 15. Päivityksessä selonteon askel 7. Säädökset, hallintokäytännöt ja lupaprosessit siir- rettiin tavoitteiden 2. luonnonvarojen arvoketjut sekä 3. Prosessit ja palvelut alle (kaivoksen luvi- tuksen kannalta ratkaiseva askel 8. Maankäytön suunnittelu erillään), s. 38. 11 Suomi kestävän luonnonvaratalouden edelläkävijäksi 2050 – Valtioneuvoston luonnonvara- selonteon ”Älykäs ja vastuullinen luonnonvaratalous” linjausten päivitys eduskunnalle, TEM 24/2014 s. 51. 12 Suomi kestävän kaivannaisteollisuuden edelläkävijäksi toimintaohjelma. TEM julkaisuja 15/2013, s. 30. 13 Älykäs ja vastuullinen luonnonvaratalous – Valtioneuvoston luonnonvaraselonteko eduskun- nalle, VNS 11/2010 vp s. 29. 14 Energiatuotantohankkeiden lupamenettelyiden sujuvoittaminen. Ramboll Finland Oy 2013. Energiateollisuus ry tilasi selvityksen, koska sujuvoittamista oli selvitetty pitkään, mutta prosessit pitenivät. Selvityksessä löydettiin 29 selvitystä, joissa oli ehdotettu vapaaehtoisia sujuvoittamis- suosituksiia. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 114 omaisia sitovia suosituksia. Vastaavia suosituksia ei voinut kirjata aiempiin raporttei- hin. Vuoden 2013 lopussa ihmeteltiin, miksi lukuisat selvitykset ja niiden suositukset eivät johtaneet toimenpiteisiin vaan uusiin selvityksiin ja suosituksiin. Tarastin arvioin- tiryhmä laati sujuvoittamisvaihtoehdoista raportin,15 jossa esitettiin 19 suositusta, joista tähän selvitykseen liittyen olennaisia ovat:  selvitetään perusteellisesti erillisten ympäristöllisten lupamenettelyjen yhdistämisen hyödyt ja haitat niin sanotun yhden luukun periaatteen to- teuttamisessa,  sovitetaan YVA- ja kaavoitusmenettelyitä yhteen, yhdistetään Natura- arviointi ja YVA,  arvioidaan YVA- ja lupamenettelyjen suhdetta, lyhennetään YVA-ohjel- masta annettavien lausuntojen ja mielipiteiden esittämisaikaa, kehite- tään yksityiskohtaiseksi muuttuneita YVA-menettelyitä tunnistamaan to- dennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia,  lisätään ennakkoneuvottelusäännökset YVA-lakiin ja ennakkoneuvonta- säännökset (ml. aikataulu) ympäristönsuojelulakiin,  YM kehittää aikataulutavoitteet tulosohjaukseen (lakisääteisyys edellyt- tää erillisselvitystä),  jatketaan luvantarvekynnysten selvittämistä (arvioitiin Ruotsia, ei EU- kynnyksiä),  aluehallinnon uudistamisen yhteydessä selkeytetään valtion ja kuntien toimivaltajako sekä aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten lupa- ja val- vontatehtävien hoito,  seurataan ympäristölupien käsittelyajoissa lupaviranomaisen todellista lupaharkinta-aikaa viimeisen täydennyksen saapumisesta päätöksen antamiseen (sähköinen ohjaus),  otetaan käyttöön valituslupajärjestelmä Tarastin raportissa otettiin huomioon jo tehdyt selvitykset16, joissa on hyvin yksityis- kohtaisissa listoissa käyty läpi sujumattomuutta aiheuttavia tekijöitä. Tarastin raportti oli vielä strategisen suunnittelun ja täytäntöönpanon rajapinnassa. Aluefoorumi - ympäristölupahakemusten laatu Ympäristöministeriö (YM) katsoi, että elinkeinoelämän kuului edistää lupamenettelyjen sujuvoittamista etenkin parantamalla ympäristölupahakemusten laatua. Ympäristömi- 15 Ympäristömenettelyjen sujuvoittaminen ja tehostaminen – Arvio toteuttamisvaihtoehdoista. Lauri Tarasti et.al. 3/2015. 16 Mm. Energiantuotannon lupamenettelyiden sujuvoittaminen. Energiateollisuus ry. Ramboll Fin- land Oy 2013, jossa esitettiin sitovia määräaikoja. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 115 nisteriö ja Elinkeinoelämän keskusliitto (EK) järjestivät yhdessä ympäristölupahake- musten laadun parantamiseen tähtäävät aluefoorumit vuosina 2015 ja 2016 Helsin- gissä, Kuopiossa ja Oulussa.17 Koulutustilaisuuksiin osallistui YM:n ja EK:n edustajien lisäksi yrityksien vastuuhenkilöitä sekä aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten henki- löstöä. Varsinkin ns. kotikutoiset hakemukset olivat puutteellisia. Hakemuksia voitiin toimittaa myös tarkoituksellisesti puutteellisina, koska hakemuksen vireilletulokynnys on olema- ton. Käsittelyaika lasketaan olemattomasta kynnyksestä, joka ylittyy ilmoittamalla ha- ettava lupa ja hakija yhteystietoineen. Vaikka hakemus olisi sinänsä ammattitaitoinen, selvitystarve liittyi vaikutuksiin ja lupaviranomainen arvioi niitä tapauskohtaisesti. Sel- vitykset ovat kalliita eikä tarpeettomia selvityksiä haluta teettää. Luvanvaraisia toimin- toja on suuri määrä, joten koulutustilanteissa ei voinut puuttua kaikkiin toimialakohtai- siin ongelmiin. Toisaalta mm. lupahakemusten sisältöä, luvanmyöntämisedellytyksiä, tarvittavia selvi- tyksiä jne. ei ollut kattavasti kirjattu lakiin. Kukin menettely oli alttiina erilaisille käytän- nöille (esim. toiminnan olennainen muutos, miltä osin liikenne kuuluu ympäristölupa- asiaan, tieoikeutta ei voi myöntää ennen lupaa eikä lupaa voi myöntää ennen tie- oikeutta, ELY edellytti lupaa, mutta AVI ei). Ympäristölupahakemuksen täyden- nyspyyntöjä saatettiin lähettää lukuisia kertoja, kun ne olisi voitu pyytää kerralla. Täy- dennyksiä pyydetään myös kuuluttamisen jälkeen. Mm. mallinnuksia pyydettiin sei- koista, joita vastaavien mallinnusten yleistämisen perusteella ei olisi tarpeen pyytää. Täydennyspyyntöjä lähetettiin tipoittain ja käsittelyajan pituus voidaan lukea puutteelli- sen hakemuksen syyksi viimeisen täydennyksen lähettämishetkeen saakka. Sama problematiikka liittyi myös YVA-tarveharkintapäätöksiin, jossa ELY-keskuksen kuu- kauden määräaika päätöksenteolle lasketaan viimeisestä tiedosta. Samanaikaisesti vireillä (pöydällä) voi olla ympäristölupahakemus. Eri aluehallintovirastoilla ja lupakä- sittelijöillä oli erilaisia käytäntöjä sekä lupa- ja valvontaviranomaisilla erilaisia tulkin- toja. Sekä selvitysten että viranomaistoiminnan puutteet ovat seurausta epäselvästä joustavasta sääntelystä ja ne konkretisoituivat mm. palautuksina valitusprosesseissa. Aluefoorumi oli jo täytäntöönpanoa, vaikka siinäkin selvitettiin vielä konkreettisia epä- kohtia. Yhden luukun selvitys Yhden luukun selvitys käynnistyi vuonna 2015. Ympäristöministeriön johdolla valitun työryhmän muodostivat Itä-Suomen yliopisto ja Enlawin Consulting Oy. Tavoitteena 17 Luennoitsijana Ramboll Finland Oy. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 116 oli selvittää, millaisilla lainsäädäntöratkaisuilla päästäisiin kohti sujuvampaa ja tehok- kaampaa viranomaistyöskentelyä ympäristöpäätöksenteossa. Väliraportti valmistui 15.1.2016 ja loppuraportti kesäkuussa 2016.18 Selvitys oli strategisten tavoitteiden täytäntöönpanoselvitys. Selvitykseen liittyi seitsemän osaselvitystä, joista Kaivos- ja ympäristölupamenettely- jen yhteensovittamistarpeet ja -mahdollisuudet (Pölönen-Halinen) olivat yksi. Osasel- vityksen tekijöille oli epäselvää kaivoslain ja ympäristönsuojelulain soveltamisalat: ”kaivosviranomaisen on käytännössä vaikea ennalta arvioida tulevia ympäristölupa- määräyksiä ja niiden riittävyyttä kaivoslain näkökulmasta”.19 Yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi annettavat kaivoslain määräykset ovat kuitenkin sisällöllisesti ja soveltamisalaltaan erilaisia kuin ympäristönsuojelulain nojalla annettavat määräykset. Selvitykseen saakka heijastunut epätietoisuus soveltamisesta oli ilmennyt myös muis- tutuksissa ja valituksissa, kun vanhan kaivoslain (503/1965) mukaisia kaivosoikeuksia on päivitetty yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi annettavilla määräyksillä ja vakuuksilla uuden kaivoslain (621/2011) siirtymäsäännösten mukaisesti. Selvityk- sessä ollaan oikeassa siinä, että uuden kaivoslain soveltamisalaa on yleisesti tiuken- nettu ympäristönsuojelun ja ympäristöministeriön toimialan puolelle. Monien oikeustie- teilijöiden kanta oli jo ennen kaivoslain uudistamista ja myös edelleen, ettei ympäris- tönsuojelu luontevasti kuulu kaivoslain sääntelyyn. Yhden luukun selvityksessä ei tutkittu toimivaltarajojen vaikutusta kokonaisvaltaiseen lupahallintaan, mutta alun perin sen piti avoin vaihtoehto. Toimivaltarajat säilyivät ja kokonaisvaltainen ymmärrys ja kontrolloitu hankkeiden luvitus edellyttää edelleen laa- jaa ja henkilöresursseja vaativaa viranomaisyhteistyötä. Ennen selvityksen valmistu- mista sen esittelytilaisuudessa todettiin, ettei ole syytä olla huolissaan siitä, että isoja muutoksia olisi tulossa. Lopputulos oli suppea virkamiestason kompromissi. Suosituk- sissa ehdotettiin ympäristö-, vesi- ja maa-aineslupamenettelyt ns. ydinmenettelyiksi, joiden alaisuuteen koordinoitaisiin mm. kaivoslupamenettely. Koska ratkaisu on omi- aan hidastamaan menettelyitä hitaimman lupakäsittelyn aikatauluun, ja siten pidentä- mään myös Tukesin kolmen (3) kuukauden kaivoslupaprosessia 12-24 kuukauteen, se ei tietenkään ollut omiaan nopeuttamaan ja sujuvoittamaan lupamenettelyjä. Selvityksellä säilytettiin olemassa oleva lupajärjestelmä ja neutraloitiin ylimenokauden ajan liian radikaaleiksi koetut tavoitteet sujuvoittaa lupamenettelyjä. Selvityksen jäl- keen valmistui tarvittavan lainsäädäntöhankkeen vaikutusten arviointi.20 Selvityksen 18 Yhden luukun periaatteen toteuttaminen ympäristöasioissa. Valtioneuvoston selvitys- ja tutki- mustoiminnan julkaisusarja 29/2016. 