Selvitys ja tutkimustoiminta Utrednings- och forskningsverksamhet Hiili- ja ympäristöjalanjälki hankinnoissa – lainsäädäntö ja mittaaminen (HILMI) Harri Kalimo, Katriina Alhola, Veli Matti Virolainen, Mirella Miettinen, Jarkko Pesu, Sanna Lehtinen, Ari Nissinen, Tero Heinonen, Johanna Suikkanen, Risto Soukka, Timo Kivistö, Heli Kasurinen, Max Jansson, Eleanor Mateo, Selçukhan Ünekbas VA LT I O N E U V O S T O N S E LV I T Y S - J A T U T K I M U S T O I M I N N A N J U L K A I S U S A R J A 2 0 2 1 : 2 tietokayttoon.fi Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:2 Hiili- ja ympäristöjalanjälki hankinnoissa – lainsäädäntö ja mittaaminen (HILMI) Valtioneuvoston kanslia Helsinki 2021 Valtioneuvoston kanslia ISBN PDF: 978-952-383-097-4 Tekijän organisaatio: Harri Kalimo, Mirella Miettinen, Jarkko Pesu, Sanna Lehtinen (UEF); Katriina Alhola, Ari Nissinen, Tero Heinonen, Johanna Suikkanen (SYKE); Veli Matti Virolainen, Risto Soukka, Timo Kivistö, Heli Kasurinen (LUT); Max Jansson, Eleanor Mateo, Selçukhan Ünekbas (IES) Helsinki 2021 Kuvailulehti Julkaisija Valtioneuvoston kanslia 21.1.2021 Tekijät Harri Kalimo, Katriina Alhola, Veli Matti Virolainen, Mirella Miettinen, Jarkko Pesu, Sanna Lehtinen, Ari Nissinen, Tero Heinonen, Johanna Suikkanen, Risto Soukka, Timo Kivistö, Heli Kasurinen, Max Jansson, Eleanor Mateo, Selçukhan Ünekbas Julkaisun nimi Hiili- ja ympäristöjalanjälki hankinnoissa – lainsäädäntö ja mittaaminen (HILMI) Julkaisusarjan nimi ja numero Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:2 ISBN PDF 978-952-383-097-4 ISSN PDF 2342-6799 URN-osoite http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-097-4 Sivumäärä 146 Kieli suomi Asiasanat julkiset hankinnat, ympäristövaatimukset, hiilijalanjälki, ohjauskeinot, kestävä kehitys, laki julkisista hankinnoista, tutkimus, tutkimustoiminta Tiivistelmä HILMI-hankkeen tavoitteena oli selvittää, miten lainsäädäntöä ja muita ohjauskeinoja tulisi kehittää, ja miten seurata ja mitata hankintojen toteutumista, jotta julkisten hankintojen hiili- ja ympäristöjalanjälkeä voitaisiin pienentää kustannustehokkaasti. Hanke toteutettiin kolmessa vaiheessa. Hankkeessa laadittiin ensinnäkin julkisten hankintojen tuoteryhmien luokittelu niiden ’ympäristövaikutuspotentiaalin’ perusteella. Näin tunnistettiin tuoteryhmät, joihin hankintojen ohjauskeinojen tulee ensisijaisesti keskittyä. Toiseksi, HILMI-hankkeessa selvitettiin, miten eri ohjauskeinoja olisi kehitettävä ympäristönäkökulmien huomioimiseksi julkisissa hankinnoissa. Tämä onnistuu parhaiten keskittymällä viiteen teemaan: 1) ympäristövaikutuksiltaan merkittävimpien tuoteryhmien listan laatiminen ja ylläpito 2) näille tuoteryhmille räätälöityjen ohjauskeinoyhdistelmien kehittäminen 3) kestävien hankintojen tekemistä tukevien rakenteiden luominen 4) tiedolla tukemisen ja mittaamisen kehittäminen ja resursointi 5) kestävien hankintojen hankintastrategiat hankintayksiköille. HILMI-hankkeen kolmannen osa-alueen, mittaamisen ja raportoinnin, suhteen tutkimusryhmä esittää systemaattista hankinnan panosten (tarjouspyynnöt eli input), tulosten (voittanut tarjous eli output) ja vaikutusten (hankittujen tuotteiden aiheuttamat päästöt eli impact) ympäristönäkökulmien arviointia. Suomeen tulee tässä tarkoituksessa rakentaa vaiheittain kansallinen tietojärjestelmä, jossa hyödynnetään tekoälyä ympäristövaikutusten mittaamisessa. Tämä julkaisu on toteutettu osana valtioneuvoston selvitys- ja tutkimussuunnitelman toimeenpanoa. (tietokayttoon.fi) Julkaisun sisällöstä vastaavat tiedon tuottajat, eikä tekstisisältö välttämättä edusta valtioneuvoston näkemystä. Kustantaja Valtioneuvoston kanslia Julkaisun myynti/jakaja Sähköinen versio: julkaisut.valtioneuvosto.fi Julkaisumyynti: vnjulkaisumyynti.fi Presentationsblad Utgivare Statsrådets kansli 21.1.2021 Författare Harri Kalimo, Katriina Alhola, Veli Matti Virolainen, Mirella Miettinen, Jarkko Pesu, Sanna Lehtinen, Ari Nissinen, Tero Heinonen, Johanna Suikkanen, Risto Soukka, Timo Kivistö, Heli Kasurinen, Max Jansson, Eleanor Mateo, Selçukhan Ünekbas Publikationens titel Koldioxid- och miljöavtryck i upphandling - lagstiftning och mätning Hiili- ja ympäristöjalanjälki hankinnoissa – lainsäädäntö ja mittaaminen (HILMI) Publikationsseriens namn och nummer Publikationsserie för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet 2021:2 ISBN PDF 978-952-383-097-4 ISSN PDF 2342-6799 URN-adress http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-097-4 Sidantal 146 Språk finska Nyckelord offentlig upphandling, miljökrav, koldioxidavtryck, styrmedel, hållbar utveckling, lag om offentlig upphandling, forskning, forskningsverksamhet Referat Målsättningen med Projekt HILMI var att utreda hur lagstiftning och andra styrmetoder kunde utvecklas för att minska upphandlingarnas miljöpåverkan på ett kostnadseffektivt sätt. Därutöver var syftet att undersöka metoder för att uppfölja och mäta upphandlingarnas miljöpåverkan. Projektet utfördes i tre faser. För det första utarbetades en klassifikation av produktgrupper på basis av deras potential vad gäller miljöpåverkan. På detta vis identifierades de produktgrupper för vilka styrmetoder behövs mest. För det andra undersöktes i Projekt HILMI hur olika styrmetoder kunde utvecklas för att ta i beaktan miljöaspekter i offentlig upphandling. Detta lyckas bäst genom att lägga fokus på fem teman: 1) framlägga och regelbundet uppdatera en lista på de produktgrupper med betydande miljöpåverkan; 2) utveckling av styrmetoder som skräddarsytts för dessa produktgrupper; 3) uppbyggande av organisationsstrukturer som stöder hållbar upphandling; 4) utveckling av metoder för att samla information och mäta inverkan samt ålägga dessa funktioner tillräckligt resurser; 5) upphandlingsstrategier gällande hållbar upphandling för upphandlingsenheterna. Beträffande den tredje delen av Projekt HILMI som berörde mätning och rapportering föreslår forskningsgruppen systematisk utvärdering av miljöaspekterna för upphandlingarnas input (anbudsinfordran), output (slutresultat, vinnande bud) och inverkningar (de utsläpp som orsakas av de upphandlade produkterna). Finland bör i detta syfte stegvis utveckla ett nationellt informationssystem som utnyttjar artificiell intelligens för mätning av miljöpåverkan. Den här publikation är en del i genomförandet av statsrådets utrednings- och forskningsplan. (tietokayttoon.fi) De som producerar informationen ansvarar för innehållet i publikationen. Textinnehållet återspeglar inte nödvändigtvis statsrådets ståndpunkt Förläggare Statsrådets kansli Beställningar/ distribution Elektronisk version: julkaisut.valtioneuvosto.fi Beställningar: vnjulkaisumyynti.fi Description sheet Published by Prime Minister’s Office 21.1.2021 Authors Harri Kalimo, Katriina Alhola, Veli Matti Virolainen, Mirella Miettinen, Jarkko Pesu, Sanna Lehtinen, Ari Nissinen, Tero Heinonen, Johanna Suikkanen, Risto Soukka, Timo Kivistö, Heli Kasurinen, Max Jansson, Eleanor Mateo, Selçukhan Ünekbas Title of publication Carbon and environmental footprint in procurement - legislation and measuring Hiili- ja ympäristöjalanjälki hankinnoissa – lainsäädäntö ja mittaaminen (HILMI) Series and publication number Publications of the Government´s analysis, assessment and research activities 2021:2 ISBN PDF 978-952-383-097-4 ISSN PDF 2342-6799 Website address URN http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-097-4 Pages 146 Language Finnish Keywords public procurement, environmental requirements, carbon footprint, regulatory instruments, sustainable development, Act on Public Contracts, research, research activities Abstract The objective of project HILMI was to find out how legislation and other means of governance should be developed, and the procurement activities monitored and measured, in order to decrease the carbon and environmental footprints of public procurement in a cost-efficient manner. The project was implemented in three stages. First, the project team created a classification of product groups on the basis of their ”environmental impact potential”. The classification allowed to identify the product groups, on which to focus governance measures as a priority. Second, HILMI investigated how the different means of governance should be developed so as to take environmental considerations into account in procurement. Five themes deserve particular attention: 1) creating and maintaining a list of ’product groups with the most significant environmental impacts’ 2) developing policy mixes that are tailored for such product groups 3) building support structures for sustainable procurement 4) developing and resourcing the informational support and monitoring 5) strategies for sustainable procurement for the contracting authorities. Third, the research group proposes that the monitoring and reporting of procurement systematically include the environmental considerations of the inputs (tender documents), output (the tender that was awarded the contract) as well as the impacts (caused by the procured products) of procurement. Finland thus should construct in a step-by-step process a national information system that measures the environmental impacts of public procurement with the help of artificial intelligence. This publication is part of the implementation of the Government Plan for Analysis, Assessment and Research. (tietokayttoon.fi) The content is the responsibility of the producers of the information and does not necessarily represent the view of the Government. Publisher Prime Minister’s Office Publication sales/ Distributed by Online version: julkaisut.valtioneuvosto.fi Publication sales: vnjulkaisumyynti.fi Sisältö 1 Johdanto .................................................................................................. 11 1.1 Hankkeen tausta ja tavoite .......................................................................................... 11 1.2 Ympäristönäkökulmien huomioiminen ja mittaaminen aiemmissa julkisten hankintojen lainsäädäntöhankkeissa........................................................................... 13 1.3 Hankkeen toteutus, organisointi ja menetelmät .......................................................... 15 1.4 Raportin tavoitteet ja sisältö ........................................................................................ 16 2 Julkisten hankintojen nykytila Suomessa ............................................. 18 2.1 Julkisten hankintojen kokonaismäärät ......................................................................... 18 2.2 Ympäristövaikutuksiltaan merkittävimmät tuoteryhmät ............................................... 20 2.3 Tuotekohtaisten erojen huomioiminen ........................................................................ 25 3 Kestävien hankintojen ohjaus Suomessa ............................................. 27 3.1 EU:n kestävien hankintojen lainsäädäntö ja oikeuskäytäntö Suomen näkökulmasta .............................................................................................................. 27 3.2 Ympäristönäkökohtien huomioiminen Suomen hankintalainsäädännössä .................. 31 3.2.1 Hankintalainsäädännön soveltamisala ja hankintamenettelyt ................... 31 3.2.2 Ympäristönäkökohdat hankintamenettelyn eri vaiheissa ........................... 35 3.2.3 Havaintoja lainsäädännön vaikuttavuudesta: tarjouspyyntöjen todellinen ympäristöystävällisyys ............................................................... 38 3.3 Muut ohjauskeinot kuin hankintalaki julkisten hankintojen ohjaamisessa ................... 39 3.3.1 Ohjauskeinot, joilla tiettyjen tuoteryhmien julkisiin hankintoihin kohdistetaan ympäristövaatimuksia (ryhmä A) .......................................... 40 3.3.2 Ohjauskeinot, joilla tuoteryhmille asetetaan yleisiä ympäristövaatimuksia, mutta niitä ei (vielä) kohdisteta erityisesti julkisille hankinnoille (ryhmä B) ................................................................ 46 3.3.3 Ohjauskeinot, jotka kohdistuvat tiettyihin ympäristövaikutuksiin (ryhmä C), tuoteturvallisuuteen liittyvät ohjauskeinot (ryhmä D), sekä taloudelliset tuet innovatiivisille julkisille hankinnoille (ryhmä E) ................................................................................................... 52 3.4 Julkisten hankintojen informaatio-ohjaus .................................................................... 53 3.4.1 Informaatio-ohjauksen tausta .................................................................... 53 3.4.2 Informaatio-ohjauksen kokoaminen KEINO-osaamiskeskukseen ............. 54 3.5 Vihreä rahoitus kestävien hankintojen edistäjänä ....................................................... 55 3.6 Kestävien hankintojen mittaaminen ............................................................................. 56 3.6.1 Strateginen päätöksenteko, mittaaminen ja raportointi.............................. 56 3.6.2 Mittaaminen ja raportointi kansallisella, organisaatioiden ja yksittäisten hankintojen tasoilla ................................................................. 56 3.6.3 Mittaamiseen liittyvien tietojen saatavuus ja vaikutukset markkinoihin .............................................................................................. 58 3.6.4 Mittaamisen jäsennys: panos (input), tulos (output) ja vaikutus (impact)...................................................................................................... 59 4 Suositukset kestävyysnäkökohtien huomioon ottamisen edistämiseksi hankintalaissa ................................................................. 61 4.1 Hankintalainsäädännön muuttamisen vaihtoehdot ...................................................... 61 4.2 Kestävyysnäkökohdat hankintalain tavoitteisiin .......................................................... 63 4.2.1 Yleisiä näkökohtia ...................................................................................... 63 4.2.2 Esimerkkejä muista jäsenmaista yleisestä velvoitteesta kestävyysnäkökohtien huomioimiseksi ...................................................... 64 4.2.3 Toteutus Suomessa ................................................................................... 66 4.2.4 Suositus: ympäristö- ja sosiaalisten näkökohtien sisällyttäminen hankintalain tavoitteisiin ............................................................................. 66 4.3 Ympäristörikoksia koskeva harkinnanvarainen poissulkemisperuste pakolliseksi .................................................................................................................. 67 4.3.1 Yleisiä näkökohtia ...................................................................................... 67 4.3.2 Toteutus..................................................................................................... 67 4.3.3 Suositus: ympäristörikoksia koskeva harkinnanvarainen poissulkemisperuste pakolliseksi ............................................................... 68 4.4 Elinkaarikustannusten käyttöön kannustaminen ......................................................... 69 4.4.1 Elinkaarikustannusten huomioiminen hankintalaissa ................................ 69 4.4.2 Elinkaarikustannusten huomioiminen kuntalaissa ..................................... 70 4.4.3 Suositus: elinkaarikustannusten käytön kehittäminen ............................... 71 4.5 Hankintasääntelyn laajentaminen hankinnan valmisteluvaiheeseen........................... 72 4.5.1 Yleisiä ja vertailevia näkökohtia ................................................................. 72 4.5.2 Suositus: hankinnan valmisteluvaiheessa selvitysvelvollisuus, joka koskee ympäristövaikutuksiltaan merkittävimpiä tuoteryhmiä ................................................................................................ 73 4.6 Hankkeen aikana esiin nousseita hankintalain muutosehdotuksia, joita ei suositella ..................................................................................................................... 73 4.6.1 Ympäristövaikutuksiltaan merkittävät hankinnat yhteishankintayksiköiden hoidettaviksi ...................................................... 73 4.6.2 Kielto käyttää sopimuksen tekoperusteena pelkästään halvinta hintaa ympäristövaikutuksiltaan merkittävissä hankinnoissa ..................... 75 5 Muut ohjauskeinot julkisten hankintojen kestävyysnäkökohtien edistämiseksi .................................................... 76 5.1 Pakolliset tuote- tai sektorikohtaiset kestävyyskriteerit ............................................... 76 5.1.1 Sektorikohtaisen lähestymistavan taustaa ................................................ 76 5.1.2 Kansainvälistä vertailua sektorikohtaisten kestävyyskriteerien käytöstä ..................................................................................................... 77 5.1.3 Yleiset markkinoillepääsykriteerit vai hankintoihin kohdistuvat erityiskriteerit? ........................................................................................... 82 5.1.4 Suositus: tuote- ja sektorikohtaiset ympäristövaatimukset vähimmäisvaatimuksiksi tietyillä reunaehdoilla ......................................... 85 5.1.5 Tuote- ja sektorikohtaisia ympäristövaatimuksia koskevia lisäsuosituksia ........................................................................................... 86 5.2 Tuotepolitiikan muiden ohjauskeinojen hyödyntäminen .............................................. 90 5.2.1 Taustaa...................................................................................................... 90 5.2.2 Suositus: ympäristö- ja energiamerkkien käytön edistäminen, ja pakollisuus tiettyjen reunaehtojen täyttyessä ............................................ 91 5.2.3 Suositus: tuotteiden ekosuunnittelun ja kiertotalouden vähimmäisvaatimusten kohdentaminen hankintoihin ................................ 92 5.3 Ympäristövaikutuslaskennan työkalujen edistäminen julkisissa hankinnoissa ............................................................................................................... 94 5.3.1 Suositus: hankintojen hiilijalanjäljen käytön pilotointi ja kehittäminen .............................................................................................. 94 5.3.2 Suositus: hankintojen ympäristöjalanjäljen (PEF) käytön pilotointi ja kehittäminen ............................................................................ 95 5.3.3 Suositus: hankintojen hiilikädenjäljen käytön kehittäminen ....................... 96 5.3.4 Suositus: hankinnat osaksi julkisen organisaation ilmasto- ohjelmaa ja ilmastobudjettia ...................................................................... 98 5.4 Informaatio-ohjauksen vahvempi institutionalisointi .................................................... 99 5.4.1 Taustaa...................................................................................................... 99 5.4.2 Kansainvälistä vertailua ........................................................................... 100 5.4.3 Toteutus................................................................................................... 102 5.4.4 Suositus: pysyvämpiä organisaatiorakenteita kestävien hankintojen tukemiseen ........................................................................... 103 5.5 Tuotekohtaisten ympäristövaatimusten asettaminen ................................................ 103 5.5.1 Tuotekohtaiset vaatimukset lainsäädännössä ja muissa ohjauskeinoissa – vaihtoehtojen arviointia .............................................. 103 5.5.2 Suositus: tuotekohtaisten vaatimusten asettaminen sektorikohtaisessa lainsäädännössä usean hallinnonalan ja ohjauskeinon yhteistyönä ........................................................................ 108 5.6 Julkisten hankintojen ympäristönäkökohdat osana strategista päätöksentekoa ......................................................................................................... 109 6 Hankintojen ympäristö- ja hiilijalanjäljen mittaaminen ...................... 110 6.1 Taustaa ..................................................................................................................... 110 6.1.1 Hankintojen ympäristöystävällisyyden mittaaminen: input, output, impact .......................................................................................... 110 6.1.2 Tietoaineiston käyttöoikeudet .................................................................. 111 6.2 Mittaamisen menetelmät ........................................................................................... 111 6.2.1 Kansainvälisiä vertailevia näkökulmia mittaamiseen ............................... 111 6.2.1 Automatisoitu mittaaminen ...................................................................... 115 6.3 Mittaaminen eri vaiheissa hankintaprosessia ............................................................ 117 6.3.1 Panosten mittaaminen ............................................................................. 117 6.3.2 Tulosten mittaaminen .............................................................................. 118 6.3.3 Vaikutusten mittaaminen ......................................................................... 119 6.3.4 Mitattavat organisaatiot ........................................................................... 120 6.4 Mittaamisen kehittäminen tiekartassa ....................................................................... 120 6.4.1 Tietokanta alustana ................................................................................. 120 6.4.2 Yhteenveto mittaamisen kehittämisestä .................................................. 122 6.4.3 Suositus: ympäristövaikutusten mittaamisen ja raportoinnin tehokkaan ja automatisoidun toteuttamisen tiekartta............................... 123 7 Yhteenveto ja tiivistelmä suosituksista ............................................... 124 7.1 Yhteenveto ................................................................................................................ 124 7.2 Poikkileikkaavat suositukset ...................................................................................... 125 7.3 Hankintalakia koskevat suositukset ........................................................................... 126 7.4 Muita ohjauskeinoja koskevat suositukset ................................................................ 127 7.4.1 Tuote- ja sektorikohtaiset ympäristövaatimukset ..................................... 127 7.4.2 Tuotepolitiikan muut ohjauskeinot ........................................................... 129 7.4.3 Ympäristövaikutuslaskennan työkalut ..................................................... 129 7.4.4 Organisaatiorakenteet ............................................................................. 131 7.4.5 Tuotekohtaisten vaatimusten toteuttaminen ............................................ 131 7.5 Mittaamista ja raportointia koskevat suositukset ....................................................... 131 Liitteet .............................................................................................................. 133 Lähteet ............................................................................................................. 137 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 11 1 Johdanto 1.1 Hankkeen tausta ja tavoite Julkisilla hankinnoilla tarkoitetaan tavaroiden, palveluiden ja rakennusurakoiden osta- mista julkisin varoin, hankintayksikön oman organisaation ulkopuolelta.1 Suomessa on noin 2800 itsenäistä hankintayksikköä, joiden hankinnat ja investoinnit ovat vuosittain laskutavasta riippuen 30–50 miljardia euroa.2 Julkisilla hankinnoilla on paitsi suuri ta- loudellinen merkitys, myös huomattavia vaikutuksia laajemmin kestävän kehityksen kannalta. Julkisen sektorin hankkimat hyödykkeet aiheuttavat lähes viidenneksen maamme kulutusperusteisesti lasketuista kasvihuonekaasupäästöistä, vajaan neljäs- osan raaka-ainekäytöstä ja muita mittavia ympäristövaikutuksia Suomessa ja sen ul- kopuolella. Pääministeri Marinin hallituksen ohjelmassa (2019–2023) asetetaan muun muassa seuraavat tavoitteet: ”Hankintaosaamisen tasoa ja hankintalain velvoittavuutta kestäviin hankintoihin ja laatuarviointiin nostetaan. Hankintalakia muutetaan siten, että hiili- ja ympäris- töjalanjälki sisällytetään hankintakriteereihin ympäristövaikutuksiltaan merkittä- vissä hankinnoissa.” ”Edistetään sosiaalisten, ilmasto- ja kestävän kehityksen tavoitteiden toteutu- mista julkisten hankintojen kautta.” 1 Pekkala ym. 2017, s. 19. 2 Kivistö – Virolainen 2019; Nissinen – Savolainen 2019. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 12 ”Lisätään hankintojen vastuullisuutta. Tavoitteen edistämiseksi arvioidaan han- kintalain ympäristö-, sosiaali- ja työoikeudellisten rikkomusten poissulkemispe- rusteiden laajentamistarpeet sekä keinot korostaa yritys- ja verovastuulli- suutta.”3 Tämän hankkeen päätavoitteena oli tuottaa tietoa päätöksentekoon siitä, miten lain- säädäntöä ja julkisten hankintojen toimintamalleja ja ohjauskeinoja tulisi kehittää, sekä miten hankinnoille asetettujen tavoitteiden ja kriteerien toteutumista tulisi seurata ja mitata, jotta hiili- ja ympäristöjalanjälki voitaisiin ottaa kustannustehokkaasti huomi- oon julkisissa hankinnoissa. Suomessa julkisia hankintoja säännellään nimenomaisesti lailla julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (hankintalaki, 1397/2016), lailla vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista (erityisalojen han- kintalaki, 1398/2016) sekä lailla puolustus ja turvallisuushankinnoista (PTHankL 1531/2011). Liikenteen palveluista annetun lain (320/2017) 3. luvussa on omia sään- nöksiään liikennepalveluiden kilpailuttamisesta. Suomen lainsäädäntö sisältää lisäksi useita muita säännöksiä, joilla on suoria ja epäsuoria vaikutuksia julkisten hankintojen prosessiin ja hankittaviin tuotteisiin. Julkisia hankintoja voidaan ohjata tärkeällä tavalla myös muilla keinoilla kuin perinteisellä lainsäädännöllä. Tässä raportissa päähuomio on lainsäädännön keinoissa pienentää tavaroiden, palveluiden ja urakoiden ympäris- tövaikutuksia julkisten hankintojen avulla, mutta tarkastelemme niitä osana ohjauskei- novalikoiman kokonaisuutta. Raporttimme keskeinen viesti onkin, että kehittämällä räätälöityjä ohjauskeinojen yhdistelmiä ympäristövaikutuksiltaan merkittävimmille tuo- teryhmille voidaan vaikuttaa huomattavasti paitsi ympäristön tilaan, myös julkisen sek- torin taloudelliseen kestävyyteen pidemmällä aikavälillä. Hankintalaki ja muut hankin- toihin vaikuttavat lait ovat tärkeitä, mutta yksittäisinä riittämättömiä, osia kehitettäväksi ehdotettua ohjauskeinojen kokonaisuutta. 3 Valtioneuvosto 2019, s. 44, 109–110. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 13 1.2 Ympäristönäkökulmien huomioiminen ja mittaaminen aiemmissa julkisten hankintojen lainsäädäntöhankkeissa Hankintayksiköillä on ollut mahdollisuus ottaa huomioon hankintamenettelyssään ym- päristö- ja sosiaalisia näkökohtia jo ennen nykyistä hankintalakia.4 Aiempien hankin- tasäädösten säännöt olivat kuitenkin hankintayksiköiden mukaan niin epäselviä ja pit- kälti oikeuskäytäntöön perustuvia, ettei hankintayksiköillä ollut varmuutta ympäris- tönäkökohtien sisällyttämisestä hankintoihin konkreettisissa soveltamistilanteissa.5 Markkinaoikeusvalitusten pelossa ympäristökriteerien käyttöä kartettiin. Hankintalain vuoden 2014 kokonaisuudistuksessa uudistuksen toiseksi tärkein tavoite, ympäris- tönäkökulmien huomioonottaminen, vaikuttaa jääneen muiden tahojen, kuten vahvasti edustetun elinkeinoelämän tavoitteiden jalkoihin.6 Kokonaisuudistusta valmistelleen työryhmän mietinnössä todetaan vain lyhyesti, että hankintayksiköt ovat voineet ottaa ympäristövaikutukset huomioon jo aiemman hankintalain aikana.7 Yhtään työryhmää, jossa olisi keskitytty erityisesti hankintalain uudistukseen ja vihreiden hankintojen edistämiseen ei perustettu.8 Hallituksen esityksessä hankintamenettelyä koskevaksi lainsäädännöksi (HE 108/2016 vp) nostettiin esiin mahdollisuuksia (esimerkiksi ympäristömerkkien aiem- paa laajempi käyttömahdollisuus tai tarjoajan poissulkeminen tarjouskilpailusta ympä- ristölainsäädännön velvoitteiden rikkomisen vuoksi) ottaa ympäristönäkökohdat pa- remmin huomioon.9 Hallituksen esityksessä todettiin kuitenkin, että koska nämä uu- distukset ovat mahdollistavia eivätkä velvoittavia, niiden tarkkoja vaikutuksia ympäris- töön ei voida arvioida. Eduskunnan ympäristövaliokunta korosti hallituksen esityk- sestä antamassaan lausunnossa hankintojen ympäristöpoliittista merkitystä, mutta keskittyi lähinnä jätehuollon kysymyksiin. Lausunnossa todettiin, että julkisilla hankin- noilla on tärkeä merkitys ilmasto- ja ympäristöpolitiikan edistämisessä, mutta mitä tämä tarkoittaa hankinnoissa käytännössä, jää avoimeksi.10 Lakiehdotuksen suositus ympäristö- ja sosiaalisten näkökohtien huomioon ottamisesta on usein jäänyt to- 4 Ks. esim. asia C-513/99, Concordia Bus Finland, EU:C:2002:495, asia C-448/01, EVN ja Wienström, EU:C:2003:651, asia C-20/01, komissio v. Saksa, EU:C:2003:220. 5 HE 108/2016, s. 18. 6 Toisaalta suomalainen yrityskenttä on viime vuosina pyrkinyt erottautumaan kilpailijoistaan ni- menomaan ympäristöasioissa, ks. esim. Rakennusteollisuus, kohta Suomalaiset mittarit ympä- ristötehokkuuden arviointiin. 7 Työ- ja elinkeinoministeriö 2015, s. 67. 8 Työ- ja elinkeinoministeriö 2015, s. 60. 9 HE 108/2016 vp, s. 55. 10 YmVL 20/2016 vp, s. 2–3. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 14 teamukseksi ilman hankintayksiköiden strategista ohjausta ja säännöksen konkreet- tista velvoittavuutta.11 Muun muassa Suomen Luonnonsuojeluliitto, Suomen ympäris- tökeskus ja Motiva Oy nostivat lausunnoissaan esiin velvoittavuuden puuttumisen ym- päristökriteereissä.12 Ympäristövaliokunta korosti lausunnossaan myös, että ympäris- tökriteerien käyttöönotto edellyttää erilaisten uusien mittareiden luomista.13 Ympäris- tömerkin osalta valiokunta totesi, että käytännön haasteena on konkreettisen tiedon puuttuminen siitä, mille tuoteryhmille merkkejä on myönnetty. Lisäksi nostettiin esiin ympäristömerkin hankinnan kalleus. Varsinkin pk-yrityksillä voi olla vaikeuksia hankkia ympäristömerkki tuotteilleen. Voimassa olevassa hankintalaissa (1397/2016) sosiaalisten ja ympäristökriteerien osalta painopiste on hallinnollisessa ohjauksessa, informaatio-ohjauksessa sekä it- sesääntelyssä. Tätä tavoitetta tukemaan perustettiin 1.3.2018 Kestävien ja innovatii- visten hankintojen osaamiskeskus (KEINO).14 Myös markkinavuoropuhelua eri toimi- joiden välillä on pyritty lisäämään. Näistä toimenpiteistä huolimatta kestävän kehityk- sen tavoitteet toteutuvat julkisissa hankinnoissa vain osittain. Onnistumisia on saatu, mutta kestävien hankintojen tekeminen ei ole vielä systemaattinen toimintatapa julki- sissa organisaatioissa.15 Suomessa ei seurata järjestelmällisesti kestävyyskriteerien sisällyttämistä tarjous- pyyntöihin tai hankintapäätöksiin, eikä käytössä ole tällä hetkellä yhtenäistä mittaus- järjestelmää tai hankintojen reaaliaikaista ja automaattista tunnistamista. Toteutunei- den hankintojen vaikutuksia tai onnistumista tavoiteltujen hyötyjen saavuttamisessa, eli hankinnan vaikuttavuutta, ei myöskään arvioida laajamittaisesti. Mittaamiselle on ollut tähän mennessä käytössä kolme päämenetelmää: kyselyt, tarjouspyyntöjen ja sopimusten analysointi ja puhelinhaastattelut. Näillä on selvitetty kuinka suuri osa tar- jouspyynnöistä ja/tai hankintasopimuksista sisältää eri tuoteryhmille muun muassa valtioneuvoston periaatepäätöksissä ja EU:n julkisten hankintojen kriteereissä asetet- tuja tavoitteita ja kriteerejä. Lisäksi julkisille hankinnoille on kehitetty panos-tuotosmal- liin perustuva hiilijalanjälkilaskentamenetelmä, jolla voidaan laskea hankintojen elin- kaaren aikaiset kasvihuonekaasupäästöt eli hiilijalanjälki kansallisella ja organisaatio- tasolla. Suomen julkisten hankintojen hiilijalanjälki on määritetty ensimmäisen kerran 11 Ks. esim. Palmujoki – Vartiainen 2020, s. 7–8, 14, 18. 12 Suomen luonnonsuojeluliitto 2016; Suomen ympäristökeskus 2016; Motiva Oy 2016. Motiva on valtion kestävän kehityksen yhtiö, joka kannustaa energian ja materiaalien tehokkaaseen ja kestävään käyttöön, ks. Motiva, kohta Motiva – valtion kestävän kehityksen yhtiö. 13 YmVL 20/2016 vp, s. 3. 14 Keino-osaamiskeskus, kohta Mikä osaamiskeskus. 15 Alhola – Kaljonen 2017. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 15 vuonna 2019 panos-tuotosmenetelmän (Envimat) avulla käyttäen vuoden 2015 tilasto- aineistoja.16 1.3 Hankkeen toteutus, organisointi ja menetelmät Valtioneuvoston kanslia julkaisi edellä kerrotun perusteella toimeksiannon kehittää jul- kisten hankintojen hiili- ja ympäristöjalanjäljen mittaamista ja vähentämistä lainsää- dännön keinoin. HILMI-hanke vastaa toimeksiantoon viiden osatavoitteen17 kautta: • selvittää ympäristövaikutuksiltaan merkittävimmät julkisten hankintojen tuoteryhmät, • selvittää ja esittää suosituksia hankintojen ympäristötavoitteiden mittaa- miseksi, • selvittää ja esittää suosituksia lainsäädännön kehittämiseksi, jotta tava- roiden, palveluiden ja urakoiden ympäristövaikutuksia voitaisiin pienen- tää julkisten hankintojen avulla, • selvittää ja esittää suosituksia muiden ohjauskeinojen (”pehmeät instru- mentit”) kuin lainsäädännön kehittämiseksi ympäristövaikutusten pie- nentämiseksi, • toteuttaa kansainvälinen vertailu lainsäädännön, muiden ohjauskeinojen sekä mittaamisen osalta. Hanke toteutettiin ajalla 1.4.–31.12.2020 Itä-Suomen yliopiston (UEF), Institute of Eu- ropean Studies (IES), Suomen ympäristökeskuksen (SYKE) ja Lappeenrannan–Lah- den teknillisen yliopiston (LUT) yhteishankkeena. Hankkeen koordinaattorina toimi professori Harri Kalimo (UEF ja IES). SYKEn ja LUTn osahankkeiden johtajina toimi- vat erikoistutkija Katriina Alhola ja professori Veli Matti Virolainen. Tutkijoina hank- keessa työskentelivät Sanna Lehtinen, Mirella Miettinen ja Jarkko Pesu UEF:sta, Max Jansson, Eleanor Mateo ja Selçukhan Ünekbas IES:ta, Tero Heinonen, Ari Nissinen ja Johanna Suikkanen SYKEstä, sekä Heli Kasurinen, Timo Kivistö ja Risto Soukka LUT-yliopistosta. Roosa Ylikoski UEF:sta avusti hankkeen vuorovaikutus- ja viestintä- tehtävissä. Hankkeen ohjausryhmä koostui seuraavista henkilöistä: Taina Nikula (ympäristöminis- teriö, ohjausryhmän puheenjohtaja), Riikka Hietanen (työ- ja elinkeinoministeriö), Olli 16 Nissinen – Savolainen 2019. 17 Luetellut viisi osatavoitetta on yhdistelty hakuilmoituksessa ilmoitetuista, osin päällekkäisistä tavoitteista. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 16 Hyvärinen (työ- ja elinkeinoministeriö), Tarja Sinivuori-Boldt (valtiovarainministeriö), Auli Väänänen (maa- ja metsätalousministeriö) ja Sini Korpela (valtioneuvoston kans- lia). Hanke toteutettiin viidessä vuorovaikutteisessa työpaketissa, joissa kerättiin tietoa kir- jallisuuskatsausten, vertailevan lainopillisen de lege ferenda -tutkimuksen, hankintayk- sikkökohtaisten hankinta- ja ympäristökriteerianalyysien, ympäristö- ja hiilijalanjälkilas- kentatarkastelujen, olemassa olevien mittauskäytäntöjen arvioinnin, asiantuntijahaas- tattelujen ja asiantuntijatyöpajojen avulla. Hankkeessa järjestettiin kaksi kutsuttua asi- antuntijatyöpajaa, joista ensimmäinen kohdennettiin kansainvälisille vihreiden hankin- tojen parissa työskenteleville toimijoille ja sidosryhmille ja jälkimmäinen suomalaisille toimijoille ja sidosryhmille. Ensimmäiseen työpajaan 16.