19 Ibid. s. 20-21. 20 Ympäristöllisten lupamenettelyjen yhden luukun lainsäädäntöhankkeen vaikutusten arviointi. VNK 71/2017 Jantunen et.al... VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 117 linjausten mukaisesti hyväksyttiin myöhemmin myös yhteensovittamislaki, jossa toi- minnanharjoittajan suojaksi jäi kuitenkin mahdollisuus valita itse, hakeeko se yhteen- sovittamista. Jäljempänä tarkasteltavassa Vihervuoden selvityksessä ehdotetaankin menettelyjen yhteensovittamista pakolliseksi, joka pitkittäisi lupamenettelyjä. Selvityksen hyväksyttävissä olleet suositukset pantiin täytäntöön 1.9.2019 voimaantul- leen ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamisesta annetun lain (764/2019) mukaisina prosesseina. Samalla muutettiin mm. YVA-lakia (252/2017) ja ympäristön- suojelulakia (527/2014) sekä maankäyttö- ja rakennuslakia (132/1999). Selvitysten ja säädöskehittelyn taustalla on ollut SUJUVA-työryhmä, mutta se ei pystynyt vaikutta- maan selvityksen eikä lain perusratkaisuihin. Elinkeinoelämän edustajat saivat läpi pienempiä parannuksia. Ilmoitusmenettely ympäristöluvan sijaan Ympäristöministeriö (YM) asetti tammikuussa 2015 hankkeen jatkamaan ympäristön- suojelulain (527/2014, YSL) uudistamista (YM038:00/2011) sen kolmannessa vai- heessa.21 Hanke jaettiin kolmeen projektiin, joiden tehtävät olivat lupamenettelyn suju- voittamisen jatkaminen (projekti 1) ja luvanvaraisten toimintojen laitosluettelon läpi- käynti ja siihen liittyvät keventämisehdotukset (projekti 7). YM oli jo tarkastellut 31.10.2016 valmistuneessa raportissa eräitä toimialoja. Ilmoitusmenettelyselvitys22 liit- tyi projektiin 7, lisäksi työryhmä kirjallisesta ja aloituskokouksessa rajatusta toimeksi- annosta poiketen esitti kevennyksiä myös projektin 6 eläinsuojien ympäristölupavel- vollisuuteen.23 Selvityksen toteuttivat Ramboll Finland Oy ja Enlawin Consulting Oy ympäristöminis- teriön toimeksiannosta. Ympäristölupamenettelyn korvaaminen tiettyjen toimintojen osalta yleisellä ilmoitusmenettelyllä sujuvoittaisi ympäristönsuojelullista ennakkoval- vontaa (myös kaivokset), keventäisi hallinnollisen työn määrää ja toiminnanharjoitta- jan vastuulle kuuluvia selvityksiä. Ilmoitusmenettelyyn ehdotettiin siirrettäväksi yli 40 21 Taustalla oli ympäristölupien automaattisista tarkistuksista luopuminen 1.5.2015 (YSL 71 §:n kumoaminen, L 423/1981), joka oli merkittävästi vähentänyt käsittelyyn tulevien ympäristölupaha- kemusten määrää ja vuosina 2018-2019 ruuhkien purkamisen jälkeen nopeuttanut lupahakemus- ten käsittelyä. 22 Ilmoitusmenettely. Ramboll Finland Oy – Enlawin Consulting Oy. Rinne et.al. 20.12.2016. 23 Selvityksen taustalla oli hallitusohjelma ja hallituksen toimintasuunnitelma. Hallitusohjelma s. 14–15: ”Elinkeinoelämän kilpailukykyä ja yritystoiminnan edellytyksiä kaikessa päätöksenteossa vahvistetaan. Teollisuuden kustannuksia ei vaalikauden aikana lisätä hallituksen toimesta” ”…ja rutiinilupa-asioita siirretään ilmoitusmenettelyyn.” Hallituksen toimintasuunnitelman (Toiminta- suunnitelma strategisen hallitusohjelman kärkihankkeiden ja reformien toimeenpanemiseksi, 28.9.2015) s. 79 (toimenpide 2) sujuvoitetaan säädöksiä, jossa tavoitteena on mm. ”parantaa kil- pailukykyä, edistää markkinoillepääsyä” ja jonka vuoksi ”arvioidaan lupa‐ ja valitusprosessit ja esi- tellään niiden uudistustarve”, ”sitoutetaan virastot lupakäytäntöjen uudistamiseen” sekä ”ilmoitus- menettelyyn siirtyminen EU‐säädösten puitteissa”. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 118 toimintoa, joiden vaikutukset ovat vähäisiä ja joiden lupa-asian ratkaiseminen on suo- raviivaista ja standardinomaista. Lisäksi osaa toiminnoista voitiin osittain ohjata mm. maankäytön suunnittelulla. Ilmoitusmenettelyn käyttöönotto vahvistaisi lupaviranomai- sen mahdollisuuksia keskittyä mm. laajempiin kiviaines-, kaivos- ja turvetuotantolu- piin. Kuva 10-1. Ilmoitusmenettely suhteessa muihin YSL-menettelyihin EU:n alueella ympäristölupaa ja kuulemista edellyttävän merkittävän ympäristövaiku- tuksen raja kivilouhoksille on YVA-direktiivin (2011/92/EU, liite I kohta 19) 25 ha pinta- ala, joka on myös Århusin sopimuksen osallistumisoikeusraja (liite I kohta 16). Selvi- tyksessä tuotiin esille, että pienemmät louhoshankkeet eivät EU- ja kansainvälisen oi- keuden mukaan edellytä ympäristölupaa eivätkä edes kuulemista. Suomessa YVA- menettelyä sovelletaan kansallisesti ottomäärältään vähintään 200 000 k-m3/a (550 000 t/a) hankkeisiin. Työryhmä esitti mm., että ilmoitusmenettelyn soveltamisraja olisi alle 20 ha turvetuotantohankkeet ja eräät pienemmät louhintahankkeet, kun kaa- vassa on EO-varaus tai häiriintyviin kohteisiin on vähintään 300 metriä ja päivitettävää VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 119 Muraus-asetusta24 noudatetaan.25 Pieniä maanalaisia kaavaan perustuvia kaivos- hankkeita ei edes voinut esittää ilmoitusmenettelyn piiriin, mutta niiden vaikutukset voivat olla vähäisempiä kuin kivenlouhimoissa. Työryhmä katsoi kohtuuttoman rasituksen aiheuttaman luvantarpeen ja lupakynnyk- sen olevan tarpeeton, koska kaikkia vaikutuksia säädellään nykyisin objektiivisilla mi- tattavissa olevilla arvoilla (melu, pöly, tärinä, haju, valo jne.). Työryhmä pyrki muuten- kin lähemmäksi EU:n luvantarvekynnyksiä ja poistamaan kansallisia lisävaatimuksia. Näitä sujuvoittamistavoitteita ei hyväksytty. Ilmoitusmenettelysäännökset otettiin ym- päristönsuojelulakiin selvityksen ehdotuksia kevyempinä. Selvityksen taloudellisessa tarkastelussa havaittiin, että kuntien lupakäsittelyjen mak- sut26 olivat matalampia kuin aluehallintovirastojen (AVI) ympäristövastuualueilla. AVI:n lupamaksuilla27 katettiin noin 40 % aluehallintovirastojen kuluista. Kustannusvastaa- vuustavoite on 50 %, joka tarkoittaa, että 500 000 euron vuotuinen tulonvähennys lu- pamaksuissa johtaisi miljoonan euron säästötarpeeseen. AVI:n tuettujen maksujen pi- täisi olla matalampia, mutta ne olivat silti 2-4 kertaa suurempia kuin kuntien keski- hinta. AVI:n Ympäristövastuualueen maksut olivat usein suurempia kuin konsulttien maksut, vaikka ympäristölupakäsittelyyn ei sisälly selvityksiä. Kuntien ympäristönsuojeluviranomaiset, jotka suorittivat lupatehtävien lisäksi valvon- tatehtäviä sekä useiden muiden lakien mukaisia tehtäviä, huolehtivat laajemman toi- mivaltansa puitteissa tehtävistään kustannustehokkaammin. Ilmoitusmenettelyllä vä- hennetään lupaviranomaisessa vireille tulevia hakemuksia, mutta ei välttämättä rat- kaista rakenteellista tehottomuutta. SLUM – sujuvat lupamenettelyt Valtioneuvoston kanslian SLUM-hankkeessa28 pilotoitiin uusien menettelytapojen ja uusien vaiheiden vaikutuksia lupamenettelyyn, sen vaatimaan työmäärään ja lupaha- kemusten käsittelyaikoihin. Pilotissa tarkasteltiin ympäristölupamenettelyn sujuvoitta- mista sijoittamalla pakollisten viranomaislausuntojen pyytäminen prosessin sellaiseen 24 Valtioneuvoston asetus kivenlouhimojen, muun kivenlouhinnan ja kivenmurskaamojen ympäris- tönsuojelusta (800/2010). 25 Kuljetusmatkojen lyheneminen vähentää päästöjä eniten, mutta se ei enää varsinaisesti kuulu ympäristöhallinnon toimialaan. Lupavelvollisuuden poistaminen olisi vähentänyt kuntien vaikutus- valtaa, vaikka muodollisesti lupaharkinta on oikeusharkintaa. 26 Kuntaliiton 29.2.2000 (vanhan ympäristönsuojelulain voimaantulopäivä) antaman yleiskirjeen ohjeistuksen mukaisesti kyse on keskimääräisestä käsittelytunnin hinnasta. 27 Valtion maksuperustelaki (150/1992) ja asetus (1524/2015). 28 Ympäristölupamenettelyn sujuvoittaminen - Lupamenettelyn vaiheistuksen ja toimintamallien kehittäminen. VNK 53/2017. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 120 vaiheeseen, jossa hakemusasiakirjoja ei toimiteta samanaikaisesti kuulemismenette- lyyn. Toisin sanoen lupahakemuksen ja sen mahdollisen täydennyksen jälkeen pyy- dettiin vain lausunnot, jonka jälkeen laadittiin lupapäätösluonnos lausuntoineen kuul- tavaksi hakemuksen ohella. Myös ennakkoneuvonta kuului pilottiin. Käytännössä kyse oli neuvottelusta, jossa myös viranomainen sai väärinkäsityksiä ehkäisevää informaatiota. Muiden asianosais- ten vuoksi terminä vain neuvonta oli soveltuva, vaikka hallinnon asiakkaana oli vain hakija. Pilottiin osallistui 11 ympäristölupahanketta. Pilotoitu prosessi on kuvattu seu- raavassa kaaviokuvassa. Kuva 10-2. Nykyinen ja pilotoitu lupamenettely. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 121 Lausunnot ja päätösluonnos antoivat asianosaisille informaatiota, jollaista niillä ei aiemmin ole ollut käytössä kuulemisvaiheessa. Hakijat, valvontaviranomaiset ja asian- osaiset katsoivat menettelyn pääsääntöisesti parantavan hakijan asemaa ja lähes yk- simielisesti myös asianosaisen asemaa. Vain yhdestä muistutuksesta saatiin päätök- siin vaikuttavaa lisätietoa. Osa lupaviranomaisista piti menettelyä työläänä sen alku- vaiheessa. Muutettu järjestys paransi lupapäätösten laatua ja vähensi muutoksenha- kutarvetta. Pilottia ei olisi voinut toteuttaa, jos säädöksiä olisi pitänyt ensin muuttaa. Ohjausryhmä ei halunnut muuttaa säädöksiä jatkossakaan. Työryhmästä osa oli val- mis säätämään sitovia määräaikoja. Niitä on ehdotettu myös raportteihin yli 10 vuo- den ajan. Selvityksen rinnalla yksi selvityksen tekijöistä valmisteli ympäristöministeri- ölle tilasto- ja webropol-kyselyselvityksen osin samoista asioista.29 Aluehallintovirastot eivät olleet erityisen innostuneita ulkopuolelta tulevasta selvityk- sestä, mutta selvitys saatiin lopulta toteutettua. Prosessien sisältöä selvitettiin AVI-vie- railuilla ja haastatteluilla. Sujuvoittamista vähentäviä tekijöitä löytyi mm. haastatte- luista. Jotkut esittelijöistä valmistelevat päätöksiä huomattavasti hitaammin kuin toiset, eikä johto voi puuttua työtahtiin. Osa aluehallintovirastojen johtajista ei haluaisi vähen- tää työllisyyttä. Sosiaalinen vastuuntunto voi olla ristiriidassa tehostamisen sekä alue- hallintovirastojen korkeiden kustannusten ja menettelyjen hinnoittelun kanssa. Pilottiin osallistuvat esittelijät olivat valiojoukkoa, joten pilottihankkeiden tehokkuus ei täysin ole yleistettävissä. Pilotoitua prosessia ei ole otettu yleisemmin käyttöön, joskin joita- kin asioita on ratkaistu viime aikoina erittäin nopeasti ja menettelytapoja on jossain määrin uudistettu. Vihervuoren selvitys kaivoslain muuttamistarpeista: Muistion / raportin johtopäätöksiä Työ- ja elinkeinoministeriö (TEM) ja ympäristöministeriö (YM) asettivat 1.3.2019 selvi- tyshenkilö Vihervuoden selvittämään ja arvioimaan kaivoslain toimivuutta suhteessa laissa asetettuihin tavoitteisiin sekä kaivoslain ja kaivostoimintaan kohdistuvan muun keskeisen lainsäädännön välisen suhteen toimivuutta. Vihervuoren selvitys (muistio) kaivoslain muuttamistarpeista30 valmistui 26.4.2019 ja TEM julkaisi lopullisen raportin 17.6.2019. Muistiota laadittaessa Vihervuori toimi yhteistyössä mm. kaivostoimintaan julkisuudessa kriittisesti suhtautuneiden tahojen kanssa. Johtopäätöksissä selvitysmies viittasi yhden luukun hankkeeseen seurauksena val- mistellun ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamisesta annetun lain 29 Ympäristölupamenettelyn pullonkaulat ja kesto. Ympäristöministeriön raportteja 5/2017. Mikko Attila. 30 Kaivostoimintaa ohjaavan lainsäädännön toimivuuden arviointi. Työ- ja elinkeinoministeriön jul- kaisuja 2019:44. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 122 (764/2019) mukaiseen vapaaehtoiseen prosessiin, joka voitaisiin Vihervuoren mukaan muuttaa pääsäännöksi. Valitusoikeuden supistuksia ns. MAKU2-esitys, HE 14/2018 vp) ei Vihervuoren mukaan pitäisi toteuttaa. Raportissa todettiin syyseuraussuhde yksittäisten jätehuollon laiminlyöntien ja ympä- ristövalvonnan resurssien välillä. Kaivos- ja ympäristönsuojelulakien mukaisten va- kuuksien ristiinkäyttö olisi ilmeisesti tarpeen. Kaivoslakiin voisi lisätä maisemointivel- voitteen ja koordinoida sitä yhdessä ympäristönsuojelulain nojalla käsiteltävän jätealu- een maisemoinnin kanssa kaivostoimintaa lopetettaessa. Osittaisen sulkemisen voisi mahdollistaa, samoin jätesuunnitelman määräaikaisen tarkistamisen. Kaivoksen pitäisi perustua aina oikeusvaikutteiseen kaavaan, ei muunlaiseen maan- käytölliseen selvitykseen. Matkailu suhteessa kaivostoimintaan tulisi ehkä priorisoida ennakolta lain tasolla, jotta se voitaisiin kaavoituksessa asettaa kaivostoiminnan edelle. Yleistiedoksiantojen ohella tieto lupahakemuksista ja lupapäätöksistä tulisi antaa erik- seen maanomistajille, rajanaapureille tai muille, joita asia erityisesti koskee. Malminet- sintäluvan jatkoluvalle voisi edellyttää maanomistajan suostumusta. Vihervuori pitäisi perusteltuna säätää kaivosluvan siirron saajalta edellyttävistä vaati- muksista nykyistä tarkemmin, jotta osaamiseltaan ja taloudellisilta edellytyksiltään ky- seenalaiset siirronsaajat eivät tulisi kysymykseen. Siirtotilanteissa saattaisi olla perus- teltu myös siirronsaajan vakavaraisuutta koskeva vaatimus. Vihervuori katsoi, että uudenlainen kaivosveron tuoton ja eräänlaisen rojaltijärjestel- män käyttö esimerkiksi geologiseen perustutkimukseen tai vanhojen kaivosalueiden ympäristöhaittojen poistamiseen voi olla jatkoselvityksen arvoista. Geotietoaineistojen toimittamisvelvollisuutta koskevan sääntelyn soveltamisalaa etenkin lentotoiminta-ai- neiston osalta olisi harkittava. Kaivosluvasta päätettäessä ei usein tietoa vielä ympäristövaikutuksista. Kaivoslain säännöksiä luvanhaltijan yleisistä velvollisuuksista ja niiden täsmentymisestä lupahar- kinnassa etenkin erilaisia haittoja estävin ja vähentävin lupamääräyksin nykyistä kat- tavammin ja johdonmukaisemmin tulisi raportin mukaan kehittää. Kaivosluvan ehdot- toman vaikutusperusteisen myöntämisesteen sanamuoto olisi tarkistettava vesilain mallin mukaiseksi. Merkittävä haitta muulle elinkeinolle kuten matkailulle voisi olla malminetsintäluvan lähtökohtainen este. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 123 Nimenomainen säännös lupamääräyksestä maisemallisten haittojen lieventämiseksi, erilaisten immissio- ja naapuruushaittojen poistamiseksi tai lieventämiseksi sekä esi- merkiksi matkailuelinkeinon edellytysten suojaamiseksi olisi tarpeen. Kaivoslakia voisi täydentää kaivosalueen ennallistamissäännöksillä, jossa myös maisemakysymykset otettaisiin huomioon alueen turvallisuuden ohella. Maisemointi- ja ennallistamiskysy- mykset liittyvät läheisesti sekä kaivannaisjätteen ympäristölupaan ja jätesuunnitel- maan että kaivoslupaan ja myös kaivoksen vaiheittaiseen sulkemiseen ja vielä kaivos- toiminnan lopettamispäätökseenkin, joten ne ovat aineellisesti ja menettelyllisesti koordinoitu toiminnallinen kokonaisuus. Kaivoksen sulkemisesta ja jälkihoidosta siten, ettei kaivoksesta aiheudu haittaa terveydelle tai ympäristölle tai vaaraa yleiselle tur- vallisuudelle, olisi tarpeen nimenomaisesti säätää sopivassa kohtaa kaivoslakia. Raportissa lausutaan, että kaivostoimintaa aikovan ilmaisema nimenomainen tarkoi- tus uraanin tuottamiseen ei selvästikään tavoita sääntelyn perustavoitetta ja mahdol- listaa keinotekoisetkin järjestelyt. Kaivostoiminnassa saattaa toiminnan tarkoituksesta riippumatta syntyä niin ydinaineeksi kuin ydinjätteeksi ydinenergialain mukaan katsot- tavia aineita. Johtopäätöksiä Vihervuoren muistiosta Muistio ei sisällä yhtään esitystä lupamenettelyjen sujuvoittamiseksi. Raporttia varten suoritettiin sosiaalisen median kuulemiseen rinnastettava internet-kuuleminen, ei asi- antuntijakuulemista. Raportin ehdotukset vaikeuttaisivat ja hidastaisivat kaivosten pe- rustamista ja monelta osin saattaisivat kaivostoiminnan elinkeinona muita elinkeinoja heikompaan asemaan. Raportin taustalla oli julkisuudessa esillä ollut väärinkäsitys nykyisen kaivoslain (621/2011) toimivuudesta, vaikka kaikki merkitykselliset kaivokset on perustettu van- han kaivoslain (503/1965) nojalla. Viimeiset valtauksetkin ovat muuttuneet malminet- sintäluviksi tai rauenneet vasta 2017. Julkisuudessa sekoitettiin ympäristönsuojelulain (527/2014) ja kaivoslain soveltamisalat. Soveltamisalojen sekoittumista oli