–17.6.2020 osallistui hanke- työryhmän ja ohjausryhmän edustajien lisäksi noin 30 kutsuttua asiantuntijaa 12 maasta, Euroopan komissiosta, Euroopan komission yhteisestä tutkimuskeskuksesta (Joint Research Centre, JRC) ja YK:n ympäristöohjelmasta (UNEP). Toiseen työpa- jaan 8.10.2020 osallistui noin 30 kutsuttua toimijaa Suomesta. Molemmissa työpa- joissa oli seitsemän Chatham House rules -periaatteella pidettyä paneelia, joihin kut- suttiin kunkin paneelin teeman kannalta keskeisimmät asiantuntijat, toimijat ja sidos- ryhmät ja valmisteltiin teemakohtainen taustamateriaali. Lisäksi työpajoihin kutsuttiin joukko alan asiantuntijoita, joilla oli kommentointi- ja keskustelumahdollisuus panee- lien ohessa. Ensimmäisen työpajan tavoitteena oli kerätä tietämystä uusimmista ja toi- mivimmista kestävien hankintojen ohjauskeinoista. Työpajan tuloksia analysoitiin yh- dessä kirjallisuuden ja hankkeen muun tutkimustyön ohella ja niiden pohjalta laadittiin hankkeen alustavat suositukset. Suositusluonnokset lähetettiin toisen työpajan pane- listeille etukäteen tutustuttaviksi muun taustamateriaalin ohella. Hankkeen lopullisissa johtopäätöksissä huomioitiin työpajan asiantuntijoiden näkemykset. Molemmat työpa- jat toteutettiin etäyhteyksin COVID-19-pandemian vuoksi. 1.4 Raportin tavoitteet ja sisältö Raportissa esitetään arviot lainsäädännön kehittämistarpeista ja mahdollisuuksista kehittää olemassa olevia toimintamalleja ja vapaaehtoisia ohjauskeinoja, jotta hiili- ja ympäristöjalanjälki otetaan huomioon julkisissa hankinnoissa. Mahdollisten muutosten vaikutukset ja vaikuttavauus huomioidaan siltä osin, kun niistä on olemassa olevaa tietoa. Arvioiden pohjalta muotoillaan perusteltuja suosituksia hankintoja koskevan lainsäädännön ja muiden ohjauskeinojen päivittämiseksi, sekä hankinnoille asetettu- jen tavoitteiden ja kriteereiden toteutumisen kustannustehokkaasta seurannasta osana olemassa olevia järjestelmiä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 17 Raportti koostuu kolmesta osasta: I Johdanto ja nykytilanteen arviointi (Luvut 1–3) II Suositukset (Luvut 4–6) III Yhteenveto (Luku 7) Raportissa esitettävien suositusten muotoilussa hyödynnettiin hankkeen aikana teh- dyistä haastatteluista ja työpajoista saatua tietoa ja palautetta, kuten myös hankkeen ohjausryhmältä saatua palautetta. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 18 2 Julkisten hankintojen nykytila Suomessa 2.1 Julkisten hankintojen kokonaismäärät Suomen julkisten hankintojen vuotuisen kokonaisvolyymin arvoksi on useasti esitetty 35 miljardia euroa. Jos otetaan huomioon myös julkisten hankintayksiköiden sidosyk- sikköjen (in-house) hankinnat, valtion ja kuntasektorin omistamat yhtiöt sekä kynnys- arvon alittavat hankinnat, päästään yli 50 miljardin euron (Kivistö ja Virolainen 2019). Vuonna 2020 käynnistynyt VN TEAS tutkimushanke18 pureutuu tarkemmin julkisten hankintojen kokonaisvolyymin laskemiseen ja tuottaa laskentamenetelmän julkisten hankintojen kokonaisvolyymin arvioimiseksi. Hankkeen tulokset eivät olleet vielä käy- tössä HILMI-hankkeen aikana, joten tässä hankkeessa arvioinnin ja tuoteryhmämää- rittelyjen lähtötiedot perustuvat SYKEn vuonna 2019 toteuttamaan KUHIMA-hankkee- seen (Nissinen ja Savolainen, 2019) sekä Kivistön ja Virolaisen (2019) tarkasteluun julkisten hankintojen kokonaisvolyymista. Aineistoa täydennettiin Hanselin Hankinta- pulssi-laskentatyökalun aineistolla. HILMI-hankkeessa käytetty aineisto kattaa siten julkisista hankinnoista noin 30 miljardia euroa, mikä antaa varsin luotettavan kuvan hiilijalanjäljen kannalta merkityksellisten hankintakategorioiden arviointiin. Arviolta noin 14 % julkisten hankintojen kokonaisvolyymistä on valtion hankintoja ja 44 % kuntien ja kuntayhtymien hankintoja (kuva 1a) (Kivistö ja Virolainen 2019). Valtion hankintaorganisaatioita ovat muun muassa valtioneuvosto ja eduskunta, ministeriöt sekä niiden alaiset virastot ja laitokset, ELY-keskukset ja aluehallintovirastot, sekä tuomioistuinlaitos. Hiilijalanjäljen laskennan kohteena olevat valtion hankinnat ovat noin 4,9 miljardia euroa ja investoinnit noin 3,6 miljardia euroa. Valtion hankinnoista 60 % on palveluiden hankintoja, hieman yli 10 % tarvikkeita ja tavaroita, sekä noin kolmasosa vuokria ja muita kuluja. (Nissinen ja Savolainen, 2019) Kuntien hankintojen kokonaisarvo on yli 20 miljardia vuosittain. Kuntien hankinnoista palvelujen osuus on 70 % ja aineiden, tarvikkeiden ja tavaroiden osuus noin 20 %. Li- säksi kunnilla on noin 3,5 miljardia euroa asiakaspalveluostoja muilta, jotka koostuvat pääosin sosiaali- ja terveyspalvelujen ostoista, kuten palveluasumisesta. Kuntayhty- mien hankinnat ovat lähes 5 miljardia euroa ja investoinnit yli 4,5 miljardia euroa. Kun- 18 Julkiset hankinnat – kokonaisvolyymi ja datan hyödyntäminen, https://tietokayttoon.fi/-/julkiset- hankinnat-kokonaisvolyymi-ja-datan-hyodyntaminen. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 19 tayhtymistä merkittävimpiä ovat sairaanhoitopiirien ja koulutuskuntayhtymien hankin- nat. Kuvassa 1b on esitetty julkisten hankintojen kokonaisarvon jakautuminen hankin- takategorioittain. Kuva 1. Julkisten hankintojen arvo (a) hankintayksikkötyypeittäin, (b) hankintakategorioittain. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 20 Kuntien ja kuntayhtymien omistamien yhtiöiden osalta tarkkaa tilikarttaa ei ole julki- sesti saatavilla vaan tilinpäätöstiedot sisältävät jaottelun tavaroihin, palveluihin ja in- vestointeihin. Sen vuoksi HILMI-tarkastelussa katsottiin esimerkinomaisesti, mitä näi- den hankintayksiköiden (sähköverkkoyhtiö, vesilaitos, tilapalvelut) hankinnat tarkem- min sisältävät. Skaalaamalla se Suomen tasolle saadaan suuruusluokka kuntaomis- teisten yhtiöiden osalta. Seurakuntien hankinnat ovat noin 360 miljoonaa ja investoinnit yli 80 miljoonaa euroa. Keskeisimpiä hankintamenoja ovat vuokrat, sähkö ja lämpö sekä elintarvikkeet. Inves- toinneista valtaosa kohdistuu rakennuksiin. Valtionyhtiöiden osalta HILMI-hankkeessa ei tarkasteltu yksittäisten yhtiöiden hankin- toja. On kuitenkin huomioitava, että yhtiöiden hankintoihin voi sisältyä hiilijalanjäljen näkökulmasta merkittäviä hankinta- ja investointikokonaisuuksia, kuten esimerkiksi VR Groupin kiskohankinnat tai Finavian rakennukset. Yliopistojen hankinnoista esimerkkeinä käytettiin Itä-Suomen yliopiston ja Lappeen- rannan-Lahden teknillisen yliopiston hankintoja. Yliopistojen hankinnoista suuri osa kohdistuu tilojen ylläpitoon, sekä palveluiden, aineiden ja tavaroiden ostoon. On syytä kuitenkin huomioida, että eri yliopistojen hankinnat voivat poiketa toisistaan. 2.2 Ympäristövaikutuksiltaan merkittävimmät tuoteryhmät Julkisten hankintojen tuoteryhmiä, jotka aiheuttavat suurimpia ympäristövaikutuksia, tunnistettiin useilla eri menetelmillä. Näitä menetelmiä olivat: • ympäristölaajennettu panos-tuotosanalyysi (ENVIMAT) • ympäristöjalanjäljen (PEF) tuoteryhmäkohtaiset ohjeet (PEFCR) • julkisten hankintojen kriteerien kehittämisessä tunnistetut tärkeät tuote- ryhmät • ympäristömerkkien tunnistamat ja erityisesti julkisille hankkijoille suun- taamat tuoteryhmät • muissa EU:n ja kansallisen politiikan prosesseissa tärkeiksi tunnistetut tuoteryhmät • hot spot asiat eli erityisen merkittäviksi koetut epäkohdat, jotka ovat nousseet julkiseen keskusteluun. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 21 Taulukossa 1 on esitetty hankintamenolajien kasvihuonekaasupäästöt, ja liitteessä 1 näkyvät päästöt sektoreittain. Julkisten hankintojen tuoteryhmät eli hankintamenolajit asetettiin aiemman (Nissinen ja Savolainen 2019) ja tässä hankkeessa tehtyjen las- kelmien pohjalta järjestykseen sen mukaan, kuinka paljon niiden arvioitiin tuottavan kasvihuonekaasupäästöjä Suomen julkisissa hankinnoissa. Lisäksi taulukoinnissa otettiin huomioon, onko tuoteryhmälle jo olemassa julkisten hankintojen ympäristökri- teerejä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 22 Taulukko 1. Hankintamenolajien kasvihuonekaasupäästöt, sisältäen valtion, kuntien ja kuntayh- tymien päästöt vuonna 2015 (ENVIMAT-analyysi, Nissinen ja Savolainen, 2019) ja seurakuntien, vesi- ja viemärilaitosten ja yliopistojen HILMI-hankkeessa arvioidut päästöt. Päästöt yhteensä [Mkg CO2,ekv] Hankintamenolajit, joista osa yhdistettyjä* ~ 3000 RAKENNUSTEN ENERGIA 1247 lämmitys 1147 sähkö 632 rakennusten ja huoneistojen vuokrat ~ 2800 RAKENTAMINEN 900 talonrakennus ja -korjaukset 559 rakennusten ja alueiden rakentamis- ja kunnossapitopalvelut 1360 maa- ja vesirakentaminen ja korjaus- ja kunnossapitopalvelut ~ 1200 MATKUSTAMINEN, KULJETUKSET 738 matkustus- ja kuljetuspalvelut, kilometrikorvaukset 41 kuljetusvälineet (valmistus, ei sisällä polttoaineiden käyttöä) 402 poltto- ja voiteluaineet ~ 800 ELINTARVIKKEET, RAVITSEMUS- JA MAJOITUSPALVELUT 457 elintarvikkeet 326 ravitsemus- ja majoituspalvelut ~ 800 KONEET, LAITTEET, KALUSTO, ASEET, NÄIDEN KORJAUS 503 muut koneet ja laitteet, kalusto ja kalusteet (myös vuokratut) 165 maanpuolustuskalusto, asejärjestelmät 109 koneiden, kaluston ja laitteiden rakentamis- ja kunnossapitopalvelut ~ 500 SIIVOUS JA PUHDISTUS 424 puhtaanapito- ja pesulapalvelut 62 puhdistusaineet ja -tarvikkeet ~ 400 SEKALAISET AINEET JA TARVIKKEET 407 aineet, tarvikkeet, tavarat, materiaalit, rakennustarvikkeet ~ 400 LÄÄKKEET JA HOITOTARVIKKEET ~ 300 TOIMISTO-, ASIANTUNTIJA-, JA TUTKIMUSPALVELUT ~ 140 ICT- JA TIETOLIIKENNEPALVELUT, ATK:N KÄYTTÖPALVELUT ~ 120 SOSIAALI- JA TERVEYSPALVELUT ~ 110 TOIMISTO- JA KOULUTARVIKKEET, PAINOTUOTTEET ~ 40 VAATTEISTO ~ 40 KOULUTUS-, KULTTUURI-, JA VIRKISTYSPALVELUT ~ 30 POSTI- JA KURIIRIPALVELUT ~ 20 PAINATUSPALVELUT, PAINATUKSET JA ILMOITUKSET ~ 15 VAKUUTUSPALVELUT ~ 5 TYÖTERVEYSPALVELUT ~ 5 KÄYTTÖOIKEUSMAKSUT JA PATENTTI- JA LISENSSIMAKSUT ~ 3 ILMOITUS-, MAINOS-, JA MARKKINOINTIPALVELUT ~ 3 VARTIOINTI- JA TURVALLISUUSPALVELUT ~ 2 PANKKIPALVELUT < 1 JÄSENMAKSUT KOTIMAAHAN ~ 470 MUUT (ULKOPUOLISET) PALVELUT ~ 11204 YHTEENSÄ Mkg CO2,ekv *Kursiivilla merkityt: lukuarvo on yhdistettyjen menolajien yhteenlaskettu arvo. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 23 Muiden ympäristövaikutusten kuin kasvihuonekaasupäästöjen (eli ilmastovaikutusten) osalta ei ole olemassa samanlaista järjestelmällistä julkisten hankintojen tarkastelua. Arviointi perustui muiden lähteiden sisältämiin tietoihin erilaisten tavaroiden ja palvelu- jen ympäristövaikutuksista. Tiedonlähteinä toimivat Envimat (Seppälä ym., 2009; Nis- sinen ja Savolainen, 2019) ja muut kansantalouden ympäristölaajennetut panos-tuo- tos-analyysit, tuotteiden elinkaariarviointitutkimukset ja PEF-raportit ja ympäristöselos- teet, sekä tyypin 1 ympäristömerkinnöissä tunnistetut ympäristönäkökohdat. Lisäksi rakentamiselle ja valtaosin metsätaloudesta ja maataloudesta peräisin oleville tuot- teille lisättiin ympäristövaikutusluokaksi luonnon monimuotoisuuden väheneminen, vaikka sen analyysi puuttuu monista tutkimuksista. On kuitenkin syytä huomata, että tuotteilla on monia ympäristövaikutuksia, ja paljon kasvihuonekaasupäästöjä tuottavilla tuotteilla on yleensä myös muita fossiilisesta energiantuotannosta syntyviä ympäristövaikutuksia, kuten esimerkiksi vesi- ja maa- ekosysteemien rehevöityminen ja alailmakehän otsonin muodostus. Merkintä taulu- kossa 2 tarkoittaa, että tuotteella saattaa olla erityisen suuri muu ympäristövaikutus. Tuloksena syntyi julkisten hankintojen tuoteryhmien (hankintamenolajien) luokittelu niiden ’ympäristövaikutuspotentiaalin’ mukaisesti (taulukko 2). Siinä pystyttiin tunnista- maan tuoteryhmiä, joissa ympäristövaikutukset ovat suuria ja joille löytyy ympäristökri- teerejä (luokka 1) tai joille pitäisi nopeasti kehittää ympäristökriteerejä (luokka 2). Luokkiin 3 ja 4 kuuluvat tuotteet eivät ole yhtä tärkeitä ympäristövaikutustensa kan- nalta, mutta niihinkin kannattaa soveltaa ympäristökriteerejä silloin kun niitä on käytet- tävissä. Tiivistäen, tuoteryhmien jaottelu ’ympäristövaikutuspotentiaalin’ mukaan on seuraava: I. Tuoteryhmät, joissa on suuri euromääräinen volyymi ja merkittäviä ympäristövaiku- tuksia, ja joille on olemassa elinkaaripohjaista tietoa tai laskentamenetelmiä hiili- ja ympäristöjalanjäljestä tai muista ympäristönäkökohdista. II. Tuoteryhmät, joissa on suuri euromääräinen volyymi ja merkittäviä ympäristövaiku- tuksia, mutta hiili - ja ympäristöjalanjälkitieto tai sen käytettävyys hankintaprosessissa on toistaiseksi rajallista. Näihin tuoteryhmiin tarvitaan nopeasti hankintakriteerien ke- hitystyötä. III. Tuoteryhmät, jotka eivät ole volyymiltään tai ympäristövaikutuksiltaan kaikkein kes- keisimpiä eivätkä siten keskeisimpiä myöskään hankintojen hiili- ja ympäristöjälkivaa- timusten ja mahdollisten lakimuutosten näkökulmasta, mutta joihin kannattaa silti so- veltaa jo olemassa olevia tai muihin tarkoituksiin muun muassa ympäristömerkeissä kehitettyjä kriteerejä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 24 IV. Tuoteryhmät, joihin ei kannata uhrata voimavaroja julkisten hankintojen kestävyy- den edistämistyössä (jollei ilmene muita kuin tässä työssä huomioon otettuja seikkoja ja lähteitä, muun muassa hot spot tyyppisesti). Taulukko 2. Julkisten hankintojen tuoteryhmien (eli hankintamenoryhmien) jaottelu niiden ’ympä- ristövaikutuspotentiaalin’ eli ympäristövaikutusten ja sitä koskevien hankintakriteerien mukai- sesti.19 Hankintamenoryhmä/ tuoteryhmä Ympäristövaikutusluokka * (suluissa lähteet20) Kriteerien lähteet21 Luokka I: ympäristövaikutuksiltaan tärkeitä ja ympäristökriteerejä on olemassa Rakennusten energia lämmitys ILM (1), LUMO A, B, D sähkö ILM (1) A, B rakennusten ja huoneistojen vuokrat ILM (1) (A, B) Rakentaminen talonrakennus, rakennusten ja alueiden rakentamis- ja kunnossapitopalvelut ILM (1), LUMO A, B, C, D Matkustaminen ja kuljetukset (matkustus- ja) kuljetuspalvelut ILM (1) A, B, C kuljetusvälineet ILM (1) A, B, C poltto- ja voiteluaineet ILM (1) A, B, C, D Elintarvikkeet, majoitus- ja ravitsemuspalvelut elintarvikkeet ILM (1), VREH (4, 5), LUMO A, B, C majoitus- ja ravitsemuspalvelut ILM (1) A, D Koneet, laitteet, kalusto, ja näiden korjaukset koneet, laitteet, kalusto ja kalusteet ILM (1) A, B, C, D koneiden/laitteiden korjaus- ja kunnossapitopalvelut ILM (1), KEMIK (6, 7) Puhtaanapito- ja pesulapalvelut, puhdistusaineet ILM (1), KEMIK (6, 7) A, B, C, D EU:n kiertotalouden toimintasuunnitelmassa mainittuja tuoteryhmiä elektroniikka ja tietotekniikka MON (3) A, B, C, D, E 19 Taulukossa on keskitytty ilmastovaikutuksiin ja tuotu lisäksi esiin tärkeimpiä muita ympäristö- vaikutuksia. Paljon kasvihuonekaasupäästöjä (ILM) tuottavilla tuotteilla on yleensä myös muita, muun muassa fossiilisesta energiantuotannosta syntyviä ympäristövaikutuksia, kuten esimerkiksi vesi- ja maaekosysteemien rehevöityminen ja alailmakehän otsonin muodostus. Muu merkintä (VREH, KEMIK, LUMO) tarkoittaakin, että tuoteryhmään liittyy erityisen suuri muu ympäristövai- kutus. Lisäksi hankkeessa todettiin, että taulukossa 2 listattujen lisäksi seuraaviin tuoteryhmiin voi olla syytä kiinnittää huomiota: katukivet, kirjojen painatus, kumikäsineet. Vaikka niistä ei ole tehty samanlaista määrällistä ympäristövaikutusten tarkastelua kuin taulukoiden 1 ja 2 tuoteryhmistä, niistä on keskusteltu julkisten hankkijoiden piirissä ja julkisuudessa, osin siksi että vastuullisuutta tutkivat tahot Finnwatch (2014, 2015, 2017) ja Swedwatch (2020) ovat tehneet niistä perusteellisia analyysejä. 20 (1) Nissinen ja Savolainen, 2019; (2) HILMI-projektissa tehty analyysi seurakuntien, yliopiston sekä vesi- ja viemärilaitoksen hankinnoille; (3) COM (2020) 98 lopull.; (4) Seppälä ym., 2009; (5) Saarinen ym., 2019; (6) Pohjoismaisen ympäristömerkin kriteeridokumentit; (7) EU-ympäristömer- kin kriteeridokumentit; (8) Vieno ym., 2019. 21 (A) EU:n ’GPP criteria’ -tietopankki; (B) Motiva, kohta Tietopankki; (C) Upphandlingsmyndighe- ten, kohta Kriteriebiblioteket; (D) Pohjoismaisen ympäristömerkin kriteeridokumentit; (E) EU-ym- päristömerkin kriteeridokumentit. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 25 tekstiilit MON (3) A, B, C, D, E huonekalut MON (3) A, B, C, D, E ajoneuvot MON (3) B, C Luokka II: ympäristövaikutuksiltaan tärkeitä, mutta kriteerejä ei juurikaan ole Maa- ja vesirakentaminen ILM (1), LUMO A, B, C Maa- ja vesirakenteiden korjaus/kunnossapitopalvelut ILM (1) A, B Matkustuspalvelut ILM (1) C Lääkkeet ja hoitotarvikkeet, laboratoriokemikaalit ILM (1, 2), KEMIK (8) C Sementti MON (3) Akut MON (3) Luokka III: vähemmän tärkeitä kasvihuonekaasupäästöjen näkökulmasta Muut (ulkopuoliset) palvelut22 ILM (1) Aineet, tarvikkeet, materiaalit, rakennustarvikkeet23 ILM (1) Toimisto-, asiantuntija-, ja tutkimuspalvelut ILM (1) ICT- ja tietoliikennepalvelut, ATK:n käyttöpalvelut ILM (1) A Sosiaali- ja terveyspalvelut ILM (1) Toimisto- ja koulutarvikkeet, painotuotteet ILM (1), LUMO A, D, E Vaatteisto ILM (1) A, B, C, D, E Koulutus-, kulttuuri-, ja virkistyspalvelut ILM (1) Posti- ja kuriiripalvelut ILM (1) Painatuspalvelut, painatukset ja ilmoitukset ILM (1) D Vakuutuspalvelut ILM (1) Luokka IV: vähiten tärkeitä kasvihuonekaasupäästöjen näkökulmasta Työterveyspalvelut (1, 2) Käyttöoikeusmaksut, patentti- ja lisenssimaksut (1, 2) Vartiointi- ja turvallisuuspalvelut (1, 2) Pankkipalvelut (1, 2) Ilmoitus-, mainos-, ja markkinointipalvelut (1, 2) * ILM = ilmastovaikutukset, VREH = vesistöjen rehevöityminen, KEMIK = kemikaalien haittavaikutukset ekosysteemeille ja terveyteen, LUMO = vaikutukset luonnon monimuotoisuuteen, MON = monipuolinen eri ympäristövaikutusten arviointi ja valinta prioriteettituotteiksi muun muassa EU:n uudessa kiertotalouden toimintasuunnitelmassa (COM (2020) 98 lopull.). 2.3 Tuotekohtaisten erojen huomioiminen Julkiset hankinnat kohdentuvat usein tuotteisiin, joiden elinkaaren aikaisiin ympäristö- vaikutuksiin valmistusmaalla ja siellä käytössä olevalla infrastruktuurilla on suuri vai- kutus. Energiaintensiivisen tuotannon tapahtuessa maassa, jossa energiantuotanto perustuu fossiilisiin polttoaineisiin, aiheutuu helposti merkittäviä eroja tuotteiden kasvi- huonekaasupäästöjen suuruuteen. Esimerkiksi keskikokoisen sähköauton akun tuo- tannon päästöt ovat suuruudeltaan 350 kg Ruotsissa, kun taas Kiinassa ne ylittävät 22 Kasvihuonekaasupäästöjensä (471 Mkg CO2,ekv) vuoksi voitaisiin lukea tärkeimpiin, mutta on hyvin sekalainen ryhmä palveluja. 23 Kasvihuonekaasupäästöjensä (407 Mkg CO2,ekv) vuoksi voitaisiin lukea tärkeimpiin, mutta on hyvin sekalainen ryhmä erilaisia tavaroita ja materiaaleja. Rakennusmateriaalit voidaan huomioida rakentamisen yhteydessä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 26 8000 kg. Julkisissa hankinnoissa ympäristövaikutusten tarkastelu tapahtuu kuitenkin usein keskiarvotetun tiedon pohjalta ja tällaiset tuotantovaiheiden väliset erot jäävät huomioimatta. Tuotesuunnittelussa tehtävillä ratkaisuilla on usein merkittävä vaikutus tuotteen elin- kaaren aikaisiin ympäristövaikutuksiin. Kestävää kiertotaloutta tukevilla ratkaisuilla voidaan merkittävästi pienentää ympäristövaikutuksia, ja lopullinen vaikutus määräy- tyy muun muassa kohdemaan tuotteen kestävää käyttöä tukevien rakenteiden ja kier- rätysjärjestelmien kehittyneisyyden perusteella. Uudelleenkäyttöön, korjattavuuteen ja kierrätettävyyteen liittyvillä ratkaisuilla voidaan vähentää tarvetta käyttää neitseellistä raaka-ainetta sekä energiankulutusta. Julkisissa hankinnoissa on tähän mennessä asetettu melko vähän vaatimuksia tuotteiden kestävän kierron mahdollistaville ominai- suuksille, kuten kierrätettävyydelle, purettavuudelle tai komponenttien uudelleenkäy- tölle.24 Tuotteiden elinkaaren aikaisten ympäristövaikutusten huomioiminen paremmin julkisissa hankinnoissa edellyttää hankintoihin kohdistuvan ohjauskeinovalikoiman laajentamista tuotepolitiikan alueella tässä selvityksessä ehdotettuun tapaan. 24 Alhola – Salmenperä 2019. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 27 3 Kestävien hankintojen ohjaus Suomessa 3.1 EU:n kestävien hankintojen lainsäädäntö ja oikeuskäytäntö Suomen näkökulmasta Kotimaisen hankintasääntelyn taustalla ovat EU:n julkisia hankintoja koskevat direktii- vit, jotka sääntelevät hankintayksiköiden hankintaprosessia. Hankintalailla on saatettu voimaan hankintadirektiivi (2014/24/EU), käyttöoikeussopimusten tekemistä koskeva direktiivi (2014/23/EU), valvontadirektiivi (89/665/ETY) sekä oikeussuojadirektiivi (2007/66/EY). Erityisalojen hankintalailla on saatettu voimaan erityisalojen hankintadi- rektiivi (2014/25/EY), käyttöoikeussopimusdirektiivi (2014/23/EU) toinen valvontadi- rektiivi (92/13/ETY) ja sama oikeussuojadirektiivi (2007/66/EY). PTHankL:illa on saa- tettu voimaan puolustus- ja turvallisuushankintadirektiivi (2009/81/EY). EU:n hankinta- direktiivien taustalla puolestaan on Maailman kauppajärjestön (World Trade Organi- sation, WTO) Government Procurement Agreement, jonka myös Suomi WTO:n jäse- nenä on kansallisesti saattanut voimaan (GPA-sopimus SopS 5/1995, liite 4). Ympäristöön liittyvien tavoitteiden kannalta olisi suhteellisen tehokasta, jos hankin- tayksiköiden olisi pakko huomioida hankinnoissaan ympäristötekijät, ja huomioitavat tekijät löytyisivät suoraan lainsäädännöstä.25 On kuitenkin huomattava, etteivät kaikki hankinnat kuulu hankintalain tai erityisalojen hankintalain piiriin, joten ympäristön kan- nalta merkittäviä hankintoja voidaan tehdä myös hankintalainsäädännön soveltamis- alan ulkopuolella. Ongelman hankintalain muuttamisessa muodostaa tapa, jolla han- kintalainsäädäntö on EU:ssa harmonisoitu. Hankintadirektiivin sääntelyn kohde ovat pääsääntöisesti kansalliset hankintaviranomaiset, joille direktiivit asettavat menettely- säännöt hankintojen kilpailuttamiseksi. Toisin sanoen, hankintasäännökset eivät läh- tökohtaisesti koske sitä mitä hankintaan, vaan millaisella prosessilla hankinta on teh- tävä.26 Direktiivit myös takaavat hankintaviranomaisille oikeuden toimia tietyllä tavalla (hankintadirektiivi 29. perustelukappale). Hankintadirektiivin 2 artiklassa määritellään hankintaviranomaisen käsite, joka kattaa valtion viranomaiset sekä alue- ja paikallisvi- ranomaiset. Esimerkiksi hankintadirektiivin 42(6) artiklasta ilmenee, että tekniset eri- telmät ovat hankintaviranomaisen asettamia. Samoin hankintadirektiivin 39(2) artik- 25 KOM (2011) 15 lopull., s. 43. 26 Direktiivit estävät kuitenkin hankinnan kohteen syrjivän määrittelyn, ks. esim. asia C-552/13, Grupo Hospitalario Quirón, EU:C:2015:713. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 28 lassa säädetään, ettei jäsenvaltio saa kieltää hankintaviranomaisiaan käyttämästä toi- sessa jäsenvaltiossa sijaitsevan yhteishankintayksikön tarjoamia yhteishankintatoi- mintoja. Hankintadirektiivi siis selkeästi erottelee hankintaviranomaisen lainsäätäjästä ja antaa myös hankintaviranomaisille oikeuden toimia tietyllä tavalla. Euroopan unionin tuomioistuimen (EUT) hankintadirektiivejä koskevat tulkinnat lähte- vät siitä, ettei kansallinen lainsäätäjä voi rajoittaa hankintayksiköille hankintaproses- sissa kuuluvaa, hankintadirektiivillä säädettyä harkintavaltaa.27 Hankintaviranomais- ten hankintamenettelyiden yhteneväisellä sääntelyllä avataan julkiset hankinnat EU:n laajuiselle kilpailulle.28 Hankintadirektiivien sääntely on pääosin jäsenvaltioiden han- kintayksiköitä pakottavaa ja luo markkinatoimijoille oikeuden vedota suoraan näihin säännöksiin, mikäli kansallinen lainsäädäntö ei ole niiden mukaista.29 Euroopan unionin säätämillä direktiiveillä voi olla välitön oikeusvaikutus Van Gend en Loos30, ja direktiivien kohdalla erityisesti Van Duyn31, -ratkaisujen mukaisesti. Tällöin yksityiset tahot voivat vedota direktiivien heille suomiin oikeuksiin kansallisen lainsää- dännön sisällöstä riippumatta.32 Hankintadirektiivit toisin sanoen jättävät jäsenvaltioille hyvin vähän liikkumavaraa hankintaprosessin sääntelyn suhteen, sillä direktiivien sääntely on suurelta osin velvoittavaa ja kansallisen lainsäätäjän mahdollisuus poi- keta direktiivin sisällöstä on hyvin rajattua. Hankintadirektiivit mahdollistavat kansalli- sen lainsäätäjän hankintadirektiivin säännösten sisällöstä poikkeavan harkintavallan käytön lähtökohtaisesti ainoastaan artikloissa, joissa nimenomaisesti on säädetty jä- senvaltiolle jätettävästä harkintavallasta.33 Hankintadirektiivien valmistelun vaikutusar- viossa käytetyt sanamuodot myös puoltavat näkemystä, ettei hankintadirektiivi jätä jä- senvaltioille harkintavaltaa kuin kohdissa, joissa näin on säädetty.34 Hankintadirektii- vien säännöksillä, jotka ovat ehdottomia ja riittävän täsmällisiä, on oikeuskäytännössä 27 Ks. esim. asia C-41/18, Meca, EU:C:2019:507, asia C-425/18, Consorzio Nazionale Servizi, EU:C:2019:476, asia C-395/18, Tim, EU:C:2020:58, asia C-267/18, Delta Antrepriză de Construcţii şi Montaj 93, EU:C:2019:826, asia C-465/11, Forposta ja ABC Direct Contact, EU:C:2012:801. 28 Asia C-264/18, P.M. ym., EU:C:2019:472, kohta 24. 29 Ks. asia C-391/15, Marina del Mediterráneo, EU:C:2017:268, kohdat 38–41 ja asia C-46/15, Ambisig, EU:C:2016:35, kohdat 16–25 ja 27. 30 Asia C-26/62, Van Gend en Loos, EU:C:1963:1. 31 Asia C-41/74, Van Duyn v. Home Office, EU:C:1974:133. 32 Asia C-41/74, Van Duyn v. Home Office, EU:C:1974:133, kohdat 9–15. Hankintadirektiivin 29. perustelukappaleessa todetaan nimenomaisesti, että direktiiviä sovelletaan jäsenvaltioiden han- kintaviranomaisiin, ks. asia C-391/15, Marina del Mediterráneo, EU:C:2017:268, kohdat 38–41. 33 Tämä on ollut selvää jo direktiivien sisällöstä neuvoteltaessa. Ks. esim. UK Cabinet Office, kohta 15. 34 Ks. SEC (2011) 1585 final, s. 169. Ehdotetaan säädettäväksi, että jäsenvaltiot voivat säätää sähköisten menetelmien käytön pakolliseksi tilanteissa, joissa direktiivi ei tätä vaadi. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 29 todettu olevan välitön oikeusvaikutus.35 Käytännössä on pidettävä hyvin todennäköi- senä, ettei kansallinen lainsäätäjä voi asettaa hankintayksiköiden hankintamenettelyä tiettyyn suuntaan pakottavia säännöksiä, jotka puuttuisivat suuressa määrin hankinta- direktiivien mukaisesti hankintayksikölle kuuluvaan harkintavaltaan. Tällainen olisi esi- merkiksi säännös, joka pakottaisi käyttämään tiettyä teknistä eritelmää tai käyttämään tarjouksen valintaperusteena esimerkiksi ympäristöystävällisintä tarjousta. Vaikka di- rektiivin säännöksistä poikettaisiin lähtökohtaisesti hyväksyttävästä syystä, poikkeus ei usein sovi yhteen EU-oikeuden kanssa. Syy tähän on useimmiten suhteellisuusperi- aatteen vastaisuus.36 Toisaalta kansallinen lainsäätäjä voi asettaa hankintayksiköille erilaisia huomioimisvelvoitteita sekä antaa lainsäädäntöä, jolla varmistetaan EU-oi- keuden keskeisten periaatteiden tosiasiallinen toteutuminen.37 Samoin sektorikohtai- sen lainsäädännön antaminen on täysin mahdollista, ja EU-lainsäätäjä jopa näyttää kannustavan kansallisesti tähän.38 Hankintadirektiivin 37. perustelukappaleessa tuodaan esiin, että ympäristölainsäädän- nön noudattamisen varmistaminen on tärkeää hankinnoissa. Näiden sääntöjen ja nii- den soveltamisen on kuitenkin oltava unionin oikeuden mukaista. Ympäristöön ja sosi- aalisiin tavoitteisiin liittyvät toimenpiteet eivät saa olla unionin oikeuden perusperiaat- teiden, erityisesti yhdenvertaisen kohtelun periaatteen vastaisia.39 Direktiivin 40. pe- rustelukappaleessa korostetaan, että muun muassa ympäristölainsäädännön sään- nösten noudattamista on valvottava hankintamenettelyn eri vaiheissa, tarpeelliset tar- kastukset on kuitenkin tehtävä direktiivin mukaisesti.40 Oikeuskäytännössä EUT on tuonut esiin, että koska hankintadirektiivien tavoitteena on avata julkiset hankinnat 35 Asia C-391/15, Marina del Mediterráneo, EU:C:2017:268, kohdat 38–41 ja asia C-46/15, Am- bisig, EU:C:2016:35, kohdat 16–25 ja 27. 36 Tätä ei pidä sekoittaa siihen, että kansallinen lainsäätäjä voi saattaa hankintalainsäädännön piiriin myös sellaisia hankintoja, joita direktiivi ei edellytä kilpailutettavan tällä tasolla, ks. asia C- 95/10, Strong Segurança SA, EU:C:2011:161, yhdistetyt asiat C-496/18 ja C-497/18, HUN- GEOD, EU:C:2020:240 ja asia C-89/19, Rieco SPA, EU:C:2020:87. Kansallisessa kontekstissa on huomioitava myös perustuslain (731/1999) 121 §, jonka mukaan kunnilla on itsehallinto. Val- tion pyrkimys määrätä mitä kuntien pitää hankkia voidaan nähdä puuttumisena itsehallintoon ja perustuslain vastaisena. 37 Asia C-425/14, Impresa Edilux ja SICEF, EU:C:2015:721, kohta 26. Unionin tuomioistuimen ratkaisukäytäntö koskee yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden periaatteen noudattamisen var- mistamista. 38 KOM (2011) 15, s. 42–45. 39 Toisinpäin, direktiivin säännökset eivät saa olla esteenä ympäristötoimien toteuttamiselle, kun- han nämä ovat unionin oikeuden perusperiaatteiden mukaisia. Ks. myös HE 162/2016 vp, s. 5. 40 Sinällään hankintadirektiivin 41. perustelukappale näyttäisi mahdollistavan direktiivistä poik- keavien toimenpiteiden määräämisen, mutta näiden on oltava tarpeellisia ja suhteellisuusperiaat- teen mukaisia. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 30 mahdollisimman laajalle kilpailulle, eivät kansalliset lainsäätäjät voi ottaa käyttöön me- nettelyitä, jotka ovat omiaan rajoittamaan tai supistamaan erityisesti ulkomaisten ta- louden toimijoiden mahdollisuuksia tai halua osallistua julkisiin hankintoihin.41 Lainsäädännöllä asetettujen pakkohankintojen osalta on syytä huomioida niiden talou- dellinen tehokkuus ja järkevyys, jota on arvioitu myös EU:n hankintadirektiiviuudistuk- sen yhteydessä. Direktiivejä päivitettäessä harkittiin myös, pitäisikö hankintayksiöille asettaa EU:n tasolla kiintiöt, joiden mukaan hankintayksiköiden on pakko ostaa tiettyjä tuotteita, tavaroita tai palveluita strategisten tavoitteiden edistämiseksi. Tämän ei kui- tenkaan nähty olevan toimiva ratkaisu, koska se sivuuttaisi ainakin osittain hankin- tayksiköiden todelliset tarpeet, niiden olosuhteet ja käytettävissä olevat resurssit. Tämä voi johtaa tehottomiin hankintoihin, resurssien jakautumisen tehottomuuteen, ja vaikeuttaa palveluiden ulkoistamista. Ongelmana mainittiin myös se, ettei vaatimukset täyttäviä tuotteita, palveluita tai urakoita ole kaikkialla EU:n laajuisesti saatavilla tai saatavilla kohtuulliseen hintaan. Kriteerien asettaminen liian vaativalle tasolle voi kar- kottaa tarjoajia, mikä olisi haitallista kilpailulle.42 Suuri osa sidosryhmistä vastusti EU:n tasolla säädettäviä pakollisia kiintiöitä.43 Lainsäädännössä asetetut tarkat vaatimukset voivat myös aiheuttaa sen, että hankintayksiköt lukittuvat yhteen ratkaisuun, joka voi teknologian kehityksen seurauksena olla nopeasti vanhanaikainen.44 Vaikutusarvio- asiakirjassa arvioitiin, ettei strategisten hankintojen sääntely EU-tasolla ollut vielä jär- kevää, koska ei ollut selkeää tietoa kansallisten toimenpiteiden toimivuudesta tai siitä, voidaanko hankinnoilla ylipäänsä tehostaa merkittävästi parhaiden teknologioiden yleistä leviämistä. Vaikutusarviossa nostettiin esiin eri sektoreiden lainsäädännön ke- hittäminen, koska eri alat ja markkinat kehittyvät omaan tahtiinsa. Tämä jätettiin tois- taiseksi kansallisten lainsäätäjien tehtäväksi, jota EU-tasolla on tarkoitus seurata. Yleisellä tasolla strategisten (vihreiden) tavoitteiden integrointiin hankintoihin suhtau- dutaan suopeasti.45 Komissio ehdottaa uudessa kiertotalouden toimintasuunnitelmas- saan ympäristöä säästäviä julkisia hankintoja koskevia pakollisia vähimmäiskriteerejä ja -tavoitteita alakohtaisessa lainsäädännössä ja pakollista raportointia ympäristöä säästävien julkisten hankintojen seuraamiseksi.46 41 Asia C-46/15, Ambisig, EU:C:2016:35, kohdat 50–54 ja 56. Tällaiseksi on luokiteltu esimer- kiksi allekirjoitusta koskeva muotovaatimus. 42 SEC (2011) 1585 final, s. 66–67 ja KOM (2011) 15 lopull., s. 44. 43 SEC (2011) 1585 final, s. 192; KOM (2011) 15, lopull., s. 15–17. 44 SEC (2011) 1585 final, s. 69. 45 Tässä kohtaa on syytä huomata, että puhe on nimenomaan hankintaviranomaisten hankinta- budjettien tietyn osan käyttämisestä strategisiin hankintoihin. Toisaalta tämä herättää epäilyksiä siitä, onko hankintabudjettien ohjaaminen tällä tavoin tehokasta, koska se ei kannusta hankin- tayksiköitä millään tavalla lähtemään liikkeelle niiden hankintojen strategisesta kehittämisestä, joilla olisi suurin potentiaali strategisten tavoitteiden saavuttamisessa, ks. SEC (2011) 1585 final, s. 90, 192. Potentiaali sisältää käsityksen yhteiskunnalle vähäisimmistä kustannuksista suh- teessa saavutettavaan päämäärään. 46 COM (2020) 98 lopull., s. 6. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 31 3.2 Ympäristönäkökohtien huomioiminen Suomen hankintalainsäädännössä 3.2.1 Hankintalainsäädännön soveltamisala ja hankintamenettelyt Hankintalainsäädännön soveltamisala on laaja, kun huomioidaan hankintayksikön avoin määrittely (hankintalaki 5 §) sekä hankintasopimuksen määrittely ainoastaan niin, että se tapahtuu taloudellista vastiketta vastaan (hankintalaki 4.1,1 §). Hankinta- lain soveltamisalaa on kuitenkin rajoitettu materiaalisesti ja määrällisesti.47 Materiaali- set rajoitukset ilmenevät suoraan esimerkiksi hankintalain 7–19 §:istä. Määrälliset ra- joitukset ilmenevät kynnysarvojen muodossa (hankintalaki 25–26 §), tosin myös EU- kynnysarvot alittavat hankinnat on tehtävä EU:n perussopimusten periaatteiden mu- kaisesti.48 Kynnysarvot varsinkin erityisalojen hankintalain alaisissa hankinnoissa ovat varsin korkeat, jolloin vain osa hankinnoista on hankintalainsäädännön piirissä. Tässä raportissa keskitytään pääsääntöisesti EU-kynnysarvot ylittäviin hankintoihin arvioita- essa hankintalain muutoksia. Tämä perustuu EU-kynnysarvot ylittävien hankintojen lähtökohtaisesti suurempiin ympäristövaikutuksiin. Samoin on huomattava, että EU- kynnysarvot ylittävillä hankintasäännöksillä on kansalliset kynnysarvot ylittävien han- kintojen sääntelyä ohjaava vaikutus.49 Hankintalaki on prosessilaki, jonka sääntelyn kohteena ovat hankintayksiköt ja niiden kilpailutusprosessi. Hankintayksiköille säädetään hankintalain 1 §:ssä kilpailuttamis- velvollisuus, poikkeuksia tästä tulkitaan suppeasti ja lähtökohtana on, että hankinnat 47 Lindfors 2005, s. 32. 48 HE 108/2016 vp, s. 37; Määttä – Voutilainen 2017, s. 113; Pekkala – Pohjonen 2012, s. 39–43. Tämä tarkoittaa siis myös sitä, että hankintalain kynnysarvot alittavat hankinnat on tehtävä perus- sopimusten periaatteiden mukaisesti. Julkisten hankintojen kansalliset kynnysarvot ovat tavara- ja palveluhankinnoille sekä suunnittelukilpailuille 60 000 €, rakennusurakoille 150 000 €, sosiaali- ja terveyspalveluille 400 000 €, käyttöoikeussopimuksille 500 000 €, ja muille erityisiä palveluita kos- keville hankinnoille 300 000 €. EU-kynnysarvot ovat 1.1.2020 alkaen valtion hankintaviranomai- sille tavara- ja palveluhankinnoille sekä suunnittelukilpailuille 139 000 € ja rakennusurakoille 5 350 000 €. Muille hankintayksiköille (mm. kunnille) vastaavat EU-kynnysarvot ovat 214 000 € ja 5 350 000 €. Erityisalojen hankintalain mukaiset EU-kynnysarvot ovat tavara- ja palveluhankin- noille sekä suunnittelukilpailuille 428 000 €, sosiaali- ja terveyspalveluille 1 000 000 €, ja raken- nusurakoille sekä käyttöoikeussopimuksille 5 350 000 €. PTHankintaL:n mukaiset kansalliset kyn- nysarvot ovat tavara- ja palveluhankinnoille sekä käyttöoikeussopimuksille 100 000 € ja rakennus- urakoille 500 000 €. EU-kynnysarvot ovat tavaroille ja palveluille 428 000 €, rakennusurakoille ja käyttöoikeussopimuksille 5 350 000 €. Ks. Julkisten hankintojen neuvontayksikkö, kohta Kynnys- arvot. 49 Tässä on lisäksi huomioitava, että kansalliset ja kynnysarvot alittavat hankinnat on haluttu pi- tää hallinnollisesti kevyinä ja joustavina, ks. HE 108/2016 vp, s. 51. Sektorikohtaisessa lainsää- dännössä annetut säännökset soveltuvat lähtökohtaisesti kaikkiin hankintoihin. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 32 on kilpailutettava.50 Julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yh- teensovittamisella pyritään poistamaan palvelujen tarjoamisen ja vapaan liikkuvuuden esteet, ja näin suojaamaan niiden taloudellisten toimijoiden etuja, jotka haluavat tar- jota tavaroita tai palveluja toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneille hankintaviranomai- sille.51 Yleisin hankintamenettely on avoin menettely (hankintalaki 32 §). Avoimessa menet- telyssä kuka tahansa tarjouksen vähimmäisvaatimukset ylittävä tarjoaja voi jättää tar- jouksen. Rajoitetussa menettelyssä (hankintalaki 33 §) hankintayksikkö määrittelee ensin soveltuvuuskriteerit, joiden pohjalta se valitsee ehdokkaat, joilla on mahdolli- suus jättää lopullinen tarjous. Myös tässä hankintamenettelyssä kaikki hankinta-asia- kirjat tulee laatia ennen hankintailmoituksen julkaisemista, koska koko hankintamateri- aalin tulee olla tarjoajien tutustuttavissa hankinnan alusta lähtien. Avoin ja rajoitettu menettely ovat yleisimmin käytetyt hankintamenettelyt. Näiden menettelyjen heikkous ympäristönäkökohtien huomioimisen näkökulmasta on, että hankintayksiköllä on mo- nopoli kriteerien laatimiseen. Hankinta-asiakirjojen laatijan tulee hallita kunkin toi- mialan ympäristöinnovaatiot ja -standardit niin hyvin, että hän pystyy sisällyttämään ne hankinta-asiakirjoihin. Vaikka hankintalaki mahdollistaa tiukatkin kriteerit, hankinta- asiakirjoissa olevat kriteerit ovat usein minimivaatimukset, mikä tarkoittaa, että jos jol- lakin tarjoajalla on parempi tuote tai palvelu, se ei välttämättä saa tällä mitään kilpai- luetua. Julkinen hankinta eroaa perinteisestä sopimusjuridisesta, tarjous - tarjouksen hyväksyminen ajattelusta.52 Mikäli tarjoaja tarjoaa jotain muuta kuin mitä tarjouspyyn- nössä on edellytetty, sen tarjous tulee hylätä hankintalain mukaisesti tarjouspyynnön vastaisena. Hankintayksikkö ei voi siis huomioida kilpailutuksessa esimerkiksi ympä- ristöystävällisempää uutta ratkaisua, jos se on määritellyt ostettavan ratkaisun joksikin muuksi. Koska hankintayksikkö voi huomioida menettelyssä vain tarjouspyynnössä esitetyt seikat, rajautuvat tarjoajan kannustimet tarjota uusia, mahdollisesti ympäristö- tai ilmastoystävällisempiä ratkaisuja. Tuotteen tai palvelun ominaisuuksiin sisältyvistä ja vertailuun otetuista ympäristönäkökohdista voi saada lisäpisteitä vain, mikäli tällai- nen mahdollisuus on tarjousasiakirjoihin räätälöity. Avoin ja rajoitettu hankintamenet- tely ovat siis kankeita, eivätkä salli prosessin aikaista neuvottelua tarjoajan ja hankin- tayksikön välillä. Neuvottelumenettely (hankintalaki 34 §) antaa tarjoajille laajemmat mahdollisuudet esitellä uusimpia teknisiä ja ympäristöystävällisiä ratkaisuja. Neuvottelumenettelyä voidaan käyttää silloin kun hankinnan kohde on moniulotteinen, siihen sisältyy juridi- sia tai taloudellisia riskejä tai erityistarpeita, ja/tai sopimusta ei voida viimeistellä ilman 50 Määttä – Voutilainen 2017, s. 162–163. 51 Asia C-264/18, P.M. ym., EU:C:2019:472, kohta 24. 52 Aho – Laine 2016, s. 1007. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 33 neuvotteluja. Neuvottelumenettelyä ei sen raskauden vuoksi ole järkevää käyttää kai- kissa tilanteissa. Mikäli hankinnan kohteeseen sisältyy edellä lueteltuja seikkoja, tai hankintaan sisällytetään elinkaarikustannuksia, yhteistoiminta- tai allianssirakenteita, tai sekä palvelua että urakan sisältäviä projekteja, on neuvottelumenettelyn käyttö jär- kevää.53 Hankintalaki antaa mahdollisuuden käyttää neuvottelumenettelyä myös tilan- teissa, joissa standardeja tai teknisiä eritelmiä ei ole käytettävissä. Käytännössä tämä tarkoittaa tilannetta, jossa hankinnan kohdetta ei suoraan löydy markkinoilta. Hankin- nan mutkikkuus on yksi menettelyn käytön edellytyksistä. Neuvottelumenettelyyn on mahdollista siirtyä myös avoimesta tai rajoitetusta menettelystä, mikäli hyväksyttäviä tarjouksia ei ole saatu. Tällöin voidaan neuvotella tarjousten sisällöstä, mutta tarjous- pyyntöä ei voi olennaisilta osilta muokata. Mikäli hankinnan kohde kuitenkin muuttuu olennaisesti, hankintayksikön on julkaistava uusi hankintailmoitus ja annettava myös muille tarjoajille mahdollisuus antaa vaihtoehtoinen tarjous.54 Neuvottelumenettelyssä hankintayksikön on hankintalain 35 §:n mukaisesti menettelyn aloittaessaan esitettävä vähimmäiskriteerit ja tarjouksen valinnassa käytettävät perusteet hankintailmoituk- sessa, tarjousasiakirjoissa tai neuvottelumenettelykutsussa. Näitä ovat esimerkiksi laatukriteerit palvelulle, työlle tai tavaralle sekä kokonaistaloudellisuudelle. Hankinnan kohteen standardeja ja teknisiä määrittelyjä on mahdollista tarkentaa neuvottelujen edetessä, kunhan näitä ei ole määritelty vähimmäisvaatimuksiksi. Neuvottelumenet- tely sopii hankintoihin, joissa tarvitaan innovatiivisuutta ja suunnittelua tai teknisiä eri- telmiä tai standardeja ei ole olemassa. Se soveltuu siis ympäristö- ja ilmastotavoitteil- taan kunnianhimoisiin hankintoihin. Samoin on kilpailullisen neuvottelumenettelyn kohdalla, josta säädetään hankinta- lain 36–37 §:issä. Siinä hankintayksikkö neuvottelee ennalta ilmoitettujen kriteerien avulla valittujen tarjoajien kanssa. Menettelyn tavoitteena on kartoittaa ja määritellä paras ratkaisu hankintayksikön tarpeisiin.55 Menettelyn etuna on ratkaisumahdolli- suuksien rajaaminen yhteen tai muutamaan. Hankintayksiköllä on mahdollisuus esit- tää menettelyn alkaessa vertailuun vaikuttavien seikkojen painoarvot ja niiden vaihte- luvälit. Osa tarjoajista voidaan karsia pois myös niin sanotun käytettävyystestauksen avulla. Kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä vertailun tulee aina perustua parhaalle hinta-laatusuhteelle. Pelkkä hinta ei ole riittävä peruste tehdä hankintaa. Kilpailulli- seen neuvottelumenettelyyn, toisin kuin neuvottelumenettelyyn, ei voi siirtyä, jos avoin tai rajoitettu hankintamenettely ei tuota tulosta. Kilpailullista neuvottelumenettelyä käy- tetään pääsääntöisesti tapauksissa, joissa normaalilla markkinakartoituksella ei saada selville parasta ratkaisua tai markkinoilla ei sellaista yksinkertaisesti ole olemassa. Kil- pailullinen neuvottelumenettely antaa mahdollisuuden ottaa myös uusia ympäristökri- 53 Pekkala – Pohjola – Huikko – Ukkola 2019, s. 219. 54 Pekkala – Pohjola – Huikko – Ukkola 2019, s. 221. 55 Pekkala – Pohjola – Huikko – Ukkola 2019, s. 237. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 34 teerejä ja -tavoitteita mukaan hankintaprosessiin. Menetelmän käyttöön voisi näin ol- len kannustaa silloin, kun hankintayksiköt tunnistavat esimerkiksi ympäristövaikutuk- siltaan merkittäviä, muutosta kaipaavia hankintakohteita. Innovaatiokumppanuudesta säädetään hankintalain 38–39 §:issä. Tämän hankinta- menettelyn tavoitteena on lisätä hankintojen strategista hyödynnettävyyttä.56 Innovaa- tiokumppanuus on pohjimmiltaan tutkimus- ja kehittämishankinta, joten menetelmä on sopiva, kun pyritään kehittelemään uutta tuotetta tai palvelua. Innovaatiokumppa- nuutta ei sen sijaan voi käyttää, mikäli hankinnan tarpeen täyttävä tavara, palvelu tai urakka on jo markkinoilla saatavilla.57 Innovaatiokumppanuutta käyttämällä voidaan kehittää esimerkiksi räätälöityjä vähähiilisiä ratkaisuja tai testata niitä.58 Hankintailmoi- tuksessa on yksilöitävä hankinnan kohteen vähimmäisvaatimukset. Valittujen tarjo- ajien kanssa käydään neuvottelut innovatiivisen tavaran, palvelun tai rakennusurakan kehittämiseksi ja kehityksen tuloksena tuotettavien tavaroiden, palvelujen ja raken- nusurakoiden hankkimiseksi. Hankintayksikkö voi päättää perustaa innovaatiokump- panuuden joko yhden tai useamman sellaisen tarjoajan kanssa, jotka toteuttavat erilli- siä tutkimus- ja kehittämistoimintoja. Innovaatiokumppanuus on jaettava peräkkäisiin vaiheisiin, jotka vastaavat tutkimus- ja innovaatioprosessin eri vaiheita. Hankintayksi- kön ei tarvitse järjestää uutta tarjouskilpailua kehitystyön tulosten hankinnassa, kun hankinta tehdään menettelyyn valituilta kumppaneilta ja jos kehitystyön tulokset sekä niitä koskeva hankinta vastaavat hankintayksiköiden ja menettelyyn osallistujien sopi- maa suoritustasoa ja sovittuja enimmäiskustannuksia. Mikäli hankintayksikkö ei tiedä ympäristöystävällisintä markkinoilla olevaa ratkaisua, keskeiseksi apuvälineeksi nousee markkinakartoitus. Markkinakartoitus on osa hank- keen suunnittelua ja edeltää hankintamenettelyn aloittamista. Kartoituksessa hankin- tayksikkö on vuoropuhelussa markkinoilla olevien yritysten kanssa ja voi tutkia, mitkä ovat sen hetkiset parhaat ympäristöratkaisut kyseisessä hankittavassa urakassa, pal- velussa tai tuotteessa. Markkinakartoituksen avulla kerättyjen tietoja käytetään usein laadullisia vähimmäisvaatimuksia ja vertailukriteereitä laadittaessa. Markkinakartoitus soveltuu näin ollen ympäristöllisesti kestävien ja hiilineutraalien hankintaratkaisujen etsimiseen.59 Hankintamenettelyn tehokkuus riippuu hankinnan kohteesta. Avoin menettely sopii massatuotteiden kilpailutukseen, kun taas uusiin ratkaisuihin tähtäävä hankinta toteu- tuu parhaiten esimerkiksi innovaatiokumppanuuden avulla. Myös kilpailullinen neuvot- 56 Valtioneuvosto 2019, s. 109–110. 57 Pesu 2018, s. 6–13. 58 Alhola – Kaljonen, 2017, s. 25. 59 Alhola – Kaljonen 2017; Hiilineutraali Helsinki 2035 -toimenpideohjelma 2018, s. 92, 127. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 35 telumenettely antaa mahdollisuuden korostaa ympäristöllisiä näkökulmia, koska va- linta perustuu tarjousten kokonaistaloudellisuuteen. Koska hankintalaissa on kyse prosessilaista, ympäristökriteerien käytön vaikuttavuutta voidaan edistää valitsemalla kuhunkin hankintaan ympäristönäkökulmasta parhaiten sopiva hankintamenettely. Yksinkertaistaen voidaan kuitenkin todeta, että hankintalaki sisältää niukasti pakotta- via säännöksiä tietyn hankintamenettelyn valitsemiseksi ympäristöllisistä (tai muista- kaan) syistä. Laki jättää harkintavallan hankintayksikölle, kulloiseenkin hankintaan so- veltuvien menettelyjen puitteissa. Ympäristöllisesti kestäviin hankintoihin tähtäävän hankintayksikön punnittaviksi tulevat yleensä yhtäältä hankinnan käytännöllinen to- teuttaminen – menettelyn edellyttämät kustannukset, aika ja osaaminen – ja toisaalta ympäristöllisten tavoitteiden maksimointi. Tässä selvityksessä tarkastellaan keinoja, joilla julkisiin hankintoihin liittyvää päätöksentekoa voidaan ohjata kestävämpään suuntaan eri valintatilanteissa. 3.2.2 Ympäristönäkökohdat hankintamenettelyn eri vaiheissa Ainoa EU:n hankintadirektiivin (2014/24/EU) säännös, joka velvoittaa hankintayksik- köä huomioimaan ympäristö- ja muut kestävyysnäkökohdat on 69 artiklan 3 kohta. Ky- seessä on velvollisuus hylätä tarjous, jos se on poikkeuksellisen alhainen siksi, että se rikkoo 18 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja, ympäristö-, sosiaali- ja työoikeudellisia velvoitteita. Hankintalaissa tämä velvoite on sisällytetty 96 §:n (poikkeuksellisen alhai- set tarjoukset) toiseen momenttiin. Tarjousta ei kuitenkaan ole velvollisuutta hylätä automaattisesti ympäristörikkomuksen perusteella, vaan ainoastaan, jos tarjous on poikkeuksellisen alhainen rikkomuksen vuoksi. Vaikka hankintalaissa ei ole muita velvoittavia säännöksiä ympäristö- ja kestävyysnä- kökohtien huomioimiseksi, se antaa mahdollisuuden ottaa ympäristönäkökohdat huo- mioon useissa eri kohdissa hankintamenettelyä. Ympäristönäkökohtien arviointi korostuu erityisesti hankinnan suunnitteluvaiheessa. Hankinnan suunnitteluvai- heessa ympäristö- tai hiilijalanjälki voidaan huomioida hankinnan kohteen kuvauk- sessa (hankintalaki 71 §). Hankintayksikkö voi määritellä ympäristövaatimukset han- kinnan kohteena olevalle tavaralle, palvelulle tai urakalle. Kuormittavina tekijöinä voi- daan huomioida esimerkiksi käytettävien raaka-aineiden ja kemikaalien, kuljetusten ja pakkausten ympäristövaikutuksia tai veden kulutusta, osien kulumista, huoltovälejä, päästöjä ja prosessissa syntyviä jätteitä.60 Materiaalitehokkuus ja tuotteiden kierrätet- tävyyden ja uudelleenkäytön optimoiminen ovat kiertotalouden myötä tulleet yhä tär- 60 Pekkala – Pohjonen – Huikko – Ukkola 2019, s. 57. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 36 keämmiksi. Hankinnan kohteena olevien tuotteiden ja palveluiden ympäristövaikutuk- sia ja päästöjä voidaan toisin sanoen tarkastella niiden koko elinkaaren ajalta. Hankin- tayksikkö voi näin ollen esimerkiksi vaatia, että hankittavat tuotteet on valmistettu ym- päristöystävällisillä menetelmillä, kunhan vaatimus liittyy hankinnan kohteeseen.61 Hankinnan kohteen kuvaamisessa voidaan käyttää apuna myös ympäristöominai- suuksiin liittyviä merkkejä (hankintalaki 72 §). Hankintayksikkö voi todeta tietyn merkin todistukseksi siitä, että hankinnan kohde täyttää vaaditut ympäristökriteerit. Myös muut tavat kriteerien täyttymisen osoittamiseksi, kuten esimerkiksi muiden vastaavien merkkien käyttö, on kuitenkin sallittava. Usein hankintayksikön onkin hyvä selvittää merkin sisältö tarkasti hankinnan kohteen kuvauksessa. Ympäristömerkkien käyttöä on lisäksi rajattu siten että merkin vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja soveltua hankinnan kohteen ominaisuuksien määrittelyyn. Merkin käytön tulee perus- tua syrjimättömiin perusteisiin, merkki on tullut vahvistaa avoimessa menettelyssä, sen tulee olla kaikkien tarjoajien saavutettavissa ja merkin vaatimukset tulee olla aset- tanut sellainen kolmas osapuoli, johon nähden merkkiä hakevalla toimijalla ei ole mer- kittävää vaikutusvaltaa. Tarjoajien soveltuvuutta arvioitaessa hankintalain 81 §:n harkinnanvaraisia poissul- kemisperusteita voidaan käyttää ympäristönäkökohtien huomioimiseksi. Hankintalain 81 §:n 1 momentin 3 kohdassa todetaan, että tarjoaja voidaan poissulkea, mikäli am- mattitoiminnassa on vakava virhe, jonka hankintayksikkö voi näyttää toteen. Lisäksi tarjoaja voidaan poissulkea ympäristövelvoitteen rikkomisen vuoksi 81 §:n 1 momen- tin 5 kohdan perusteella, jos hankintayksikkö voi osoittaa rikkomuksen tapahtuneen. Lain esitöiden mukaan samaa rikkomusta tai laiminlyöntiä voitaisiin pitää sekä 3 että 5 kohdassa tarkoitettuna poissulkemisperusteena, esimerkkinä rikoslain 48 luvun mu- kaiset ympäristörikokset.62 Lisäksi 81 §:n 1 momentin 9 kohdassa annetaan mahdolli- suus poissulkea tarjoaja, jonka suorituksissa on aikaisemmissa hankintasopimuksissa tai käyttöoikeussopimuksissa ollut merkittäviä tai toistuvia puutteita, jotka ovat johta- neet sopimuksen ennenaikaiseen irtisanomiseen, purkamiseen, vahingonkorvauksiin tai muihin vastaaviin sanktioihin. Harkinnanvaraisten poissulkemisperusteiden käyttö edellyttää kuitenkin perehtymistä tarjoajien tilanteeseen. Ympäristönäkökohtia voidaan ottaa mukaan myös tarjoajan soveltuvuusvaatimuk- sissa (hankintalaki 83–86 §). Soveltuvuusvaatimuksiksi voidaan määritellä muun mu- assa henkilöstön osaamiskriteerejä tai ympäristöasiat huomioivia referenssivaatimuk- sia. Referenssit ovat keskeinen työkalu erilaisten vaatimusten (esimerkiksi ympäristö- ja ilmastokriteerien osaamisen ja aikaisemman käyttämisen) todentamiselle. Hankin- tayksikkö voi esimerkiksi vaatia, että yritys on toteuttanut hiilineutraalisti tuotetun ura- 61 HE 108/2016 vp, s. 170. 62 HE 108/2016 vp, s. 185. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 37 kan tai palvelun, jos sillä on yhteys kilpailutettavaan hankintaan. Soveltuvuusvaati- muksena voi olla myös vaatimus ympäristöasioiden hallintajärjestelmästä (hankinta- laki 90 §), jonka avulla toimija tunnistaa oman toimintansa ympäristövaatimukset tai hiilijalanjäljen ja kertoo, miten hankinnan yhteydessä syntyvät jätteet kierrätetään asi- anmukaisesti tai miten hiilijalanjälki aiotaan kompensoida. Lisäksi voidaan vaatia sel- vitys siitä, miten ympäristöasioiden hallinta on järjestetty yrityksessä.63 Standardoidut järjestelmät auttavat tunnistamaan ja vähentämään haitallisia ympäristövaikutuksia sekä säästämään kustannuksia. Esimerkiksi ympäristöasioiden hallinta- ja auditointi- järjestelmä (Eco-Management and Audit Scheme, EMAS) perustuu EU:n asetukseen (1221/2009/EY, EMAS-asetus) ja se koostuu kansainvälisen ISO 14001 -ympäristöjär- jestelmästandardin mukaisesta ympäristöjärjestelmästä sekä ympäristöraportista eli EMAS-selonteosta. ISO 14001 - ja EMAS-järjestelmät huomioivat ympäristöasiat kat- tavasti organisaatioiden toiminnassa. Myös ulkopuolisia todistuksia voidaan pyytää osoituksena siitä, että ehdokas tai tarjoaja täyttää ympäristöasioiden hallintaa koske- vien standardien vaatimukset. Itse hankinta voidaan tehdä parhaan hinta-laatusuhteen tai (kilpailullista neuvottelu- menettelyä ja innovaatiokumppanuutta lukuun ottamatta) pelkän hinnan tai kustan- nusten perusteella. Mikäli perusteeksi valitaan hinta, hankinnan kohteen kuvaukseen voidaan sisällyttää ympäristövaatimuksia. Tällöin hankintayksikön määrittelemät vä- himmäisvaatimukset täyttävät palvelut, tuotteet tai urakkatarjoukset kilpailevat keske- nään vain hinnalla. Tarjousten vertailuvaiheessa ympäristönäkökohdat voivat olla kokonaistaloudelli- sesti edullisimman tarjouksen valinnassa vertailuperusteena (hankintalaki 93–94 §). Vertailuperusteita voivat olla esimerkiksi energian ja vedenkulutuksen todisteellinen vähentäminen ja kuljetuskaluston päästöt ja niiden vähentäminen. Vertailuperusteiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen. Liityntä voi olla mihin tahansa tavaran, palvelun tai urakan vaiheeseen. On siis mahdollista ottaa huomioon ympäristönäkö- kohdat aina valmistusmateriaalien hankinnasta tuotteen käytön jälkeiseen aikaan. Ympäristövaikutusten huomioiminen suoraan kustannuksina on mahdollista, jos han- kinta tehdään elinkaarikustannusten perusteella (hankintalaki 95 §). Näitä ovat esi- merkiksi hankintayksikölle tai muille hankinnan kohteen käyttäjille aiheutuneet han- kinta-, käyttö-, tai huoltokustannukset sekä kierrätys- ja jätevaiheen kustannukset. Elinkaarikustannuksia ovat myös ulkoisista ympäristövaikutuksista aiheutuvat ja han- kinnan kohteeseen sen elinkaaren aikana liittyvät kustannukset, jos niiden rahallinen arvo voidaan määrittää ja tarkistaa, ja arviointimenetelmä perustuu puolueettomasti 63 Pekkala – Pohjonen – Huikko – Ukkola 2019, s. 58. Vaikka selvitys sinänsä ei velvoita tarjo- ajaa, on tarjoajan kuitenkin mietittävä, miten se rajaa ympäristövaikutuksia toiminnassaan. Vaati- muksella on siis ohjaavaa vaikutusta. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 38 todennettavissa oleviin ja syrjimättömiin perusteisiin, on kaikkien osapuolten saatavilla ja käytettävissä, ja kustannusten laskemiseksi vaadittavien tietojen toimittaminen ei vaadi kohtuuttomia ponnistuksia toimittajilta. Näihin ulkoisiin hankinnan kohteeseen liittyviin kustannuksiin lasketaan myös ilmastonmuutoksen torjunnan vuoksi tehdyt so- peutumistoimet.64 Myös hankintasopimukseen voidaan ottaa hankinnan kohteeseen liittyviä erityisiä sopimuslausekkeita (hankintalaki 98 §), joiden ehdot liittyvät hankinnan ympäris- tönäkökohtiin. Ne on aina ilmoitettava hankinta-asiakirjoissa hankintamenettelyn alussa. 3.2.3 Havaintoja lainsäädännön vaikuttavuudesta: tarjouspyyntöjen todellinen ympäristöystävällisyys Palmujoki ja Vartiainen (2020) tarkastelivat hankintadokumentteja kuudestakymme- nestä suomalaisesta julkisesta hankinnasta. Näistä 55 prosenttia sisälsi ympäristökri- teerejä. Kirjoittajat arvioivat, että 50 prosenttia näistä kriteereistä oli vaikuttavia. Usein ympäristökriteerit oli mainittu yleisenä lausumana (tai ympäristölainsäädännön mukai- sena) ilman ympäristöhyötyjen saavuttamisen tarkoitusta. Vaikka ympäristökriteerien määrä on noussut viimeisen 10 vuoden aikana, niiden laatu ei ole noussut. Käytössä olevat yleiset ympäristökriteerit Suomessa, Ruotsissa ja Tanskassa edellyt- tävät esimerkiksi, että tarjoajalla on ympäristöpolitiikka tai ympäristöasioiden hallinta- järjestelmä (Palmujoki ja Vartiainen 2020). Boström et al. (2015) kritisoivat, että ympä- ristöasioiden hallintajärjestelmiä sisältävät kriteerit käsittävät vain organisaation ympä- ristöperiaatteita (esimerkiksi ISO 14001) ja tuotteiden ja palveluiden vaikutukset voivat jäädä huomioon ottamatta. Palmujoen ja Vartiaisen (2020) tutkimuksen mukaan muut käytetyt ympäristökriteerit Suomessa, Ruotsissa ja Tanskassa perustuvat ympäristömerkkiin (kuten Joutsen- merkki65 tai EU-ympäristömerkki66), pakkausmateriaalien käyttöön, kierrätykseen, uu- siutuvan energian käyttöön, ajoneuvojen päästöjen kontrollointiin ja kemikaalien omi- naisuuksiin. Myös jatkuva ympäristövaikutusten seuranta sopimuskauden aikana oli kriteerien joukossa. Alhola ja Kaljonen (2017) tarkastelivat cleantech-periaatepäätök- sessä (Valtioneuvosto, 2013) esitettyjen tavoitteiden huomioimista tarjouspyynnöissä. Tutkimuksen mukaan tavoitteista yleisimmin kriteereihin oli kirjattu energiatehokkuus 64 Dragos – Neamtu 2014, s. 323; Pekkala – Pohjonen – Huikko – Ukkola 2019, s. 62. Viime ai- koina keskusteluun on noussut myös kompensaation käyttäminen hankintojen vertailuperus- teena. 65 https://joutsenmerkki.fi/. 66 http://eu-ymparistomerkki.fi/. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 39 energiaa kuluttavien tuotteiden hankinnoissa, sekä vähäpäästöisen kaluston ja/tai vaihtoehtoisten käyttövoimaratkaisujen edistäminen kuljetuspalveluiden ja kaluston hankinnoissa. Boström et al. (2015) kyseenalaistavat ympäristömerkkien luotettavuuden ja toimitus- ketjun auditoinnin ja väittävät, että tuotteen todellinen ympäristövaikutus ja se, mil- laista tuoteinformaatiota ostajalle annetaan, eroavat toisistaan. Kirjoittajien mukaan vakiokyselyjen ja toimittajien kirjallisen viestinnän asemesta ostajien pitäisi valmistella ympäristön kestävyyteen liittyviä odottamattomia kysymyksiä ja suosia kahdenkeski- siä tapaamisia tai puhelinkeskusteluja, jotka ovat tasapuolisuuden varmistamiseksi avoimia ja huolellisesti dokumentoituja. Palmujoki ja Vartiainen (2020) toteavat myös, että ympäristökriteereistä poikkeaminen sopimuskauden aikana todennäköisesti ei johda mihinkään seurauksiin. Hankintayksi- köiden pitäisi varmistaa mahdollisuus seurantaan ja ottaa käyttöön sopimussakot tar- vittaessa. 3.3 Muut ohjauskeinot kuin hankintalaki julkisten hankintojen ohjaamisessa Päähuomio arvioitaessa mahdollisuuksia vaikuttaa julkisten hankintojen ympäristövai- kutuksiin on yleensä ymmärrettävästi hankintalaissa. Kuten edellä luvussa 3.2 kerro- taan, hankintalain avulla pystytäänkin ohjaamaan julkisten hankintojen ympäristövai- kutuksia laajalti. Hankintojen ympäristövaikutuksia voidaan vähentää hankintalain li- säksi kuitenkin varsin monipuolisella valikoimalla muita ohjauskeinoja. Usein voi olla huomattavasti tehokkaampaa vaikuttaa hankintojen ympäristövaikutuksiin muilla kei- noilla kuin hankintalailla. Koska hankintojen kohteina ovat tuotteet (sekä tavarat että palvelut), ei ole yllättävää, että tuotepolitiikka – toisin sanoen tuotteiden ympäristövai- kutuksia sääntelevät ohjauskeinot – tarjoaa myös hankintojen näkökulmasta tärkeän valikoiman ohjauskeinoja. Tuotepolitiikan tarjoama laaja ohjauskeinovalikoima on ryhmitelty tutkimukses- samme kuuteen ryhmään, jotka esitellään seuraavaksi. Ryhmittelyn tarkoituksena on jäsentää keinoja nimenomaan julkisten hankintojen näkökulmasta, eli pyrkiä osoitta- maan miten ohjauskeinot tällä hetkellä soveltuvat ympäristövaikutusten vähentämi- seen julkisten hankintojen avulla (luku 3.3) ja miten tuotepolitiikan ohjauskeinoja voi- taisiin edelleen kehittää ohjausvaikutuksen lisäämiseksi (luku 5.2). Tarkkaa rajanve- toa siihen säänteleekö jokin ohjauskeino erityisesti julkisia hankintoja vai onko ky- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 40 seessä yleisemmän ohjauskeinon välillinen, mutta tarkoituksellinen vaikutus hankin- toihin, on vaikea tehdä. Ohjauskeinot olisi voitu ryhmitellä myös ”kovaan” säädösoh- jaukseen ja muihin, ”pehmeämpiin” ohjauskeinoihin.67 Ryhmittelyillä ei itsessään ole kuitenkaan merkitystä: oleellista päätöksentekijälle on hallinnollisen ohjauskeinon vaikuttavuus ympäristövaikutusten kannalta. Raporttimme johtopäätös on, että käytännössä eri ohjauskeinoja tulee yhdistellä kutakin toiminnal- lista ja/tai tuoteryhmää koskeviksi, tehokkaiksi ja taloudellisiksi ohjauskeinojen koko- naisuuksiksi. Tässä raportissa käyttämämme jaottelu on: A) ohjauskeinot, joilla tiettyjen tuoteryhmien julkisiin hankintoihin kohdistetaan ympäristövaatimuksia, B) ohjauskeinot, joilla tuoteryhmille asetetaan yleisiä ympäristövaatimuksia, mutta niitä ei (vielä) kohdisteta erityisesti julkisille hankinnoille, C) ohjauskeinot, jotka kohdistuvat tiettyihin ympäristövaikutuksiin, mutta jotka ei- vät (vielä) aseta vaatimuksia erityisesti julkisille hankinnoille,68 D) tuoteturvallisuuteen liittyvät ohjauskeinot, E) taloudelliset tuet innovatiivisille julkisille hankinnoille. 3.3.1 Ohjauskeinot, joilla tiettyjen tuoteryhmien julkisiin hankintoihin kohdistetaan ympäristövaatimuksia (ryhmä A) Ryhmän A ohjauskeinoilla kohdennetaan ympäristövaatimuksia nimenomaisesti tietty- jen tuoteryhmien julkisiin hankintoihin. Ryhmään kuuluvat direktiivi puhtaiden ja ener- giatehokkaiden tieliikenteen moottoriajoneuvojen edistämisestä julkisissa hankin- noissa (2009/33/EY) sekä julkisten hankintojen Green Deal -sopimukset, joista ensim- 67 Kalimo – Staal 2015. 68 Esimerkiksi energiankulutus; resurssitehokkuus: kestävyys ja käyttöikä, korjattavuus, kierrätet- tävyys; kasvihuonekaasupäästöt; ilmansaasteet; päästöt vesistöihin ja maaperään/pohjavesiin; haitalliset aineet (kemikaalit); jätteen määrä ja laatu. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 41 mäinen koskee päästöttömiä työmaita. Tähän ryhmään voidaan lukea myös energia- tehokkuusdirektiivi (2012/27/EU69) jonka mukaan keskushallintojen on tietyin edelly- tyksin hankittava ainoastaan korkeimpaan mahdolliseen energiatehokkuusluokkaan kuuluvia tuotteita, sekä rakennusten energiatehokkuusdirektiivi (2010/31/EU70), jossa julkisen sektorin (keskushallinnon ja viranomaisten) rakennukset tuodaan esiin use- assa kohdassa. Lisäksi vapaaehtoiset energiatehokkuussopimukset pyrkivät tehosta- maan energiankäyttöä sekä kunta-alalla (kunta-alan energiatehokkuussopimus, KETS71) että yksityissektorilla eli teollisuudessa ja energia- ja kiinteistöalalla. Myös jä- telain (646/2011) 11 § kohdistaa viranomaisten hankintoihin yleisen vaatimuksen edistää jätelain 8 §:n mukaista etusijajärjestystä.72 Toimistolaitteiden energiatehok- kuutta edistävä Energy Star ohjelma73 kuului ryhmän A ohjauskeinoihin aina vuoteen 2018. Vaikka ryhmä A kohdistuu jo erityisesti julkisten hankintojen ympäristövaikutuksiin, on ryhmän ohjauskeinojen vaikutusta toimittajiin mahdollista tehostaa luvuissa 4 ja 5 ker- rotuin tavoin esimerkiksi lisäämällä sanktioita hankintasopimuksiin, valvomalla toimi- tuksia sopimuskauden aikana ja parantamalla hankkijoiden ja toimittajien (yritysten) tietoisuutta ja osaamista vaatimusten suhteen. Edellä lueteltuja, ryhmän A tärkeimpiä ohjauskeinoja esitellään seuraavaksi lyhyesti. Direktiivi (2009/33/EY) puhtaiden tieliikenteen moottoriajoneuvojen edistämisestä vähäpäästöisen liikkuvuuden tukemiseksi Puhtaiden ajoneuvojen direktiivi (2009/33/EY) koskee nimenomaisesti hankintayksi- köiden ajoneuvohankintoja. Direktiivin yksityiskohtaisempia säännöksiä on uudistettu direktiivillä 2019/1161/EU ja uusia säännöksiä ollaan parhaillaan panemassa täytän- töön Suomessa, määräajan ollessa 2.8.2021. Direktiivissä on asetettu hankintayksiköille yleinen velvoite ottaa huomioon elinkaaren aikaiset energia- ja ympäristövaikutukset ajoneuvohankinnoissaan. Direktiivi vaatii jä- senmaita myös varmistamaan, että hankintayksiköt ottavat ajoneuvojen, henkilöliiken- nepalveluiden ja postinkuljetuspalveluiden hankinnoissa huomioon elinkaaren aikaiset 69 Muutoksineen, viimeisin konsolidoitu toisinto 26.10.2020. 70 Sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2018/844/EU ja asetuksella 2018/1999/EU. 71 Motiva, kohta Energiatehokkuussopimukset. 72 Jätelaki, 11 §: ” Viranomaisen ja julkisoikeudellisen laitoksen ja yhteisön on omassa toiminnas- saan mahdollisuuksien mukaan käytettävä kestäviä, korjattavia, uudelleenkäytettäviä, kierrätettä- viä ja kierrätetyistä raaka-aineista valmistettuja tuotteita sekä palveluita, joissa syntyy mahdolli- simman vähän ja mahdollisimman haitatonta jätettä.” 73 Ohjelmassa kuvattiin Energy Star -merkin vaatimukset ja esitettiin valtion keskushallinnon han- kintayksiköille velvoite hankkia vain Energy Star -vaatimukset täyttäviä toimistolaitteita, ks. Euroo- pan komissio 2020b. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 42 energia- ja ympäristövaikutukset. Direktiivissä on säännöksiä ajoneuvojen elinkaaren aikaisen energiankulutuksen ja epäpuhtauspäästöjen laskennasta. Keskeisin osa uudistettua direktiiviä on määritelmä siitä, kuinka suuri osuus hanki- tuista ajoneuvoista tulee olla puhtaita viiden vuoden ajanjaksoilla. Ajoneuvo on direk- tiivien tarkoittamassa mielessä puhdas, jos sen päästöt alittavat raja-arvot tai jos se kulkee niin sanotuilla vaihtoehtoisilla polttoaineilla, joihin kuuluvat muun muassa sähkö ja kestävät biopolttoaineet. Direktiivi asettaa siis tietyt vähimmäisvaatimukset puhtaalle ajoneuvolle, mutta ei kui- tenkaan vaadi, että kaikki hankinnat täyttäisivät nämä vaatimukset. Uudistettu direk- tiivi ei siis suoraan aseta jokaiseen hankintaan sovellettavia pakollisia kriteerejä ajo- neuvojen puhtaudelle. Direktiivi ei edes vaadi, että jokaisen hankintayksikön hankin- noista tietyn osuuden tulisi olla puhtaita, vaan jättää kansallisen lainsäätäjän harkitta- vaksi sen, miten varmistetaan, että hankintayksiköt kollektiivisesti saavuttavat jäsen- maalle asetetun vaatimuksen puhtaiden ajoneuvojen osuudesta. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 43 ESIMERKKI : JULKISTEN HANKINTOJEN GREEN DEAL -SOPIMUKSET Green Deal -sopimus on vapaaehtoinen sopimus valtion ja kuntasektorin, tai valtion ja elin- keinoelämän kanssa. Sopimuksen tavoitteena on edistää ilmasto- ja kiertotaloustavoitteita kyseisellä sektorilla. Green Deal -sopimusten avulla voidaan täydentää lainsäädännön toi- meenpanoa esimerkiksi siten, että sopimuksiin kirjataan lainsäädäntöä tiukempia kestävyys- tavoitteita, jotka saavutetaan ilman lisäsääntelyä. Valtio on solminut Green Deal -sopimuksia muun muassa autoalan, purkujätteen ja öljyjätehuollon kanssa, sekä Kaupan liiton kanssa muovikassien vähentämiseksi jo vuonna 2016. Green Deal -sopimukset valmistellaan laa- jassa yhteistyössä eri sopimusosapuolten kesken. Julkisten hankintojen Green Deal -sopimus on hankintoihin kohdistettu vapaaehtoinen sopi- mus, jonka hankintayksikkö solmii valtion kanssa. Suomen ensimmäinen julkisiin hankintoihin liittyvä Green Deal -sopimus, Päästöttömät työmaat Green Deal, solmittiin vuonna 2020. So- pijaosapuolina ovat ympäristöministeriö ja viisi hankintayksikköä. Muidenkin hankintayksiköi- den on mahdollista liittyä sopimukseen myöhemmin. Sopimuksessa on määritetty vuoden 2030 loppuun asti tavoitteet, joihin hankintayksiköt sitoutuvat sopimuksen määrittelyjen mu- kaisten työmaiden ja työkoneiden osalta. Sopimuksen tavoitteena on, että organisaatioiden työmaat ovat vuoden 2025 loppuun mennessä fossiilittomia, eli niillä ei käytetä fossiilisia polt- toaineita. Lisäksi vuoteen 2030 mennessä työmailla käytettävistä työkoneista ja työmaiden kuljetuksista vähintään 50 prosenttia toimii sähköllä, biokaasulla tai vedyllä. (Keino-osaamis- keskus, 2020) Myös toinen julkisten hankintojen Green Deal solmitaan vuoden 2020 lopussa. Se koskee haitallisten aineiden vähentämistä varhaiskasvatuksen hankinnoissa. Sen tavoitteena on vä- hentää julkisten hankintojen kautta lasten altistumista haitallisille aineille varhaiskasvatuksen ympäristössä. Green Deal -sopimukseen sitoutuneet hankintayksiköt saavat sopimuksen myötä apua han- kinnan valmisteluun. Yhteistyö voi sisältää muun muassa hankintakriteerin kehittämistä, seu- rannan ja markkinatiedon tuottamista sekä fasilitoituja markkinavuoropuheluja. Kunkin Green Deal -sopimuksen sitoumukset ja yksityiskohdat määritellään sisältö- ja aihealuekohtaisesti. Suomessa julkisten hankintojen Green Deal -toimintaa koordinoi KEINO-osaamiskeskus. Green deal -sopimukset täydentävät valtion ohjauskeinojen valikoimaa ja tarjoavat uuden- tyyppisen lähestymistavan valtion ja muiden toimijoiden yhteistyöhön. Green Deal voi olla vaihtoehto kun mietitään, miten haluttu lopputulos saavutetaan ilman, että muutetaan lain- säädäntöä. Green Dealin etuna on nopeus verrattuna lainsäädännön muutoksen kautta ta- pahtuvaan kehittämiseen (Sitra, 2019). Green Dealin etuna on myös joustavuus erilaisten toimenpiteiden toteuttamisessa, lainsäädäntöä kevyempi valmisteluprosessi, sekä sopija- puolten keskinäinen vuorovaikutus (Sitoumus, 2050). Suomessa vuonna 2020 solmittujen Green Deal -sopimusten toimivuudesta ja vaikuttavuu- desta ei vielä ole arvioitavia tuloksia. Green Deal -sopimuksen oletetaan kuitenkin olevan hyvä ohjauskeino esimerkiksi silloin kun sopimus on mahdollista rajata selkeästi tiettyihin ta- voitteisiin ja toimenpiteisiin (Sitoumus, 2050). Green Deal -sopimuksilla voi olla myös mark- kinoita ohjaava vaikutus, sillä sopijaosapuolina on usein isompi joukko elinkeinoelämän toi- mijoita. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 44 Energiatehokkuusdirektiivi (2012/27/EU) Energiatehokkuusdirektiivi (2012/27/EU) sääntelee laajamittaisesti toimia, joilla jäsen- valtioiden tulee edistää energiatehokkuutta. Direktiivissä on muun muassa erityisiä säännöksiä julkisista hankinnoista. Direktiivin mukaan keskushallinnon tulee hankkia EU-kynnysarvot ylittävillä hankinnoilla vain energiatehokkaita tuotteita, palveluja ja ra- kennuksia, jos se vain on johdonmukaista kustannustehokkuuden, taloudellisen toteu- tettavuuden, laajemman kestävyyden, teknisen soveltuvuuden ja riittävän kilpailun kanssa. Energiatehokkaita ratkaisuja, joita on suosittava, on listattu direktiivin liit- teessä. Hankintayksikön tulee suosia korkeimman energiatehokkuusluokan hyödyk- keitä ja renkaita. Lisäksi hankintayksiköiden on tullut suosia myös tietyn määritellyn tehokkuustason rakennuksia. Jäsenvaltioiden tulee rohkaista myös muita hankintayksiköitä hankkimaan energiate- hokkaita ratkaisuja. Lisäksi hankintayksiköitä tulee rohkaista arvioimaan mahdolli- suutta tehdä pitkän aikavälin energiatehokkuussopimuksia, kun ne hankkivat merkittä- vän energiasisällön omaavia palvelusopimuksia. Rakennusten energiatehokkuusdirektiivi (2010/31/EU) Energiatehokkuusdirektiivissä (2012/27/EU) on säädöksiä energiatehokkaiden raken- nusten hankkimisesta. Kyseisen direktiivin nojalla on esimerkiksi ollut keskushallin- nolle pakollista vuodesta 2014 lähtien korjata omistamiaan ja käyttämiään rakennuk- sia niin, että ne täyttävät rakennusten energiatehokkuusdirektiivin (2010/31/EU) aset- tamat vähimmäisvaatimukset energiatehokkuudelle. Tältäkin osin keskushallinnolla on ollut velvoite rohkaista paikallishallintoa toimimaan samoin. Rakennusten energiatehokkuusdirektiivi sisältää vähimmäisvaatimuksia sekä sään- nöksiä energiatehokkuuden laskemisesta ja sertifioinnista. Direktiivin mukaisesti kaik- kien viranomaisten käytössä ja omistuksessa olevien rakennusten tulee nykyään olla lähes nollaenergiarakennuksia. Tämä asettaa vaatimuksia koskien erityisesti raken- nusurakoita. Rakennuksella tulee olla erittäin korkea energiatehokkuus (kWh/m2/vuosi) laskettuna direktiivin liitteessä asetetun yleisen viitekehyksen mukai- sella kaavalla. Lisäksi rakennuksen energiatarve tulee kattaa laajalti uusiutuvista läh- teistä peräisin olevalla energialla, jotta se täyttää lähes nollaenergiarakennuksen määritelmän. Samat vaatimukset nollaenergiaratkaisuista koskevat vuodesta 2021 alkaen kaikkia uusia rakennuksia, vaikka niitä ei olisi hankittu julkisina hankintoina. Siten julkisia han- kintayksiköitä ja muita rakennuksia hankkivia tahoja koskevat vaatimukset ovat siirty- mäsäännösten kautta lähentyneet toisiaan. Yhteenvetona, sääntely on aikanaan laa- dittu niin, että aluksi on ollut rakennusurakoita koskevia pakollisia vaatimuksia, jotka VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 45 kohdistuivat vain julkisiin hankintoihin, mutta energiatehokkuussääntelyn laajentuessa hankintoja koskevasta erityisestä tehokkuusvaatimuksesta on siirtymän kautta tullut koko sektorin kattava vaatimus. Kuntien energiatehokkuussopimukset Energiatehokkuussopimusten tavoitteena on tehostaa energiankäyttöä kunta-alalla, teollisuudessa, energia- ja kiinteistöalalla sekä öljylämmitteisissä kiinteistöissä. Ener- giatehokkuussopimukset perustuvat vapaaehtoisuuteen ja ne ovat keino täyttää Suo- melle asetetut kansainväliset energiatehokkuustavoitteet ilman lainsäädännöllisiä vel- voitteita. Sopimukseen liittyneet asettavat itselleen määrällisen energiankäytön tehos- tamistavoitteen ja toteuttavat toimenpiteitä tavoitteen saavuttamiseksi. Valtio tukee uuden energiatehokkaan teknologian käyttöönottoa ja tapauskohtaisen harkinnan pe- rusteella sopimuksiin liittyneiden kuntien muita energiatehokkuusinvestointeja, sekä tarjoaa tukea energiakatselmusten tekemiseksi (Energiatehokkuussopimukset, 2020). Tuorein kunta-alan energiatehokkuussopimus on solmittu kaudelle 2017–2025. Se on työ- ja elinkeinoministeriön, Energiaviraston ja Kuntaliiton välinen sopimus energian tehokkaammasta käytöstä kunta-alalla. Käytännössä kunnat ja kuntayhtymät solmivat liittyjäkohtaisen energiatehokkuussopimuksen, jossa ne sitoutuvat kunta-alan energia- tehokkuussopimuksen toimenpiteisiin ja tavoitteisiin (Motiva, 2020a). ESIMERKKI : RAKENTAMISMÄÄRÄYKSET, ENERGIATODISTUS, JA VÄHÄHI IL ISEN RAKENTAMISEN T IEKARTTA Rakennus on suunniteltava sen käyttötarkoituksen edellyttämällä tavalla ja siten, että ener- giaa ja luonnonvaroja kuluu säästeliäästi. Energiatehokkuuden vähimmäisvaatimusten täyt- tyminen on osoitettava laskelmilla (ks. esimerkiksi ympäristöministeriön asetus uuden raken- nuksen energiatehokkuudesta, 1010/2017). Laki rakennusten energiatodistuksesta (50/2013) pyrkii lisäämään mahdollisuuksia rakennus- ten energiatehokkuuden vertailuun, ja sitä kautta edistämään rakennusten energiatehok- kuutta ja uusiutuvan energian käyttöä rakennuksissa. Rakennuksen elinkaaren aikaista hiilijalanjälkeä pyritään ohjaamaan lainsäädännöllä 2020- luvun puoliväliin mennessä ja ympäristöministeriö on teettänyt selvityksen tiekartasta, jolla vähennetään rakentamisen ja erityisesti rakennusmateriaalien hiilijalanjälkeä sekä edistetään Suomen rakennus- ja kiinteistöalaa koskevia ilmastotavoitteita. Ympäristöministeriön valmis- teleman rakennusten hiilijalanjäljen arviointimenetelmän avulla pyritään helpottamaan raken- tamisen ilmastovaikutusten laskemista ja se kattaa rakennuksen koko elinkaaren rakennus- tuotteiden valmistuksesta kuljetuksiin ja työmaatoimintoihin, käyttöön ja korjauksiin sekä elin- kaaren lopulla tapahtuvaan purkamiseen ja kierrätykseen. (Ympäristöministeriö 2020) VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 46 Vuonna 2020 energiatehokkuussopimuksiin oli liittynyt 99 kuntaa ja 10 kuntayhtymää. Energiatehokkuussopimusten hyötynä on, että ne nivovat energiatehokkuustavoitteet osaksi kuntien strategisia tavoitteita, joita julkisten hankintojen kautta voidaan toteut- taa. Esimerkiksi Vantaan kaupungin ESCO-hankinnassa energiatehokkuustavoitteet olivat osaltaan energiatehokkuusinvestointien vauhdittamisen taustalla (Hankinta- mappi, 2015). Energiatehokkuussopimukset kannustavat hankkijoita hankkimaan energiatehokkaita ratkaisuja ja ottamaan energiatehokkuusvaatimukset hankinnoissa huomioon, sekä asettamalla energiatehokkuuskriteerejä että arvioimalla energiate- hokkuutta elinkaaripohjaisesti (Sitra, 2018). 