asiantunti- jakuulemisissa kritisoitu myös kaivoslakia säädettäessä, jolloin asiantuntijakuultavat eivät poikkeuksellisesti saaneet tutustua lakiluonnokseen etukäteen. Selvitys koski la- kia, jonka soveltamisesta oli jo kaivoslakia säädettäessä ennakoitavissa ollut lyhytai- kainen kokemus, että se heikentää malminetsinnän ja kaivosten perustamisen edelly- tyksiä. Vihervuoren ehdottama pakollinen yhteiskäsittely ympäristö- ja muiden lupamenettely- jen kanssa pidentäisi kaivoslupaprosessia hitaampien lupaprosessien pituiseksi ja eräissä tapauksissa lykkäisi investointipäätöksiä, joita tehdään joskus vasta kaikkien VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 124 lupien myöntämisen jälkeen ja joskus lupien saamisen todennäköisyyden ja aikatau- lun perusteella. Yhteensovittamistarve syntyy kaivoslakiin säädetyistä päällekkäisyyksistä, joita Viher- vuoren raportissa esitetään merkittävästi lisää, jolloin koko laki tekisi siirtymän elinkei- nojen puolelta ympäristöhallinnon puolelle. Ehdotukset voisi yhtä hyvin täydentää ym- päristönsuojelulakiin ilman uusia päällekkäisyyksiä kaivoslakiin. Lupamenettelyjen su- juvoittaminen voi edellyttää toimialojen eriyttämistä selkeästi vanhan kaivoslain lin- jausten mukaisesti taikka viranomaistoimivaltojen yhdistämistä niin, että kaivos- ja ympäristönsuojelulakien toimialatkin voidaan yhdistää. Pelkkä erillismenettelyjen pro- sessien pakkoyhdistäminen ei sujuvoita lupamenettelyjä. Ns. MAKU2-esityksessä oli kyse yleisen edun valvonnasta Luovan (lupa- ja valvonta- viranomainen) sisällä.31 Valitusoikeuden poiston tarkoituksena oli estää tilanne, jossa Luova myöntää ympäristöluvan ja Luova valittaa myöntämästään luvasta. Valitusoi- keuden poistaminen tarkoitti yleisen edun selvittämistä viranomaisen sisällä etukä- teen, ei tuomioistuimessa, jotta saman viranomaisen virkamiehet eivät keskinäisellä erimielisyydellään viivästyttäisi hankkeita. Korkein hallinto-oikeus vastusti valitusoi- keuden poistoa, mutta asia ei varsinaisesti kuulu tuomioistuimille. ELY-keskusten vali- tukset ovat selvitysten perusteella koskeneet lähinnä toissijaisia yksityiskohtia, jotka pääosin olisi voitu ratkaista jatkossa Luovan sisällä. Luova voi myös antaa lausunnon yleiseen etuun vetoavasta valituksesta.32 Valitusoikeuden säilyttäminen ei sujuvoittaisi kaivosten ympäristö- ja vesilupaprosesseja. Muistiossa oli yhdistetty yksittäisiä kaivosten jätehuollon laiminlyöntejä ja ympäristö- valvonnan resursseja. Taustalla on kuitenkin ollut vuosikymmeniä jatkunut käytäntö aiemmista vesi- ja ympäristöpiirien ja alueellisten ympäristökeskusten suuremmista valvontaresursseista huolimatta. Päinvastoin käytäntöjä oli muutettu resurssien jo vä- hennettyä ja valvonnasta riippumatta. Tältä osin johtopäätökset eivät perustuneet syy- seuraussuhteeseen. Muistiossa ehdotettua vakuuksien ristiin käyttöä vaikeuttaa kui- tenkin menettelyjen ja viranomaisten toimivaltojen sekä EU- ja kansallisten säädös- taustojen erillisyys. Vihervuoren muistiota ei ollut tarkoitettu tutkimukseksi. Viranomaisen ja ympäristön näkökulmasta ristiinkäyttö on riskien hajauttamista. Kaivannaisjätesääntely vakuuksi- neen on kuitenkin erillistä jätesääntelyä, jossa EU-oikeudella on tulkintavaikutus. Mm. 31 HE 14/2018, k. 4.2.1.1 jakso ”Ympäristötehtävien kokoaminen” ja vesilain 15:2, jätelain 138 § ja UYSL 191 § yksityiskohtaiset perustelut. 32 HE 14/2018 k. 4.2.1.1 viimeinen kappale. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 125 EU:n edellyttämiä kaivannaistoiminnan jätevakuuksia ei voi vähentää käyttämällä ris- tiin kansalliseen vakuuteen ennen kuin on varmaa, ettei vakuutta enää tarvita kaivan- naisjätevakuudeksi. Kaatopaikkapäätöksen (861/1997) tullessa voimaan vakuussäännökset eivät vielä ol- leet voimassa, mutta kaatopaikkasääntely oli. Kaivannaisjätealueet kuuluivat silloin kaatopaikkapäätöksen soveltamisalaan ja olivat sen mukaisen tarkkailun piirissä, vaikka korkein hallinto-oikeus ei aluksi tulkinnut asiaa niin.33 Sen jälkeen tulivat voi- maan vanhan ympäristönsuojelulain (VYSL, 86/2000) säännökset ml. kaatopaikkojen vakuussääntely. Kaatopaikkadirektiivin 1999/31/EY käytöstäpoistomenettelyjä, kaato- paikkaluokituksia ja kunnostussuunnitelmavastuita vakuuksineen oli sovellettava 16.7.2002 alkaen siihen saakka, kunnes kaivannaisjätedirektiivi pantiin täytäntöön.34 Lainmuutoksella (647/2011, 196/2012) annettiin 1.4.2008 uudet säännökset vakuuk- sista (VYSL 43 a-c §, 45 a §, 103 a §), jotka ovat lähes sellaisenaan uudessa ympä- ristönsuojelulaissa (UYSL, 527/2014, 229.2 §, 59-61 § ja 111-114 §). Kaivannaisjäte- huollon vakuuksien suuntaviivat on asetettu komission päätöksessä 2009/335/EY, joka sitovana on osoitettu kaikille jäsenvaltioille.35 Toiminnan lopettamiseen liittyvä jätehuollon sulkemisen jälkeiset toimet ml. seuranta (UYSL 59 §) ja toiminnan lopettamiseen liittyvä toistaiseksi vakuudeton ympäristön tarkkailu (UYSL 94 §) ovat jo keskenään epäselviä säännöksiä kaivoslaista riippu- matta. Kaivostoiminnan lopettamiseen liittyvä kaivoslain (621/2011) 10 luvun vakuus on erillinen kansallinen vakuus. Kaivostoiminnan lopetus- ja jälkitoimenpiteitä varten annetaan vakuus, jonka on oltava riittävä kaivostoiminnan laatu ja laajuus, toimintaa varten annettavat lupamääräykset ja muun lain nojalla vaaditut vakuudet huomioon ottaen. Tavoitteena on ympäristön kannalta turvallinen sulkeminen poistamatta mah- dollisuutta hyödyntää esiintymää myöhemmin, eivät ympäristönsuojelulain mukaisten päästöjen hallinta. Kaivosvakuus annetaan usein ennen ympäristölupaa, vaikka siinä pitäisi ottaa huomioon jätevakuus. Kaivosvakuutta päivitetään jatkuvasti, joten siinä otetaan jätevakuus huomioon kaivostoiminnan edetessä. Vihervuoren ehdotuksen mukainen vakuuksien asettaminen samanaikaisesti on haas- tavaa, koska toimivallat ovat erillisiä myös nykyisessä yhteiskäsittelyssä. Jos toimi- valta kattaisi molemmat lait tai muitakin lakeja, itse vakuuspäätöksessä pitäisi silti ero- 33 mm. KHO 29.4.2004 taltiot 921 ja 922 vahvisti kyseen olevan jätteistä, mutta ei kaatopaikkajät- teestä. 34 1999/31/EY johdannon 25 kohta, 4, 8 (a, iv) 10, 14, 18 ja 19 artiklat. Täytäntöönpano 13.6.2008 asetuksella 37/2008. 35 Sopimus Euroopan unionin toiminnasta (EUVL 26.10.2012 C 326/172), 288 artikla: Päätös on kaikilta osiltaan velvoittava. Jos siinä nimetään ne, joille se on osoitettu, se velvoittaa ainoastaan niitä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 126 tella omiksi kokonaisuuksiksi EU-lähtöiset kaivannaisjätevakuudet, kansallista alkupe- rää olevat kaivosvakuudet ja mahdollinen yleinen toiminnan lopettamisvakuus tai muu toissijaisen vastuun (TOVA) järjestely. Vireillä on TOVA-selvitys (VNK/1710/48/2018)36 ympäristövahinkojen rahoittamisesta insolvenssitilanteissa: ympäristövahinkojen lisäksi pyrittäneen varallisuusoikeuksiin liittymättömien ympäristöön kohdistuvien seurausten korjaamisen kustannusten mak- samiseen.37 Varat ja vastuut yritetään kohdentaa oikein rahastoinnissa, vakuutuksissa tai julkisoikeudellisissa maksuissa taikka verotuksen eri vaihtoehdoissa.38 Ratkaisuilla voi olla vaikutuksia kaivannaistoimintaa koskeviin vakuuskysymyksiin, koska vakuuk- sien, rahastojen, vakuutuksien ja julkisoikeudellisten maksujen tavoitteena varmistaa velvoitteiden hoito toiminnan päätyttyä insolvenssitilanteissa. Ratkaisut eivät ole tie- dossa tammikuussa 2020. Kaivoksen perustamisedellytysten kytkeminen yksinomaan oikeusvaikutteiseen kaa- vaan selkeyttäisi oikeustilaa, mutta sen jälkeen päätösvalta siirtyisi lopullisesti joko maakunnan tai kunnan tasolle. Päätöksenteko uusista kaivoksista olisi vielä nykyistä- kin selvemmin alue- ja kunnallispolitiikkaa, ei lakisääteistä lupaedellytysten tutkimista. Kaivostoiminta olisi muita elinkeinoja heikommassa asemassa. Jo myönnettyjä kai- vosoikeuksia se ei ratkaisun KHO:2019:67 (Kuusamon kumottu yleiskaava) linjausten mukaisesti koskisi. Uusien kaivosten käsittelyajat pitenisivät kaivoskaavojen lainvoi- maiseksi tuloon saakka eli useilla vuosilla. Matkailun ja kaivostoiminnan välillä ei välttämättä ole ristiriitaa, joka edellyttäisi mat- kailuelinkeinon asettamista kaivoselinkeinon edelle. Joissakin tapauksissa kaivokset ovat olleet matkailun vetonaula ja myös Kuusamon kaavoituksessa (KHO:2019:67) matkailuelinkeinon harjoittajista noin puolet puolsi kaivostoimintaa. Alueella oli lainvoi- maisia kaivosoikeuksia. Kuitenkin kaivostoiminta ja matkailu asetettiin kaavoituksessa toisensa poissulkeviksi vaihtoehdoiksi juuri Kuusamossa, josta vastakkainasettelu siir- tyi Vihervuoren raporttiin valtakunnalliseksi ongelmaksi. Kaivoslupahakemuksista ja -päätöksistä voitaisiin periaatteessa raportin mukaisesti antaa erikseen tieto niille, joita asia erityisesti koskee. Nykyäänkin kuullaan erikseen 36 Taustaraportti: Toissijaisten ympäristövastuujärjestelmien kehittäminen. Työryhmän mietintö. Ympäristöministeriön raportteja 23/2014. 