3.3.2 Ohjauskeinot, joilla tuoteryhmille asetetaan yleisiä ympäristövaatimuksia, mutta niitä ei (vielä) kohdisteta erityisesti julkisille hankinnoille (ryhmä B) Moniin tuotteisiin kohdistuu erityistä tuoteryhmäkohtaista ohjausta, jossa julkisia han- kintoja ei kuitenkaan tuoda erikseen esiin (ryhmä B). Osa ohjauksesta on velvoittavaa ja osa ei, kuten vapaaehtoiset merkinnät. Tähän luokkaan kuuluvat muun muassa di- rektiivi uusiutuviin lähteisiin perustuvasta energiantuotannosta (2018/2001/EU), ak- kuja koskeva direktiivi (2006/66/EC), renkaita ja tekstiilejä koskevat asetukset (valmis- telussa), puutavaraa (995/2010/EU) ja luonnonmukaisesti tuotettua ruokaa (834/2007/EC) koskevat EU:n asetukset, sekä kansainvälinen FLEGT-sopimus74. Tuotepolitiikassa on tuoteryhmäkohtaisten ohjauskeinojen lisäksi ohjauskeinoja, jotka kohdistuvat lähtökohtaisesti moniin tuoteryhmiin. Näitä yleisiä ohjauskeinoja on joissa- kin tapauksissa tarkennettu alemman tasoisilla tuotekohtaisilla säännöksillä. Ohjaus- keinoihin kuuluvat EU:n ekosuunnitteludirektiivi (2009/125/EY) ja sen nojalla annetut tuoteryhmäkohtaiset asetukset, energiamerkintä (2017/1369/EU), tyypin 1 ympäristö- merkit75, tyypin 3 ympäristöselosteet, EU:n ympäristöjalanjälki (Product Environmental Footprint, PEF76), ja menetelmät tuotteen ja organisaation hiilijalanjäljen ja -kädenjäl- jen määrittämiseen. Myös tuotteiden ympäristöominaisuuksista esitettyjen väittämien totuudenmukaisuus, jota koskee direktiivi sopimattomista kaupallisista menettelyistä (2005/29/EC), on poikkileikkaava ohjauskeino. 74 https://www.ruokavirasto.fi/yritykset/tuonti-ja-vienti/tuonti-eun-ulkopuolelta/puutuotteet/EUTR- ja-FLEGT/flegt-lupajarjestelma/ 75 Ympäristömerkintöjä koskevan standardin ISO 14020 mukaiset tyypit 1, 2 ja 3. 76 https://ec.europa.eu/environment/eussd/smgp/ef_transition.htm. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 47 Ryhmän B ohjauskeinot eivät toistaiseksi aseta erityisvaatimuksia julkisille hankin- noille muuten, mutta EU-ympäristömerkkiasetuksen (66/2010/EY) mukaan jäsenvalti- oiden on kannustettava julkisia hankkijoita käyttämään heille tehtyä opasta, jossa EU- ympäristömerkki tuodaan esiin. Tähän horisontaalisten tuotepolitiikan ohjauskeinojen ryhmään kohdistuvat erityisesti luvun 5 suositukset siitä, että ympäristövaatimuksia tarkennetaan yhtäältä tuoteryhmäkohtaisiksi (ellei näin ole jo) ja toisaalta kohdenne- taan nimenomaan julkisten hankintojen kriteereiksi. Alla on esitelty esimerkkejä ryh- män B ohjauskeinoista. Direktiivi uusiutuvasta energiasta (2018/2001/EU) Direktiivi uusiutuvasta energiasta luo yleiset puitteet uusiutuvan energian osuuden li- säämiseen jäsenvaltioissa. Direktiivi sitouttaa jäsenvaltioita toimimaan niin, että uusiu- tuva energia saavuttaa tietyn markkinaosuuden. Uusiutuvan energian käyttöönottoa tulee edistää sähkönkulutuksessa, lämmityksessä, jäähdytyksessä sekä liikennealalla direktiivissä määrättyjen reunaehtojen mukaisesti. Direktiivissä osin määritellään uu- siutuva energia ja asetetaan bioenergialle kestävyyskriteereitä. Lisäksi direktiivi sisäl- tää säännöksiä energian alkuperätakuille. Euroopan unionin vapaaehtoiset mallikriteerit julkisille hankinnoille, joiden kohteena on sähkö, sisältävät viittauksen uusiutuvan energian direktiiviin. Hankintayksiköt osta- vat sähkön ohella myös muun muassa polttoaineita. Tämän lisäksi hankintayksiköt os- tavat myös esimerkiksi kulkuneuvoja ja kuljetuspalveluita sekä rakennuttavat raken- nuksia. Näillä hankinnoilla hankintayksiköt voivat vaikuttaa uusiutuvan energian edis- tämiseen direktiivin mukaisesti. Rakennusten osalta on direktiivin johdantokappalee- seen sisällytetty maininta siitä, että jäsenvaltioiden tulee toimia suunnannäyttäjinä uu- sio- ja korjausrakentamisen saralla, hyödyntäen energiatehokkaita tuotteita. Pakolliset merkinnät – asetus renkaiden polttoainetehokkuudesta (2020/740/EU) Asetus renkaiden polttoainetehokkuudesta (2020/740/EU) koskee ajoneuvojen renkai- den merkintöjen yhdenmukaistamista. Kyseisillä merkinnöillä välitetään tietoja muun muassa renkaiden ympäristöystävällisyydestä ja polttoainetaloudellisuudesta. Näillä ominaisuuksilla on vaikutusta muun muassa ajoneuvojen polttoaineen kulutukseen ja siten niiden päästöihin. Merkintämalli perustuu energiamerkintäasetukseen (2017/1369/EU). Hankintayksiköitä sitoo energiatehokkuusdirektiivin vaatimus, tiettyjä turvallisuuteen liittyviä poikkeuksia lukuun ottamatta, ostaa asetuksen mukaisen polttoainetehok- kuutta osoittavan merkinnän saaneita renkaita. Itse asetuksessa ei ole tämän lisäksi muita hankintayksiköitä koskevia erityisvaatimuksia. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 48 Kiertotalouden toimintasuunnitelma77 ja ekosuunnitteludirektiivi (2009/125/EY) Kiertotalouden toimintasuunnitelmaan liittyen ovat valmistelussa vaatimukset tuottei- den pitkäikäisyydelle, korjattavuudelle ja kierrätettävyydelle. Kyseisiä vaatimuksia tul- laan käyttämään muun muassa ekosuunnitteludirektiivin tuoteryhmäkohtaisissa ase- tuksissa. Ne muodostavat valmistuttuaan myös esimerkin sille, kuinka julkiset hankki- jat voivat hankkia näissä suhteissa parhaita tuotteita. Ekosuunnitteludirektiivi koskee hyödykkeitä, joilla on käyttönsä aikana vaikutusta energiankulutukseen, kattaen siten energiaa kuluttavien tuotteiden ohella esimerkiksi ikkunoita ja eristemateriaalia. Direktiivillä on säädetty tällaisille tuotteille asetettavien vaatimusten reunaehdoista. Lisäksi direktiivissä on säännöksiä menetelmistä, joilla vaatimustenmukaisuus voidaan vahvistaa. Direktiivillä pyritään yhtäältä edistämään energiatehokkuutta ja kestävyyttä, toisaalta vapaata liikkuvuutta sisämarkkinoilla. Asettamalla sektorikohtaisia ympäristöystävällisyyttä ja energiankulutusta koskevia vähimmäisvaatimuksia tuotteille, direktiivi sääntelee tuotteiden markkinoille pääsyä Euroopan unionissa. Markkinoilta toisin sanoen poistuvat eivätkä sinne pääse tuot- teet, jotka eivät ole ympäristöllisesti kestäviä. Koska ekosuunnitteludirektiiviä sovelle- taan EU-markkinoihin kauttaaltaan, poistuvat vähiten kestävät tuotteet sen avulla myös julkisten hankintojen piiristä. Direktiivillä on siis julkisten hankintojenkin kestä- vyyden kannalta huomattava merkitys. Ekosuunnitteludirektiiviä täydentää pakollisia energiamerkintöjä koskeva asetus. Pakolliset merkinnät – energiamerkintäasetus (2017/1369/EU) Energiamerkintäasetus (2017/1369/EU) ja ekosuunnitteludirektiivi muodostavat yh- dessä kokonaisuuden energiaan liittyvien tuotteiden energiatehokkuuden varmista- miseksi. Energiamerkintäasetus koskee hyödykkeiden energiankulutusta ja energiate- hokkuutta kuvaavien merkintöjen käyttöä. Merkinnän sääntelyn tarkoituksena on pa- rantaa ostajien mahdollisuuksia tehdä tietoon perustuvia ostopäätöksiä. Direktiivissä on säädöksiä energiatehokkuusluokista, markkinavalvonnasta ja tuotteiden myyjien velvollisuuksista. On komission tehtävä delegoidulla säädöksellä määritellä yksityis- kohdat eri tuoteryhmien energiatehokkuusmerkinnöistä. Energiamerkintäasetus auttaa hankintayksiköitä sisällyttämään energiatehokkuutta koskevia vaatimuksia hankintoihinsa, sillä merkintöihin voidaan viitata tarjouspyyn- nössä ja toimitettujen tuotteiden energiatehokkuus voidaan tarkistaa merkintöjen pe- rusteella. Delegoiduissa säännöksissä määriteltyjen tuotteiden osalta jäsenvaltiot voi- 77 COM (2020) 98 lopull. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 49 vat asetuksen mukaan tarjota kannustimia vain kahdelle parhaalle energiatehokkuus- luokalle, joissa tuotteita on merkittävän paljon, tai niitä tasoja paremmille energiate- hokkuusluokille. Tällaiset toimet voivat myös osin edesauttaa jäsenvaltioita saavutta- maan uusiutuvan energian direktiivissä asetettuja tavoitteita. Energiamerkintä ei ole vapaaehtoinen, mutta hankkijat eivät välttämättä pidä sitä velvoittavana. Energiate- hokkuusdirektiivin mukaan julkisten hankkijoiden tulee hankkia parhaan energiamer- kintäluokan tuotteita. Työ- ja elinkeinoministeriön raportin mukaan tämä otetaan Suo- messa parhaiten huomioon niin sanotussa cleantech-hankintojen periaatepäätök- sessä (Valtioneuvosto, 2013) lisäämällä sinne viittaus energiatehokkuusdirektiiviin (Työ- ja elinkeinoministeriö, 2014). Vapaaehtoiset merkinnät – tyypin I ympäristömerkit (EU- ympäristömerkki; Joutsen-merkki) Tyypin 1 ympäristömerkeillä tarkoitetaan standardin ISO 14024 mukaisia, vapaaehtoi- sia ympäristömerkkejä. Suomessa tunnetuimpia merkkejä ovat pohjoismainen ympä- ristömerkki (Joutsen) ja EU-ympäristömerkki. Tyypin 1 merkkien toiminnan perusteet ja merkkien käyttötavat on kuvattu hankintalaissa. EU-ympäristömerkkiasetuksen (66/2010/EY) mukaan ”jäsenvaltioiden on kannustet- tava käyttämään liitteessä I olevan A osan 5 kohdassa tarkoitettua julkisista hankinta- menettelyistä vastaaville viranomaisille osoitettua käsikirjaa. Jäsenvaltioiden on tätä tarkoitusta varten harkittava esimerkiksi tavoitteiden asettamista sellaisten tuotteiden hankkimiselle, jotka täyttävät kyseisessä käsikirjassa määritetyt perusteet.” (artikla 12(3)). Ympäristöväittämät Omaehtoisista ympäristöväittämistä on standardi ISO 14021. Erilaisten ympäristöväit- tämien suureen määrään on kiinnitetty EU:ssa huomiota. EU:n markkinoilla on tunnis- tettu yli 100 erilaista vapaaehtoista ympäristömerkkiä, ja lisäksi esiintyy muissa muo- doissa olevia väitteitä tuotteiden paremmuudesta ympäristövaikutustensa suhteen. Nämä voivat johtaa harhaan myös julkisia hankkijoita. EU:n komissio kehittää parhaillaan työkaluja (muun muassa ympäristöjalanjälkeen (PEF) perustuen, kts. suositus 7.4.2), joilla yritykset voivat todentaa ympäristöväittä- miään. Kun nämä saadaan käyttöön, julkisten hankkijoiden on syytä pyytää tuotteista esiintyvien ympäristöväittämien todentamista näillä työkaluilla. Omaehtoisia ympäris- töväittämiä, joita kolmas osapuoli ei ole varmentanut, ei tule ottaa huomioon julkisten hankintojen valmistelussa ennen tätä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 50 Tyypin 3 ympäristöselosteet Ympäristöselosteista on standardi ISO 14025. Ympäristöselosteet perustuvat elinkaa- riarviointeihin, jotka on tehty ympäristöselostejärjestelmän ohjeiden mukaisesti. Ne esittävät määrällistä tietoa tuotteen ympäristövaikutuksista, ja kunkin tuoteryhmän tuotteita voi vertailla keskenään näiden ympäristövaikutusten suhteen. Ympäris- töselosteet eivätkä kuitenkaan suoraan ilmaise sitä, miten hyvä tuote on ympäristövai- kutustensa kannalta. Menetelmät tuotteen ja organisaation hiilijalanjäljen ja -kädenjäljen määrittämiseen Tuotteiden hiilijalanjälki ja muut ympäristövaikutukset pystytään ottamaan paremmin huomioon julkisissa hankinnoissa tuotteita koskevan ympäristötiedon tarkentuessa. Hiilijalanjäljestä on olemassa standardi ISO 14067. Kiinnostus hiilijalanjälkitiedon hyö- dyntämiseen ja hiilijalanjälkilaskennan käyttöön organisaation ilmastovaikutusten las- kennassa on kasvanut. Ympäristöjalanjälki (PEF) on Euroopan komission johdolla ke- hitetty menetelmä, joka antaa tietoa tuotteiden moninaisista ympäristövaikutuksista, ja jota komissio pyrkii käyttämään jatkossa kaikissa tuotepolitiikan ohjauskeinoissa. Uu- della menetelmällä, hiilikädenjäljellä, voidaan verrata eri tuotevalinnoilla saavutettavia vähennyksiä keskenään. Sekä ympäristöjalanjälki että hiilikädenjälki ovat kuitenkin vasta pilotointivaiheessa ja sopivat toistaiseksi vain erityisiin hankintatapauksiin. Hiilijalanjälki Julkisten hankintojen hiilijalanjälki pystytään laskemaan kansallisella tasolla ENVI- MAT-menetelmään perustuvalla laskentamenetelmällä (Nissinen ja Savolainen 2019). Samoja kertoimia hyödyntäen julkisten hankintojen hiilijalanjälki voidaan määrittää myös organisaatiotasolla. Näin ollen hiilijalanjäljen arvio pystytään suhteellisen hel- posti laskemaan julkisen organisaation eri hankintamenolajeille ja hankintojen koko- naisuudelle (esimerkiksi Hankintapulssi -laskentatyökalu). Organisaatiotason hiilijalan- jälki tuottaa organisaation hankintojen hiilijalanjäljestä karkean tason tietoa, jota voi- daan käyttää hankintojen strategisessa suunnittelussa, esimerkiksi määriteltäessä millaisten hankintojen ympäristönäkökohtiin kannattaa kiinnittää eniten huomiota. Organisaatiotasolla tuotettu hiilijalanjälkitieto ei vielä mahdollista eri tuotteiden vertai- lua hiilijalanjäljen näkökulmasta. Tuotteiden vertailu kilpailutuksessa vaatii standardiin pohjautuvan tai muuten laajasti hyväksytyn hiilijalanjälkilaskentamenetelmän. Esi- merkki tällaisesta laskentamenetelmästä on ympäristöministeriön kehittämä hiilijalan- jälkilaskentamenetelmä uudisrakentamis- ja peruskorjaushankkeisiin, joka pohjautuu eurooppalaiseen standardiin elinkaaren aikaisen hiilijalanjäljen laskennasta. Tuoteta- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 51 solla tällaisia julkisten hankintojen hiilijalanjäljen laskentaan soveltuvia ja laajasti hy- väksyttyjä tai standardiin perustuvia menetelmiä ja laskentatyökaluja on käytössä vasta vähän. Sen sijaan elinkaaren aikaista hiilijalanjälkitietoa eri tuotteille on ole- massa eri muodoissa. Sitä hyödyntämällä on mahdollista valita vähäpäästöinen vaih- toehto markkinoilta tai laatia tarjouspyyntöön keskeiset vähähiilisyyteen vaikuttavat kriteerit, jotka ohjaavat vähähiilisen vaihtoehdon valintaan. Ympäristöjalanjälki Ympäristöjalanjälki (PEF) on Euroopan komission suosittelema menetelmä tuotteiden ympäristövaikutusten määrittämiseen. PEF on luotettavin menetelmä määrittää myös hiilijalanjälki niissä 20 tuoteryhmässä, joille on jo määritelty tuoteryhmäkohtaiset tarkat ohjeet (PEFCR). (Euroopan komissio 2020a) Tuoteryhmien määrä tulee todennäköi- sesti kasvamaan. Ympäristöjalanjälki tuo esiin sekä tuotteen hiilijalanjäljen että muut kyseiselle tuoteryhmälle tärkeimmät ympäristövaikutukset. Erilaisia ympäristövaiku- tusluokkia on 16. Menetelmää voidaan käyttää myös hankintojen kestävyyden edistä- misessä, jos hankinnan kohteena olevalle tuotteelle on määritelty ympäristöjalanjälki. PEF-menetelmän käyttö julkisissa hankinnoissa on alkuvaiheessa. Esimerkiksi Helsin- gin kaupunki on pilotoinut PEF-menetelmää maitotuotehankinnoissa, jossa sitä käy- tettiin hankinnan hiilijalanjäljen arviointiin (Suikkanen ja Nissinen, 2020). Hiilikädenjälki Hiilikädenjälki on hiilijalanjälkeen (ISO 14067) ja elinkaariarviointiin (ISO 14040 ja ISO 14044) pohjautuva lähestymistapa positiivisten ilmastovaikutusten arviointiin. Käden- jäljen tarkoituksena on tuoda esille tuotteen tai palvelun (jäljempänä tuotteen) aikaan- saamat ympäristöhyödyt asiakkaalle verrattuna vertailutuotteeseen.78 Kädenjäljen eri- tyispiirteenä tavanomaiseen jalanjälkilaskentaan nähden on, että kädenjäljessä koros- tuu aina todellinen toimintaympäristö. Kädenjälkitarkastelussa tunnistetaan tietty asia- kas ja asiakkaan tapa käyttää tuotetta, relevantti vertailutuote tai -palvelu, ja mekanis- mit, joiden myötä asiakkaalle syntyy tuotteen käytöstä positiivisia ympäristövaikutuk- sia. Ilmastonäkökulmasta tärkeitä ovat hiilidioksidipäästöt, jotka vältetään kun toimit- taja tarjoaa asiakkaalle esimerkiksi tuotteen, jolla on valmistuksensa aikana ollut pie- nemmät hiilidioksidipäästöt ja/tai joka vähentää päästöjä asiakkaan prosesseissa tai asiakkaan tuotteessa verrattuna vertailutuotteeseen. Jokaisella tuotteella, palvelulla ja 78 Tiedeyhteisössä tuotejärjestelmien positiivisten ympäristövaikutusten mittaamistarpeista on keskusteltu pitkään, ja julkaisuja aiheesta on löydettävissä 2000-luvun alkupuolelta alkaen (mm. Pihkola et al., 2010; Čuček et al., 2012; Bjørn ja Hauschild, 2013). Kädenjälkikäsite positiivisten vaikutusten indikaattorina on noussut ensi kertaa keskusteluun 2010-luvulla (mm. Biemer et al., 2013; Norris, 2015). Pajula et al. (2018) ja Grönman et al. (2019) ovat julkaisseet hiilikädenjäljen laskennan ohjeistuksen. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 52 toimittajalla on jalanjälki, mutta ei välttämättä kädenjälkeä, jos tarjottava tuote tai pal- velu ei vähennä päästöjä vertailutuotteeseen nähden. (Pajula et al., 2018; Grönman et al., 2019.) Organisaation hiilijalanjälki ja ilmastobudjetointi Monet julkiset organisaatiot mittaavat jo kasvihuonekaasupäästöjään ja toteuttavat omaa ilmasto-ohjelmaansa, johon sisältyy erilaisia keinoja päästöjen vähentämiseksi. Ilmastolaki (609/2015) edellyttää, että kukin ministeriö kokoaa tiedot omalta hallinnon- alaltaan kansallista ilmastovuosikertomusta varten. Moni valtion organisaatio onkin jo määrittänyt tiettyjen toimintojensa kuten rakennusten energiankulutuksen ja matkusta- misen kasvihuonekaasupäästöt. Suurimmilla kuudella kaupungilla (Espoo, Helsinki, Oulu, Tampere, Turku, Vantaa) on yksityiskohtaiset ilmasto-ohjelmat päästöjen vä- hentämiseen. Hiilineutraaleilla kunnilla eli niin sanotuilla HINKU-kunnilla on päästövä- hennysohjelmat, joilla pyritään hiilineutraaliuteen vuoteen 2030 mennessä. Kaikkien Suomen kuntien kasvihuonekaasupäästöt on määritetty SYKEn ALas-menetelmällä (Lounasheimo ym., 2019). Hankintojen hiilijalanjälki ei kuitenkaan ole mukana (ener- giahankintoja lukuun ottamatta) yllä mainituissa ilmasto-ohjelmissa, vaikka sillä voi olla suurikin merkitys organisaation hiilijalanjäljelle. 3.3.3 Ohjauskeinot, jotka kohdistuvat tiettyihin ympäristövaikutuksiin (ryhmä C), tuoteturvallisuuteen liittyvät ohjauskeinot (ryhmä D), sekä taloudelliset tuet innovatiivisille julkisille hankinnoille (ryhmä E) Ryhmä C kattaa ohjauskeinot jotka eivät kohdistu lähtökohtaisesti tuotteisiin vaan lä- hestyvät sääntelyä merkittävien ympäristövaikutusten kuten haitallisten kemikaalien tai jätteiden laadun tai määrän näkökulmasta. Esimerkkejä ovat haitallisten kemikaa- lien rajoitukset (muun muassa REACH-asetus 1907/2006/EY ja POP-asetus 1021/2019/EU) sekä ajoneuvojen ja työkoneiden pakokaasupäästöjen sääntely (esim. työkonemoottoreiden tyyppihyväksyntäasetus 2016/1628/EU). Myös tuoteturvallisuu- teen liittyvät ohjauskeinot (ryhmä D) kuten direktiivi yleisestä tuoteturvallisuudesta (2001/95/EY) ja kuluttajaturvallisuuslaki (920/2011) ovat pakottavaa lainsäädäntöä, joiden vaatimukset ovat kaikille tuotteille markkinoille pääsyn edellytyksenä. Näillä säännöksillä voi epäsuorasti olla suurikin merkitys muun muassa onnettomuuksien välttämisen ja tuotteen pitkäikäisyyden kautta. Ohjauksen aktiivinen kohdistaminen pelkästään julkisiin hankintoihin ympäristövaikutusten tai tuoteturvallisuuden näkökul- masta ei kuitenkaan vaikuta tarkoituksenmukaiselta sääntelytavalta. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 53 Myös taloudelliset kannustimet ympäristöystävälliseen hankintaan (ryhmä E) voivat luonnollisesti toimia kestävyystavoitteiden integroimisen ajurina. Innovatiivisille julki- sille hankinnoille on jo pitkään ollut Business Finlandin (ja aiemmin Tekesin) tuki- muoto79, joka on tarjonnut rahoitusta hankinnan ‘ylimääräisiin’ valmistelukustannuk- siin. Innovatiiviset hankinnat ovat suuressa osassa hankintatapauksia kohdistuneet ympäristövaikutusten vähentämiseen, esimerkiksi energiatehokkaisiin tai vähäpääs- töisiin rakennus- tai kuljetusratkaisuihin. Innovatiivisilla, ympäristönäkökulmasta kes- tävillä hankinnoilla yritykset voivat esimerkillään huomattavasti edistää uusien tärkei- den ratkaisujen leviämistä. Ryhmät C-E ovat niin laajat ja monimuotoiset epäsuorien vaikutustensa vuoksi, ettei niitä esitellä tässä raportissa tarkemmin. 3.4 Julkisten hankintojen informaatio-ohjaus Informaatio-ohjauksen lähtökohtana on tutkittuun tietoon perustuvan informaation vä- littäminen. Hankintaosaamisen kehittäminen ja hyvien toimintamallien levittäminen nähdään pääministeri Marinin hallitusohjelmassa tärkeinä keinoina edistää kestäviä hankintoja. Käytännössä kestävien hankintojen tekeminen voi edellyttää hankintaor- ganisaatioilta monenlaista osaamista ja tietotarpeita. Informatiivisilla ohjauskeinoilla on vaikutusta, kun ne kohdistuvat konkreettisesti toimintaan, eivätkä jää liian yleiselle tasolle. 3.4.1 Informaatio-ohjauksen tausta Neuvonta, tiedottaminen ja koulutus ovat pitkään olleet keskeisiä informaatio-ohjauk- sen keinoja kestävien julkisten hankintojen lisäämiseksi Suomessa. Ensimmäinen kat- tava julkisten hankintojen ympäristöopas julkaistiin vuonna 2004 (Nissinen, 2004) ja se toimitettiin laajalla jakelulla Suomen julkisille hankintaorganisaatioille. 2000-luvun puolivälistä lähtien myös kestävien julkisten hankintojen koulutus ja neuvonta ovat li- sääntyneet. Neuvonnan kokonaisuus keskitettiin Motivaan vuonna 2012. Motivan yllä- pitämä kestävien hankintojen tietopankki sisältää kestävyyskriteerit 17 tuoteryhmälle (Motiva, 2020b). Aiemmin toimintaan sisältyi myös julkisten hankintojen ekofoorumi ja vuotuinen kestävien hankintojen seminaari. Julkisten hankintojen lainsäädännöllistä neuvontaa tarjoaa Kuntaliiton julkisten han- kintojen neuvontapalvelu. Seminaareja ja koulutuksia järjestävät myös yksityiset toimi- jat ja julkisiin hankintoihin liittyvää tutkimusta ja kehitystä tehdään eri korkeakouluissa 79 Business Finland, kohta Innovatiiviset julkiset hankinnat. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 54 ja tutkimuslaitoksissa. Julkisten hankintojen tietotaito jakautuu moniin organisaatioihin ja edistämistyötä on aiemmin tehty osin myös päällekkäisesti. 3.4.2 Informaatio-ohjauksen kokoaminen KEINO- osaamiskeskukseen Keväällä 2018 Suomeen perustettiin Kestävien ja innovatiivisten julkisten hankintojen verkostomainen osaamiskeskus (KEINO80) joka pyrkii yhdistämään eri organisaa- tioissa olevan hankintaosaamisen ja siten tehokkaasti edistämään kestäviä ja innova- tiivisia hankintoja Suomessa. Osaamiskeskusta koordinoi Motiva Oy ja muita KEINOn ydintoimijoita ovat Kuntaliitto, Business Finland, Hansel Oy, VTT ja SYKE. Lisäksi työ- ja elinkeinoministeriön vaikuttavuusinvestoimisen osaamiskeskus (aiemmin Sitran vai- kuttavuusinvestointitiimi) tuo verkostoon osaamistaan vaikuttavuusperusteisista han- kinnoista ja investoinneista. KEINO syntyi osana aiempaa pääministeri Sipilän halli- tusohjelmaa. KEINOa rahoittaa työ- ja elinkeinoministeriö. Toiminnan rahoitus myön- netään vuodeksi kerrallaan. KEINO-osaamiskeskus tarjoaa huomattavasti laajemman keinovalikoiman kestävien ja innovatiivisten julkisten hankintojen edistämiseksi kuin aiemmin. Se hakee ratkai- suja ja tukee julkisia organisaatioita kestävien hankintojen tekemiseen liittyvissä haas- teissa, jollaisiksi on tunnistettu muun muassa strategisen tuen ja hankintastrategian tai -linjausten puute, markkinatiedon ja toimittajatuntemuksen riittämättömyys, koko- naiskustannusajattelun puuttuminen, sekä tarve kehittää hankintaosaamista. (Keino- osaamiskeskus, 2018a, 2018b, 2019a; Alhola ym., 2016; Leskinen, 2014; Väänänen, 2017) Tällä hetkellä KEINOn toiminta tähtää hankintojen strategisen johtamisen vahvistami- seen, hankintaosaamisen kehittämiseen, hankintojen verkostomaisuuden vahvistami- seen, yhteistyöhön ja vuoropuheluun toimittajamarkkinoiden kanssa, sekä kansainvä- lisen yhteistyön lisäämiseen. Erityispiirteenä KEINOn toiminnassa on uusien vuorovai- kutteisten toimintamallien kehittäminen perinteisen hankkijoille kohdennetun neuvon- nan sijaan. Esimerkiksi KEINO-akatemia on julkisten hankintaorganisaatioiden joh- dolle suunnattu kehittämisohjelma, joka perustuu osallistuvan organisaation omaan kehittämistehtävään ja oppimiseen vuorovaikutuksessa KEINO-asiantuntijoiden ja muiden hankintayksiköiden kanssa. KEINOn kehittäjäryhmätoiminta puolestaan vah- vistaa hankintaorganisaatioiden keskinäistä vuorovaikutusta ja toisilta oppimista, sekä kehittää tietyn toimialan hankintoja kestävään ja innovatiiviseen suuntaan yhdessä markkinatoimijoiden kanssa. KEINOn alueellinen muutosagenttitoiminta pyrkii jalkaut- 80 https://www.hankintakeino.fi/fi. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 55 tamaan KEINOn toimintaa alueilla ja ottamaan huomioon alueen hankkijoiden erityis- kysymykset kestävien hankintojen kehittämisessä. KEINOn osaamisen kehittämisen toimet tuottavat laaja-alaisesti tietoa, työkaluja ja käytännön esimerkkejä kestävien ja innovatiivisten hankintojen toteuttamiseksi. (Keino-osaamiskeskus, 2019b) 3.5 Vihreä rahoitus kestävien hankintojen edistäjänä Julkisia hankintoja voidaan ohjata kestävään ja innovatiiviseen suuntaan myös talou- dellisen ohjauksen kautta. Rahoituslaitokset tarjoavat kunnille ja julkisille hankkijoille niin sanottuja vihreitä lainoja investointeihin, joissa syntyy ympäristölle selkeitä ja mi- tattavia hyötyjä esimerkiksi korkean energiatehokkuuden omaavissa investoinneissa. Esimerkiksi Kuntarahoituksen tarjoaman vihreän lainan rahoituskohteet voivat koh- dentua uusiutuvaan energiaan, kestävään joukkoliikenteeseen, kestävään rakentami- seen, jätevesihuoltoon, energiatehokkuuteen ja jätehuoltoon (Kuntarahoitus, 2020). Vihreän rahoituksen ehdot ovat tavallisesti samat kuin muussakin rahoituksessa, mutta korkomarginaali on pienempi. Vihreä rahoitus on näin ollen asiakkaalle taval- lista lainaa edullisempi vaihtoehto, ja tuo näkyvyyttä kunnan tai muun julkisen organi- saation hankkeelle. Kestävien hankintojen rahoitukseen sopivat myös muut rahoitusmallit kuin laina. Esi- merkiksi kohteissa, joissa energiatehokkuus on keskeinen osa-alue, leasing- tai ESCO-malli voivat soveltua, koska energiansäästökustannukset perinteiseen ratkai- suun verrattuna ovat usein laskennallisesti todennettavissa. Leasing-sopimuksessa leasing-maksu on usein sovitettavissa odotettavissa olevaan energiansäästöön, ja parhaimmillaan maksu pienenee säästetyn energian hinnan verran. Leasing-rahoi- tusta on käytetty erityisesti uudisrakentamisessa ja energiatehokkuustoimenpiteissä, mutta se voisi soveltua hyvin myös esimerkiksi katuvalaistukseen. Katuvalaistuksessa cleantech-teknologiaan perustuva investointi tuottaa merkittäviä säästöjä energiakus- tannuksissa ja maksaa itsensä takaisin kohtuullisessa ajassa korkotason pysyessä vakaana. Leasing-ratkaisu on myös koettu hankkijalle riskittömämpänä vaihtoehtona, eikä se rasita kunnan tasetta toisin kuin lainarahalla tehty investointi. Energiansäästö voidaan myös sitoa hankinnan kustannuksiin siten, että investointia maksetaan takai- sin energiakustannuksissa tehdyillä säästöillä, kuten ESCO-konseptissa (Alhola ym., 2016). Vihreät näkökohdat huomioivat rahoitusratkaisut voivat ohjata hankinnan kohteen määrittelyä tuotteista palveluihin tai aineettomiin hyödykkeisiin; katuvalojen sijaan hankintaan valaistusta tai valotehoa, autojen sijaan autonkäyttöpalvelua ja laitteiden sijaan toimintoja. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 56 Kiinnostus vihreään rahoitukseen ja vaihtoehtoisiin rahoitusmalleihin on lisääntynyt nopeasti viime aikoina. Suomessa vihreää rahoitusta tarjoavat esimerkiksi Kuntara- hoitus ja Nordic Investment Bank (NIB). Euroopan unioni valmistelee parhaillaan omia kriteerejään, kestävän rahoituksen taksonomiaa, ympäristöinvestointien rahoittami- selle. Tarkoitus on luoda rahoituksen kriteereille yhteiset pelisäännöt (Sinersalo, 2020). 3.6 Kestävien hankintojen mittaaminen 3.6.1 Strateginen päätöksenteko, mittaaminen ja raportointi Suomen valtio ja suurimmat kunnat ovat asettaneet hiilineutraalisuuden strategiseksi tavoitteekseen. Päätösten seuranta edellyttää mittaamista ja raportointia eri tavoin. Hankintojen ympäristöllisen kestävyyden mittaamista voidaan tehdä kolmessa vai- heessa: 1) tarjouspyyntö (“input”), 2) hankintapäätös (“output”) ja 3) hankinnan vaiku- tukset (“impact”). Tuotekategoriat soveltuvat näihin mittaamisen vaiheisiin eri tavoin. Joidenkin tuotekategorioiden ympäristövaikutukset saadaan selville tarjouspyynnöistä ja mahdollisesta sopimuksen aikaisesta valvonnasta (esimerkiksi toimistokalusteet, siivousaineet). Lämmityksen osalta taas ympäristövaikutusten mittaaminen perustuu seurantatietoon. Hankintojen kolmen vaiheen erottelun lisäksi voidaan mittaamista tarkastella myös kansallisella tasolla, organisaatioiden tasolla ja yksittäisten hankinto- jen tasolla. 3.6.2 Mittaaminen ja raportointi kansallisella, organisaatioiden ja yksittäisten hankintojen tasoilla Kansallisen tason mittaamisen avulla voidaan selvittää, mikä osuus Suomen julkis- ten hankintojen kokonaismäärästä sisältää kestävyyskriteerejä tai on kestäviä hankin- toja. Vihreitä julkisia hankintoja (GPP) on EU:ssa mitattu satunnaisesti jo 2000-luvun puolivälistä alkaen (mm. Renda ym., 2012; PWC, 2009; Nissinen ym. 2009; Bouwer ym., 2005). Mittaaminen on perustunut kestävyyskriteerien osuuteen tarjouspyyn- nöissä sekä eri tuoteryhmien tarjouspyyntöjen tarkasteluun. Pääasialliset menetelmät ovat olleet tarjouspyyntöanalyysit EU:n TED-tietokannasta ja/tai kotimaisesta HILMA- tietokannasta (mm. Alhola, 2012) sekä haastattelut ja kyselyt (mm. PWC, 2009). Riit- tävän otannan avulla saadaan esiin tilastollisesti merkitseviä eroja vuosien ja tuote- ryhmien välillä ilman, että on tarpeen tarkastella kaikkia lähes 20 000 tarjouspyyntöä VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 57 HILMA-ilmoituskanavalla. Ilman keskitettyä tiedonkeruuta otoksen tietojen hankkimi- nen vie kuitenkin aikaa varsinaiselta analysoinnilta. Myös osan analysoinnista voi tehdä käyttäen tekoälyä tai vastaavia menetelmiä. Kestävyyskriteerien mittaaminen ei kuitenkaan ole säännöllistä, eikä seurantaa tehdä vuosittain. Tämä on johtanut siihen, että kestävien hankintojen kehitystä ei ole pys- tytty arvioimaan luotettavasti. Kansallisen tason mittaamiselle tarvittaisiin menetelmä, joka mahdollistaa tilastollisesti luotettavan vertailun kestävien hankintojen osuudesta hankinnoista. Tämä mahdollistaisi myös tuoteryhmien vertailun ja ohjauskeinojen pa- remman kohdistamisen tuoteryhmille. Kaiken kaikkiaan voidaan todeta että ympäristökriteerien käytön mittaaminen perus- tuu edelleen pääosin yksittäisten tarjouspyyntöjen tarkasteluun ja näkökulma rajoittuu kyllä/ei -tasolle. Julkiset hankkijat asettavat hankinnoille kestävyystavoitteita myös organisaatiota- solla. Nämä on usein kirjattu esimerkiksi kunnan tai kaupungin hankintalinjauksiin, kuten hankintastrategiaan tai hankintaohjeisiin. Tavoitteiden toteutumiseksi kestävien hankintojen toteutumista ja siihen kannustavia toimia tulisi seurata myös organisaa- tion tasolla. Esimerkiksi Espoon kaupunki on ottanut käyttöönsä hankinnan hallintajär- jestelmän eli HANSA-järjestelmän vuonna 2019. Järjestelmässä arvioidaan jo hankin- nan suunnitteluvaiheessa muun muassa ekologinen kestävyys ja seuranta jatkuu myös sopimuskauden aikana. Pohjoismaiden neuvosto teetti selvityksen valtion puitesopimuksista (Bauer et al., 2015). Raportissa yksi parhaista jatkuvan mittaamisen järjestelmistä oli Hanselin sopi- muskohtainen ympäristötunnus, jonka pohjalta pystytään mittaamaan ympäristöystä- vällisten hankintojen euromääräinen volyymi. Ranska ja Korea ovat harvoja esimerkkejä maista, joissa on kehitetty hankintayksi- köille konkreettisia tavoitteita hankintojen ympäristöystävällisyydelle ja kytketty tavoit- teiden saavuttaminen hankintayksikölle myönnettyyn budjettiin. Kiinassa taas on an- nettu valtiontukea hankintayksiköille, jotka ovat ostaneet puhtaita ajoneuvoja. Hankinnoilla on keskeinen rooli kuntien kestävyystavoitteiden saavuttamisessa, minkä vuoksi on tärkeää tarkastella ja arvioida myös kestävien hankintojen vaikuttavuutta yksittäisten hankintojen tasolla, eikä ainoastaan tehtyjen hankintojen määrää tai kestävyyskriteerien käyttöä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 58 3.6.3 Mittaamiseen liittyvien tietojen saatavuus ja vaikutukset markkinoihin Tietoja seurantaan soveltuvista tietojärjestelmistä kerättiin HILMI-projektia varten pu- helinhaastatteluilla ja Teams-kokouksilla Helsingistä, Espoosta, Tampereelta, Lah- desta, Väylävirastosta; Finavialta, puolustusministeriöltä ja Aalto-yliopistolta. HILMA-järjestelmän käyttö on pakollista kynnysarvon ylittävissä julkisissa hankin- noissa. Se sisältää rakenteellista ja tekstitietoa vuoden aikana tehdyistä tarjouspyyn- nöistä, mutta siitä puuttuvat sellaiset sopimukset, jotka on tehty aikaisemmin tai han- kinta kohdistuu in-house organisaatioihin. Lisäksi tarjouspyynnön arvotieto ei ole pa- kollinen. Kilpailutusjärjestelmät sisältävät HILMAn tarvitsemat tiedot ja tarjouspyynnön sisäl- lön tekstitietona ja muina tiedostomuotoina. Kilpailutusjärjestelmässä on usein mu- kana myös tarjousvertailu. Markkinajohtaja on Cloudia, mutta myös muita järjestelmiä on käytössä erityisesti urakoiden kilpailuttamisessa. Cloudian käyttäjinä on yli 300 hankintayksikköä. Muut järjestelmät noudattavat samaa toimintamallia, mutta käyttäjiä on vähemmän. Sopimusjärjestelmät sisältävät hankintayksiköiden tekemät sopimukset. Sopimusjär- jestelmä voi olla kilpailutusjärjestelmän lisämoduuli, osa viranomaisen päätöksenteko- järjestelmää tai jollain muulla pohjalla. Vain suurimmilla hankintayksiköillä on sopi- musjärjestelmiä. Yhteishankintayksiköt keräävät tietoa sopimusjärjestelmiin toimittaja- kohtaisesta toteutuneesta volyymista, koska sen perusteella lasketaan komissiot. Maailmalta löytyy kehittyneitä sopimusjärjestelmiä yhdistettynä todelliseen lasku- dataan, jonka perusteella lasketaan hiilidioksidipäästöt. Haastattelujen perusteella useimmat sopimusjärjestelmien käyttäjät eivät olleet miettineet ympäristöasioiden ra- portointia. Tilausjärjestelmiä on kahden tyyppisiä. Yleisluontoisilla ostotilausjärjestelmillä voi ti- lata mitä tahansa tuotteita ja joissakin myös palveluita. Nämä järjestelmät sisältävät tyypillisesti tuotekatalogin, jonka perusteella tuotteita tilataan ja pyritään siihen, että tilaus olisi jo hinnaltaan oikein ja laskut voidaan täsmäyttää automaattisesti. Näiden järjestelmien kattavuus on suurimmillaan noin 50 prosentin luokkaa koko laskumää- rästä. Yleisluontoisten tilausjärjestelmien ohella on materiaalivirtakohtaisia tilausjär- jestelmiä esimerkiksi polttoaineisiin, kemikaaleihin, elintarvikkeisiin, usein liitettynä toi- mintokohtaiseen erityisohjelmistoon (esimerkiksi elintarvikkeiden tilaus ruokareseptien pohjalta). VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 59 Kiinteistötietojärjestelmät ovat laaja kokonaisuus, jossa ympäristöystävällisyyden kannalta voidaan seurata kiinteistökohtaisesti omaa energian tuotantoa (lämpöpum- put, aurinkosähkö, öljylämmitys) tai ostetun lämmityksen ja sähkön kulutusta. Mittaa- miseen usein liittyy myös veden kulutuksen ja jätteiden määrän raportointi. Kiinteistö- tietojärjestelmiä on lukuisa määrä markkinoilla. Käyttämällä näitä tietolähteinä suuri lämmityksen ja sähkön kulutuksen volyymi voidaan luotettavasti raportoida todellisen kulutuksen perusteella. Joissakin järjestelmissä lämmitystapatyypit voidaan laskea myös kasvihuonekaasujen päästöiksi. Vastuullisuusraportin tiedonhallintajärjestelmiä ei ollut, vaan tieto kerätään manu- aalisesti käyttäen hyväksi esimerkiksi materiaalivirtakohtaisia raportointijärjestelmiä ja kiinteistötietojärjestelmiä. Hiilineutraalisuusjärjestelmiä oli lähinnä Helsingin kaupungin käyttämä Ilmasto- vahti, jonne on kirjattu ilmasto-ohjelmaan liittyviä toimenpiteitä sanallisesti ja ympäris- tövaikutukset on mainittu tekstissä. Tämän ohjelman laajuus on HINKU-määritelmän mukainen, mikä tarkoittaa kaupungin alueella syntyvien kasvihuonekaasujen päästö- jen vähentämistä, toimenpiteinä esimerkiksi polkupyöräilyn ja kävelyn edistämistä. Yhteenvetona nykytilanteesta voi todeta, että tietoa on erilaisissa tietojärjestelmissä. Nykyistä olemassa olevaa tietoaineistoa voidaan hyödyntää, jos määräyksillä voidaan antaa keskitetylle taholle oikeus saada tieto käyttöön sekä hyödyntää sitä ympäris- töystävällisyyden ohjaukseen ja tutkimukseen. Kansallisen tason mittaamisen perusteella voidaan arvioida myös vaikutuksia mark- kinoihin. Korean esimerkissä indikaattoreina ovat ympäristömerkkituotteiden liiketoi- minnan volyymi ja toimittajien lukumäärä. Lisäksi voidaan tarkastella, kuinka moni tar- joaja on vastannut ympäristöystävällisten tuotteiden tarjouspyyntöihin. Jos tarjouksia on vähintään kolme, voidaan olettaa kilpailun toteutuneen. 