37 Myös Vihervuoren muistiossa todetaan, ett ns. ekologisten kompensaatioiden käyttämiseen kai- vosluvan lupamääräyksissä olisi harkittava. Kaivostoimintaa ohjaavan lainsäädännön toimivuuden arviointi. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2019:44 s. 46. 38 Julkisoikeudellisen maksun on vastattava toimenpiteen viranomaiselle aiheuttamia kustannuk- sia, jotka usein voivat olla mitä tahansa. Ylisuuri maksun osuus on veroa tai tuloverolain (1535/1992) elinkeinotuloa. Maksujen suuruuden perusteista on säädetty lailla (perustuslain (731/1999) 81.2.§, maksuperustelain (150/1992) 6.2 §). VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 127 aina, jos asianosaisia on yli 30. Muistutuksia on voinut esittää myös kuulemisajan jäl- keen koska tahansa. Tiedossa ei ole tapauksia, joissa joku olisi jäänyt kuulematta. Vaikka kaivoslupahakemusten tiedot eivät ole ns. ympäristötietoa, kaivostoiminta vai- kuttaa omaisuuden käyttöön viimeistään kaivoslunastuksessa. Sanotusta poiketen Tu- kesin pitäisi voida antaa malminetsintälupahakemus tiedoksi yleistiedoksiantona kai- voslain ja hallintolain mukaisesti silloin, kun kuultavia on yli 30. Etsintäalueet ovat suu- ria ja omistus voi olla pirstaloitunutta. Tiedoksisaantioikeudet ovat nykyisen kaivoslain ja hallintolain mukaisesti riittäviä, mutta kaivoslupahakemuksen ylimääräinen erillistiedottaminen kaivoslain (kaivoslain 40 ja 58 §) voi omaisuudensuojasyistä olla perusteltua, vaikka kaivosaluelunastuslu- pahakemuksesta tiedotetaankin aina erikseen (41 §). Nykyisessä kaivoslaissa yleis- tiedoksiantosäännös on ollut tarpeeton, koska se on sama kuin hallintolaissa. Jos malminetsintäluvan jatkoluvalle edellytetään maanomistajan suostumusta, mal- minetsintä ja ainakin tarkennetut tutkimukset jäävät usein kesken. Malminetsintä ei estä omaisuuden muuta käyttöä, kuten tyypillisesti metsänhoitoa. Jatkoluvan rajoitta- misehdotus on perustelematon, eikä uuden kaivoslain mukaisesta malminetsinnästä ole vielä muutenkaan riittävästi kokemuksia. Kaivosluvan siirron saajalle asetettavat lisävaatimukset ovat perustelemattomia. Siir- ronsaajaa koskevat samat vaatimukset kuin siirtäjääkin eli kaivoslaissa säädetyt vaati- mukset. Ei ole syytä rajoittaa kaivosoikeuksien vaihdantaa, jos kansallisesti ei päätetä rajoittaa kaivosten perustajille asetettuja edellytyksiä. Siirronsaajien osaamispuut- teista ei ole objektiivisia kokemuksia. Siirronsaajaa ei ole vielä ennen Vihervuoren selvitystä todettu taloudellisilta edellytyk- siltään kyseenalaiseksi. Kaivostoiminnan riskit liittyvät siirtojen sijaan kaivostoiminnan kannattavuuteen ja kannattamattomaksi muuttuneen toiminnan harjoittajan kykyyn huolehtia velvoitteistaan, kuten Talvivaarassa. Mm. Tukes ja tuomioistuimet joutuvat tutkimaan väitteitä kaivostoiminnan harjoittajien konkurssikypsyydestä, myös tilan- teissa, joissa kaivosyhtiö on ollut velaton. Kaivosyhtiöt lisäksi hakevat rahoitusta kaivostoiminnan aloittamiselle ja laajennuksille kansainvälisiltä markkinoilta, joten ”rahat taskussa ostohetkellä” -vaatimus ei perustu kaivostoiminnan rahoituslogiikkaan. Vaatimusta ei voi teoriassakaan kytkeä siirron- saantihetkeen vaan kaivostoiminnan harjoittamiseen. Sanottu koskee myös siirron- saajan vakavaraisuusvaatimusta, jolta osin voi viitata ympäristönsuojelulain ja kaivos- lain nykyisiin vakuuksiin sekä TOVA-selvityksessä selvitettäviin rahoitusmalleihin. Ra- portissa kiinnitettiin huomio siihen, ettei kaivoslupaa myönnettäessä tiedetä ympäris- tövaikutuksia. Kaivokset toimivat lähes yksinomaan vanhan kaivoslain mukaisten kai- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 128 vosoikeuksien nojalla eikä uuden kaivoslain mukaisista kaivosluvista ole juuri koke- muksia. Kaivoslupaa voidaan hakea ennen ympäristölupaa. Jälkimmäisessä säännel- lään päästöistä aiheutuvia ympäristövaikutuksia, joita kaivoslain mukaisessa kaivoslu- paharkinnassa ei ole tarpeen käsitellä. Kaivoslupa ei merkitse, että toiminta saisi ym- päristöluvan. Kaivostoiminta edellyttää nykyään pääsääntöisesti ympäristövaikutusten arviointimenettelyä, joten ympäristövaikutuksia tarkastellaan jo ennen kaivoslupame- nettelyä, vaikka jätteet ja päästöistä aiheutuvat ympäristövaikutukset otetaan huomi- oon ympäristölupamenettelyssä. Lisäksi ympäristövaikutuksia tarkastellaan maa- kunta- ja kuntakaavoissa, mahdollisesti yhdistettynä ympäristövaikutusten arviointime- nettelyn kanssa, joten ympäristövaikutukset otetaan jo nyt huomioon varhaisessa vai- heessa ja vielä tarkennettuna lupamenettelyissä. Raportissa oli epäily mahdollisista keinotekoisista järjestelyistä uraanin ja uraanijättei- den synnyttämiseksi, vaikka kaivostoimintaa suunnitteleva ilmaisisi nimenomaisesti, ettei tarkoitus ole uraanin tuottamisesta. Uraaniasia lienee tullut esille raportin vastuu- henkilön yhteistyötahoilta ja epäily lienee paikallistettavissa Kuusamoon, koska muu- alla Suomessa ei edes teoriassa asia voisi nousta keskusteluun esiintymien köyhyy- den vuoksi. Uraaniesiintymien puuttumisen totesivat aikoinaan jo uraaninetsintäyhtiöt. Tietenkin uraani on asianmukaisesti otettava huomioon pienempinäkin pitoisuuksina ympäristönsuojelulain mukaisesti ympäristövaikutusten hallinnassa ja jätehuollossa. Toisen kaivosyhtiön tarkoituksena on hyödyntää louhittavan malmin yhteydessä pie- nempinä pitoisuuksina olevaa uraania, mikä on kaivoslaissa esiintymän hyödyntämi- selle asetettujen vaatimusten mukaista. Uraaniesiintymästä ei silti voi puhua. Ydinenergialaissa uraanimalmia on malmi, jonka keskimääräinen pitoisuus on yli 1 kg/t (0,1 %). 1 kg/t ylittävän uraanipitoisen raaka-aineen louhinta voi olla ydinenergian käyttöä, jos uraanin louhinta on myös kaivoslain mukaisena hyödyntämistarkoituk- sena. Kuusamossa pitoisuus oli alle tuon rajan ja vielä lisäksi pienempien pitoisuuk- sien käsittely olisi tarkasteltu jätehuollon säännösten mukaisesti.39 Ydinenergiaa ei olisi käytetty kaivos- ja rikastustoiminnassa eikä ydinaineita tai ydinjätteitä olisi pidetty hallussa eikä tuotettu. Työ- ja elinkeinoministeriö antoi asianmukaisen ennakkotiedon 25.4.2013 (TEM/2711/08.10.01/2012) ottaen huomioon kansalliset, EU- ja kansainvä- liset säännökset. Se että asia on esillä sivukaupalla Vihervuoren raportissa, viittaa ra- portissa käytettyihin asiantuntijoihin tai sosiaalisen median paineistukseen virheellis- ten todellisuuskäsitysten muovautumisessa. 39 Jätehuollon ja säteilyturvallisuuden kannalta radioaktiivinen uraani on raskasmetalli, joka säteilee suurienergistä ionisoivaa alfasäteilyä, jonka terveyshaitta mitataan sievert-an- noksina (mSv) tai -annosnopeutena. Vaarallisen jätteen pitoisuusraja on 0,1% eli 1 000 mg/kg eli 1 kg/t (VNa 179/2012). Jos uraania/uraaniyhdisteitä on kivessä tai sakassa >0,1 %, se luokitellaan vaaralliseksi. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 129 Energia- ja työintensiivinen kaivostoiminta kärsii energiaverotuksen muutoksista ja mi- neraaliköyhempien esiintymien louhinta ja louhinnan jatkamiskynnys nousee. Vaikka kyse olisi energiaverotuen poistamisen vaikutuksista ja tavoitteelle löytyy yhteiskun- nallisesti hyväksyttävä perusteita, se vaikuttaa kaivoselinkeinotoimintaan. Kaikki mer- kittävimmät esiintymät ovat jo louhittavina, joten esitys on kriittinen joillekin isoille työl- listäville hankkeille, joissa heikompien mineraalipitoisuuksien esiintymien louhinnan kannattavuus perustuu suurempaan volyymiin ja tehokkaampiin louhinta- ja rikastus- tekniikoihin. Kaivosten ympäristöverotuksen laajempi selvitys liittyy myös TOVA-työryhmän selvi- tyksiin, jossa toissijaiset vastuut saatetaan kattaa vakuuksilla, vakuutuksille, verotuk- sella tai julkisoikeudellisilla maksuilla. Verotuksen tavoite voi olla myös fiskaalinen il- man ohjaavaa vaikutustavoitetta. Yksinomaan yhtä elinkeinotoimintaa koskeva vero- ratkaisu olisi poikkeuksellinen ja sen perustuslain (731/1999) mukaisuus on selvitet- tävä. Kokonaisuudessaan haittavero liittyisi TOVA-ratkaisuihin ja fiskaalinen verotus voi olla vaihtoehto rojaltijärjestelmälle. Ehdotettu rojaltijärjestelmä esimerkiksi geologiseen pe- rustutkimukseen tai vanhojen kaivosalueiden ympäristöhaittojen poistamiseen voi olla perusteltua. Suomessa on poikkeuksellinen kaivosgeotietoaineisto, jonka sisältämien kohdekohtaisten tietojen hyödyntäminen on jo nyt osin maksullista. Rojalti on määritelmällisesti oikeuksien käyttöön perustuva lisenssimaksu oikeuksien omistajalle. Geotieto liikesalaisuutena tai etusijaoikeuden luovalla etsintäoikeudella suojattuna oikeutena on immateriaalinen oikeus. Kaivosluvalla ja lunastuksella suojat- tuna oikeutena se muuttuu myös rajoitetuksi esineoikeudeksi. Selvitettäväksi tulee mm., mikä on tuo omaisuus, mikä taho omistaa oikeudet ja maksetaanko rojalti kai- kesta käytöstä tietojen hyödyntämiskelpoisuudesta riippumatta. Jos rojalti maksettai- siin tuotosta, se muistuttaisi osakkaan asemaa, jolloin tuotto olisi myös mm. investoin- neilla ja kirjanpidollisesti säädettävissä. Konkreettiset sujuvoittamistoimet Valituslupajärjestelmä oli laajentunut jo 1.1.2009 kaavoitusasioissa. Uuden valituslu- pajärjestelmän käyttöönotto (L974-978/2017) sujuvoittaa ympäristöllisiä lupamenette- lyjä silloin, kun päätöksestä valitetaan. Valituslupajärjestelmän laajentamisen peruste- luissa (HE 43/2017 vp s. 30) viitattiin hallintolain-käyttölain 13 §:n perusteisiin ja todet- tiin, että korkeimman hallinto-oikeuden on myönnettävä valituslupa, jos jokin myöntä- misperusteista täyttyy. Päätös on oikeusharkintaa. Valituslupajärjestelmä on tarkoi- tettu erityisesti mahdollistamaan valitusluvan epääminen ns. selvissä tapauksissa, kun ratkaisun pääpaino ei ole oikeusharkinnassa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 130 Yhden luukun selvitys johti lainsäädäntömuutoksiin. Ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamislain (764/2019) 3 §:ssä säädetään, että ympäristö-, vesi- tai maa-ai- nesluvan varaisen toiminnan lupakäsittelyyn (päälupa) voidaan yhdistää sivulupina luonnonsuojelulain (LSL 1096/1996) 31, 48 ja 49.3 §:n poikkeamislupa-asian, maan- käyttö- ja rakennuslain (MRL 132/1999) 125-128 §:n mukaiset rakennus-, toimenpide- , purkamis- ja maisematyöluvat, kaivoslain (621/2011) 9, 16 ja 22 §:n mukaiset mal- minetsintä-, kaivos- ja kullanhuuhdontaluvat sekä ns. kemikaaliturvallisuuslain (390/2005) 23 ja 58 §:n mukainen lupa40. Lain soveltamisen ennakoidaan jäävän varsin vähäiseksi lain tullessa voimaan 1.9.2020. Iso periaatteellinen asia on, että päämenettelynä useimmiten toimiva ympä- ristölupamenettely on byrokraattisin ja hitain menettely (tavoite 10-12 kuukautta), jo- ten se hidastaisi kaivoslain ja muiden lakien mukaisten lupamenettelyjen päätöksente- koa. Tukes käsittelee kaivoslupahakemuksen noin kolmessa kuukaudessa ja YVA- menettelyn kanssa noin kuudessa kuukaudessa. Tukesin kemikaaliturvallisuusluvan käsittelyaika on pidentynyt lähemmäs ympäristöluvan käsittelyaikaa ja on nyt kahdek- san kuukautta. Etukäteen oli selvää, ettei mm. malminetsintälupa (noin neljä kuu- kautta) sovi yhteen päälupien eli ympäristö-, vesi- tai maa-aineslupien kanssa. Eräitä ns. sivumenettelyjä, kuten kaivoslupa, kemikaaliturvallisuuslupa ja rakennusluvat, ei saa yhteensovittaa vain toisiinsa. Koska kaivoslupa-asia ei voi olla päämenettely, lu- pien alistussuhteet on käytännössä järjestetty päinvastoin kuin vanhan kaivoslain mu- kaisen kaivosoikeuden ympäristöllisten lupien suhteessa. Yhteensovittamislain rinnalla muutettiin mm. YVA-lakia (252/2017, muutos L768/2019, 5, 25 ja 27 §, uusi. 22 a §), vesilakia (687/2011, muutos L766/2019, 11:3, 11:11 a ja 11:24 a) ja ympäristönsuojelulakia (527/2014, muutos L765/2019: tiedoksianto, tiedot- taminen, kuuleminen), luonnonsuojelulakia (1096/1996, muutos L767/2019 72 a §), maa-aineslakia (555/1981, muutos L769/2019 4 c §), maankäyttö- ja rakennuslakia (132/1999, muutos L770/2019 134 ja 148 §) sekä kaivoslakia (621/2011, muutos L771/2019 40, 57 ja 58 §). 1.9.2017 tuli voimaan ympäristönsuojelulain muutos (L437/2017), jolla toteutettiin uu- distushankkeen kolmanteen vaiheeseen kuuluneen projektin 7 ehdotuksia, jotka oli mahdollista toimeenpanna ilman laajempia lisäselvityksiä (HE 8/2017 vp). 1.2.2019 ympäristönsuojelulain (527/2014) 10 a lukuun ja liitteeseen 4 tulivat voimaan (L1166/2018, HE 94/2018) uudet yleistä ilmoitusmenettelyä koskevat säännökset. Liit- teen 4 laitosluettelo on huomattavasti suppeampi kuin mitä selvityksessä oli esitetty. 40 Vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain (390/2005) mukaiset luvat vaarallisen kemikaalin laajamittaiseen teolliseen käsittelyyn ja varastointiin (23 §) sekä räjähteiden valmistukseen ja varastointiin (58 §). VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 131 Ehdotukset edellyttivät jatkovalmistelua ja lisäselvityksiä, joten ehdotuksia ei täysin tyrmätty. Ympäristövaliokunta piti ehdotusta oikeansuuntaisena ja kannatettavana (YmVM 11/2018), vaikka yleisesti oli arvioitu, että esitys ei juuri merkittävästi kevennä viran- omaismenettelyä. Asiantuntijoina ei kuultu niitä tahoja, jotka puolsivat ilmoitusmenet- telyn laajempaa käyttöönottoa. Menettelyjen sujuvoitumisesta toiminnanharjoittajien näkökulmasta ympäristövaliokunta ei lausunut, sillä ilmoitusmenettelyt käsitellään no- peasti ja toiminta voidaan aloittaa muutoksenhausta huolimatta. Tämä lisää ilmoitus- menettelyjen piiriin siirrettyjen toimintojen investointien nopeutta ja ennakoitavuutta. Ilmoitusmenettelyjen laajemman käyttöönoton (lähemmäksi EU:n lupavelvollisuuskyn- nystä) vaikutukset olisivat samankaltaisia kuin automaattisesta ympäristölupien tarkis- tuksista luopuminen poistamalla UYSL 71 § (L423/2015), joka vähensi ympäristölupa- hakemuksia 40 %. Kevennystavoitteista ei kuitenkaan ole löytynyt konsensusta, joten laajemmat kevennykset eivät päätyneet hallituksen ja eduskunnan tarkasteltaviksi. Luvanvaraisuuden muutokset vähentävät hakemusten ns. hyllyaikaa, jolloin merkittä- viä hakemuksia voidaan käsitellä heti niiden tultua vireille. SLUM-pilottihankkeessa tarkasteltu muutos oli itsessään kompromissi eikä kukaan ole laajemmin pilotoinut viimeisten 20 vuoden aikana pidentyneiden historiallisten proses- sien laajempaa nykyaikaistamista. SLUM-pilottihankkeessa muutetun käsittelyjärjes- tyksen todettiin vähentävän valitusherkkyyttä, kun asianosaisilla oli tieto suunnitel- luista lupamääräyksistä ja myös lupaviranomaisen erehdykset poistuisivat. Prosessia ei ole muutettu, mutta muutettu käsittelyjärjestys on käytettävissä harkinnanvaraisesti. Käsittelyprosessin muutos pääsäännöksi edellyttäisi, että asiasta säädettäisiin laissa tai asetuksessa. Eri aluehallintovirastoilla on edelleen erilaisia käytäntöjä, resursseja, luparuuhkia jne. ja ne toimivat itsenäisesti suhteessa toisiinsa ja ympäristöministeriöön. Sähköinen lu- pahakemus ja sähköiset kuulemiset ovat tuoneet hakemukset lähemmäksi pilottihank- keessa esitettyä digitalisoitua lupaprosessia, joka älykkäästi ohjaisia hakemusta, sel- vityksiä ja viranomaismenettelyä toimialakohtaisesti ja vaikutusperusteisesti. Maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistus Kaavoituksella on ehkä olennaisin merkitys kaivosten lupamenettelyjen sujuvuudelle. Kaivosten kaavoituksesta säädetään maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) lisäksi kaivoslaissa (621/2011) ja ympäristönsuojelulaissa (527/2014). Käytännössä kaivos- toimintaa ei voi perustaa ilman oikeusvaikutteista kaavaa, jonka laatiminen ja voi- maantulo valituksineen voi kestää helposti kymmenen vuotta. Investointipäätöksiä ei VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 132 voi tehdä odotusaikana. Lupa-asioita ei voi käsitellä ennen sitä. Jos kaivosoikeus on jo myönnetty, sitä ei toisaalta voi mitätöidä jälkeenpäin kaavalla.41 Vanhassa kaivos- laissa (503/1965) ei ollut vaatimusta oikeusvaikutteisesta kaavasta, joten investoin- neille ei ollut toimintaoikeuden saamiseen liittyviä epävarmuuksia. Toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon sijoituspai- kan ja vaikutusalueen nykyinen ja oikeusvaikutteisen kaavan osoittama käyttötarkoi- tus. Luvanvaraista, ilmoituksenvaraista tai rekisteröitävää toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Lisäksi alueella, jolla on voimassa maakuntakaava tai oi- keusvaikutteinen yleiskaava, on katsottava, ettei toiminnan sijoittaminen vaikeuta alu- een käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen. (UYSL 11.12 §) Malminetsintälupaa ei saa myöntää alueelle, jossa luvan mukainen toiminta vaikeut- taisi oikeusvaikutteisen kaavan toteuttamista (kaivoslain 46 §). Kaivosalueen ja kai- voksen apualueen suhde muuhun alueiden käyttöön tulee olla selvitetty. Kaivostoi- minnan tulee perustua maankäyttö- ja rakennuslain (MRL, 132/1999) mukaiseen oi- keusvaikutteiseen kaavaan taikka kaivostoiminnan vaikutukset huomioon ottaen asian tulee olla muutoin riittävästi selvitetty yhteistyössä kunnan, maakuntaliiton ja ELY-kes- kuksen kanssa. Viimeinen virke tultaneen poistamaan hallituksen toimintasuunnitel- man mukaisessa kaivoslain uudistuksessa (TEM antaa luonnoksen hallituksen esi- tykseksi viimeistään 6/2021). Uudistuksessa on hahmoteltu monisataapykäläistä luonnosta, sillä suositusten mukai- sesti momentteja kullakin pykälällä olisi enintään kolme. Vielä ei ole ratkaisua siitä, tu- leeko yksi kuntakaava vai pidetäänkö yleis- ja asemakaavaerottelu yhä voimassa. Varsinkin isot kaupungit vastustavat radikaaleja muutoksia, joten muutoksesta voi tulla iso vanhan lain kodifikaatio. Lakiin liittyy digitaalisten kaavojen käyttöönotto, joka tulee merkittävästi edistämään kaikkia lupamenettelyjä niiden sisältämän kerroksellisen informaation johdosta.42 Digi- taalisuus liittyy valtionhallinnossa vuonna 2017 käyttöönotettuun digihankkeiden koor- 41 Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös 12.6.2018 nro 18/0114/1 ja korkeimman hallinto-oi- keuden päätös KHO 23.5.2019 taltio 2395 (KHO:2019:67). 42 Tulevaisuuden maankäyttöpäätökset-hankkeessa maankäyttöpäätöksiä on jaettu viiteen pää- ryhmään (maankäyttörajoitukset ja suojelu, kiinteistöihin kohdistuvat oikeudet ja kiinteistöjen ulot- tuvuudet, suunnittelu, rakentaminen, toiminta) päätöshierarkia- ja vuokaaviotasot yhteensovitta- malla. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 133 dinoimisen ja investointien ohjausmalliin, johon liittyviä digitalisaatiohankkeita on to- teutettu ja vireillä runsaasti.43 Vuosina 2023-2026 toteutettava digitaalisuus on kuiten- kin vain teknistä sujuvoittamista. Alueidenkäytön yleisiin laadullisiin vaatimuksiin ei olla sisällyttämässä investointeja edistävää kohtaa ainakaan luonnosvaiheessa. Ratkaisun KHO:2019:67 linjauksen mukaisesti kunnan oikeus päättää kaivostoimin- nasta kaavoituksella voi koskea vain kaivoksia, joille ei vielä ole myönnetty lupia. Asi- asta ei säädetä maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistuksessa vaan se kuuluu kaivoslakiin.44 Hallituksen toimintasuunnitelmassa asiasta ei ole erillismainintaa, mutta se sisältynee kaivoslain uudistusta koskevaan työ- ja elinkeinoministeriön esitykseen viimeistään kesäkuussa 2021. Vaikka luparatkaisun oikeusharkinta säilyy kaivos- ja muissa lupalaeissa, kaivoksen perustamisedellytysten ratkaisu oikeusvaikutteisella kaavalla merkitsee ratkaisevan päätöksenteon siirtymistä osin kunnalliseen ja maa- kunnalliseen tarkoituksenmukaisuusharkintaan, sillä kaavoittajalla on kaavoituksen käynnistämismonopoli. Elinkeinoelämää ei ole mainittu kaikkea suunnittelua sitovissa yleisissä säännöksissä, vaikka nimellisesti pyritään kestävään kehitykseen (ympäristöllinen, sosiaalinen ja ta- loudellinen pilari). Sen sijaan siellä oli mainittu SEVESO-direktiivi, joka kuuluu kaavoi- tukseen sisältövaatimuksiin, jos yksittäisenä direktiivinä sinnekään. Lakisääteisiin val- takunnallisiin tavoitteisiin ei olla sisällyttämässä elinkeinotoimintaa ja tavoitteet valmis- telee yksin ympäristöministeriö, joten valtioneuvosto ei ilmeisesti voisi ottaa elinkei- noelämää huomioon. Se puuttuu myös maakuntakaavan sisältövaatimuksista. Maakuntakaavan laatuvaatimukset -kohta on korkein taso, jolla elinkeinoelämä on mainittu. Laissa ei siten oikeudellisesti sitovasti sallittaisi kaivos- tai muun teollisuus- toiminnan investointien edistämistä yleisissä säännöksissä, valtakunnallisilla tavoit- teilla ja maakuntakaavan sisältövaatimuksissa. Mm. valtakunnalliset tavoitteet otetaan huomioon kaikissa viranomaispäätöksissä ja maakunnan suunnittelussa. Elinkei- noelämä otetaan huomioon maakunta- ja kuntakaavojen laadullisissa vaatimuksissa. Kaivos- tai muut teollisuusinvestointihankkeet ovat samalla tasolla muun elinkeinotoi- minnan (metsätalous, matkailu jne.) kanssa. Luonnoksessa on hahmoteltu yksityisen 43 RASTI-, TIPPI-, ROTI- (rakennetun ympäristön tietokanta) ja ProTo-projektit, TUMA-hanke (mm. rakentaminen pääluokassa 4, toiminta ja ympäristöluvat pääluokassa 5, TILKE-hanke ja laki julkisen hallinnon tiedonhankinnasta (tiedonhallintalaki HE 284/2018), paikkatietoalustahanke (PTA ja osahankkeet), yhteisen tiedon hallinta -hanke (YTI), KIRA-digihanke, YLVA (2019-2020, ent. VAHTI), Zonation 5 jne. 44 Silti maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistuksen sidosryhmäfoorumin 5. tapaamisessa 3.6.2019 oli viittaus kuntien mahdollisuuteen kieltää kaivostoiminta. Tuossa vaiheessa ei ollut tie- dossa toimintasuunnitelma, jossa muutos kohdistettiin kaivoslakiin. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 134 oikeutta laatia kaavaa, mutta sen tarkoitusta tai sisältöä ei vielä ole kehitetty. Koko- naisuudistukseen liittyy useita selvityshankkeita, mutta ne eivät liity lupamenettelyjen sujuvoittamiseen.45 Vuonna 2010 ympäristölupahakemusten keskimääräinen käsittelyaika oli noin 13 kuu- kautta, vuonna 2013 noin 16 kuukautta ja vuonna 2016 noin 18 kuukautta. Säännön- mukaisista ympäristölupahakemusten tarkastuksista luopuminen sekä määräaikainen lisähenkilöstö mahdollistivat vireillä olevien lupahakemusten suman purkamista, jolloin ratkaistavat vanhemmat asiat saattoivat nostaa keskiarvoa. Vuonna 2018 käsittely- aika oli Etelä-Suomen aluehallintovirastossa 9 kuukautta. Länsi- ja Sisä-Suomen sekä Itä-Suomen aluehallintovirastoissa ympäristölupahakemukset pyritään käsittelemään 12 kuukaudessa ja uudet 10 kuukaudessa. Tavoitteellinen keskimääräinen käsittelyaika kaikissa aluehallintovirastoissa on 10 kuukautta. Jonkinasteista sujuvoitumista on tapahtunut, mutta nopeiden investointien toteuttamisen näkökulmasta aika on yhä pitkä. Merkittäviä muutoksia prosessiin ei ole tehty noin 50 selvityksestä huolimatta. Kuitenkin ympäristölupahakemus voidaan käsi- tellä neljässä kuukaudessa, kun hanke on lupaviranomaisen tulkinnan mukaan yhteis- kunnallisesti merkittävä. Ympäristönsuojelulain mukaisia lupa-asioita tuli vuonna 2015 vireille 565 kappaletta46, mikä lupien automaattisten tarkistusten poistuessa oli noin 40 % vähemmän kuin edellisvuonna. Nyt tätä sujuvoittavaa vaikutusta suositellaan jo muutettavaksi niin, että valvontaviranomainen voisi helpommin määrätä tarkistuksista.47 Vireille tulleiden lupa-asioiden määrä väheni edelleen 20 % vuodesta 2015 vuoteen 2016, jolloin lupa- hakemuksia saapui yhteensä 452 kappaletta. Noususuhdanteen aikana 2017-2018 tuli vireille vuosittain lukuisia ympäristölupa-asioita. Talouden ennusteiden laskiessa odotettavissa on jonkinlaista vähennystä myös lupamääriin. Suomessa on edelleen moninkertainen määrä ympäristölupia verrattuna EU:n vaati- maan tasoon ja Ruotsin ympäristölupamäärään. Kansallinen ympäristölupatarve uu- delle toiminnalle tai toiminnan muutokselle voi estää mm. kansainväliseen kilpailutuk- seen osallistumisen, koska luvan saaminen ylipäätään tai ajoissa on aina lähtökohtai- sesti epävarmaa. Lupakynnys on korkeahko ja osin epämääräinen, lisäksi se on sama kansallisesti luvanvaraisille laitoksille. Sitovia määräaikoja ympäristölupakäsittelylle ei 45 Mm. Priority Action Framework (EU, Suomi), BioDiversa, SUMI, VeriZona ja MetZo II (ekologi- nen päätösanalyysi) ja Luonnon monimuotoisuuden ja vesien- ja merenhoidon edistäminen aluei- den käytön suunnittelussa. 46 Kuurberg, M. 2017. 47 Ks. Ympäristölupamääräysten tarkistamisesta luopumisen vaikutukset. Viranomaishaastattelu- jen tulokset. Anne Puska YM 2019:10. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 135 ole asetettu, joskaan määräaika ei voi kaikissa prosesseissa olla sama eikä aina sito- vakaan.48 Rinteen ja Marinin hallitusohjelma ja toimintasuunnitelma Hallitusohjelmaan on kirjattu tavoite parantaa kaivosluvan ja ympäristöluvan yhteen- sovittamista sekä kehittää vakuussääntelyä siten, että ympäristölliset vastuut hoide- taan kaikissa tilanteissa. Hallitusohjelmassa halutaan myös parantaa kaivosalueen ja kaivoksen vaikutusalueen kiinteistön- ja maanomistajien asemaa ja tiedonsaantioi- keutta. Hallitusohjelman mukaan kunnille säädettäisiin oikeus päättää kaavoituksella, onko kaivostoiminta mahdollista kunnan alueella.49 Hallitusohjelmaan on kirjattu tavoite selvittää malminetsintäoikeuden lupaprosesseja, käytänteitä ja mahdollisia rajoittamistarpeita luonnonsuojelualueilla. Hallitusohjel- massa on kirjattu myös, että malmin uraanipitoisuuden huomioonottamista kaivos- hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnissa kehitetään.50 Rinteen hallitusohjelmassa säädetään kaivosverotuksen uudistamisesta51: ”Siirretään kaivokset sähköveroluokkaan I ja poistetaan ne energiaveroleikkurin piiristä. Sel- vitetään mahdollisuutta ottaa käyttöön erillinen kaivosvero, jotta maaperän kaivannaisista saadaan yhteiskunnalle kohtuullinen korvaus. Selvitetään mahdollisuuksia verottaa kaivosoi- keuksien myyntivoittoja Suomessa silloinkin, kun ne ovat ulkomaisten yhteisöjen omistuk- sessa.” Valtiovarainministeriö antaa luonnoksen hallituksen esitykseksi kaivosten energiave- rotuksen muutoksesta jo syksyllä 2020.52 Hallituksen toimintasuunnitelmaan on kirjattu, että otetaan huomioon suunnitellun kai- voksen ympäristövaikutukset mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Myös hallituk- 48 Ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamislain (764/2019) muuttamista sitovan yhden vuoden määräajan lisäämiseksi lakiin suunnitellaan jo ennen lain voimaantuloa, jolloin muiden lupien saamisen hidastumiselle saadaan ympäristöluvan nykyistä käsittelyaikaa korreloiva noin vuoden enimmäismääräaika. 49 Pääministeri Antti Rinteen hallituksen ohjelma 6.6.2019. Osallistava ja osaava Suomi – sosiaa- lisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävä yhteiskunta. Valtioneuvoston julkaisuja 2019:23 s. 44. 50 Ibid. s. 44. 51 Ibid. s. 25. 52 Hallituksen toimintasuunnitelma: Osallistava ja osaava Suomi – sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävä yhteiskunta. Valtioneuvoston julkaisuja 2019:27 s. 15 ja 19. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 136 sen toimintasuunnitelman strategisena tavoitteena on parantaa kaivosten ympäristön- suojelua. Kaivostoiminta hallitusohjelman mukaan perustuisi jatkossa oikeusvaikuttei- seen kaavaa, mutta hallituksen toimintasuunnitelmassa asiasta ei ole mainintaa. Hallituksen toimintasuunnitelman tavoitteen nro 8 keskeisinä keinoina ovat kaivoslain- säädännön ja kaivosten sähköverotuksen uudistaminen sekä kaivosverotuksen selvit- täminen.53 Työ- ja elinkeinoministeriön tulisi laatia kaivoslainsäädännön uudistami- sesta luonnos hallituksen esitykseksi viimeistään kesäkuussa 2021. 53 Ibid. s. 15 ja 19. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 137 LIITE 2: Alueelliset odotukset Työ- ja elinkeinoministeriön kaivosalan toimialaraportin mukaan suomalaisten kaivos- ten aluetaloudelliset vaikutukset nähdään erityisen merkittävinä. Kaivosten sijaintikun- nat joutuvat usein lisäämään peruspalvelujen määrää ja rahallinen hyöty tulee kunnille takautuvasti työntekijöiden verotuloina. Monet kaivostoiminnan alueelliset vaikutukset näkyvät välillisesti. Kaivosala tarjoaa monipuolisia työmahdollisuuksia ja luo uusia lii- ketoimintamahdollisuuksia paikallisille tai uusille yrityksille. Kaivostoiminta monipuolis- taa alueen elinkeinorakennetta, mikä puolestaan lisää alueen vetovoimaa ja turvaa sen olemassa olevia palveluita. (TEM 2018) Suomen kaivosalan aluetaloudellista vaikuttavuutta on aiemmin tutkittu kaivoskohtai- sesti mm. Helsingin yliopiston Ruralia-instituutissa, jossa tutkimusmenetelmänä on käytetty dynaamista yleisen tasapainon RegFinDyn-aluemallia (mm. Laukkonen & Törmä, 2014; Törmä ym., 2013; Törmä & Reini, 2009). Näissä aluetaloustutkimuk- sissa arvioituja kaivostoiminnan odotettuja vaikutuksia maakuntien talouteen on koottu alla (Taulukko 6-3). Luvut sisältävät sekä kaivostoiminnan suorat että kerran- naisvaikutukset. Tarkasteluun on em. lähteiden aluetalousvaikutusten arvioissa sisäl- tynyt sekä toiminnassa että suunnitteilla olevia kaivoksia. Näitä olivat Lapissa Kevit- san, Suurikuusikon, Soklin, Suhangon ja Hannukaisen kaivokset, Kainuussa Talvivaa- ran kaivos sekä Pohjois-Pohjanmaalla Laivakankaan kaivos. Aluetaloudellisten odo- tusten toteutumista ei ole kuitenkaan raportoitu takautuvasti. Taulukko 10-1. Kaivostoiminnan aluetaloudellinen vaikuttavuus Lapissa, Kainuussa ja Pohjois- Pohjanmaalla. Yhteenveto lähteestä Laukkonen & Törmä, 2014 Kaivostoiminnan aluetaloudellinen vaikuttavuus Alue Investoinnit, milj. € Liikevaihto, milj. € ABKT, milj. € Työllisyys, htv Lappi 321 1372 570 2864 Kainuu 25 308 31 148 Pohjois-Pohjanmaa 14 24 21 168 Investoinnit: Kaivosten rakentamisen toteutunut tai suunniteltu kustannus yhteensä Liikevaihto: Kaivostoiminnan toteutunut tai suunniteltu liikevaihto vuosittain vuoden 2020 loppuun asti Työllisyys: Kaivostoiminnan keskimääräinen vuotuinen työllisyysvaikutus vuoden 2020 loppuun asti, sisältää rakennus- ja tuotantovaiheiden suoran ja välillisen työllisyysvai- kutuksen VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 138 ABKT: Kaivostoiminnan keskimääräinen aluetaloudellinen vaikutus vuosittain vuoden 2020 loppuun asti Kaivostoiminnan odotettiin vuonna 2009 Ruralia-instituutissa tehdyn selvityksen mu- kaan vaikuttavan alueiden talouskasvuun kuvan Kuva 10-3 mukaisesti. Arvioihin sisäl- tyvät kaivostoiminnan synnyttämät kerrannaisvaikutukset muille toimialoille. Arvioiden mukaan pitkän tähtäimen vaikutus alueelliseen BKT:hen kerrannaisvaikutukset huomi- oiden olisi Lapissa keskimäärin 4,9 %, Kainuussa 1,4 % ja Pohjois-Pohjanmaalla 0,1 %. Lapin talouskasvun on odotettu lähtevän nousuun erityisesti Kolarin kaivosinves- tointien ja tuotannon yhteisen etenemisen kautta, joiden suurimmat vaikutukset näkyi- sivät vuonna 2014. Kainuun odotetussa talouskasvussa näkyisivät erityisesti Talvivaa- ran investointivaiheen viimeiset vuodet 2009-2010, jonka jälkeen kasvu ehtyy, kunnes kaivoksen tuotannon on odotettu vakiintuvan vuonna 2013. Laivakankaan kaivoksen vaikutus Pohjois-Pohjanmaan talouskasvuun jää arvion mukaan melko pieneksi. Kuva 10-3. Kaivostoiminnan odotetut vaikutukset alueen BKT:hen (sisältäen kerrannaisvaikutukset kaivos- toiminnasta). Lähde: Törmä & Reini, 2009. Kaivostoiminnan odotettiin vaikuttavan eri alueiden työllisyyteen kuvan Kuva 10-4 ar- vioiden mukaisesti. Arviot on esitetty kumulatiivisesti henkilötyövuosina, jolloin toisen vuoden arvo on ensimmäisen ja toisen vuoden vaikutusten summa ja viimeinen arvo kaikkien tarkasteltujen vuosien summa. Näiden arvioiden mukaan työllisyysvaikutus- ten huippuvuosi olisi Lapissa vuosi 2014, jolloin kaivostoiminnan kautta olisi syntynyt yhteensä 11 449 henkilötyövuoden työvoimatarve, ja Kainuussa ja Pohjois-Pohjan- maalla vuosi 2010. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 139 Kuva 10-4. Kaivostoiminnan odotetut vaikutukset alueen työllisyyteen (sisältäen kerrannaisvaikutukset kai- vostoiminnasta). Lähde: Törmä & Reini, 2009 Metallien jalostuksen aluetaloudellisia vaikutuksia vuosina 2009-2013 on arvioitu mm. Reinin (ym. 2009) Ruralia-instituutissa tehdyssä selvityksessä. Arviot tehtiin alueille, joissa metallien jalostus on muuta Suomea keskimäärin vahvemmin edustettuna. Me- talliteollisuuden näkymiä arvioitiin vertaamalla toimialan kehitystä tulevaan normaaliin makrotalouden kehitykseen eli nk. perusuraan, joka muodostettiin kansallisten suh- danne-ennusteiden pohjalta. Olettaen, että kaikki alueet joutuvat kohtaamaan saman makrokehityksen, voitiin verrata metalliteollisuuden kehitystä suhteessa perusuraan (taulukko 6-4). VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:15 140 Taulukko 10-2 Metalliteollisuuden odotetut vaikutukset aluetalouteen. Lähde: Reini ym. 2009 Metalliteollisuuden odotettu kehitys (% perusuraan verrattuna) Muuttuja Alue 2009 2010 2011 2012 2013 BKT Uusimaa -7,2 -0,6 5,1 3,7 2,9 Satakunta -9,6 -0,6 4,7 3,8 3,0 Pohjois-Pohjanmaa -24,8 -0,4 12,8 9,5 7,1 Lappi -11,2 -0,5 7,4 5,0 4,1 Investoinnit Uusimaa -8,5 -2,5 4,1 4,1 4,1 Satakunta -9,0 -2,5 4,1 4,2 4,1 Pohjois-Pohjanmaa -12,6 -2,7 5,8 5,2 4,8 Lappi -8,6 -2,6 4,2 4,1 4,1 Työllisyys Uusimaa -3,4 -2,6 0,1 0,7 0,6 Satakunta -4,9 0,3 0,2 0,4 0,2 Pohjois-Pohjanmaa -14,1 -2,0 5,0 3,6 2,3 Lappi -5,3 -2,5 1,2 1,3 1,1 TIETOKAYTTOON.FI