3.6.4 Mittaamisen jäsennys: panos (input), tulos (output) ja vaikutus (impact) Mittaamista voidaan jäsentää tarkastelemalla mittausta eri ajankohtina hankinnan ai- kana. Ensimmäinen mittauskohta ovat tarjouspyynnöt (panos/input), jolloin tarkastel- laan mitä vaatimuksia tarjouspyyntöihin on sisällytetty. Toinen mittaamiskohta ovat tarjousvertailut (tulos/output), jolloin analysoidaan ovatko tarjouspyynnössä mainitut ympäristökriteerit toteutuneet erityisesti valintakriteerien osalta. Lisäksi ympäristökri- teerien käyttö hankinnan voittaneissa yrityksissä voidaan todentaa esimerkiksi auditoi- malla. Kolmas näkökulma ovat ympäristöystävällisten hankintojen vaikutukset VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 60 (impact), jolloin tarkastellaan ympäristövaikutuksia esimerkiksi hiilijalanjäljellä tai muilla mittareilla. Yksittäisten hankintakategorioiden osalta voidaan käyttää myös muita ympäristövaikutusten mittareita. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 61 4 Suositukset kestävyysnäkökohtien huomioon ottamisen edistämiseksi hankintalaissa 4.1 Hankintalainsäädännön muuttamisen vaihtoehdot Hankintayksiköt voivat voimassa olevan hankintalainsäädännön perusteella huomi- oida ympäristö- ja sosiaalisia näkökohtia hankintamenettelyssään. Hankkeessa on tehty katsaus usean eri maan sääntelyyn, josta on tunnistettu kuusi keinoa, joilla ym- päristönäkökohtien huomioimista voitaisiin edistää. Nykyisellään hankintalaki ei sisällä velvoittavia säännöksiä ympäristönäkökohtien huomioimiseksi. Sama tilanne vallitsee ympäristöä eniten kuormittavien sektoreiden ja tuotteiden lainsäädännössä. Ympäris- tövaatimuksilla on suora vaikutus myös hankintamenettelyyn, koska hankintaviran- omaisen on noudatettava kaikkia sen toimintaan soveltuvien substanssilakien minimi- vaatimuksia, mutta lainsäädäntö ei kannusta hankintayksiköitä ylittämään asetettuja, yleisesti sektoreilla tai tuotteisiin sovellettavia minimivaatimuksia.81 Useiden tutkimus- ten perusteella on kuitenkin selvää, että pelkästään ympäristönäkökohtien huomioimi- sen tai pakottavien vaatimusten ylittämisen mahdollisuus ei yleensä johda toimenpitei- siin käytännössä.82 Tämä pätee Suomen lisäksi monessa muussakin tässä tutkimuk- sessa tarkastellussa maassa. Tilanteeseen voidaan vaikuttaa harkiten asetetuilla ak- tiivisilla kannustimilla ja pakottavilla säännöksillä. Tässä luvussa esitämme neljä suo- situsta siitä, miten hankintalakia prosessilakina olisi mahdollista kehittää ympäris- tönäkökohtien vahvistamiseksi kirjallisuuskatsauksen, kansainvälisen hankintalain- säädäntöjen vertailun ja asiantuntijatyöpajojemme perusteella. Lisäksi perustelemme lyhyesti, miksi kahta työpajoissa keskusteltua hankintalain kehitysehdotusta ei ole mielestämme tarkoituksenmukaista toteuttaa. Tuote- ja sektorikohtaisia, sekä muita ohjauskeinoja koskevia suosituksia ympäristötavoitteiden sisällyttämisestä hankintoi- hin esitellään luvussa 5. 81 Esimerkiksi rakennusoikeuksia myönnettäessä voisi minimivaatimukset ylittävistä ympäris- töystävällisistä ratkaisuista (0-energiatalo, maalämpö) myöntää kannustimena lisää rakennusoi- keutta. 82 Ks. esim. Palmujoki – Vartiainen 2020. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 62 VIHREITÄ HANKINTOJA KOSKEVAA LAINSÄÄDÄNTÖÄ MUISSA MAISSA Saksassa on pyritty edistämään hankintojen ympäristöystävällisyyttä lainsäädännön keinoin, no- jautumatta kuitenkaan kansallisiin pakollisiin tuotekohtaisiin kriteereihin. Ensinnäkin epäreilun kil- pailun vastaiseen lakiin on otettu yleinen toteamus siitä, että hankinnoissa on otettava huomioon ympäristölliset tekijät. Toiseksi, kiertotaloutta koskevan lain mukaan keskushallinnon on hankin- noissaan tarkasteltava, miten resurssitehokkuus, kuten tuotteiden kestävyys, korjattavuus ja kier- rätys voisivat toteutua. Vuoden 2020 aikana Saksassa on ollut suunnitelmia tehdä keskushallin- non viranomaisille pakolliseksi ottaa hankinnoissaan huomioon tuotekestävyys, korjattavuus, re- surssitehokkuus ja jätteet, ellei se aiheuta kohtuuttomia lisäkustannuksia. Kolmanneksi, ilmas- tonmuutoslain mukaan keskushallinnon tulee: 1) arvioida, miten hankinnoilla voidaan vaikuttaa ilmastotavoitteiden saavuttamiseen; 2) jättää tekemättä hankintoja, joihin käytetyt varat olisivat suhteettomia ottaen huomioon hankinnan vaikutus kasvihuonepäästöihin; 3) punnita kasvihuo- nepäästöjä suhteessa muihin kriteereihin ja kahden hankintavaihtoehdon välillä aina valita se, jonka perusteella elinkaaren aikaisia kasvihuonekaasupäästöjä vähennetään pienimmin kustan- nuksin. Saksan lainsäädäntö jättää kuitenkin epäselväksi, minkälaisia vaatimuksia viimeksi mainittu säännös käytännössä asettaa hankintayksiköille. Maan ympäristöministeriö on ainakin alusta- vasti katsonut, että säännöksen nojalla keskushallinnon tulisi laatia aina vertailuperusteensa elin- kaarikustannusmallin pohjalta. Joidenkin tuotteiden osalta tällainen vaatimus on kirjattu lainsää- däntöön suoraviivaisemmin. Energiaa kuluttavien laitteiden osalta vaaditaan nimittäin, että ver- tailuperusteissa huomioidaan elinkaarikustannukset. Puhtaiden ajoneuvojen osalta puolestaan lainsäädäntö vaatii, että energiankulutus ja tietyt nimetyt ympäristövaikutukset otetaan hankin- nassa huomioon joko teknisessä erittelyssä tai vertailuperusteissa. Edellä mainitut vaatimukset muistuttavat Australian lainsäädäntöä, jossa on nimenomaisesti vaadittu, että vertailuperusteissa huomioidaan ympäristövaikutukset. Norjassa puolestaan par- lamentti on antanut periaatepäätöksen, jonka mukaan aina kun hankinnoissa vertailuperusteina voidaan käyttää ympäristötekijöitä, niiden painoarvon tulisi olla vähintään 30 prosenttia. Myös Sloveniassa hankintayksiköiden tulee huomioida ympäristö hankinnoissaan. Lainsäädännössä on täsmennetty, että huomioon otettavia näkökohtia ovat ainakin energiatehokkuus, uusiutuvan tai vähähiilisen energian käyttö, vedenkäytön tehokkuus, resurssitehokkuus, päästöjen ja muiden haittojen ehkäisy, tuotteen kestävyys, kierrätys, korjaamiskelpoisuus ja jätteet. Saksassa valittujen ratkaisujen osalta maininnan arvoinen on vielä Berliinin paikallishallinnon säännös, jonka mukaan hankintayksiköiden tulee ennen kutakin hankintaa kirjata miten ne ovat valinneet ympäristökriteerejä. Samanlaista ajatusta kuvastaa Tanskan vaatimus, että hankin- tayksikkö, joka ei aseta sosiaalisia kriteerejä, on velvollinen selittämään miksi. Vastaavaa vaati- musta ei Tanskassa ole ympäristökriteereille. Tällaisissa vaatimuksissa ongelmaksi voi kuitenkin muodostua se, että hankintayksiköt kopioivat aina vakioselityksen. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 63 4.2 Kestävyysnäkökohdat hankintalain tavoitteisiin 4.2.1 Yleisiä näkökohtia Julkisten hankintojen lainsäädännön tavoitteita EU:ssa ovat tehokkuus, syrjimättö- myys ja avoin kilpailu.83 Kestävyysnäkökohdat on hankintadirektiiveissä katsottu tois- sijaisiksi tavoitteiksi.84 Hankintadirektiivissä (2014/24/EU) ainoa pakollinen säännös kestävyysnäkökohtien huomioimiseksi on artiklan 69(3) asettama velvollisuus hylätä tarjous, jos se on poikkeuksellisen alhainen siksi, että se ei ole artiklassa 18(2) tarkoi- tettujen velvoitteiden mukainen. Hankintadirektiivin 18(2) artikla: Jäsenvaltioiden on toteutettava aiheellisia toimenpiteitä varmistaakseen, että ta- louden toimijat noudattavat hankintasopimuksia toteuttaessaan sovellettavia ym- päristö-, sosiaali- ja työoikeudellisia velvoitteita, jotka on vahvistettu unionin oi- keudessa, kansallisessa lainsäädännössä, työehtosopimuksissa tai liitteessä X luetelluissa kansainvälisissä ympäristö-, sosiaali- ja työoikeudellisissa säännök- sissä. Kestävyysnäkökohtien huomioiminen ei kuitenkaan ole kiellettyä, vaan suositeltavaa, kuten direktiivin johdanto-osan perustelukappaleesta 91 käy ilmi. Siinä todetaan, että direktiivissä ”selvennetään, miten hankintaviranomaiset voivat edistää ympäristönsuo- jelua ja kestävää kehitystä varmistaen samalla, että ne saavat hankintasopimuksilleen parhaan mahdollisen hinta-laatusuhteen”. Suomessa hankintadirektiivin artikla 18(2) on implementoitu muun muassa hankinta- lain 2 §:n 2 momentissa: Hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympä- ristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen. 83 Caranta 2015, s. 394–395. 84 Caranta 2015, s. 438; Andrecka – Mitkidis 2017, s. 58. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 64 Hallituksen esityksen (HE 108/2016 vp) mukaan ympäristö- ja sosiaalisilla näkökoh- dilla tarkoitetaan erityisesti hankintadirektiivin 18(2) kohdassa tarkoitettuja velvoitteita. Hankintalain 2.2 § on suosituksenluonteinen, ei velvoittava. Ympäristö- ja sosiaalisten näkökohtien nostaminen selkeästi auki kirjoitettuna lain ta- voitteisiin antaisi vahvemman signaalin poliittisesta tahdosta niiden huomioimiseksi. Lain tulkinnassa tavoitteissa oleva maininta ympäristö- ja sosiaalisten näkökohtien huomioimisesta voidaan myös ottaa huomioon tuomioistuimessa. Lain esitöissä voitai- siin esimerkinomaisesti tarkentaa, mitä ympäristö- ja sosiaalisten näkökohtien huomi- oon ottaminen käytännössä voi olla. Esimerkiksi: työ- ja ympäristölainsäädännön nou- dattaminen koko tuotantoketjussa, tuotteiden kestävyys, kierrätettävyys, uudelleen- käyttömahdollisuudet, tai hiili- ja ympäristöjalanjäljen huomioiminen tuotteille, joille se on saatavilla. 4.2.2 Esimerkkejä muista jäsenmaista yleisestä velvoitteesta kestävyysnäkökohtien huomioimiseksi Itävallassa ja Alankomaissa on yleinen velvoite ottaa ympäristönäkökohdat huomioon kaikissa hankinnoissa. Itävallan hankintalaki (BGBI I Nr. 65/2018, Bundesvergabe- gesetz 2018) velvoittaa kaikki hankintaviranomaiset ottamaan ympäristönäkökohdat huomioon ja tarkentaa, että huomiota tulee kiinnittää erityisesti ekologisiin näkökoh- tiin, kuten energia- ja materiaalitehokkuuteen, jätteiden ja päästöjen vähentämiseen, ja maaperän suojeluun (20 § kohta 5).85 Säännös ei määrää, missä vaiheessa hankin- tamenettelyä ympäristönäkökohdat on huomioitava, vaan listaa esimerkiksi tekniset eritelmät, kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet ja hankintasopimuksen erityisehdot mahdollisina kohtina. Alankomaissa hankintaviranomaisille on asetettu 85 Bundesvergabegesetz 2018 20 §: “(5) Im Vergabeverfahren ist auf die Umweltgerechtheit der Leistung Bedacht zu nehmen. Dies kann insbesondere durch die Berücksichtigung ökologischer Aspekte (wie etwa Energieeffizienz, Materialeffizienz, Abfall- und Emissionsvermeidung, Bo- denschutz) oder des Tierschutzes bei der Beschreibung der Leistung, bei der Festlegung der te- chnischen Spezifikationen, durch die Festlegung konkreter Zuschlagskriterien oder durch die Festlegung von Bedingungen im Leistungsvertrag erfolgen.” VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 65 yleinen velvoite tuottaa niin paljon yhteiskunnallista arvoa kuin mahdollista (Aanbeste- dingswet 2012, artikla 1.4, kohta 2).86 Tämän on tulkittu tarkoittavan hinta-laatusuh- teen tapauskohtaista arviointia hankinnoissa.87 Alankomaissa on oikeuskäytäntöä tä- män yleisen velvollisuuden rikkomisesta, mutta kansallinen tuomioistuin on ratkaissut kaikki tähänastiset tapaukset hankintaviranomaisen hyväksi. Kyseessä on symbolinen säännös, mutta sellaisenaankin sillä on nähty olevan arvoa ”tuuppaamassa” hankin- toja kestävämpään suuntaan, vaikka tilastotietoa asiasta ei ole. Artiklaa 1.4(2) on tul- kittu Alankomaiden oikeuskäytännössä myös niin, että valittajat ovat pyrkineet osoitta- maan, ettei hankintaviranomainen ole tuottanut niin paljon yhteiskunnallista arvoa kuin mahdollista, mutta nämä tapaukset eivät ole myöskään menestyneet.88 Tämä tulkinta- linja saattaa johtaa artiklan 1.4(2) sisällöllisen velvoittavuuden kasvamiseen Alanko- maissa.89 Liettuassa on asetettu konkreettisempi yleinen velvoite ympäristönäkökohtien huomi- oimiseksi. Hallitus antoi vuonna 2010 määräyksen (resolution no 1133), että vuosina 2017 ja 2018 tehtävistä julkisista hankinnoista vähintään 45 prosentissa ja vuosina 2019 ja 2020 tehtävistä julkisista hankinnoista vähintään 50 prosentissa on oltava mu- kana ympäristökriteerejä (SWD (2019) 125 final). Alankomaissa puolestaan on luo- vuttu vaatimuksista, joiden mukaan tietyn osuuden hankinnoista tulee täyttää kestä- vyyskriteerit. Ruotsissa hankintadirektiivin artikla 18(2) implementoitiin osaksi kansallista lainsää- däntöä osittain yleisellä velvoitteella ottaa huomioon kestävyysnäkökohdat, jos han- kinnan luonne antaa siihen aihetta (SFS 2016:1145, lag om offentlig upphandling (LOU) 4 luku 3 §), osittain lisäämällä uusia pykäliä lukuun 17 (1–5 §§).90 Luvun 17 en- simmäisessä pykälässä todetaan, että kestävyysnäkökohdat voidaan ottaa huomioon, jos ne liittyvät hankinnan kohteeseen. Luvun 17 pykälät 2–5 sisältävät työehtoja (esi- merkiksi minimipalkka, työaika) koskevia pakottavia määräyksiä. Saksassa puoles- taan on yleinen velvoite, että laatu-, innovaatio-, ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat 86 Aanbestedingswet 2012, artikla 1.4, kohta 2: “De aanbestedende dienst of het speciale- sectorbedrijf draagt zorg voor het leveren van zo veel mogelijk maatschappelijke waarde voor de publieke middelen bij het aangaan van een schriftelijke overeenkomst als bedoeld in het eerste lid.” 87 Janssen – Bouwman 2020, s. 94–98. 88 Alankomaissa on annettu ohje tulkita artiklaa 1.4(2) siten, että valittajan tulee osoittaa, ettei yhteiskunnallista arvoa ole muodostunut, jolloin hankintaviranomaisen tulee puolestaan osoittaa, miksi se on tuottanut yhteiskunnallista arvoa niin paljon kuin mahdollista, ks. Commissie van Aanbestedignsexperts 2014. 89 Janssen – Bouwman 2020, s. 100. 90 Regeringens proposition 2015/16:195, s. 1117; Sundstrand – Ågren 2018, s. 272. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 66 pitäisi ottaa huomioon hankinnassa (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, ar- tikla 97(3)). Niiden huomioon ottaminen ei ole nähtävästi kuitenkaan pakollista (Ver- gaberechtsmodernisierungsverordnung 58 §).91 4.2.3 Toteutus Suomessa Hankkeessa tehtyjen haastattelujen ja HILMIn ensimmäisen työpajan keskustelujen perusteella horisontaalisilla yleisillä (ei pakottavilla) säännöksillä nähtiin olevan sym- bolista ja periaatteellista arvoa hankintojen ylätason ohjauskeinona.92 Horisontaalinen säännös antaa tuen yksityiskohtaisemmille tuotekohtaisille säännöksille, eivätkä ne sulje toisiaan pois. Horisontaalisen säännöksen etuna on lisäksi, että se kattaisi myös pienhankinnat. Huonoksi puoleksi nostettiin suorien oikeudellisten vaikutusten puuttu- minen. Yksityiskohtaiset vaatimukset yleisen velvoitteen yhteydessä voivat osoittau- tua käytännössä hankaliksi, vaikka toisaalta jonkinlaista mitattavuutta pidettiinkin ta- voiteltavana. Työpajassa ehdotettiin, että voisi olla hyvä nostaa yleinen velvoite kestä- vyysnäkökohtien huomioon ottamisesta hankintalainsäädännön tavoitteisiin muiden tavoitteiden rinnalle. Janssen ja Bouwman ovat ehdottaneet tätä myös yhtenä vaihto- ehtona selkeyttää yhteiskunnallisen arvon luomisen vaatimusta Alankomaiden hankin- talaissa.93 4.2.4 Suositus: ympäristö- ja sosiaalisten näkökohtien sisällyttäminen hankintalain tavoitteisiin Työryhmä suosittelee, että velvoite huomioida ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat nostetaan nimenomaisesti hankintalain tavoitteisiin, 2 §:n 1 momenttiin, lain muiden tavoitteiden rinnalle. Tämä korostaa poliittista tukea ympäristönäkökohdille osana hankintaprosessia. 91 Vergaberechtsmodernisierungsverordnung 58 §: “(2) The most economically advantageous tender shall be determined on the basis of the tender offering the best price-quality ratio. Apart from the price or costs, the award decision may also take into account qualitative, environmental or social criteria…”, korostus tässä. 92 Hankintalain valmistelussa kansalaisjärjestöt halusivat nostaa kestävyysnäkökohtien huomi- oinnin laajemmin osaksi hankintalakia, ks. HE 108/2016 vp, s. 62–63. 93 Janssen – Bowman 2020, s. 102. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 67 4.3 Ympäristörikoksia koskeva harkinnanvarainen poissulkemisperuste pakolliseksi 4.3.1 Yleisiä näkökohtia Hankintalakia säädettäessä lain pakollisiin poissulkemisperusteisiin (80 §) sisällytettiin pakollinen poissulkeminen liittyen rikoslain 47 luvussa säänneltyihin työrikoksiin.94 Tällaisesta poissulkemisesta ei säädetä suoraan hankintadirektiivissä. Vastaavalla ta- valla voitaisiin toimia ympäristörikosten suhteen. Poissulkemisen mahdollistava sään- nös on hankintadirektiivin (2014/24/EU) 57(4) artiklan a-alakohta, joka viittaa artiklan 18(2) mukaisten velvoitteiden rikkomiseen. Koska jäsenvaltio voi vaatia poissulkua tällaisissa tilanteissa, voidaan antaa säännös, jossa poissulkeminen on pakollista.95 Poissulkemisperuste voitaisiin ulottaa koskemaan myös alihankintaa (hankintadirek- tiivi 63 ja 71 artiklat). Lähtökohtana on tällöin kuitenkin sallia alihankkijan vaihtaminen. Oikeuskäytännön perusteella oikeuskirjallisuudessa on kuitenkin päätelty, ettei vaihta- minen ole mahdollista, mikäli tällä olisi vaikutusta jo jätettyyn lopulliseen tarjouk- seen.96 4.3.2 Toteutus Hankintadirektiivin 18(2) artikla viittaa muun lainsäädännön noudattamiseen. Suomen hankintalainsäädännön uudistusta valmisteltaessa kansalaisjärjestöt kannattivat han- kintadirektiivin 18(2) artiklan asettaman velvoitteen laajempaa käyttöä kansallisessa hankintalainsäädännössä, kun taas elinkeinoelämä katsoi, että tämä sopii huonosti hankintalain menettelylliseen luonteeseen.97 Ympäristörikosten ottaminen pakolliseksi poissulkemisperusteeksi vahvistaisi ympäristönäkökohtien huomioimista ja hankin- tayksikön selvittämisvelvollisuutta. Tällä hetkellä hankintamenettelyssä tarkistetaan vain pakolliset soveltuvuusvaatimukset. Sähköisten menettelyiden myötä lainsäädän- töä voitaisiin kehittää edelleen ja velvoittaa hankintayksiköt varmistamaan, ettei tarjo- ajia ole tuomittu ympäristörikoksista sekä velvoittaa nämä huolehtimaan siitä, että myöskään alihankkijat eivät ole syyllistyneet ympäristörikoksiin. Ympäristörikosten tor- junnan on nähty olevan tärkeä osa myös harmaan talouden torjuntaa. Hyvin vastaava 94 HE 108/2016 vp, s. 39. 95 Teknisesti ottaen kyse on siitä, että tässä tapauksessa lainsäätäjä (jäsenvaltio) vaatii poissul- kua. Käytännössä sillä ei ole väliä, onko poissulun vaatijana EU-lainsäätäjä vai kansallinen lain- säätäjä. 96 Pesu 2019, s. 136–137. 97 HE 108/2016 vp, s. 62–63. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 68 säännös on hankintalain 108 §:ssä koskien muun lainsäädännön huomioimista sosi- aali- ja terveyspalveluiden hankinnoissa. Tällä hetkellä ongelmana on myös se, ettei hankinnasta voi valittaa markkinaoikeuteen muun lainsäädännön huomioimatta jättä- misen perusteella. Hankintayksikön jättäessä muun asiaa koskevan lainsäädännön huomioimatta, tätä ei markkinaoikeuden oikeuskäytännössä pidetä hankintamenette- lyn virheenä.98 Hankintadirektiivi edellyttää, että hankintaviranomainen voi näyttää artiklan 18(2) vel- voitteiden rikkomisen toteen. Säännös pakollisesta poissulkemisperusteesta voi jäädä vaikutuksiltaan vajavaiseksi, jos hankintayksiköllä ei ole kykyä näyttää rikkomista to- teen esimerkiksi olemassa olevilla tuomioilla. Samaa keskustelua käydään jo nyt pois- sulkemisperusteiden osalta.99 Tältä osin lainsäätäjän tulisi myös selvittää hankintayk- siköiden mahdollisuuksien lisäämistä saada tarjoajia koskevia tietoja eri rekistereistä. Poissulkemisperusteen tosiasiallinen vaikutus on myös hyvin riippuvainen yleisestä ympäristölainsäädännöstä ja hankinnan kohdetta koskevasta lainsäädännöstä. Lisäksi on huomioitava korjaavat toimenpiteet (hankintadirektiivi artikla 57(6)) ja hankintayksi- kön harkintavallan säilyminen. 4.3.3 Suositus: ympäristörikoksia koskeva harkinnanvarainen poissulkemisperuste pakolliseksi Nyt harkinnanvaraisena poissulkemisperusteena oleva 81 §:n 1 momentin 5 kohta tu- lee siirtää ympäristörikosten osalta pakolliseksi poissulkemisperusteeksi pykälään 80. Samalla tulisi lisätä rikoslain 48 luvun mukaiset ympäristörikokset pakollisiksi poissul- kemisperusteiksi. Näillä muutoksilla lisättäisiin hankintayksikön selvittämisvelvolli- suutta pakollisten soveltuvuusvaatimusten osalta. Vaatimus voidaan toteuttaa nyt sähköisen hankintamenettelyn myötä, ja ulottaa sen kautta koskemaan myös toimitta- jien käyttämiä alihankkijoita. Muutos tukisi myös ympäristörikosten torjuntaa ja har- maan talouden torjuntaa. 98 Ks. esim. MAO 483/2018, MAO 56/2019, MAO 182/2019 ja MAO 184/2019. 99 Asiasta ollut puhe muun muassa Helsingin Sanomien paljastaman siivoojien hyväksikäytön yhteydessä, ks. Helsingin Sanomat 2020. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 69 4.4 Elinkaarikustannusten käyttöön kannustaminen 4.4.1 Elinkaarikustannusten huomioiminen hankintalaissa Unionin lainsäätäjä harkitsi vuoden 2014 hankintadirektiivejä säätäessään sellaisen pakottavan sääntelyn lisäämistä, joka poistaisi hankintayksiköiltä harkintavallan. Näitä kohtia olivat muun muassa: sähköisten viestintämenettelyiden käyttö, elinkaarikustan- nusten käyttö ja hankintasopimuksen osiin jakaminen.100 Hankintayksiköt vastustivat elinkaarikustannusten käytön pakollisuutta. Asiassa nähtiin ongelmallisena se, että il- man ennalta määriteltyjä ja selkeitä laskentametodeja ja yhteneviä kriteeristöjä, elin- kaarikustannukset eivät tule oikein arvioiduiksi.101 Lisäksi vaatimus lisäisi hankintayk- siköiden työtaakkaa ja kustannuksia. Samoin tarjoajien kohdalla tarjouksen jättämisen kustannukset voisivat nousta, jos niiden tulisi toimittaa enemmän tietoja kustannuksis- taan ja prosesseistaan. Tämä voi karkottaa varsinkin pienempiä ja uudempia yrityksiä tarjouskilpailuista.102 Elinkaarikustannuksista säädetään hankintadirektiivin 68 artiklassa sekä hankintalain 95 §:ssä. Elinkaarikustannusten käyttäminen hankintasopimuksen tekoperusteena on vapaaehtoista. Elinkaarikustannusten laskemiselle ei suurelta osin ole yhtenäisiä las- kentamenetelmiä ja kriteereitä. Poikkeuksena on puhtaiden ajoneuvojen direktiivi (2019/1161/EU), jonka perusteella hankintayksiköiden tulee käytännössä huomioida elinkaaren aikaiset energia- ja ympäristövaikutukset ajoneuvoja hankkiessaan (artikla 1). Hankintadirektiivin 68(3) artiklassa säädetään, että mikäli EU-tasolla on säädetty menetelmästä, jolla elinkaarikustannus on laskettava, on tätä menetelmää käytettävä, mikäli elinkaarikustannuksia aiotaan käyttää hankintasopimuksen tekoperusteena.103 Elinkaarikustannusten huomioimisella hankinnassa tuodaan pelkässä hankintakustan- nuksessa näkymättömät sekä ulkoiset kustannukset näkyviin ja osaksi päätöksente- koa. Elinkaarikustannusten laskeminen saattaa olla vaativaa, eikä niitä välttämättä aina osata ennakoida ennen niiden syntymistä. Yleensä kuitenkin elinkaarikustannuk- set ovat huolellisella valmistelulla ennakoitavissa. Hankintadirektiivi ja hankintalaki mahdollistavat elinkaarikustannusten huomioimisen niin hinnan kuin laatuominaisuuk- sien osalta; ainoa vaatimus on, että ominaisuudelle on laskettavissa rahallinen arvo 100 SEC (2011) 1585 final, s. 39–41. 101 SEC (2011) 1585 final, s. 65. 102 SEC (2011) 1585 final, s. 68. 103 Myös SEC (2011) 1585 final, s. 169–170. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 70 syrjimättömällä ja tasapuolisella tavalla. Työkaluja ympäristövaikutusten, ja sitä kautta niiden aiheuttamien kustannusten, laskemiselle kehitellään keskeytymättä tuote- ja sektorikohtaisten sekä muiden ohjauskeinojen yhteydessä. Esimerkiksi Euroopan ko- missio on julkaissut elinkaarilaskennan työkaluja viidelle sektorille.104 Hankintalakiin voisikin sisällyttää, jatkuvasti muuttuvan tilanteen vuoksi, pakottavan säännöksen si- jasta ”best efforts” -tyyppisen vaatimuksen käyttää elinkaarikustannuslaskentaa. Vaa- timus tulisi kohdentaa ”ympäristövaikutuksiltaan merkittävimpiin tuoteryhmiin”. Haaste tässä on sama, joka nousee esille muuallakin selvityksessämme: tarvittaisiin tapa määritellä, hankintaprosessiin osallistuville selkeällä tavalla, mitä tällaiset ”ympäristö- vaikutuksiltaan merkittävimmät tuoteryhmät” ovat. Kysymystä käsitellään tarkemmin luvuissa 2.2 Ympäristövaikutuksiltaan merkittävimmät tuoteryhmät ja 5.5 Tuotekoh- taisten ympäristövaatimusten asettaminen. Tällaisten hankintojen määrittelyssä ja elinkaarikustannusten laskemisessa hankintayksikköjä hyödyttäisi nykyisten hankinto- jen tukirakenteiden vahvistaminen (ks. suositus 5.4). On huomattava, että hankintayk- sikön päättäessä elinkaarikustannusten laskentatavasta se voi viime kädessä valita itse mitä kustannuksia huomioidaan.105 4.4.2 Elinkaarikustannusten huomioiminen kuntalaissa Lainsäädännössä voidaan erotella kolme hankinnan vaihetta, joissa hankinnan koh- teen arvoa tai siihen kuuluvia kustannuksia on lainsäädännön valossa arvioitava. Näitä ovat hankintayksikön oma budjetointi ja päätökset julkisten varojen käytöstä, hankintalain mukainen ennakoidun arvon laskenta (hankintalaki 27–30 §) sekä han- kintasopimuksen kokonaistaloudellisen edullisuuden määrittely (hankintalaki 93 §). Kunnat ovat Suomessa merkittäviä hankintayksiköitä. Kuntien kohdalla hankinnan kustannusten budjetointi liittyy kuntalain (410/2015) 110 §:n mukaiseen talousarvion ja -suunnitelman laadintaan.106 Kunnan toteuttaessa jotain tehtäväänsä hankinnoilla on sen budjetoitava tähän talousarviossaan riittävät määrärahat, eli kunta joutuu joka tapauksessa arvioimaan hankinnan taloudellista vaikutusta budjettiinsa jo hankintaa suunniteltaessa. Talousarvio voi olla varsin yleisluontoinen asiakirja, koska nykyisel- lään tarkoitus on, että budjetointi on tavoite- ja tulosohjaavaa. Määrärahojen tarkasta käytöstä päättävät toimielimet.107 Talousarviossa noudatettava täydellisyysperiaate edellyttää, ettei tiedossa olevia tuloja ja menoja voi jättää talousarviosta pois.108 104 Nämä sektorit ovat: myyntiautomaatit, kuvantamislaitteet, tietokoneet ja monitorit, sekä sisä- ja ulkotilojen valaistus, ks. Euroopan komissio, kohta Life-cycle costing. 105 Bovis 2018. 106 Talousarvion ja -suunnitelman on kunnassa toteutettava kuntastrategiaa. 107 Harjula – Prättälä 2015, s. 729–731. 108 Harjula – Prättälä 2015, s. 736. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 71 Kunnan sitoutuessa monivuotiseen hankintasopimukseen se tulee samalla päättä- neeksi julkisten varojen käytöstä useamman vuoden ajaksi. Hankintaa suunnitelta- essa hankintayksikön on myös laskettava hankinnan ennakoitu arvo. Tältä osin suosi- tellaan, että lainsäädännössä kiinnitettäisiin enemmän huomiota siihen, miten viran- omaiset suunnittelevat talouttaan ja toimintaansa.109 Vaikka hankintalaki ei tee elin- kaarikustannusten laskemisesta pakollista, siitä tehtäisiin viranomaisille velvollisuus, kun ne päättävät määrärahojen käytöstä. Samaa tietoa hankintayksiköt voivat hyödyn- tää melko suoraan hankinnan ennakoitua arvoa laskiessaan.110 Kaikki kolme vaihetta myös hyötyisivät toisistaan. Kun esimerkiksi kunnan on talousarviossaan huomioitava koko hankinnan aikaiset kustannukset, tulee se samalla selvittäneeksi hankinnan en- nakoidun arvon. Samoin tätä logiikkaa voidaan hyvin hyödyntää kokonaistaloudelli- sesti edullisinta tarjousta valittaessa. Kun kunta tietää, mitä kustannuksia hankinnasta aiheutuu sille, se voi tarjouspyynnössä pyytää niistä tietoja tarjoajilta. Tämän lähestymistavan suurin ongelma on, että budjetointivelvoitteen laajentaminen koskemaan myös ympäristöön liittyviä näkökohtia, joilla ei välttämättä ole suoraa yh- teyttä hankintayksikölle syntyviin kuluihin, ei enää kuulu talousarvion ydinalalle. Toi- saalta tämä voitaisiin yhdistää velvoitteeseen laatia hiilibudjetti (ks. suositus 5.3). 4.4.3 Suositus: elinkaarikustannusten käytön kehittäminen Elinkaariajattelusta on tullut nykyaikaisen ympäristöpolitiikan perusperiaatteita, ja tä- män ajattelun perusteella tavoitteeksi tulisi asettaa elinkaarikustannusten käyttämisen laajentaminen hankintapäätöksiin aina kun se on käytännöllisesti katsoen tarkoituk- senmukaista. Suositus on sisällyttää hankintalakiin ”best efforts” -tyyppinen vaatimus käyttää elinkaarikustannuslaskentaa. Tämä vaatimus tulisi kohdistaa ”ympäristövaiku- tuksiltaan merkittävimpiin tuoteryhmiin”, mikä puolestaan edellyttää tapaa määritellä ja tehdä tiettäväksi tällaiset tuoteryhmät, sekä rakenteita tukea laskentaa. Lisäksi suosi- tuksena on tehdä elinkaarikustannusten käytöstä kunnallisille viranomaisille velvolli- suus, kun ne päättävät määrärahojen käytöstä. Suositus: Hankintayksiköille asetetaan muussa julkisten varojen käyttöä koskevassa lainsäädännössä (kuten kuntalaissa) velvollisuus laatia ympäristövaikutuksiltaan mer- kittävimpiin tuoteryhmiin kuuluville hankinnoille selkeä budjetti, jossa lasketaan han- kinnan elinkaarikustannus, joka otetaan huomioon hankinnan suunnitteluvaiheessa ja mahdollisuuksien mukaan myös kilpailutuksessa. 109 Oikarinen 2018, s. 3. 110 Oikarinen 2018, s. 21. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 72 4.5 Hankintasääntelyn laajentaminen hankinnan valmisteluvaiheeseen 4.5.1 Yleisiä ja vertailevia näkökohtia Usein ympäristövaikutusten kannalta merkittäviä päätöksiä tehdään jo hankintaa suunniteltaessa. Useassa maassa on ollut yleisiä velvoitteita harkita tai selvittää ym- päristökriteerien käyttöä hankinnassa ainakin ennen vuoden 2014 direktiiviuudis- tusta.111 Joissain maissa on ollut myös sääntelyä huomioida ympäristönäkökohtia tie- tyissä tuoteryhmissä, joskin nämä vaikuttavat koskevan vain valtion keskushallin- toa.112 Iso-Britanniassa on käytössä vastaava velvoite sosiaalisten tavoitteiden osalta.113 Puolassa otetaan käyttöön vuonna 2021 uusi hankintalaki, joka velvoittaa hankintayksikön analysoimaan ennalta hankinnan tarpeensa, missä yhteydessä han- kintayksikön on huomioitava sosiaaliset, ympäristölliset ja innovatiiviset näkökoh- dat.114 Yhdysvalloissa liittovaltiotasolla vihreissä hankinnoissa ollaan asettamassa vaatimusta hiilijalanjäljen huomioimisesta hankintojen suunnittelussa, tarjoajien valin- nassa ja vertailussa.115 Myös hankintalaissa voitaisiin asettaa hankintayksiköille selvitysvelvollisuus hankintaa valmisteltaessa. Ympäristökriteerien käyttö ei olisi tässä suosituksessa pakollista, mutta niiden käyttöä olisi arvioitava. Velvoitteeseen voisi liittää raportointivaatimuk- sen, esimerkiksi hankintalain 124 §:n mukaisen hankintakertomuksen yhteyteen, mi- käli ympäristökriteerejä ei käytettäisi. Vaatimus lisää hallinnollista taakkaa, mutta toi- saalta hankintayksiköt tuskin ovat käyttämättä selvittämiään ympäristökriteerejä, ei- vätkä voisi vedota tietämättömyyteensä. Selvityksen tekemisen vaatimuksella olisi näin ollen myös psykologinen vaikutus, sillä on vaikea olla noudattamatta kriteerejä, joiden merkityksen on tiedostanut. 111 Kahlenborn et al. 2011, s. 9–12. Tällaisina maina mainitaan ainakin Itävalta, Norja ja Portu- gali. 112 Kahlenborn et al. 2011, s. 9–12. Tässä yhteydessä mainitaan Belgia, Ranska, Tshekki, Saksa, Espanja ja Ruotsi. 113 Public Services (Social Value) Act 2012. [https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2012/3/en- acted] 114 Kuźma 2020. 115 Yukins 2020. Yukinsin näkemys oli, että EU:n pitäisi myös avata hankintojen suunnittelupro- sessia. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 73 4.5.2 Suositus: hankinnan valmisteluvaiheessa selvitysvelvollisuus, joka koskee ympäristövaikutuksiltaan merkittävimpiä tuoteryhmiä Suositus: Hankintalaissa asetetaan hankintayksiköille selvitysvelvollisuus hankintaan soveltuvista ympäristökriteereistä ympäristövaikutuksiltaan merkittävimpiin tuoteryh- miin kuuluvien hankintojen osalta, sekä 124 §:n mukainen raportointivaatimus mikäli niitä ei käytettäisi. 4.6 Hankkeen aikana esiin nousseita hankintalain muutosehdotuksia, joita ei suositella 4.6.1 Ympäristövaikutuksiltaan merkittävät hankinnat yhteishankintayksiköiden hoidettaviksi Hankintadirektiivin 37(1) artikla: ”Jäsenvaltiot voivat ensimmäisen ja toisen alakohdan osalta säätää, että tietty- jen hankintojen tekemiseen on käytettävä yhteishankintayksiköitä tai yhtä tai useampaa tiettyä yhteishankintayksikköä.” Tämän perusteella olisi mahdollista selvittää, olisiko jokin tai jotkin tämän tutkimuksen perusteella ympäristön kannalta erityisen merkittäväksi katsottavista hankinnoista määrättävä yhteishankintayksikön hoidettavaksi. Hyvänä puolena yhteishankinnoissa olisi, että yhteishankintayksikön tehdessä hankintoja yksikköön voitaisiin keskittää vih- reiden hankintojen tietämystä ja voimavaroja, joita yksittäisillä hankintayksiöillä ei ole käytettävissään. Tämä tehtävä voitaisiin antaa myös valtion ja kuntien yhteishankin- tayksikkö Hanselille.116 Ongelmalliseksi tässä tulee se, että ympäristövaikutuksiltaan merkittävät hankinnat ovat usein investointeja, kuten talonrakennus ja maa- ja infrara- kentaminen, eivätkä ne sovi yhteishankintojen kohteeksi. 116 Laki Hansel Oy -nimisestä osakeyhtiöstä 1096/2008. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 74 Hankintadirektiivi jättää kansalliselle lainsäätäjälle mahdollisuuden säätää ”tietyt”117 hankinnat yhteishankintayksikön tehtäväksi. Yhteishankintayksikön vastuulle kuuluvat hankinnat voitaneen siis tässä yhteydessä määritellä suhteellisen laajasti ja jousta- vasti. Jos käytetään joustavaa termiä, kuten ”ympäristövaikutuksiltaan merkittävät hankinnat” pitäisi kyetä yksiselitteisesti määrittelemään miten ja kenen toimesta ne määritellään, tai vaihtoehtoisesti asettamaan lainsäädännössä hankintayksiköille suo- raan kriteerit, kuinka ne tunnistavat tilanteet, jotka vaativat yhteishankintayksikön käyttöä. Hankintoja koskevan päätöksenteon osalta keskustelussa on noussut esiin kysymys siitä, missä määrin suomalaiset kunnat tai julkisen vallan käyttäjät voivat siirtää han- kintapäätösten tekemistä oman organisaationsa ulkopuolelle. Tämä kysymys koros- tuisi yhteishankinnoissa. Täytyisi siis ensin ratkaista tehtävien siirron perustuslainmu- kaisuus. Varsinkin kuntien kohdalla olisi näiden ensin itse tehtävä päätös hankintaan ryhtymisestä jonkin niille kuuluvan tehtävän toteuttamiseksi. Toisaalta muu päätök- senteko olisi tältä osin siirrettävä toiselle viranomaiselle.118 On lisäksi tärkeää verrata yhteishankintojen myönteistä ja kielteisiä vaikutuksia tar- kasti makrotasolla. Yhtäältä pakollinen yhteishankintamenettely ympäristön kannalta haitallisimmissa hankinnoissa todennäköisesti johtaisi ympäristönäkökohtien huomi- oon ottamisessa heikoimmin suoriutuvien hankintayksiköiden (ja yleisemmin julkisen hallinnon osa-alueiden) kestävyyden paranemiseen. Toisaalta pakotettu yhteistyö hei- kompien toimijoiden kanssa voisi johtaa samalla edistyksellisimpien toimijoiden ympä- ristötavoitteiden laskuun. Näin etenkin, koska yhteishankintayksiköitä on Suomessa vain rajallinen määrä. On muistettava, että yhteishankinnat ovat jo tällä hetkellä mahdollisia. Niiden pakolliseksi tekemisen haitat vaikuttavat hyötyjä suuremmilta. Suositus: Tiettyjen hankintojen siirtäminen pakolla yhteishankintayksikön kilpailutta- miksi ei ole ainakaan tällä hetkellä perusteltua. 117 Englanninkielisessä versiossa ”certain procurements”, ruotsinkielisessä ”vissa upphandlin- gar”. 118 Ks. esim. Eskola ym. 2017, s. 159–172. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 75 4.6.2 Kielto käyttää sopimuksen tekoperusteena pelkästään halvinta hintaa ympäristövaikutuksiltaan merkittävissä hankinnoissa Hankintadirektiivin 67 artikla antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden kieltää pelkästään halvimman hinnan käyttäminen hankintasopimuksen tekoperusteena tai rajoittaa hal- vimman hinnan käyttö tiettyihin hankintaviranomaisten ryhmiin tai tiettyihin hankinta- sopimustyyppeihin. Tämä jäsenvaltiolle jätetty harkintavalta mahdollistaa säännöksen, jossa kielletään ympäristövaikutuksiltaan merkittävissä hankinnoissa pelkän hinnan käyttö kokonaista- loudellisen edullisuuden perusteena. Yleisesti halvimman hinnan käyttöä rajoittavista säännöistä on jonkin verran kokemuksia. Suurin ongelma tässä säännöksessä olisi se, että hankinnan ympäristöllinen laatu voidaan varmistaa hyvinkin tiukoilla vähim- mäisvaatimuksilla, ja tämän jälkeen perustaa hankinta pelkästään hintaan. Tällaisia käytäntöjä esiintyy runsaasti. Toisen tyyppisiä halvimman hinnan käytön rajoittamisen ongelmia on esiintynyt esimerkiksi Puolassa, jossa hinnan painoarvo saa olla maksi- missaan 60 prosenttia. Tätä rajoitusta kierretään kuitenkin määrittelemällä vertailukri- teereitä, jotka perustuvat loppujen lopuksi hintaan.119 On myös huomattava, että jois- sakin hankinnoissa myös pelkän hinnan käyttämisellä kokonaistaloudellisen edullisuu- den ainoana arviointiperusteena saavutetaan optimaalinen lopputulos. Haasteeksi pelkästään hintaan perustuvien hankintojen kieltämisen toteuttamiselle käytännössä muodostuisi myös niiden hankintojen yksilöinti, joissa pelkkää hintaa ei saa käyttää. Tällaiset hankinnat pitäisi todennäköisesti yksilöidä hankintalaissa tai sen liitteessä CPV-koodeilla. Toinen vaihtoehto olisi sääntelyllä määritellä kriteerit, joiden pohjalta hankintayksikön on arvioitava, voiko se käyttää pelkästään halvinta hintaa so- pimuksen tekoperusteena. Suositus: Kielto käyttää pelkästään halvinta hintaa ympäristövaikutuksiltaan merkittä- vissä hankinnoissa ei tällä hetkellä ole ajankohtainen. 119 Hartun 2020. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 76 5 Muut ohjauskeinot julkisten hankintojen kestävyysnäkökohtien edistämiseksi 5.1 Pakolliset tuote- tai sektorikohtaiset kestävyyskriteerit 5.1.1 Sektorikohtaisen lähestymistavan taustaa Suomen hankintalaissa ei ole käytännössä mahdollista asettaa tarkkoja hankintojen ympäristövaikutuksiin liittyviä vaatimuksia. Tällaisella yleisellä, kaikki julkiset hankin- nat kattavalla, tasolla on lähinnä määriteltävissä se, tuleeko hankinnoissa huomioida ympäristövaikutukset vai ei. Sopivien ympäristökriteerien asettaminen on myös riippu- vaista hankinnan kohteesta. Tuote- ja sektorikohtainen sääntely tarjoaakin keinovali- koiman hankintayksiköiden käyttämien ympäristökriteerien tarkempaan sääntelyyn. Sektorikohtainen lähestymistapa ympäristökysymyksiin saa tukea myös EU:n hankin- tadirektiivistä. Direktiivin johdanto-osan perustelukappaleessa 95 todetaan seuraavaa: On ehdottoman tärkeää hyödyntää täysimittaisesti julkisten hankintojen potenti- aalia, jotta voidaan saavuttaa älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun Eu- rooppa 2020 -strategian tavoitteet. On muistettava, että julkinen hankinta on rat- kaisevan tärkeää innovoinnin edistämiselle, joka on hyvin tärkeää Euroopan tu- levalle kasvulle. Koska yksittäisten sektoreiden ja markkinoiden välillä on merkit- täviä eroja, ei olisi kuitenkaan asianmukaista asettaa yleisiä pakollisia vaatimuk- sia ympäristön, yhteiskunnan ja innovoinnin kannalta tärkeille hankinnoille. Unionin lainsäätäjä on jo asettanut pakolliset hankintavaatimukset tieliikenteen moottoriajoneuvoja koskevien erityistavoitteiden saavuttamiseksi (Euroopan par- lamentin ja neuvoston direktiivi 2009/33/EY (1)) ja toimistolaitteita koskevien eri- tyistavoitteiden saavuttamiseksi (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 77 (EY) N:o 106/2008 (2)).120 Lisäksi yhteisten menetelmien määrittelyssä elinkaari- kustannuksia varten on edistytty merkittävästi. Sen vuoksi vaikuttaa asianmukaiselta jatkaa tätä menettelytapaa, jossa jätetään alakohtaisen lainsäädännön tehtäväksi asettaa pakolliset tavoitteet ja päämää- rät kulloisenkin alan politiikoista ja olosuhteista riippuen sekä edistää elinkaari- kustannuksiin sovellettavien eurooppalaisten lähestymistapojen kehittämistä ja käyttöä, jotta julkisilla hankinnoilla tuettaisiin kestävää kehitystä entistä enem- män. 5.1.2 Kansainvälistä vertailua sektorikohtaisten kestävyyskriteerien käytöstä EU-tasolla on pakollisia, nimenomaisesti hankintayksikköjä koskevia kestävyyskritee- rejä varsin rajoitetusti, lähinnä direktiivi energiatehokkaista ajoneuvoista (ks. luku 3). EU-tasolla hankintayksiköille onkin käytettävissä pääasiassa vapaaehtoisia mallikri- teerejä (EU:n GPP-kriteerit), joiden pohjalta on laadittu kansallisia kestävien hankinto- jen mallikriteeristöjä (esimerkiksi Motivan tietopankki; Ruotsissa Upphandlingsmyndig- hetenin kriteerit). Viime aikoina EU:ssa on kuitenkin keskusteltu sektorikohtaisten pa- kollisten tuoteryhmäkohtaisten kriteerien asettamisesta jo vuodesta 2021 alkaen. Pa- kollisten sektorikohtaisten kriteerien asettamiseen viitataan kiertotalouden toiminta- suunnitelmassa121 ja Kestävä Eurooppa -investointiohjelmassa122. Useat jäsenmaat ovat toisaalta kehittäneet kansallisia tuotekohtaisia kriteerejä EU:n GPP-mallikriteerien pohjalta. Vaikka kansalliset kriteerit eivät ole usein pakottavia, niistä on tehty keskushallinnolle (poliittisesti) sitovia esimerkiksi Kyproksella ja Iso-Bri- tanniassa sisällyttämällä kriteerit kansalliseen hankintastrategiaan. Itävallassa minis- teriö on puolestaan asettanut yhteishankintayksikölle vaatimuksen ostaa ympäristöys- tävällisiä ratkaisuja 16 tuotekategoriassa. Maltalla tuotekohtaisia pakottavia kriteerejä sisältyy kansalliseen strategiaan. Joidenkin EU-maiden lainsäädännössä on lisäksi pakollisia tuotekohtaisia ympäristö- kriteerejä aloille, joilla ei ole kriteerejä EU-tasolla. Italiassa on pitkä perinne tästä ja viime aikoina vastaavaa lainsäädäntöä on laadittu myös ainakin Latviassa, Liettuassa 120 Lainatussa tekstissä suluissa olevat viittaukset ovat: (1) Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/33/EY, annettu 23 päivänä huhtikuuta 2009, puhtaiden ja energiatehokkaiden tie- liikenteen moottoriajoneuvojen edistämisestä (EUVL L 120, 15.5.2009, s. 5); (2) Euroopan parla- mentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 106/2008, annettu 15 päivänä tammikuuta 2008, toimisto- laitteiden energiatehokkuutta osoittavia merkintöjä koskevasta yhteisön ohjelmasta (EUVL L 39, 13.2.2008, s. 1). 121 COM (2020) 98 lopull., s. 6–8, 26. 122 COM (2020) 21 lopull., s. 12. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 78 ja Sloveniassa. Saksassa tuotekohtaisista pakollisista kriteereistä oli liittovaltiotasolla ministeriön asetus, mutta hankintayksiköt eivät sitä kovin hyvin noudattaneet ja siitä luovuttiin. Berliinissä paikallishallinto on siten itse säätänyt pakollisia tuotekohtaisia kriteerejä, joita sovelletaan kaikkiin yli 10 000 euron arvoisiin hankintoihin. Vuonna 2015 tehdyn arvion mukaan Berliinissä pakolliset tuotekohtaiset kriteerit laskivat tun- tuvasti sekä kasvihuonekaasupäästöjä että kustannuksia. Syynä tähän oli muun mu- assa tehokkaampi energiankäyttö. Euroopan unionin ulkopuolella ainakin Japani on ottanut käyttöön pakollisia tuotekoh- taisia kriteerejä. Norjassa on varattu ministeriölle mahdollisuus tuotekohtaisten pakol- listen kriteerien asettamiseen. EU:ssa suurin osa maista nojautuu puhtaasti vapaaehtoisuuteen, pois lukien ne muu- tamat toimialat, joille EU on ottanut käyttöön julkisia hankintoja koskevia pakollisia kri- teerejä. Esimerkiksi Ruotsissa pakollisia kriteerejä on vältetty. Siellä on päädytty vaih- toehtoon, jossa on perustettu iso oma viranomainen (Upphandlingsmyndigheten123) tukemaan hankintayksiköitä. Viranomaiselle on annettu merkittävät resurssit, mukaan lukien 80 palkattua henkilöä. Viranomainen on muun muassa kehittänyt laajan kokoel- man mallikriteereitä eri tuoteryhmille. Mallissa on jokaiselle tuoteryhmälle kolme eri ta- soa, joista hankintayksiköt voivat valita aina kullekin hankinnalle sopivan tasoiset kri- teerit. Mallikriteerien käyttöä pystytään edistämään tehokkaasti laajojen resurssien ansiosta. 123 https://www.upphandlingsmyndigheten.se/. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 79 Taulukko 3. Kooste pakollisista sektorikohtaisista kriteereistä hankkeessa toteutetun vertailutut- kimuksen pohjalta. Tuoteryhmät, joille on laadittu EU:n GPP-kriteerit, on myös merkitty tauluk- koon. Tuoteryhmä EU GPP Slovenia Italia Latvia Liettua Berliini Siivous X X X X X X Maali X (Xa) Tietokoneet X IT IT IT IT X Datakeskus X X Matkapuhelimet X X Paperi X X X X X Huonekalut X X X X Puutuotteet X Sähkö X X (Xb) X Lämmittimet X X X X Ulkovalaistus X X X X X Sisävalaistus X X X Terveydenhuoltolaitteet X Tulostimet X X X X X Sähkölaitteetc direktiivi X X X Ajoneuvot direktiivi X X X X Renkaat X Rakennuskoneiden moottorit X Maantiekuljetukset X Hissit, nosturit X Puutarhanhoito X X X X X Tekstiilit X X X Ruoka ja -palvelut X X X X X X Hanat X X WC X X X Jätevesi X Jäte X Toimistotarvikkeet X Muovi (Xd) (Xe) Tapahtumat X Tienrakentaminen X X X Rakentaminen, rakennukset X X X X (Xf) Ilmastointi X Putkityöt X Seinäpaneelit X X (Xg) Ikkunat X Eristys X Pakkaukset X aPinnoitteet/väriaineet; bYhteistuotanto; cTV, uuni, jääkaappi, pakastin, pesukone, tiskikone; dKierrätetty; ePVC; fRakennusmateriaalit; gPuupaneelit VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 80 SLOVENIA Pakollisia tuotekohtaisia kriteerejä on hyvin erilaisia. Sloveniassa kriteerit olivat aiemmin yk- sityiskohtaisia, mutta niitä on muutettu yleisluonteisimmiksi. Hankintayksiköillä oli ongelmia yksityiskohtaisten kriteerien soveltamisessa, eivätkä ongelmat ole poistuneet kokonaan lain- säädäntömuutosten jälkeenkään. Erityisesti pienissä hankintayksiköissä pakollisten kritee- rien soveltaminen on tuottanut vaikeuksia. Lisäksi pakollisten kriteerien koettiin merkittävästi vähentäneen tarjousten määrää ja kilpailua Slovenian pienillä markkinoilla. Näin ollen maassa on käyty keskusteluja pakollisten kriteerien poistamisesta. Slovenian nykyiset kriteerit asettavat pääosin vaatimuksen, että hankinnasta jokin osa on ympäristöystävällistä. Kyse on toisin sanoen vähimmäisvaatimuksista, mutta ne kohdistuvat yleensä vain osaan kunkin hankinnan volyymistä. Vaatimuksina oli esimerkiksi lokakuussa 2020, että 50 % sähköstä tulee uusiutuvista lähteistä, 15 % ruuasta on luomua, 20 % ruuasta täyttää tietyt ympäristövaatimukset, 10 % tekstiilien luonnonkuiduista on ekologisia, paperi- tuotteiden primäärikuiduista 50 % tulee kestävällä tavalla hoidetuista metsistä, 100 % tieto- koneista on korkeimmasta energiatehokkuuden luokasta, 15 % ajoneuvoista kulkee vaihto- ehtoisilla polttoaineilla, 65 % ajoneuvoista on vähintään 10 % vähäpäästöisempiä kuin viimei- sin euro-luokka, 30 % rakennusten materiaalista on puuta, 40 % sisävalaistuksesta voidaan himmentää ja 25 % kastelujärjestelmistä maatalouskäytön ulkopuolella hyödyntää sadevettä. BERLI ININ KAUPUNKI Berliinissä pakolliset tuotekohtaiset ympäristövaatimukset ovat tyypillisesti kieltoja ottaa käyt- töön tietynlaisia tuotteita, kuten ydinvoimalla tuotettua sähköä, muita kuin markkinoiden hil- jaisimpia lehtipuhaltimia, kerta-annospakkauksia, juomia kertakäyttöpakkauksissa, kertakäyt- töaterimia, muita kuin vähäpäästöisiä autoja, klooria sisältäviä puhdistusaineita, ilmanraikas- timia, kartonkipakkausmateriaalia jossa on alle 70 % kierrätysmateriaalia, sähkökeittimiä jos käytössä on kaasuliitäntä, ulkotilojen ilmanlämmittimiä, ilmastointilaitteita, muita kuin kestä- vän metsänhoidon puutuotteita sekä rakennusmateriaaleja ja väriaineita jotka sisältävät tiet- tyjä kemikaaleja. Berliini on myös asettanut yksityiskohtaisia vaatimuksia erilaisten työkonei- den moottoreille. Sen lisäksi että Berliini on vähimmäisvaatimuksilla kieltänyt useita tuotteita, kaupunki on myös luonut elinkaarikustannusmalleja, joita tulee käyttää vertailuperusteissa hankittaessa datakeskuksia, hissejä/nostimia, autoja ja energiaa kuluttavia hyödykkeitä (esim. kodinko- neet, IT-laitteet, puhelimet ja välipala-automaatit). VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 81 LATVIA Latviassa on kehitetty varsin monipuolinen kokoelma pakollisia yksityiskohtaisia kriteerejä useille tuoteryhmille. Vähimmäisvaatimusten lisäksi lainsäädäntö sisältää myös pakollisia vertailuperusteita. Paperin osalta vaatimuksena on kloorittomuus. Uuden, eli muusta kuin kierrätetystä materiaalista valmistetun, paperin kohdalla vertailuperusteissa tulee antaa pai- noarvoa sille raaka-aineosuudelle, joka on peräisin kestävällä tavalla hoidetusta metsästä. Puhdistusaineissa puolestaan on kielletty tietyt aineet, asetettu annostelurajoituksia ja vaa- dittu, että pakkauksista 80 % tulee kierrätetystä materiaalista. Kopiointilaitteissa puolestaan tulee oletusasetuksena olla kaksipuolinen tulostus ja yhdelle paperisivulle pitää olla mahdollista tulostaa useampi tekstisivu. Laitteen energiatehokkuus pitää olla tietyllä tasolla ja tätä tasoa paremmasta tehokkuudesta tulee saada lisäpisteitä. Laitteella tulee olla viiden vuoden takuu, värikasettien uusiokäytön pitää olla mahdollista ja käyttöohjeissa tulee olla tietoa siitä, miten käytön ympäristövaikutuksia minimoidaan. IT-pal- veluissa vaaditaan palveluntuottajalta ympäristöasioiden hallintajärjestelmää ja sopimuksen kuuden ensimmäisen kuukauden aikana ympäristövaikutuksia seurataan. Tietokoneissa keskeisiä osia pitää voida vaihtaa ja vaihto-osia on oltava saatavilla vähintään 3 vuotta. Pakkauksen tulee olla 50 prosenttisesti kierrätetystä materiaalista ja käyttöohjeissa on huomioitava ympäristöystävällinen käyttö. Näytön osalta on raja-arvot elohopeapitoisuu- delle. Vertailussa on annettava lisäpisteitä, jos muoviosat voidaan koneen purkamisessa ero- tella. Palvelinten osalta vaaditaan myös, että keskeisiä osia voi vaihtaa ja varaosia on oltava olemassa kolmen vuoden ajan. Virtalähdemoduuleille on asetettu tehokkuusvaatimus ja vielä paremmasta tehokkuudesta on annettava lisäpisteitä. Lisäpisteitä saa vertailussa myös, jos palvelin on helposti purettavissa osiin. Lamppujen vähimmäisvaatimuksiin kuuluu energialuokitus, käyttöikä tunneissa ja eloho- peapitoisuus. Kaikkien osalta lisäpisteitä annetaan raja-arvoja paremmista lukemista. Pak- kauksen osalta 50 % tulee olla kierrätetystä materiaalista eikä muovia sallita. Sisävalaistuk- sessa vaaditaan sensoreita tai ajastimia paikkoihin, joihin ne soveltuvat ja himmennysomi- naisuudesta saa lisäpisteitä. Lisäksi valaistusteho pinta-alaa kohti ei saa ylittää raja-arvoja ja sitä paremmasta valaistustehosta saa lisäpisteitä. Ulkovalaistuksen osalta on asetettu vaati- muksia valaistusteholle ja tehokkuudelle. Vertailussa huomioidaan käyttöikä, tehokkuus ja elohopeapitoisuus. Pakkausmateriaalista 80 % tulee olla kierrätettyä materiaalia. Liikenneva- loille on käyttöajan teholle vaatimuksia. Ruokatoimittajien ja pitopalvelun ei ole tullut rikkoa vihreitä kriteerejä viimeisten kolmen vuo- den aikana. Hankintayksikön tulee määritellä mikä osuus ruuasta tulee olla luomua ja kuinka paljon kierrätettyä materiaalia tulee olla pakkauksissa. Sopimuksissa on oltava järjestelyitä tarkastuksia varten sekä sanktioita vaatimusten rikkomisesta. Ruoka ei saa sisältää muunto- geenisiä elintarvikkeita. Vertailussa vihreille kriteereille on annettava 20 % painoarvo, ellei kaikkia ympäristönäkökohtia ole jo huomioitu vähimmäisvaatimuksissa. Vihreiden vertailupe- rusteiden tulee kattaa luomutuotteet ja integroitu maataloustuotanto. Lisäksi tulisi vertailussa huomioida pakkaukset (kierrätetty materiaali, materiaalin kierrätettävyys), kuljetuksen aikai- set päästöt, kuljetusmatka, kausituotteet ja kerta-annospakkaukset. Pitopalvelussa on vähim- mäisvaatimuksina lisäksi laitteiston energiatehokkuus ja vedenkäyttö sekä puhdistustuottei- den ympäristömerkit. Palveluntuottajien on myös toimitettava tietoja käyttämistään ruokatuot- teista ja niiden alkuperästä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 82 5.1.3 Yleiset markkinoillepääsykriteerit vai hankintoihin kohdistuvat erityiskriteerit? Monella sektorilla on erityissääntelyä, joka määrittelee muun muassa millä edellytyk- sin tuotetta tai palvelua saa tuoda markkinoille. Tällaiset tuote- tai sektorikohtaiset markkinoillepääsykriteerit koskevat osittain myös tuotteiden ympäristövaikutuksia. Markkinoillepääsykriteerien ohella on mahdollista säätää myös erityisiä, tiukempia sektorikohtaisia ympäristökriteerejä, jotka hankittavan tuotteen tai palvelun tulee täyt- tää normaalien markkinoillepääsykriteerien lisäksi. Periaatteellisesti tärkeä kysymys on, tulisiko pakollisia ympäristökriteerejä säätää vain tai ensisijaisesti yleisinä markkinoillepääsykriteereinä vai tulisiko joidenkin vähimmäis- vaatimusten koskea vain julkisia hankintoja. Tuotekohtaisten pakollisten ympäristökri- teerien hyötyjä ja haittoja on käsitelty laajalti julkaisussa KOM (2011) 15 lopull. Vihreä kirja EU:n julkisten hankintojen politiikan uudistamisesta – Kohti tehokkaampia eu- rooppalaisia hankintamarkkinoita. Kriteerien asettaminen tuotteille koko markkinoiden, eikä vain julkisten hankintojen osalta, vaikuttaisi kestävään kehitykseen luonnollisesti laajimmin. Vaativien yleisten markkinoillepääsykriteerien asettaminen ei kuitenkaan ole välttämättä poliittisesti, ta- loudellisesti tai sosiaalisesti mahdollista. Kohdentamalla vaatimukset julkisiin hankin- toihin kriteerit voisivat olla tiukemmat, ja tällöin julkinen sektori ohjaisi kysyntää esi- merkillään. Voidaan esimerkiksi ajatella, että julkinen sektori johtaa siirtymistä pelkäs- tään sähköisiin ajoneuvoihin, vaikka ajoneuvojen sähkökäyttöisyyttä ei ole useasta- kaan syystä mahdollista asettaa yleiseksi markkinoillepääsyn kriteeriksi lähitulevai- suudessa. Samanlaiset pakolliset perustason vähimmäisvaatimukset kaikissa hankinnoissa lisäi- sivät hankintayksiköiden toiminnan ympäristöllistä kestävyyttä ja ennakoitavuutta ja loisivat skaalaetuja tuotteiden toimittajille. Skaalaedut olisivat vastaavia yleisiä markki- noillepääsyvaatimuksia pienemmät, ja tietty hankinta(markkina) voi päinvastoin muo- dostua kannattamattoman kapeaksi. Onkin tärkeää tiedostaa, miten pakolliset vähim- mäisvaatimukset vaikuttavat säänneltyjen tuotteiden markkinoihin.124 Vaikutukset ovat usein moninaisia ja ne voivat olla sekä myönteisiä että kielteisiä. Niitä tulee näin ollen arvioida hankinta- eli tuotemarkkinakohtaisesti ennen vähimmäisvaatimusten säätä- mistä. 124 SEC (2011) 1585 final, s. 66–67. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 83 Hankintaan kohdistuvat tuotekohtaiset erityisvaatimukset vähentävät ensinnäkin han- kinnan juostavuutta ja mahdollisuuksia räätälöityihin hankintoihin. Liian tiukat vähim- mäisvaatimukset voivat vähentää tarjousten määrää ja kilpailua, mikä johtaa kalliim- piin hintoihin ja heikompaan laatuun. Äärimmäisessä tapauksessa ympäristövaatimuk- set täyttäville tuotteille, palveluille tai urakoille ei ole lainkaan tarjontaa kohtuulliseen hintaan. Tarjoajat, jotka eivät pystyisi täyttämään ympäristövaatimuksia joutuisivat poistamaan markkinoilta mahdollisesti selvästikin edullisempia vaihtoehtoja. Toi- saalta, pidemmällä aikavälillä yritykset useimmiten sopeutuvat uuteen markkinatilan- teeseen. Uusia vaatimukset täyttäviä ratkaisuja kehitetään ja kilpailun voidaan olettaa uudelleen kiristyvän, jolloin hinnoille syntyy laskupainetta. Markkinat voivat kuitenkin reagoida varsin toisella tavalla, jos vähimmäiskriteerien muutos on huomattava ja jul- kisen sektorin kysyntä markkinalla on vaatimatonta suhteessa markkinan kokonaisky- syntään.125 Vähimmäiskriteerien kiristämisellä tällaisilla markkinoilla vain julkisten hankintojen osalta voisi olla tarjoajia karkottava vaikutus, joka ei välttämättä jäisi lyhyt- kestoiseksi, jos tarjoajat keskittyisivät myymään ympäristön kannalta vähemmän kes- täviä tuotteitaan lähinnä yksityiselle sektorille.126 Pakollisia vähimmäisvaatimuksia on näin ollen mahdollista tiukentaa niillä markkinoilla, joilla on sekä absoluuttisesti että suhteessa markkinan kokonaisvolyymiin riittävästi tarjoajia, jotka ovat valmiit täyttä- mään tiukemmatkin ympäristövaatimukset kohtuullisin hinnankorotuksin. Sen arvioiminen, onko markkinoilla tarpeeksi tarjoajia ympäristöllisiä vähimmäisvaati- muksia kiristettäessä, on välttämätön mutta usein vaikea tehtävä. Teoriassa on verrat- tava tarjoajien vähenemisestä aiheutuvia kustannuksia ympäristöön kohdistuvien ne- gatiivisten ulkoisvaikutusten pienenemiseen. Negatiiviset ulkoisvaikutukset todennä- köisimmin vähenisivät eniten markkinoilla, joilla ympäristövaikutukset ovat tällä het- kellä merkittävimmät. On samalla erityisesti huomioitava tilanteet, joissa markkinoille jäisi vain harva, etenkin vain yksi potentiaalinen tarjoaja. Jo tällä hetkellä tarjousten määrä hankinnoissa Suomessa on keskimäärin kaukana tyydyttävästä.127 Mono- tai oligopolistisiin128 tilanteisiin johtava vaatimusten tiukentaminen ei ole kustannusteho- 125 Lundberg ym. tarkastelivat vihreiden hankintojen vaikutusta markkinoihin ja totesivat, että jos julkisen sektorin kysyntä on suuri sekä tavanomaisesti tuotetuilla että vihreämmillä tuotteilla ja molempien tuotteiden tarjonta on joustavaa ja yksityisen puolen kysyntä on joustamatonta, siir- tymä vihreämpiin tuotteisiin on tehokkaampaa, ks. Lundberg ym. 2016, s. 485–486, 495. Kysyn- nän joustavuudella tarkoitetaan sitä, miten herkästi kysyntä reagoi hinnan muutoksiin. Markki- naympäristöstä johtuen vaikutus voi kuitenkin olla jopa päinvastainen, joten huolellinen mark- kina-analyysi on ehdoton edellytys ennen pakollisten vähimmäisvaatimusten säätämistä. 126 Sekä julkisen että yksityisen puolen toimijoiden käyttäytymisen muutoksiin pakollisten vähim- mäisvaatimusten säätämisen seurauksena tulisi kiinnittää huomiota markkina-analyysiä tehtä- essä, ks. esimerkkinä tällaisesta tutkimuksesta Lundberg ym. 2015. 127 Jääskeläinen – Tukiainen 2019. 128 Monopolistisella markkinalla on vain yksi tuotteen tarjoaja, oligopolistisella markkinalla on vain pieni määrä tarjoajia. Kilpailun vähyys voi johtaa kummassakin tapauksessa tavallista kor- keampaan hintatasoon ja/tai tuotteiden heikompaan laatuun. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 84 kasta. Pienikin muutos markkinoiden kilpailuun ja tarjoajien määrään julkisten hankin- tojen pakollisten vähimmäisvaatimusten vuoksi voisi johtaa merkittäviin kustannusvai- kutuksiin. Vähimmäisvaatimusten tasoa ei toisin sanoen pidä nostaa niin korkealle, että hintojen nousu ylittää negatiivisten ulkoisvaikutusten vähenemisestä aiheutuvan hyödyn. Näin ollen tulisi siis huolehtia siitä, ettei vähimmäisvaatimuksia nosteta koh- tuuttomalle tasolle. Jo tämän tyyppiset markkinavaikutusarvioinnit ovat kuitenkin var- sin vaativia, ja suosittelemmekin voimavarojen kohdentamista niiden tekemiseen, tä- män raportin ehdottamaa hankintojen prioriteettijärjestystä mukaillen. Joka tapauk- sessa vaatimusten asettamisessa tulisi edetä asteittain ja vaikutuksia arvioida varsin pian niiden käyttöönoton jälkeen. Joissakin tilanteissa on mahdollista osoittaa kriteerien asettamisen olevan myös talou- dellisesti kannattavaa, toisin sanoen, poistettavan ympäristövaikutuksen taloudelliset haitat ovat markkinavaikutuksia suuremmat. Arvioissa on tärkeää huomioida ympäris- töystävällisten ratkaisujen koko elinkaarelta mitattava pitkän aikavälin kustannuste- hokkuus, joka sisältää tiedot eri vaihtoehtojen negatiivista ulkoisvaikutuksista. Sektorikohtaisten kriteerien kokonaan säätämättä jättämisestä voi koitua taloudellista säästöä. Ei ole kuitenkaan näyttöä siitä, että tällaiset säästöt päätyisivät ympäristöta- voitteita hyödyttävään käyttöön. Kriteerien lisääminen voisi myös muuttaa epäsuorasti markkinoiden rakennetta tavalla, joka on kansallisen tai eurooppalaisen kilpailukyvyn kannalta edullinen (esimerkiksi tuomalla markkinoille uusia, innovatiivisia ratkaisuja tarjoavia toimittajia), vaikkakin ehkä muista taloudellisista näkökulmista kielteinen. To- teamme tämän julkisten hankintojen avointa kilpailua tiukasti puolustavassa yleisessä viitekehyksessä ja hengessä. Korostamme myös, ettei hankintojen tuotekohtaisten ympäristökriteerien asettaminen ole vain taloudellinen päätös, vaan pohjimmiltaan ympäristöpolitiikalle tyypillinen arvo- punninta. Kysymys on sen määrittämisestä, kuinka paljon ympäristövaikutusten vä- hentämisestä joudutaan ja ollaan valmiit yhteiskunnallisesti maksamaan, ei siitä, että olisi (useinkaan) määritettävissä taso, jolla vaatimukset ovat taloudellisesti kannatta- via. Kustannustehoton ratkaisu voi olla myös ympäristölle haitallinen, sillä julkisen sektorin resurssien valuminen tarpeettomasti kalliisiin hankintoihin vähentäisi resurs- seja myös muusta ympäristöpolitiikasta.129 Nähdäksemme tämä on tilanne lähinnä vertailtaessa ohjauskeinojen taloudellisuutta saman tavoitteen saavuttamiseksi. 129 Muun muassa Lundberg ja Marklund ovat tuoneet esiin, että ympäristökriteerejä asetettaessa niillä pitäisi olla selvä linkki tavoiteltuihin ympäristövaikutuksiin, jotta vaikutusarviointien tekemi- nen helpottuisi, ks. Lundberg ja Marklund 2018, s. 50–51. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 85 Edellä kerrotun lisäksi tulee huomioida myös muutamia muita haasteita hankintojen vähimmäisvaatimusten asettamisessa. EU:n hankintadirektiivejä säädettäessä harkit- tiin, pitäisikö hankintayksiöille asettaa kiintiöt, jotka pakottavat ostamaan tiettyjä tuot- teita, tavaroita tai palveluita strategisten tavoitteiden edistämiseksi. Suuri osa sidos- ryhmistä vastusti ajatusta EU-tasolla säädettävistä pakollisista kiintiöistä.130 Merkittävä huolenaihe korkean vähimmäistason kriteerien toimeenpanossa ovat han- kintayksiköiden käytettävissä olevat voimavarat. Tuotekohtainen lähestymistapa edel- lyttää sitoutumista, resursseja sekä etenkin käytännössä helposti ja nopeasti sovellet- tavia työkaluja, joita ei toistaiseksi ole ollut saatavilla. Luvussa 5.5 analysoidaan kysy- mystä siitä tulisiko vähimmäisvaatimusten löytyä suoraan lainsäädännöstä.131 On li- säksi huomattava, että tuoteominaisuuksien standardisoitumiskehitys voi haitata inno- vaatioita. Koska uusia ympäristönäkökohtia ja -teknologioita syntyy jatkuvasti, kritee- rejä pitää päivittää säännöllisesti. 5.1.4 Suositus: tuote- ja sektorikohtaiset ympäristövaatimukset vähimmäisvaatimuksiksi tietyillä reunaehdoilla Suosittelemme tuote- ja sektorikohtaisten ympäristövaatimusten asettamista julkisille hankinnoille seuraavien reunaehtojen täyttyessä: 1. ympäristövaatimuksesta aiheutuvien hyötyjen tulee todistetusti olla niistä aiheutuvia haittoja suuremmat tuoteryhmäkohtaisessa arvioinnissa, 2. markkinoilla on jo, tai siellä voidaan yksityisen kysynnän kautta nähdä pian olevan, merkittävää kilpailua uusien ympäristövaatimukset täyttä- vien ratkaisujen kesken, 3. julkisen sektorin kysynnän osuuden markkinoilla tulee olla merkittävä suhteessa markkinoiden kokonaiskysyntään. Vaihtoehtoisesti julkinen sektori voi pyrkiä tietoisesti luomaan markkinoita ja näyttä- mään esimerkkiä aikaisena omaksujana. Tämän suosituksen käyttöä tukevat oleellisesti useat muut tässä selvityksessä esitetyt suositukset (esimerkiksi hankintatoiminnan institutionalisointi, ympäristömerkkien käyttö). Lisäksi seuraavan alaluvun suositukset määrittävät tuotekohtaisia vaatimuksia edelleen. 130 SEC (2011) 1585 final, s. 192; KOM (2011) 15, lopull., s. 15–17. 131 Ks. myös KOM (2011) 15 lopull., s. 43. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 86 5.1.5 Tuote- ja sektorikohtaisia ympäristövaatimuksia koskevia lisäsuosituksia Pakolliset ympäristökriteerit vertailuperusteissa Vaihtoehtona pakollisille vähimmäisvaatimuksille voitaisiin ympäristövaikutusten huo- mioiminen toteuttaa tarjousten vertailussa. Tällöin hankinnan vähimmäisvaatimuksiin ei asetettaisi pakollisia ympäristövaatimuksia, vaan jokaisessa sektoriin kuuluvassa hankinnassa tulisi vertailuperusteisiin sisällyttää lain määrittelemät ympäristökriteerit ja antaa niille laissa määritelty painoarvo. Maissa, joissa on säädetty kansallisia pakollisia sektorikohtaisia ympäristökriteereitä, sääntelyratkaisu on useimmiten kohdistunut vähimmäisvaatimuksiin vertailuperustei- den sijaan. Ainakin Latviassa on kuitenkin myös otettu käyttöön pakollisia vertailupe- rusteita. EU:n GPP-mallikriteerien vapaaehtoiset ydinkriteerit sisältävät sekä vähim- mäisvaatimuksia että vertailuperusteita. Vertailuperusteet eivät rajoittaisi osallistumista tarjouskilpailuun, eivätkä siten auto- maattisesti vähentäisi tarjousten määrää. Näin ollen suurin vähimmäisvaatimuksia koskenut huolenaihe ei aktualisoituisi samalla tavalla, jos pakolliset ympäristökriteerit kohdistettaisiin vertailuperusteisiin. Vertailuperusteinakin ympäristökriteerit saattaisi- vat kuitenkin vähentää tarjousten määrää tietyissä olosuhteissa. Tämä riski olisi erityi- sesti olemassa, jos tiukkojen ympäristökriteerien painoarvo on merkittävä. Tästä syystä pakollisen vähimmäispainoarvon tulisi olla maltillinen. Vertailuperusteilla voitaisiin luoda yrityksille kannustimia mennä huomattavasti pidem- mälle ympäristöystävällisyydessä ja panostaa tuotekehitykseen. Varsinkin jos markki- noille pääsylle on jo olemassa korkeat vähimmäisvaatimukset, vertailuperusteet voisi- vat luoda kannustimia yrityksille mennä pidemmälle ympäristöystävällisyydessä. Ver- tailuperusteet eivät kuitenkaan takaa, samalla tavalla kuin vähimmäisvaatimukset, että valituksi tulisi ympäristöllisesti tietyn tasoinen ratkaisu. Niillä voitaisiin kuitenkin teoriassa huomioida negatiivisia ulkoisvaikutuksia niiden todellisen hinnan mukaisesti, jolloin ei syntyisi yli- tai alikompensaatiota ympäristöystävällisyydestä. On tosin todet- tava, että käytännössä vertailuperusteiden painoarvon asettaminen täysin oikealle ta- solle on haastavaa. Se ei kuitenkaan poista ympäristövaatimuksiin liittyvien vertailu- perusteiden hyötyjä. Pakollisten vertailuperusteiden osalta on esitetty huoli, että vertailu muodostuisi moni- mutkaiseksi ja siten lisäisi hallinnollista taakkaa. Vertailuperusteiden asettamisen haastavuus voi myös lisätä riskiä siitä, että menettely johtaisi pitkiin ja kalliisiin oikeus- prosesseihin. Nämä ovat kuitenkin kohtalaisesti hallittavissa olevia tekijöitä. Ensinnä- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 87 kin, jos kriteereistä olisi säädetty lain tasolla, niiden sisällyttäminen hankintaan ei kas- vattaisi oikeudellista riskiä, vaan päinvastoin. Toiseksi, pakollisten vertailuperusteiden tulisi olla helposti sovellettavissa, sillä soveltamiseen luonnollisesti liittyisi oikeudellista riskiä. Kriteerien tulisi pääsääntöisesti olla sellaisia, että hankintayksikkö voi suoraan ilman vaikeata arviointia todeta, täyttääkö tarjous kriteerit. Vertailuperusteiden ei toisin sanoen välttämättä tarvitse tältä osin olla monimutkaisempia kuin vähimmäisvaati- mustenkaan. Suositus: Edellä (5.1.4) kuvatuin reunaehdoin pakollisia vertailuperusteita voitaisiin ottaa käyttöön sektoreilla, joilla pakollisten vähimmäisvaatimusten kokonaisvaikutuk- set olisivat negatiiviset. Tällaisten ympäristövaatimuksiin liittyvien vertailuperusteiden kriteerien tulisi olla hankintayksikön helposti sovellettavissa ja niiden painoarvon tulisi olla ainakin aluksi maltillinen. Helposti todennettavien, suorituskykyyn perustuvien kriteerien ensisijaisuus Edellä on todettu, että tietyin reunaehdoin voisi olla perusteltua säätää pakollisia sek- torikohtaisia kriteerejä julkisille hankinnoille. Riippumatta siitä olisivatko kriteerit vä- himmäisvaatimuksina vai vertailuperusteina, niiden tulisi olla vaivatta sovellettavissa ilman merkittävää hallinnollista taakkaa. Tämän tavoitteen täyttyminen edellyttää ylei- sesti sitä, että kriteerien täyttymisen tarkastaminen on suhteellisen yksinkertaista. Toi- sin sanoen, olisi ainakin aluksi valittava pakollisiksi lähinnä sellaisia kriteerejä, joille löytyy yksinkertaisia todentamismenetelmiä. Täten hallinnollinen taakka ja siihen liitty- vät kustannukset pysyisivät vähäisinä. Pakolliset ympäristövaatimukset tai -kriteerit voitaisiin kohdistaa joko tuotteiden (tekni- siin) ominaisuuksiin tai tuotteiden ympäristövaikutuksiin (suorituskykyyn). Ympäristö- vaikutuksiin (suorituskykyyn) kohdistuvat kriteerit olisivat siinä suhteessa parempia, että ne antaisivat yrityksille vapauden kehittää parhaita keinoja vaikutusten saavutta- miseksi. Kyse olisi siten innovaatioystävällisemmästä lähestymistavasta, joka voisi palvella ympäristötavoitteitakin tehokkaammin. Ei ole toivottavaa, että lain tasolla määritellään ympäristöhaasteisiin käytettävien ratkaisujen ominaisuuksia, sillä se saattaisi hidastaa tehokkaampien ratkaisujen luomista ja markkinoille tuloa. Ympäristövaikutuskriteerien kehittäminen on kuitenkin haastavaa, sillä ympäristövai- kutusten mittaaminen ja tuotteiden vaikutusten todentaminen vaatisi monin paikoin uusia työkaluja. Näin ollen nykytilanteessa jouduttaneen tasapainoilemaan helppo- käyttöisyyden ja innovaatioystävällisyyden välillä. Näistä syistä olisi suositeltavaa, että ensisijaisesti pyrittäisiin valitsemaan pakollisiksi pääosin yhtäältä suorituskykyyn (eikä ominaisuuksiin) kohdistuvia kriteereitä, joihin VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 88 löytyy jo nyt helppokäyttöisiä todentamismenetelmiä. Koska näitä on varsin rajoite- tusti, voitaisiin toisaalta myös harkita sellaisia ominaisuuksiin kohdistuvia kriteereitä, joiden ei arvioida haittaavan innovointia merkittävästi. Tällaisia kriteerejä voisivat olla esimerkiksi ympäristöä pahiten kuormittavien ominaisuuksien tai tuoteryhmien kieltä- minen. Samalla olisi panostettava kehitystyöhön, joka tähtäisi vaikutusvaatimukset mahdollis- tavan mittaamisen ja todentamisen kehittämiseen. Esimerkiksi erilaiset ”elinkaarikus- tannuksia” mittaavat työkalut voisivat helpottaa sellaisten kriteerien kehittämistä, jotka kohdistuvat lopullisiin vaikutuksiin tuotteiden teknisten ominaisuuksien sijaan. Suositus: Silloin kun hankinnan ympäristövaikutuksista on olemassa helposti toden- nettavissa olevia suorituskykyyn (eikä ominaisuuksiin) kohdistuvia kriteereitä, ne tulee valita ensisijaisesti edellä kuvatuiksi pakollisiksi vaatimuksiksi tai vertailuperusteiksi. Sellaisia ominaisuuksiin kohdistuvia kriteerejä, joiden ei arvioida haittaavan innovoin- tia merkittävästi, voidaan kuitenkin myös käyttää. Tällaisia kriteerejä voivat olla esi- merkiksi ympäristöä pahiten kuormittavien ominaisuuksien tai tuoteryhmien kieltämi- nen. Lisäksi tulee panostaa kehitystyöhön, jotta vaikutusvaatimuksia pystytään pa- remmin mittaamaan ja todentamaan. Ympäristökriteerien kohdentaminen kokonaisvaikutuksiltaan merkittävimpiin tuoteryhmiin Edellä on esitetty reunaehtoja yhtäältä pakollisten sektorikohtaisten vähimmäisvaati- musten ja toisaalta pakollisten sektorikohtaisten vertailuperusteiden tuomiseen lain- säädäntöön. Näiden reunaehtojen tulisi ohjata päätöksentekoa sen osalta, säännel- läänkö pakollisista ympäristökriteereistä julkisissa hankinnoissa ja jos niin tehdään, niin missä muodossa. Pakollisia kriteerejä voisi ottaa käyttöön asteittain niin, että niitä ensin kokeiltaisiin joil- lakin tuoteryhmillä ja sen jälkeen tarvittaessa laajennettaisiin kattamaan muitakin tuo- teryhmiä. Tulisi priorisoida niitä tuoteryhmiä, joissa joko pakollisilla vähimmäisvaati- muksilla tai pakollisilla vertailuperusteilla arvioitaisiin olevan suurimmat positiiviset ko- konaisvaikutukset – huomioiden samanaikaisesti vaikutukset kustannuksiin (kilpai- luun) ja negatiivisiin ulkoisvaikutuksiin (ympäristöön). Tämän selvityksen luvut 2 ja 7 sisältävät suosituksia sektori- ja tuotekohtaisen sääntelyn kohdentamiseksi ympäristö- vaikutuksiltaan merkittävimpiin tuoteryhmiin. Suositus: Pakollisia ympäristökriteerejä tulee ottaa käyttöön asteittain siten, että etu- sijalla ovat luvun 2 perusteella määritellyt, ympäristövaikutuksiltaan merkittävimmät tuoteryhmät, joiden sääntelystä ei synny merkittäviä kielteisiä kustannus-, markkina- ja muita vaikutuksia. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 89 Markkinoiden pirstoutumisen välttäminen Useimmilla sektoreilla markkinoillepääsyä koskevien kriteerien lisäksi ei ole olemassa julkisille hankinnoille EU-tason pakollisia kriteerejä. Näin ollen kaikki kriteerit olisivat kansallisia. Jos EU-tason pakollisia kriteerejä on olemassa, tulisi harkita, voisiko Suo- messa pakollisten kriteerien tasoa nostaa kansallisesti, jos ympäristölle koituvat hyö- dyt negatiivisten ulkoisvaikutusten vähenemisen kautta arvioidaan merkittävämmiksi kuin vähenevän kilpailun kautta kasvavat kustannukset. Jos jokainen maa luo erilaisia kansallisia kriteerejä, markkinat uhkaavat pirstaloitua. Sellainen kehitys olisi haitaksi tehokkaille sisämarkkinoille. Jotta markkinat eivät pirs- taloituisi, pakollisten kriteerien tulisi aina mahdollisuuksien mukaan pohjautua jo ole- massa oleviin kriteeristöihin. Näitä ovat esimerkiksi EU:n GPP-mallikriteerit tai ylei- sesti käytössä oleviin ympäristömerkkeihin sisällytetyt vaatimukset. EU:n GPP-mallikriteeristö sisältää sekä vähimmäisvaatimuksia että vertailuperusteita useille tuoteryhmille. Siltä osin, kun valituille tuoteryhmille löytyy EU:n GPP-kriteerejä, kansalliset pakolliset kriteerit voisivat pohjautua niihin, ja erityisesti niiden ydinkritee- reihin132. Valittaessa olemassa olevista kriteereistä pakollisia kriteerejä olisi kuitenkin huomioitava edellä kuvatut vaatimukset markkinoiden kilpailullisuuden säilymisestä, syrjimättömyydestä, kriteerien helppokäyttöisyydestä ja vaikuttavuudesta. Suositus: EU:n sisämarkkinoiden ja kansainvälisten markkinoiden pirstoutumisen välttämiseksi pakollisten tuotekohtaisten ympäristökriteerien tulee perustua aina kun mahdollista jo olemassa oleviin, EU-tason tai kansainvälisiin kriteeristöihin kuten ym- päristömerkkeihin tai EU:n GPP-mallikriteereihin. Kriteerien soveltamisen tulee taata markkinoilla kilpailu ja syrjimättömyys, ja olla helppokäyttöisiä ja vaikuttavia. Tehokas oikeussuoja pakollisten kriteerien noudattamatta jättämistä vastaan Riippumatta siitä mihin lakiin pakolliset tuote- tai sektorikohtaiset ympäristökriteerit si- sällytettäisiin, niiden noudattamatta jättämisen tulisi johtaa tehokkaisiin seuraamuk- siin. Seuraamuksista säädettäessä valittavana on kaksi vaihtoehtoa. Keskeistä on varmistaa, että sovellettavaksi voi tulla vain toinen vaihtoehdoista, jottei samasta lai- minlyönnistä voi seurata kaksoisrangaistusta. 132 Esimerkiksi sähkön osalta ydinkriteeri on, että vähintään 50 prosenttia sähköstä tulee olla tuotettu uusiutuvilla energianlähteillä ja/tai tehokkaalla yhteistuotannolla, ks. Euroopan komissio 2012, s. 3. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 90 Ensimmäisessä vaihtoehdossa nojauduttaisiin hankintalain määrittelemiin seuraamuk- siin. On huomioitava, että nämä seuraamukset liittyvät nimenomaan hankintalainsää- dännön rikkomuksiin. Näin ollen, jos pakolliset ympäristökriteerit eivät sisältyisi han- kintalakiin, seuraamusten soveltuminen vaatisi todennäköisesti, että hankintalakiin otettaisiin viittaussäännöksiä muissa laeissa oleviin vaatimuksiin. Toisessa vaihtoehdossa säädettäisiin erillisistä hallinnollisista seuraamuksista niitä ti- lanteita varten, joissa hankintayksikkö ei ole sisällyttänyt hankintaan tuote- tai sektori- kohtaisen lain vaatimia, nimenomaan hankintoja koskevia pakollisia kriteereitä. Suositus: Pakollisten tuote- tai sektorikohtaisten ympäristökriteerien noudattamatta jättämisen tulee johtaa hankintamenettelyn virheellisyyteen ja sitä myöten tehokkaisiin seuraamuksiin. Mikäli hankinta ei kuulu hankintalain soveltamisalaan, tulee seuraa- mus määrätä hallinnollisessa menettelyssä. 5.2 Tuotepolitiikan muiden ohjauskeinojen hyödyntäminen 5.2.1 Taustaa Julkisten hankintojen ympäristö- ja hiilijalanjälkeen voidaan vaikuttaa yhtäältä säänte- lemällä hankintaviranomaisten käyttämiä yleisiä ja erityisalojen hankintaprosesseja, ja toisaalta säätämällä tuoteryhmä- tai sektorikohtaisia vaatimuksia hankittaville tuot- teille. Sekä hankintalainsäädännön että tuoteryhmä- ja sektorikohtaisen lainsäädän- nön vaikutuksia hankintojen kestävyyteen voidaan täydentää ja tukea useilla tuotepo- litiikkaa sääntelevillä laeilla ja muilla kuin lainsäädännöllisillä ohjauskeinoilla. Julkisissa hankinnoissa tärkeille tuoteryhmille onkin laadittu ympäristötavoitteita ja näihin liittyviä ympäristökriteerejä useissa ohjauskeinoissa. Tässä luvussa esitellään tärkeimpiä ”muita lainsäädännöllisiä ohjauskeinoja”, ja mahdollisuuksia niiden kehittä- miseen, mukaan lukien keinot, joissa ei-lainsäädännöllinen elementti on tärkeä. Tässä luvussa esiteltävät tärkeimmät suositusehdotukset koskevat tyypin 1 ympäristömerk- kejä, energiamerkintää, sekä kiertotalouden tulossa olevia standardeja tuotteiden pit- käikäisyydestä, korjattavuudesta ja kierrätettävyydestä. Kyseisiä standardeja tullaan käyttämään muun muassa ekosuunnitteludirektiivin tuotekohtaisissa asetuksissa, mutta voidaan käyttää myös suoraan julkisten hankintojen valmistelussa. Lisäksi voi olla syytä kiinnittää huomiota valmistajien ja kaupan omaehtoisiin ympäristöväittämiin julkisiin hankintoihin kohdistuvassa markkinoinnissa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 91 5.2.2 Suositus: ympäristö- ja energiamerkkien käytön edistäminen, ja pakollisuus tiettyjen reunaehtojen täyttyessä Ympäristö- ja energiamerkit ovat olleet jo lähes kolmekymmentä vuotta esillä ympäris- töystävällisten julkisten hankintojen neuvonnassa ja toteutuksessa. Hankintayksiköt saavat ohjeita niiden käyttöön muun muassa Euroopan komission julkaisemasta op- paasta.133 Ympäristömerkintä Suomi Oy134 on tuottanut materiaalia ja järjestää tilai- suuksia julkisille hankkijoille. Ympäristö- ja energiamerkkien asianmukaiseen käyttöön julkisissa hankinnoissa löytyy esimerkkejä ja vertaistukea myös KEINOn ja Motivan hankintapalvelun piiristä. Energiavirasto pitää yllä energiamerkinnän tuotetietokan- taa.135 Ympäristökriteerien ja tulossa olevien kiertotalouden standardien käyttöön on kuiten- kin tutustuttava, eikä niitä yleensä voi vain suoraan kopioida muiden valtioiden, kuten Japanin tai Korean esimerkeistä. Ympäristömerkkejä on useita, eivätkä ne kilpailulli- sista syistä voi itsessään olla hankinnan (ainoina) perusteina, vaan hankinta tulee pe- rustaa merkkien todentamiin ympäristökriteereihin.136 Ongelmana saattaa olla myös se, ettei tiedetä tarkasti mitkä merkit todentavat minkäkin ympäristökriteerin, koska merkkien kriteerit eroavat muun muassa erilaisen valmisteluajankohdan vuoksi. Ylei- nen hankintoihin liittyvä ongelma on, miten voidaan edistää sitä, että hankintaviran- omaisilla olisi ympäristökriteerien käytön edellyttämät resurssit (esimerkiksi asiantun- temus, tarvittava työaika, mahdollisuus käyttää ulkopuolisia asiantuntijoita). Hankintalaki kuvailee ympäristömerkkien ja niissä olevien kriteerien käytön teknisinä eritelminä ja vertailuperusteina. Kiertotalouden tulossa oleviin standardeihin liittyen, hankintalaki viittaa standardeihin keinona määritellä teknisiä eritelmiä ja kokonaista- loudellisuuden arviointiperusteena. 133 Euroopan komissio 2016. 134 http://eu-ymparistomerkki.fi/eu-ymparistomerkki/kuka-tekee-mita/suomen-organisaatio/. 135 https://ekosuunnittelu.info/energiamerkinnan-tuotetietokanta/. 136 Asia C-368/10, Max Havelaar, ECLI:EU:C:2012:284. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 92 Eteneminen ympäristömerkkien käytön osalta voi olla vaiheittaista. Suomi voi EU-ym- päristömerkkiä koskevan asetuksen tavoitetta mukaillen toimia seuraavasti: 1. Tukea ympäristömerkkejä koskevaa tietoisuutta hankintaviranomaisten keskuudessa esimerkiksi kampanjoiden avulla, ja tuottaa päivitetyt oh- jeet ympäristö- ja energiamerkkien kriteerien käytöstä julkisissa hankin- noissa. Olisi myös hyödyllistä tuottaa ohjeita kiertotalouden uusista stan- dardeista julkisille hankkijoille (siinä vaiheessa, kun niistä on tuloksia ja esimerkkejä voidaan esittää). 2. Tukea ympäristömerkkien käyttöä hankinnoissa luomalla järjestelmä, joka kertoo hankintaprosessin aikana, että hankittavalle tuotteelle on ympäristömerkkejä (esimerkiksi HILMAssa). 3. Vaatia että hankintaviranomainen, edellä kerrottujen tukitoimien anta- essa siihen valmiudet, raportoi järjestelmän osoittamalla tavalla, onko se huomioinut ympäristömerkkien sisältämät kriteerit ostopäätöksessään, ja mikäli ei ole, kertoo syyn tähän. 4. Vaatia, että hankintaviranomaisen käyttää, edellä kerrottujen tukitoimien antaessa siihen valmiudet, ympäristömerkkien perusteiden sisältämää objektiivista kestävyystietoa osana päätöksentekoaan, selvittää hankin- tajärjestelmässä, miten tämä on tapahtunut, ja mikäli ei ole voinut näin tehdä, kertoo syyn tähän. 5. Samaa etenemistä voitaisiin käyttää myös energiamerkinnän (ja myö- hemmin kiertotalouden kestävyysstandardien osalta). Suositus: EU-ympäristömerkkiasetuksen tavoitteiden mukaisesti ympäristö- ja ener- giamerkkien ja niiden kriteerien käyttöä julkisissa hankinnoissa tulee suositella sovel- tuvin osin ja yllä kohdassa 5.1.4 viitattujen reunaehtojen täyttyessä. Edelleen soveltu- vin osin ja kohdan 5.1.4 reunaehtojen täyttyessä merkkien ja niiden kriteerien käy- töstä tulee tehdä suosituksen lisäksi tuote- ja sektorikohtaisissa säännöksissä velvoit- tavaa, jos merkit koskevat ”ympäristövaikutuksiltaan merkittäviä tuoteryhmiä” hankin- tojen kannalta. 5.2.3 Suositus: tuotteiden ekosuunnittelun ja kiertotalouden vähimmäisvaatimusten kohdentaminen hankintoihin Ekosuunnitteludirektiivi asettaa vähimmäisvaatimuksia tietyille energiaa kuluttaville tuotteille koko EU-markkinoiden osalta. Direktiivi olisi mahdollista saattaa paremmin kestäviä hankintoja tukevaksi kahdella tavalla. Yhtäältä direktiivin vähimmäisvaati- muksia voitaisiin kohdentaa koskemaan myös tuoteryhmiä, joilla on ympäristön kan- nalta suuri merkitys hankinnoissa. Direktiivin tuoteryhmäkohtaisia toimeenpanoase- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 93 tuksia voitaisiin siten laatia ”ympäristövaikutuksiltaan merkittävimpien tuotteiden” ryh- mille (ks. luku 2).137 Lisäksi tulisi huomioida tuoteryhmiä koskevia vaatimuksia määri- teltäessä yleisten näkökulmien lisäksi se, mitkä kyseisen tuoteryhmän ominaisuuk- sista ovat merkittävimpiä nimenomaan hankintojen kestävyyden parantamisen kan- nalta. Myös muut kuin energian käyttöön ja ilmastoon liittyvät tavoitteet, ennen kaik- kea kiertotalouden resurssitavoitteet (esimerkiksi hankittavien tuotteiden käyttöiän pi- dentäminen, tai korjattavuuden ja kierrätettävyyden parantaminen) tulisi huomioida. Julkisiin hankintoihin kohdennettujen tavoitteiden tulee luonnollisesti olla yhteneväiset direktiivin yleisten tavoitteiden kanssa myös siinä mielessä, että tuoteryhmä on mää- rältään merkittävä, ja että sen kestävyyttä pystytään selvästi parantamaan pakollisilla vaatimuksilla. Ensisijaisia eivät siis ole esimerkiksi sellaiset tuoteryhmät, jotka on jo suunniteltu kestävyydeltään edistyksellisesti siksi, että kilpailu sektorilla edellyttää myös ympäristönäkökohtien huomioimisen.138 Asetus ei myöskään ole kustannuste- hokas tapa vaikuttaa julkisiin hankintoihin sellaisten tuotteiden osalta, joiden ympäris- tövaikutukset riippuvat selvästi enemmän tuotteen tietynlaisesta käytöstä kuin sen teknisistä ominaisuuksista. Suomen tulisi pyrkiä EU-tasolla vaikuttamaan toimeenpa- noasetusten säätämiseen HILMIn osoittamille tuoteryhmille ja niiden ominaisuuksille, jotka ovat vastaavassa tärkeässä asemassa myös muissa EU-maissa. Ekosuunnitteludirektiivillä on tarjontaa ohjaava vaikutus. Direktiivi asettaa toimittajille markkinoille pääsyn vähimmäisvaatimukset. Asettamalla vaativat vähimmäistavoitteet voidaan parantaa tuotteiden kestävyyttä yleisesti ottaen. Koska vaatimukset ovat yh- teiset koko EU:lle, paranee myös sisämarkkinoiden toiminta. Lisäksi tiukempien vaati- musten asettaminen kannustaa yrityksiä innovoimaan. Julkiset hankinnat korostavat tätä vaikutusta huomattavana osana kokonaismarkkinoita. Kuitenkin ekosuunnittelun vipuvoimaa julkisissa hankinnoissa rajoittaa se, että sillä säädetään vain vähimmäis- vaatimuksista. Hankintojen kohdentamisesta ekosuunnitteludirektiivin perusteella joh- tuva kysyntä ei siis voi muuttaa tarjontaa ympäristön näkökulmasta, koska kaikki markkinoilla olevat tuotteet täyttävät jo ekosuunnitteludirektiivin vaatimukset. Direktii- villä voidaan kuitenkin vaikuttaa edellä kerrottuun tapaan siten, että sen vaatimuksia asetettaessa keskitytään hankintojen kannalta tärkeimpiin tuoteryhmiin ja näiden tuo- teryhmien oleellisimpiin ominaisuuksiin kestävyyden kannalta. Ekosuunnitteludirektiiviä ollaan parhaillaan päivittämässä. Sitä ollaan todennäköisesti muuttamassa nykyisistä energiatehokkuuteen tähtäävistä tuotepolitiikan keinoista laa- jemmin tuotepolitiikkaan. Julkisten hankintojen korostamiselle tuotepolitiikan osa-alu- 137 Asetukset 617/2013/EU ja 2016/2281/EU. 138 Tuotteet, joita jo koskee (tunnustettu vapaaehtoinen ekologisen suunnittelun järjestelmä markkinaosapuolten kanssa), kuten kuvantamislaitteet, ks. COM (2013) 23 final. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 94 eena olisi siis hyvin ajankohtainen tilaisuus. Suomen tulisi pyrkiä EU-tasolla vaikutta- maan toimeenpanoasetusten säätämiseen HILMIn osoittamille tuoteryhmille ja niiden ominaisuuksille. Suositus: (Uuden) ekosuunnitteludirektiivin ja sen toimeenpanoasetusten vähim- mäisvaatimukset tulee säätää koskemaan myös sellaisia julkisten hankintojen tuote- ryhmiä, joiden ympäristövaikutukset ovat merkittäviä. Eri tuoteryhmiä koskevia vaati- muksia määriteltäessä tulisi huomioida se, mitkä ominaisuuksista ovat juuri hankinto- jen kestävyyden parantamisen kannalta merkittävimpiä. 5.3 Ympäristövaikutuslaskennan työkalujen edistäminen julkisissa hankinnoissa 5.3.1 Suositus: hankintojen hiilijalanjäljen käytön pilotointi ja kehittäminen Tuotteiden hiilijalanjälki ja muut ympäristövaikutukset pystytään ottamaan paremmin huomioon julkisissa hankinnoissa tuotteita koskevan ympäristötiedon tarkentuessa. Tällä hetkellä on olemassa laskentamenetelmä kansallisen tason julkisten hankintojen hiilijalanjäljen laskemiselle (Envimat-menetelmä) sekä organisaatiotason hankintojen hiilijalanjäljen laskemiselle (esimerkiksi Hankintapulssi). Toistaiseksi menetelmien heikkous on, että ne käyttävät keskiarvoisia päästökertoimia hankintamenolajeille, ja hankintamenolajit sisältävät hyvin erilaisia tuotteita ja palveluita. Siten Hankintapuls- silla on toistaiseksi vaikea arvioida vähäpäästöisten tuotteiden aiheuttamia päästövä- hennyksiä ja merkitystä organisaation kokonaispäästöille. Hankintamenolajien hiilijalanjälkituloksista voidaan luontevasti siirtyä selvittämään missä määrin hiilijalanjälkeä pystytään vähentämään tietyillä vähäpäästöisillä hankin- noilla. Hankintamenolajeihin perustuva laskenta ei kuitenkaan pysty tarjoamaan itses- sään tähän tietoa, vaan sen tietoihin täytyy yhdistää kyseessä olevien tuotteiden hiili- jalanjälkitiedot. Tätä laskentaa ehdotetaan kehitettäväksi. Tarvitaan siis kahdenlaista kehittämistä: 1. Parempi osaaminen tuotekohtaisten hiilijalanjälkitietojen käyttämiseen (lähtökohtana on, että toimittajat ovat antaneet asianmukaisen hiilijalan- jälkitiedon). Osaaminen voi olla organisaatiossa tai se voidaan hankkia. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 95 2. Laskentatapoja sille, miten tiettyjen vähäpäästöisten tuotteiden hankinta vähentää hankintamenolajikohtaisten keskiarvopäästöjen perusteella ar- vioituja kasvihuonekaasupäästöjä, eli mikä on hankintojen vähähiilisyys- potentiaali. Kohdassa 2 tarvittavaa menetelmää ei vielä ole. Perusteet ovat kuitenkin kunnossa, eli hankintamenolajien keskiarvoihin perustuva menetelmä ja tuotekohtainen hiilijalan- jälkilaskenta. Hankintamenolajikohtaiselle arvioinnille Suomessa päästökertoimet tule- vat SYKEn Envimat-tutkimuksesta (Nissinen ja Savolainen 2019), ja työkaluna on esi- merkiksi Hanselin Hankintapulssi. Myös Ruotsissa päästökertoimet on määritetty hyb- ridimenetelmällä ja tulokset lasketaan niin sanotulla Miljöspend-analyysillä. Lisäksi tuotteiden hiilijalanjäljistä on paljon tietoa ja menetelmät kehittyvät koko ajan. Tarvi- taankin siis näiden kahdesta suunnasta asiaa lähestyvien tietojen yhdistämistä selke- ällä menetelmällä. Menetelmien hyötynä on, että julkiset organisaatiot voisivat arvioida, kuinka paljon or- ganisaation kasvihuonekaasupäästöt vähentyvät tietyissä hankintamenolajeissa vähä- päästöisten valintojen myötä (hankinnan vähähiilisyyspotentiaali). Tämä kuitenkin edellyttää ensin kehitystyötä, eli tuotekohtaista hiilijalanjälkitietoa tulee koota ja arvi- oida, menetelmä hankintamenolajikohtaisen keskiarvotiedon ja tuotekohtaisen tiedon yhdistämiseen tulee kehittää ja dokumentoida, ja uusi menetelmä tulee integroida ole- massa oleviin laskureihin, kuten Hankintapulssiin. Kehitystyö kannattaisi aloittaa tuoteryhmistä, joilla on suurimmat päästöt tai korkea päästökerroin (esimerkiksi sähkö, rakennukset, kuljetukset, ICT-laitteet). Sopivia orga- nisaatioita, jotka ovat kiinnostuneita esimerkkitapausten jakamiseen ja arviointiin, on jo tiedossa. Suositus: Nykyisiä hankintojen hiilijalanjälkilaskennan menetelmiä (esimerkiksi Han- kintapulssi) tulisi kehittää niin, että ne auttavat hankintojen suunnitteluvaiheessa vaih- toehtojen vähähiilisyyspotentiaalin vertailussa ja tuottavat tietoa toteutuneiden hankin- tojen todellisista päästövähennyksistä. Julkisten hankkijoiden menetelmäosaamista tulisi vahvistaa ja siten mahdollistaa tarkempi hankintojen hiilijalanjäljen tarkastelu sekä organisaatiotasolla että tuoteryhmäkohtaisesti. 5.3.2 Suositus: hankintojen ympäristöjalanjäljen (PEF) käytön pilotointi ja kehittäminen Ympäristöjalanjäljen käytöstä hiilijalanjäljen määrittämiseen julkisissa hankinnoissa on kuvaus (Suikkanen ja Nissinen, 2020), jossa tapausesimerkkeinä ovat maitotuotteiden VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 96 ja IT-tuotteiden hankinnat. Raportti myös esittelee, mitä tietokantoja ja muuta materi- aalia Euroopan komissio tarjoaa helpottaakseen ympäristöjalanjäljen laskentaa. Hiilijalanjäljen ja ympäristöjalanjäljen määrittämisen hyötyinä ovat, että löydetään pie- nimmän hiilijalanjäljen ja vähiten muitakin ympäristövaikutuksia aiheuttava vaihtoehto. Hyötynä voidaan pitää myös sitä, että hankinnat voidaan raportoida ilmastotoimina il- masto-ohjelmissa ja vähähiilisyysohjelmissa (kuten HINKU), ja hankinnat voidaan ra- portoida innovatiivisina hankintoina. Hankkijoiden pitää kuitenkin opetella, kuinka ym- päristöjalanjälki tuodaan osaksi hankintaprosessia, joten hankkiva organisaatio voi aluksi tarvita asiantuntijatukea. Suositus: Julkaistaan suositus (muun muassa Hankinnat.fi -sivulla ja Keino-osaamis- keskuksen kautta), että julkiset organisaatiot pilotoivat ympäristöjalanjälkeä (PEF) nii- den tuoteryhmien hankinnoissa, joille tarkat ohjeet (PEFCR) on julkaistu. Koska PEFn käyttö vaatii vielä erityistä asiantuntemusta, pilotteja voi olla hyvä toteuttaa esimer- kiksi osana Keino-osaamiskeskuksen verkostotoimintaa. Suositellaan julkisille organi- saatioille, että ne raportoivat tästä hiilineutraaliustavoitteensa ja innovatiivisia hankin- toja koskevan tavoitteensa yhteydessä, sekä Euroopan komissiolle, jossa PEF-mene- telmää kehitetään. 5.3.3 Suositus: hankintojen hiilikädenjäljen käytön kehittäminen Kädenjälki voi olla tulevaisuuden julkisissa hankinnoissa yhtenä lisätyökaluna positii- visten ympäristövaikutusten mittaamisessa, todentamisessa ja osoittamisessa. Kä- denjälki-indikaattori osoittaa positiiviset ympäristövaikutukset (esimerkiksi päästövä- hennykset), joita syntyy hankkijan käyttäessä kädenjälkituotetta tai -palvelua vertailu- tuotteen sijaan. Kädenjälki on myös innovatiivisten hankintojen työkalu: se jättää toi- mittajille vapautta innovoida hankintayksikön tarvitsema tuote- tai palveluratkaisu mahdollisimman ympäristöystävällisesti. Ympäristöjalanjälki (PEF) mahdollistaa jo tuotteiden ympäristöominaisuuksien vertailun hankintaprosessin aikana: hankintayk- sikkö voi vaatia esimerkiksi hiilijalanjälki-informaatiota hankittavista tuotteista (Suikka- nen ja Nissinen, 2020). Vastaavasti hankintayksikkö voisi hankintatilanteessa määri- tellä vertailutilanteen ja -tuotteen ja tarvitsemansa tuotteen tai palvelun käyttöolosuh- teet, ja toimittajat voisivat kädenjäljen laskemalla osoittaa mahdolliset ympäristö- hyödyt, joita käyttäjä heidän tuotteensa tai palvelunsa käytöllä saavuttaisi. Vihreissä julkisissa hankinnoissa edellytetään usein myös ympäristömerkittyjä tuotteita tai tietty- jen ympäristömerkkien kriteerien täyttymistä (Palmujoki ja Vartiainen, 2020). Vastaa- vasti hankintayksikkö voisi vaatia hankkimiltaan tuotteilta tai palveluilta kädenjälkeä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 97 Hiilikädenjälki-indikaattorin etuja on, että se ilmoittaa suoraan hankintayksikölle koitu- van hyödyn pienentyneenä hiilijalanjälkenä eli vältettyinä päästöinä. Toinen etu on kä- denjälkilaskennan lähtökohtainen sidonnaisuus todelliseen toimintaympäristöön eli in- dikaattori kuvaa positiivisia ympäristövaikutuksia todellisessa toiminnassa. Hiilikäden- jälki pohjautuu vahvasti kansainvälisiin elinkaariarvioinnin ja hiilijalanjälkilaskennan ISO-standardeihin, ja hiilijalanjäljestä on jo laajasti osaamista. Hiilikädenjälki ei ole laskennallisesti jalanjälkeä vaativampi, mutta edellyttää sekä uuden tuotteen että ver- tailutuotteen hiilijalanjäljen laskemista. Taulukossa 4 on esitetty kädenjäljen ominai- suuksien vertailua jalanjälkiin ja tyypin 1 ympäristömerkkiin. Haasteina kädenjäljen soveltamisessa julkisissa hankinnoissa ovat laskennan datatar- peet, työläys, asiantuntemuksen tarve elinkaariarviointimenetelmien soveltamisesta ja aidosti vertailukelpoisten tulosten saavuttaminen hankintojen perustaksi. Toisaalta sa- mat haasteet koskevat useita jalanjälkiarviointeja. Elinkaariarvioinnin periaatteiden mukaisesti kolmannen osapuolen suorittamaa kriittistä arviointia edellytetään julkisista vertailuväitteistä (ISO 14040). Hankintayksikölle aiheutuu työtä myös vertailutilanteen määrittelyssä vertailukohdaksi toimittajille kädenjäljen laskemiseksi. Suositus: Suosittelemme kädenjäljen soveltamisen testaamista pilottiprojektein. Koska hiilikädenjäljen käyttö vaatii vielä erityistä asiantuntemusta, niin pilotteja voi olla hyvä toteuttaa esimerkiksi osana Keino-osaamiskeskuksen verkostotoimintaa. Käden- jäljen käyttöönotto edellyttää muun muassa, että toimittajien valmiuksia tuottaa tietoa kädenjälkivaikutuksista parannetaan ja että vertailutilanteen määrittelyyn julkisissa hankinnoissa olisi johdonmukainen ohjeistus. Taulukko 4. Tyypin 1 ympäristömerkin, jalanjäljen ja kädenjäljen vertailu hankinnoissa. Hankinnan tekijän vaatimus hankittavalle tuotteelle Tyypin 1 ympäristö- merkki Jalanjälki Kädenjälki Keskimääräistä parempi tuoteryhmässä X Vaihtoehtojen vertailumahdollisuus keskiarvoistet- tujen tuotteiden välillä X Vaihtoehtojen vertailumahdollisuus todellisissa olosuhteissa X Parannus ympäristövaikutusten nykytilaan (X*) (X*) X *Riippuu korvattavasta tuotteesta VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 98 5.3.4 Suositus: hankinnat osaksi julkisen organisaation ilmasto-ohjelmaa ja ilmastobudjettia Julkisten hankintojen ympäristöllisen kestävyyden parantamiselle ei ole asetettu suo- ranaisia tavoitteita. Tavoitteita voidaan luoda kytkemällä julkiset hankinnat ja niiden ympäristönäkökohdat yleisempiin, strategisen tason tavoitteisiin kuten ilmasto-ohjel- miin ja -budjetteihin. Norjassa Oslon johdolla kunnat ovat ottaneet käyttöön ilmastobudjetteja. Näissä on huomioitu hankintojen merkitys ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi. Monet kunnat ovat seuranneet Oslon esimerkkiä ja kuntien välillä on syntynyt tervettä kilpailua siitä, miten kunnianhimoisia tavoitteita asetetaan. Alankomaissa ilmastobudjetointi on osin liitetty hankintoihin lainsäädäntökeinoin. Han- kintayksiköiden tulee tehdä rakennusurakoille kasvihuonekaasupäästöjen osalta suunnitelma ja raportoida säännöllisesti sen toteutumisesta. Etelä-Koreassa ympäris- töystävällisten julkisten hankintojen tehoa kasvihuonekaasupäästöjen vähentämi- sessä mitataan vertaamalla hankittujen ympäristömerkittyjen ja tavallisten tuotteiden hiilijalanjälkiä. Laskenta tehdään 19 tuoteryhmälle. Vuonna 2017 päästöt vähenivät 0,66 Mt CO2,ekv (joka vastaa noin yhtä prosenttia Suomen päästöistä). Suomessa esimerkiksi Finavian tavoitteena on ollut, että kaikki yhtiön lentoasemat ovat hiilineutraaleja jo vuonna 2019.139 Lentoasemien hiilidioksidipäästöt aiheutuvat pääasiassa terminaalien valaistuksesta ja muusta sähkönkäytöstä, lämmityksestä, jäähdytyksestä sekä ajoneuvojen energiankulutuksesta. Hanselin Hankintapulssi-työkalulla140 mikä tahansa julkinen organisaatio voi määrittää hankintojensa hiilijalanjäljen, nähden myös eri tuote- ja palveluryhmien (eli hankinta- menolajien) hiilijalanjäljet. Työkalun taustalla ovat tulokset Suomen julkisten hankinto- jen hiilijalanjäljestä, jonka SYKE määritti vuonna 2019, ja jossa tuloksena syntyivät myös arviot eri hankintamenolajien päästökertoimista. Lisäksi useat konsulttiyritykset tarjoavat organisaation hiilijalanjäljen laskentaa, ja Keskuskauppakamarin Ilmasto- sitoumus-järjestelmä ohjaa laatimaan tiekartan päästöjen vähentämiseksi, niin että hii- lineutraalius saavutetaan vuonna 2035 (päästölaskennassa otetaan huomioon erilai- sia hankintoja). 139 Finavia 2019. 140 https://www.hansel.fi/uutiset/hankintapulssi-tuntee-hankintasi. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 99 Tällaisen ilmastobudjetoinnin hyötynä on, että ilmasto-ohjelman yhteydessä toteutet- tava hankintojen hiilijalanjäljen mittaus esimerkiksi Hankintapulssilla näyttää hankinto- jen merkityksen osana organisaation toimintojen hiilijalanjälkeä. Siinä pystytään myös tunnistamaan tärkeimmät tavara- ja palveluryhmät ja urakat (hankintamenolajien ta- solla). Mittaus auttaa myös määrällisten päästövähennystavoitteiden asettamisessa. Tukea ilmastobudjetille antaa se, että ilmastolain (609/2015) toteutus tukee valtion or- ganisaatioiden ilmasto-ohjelmia ja hankintojen hiilijalanjäljen määritystä ja huomioon ottamista. Voidaan myös sanoa, että kuntien ilmasto-ohjelmat ja hiilineutraaliustavoit- teet eivät ole uskottavia ilman hankintojen hiilijalanjäljen huomioimista. Asia ei ole uusi monille organisaatioille, sillä useat julkiset organisaatiot ovat jo määrit- täneet kasvihuonekaasupäästönsä ja tehneet tai teettäneet ilmasto-ohjelman. Vaikka hankintojen hiilijalanjäljen määrittäminen on valtaosin uusi asia, niin alkuun pääsee helposti Hanselin Hankintapulssilla. Siten organisaatiot pystyvät täydentämään ilmas- tobudjettinsa. Suositus: Valtion organisaatiot, kunnat ja kuntayhtymät sekä muut julkisten hankin- tojen lainsäädännön piiriin kuuluvat organisaatiot valmistelevat ilmasto-ohjelman ja il- mastobudjetin, joissa on huomioitu julkiset hankinnat. Velvoite hankinnat sisältävän ilmasto-ohjelman ja -budjetin laatimisesta tulee kirjata ilmastolakiin. Ilmastobudjetti tu- lee ottaa esiin myös keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelmassa.141 5.4 Informaatio-ohjauksen vahvempi institutionalisointi 5.4.1 Taustaa Informaatio-ohjaus nähdään tärkeänä keinona edistää kestäviä hankintoja ja sille on selkeä tarve. Potentiaalia osaamisen kehittämiselle, hankintojen tehostamiselle ja hankintojen strategisen johtamisen parantamiselle on paljon. Informaatio-ohjauksella ja hankintojen tukemisella on painoarvoa erityisesti silloin, kun se kohdistuu konkreet- tisesti toimintaan, eikä jää liian yleiselle tasolle. Jotta hankintojen tuki on tehokasta, osaamiskeskusten on kyettävä tekemään omat tavoitteensa ja tarkoituksensa sel- keiksi hankintayksiköille, lisättävä tunnettuutta ja vastattava siihen tarpeeseen, joka hankintayksiköiltä nousee. 141 https://ym.fi/keskipitkan-aikavalin-ilmastopolitiikan-suunnitelma. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 100 KEINO-osaamiskeskuksen verkostomaisen mallin luominen ja toiminnan rahoitus ovat olleet askel kohti hankintojen tukitoimintojen vahvempaa institutionalisointia Suo- messa. Hankintojen tukitoimintojen vahvempaa institutionalisoimista (viraston perus- tamista) ehdotettiin jo vuonna 2016 osana Aalto yliopiston Design for Government - projektin tuloksia. 5.4.2 Kansainvälistä vertailua Euroopassa hankintoja on perinteisesti pyritty ohjaamaan kohti ympäristöystävälli- syyttä koulutuksella ja kannustimilla pakottavan lainsäädännön sijaan. Useissa EU- maissa julkisten hankintojen neuvonta ja muu informatiivinen ohjaus on organisoitu tietyn tahon, kuten osaamiskeskuksen, tehtäväksi. Osaamiskeskusten keskeinen teh- tävä on jakaa informaatiota ympäristökriteerien ja ympäristömerkkien käytöstä ja tu- kea hankinta-ammattilaisten osaamisen kartuttamista. Osana tätä työtä eri maissa on myös julkaistu vapaaehtoisia tuotekohtaisia ympäristökriteerejä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 101 PARHAAT KÄYTÄNNÖT MUISSA MAISSA Kestäviä ja innovatiivisia julkisia hankintoja edistäviä osaamiskeskuksia toimii monessa Eu- roopan maassa. Organisaatiot eroavat toisistaan muun muassa rakenteeltaan, on kiinteäm- min toimivia osaamiskeskuksia ja löyhempiä osaamisverkostoja. Osaamiskeskus luo uusia toimintoja, kerää, tuottaa ja jakaa tietoa, kun taas osaamisverkosto toimii ennemminkin fa- silitoijana ja tiedon välittäjänä. Esimerkiksi Ruotsissa kestävien hankintojen edistäminen ja informatiivinen ohjaus on rakentunut virastoksi (Upphandlingsmyndigheten, The National Agency for Public Procurement, NAPP). NAPP määrittää tavoitteensa ja toimintatapansa it- senäisesti, kuitenkin niin, että se vastaa hankintojen kehittämiseen liittyvään tarpeeseen. NAPP tuottaa menetelmällistä tukea hankintoihin sekä käytännön neuvontaa ja ohjeita. Li- säksi virasto kerää hyviä esimerkkejä ja välittää niitä eteenpäin, sekä rakentaa verkostoja ja toimii kokemusten välittäjänä. NAPP on EU:n ylivoimaisesti laajin hankintayksiköiden tukemiseen perustettu viranomainen. Se työllistää noin 80 henkilöä ja on kehittänyt myös kattavia työkaluja ympäristökriteerien hyödyntämiseen hankinnoissa. Ruotsin ohella Unkarissa on hieman laajempi hankintaviran- omainen. Saksassa vastaava hankintavirasto on osana sisäministeriötä. Kyseisessä viras- tossa on myös vihreiden hankintojen osaamiskeskus, joka työllistää seitsemän henkilöä. Tämä on vähän, jos huomioidaan se, että Saksassa on arviolta noin 30000 hankintayksikköä. Alankomaissa on jo vuosia toiminut PIANOo -osaamiskeskus (The Dutch Public Procu- rement Expertise Centre), joka jakaa tietoa ja esimerkkejä hyvistä käytännöistä, tekee yh- teistyötä hankkijoiden kanssa, kerää markkinatietoa ja käy markkinavuoropuhelua. Tärkeänä toimintona pidetään erityisesti tiedonvaihtoa opituista esimerkeistä ja kokemuksista sekä vuoropuhelun edistämistä.. Joissakin muissa maissa on pienimuotoisempi viranomainen hankintojen alalla. Esimerkiksi Latviassa on hankintojen monitorointivirasto, Italiassa on korruption vastainen virasto ja Kroatiassa on vihreiden hankintojen komitea. Sloveniassa ympäristöministeriöllä on aktiivi- nen rooli vihreiden hankintojen edistämisessä ja EU:n tukemana vihreitä hankintoja edistää nyt neljä henkilöä aiemman yhden sijasta. Kaiken kaikkiaan hankintayksiköiden yleinen tuki ja erityisesti ympäristötekijöiden hyödyntämisen tuki on kuitenkin monessa maassa melko pienimuotoista. Jotta informaatio-ohjaus on tehokasta, osaamiskeskusten on kyettävä teke- mään omat tavoitteensa ja olemassaolonsa perusteet selkeiksi hankintayksiköille, ja pystyt- tävä vastaamaan niihin tarpeisiin, joita hankkijoilta nousee. Monet maat ovat edellä mainittujen tavanomaisten keinojen ohella pyrkineet edistämään hankintojen ympäristöystävällisyyttä uusin luovin tavoin. Tärkeä tavoite on ympäristön kan- nalta kestäviin hankintoihin liittyvän osaamisen varmistaminen ja kehittäminen. Tähän liittyen Tanskassa ja Itävallassa järjestetään vuosittainen vihreiden hankintojen konferenssi, kun puolestaan Liettuassa järjestetään kokeita virkamiehille, jotka vastaavat hankinnoista. Toi- nen tavoite on tiedon lisääminen ympäristöystävällisistä ratkaisuista. Tätä tavoitetta on tuettu Belgiassa kehittämällä ympäristömerkkejä sisältävä tietokanta. Latviassa, Koreassa ja Ja- panissa puolestaan ympäristöystävällisille tuotteille on luotu oma sähköinen tietokantansa. Koreassa ja Japanissa järjestetään lisäksi näyttelyitä ympäristöystävällisille ratkaisuille. Kol- mas keskeinen tavoite on työkalujen kehittäminen hankkijoille. Tätä varten Tanskassa on luotu omistuksen yhteiskustannusmalleja (total cost of ownership) 13 tuoteryhmälle. Sak- sassa, Latviassa ja Itävallassa puolestaan on kehitetty kansallisia elinkaarikustannuslasken- tamalleja. Neljäntenä tavoitteena on kannustimien luominen. Hankintayksiköiden kannusta- miseksi Saksassa ja Kyproksella jaetaan palkintoja hyvistä vihreistä hankinnoista. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 102 Toiminnan vahvempi ja pysyvämpi resursointi mahdollistaa pitkäjänteisen hankintojen kehitystyön, sekä uusien toimintamallien suunnittelun, joilla voidaan parantaa hankin- tayksiköiden kykyä kestäviin ja innovatiivisiin hankintoihin. Pysyvillä rakenteilla saavu- tetaan todennäköisesti parempi näkyvyys ja tunnettuus kohderyhmien taholta. Myös osaamiskeskuksessa työskentelevät henkilöt voivat vahvemmin sitoutua työhön, jolla on jatkuvuutta ja joka mahdollistaa pitkän aikavälin suunnittelun. Tällöin osaamiskes- kus voi myös tuottaa uusia palveluja (kuten yhteiset markkinavuoropuhelut, yhteishan- kinnat ja vertaisoppiminen), jotka parantavat hankintojen kustannustehokkuutta. Py- syvä organisointi mahdollistaisi myös tiettyjen uusien toimintojen, kuten vuosittaisen mittaamisen ja raportoinnin, keskittämisen. Institutionaalisen rakenteen tulisi kehittää ja ylläpitää laajaa osaamista. HILMI-hank- keen työpajassa todettiin, että KEINO-osaamiskeskuksen verkostomaisuudella on vahvuutensa: sen avulla on voitu yhdistää eri tahojen asiantuntemusta ja synnyttää osaamista, jota yksittäinen organisaatio ei välttämättä olisi saanut aikaan. Tämän tyyppinen laaja osaaminen on tuloksellisuuden kannalta tärkeää. Pysyvämmän raken- teen luominen voi alkuun viedä aikaa ja resursseja, vaikka pidemmän päälle toimin- nan tehostuminen johtaa kustannussäästöihin sekä itse organisaatiossa että sen toi- minnan kohteena olevissa hankintayksiköissä. Riskinä toiminnan “virastomaisessa” organisoinnissa on, että toiminta voi menettää osan siitä ketteryydestä, jonka verkos- tomainen rakenne mahdollistaa. Siksi kiinteämpään rakenteeseen tulisi sisällyttää ver- kostomaisuutta, jotta nykymallin hyötyjä ei menetetä. 5.4.3 Toteutus Toteutuksen ensimmäisessä vaiheessa tulee arvioida vaihtoehtoisia malleja; esimer- kiksi kiinteä virasto tai löyhempi verkostomainen rakenne jatkuvalla rahoituksella, sekä sitä, miten toimintaa ohjataan. Tämä vaatii tarkempaa arviointia olemassa ole- vien osaamiskeskusten ja -verkostojen toiminnoista ja vaikuttavuudesta. Myös KEI- NOn työn vaikutusten, kokemusten ja palautteen arviointi on tärkeää vaikuttavimpien toimenpiteiden arvioimiseksi, joskaan KEINOn pitkän aikavälin vaikuttavuus ei vielä ole mitattavissa. On myös tärkeää määritellä tarkemmin ne tehtävät ja tavoitteet, jotka osaamiskeskuk- sella/virastolla olisi. Näitä voisivat olla esimerkiksi: • hankintojen kehittämisen prosessien tukeminen (strateginen johtaminen, markkinavuoropuhelu jne.), • tiedon kerääminen ja välittäminen kestävien ja innovatiivisten hankinto- jen parhaista käytännöistä, • osaamisen vahvistaminen, tiedon välitys ja hankintoja tukevien työkalu- jen, toimintatapojen ja ohjeiden kehittäminen, VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 103 • kansallisen vuosittaisen mittaamisen ja raportoinnin hoitaminen ja tähän soveltuvien menetelmien kehittäminen, • hankintayksiköiden auditointi, • strategiatyön pitkäjänteinen kehittäminen ja sen toimeenpano yhdessä ministeriöiden kanssa (esim. Hankinta-Suomi strategia), • muut mahdolliset julkisiin hankintoihin liittyvät viranomaistehtävät. 5.4.4 Suositus: pysyvämpiä organisaatiorakenteita kestävien hankintojen tukemiseen Työryhmä suosittelee nykyistä pysyvämpiä rakenteita ja rahoituspohjaa, joiden avulla voidaan varmistaa riittävä tuki ympäristövastuullisten julkisten hankintojen vauhditta- miselle. Tuki kattaa tarvittavan tiedon tuottamisen, osaamisen kehittämisen, parhai- den käytänteiden skaalaamisen, sekä hankintaorganisaatioiden kehittymisen. Suosi- tus voidaan toteuttaa perustamalla virasto tai muu pysyvämpiluonteinen organisaatio, jolla on selkeä toiminnallinen tavoite, tunnettu asema kohderyhmien joukossa, sekä riittävät resurssit tulokselliseen toimintaan. 5.5 Tuotekohtaisten ympäristövaatimusten asettaminen 5.5.1 Tuotekohtaiset vaatimukset lainsäädännössä ja muissa ohjauskeinoissa – vaihtoehtojen arviointia Tässä selvityksessä suositellaan (luku 5.2), että määrättyjen reunaehtojen täyttyessä tulee säätää velvoittavia ympäristövaatimuksia julkisten hankintojen kohteena oleville tuotteille. Suosituksen pohjalta on selvitettävä yhtäältä millä ohjauskeinoilla tuotekoh- taisia vaatimuksia asetetaan, ja toisaalta miten varmistetaan, että markkinatoimijat py- syvät tietoisina asetetuista vaatimuksista ja pystyvät soveltamaan niitä käytännössä. Pakollisia kriteerejä, jotka tuotteen tulee täyttää päästäkseen markkinoille, sisältyy lu- kuisiin sektorikohtaisiin ”substanssilakeihin”. Sektorikohtaisissa substanssilaeissa on perinteisesti myös ainoastaan tai nimenomaisesti julkisiin hankintoihin sovellettavia pakollisia vähimmäisvaatimuksia. Hankintalaki on säilynyt lähes yksinomaan hankinta- menettelyä määrittävänä prosessilakina. Jos ympäristökriteerien pakottavuutta ajatellaan muodollisesti, tarkoittaa tämä niiden säätämistä lailla tai asetuksella. Jos velvoittavia vaatimuksia on sisällytetty lukuisiin eri sektoreita koskeviin lakeihin, hankintayksiköiden voi olla haastavaa muistaa missä VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 104 niitä on asetettu ja pysyä tietoisina siitä, mitä kriteerejä tulee huomioida kunkin hyö- dykkeen kohdalla. Jotkin EU-maat ovat tämän vuoksi päätyneet sijoittamaan tuote- kohtaiset pakolliset kriteerit omaan lakiinsa. ”Vihreä hankintalaki” on säädetty muun muassa Sloveniassa, ja Liettuassa pakollisia hankintoja koskevia ympäristökriteerejä sisältyy ympäristöministeriön asetukseen. Sloveniassa oikeusjärjestelmä eroaa kui- tenkin Suomesta merkittävästi sikäli, että lainsäädäntö on hierarkkinen ja ristiriitaisuu- det ratkaistaan perustuslakituomioistuimessa. Periaatteessa tällainen ”vihreä hankintalaki”, ”kestävien hankintojen laki” tai “kestävän kehityksen hankintalaki” (“SDG-hankintalaki”) voidaan lainsäädäntöteknisesti toteuttaa (ainakin) kolmella tavalla. Se voi ensinnäkin koota yhteen viittaussäännöksin muussa, sektorikohtaisessa lainsäädännössä asetettuja sisällöllisiä vaatimuksia. Toisaalta täl- lainen hankintalaki itsessään voisi sisältää vaatimukset eri tuoteryhmiin sovelletta- vista, nimenomaan julkisiin hankintoihin soveltuvista sisällöllisistä säännöksistä. Täl- löin viitaukset tapahtuisivat ennemminkin sektorikohtaisista laeista ”kestävän kehityk- sen hankintalain” suuntaan. Kolmanneksi voitaisiin lain nähdä määrittävän erityisen prosessin, jossa olisi määritelty myös sisällöllisiä vaatimuksia, ja vaatimukset tuot- teelle määritettäisiin tätä prosessia noudattaen kunkin erillisen hankintamenettelyn yh- teydessä. Näitä kolmea vaihtoehtoa tarkastellaan seuraavaksi. Tuotevaatimusten säätäminen erillisen, uuden hankintamenettelyn yhteydessä Vaihtoehdoista viimeksi mainittu, tuotevaatimusten säätäminen erillisen hankintame- nettelyn yhteydessä, ei vaikuta mielekkäältä. Suomalaisen hankintalainsäädännön taustalla on kolme Euroopan unionin direktiiviä ja kaksi oikeusturvadirektiiviä. Hankin- tadirektiiveillä ja hankintalainsäädännöllä pyritään turvaamaan EU:n sisämarkkinoiden toteutumista. Lisäksi Suomi on sitoutunut noudattamaan WTO:n hankintasopimuksen velvoitteita. Keskeisiä periaatteita ovat syrjimättömyys-, avoimuus- ja suhteellisuuspe- riaatteet. Mikäli uusi kestävän kehityksen hankintalaki säädettäisiin, tulisi nämä peri- aatteet taata. Hankintalaissa prosessilakina on pyritty hankintojen tekemisen mahdol- lisimman yksiselitteiseen selkeyteen ja yhdenmukaisuuteen, vaikka käytännön tilan- teet ovat usein moninaisia. Hankintayksiköiden tulee noudattaa hankintalakia tiettyjen kynnysarvojen täytyttyä ja kun yli puolet rahoituksesta on julkisista varoista peräisin. Luvussa 3 totesimme lisäksi nykyisen hankintalain tarjoavan edellä mainittujen peri- aatteiden puitteissa mahdollisuuksia liittää ympäristönäkökohtien huomioimiseen oh- jaavia sääntöjä hankintaprosessin eri vaiheisiin. Toisaalta edellä mainittujen EU:n di- rektiivien ja periaatteiden mukaan lailla ei määritellä, mitä hankintayksikkö tarvitsee tai haluaa. Hankintalaki velvoittaa kyllä hankintayksiköitä ottamaan hankinnoissa hinnan ohella huomioon jo nyt laatutekijät. Hankintalaki samoin mahdollistaa jo nyt esimer- kiksi elinkaarikustannusten osalta, että hankintayksikkö voi ottaa kattavasti huomioon VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 105 kustannuksia, jotka johtuvat ulkoisista ympäristövaikutuksista. Hankintayksiköllä on kuitenkin laaja harkintavalta hankintaprosessissa ja tämä harkintavalta on turvattu myös oikeuskäytännössä.142 Mikäli erillinen hankintalaki säädettäisiin, aiheuttaisi se lainsäädännön päällekkäi- syyttä. Käytännössä jo nyt hankintayksiköille on välillä epäselvää, oman hankintayk- sikköaseman ohella, sovelletaanko hankintaan hankintalakia, erityishankintalakia ja mikä on hankintakokonaisuuden kokonaisarvo eli tuleeko hankintalakia lainkaan so- veltaa. Lainsäädännön selkeys ja yksiselitteisyys vähentää byrokratiaa ja hallintome- noja. Vaarana on, että lisäsäädöksellä muun muassa sekamuotoisissa hankinnoissa olisi entistä epäselvempää, mitä hankintalakia tulee soveltaa. Hankintadirektiivin henki on, että hankintalakien tulisi olla prosessilakeja ja mahdollis- ten ympäristökriteerien ja -velvoitteiden tulisi nousta sektorilainsäädännöstä. Tuote- tai sektorikohtaisten vaatimusten edistäminen osana kestävän kehityksen hankintalain prosessia tekisi epäselväksi olisiko kyseessä uusi prosessi- vai substanssilaki. Tätä kaikkea vasten vaikuttaa ilmeiseltä, että erillinen kestävän kehityksen hankinta- laki ei voisi tarjota prosessin sääntelyn näkökulmasta erityisiä tukea tuotekohtaisten vaatimusten asettamiselle. Se voisi ennemminkin aiheuttaa sekaannusta soveltuvista säännöksistä ja niiden mahdollisista eroista. Emme näin ollen suosittele erityistä kes- tävän kehityksen hankintalakia hankintaprosessin vaatimusten näkökulmasta. Tuote- ja sektorikohtaisiin sisällöllisiin vaatimuksiin rajoittuva hankintalaki Toinen vaihtoehto tuote- ja sektorikohtaisten sisällöllisten vaatimusten asettamiselle olisi jättää prosessisäännökset hankintalakiin, ja kerätä sisällölliset vaatimukset kestä- vän kehityksen hankintalakiin ilman prosessiin liittyviä säännöksiä. Etuna vaatimusten keskittämiselle sektorilakeihin sijoitettuihin vaatimuksiin verrattuna olisi ratkaisun sel- keys: hankintayksikkö voisi periaatteessa keskittyä yhden lain seuraamiseen useiden erillisten tuote- ja sektorikohtaisten lakien sijasta. Tässä järjestelyssä olisi kuitenkin useita haasteita. Tärkeimpänä nousee esiin kysy- mys tuote- ja sektorikohtaisten vaatimusten säätämisen oikeusperustasta, asiantunte- muksesta ja toimivallasta. Kestäviin tuotekohtaisiin vaatimuksiin aukeaa vähintään kolme rajapintaa. Yhtäältä hankinnoista yleisesti vastaava taho, eli työ- ja elinkeinomi- nisteriö, voisi olla sovelias johtamaan tätä työtä. TEM-vetoisessa valmistelussa pai- nottuisivat perustellusti hankintojen yleisemmät taloudelliset ja kilpailulliset tavoitteet. 142 Ks. esim. MAO 337/20. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 106 Sektorikohtainen säädösvalmistelu taas tapahtuisi kutakin alaa hallinnoivan ministe- riön johdolla ja näiden hallinnonalojen näkökulmia ja vahvaa sisältöasiantuntemusta korostaen: ajoneuvoja koskevat vaatimukset liikenne- ja viestintäministeriössä, elintar- vikkeita koskevat maa- ja metsätalousministeriössä ja niin edelleen. Kolmanneksi, koska kysymys on nimenomaan ympäristövaikutusten vähentämisestä, voisi päävas- tuu sopia hyvin myös ympäristöministeriölle. Itse asiassa kestävän kehityksen hankin- talaki voisi näin ajateltuna, eri hallinnonalojen rajapinnoille sijoittuvana uudenlaisena lainsäädäntönä, tuoda yhteen eri näkökulmia hyödyllisellä tavalla. On myös huomat- tava, että itse velvoite tuotekohtaisen vaatimuksen käyttöön ja tämän vaatimuksen si- sältö liittyvät läheisesti toisiinsa, mutta ovat kaksi eri asiaa. Niistä voidaan toisin sa- noen säätää myös eri paikoissa. Tärkeää olisi myös varmistaa, ettei syntyisi päällekkäisyyttä eikä ristiriitoja kestävän kehityksen hankintalain ja sektorilakien vaatimusten välille. Olisi toki mahdollista ottaa kestävän kehityksen hankintalakiin vain viittaukset kaikkiin substanssilakeihin sisälly- tettyihin pakollisiin, yksinomaan julkisia hankintoja velvoittaviin kriteereihin. Lakien säätäminen vaikuttaa kuitenkin erittäin työläältä ja hitaalta keinolta pelkästään viittaus- ten viestimiseen (ks. seuraava kappale). Mahdollisten ristiriitatilanteiden ratkaise- miseksi kysymys lakien välisestä hierarkiasta tulisi ratkaista. Lisäksi, mikäli ympäröi- vään sektorilainsäädäntöön tulisi muutoksia, tulisi ne ottaa huomioon kestävän kehi- tyksen hankintalain sisältämissä tuotekohtaisissa vaatimuksissa. Suuremman ongel- man saattaisi aiheuttaa kuitenkin vastakkainen tilanne, eli kysymys tuote- ja sektori- kohtaisten säännösten ajantasaisuudesta. Ympäristövaikutusten ja niiden sääntelyn kehitystä tulisi jatkuvasti seurata, sillä uusia ympäristönäkökohtia tulee jatkuvasti ilmi. Rajapintojen hallinta näin ollen todennäköisesti lisäisi byrokratiaa ja hallinnollisia kus- tannuksia. Tuote- ja sektorikohtaisen lainsäädännön sisältämät julkisten hankintojen vaatimukset Kolmas vaihtoehto tuote- ja sektorikohtaisten vaatimusten toteuttamiselle olisi pysyt- tää ne omien hallinnonalojensa piirissä, muun lainsäädännön yhteydessä. Lähesty- mistavan etuna olisi lainsäädäntöpohjan ja asiantuntemuksen olemassaolo – sillä tär- keällä huomautuksella, että toimialoilla itsellään on harvoin vahvaa intressiä kehittää ympäristövaatimuksia. Aloite vaatimukseen tulee yleensä ympäristöministeriöstä, jo- ten yhteistyötä hallinnonalojen välillä tarvitaan myös tässä lähestymistavassa, edelli- sen mallin mukaisesti. Yhteistyötä varten voisi olla aiheellista kehittää pysyvämpiä yh- teistyön muotoja, mikä liittyy kappaleen 5.4 suositukseen hankintojen informaatio-oh- jauksen vahvemmasta institutionalisoimisesta. Tätä mallia voidaan pitää suositeltavimpana, koska päällekkäisyyksiä tai ristiriitaisuuk- sia muun lainsäädännön kanssa syntyisi vähän. Pääasiallisen haasteen muodostaisi VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 107 sovellettavien säännösten pirstaleisuus, mutta ongelma on lähinnä viestinnällinen ja sellaisena ratkaistavissa vaatimusten tunnettuudesta huolehtimalla. Tuotekohtaisten vaatimuksien tunnettuus ja niiden soveltaminen Sen sijaan että hankintojen tuotekohtaisia ympäristövaatimuksia keskitettäisiin ”kestä- vän kehityksen hankintalakiin”, niistä voidaan viestiä hankintayksiöille esimerkiksi suo- raan hankinnoissa käytettävän järjestelmän kautta. Olisi mahdollista ohjelmoida esi- merkiksi HILMA-järjestelmä siten, että hankkijalle tulisi hankintailmoitusta täyttäes- sään automaattisesti CPV-koodien perusteella ilmoitus, mitkä substanssilainsäädän- nöstä löytyvät pakolliset kriteerit tulevat kyseisessä hankinnassa huomioitaviksi. Jär- jestelmä voi ohjeistaa suoraan vaatimusten lähteelle. Askel tällaisen järjestelmän suuntaan on otettu jo ainakin Latviassa. Latvialaisten hankintayksiköiden tulee vahvis- taa hankintailmoitusportaalissa, että he ovat ottaneet huomioon kyseistä sektoria kos- kevat pakolliset tuotekohtaiset kriteerit. Mitä tulee ympäristökriteerien noudattamisen valvontaan markkinoillepääsyn näkökul- masta, tämä työ kuuluu lähtökohtaisesti valvontaviranomaisille, eikä hankintayksi- köille. Tältä osin ei siis ole ollut ongelmallista, että pakollisia sektorikohtaisia markki- noillepääsyä säätäviä kriteereitä löytyy eri sektorien laeista. Tilanne on siis merkittä- västi toinen kuin valtavaa määrää erityyppisiä julkisia hankintoja suorittavien hankin- tayksiköiden kohdalla. Tuotekohtaisten vaatimusten asettaminen muilla keinoin kuin lainsäädännössä Lopuksi tulee vielä pohtia kysymystä siitä, onko lainsäädäntö ylipäätään ainoa, tai so- veliain keino asettaa velvoittavia ympäristövaatimuksia tuote- ja sektorikohtaisesti. Lainsäädännön etuna on sen muodollinen velvoittavuus ja tätä kautta lainsäädännön toimeenpanoon liittyvät tehokkaat (oikeusturva)keinot. Euroopan unioni suunnittelee julkisiin hankintoihin liittyvien tuotekohtaisten vaatimusten käyttöönottoa. EU-tason tuotesääntely vastaa useaan edellä esitettyyn kysymykseen, kuten tasapuoliseen koh- teluun, (sisä)markkinoiden yhtenäisenä säilyttämiseen ja asiantuntemukseen, ja on sekin toteutettava lainsäädännöllä laein tai asetuksin tai muulla EUT:n hyväksymällä pysyvällä tavalla. Edellä kerrotut kysymykset sopivimmasta lainsäädännöstä toistuvat, joskin lievempinä. Lainsäädäntö on joka tapauksessa hidas ja työläs tapa säännellä tuotekohtaisten ympäristövaatimusten tapaisia, usein nopeasti kehittyviä asioita. Valtioneuvoston periaatepäätökset voivat tarjota vaihtoehdon lainsäädännölle. Han- kintoja koskeva cleantech-periaatepäätös sisältää vaatimuksia, jotka kohdistuvat val- tion organisaatioihin (ja kuntiin vapaaehtoisina). Vastaavanlainen valtioneuvoston pe- riaatepäätös voisi toimia lainsäädäntöä joustavampana, mutta velvoittavuudeltaan VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 108 vahvana sääntelyn keinona. Sitä koskevat kuitenkin edellä kerrotut, kestävän kehityk- sen hankintalain säätämistä koskevat haasteet esimerkiksi asiantuntemuksen osalta. Lisäksi sillä ei ole sitovuutta kuntien hankintoihin kuntasektorin itsemääräämisoikeu- den vuoksi. Ohjauskeinona se on osoittautunut kuitenkin varsin toimivaksi. Valtioneuvoston periaatepäätöstä asteen ”pehmeämpi” ohjauskeino ovat KEINOn koordinoimat julkisten hankintojen vapaaehtoiset Green Deal -sopimukset valtion kanssa. Sopimusten heikkoutena on niiden vapaaehtoisuus sekä lainsäädäntöä sel- västi suppeampi asianosaisten edustuksellisuus. Ne saattavat kuitenkin toimia ta- pana, jolla tuotekohtaisia ympäristövaatimuksia saadaan kokeiltua ja sektoreita tutus- tutettua ja sitoutettua vaatimusten käyttöön. Ne voivat näin ollen pohjustaa lainsää- däntötyötä. Lopuksi voidaan vielä nostaa esille ympäristömerkkien tai muun tuotteisiin kohdistu- van ympäristötiedon (kuten energiamerkkien, ympäristöselosteiden tai ympäristöjalan- jäljen) käyttö. Kuten luvussa 3 on selvitetty, ympäristömerkkien ja -tiedon käyttö myy- tävässä tuotteessa on yleensä vapaaehtoista, ja vain joidenkin merkkien (kuten ener- giamerkin) käyttö on pakollista. Eri asia on, että tällaisen pakollisen tai vapaaehtoisen ympäristötiedon käytön voi tehdä pakolliseksi ympäristövaatimukseksi. Velvoittavuus perustuu tällöin lakiin, vaikka substanssivaatimus itsessään voi olla vapaaehtoinen. Velvollisuus huomioida ympäristövaatimukset, joille on olemassa yleisesti hyväksyt- tyjä ympäristömerkkejä tai -tietoa, voidaan asettaa tuotekohtaista sääntelyä yleisem- mällä tasolla. Näin ollen kehä hankintalakiin umpeutuu, ja palataan yllä esitettyihin ky- symyksiin siitä, missä määrin hankintalain kautta on mahdollista ulottaa tuotteisiin ja sektoreihin ulottuvia säännöksiä. Yhteenvetona sopivimmasta ohjauskeinosta voidaan todeta, että suosittelemme sek- torikohtaista puitelainsäädäntöä. Kaikki edellä kerrotut ohjauskeinot – alakohtaiset asetukset, (uusi) valtioneuvoston periaatepäätös, vapaaehtoiset Green Deal -sopi- mukset sekä ympäristömerkkien ja -tiedon käytön suosittelu ja vaatiminen – täydentä- vät toisiaan. Ne edistävät vaatimusten käyttöä, sillä ratkaisevaa on totuttaa ja harjaan- nuttaa sekä tarjoajat että hankintayksiköt vaatimusten käyttöön. 5.5.2 Suositus: tuotekohtaisten vaatimusten asettaminen sektorikohtaisessa lainsäädännössä usean hallinnonalan ja ohjauskeinon yhteistyönä Tuote- ja sektorikohtaisten ympäristövaatimusten asettaminen julkisille hankinnoille on monitahoinen kysymys. Suosittelemme tuotekohtaisten julkisiin hankintoihin koh- dennettujen vaatimusten asettamista sektorilainsäädännössä, kyseisten hallinnonalo- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 109 jen asiantuntemusta hyväksikäyttäen ja kehitystä seuraten, mutta tiiviissä yhteis- työssä usean hallinnonalan ja etenkin ympäristöhallinnon kanssa. Suosittelemme tä- män toteutettavaksi sektorikohtaisissa laeissa “puitesäännöksillä”, joiden perusteella vaatimuksia voidaan asettaa alemman tasoisilla säännöksillä, kuten valtioneuvoston ja ministeriöiden asetuksilla ja päätöksillä. Tätä työtä voidaan tukea joustavasti ja vel- voittavuutta kasvattaen eri ohjauskeinojen avulla. Yhteistyömuotojen kehittämistä tu- kee myös suosituksemme hankintojen hallinnon institutionalisoimisesta (luku 5.4). Hankintayksiköiden tietoisuuteen sektorikohtaisesti säädetyt vaatimukset tulee tuoda hankintajärjestelmien, kuten HILMAn ja kilpailutusjärjestelmien CPV-koodien, ja muun tehokkaan viestinnän kautta. 5.6 Julkisten hankintojen ympäristönäkökohdat osana strategista päätöksentekoa Julkisen organisaation hankintastrategian tavoitteena on edistää avointa ja kokonais- taloudellista hankintaa ja sen logistiikkaa. Hankintastrategia pyrkii myös parantamaan hankintatoimen innovatiivisuutta ja tehokkuutta kaikissa yksiköissä. Hankintatoimet tu- kevat hallinnon organisaatioiden tulostavoitteiden saavuttamista saattamalla organi- saatioiden käyttöön oikeat tuotteet ja palvelut oikealla hinnalla, oikeaan aikaan ja oi- keassa paikassa. Hankintastrategia toisin sanoen muuttaa hankinnan reaktiivisesta ostamisesta paremmin arvoa tuottavaksi proaktiiviseksi toiminnaksi organisaation mission ja vision toteuttamiseksi. Kun kestävyystavoitteet sisällytetään tässä proses- sissa osaksi hankintastrategiaa, tulevat ne huomioiduiksi hankintayksikön toimintata- voissa myös käytännössä. (KEINO-osaamiskeskus, 2019a) Hankinnat toteutuvat suunnitelmallisesti ja kestävän kehityksen periaatteiden mukaisesti. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 110 6 Hankintojen ympäristö- ja hiilijalanjäljen mittaaminen 6.1 Taustaa Hankintojen kasvihuonekaasupäästöjä ja muita ympäristövaikutuksia koskeva tieto on puutteellista. Tämän vuoksi on kehitettävä menetelmiä, joilla voidaan mitata vaikutuk- sia ja niiden huomioimista hankintojen eri vaiheissa. Mittaamalla olisi pystyttävä seu- raamaan hankintojen kestävyyden kehitystä edullisella, manuaalista työtä välttävällä tavalla.143 Valtiolla ja monilla kunnilla on jo strategiset tavoitteet hiilineutraaliuden suhteen. Julki- set hankinnat ovat yksi kehittämisen kohde. Strategiset tavoitteet on monissa organi- saatioissa muotoiltu strategisiksi hankintalinjauksiksi tai hiilibudjetiksi. Mittaamisen tar- koituksena on seurata budjetin toteutumista. 6.1.1 Hankintojen ympäristöystävällisyyden mittaaminen: input, output, impact Hankintojen ympäristöystävällisyyttä voidaan mitata kilpailuttamisprosessissa kol- messa vaiheessa: Panosten mittaaminen (input): Miten laajasti ja mitkä ympäristökriteerit on sisälly- tetty tarjouspyyntöaineistoon (tekniset vaatimukset, kelpoisuusehdot, valintakriteerit, sopimuslausekkeet). Tulosten mittaaminen (output): Voittaneen tarjouksen ympäristösuorituskyvyn mit- taaminen, valitut tuotteet ja niiden ympäristöystävällisyys. Vaikutusten mittaaminen (impact): Ympäristöystävällisen kilpailutuksen ja niiden pohjalta otettujen tuotteiden ja toteutettujen toimenpiteiden myönteisten ympäristövai- 143 Myös EU:n uudessa kiertotalouden toimintasuunnitelmassa asetetaan tavoitteeksi ympäristöä säästäviä julkisia hankintoja koskevan pakollisen raportoinnin asteittainen käyttöönotto, ks. COM (2020) 98, s. 6. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 111 kutusten mittaaminen (CO2-päästöt ja muut ympäristövaikutukset); toisaalta ympäris- töystävällisen kilpailutuksen vaikutus markkinaan/kilpailutilanteeseen (vähemmän tar- jouksia) ja mahdolliset dynaamiset vaikutukset yritysten ja kuluttajien hankintoihin. Hankintatoimen näkökulmasta ympäristöystävällisyyden mittaamisen pitäisi kattaa kaikki hankinnat rahamäärällä mitaten, mikä menetelmällisesti tarkoittaa ”ympäristön kokonaishankintojen analyysi” -työkalun käyttöä (environmental spend analysis). Jo- kaisella hankinnalla on vuotuinen rahamääräinen volyymi ja se kohdistuu yhteen tai useampaan toimialaan, minkä perusteella voidaan laskea hiilidioksidipäästöt. Hiilidioksidipäästöjen ja niiden mittaamisen ohella vaikutusten todentamiseen sisältyy tuotteisiin liittyvien materiaalien ja palveluiden ympäristöystävällisyyden arviointi. Täl- lainen tarkastus tulisi tehdä ennen hankintasopimuksen allekirjoittamista tai riskinarvi- oinnin salliessa sopimiskauden aikana. Tämä koskee erityisesti sellaisia hankintoja, joista ei tule kasvihuonekaasupäästöjä. Luonnontieteiden ja tekniikan näkökulmasta eri toiminnot tuottavat erilaisia ympäristö- vaikutuksia, joista CO2- tai laajemmin kasvihuonekaasupäästöt ovat vain yksi ulottu- vuus. Kehittyneen mittausjärjestelmän pitäisi pystyä tunnistamaan useampia ympäris- töystävällisyyden ulottuvuuksia. 6.1.2 Tietoaineiston käyttöoikeudet HILMA-tietokannan tiedot siirretään liittymäpinnan kautta tarjouspyyntöjärjestelmistä HILMAan. Varsinaiset tarjouspyyntöaineistot ovat kilpailutusjärjestelmissä ja ne ovat julkisia dokumentteja. Tarjousvertailun tiedot ovat asianomaisille eli tarjousten teki- jöille julkisia dokumentteja, lukuun ottamatta liikesalaisuuksia. Julkisuuslaista (621/1999) huolimatta jokaiseen tarjouspyyntöaineistoon liittyy tekijänoikeus. Lainsää- dännöllä tai muilla keinoin tulee varmistaa, että mittaamiseen liittyvä tieto saadaan siirrettyä keskitettyyn tietokantaan, jonka hallinnoija voi antaa eritasoisia käyttöoikeuk- sia erilaisille käyttäjäryhmille. 6.2 Mittaamisen menetelmät 6.2.1 Kansainvälisiä vertailevia näkökulmia mittaamiseen Ympäristönäkökulmien huomioon ottamisen mittaamiseksi niin panoksissa (tarjous- pyyntö), tuloksissa (tarjousvertailun pisteytys) kuin vaikutuksissakin on lähtökohtana VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 112 tiedon mahdollisimman kattava saatavuus. Vaikuttavuuden mittaamiseen tarvitaan li- säksi tieto vuotuisesta hankintavolyymista. Suomessa suurin osa tiedoista on saata- vissa kilpailuttamisjärjestelmästä. Vaikuttavuuteen liittyvää tietoa voidaan lisäksi ke- rätä muun muassa kiinteistönpidon kustannusseurantajärjestelmistä. Todellinen kulu- tustieto on niissä jo valmiiksi kerättynä, joten tehtäväksi jää tiedonsiirron järjestäminen seurantajärjestelmään. HILMI-hankkeessa tunnistettiin kansainvälisen vertailun avulla erilaisia mahdollisuuk- sia kehittää ympäristövaikutusten mittaamista. Mielenkiintoisimpina vertailukohtina voidaan mainita Rooman kaupungin hankintajärjestelmä, joka tarjosi esimerkin siitä, miten ympäristötiedon merkitseminen voidaan tehdä pakolliseksi, joskin vapaamuo- toiseksi. Slovenian ja Maltan järjestelmissä ympäristökriteerien arviointi on edellytyk- senä tarjouspyynnön julkaisemiselle. Norjassa tietoja saadaan suurimmalta kilpailutusjärjestelmän toimittajalta. Haasteena tosin on, että ympäristötiedot voivat olla tarjouspyyntöaineistossa missä kohtaa ta- hansa. Samoin Koreassa hankintojen ympäristövaikutuksia koskevaa tietoaineistoa pystytään keräämään kattavasti kilpailuttamisjärjestelmän kautta. Maltan tuleva järjes- telmä antaa mahdollisuuden hankinnan ympäristöauditointiin. Korean ja Rooman esimerkkien perusteella ympäristönäkökulmat huomioivien hankin- tojen kattavuutta on mahdollista seurata myös rahamääräisesti. Kokonaisuuden kan- nalta mittaamisessa pitäisikin Korean esimerkin mukaisesti seurata yhtäältä sitä, kuinka suurta hankintavolyymia ympäristönäkökulmat huomioivat hankinnat edusta- vat, ja toisaalta miten suuria CO2-vähennyksiä niillä saavutetaan. Alla on esitelty yksityiskohtaisemmin kansainvälisiä vertailukohtia mittaamiseen eri näkökulmista. VAPAAEHTOINEN ARVIOINTI TARJOUSPYYNNÖISSÄ Sloveniassa on kehitteillä järjestelmätyökalu, jolla hankintayksiköt arvioivat tarjouspyynnön ympäristöystävällisyyttä ennen sen julkistamista. Työkalu mahdollistaa hankinta-asiantunti- joiden arvion siitä millä tavoin ympäristöystävällisyys esiintyy tarjouspyynnössä. Tulevaisuu- dessa tietoa kerätään automaattisesti ja laajemmin ottaen huomioon sopimuslausekkeet, sanktiot ja raportointi sopimuksen päättyessä. Itävallassa hankintayksiköt antavat tietoa ympäristökriteerien käytöstä hankinnoissa vapaa- ehtoisuuden perusteella. Ympäristöystävällisten tarjouspyyntökriteerien osalta Norjan lähtö- kohtana on kyselyjen perusteella tapahtuva kriteerien käytön itsearviointi. Koska prosessi on vapaaehtoinen, useat hankintayksiköt eivät tee arviointia. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 113 T IUKAT SÄÄNNÖKSET MITTAAMISESSA Ranskassa Economic Observatory for Public Procurement (OECP) tekee vuosittain maan- laajuisen tilaston ympäristökriteerien käyttämisestä julkisissa hankinnoissa. Parhaiten suoriu- tuneita yksiköitä palkitaan. Latviassa on käytössä pakollinen raportointi. Hankintayksiköt raportoivat kolmen kuukauden välein elintarvikkeiden hankinnoista ja ympäristökriteereistä Hankintojen valvontayksikköön. Valvontayksiköllä on myös oikeus tehdä tarkastuksia tuotteiden ympäristökriteereiden nou- dattamiseen liittyen. Maltalla Directorate of Environment and Climate Change (“DECC”) toimii sekä seuranta- että valvontayksikkönä. Hankintayksiköt ilmoittavat viikoittain, onko ympäristökriteerejä nouda- tettu tarjouspyyntöaineistoissa. Tämän viikoittaisen aineiston lisäksi DECC tarkastaa saapu- neet ilmoitukset ja vertaa niitä julkaistuihin hankintailmoituksiin. Poikkeamia havaitessaan hankintakoordinaattori huolehtii hankintayksikön kanssa korjausten tekemisestä. Viikoittainen raportti velvoittaa hankintayksikön ilmoittamaan, käytetäänkö hankinnassa GPP-kriteerejä tai muita kriteerejä, ja onko tarjous yhdenmukainen. Menettelyä ollaan kehittämässä reaaliai- kaiseksi järjestelmäksi. Järjestelmä on saman tyyppinen kuin Sloveniassa, jossa hankintayk- sikkö joutuu vastaamaan kysymyksiin ennen kuin hankintailmoitus voidaan julkaista. Maltan toisessa National Action Planissa (NAP) luodaan hankinnan jälkeinen auditointijärjes- telmä, jossa tehdään satunnaistarkastuksia siitä, vastaako ostettu tuote tai palvelu etukäteen mainittuja ympäristökriteerejä. Myös eräät kaupungit ovat ottaneet käyttöönsä mittaamiseen liittyviä säännöksiä. Berliinissä ja Roomassa on tiukat säännökset mittaamiseen. Esimerkiksi Rooman metropolialueella kansallista tietovarantoa käytetään periodikohtaiseen ympäristökriteerien käyttöönoton val- vontaan ja tarjouspyyntöjen ympäristökriteerien tarkastukseen. Rooman seurannan tietojär- jestelmä on kehittynyt paperilomakkeista excel-taulukkoon ja toisessa vaiheessa kilpailutus- järjestelmän tietojen automaattiseen integrointiin seurantajärjestelmään. Kilpailutusjärjestel- mään tallennetaan hankinnan arvo, ja ympäristön huomioon ottamiselle on valintapainike sekä vapaamuotoinen kenttä käytettyjen ympäristökriteerin kuvaamiseen. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 114 YMPÄRISTÖMERKITYT TUOTTEET MITTAAMISEN LÄHTÖKOHTANA Korean valtion julkiset hankinnat jakaantuvat keskitettyyn (30 %) ja hajautettuun hankintaan (70 %). (Lee, 2020) Keskitetyllä hankinnalla on käytössään kilpailutusjärjestelmä (Koneps). Ympäristökriteerien seuranta on integroitu Koneps-järjestelmään, josta keskitetty hankinta lä- hettää tiedot seurantaorganisaatiolle Korean Environmental Industry and Technology Insti- tute (KEITI). Hajautetun hankinnan valtion virastot (> 30000 kpl) lähettävät implementointitie- dot myös Konepsin kautta seurantaorganisaatioille. Korean järjestelmä perustuu ympäristö- merkkiin ja Good recycled -merkkiin ja molemmat ovat materiaalipainotteisia. Seurantaor- ganisaatio mittaa ympäristöystävällisten hankintojen vaikuttavuutta niiden liikevaihdon, työl- listävyyden ja CO2-päästöjen vähennysten perusteella. Päästövähennykset lasketaan vertaa- malla ympäristömerkittyjen ja -merkittömien tuotteiden päästöjä. Ympäristökriteerien käyttä- minen on vapaaehtoista, mutta silti niiden edustama liikevaihto on noussut kymmenker- taiseksi aikavälillä 2005–2012. Yhtenä onnistumisen kriteerinä pidetään hankinta- ja seuran- tajärjestelmien integraatiota. Haasteeksi nimettiin raportoinnin kattavuuden kehittyminen. Myös Japanissa mittaaminen perustuu pitkälti ympäristömerkittyihin tuotteisiin. T IEDON KERÄÄMINEN OTOKSILLA JA KYSELYILLÄ Alankomaissa mittaaminen tehdään keräämällä otos tarjouspyynnöistä useasta hankintaka- tegoriasta. Otoksen perusteella arvioidaan hankintojen ympäristöystävällisyys ja sen perus- teella koko kategorian hankintavolyymin ympäristöystävällisyys. Tietoja kerätään eri maissa yleisesti erilaisilla hankintayksiköille suunnatuilla kyselyillä, joissa hankintayksiköt itse arvoivat miten hyödyntävät ympäristökriteerejä. Tällainen tieto ei ole ko- vin luotettavaa eikä sen kerääminen ole tehokasta. Luotettavuutta on Maltalla pyritty paran- tamaan sillä, että ministeriö vertaa hankintayksikön raportoimia tietoja julkaistuihin hankintail- moituksiin. Tehokkuuden osalta puolestaan moni jäsenvaltio hyödyntää tavalla tai toisella hankintailmoitusportaalia tietojen keräämiseen. Näihin lukeutuvat muun muassa Belgia, Kroatia, Tsekki, Viro, Portugali ja Unkari. Kerätyt tiedot eivät kuitenkaan ole kovin yksityis- kohtaisia, vaan lähinnä paljastavat sen, onko hankinnoissa sovellettu lainkaan ympäristökri- teerejä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 115 VAATIVAMPIA T IEDONKERUUN JA ANALYSOINNIN KEINOJA Alankomaissa ja Norjassa on hyödynnetty tekoälyä tarjouspyyntöjen tarkempaan analy- sointiin. Norjassa kerätään tarjouspyyntötietojen ohella myös tietoa siitä, minkälaiset ratkai- sut tulivat hankintaprosessin seurauksena hankituksi (output-mittaaminen). Norjan esimerkissä tavoitteena on noudattaa OECD:n suositusta ja rakentaa vahva tiedon- keräämisjärjestelmä ja keskitetty analysointi- ja mittausyksikkö. Tiedonkeruun tulisi kattaa jul- kaistut tarjouspyynnöt, ostolaskudata, tilausrividata ja ajoneuvorekisteri. Auditointi on lisätyökaluna hankinnoissa Ruotsissa, jossa alueet (regions) tekevät yhteis- työssä auditointeja ja jakavat tulokset keskenään. Lisäksi on pyritty yhtenäistämään vaati- muksia niin Ruotsin sisällä kuin yhteistyössä Norjan kanssa. Auditointia voitaisiin laajentaa myös hankintojen ympäristövaikutusten mittaamiseen. SKL Kommentus Inköpscentral (SKI) on kehittänyt kestävyyskontrolli (hållbarhetskollen) -työkalun, jolla asiakkaiden tärkeimpiä toi- mittajia auditoidaan sosiaalisten kriteerien perusteella. Auditointi tehdään kolmessa vai- heessa: (1) yhteydenotto toimittajaan sähköisen kyselytyökalun avulla, (2) kyselyn perus- teella auditoija suorittaa tarkastuksen toimittajan toimipaikkaan ja (3) tehdään tehdasaudi- tointi toimittajan omalla tai sen alihankkijan tuotantolaitoksella. Auditoinnin tulosten perus- teella laaditaan raportti arvosanoineen ja korjaustoimenpiteineen. Vastaavantyyppisiä audi- tointeja suoritetaan kemikaalien osalta (KemKollen). Näissä auditoinneissa tarkastelukoh- teena ovat tuotteiden sisältämät kemikaalit ja työmenetelmiin kuuluvat myös muun muassa laboratorioanalyysit. 6.2.1 Automatisoitu mittaaminen Ympäristövaikutusten mittaamista hankinnoissa voidaan tehostaa huomattavasti auto- matisoinnilla ja tekoälyllä. Hankintayksiköiden hallinnollista taakkaa voidaan keventää ohjelmoimalla tiedonkeruu automaattiseksi, ja tietojen siirtämiseen järjestelmästä toi- seen on tarjolla käyttövalmista tekniikkaa. Tekoälyn käyttö hankintojen osalta on kui- tenkin vielä alkuvaiheessa. Kaupalliset sovellukset ovat vielä tällä hetkellä rajoittuneet taloushallintoon tai myyntiin ympäristötietojen seurannan sijasta. Keskittymällä auto- matisoidun tiedonkeruun ja -siirron kehittämisessä keskeisimpiin järjestelmiin, on kui- tenkin mahdollista kerätä nopeasti kattava tietoaineisto myös hankintojen ympäristö- vaikutuksista. Tietosisällön laatu ja sen korjaaminen tekoälyllä Julkisten hankintojen ympäristövaikutuksia koskevaan automaattiseen tiedonkeruu- seen ja -käsittelyyn liittyy tyypillisiä data-aineiston ongelmia. Ne koskevat etenkin alun perin syötettyjen tietojen virheettömyyttä: hankinnan spend-analyysissä toimittajien VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 116 syöttämä tieto on usein huonolaatuista. Toimittajatiedoissa on esimerkiksi erilaisia kir- joitusasuja ja virheellisiä Y-tunnuksia. HILMA-aineistossa ongelmat liittyvät hankin- tayksikön syöttämiin tietoihin ja tiedon luokitteluihin. Edellä mainittujen tietosisältöjen laatua voidaan kuitenkin korjata jo käytössä olevalla tekniikalla esimerkiksi spend- analysis ohjelmistoissa, ilman suuria kustannusvaikutuksia. Tarjouspyyntöjen analysointi tekoälyllä tai vastaavilla menetelmillä Hankintojen ympäristövaikutuksia koskevan tiedon automaattinen analysointi vaatii paitsi luotettavaa tietosisältöä myös näkemystä siitä, mitä analysointituloksia voidaan saavuttaa. Norjan esimerkin perusteella lähes mistä tahansa hankinta-aineistojen do- kumenttien teksteistä voidaan automaattisesti tunnistaa ympäristöön liittyviä ominai- suuksia. Mallia voidaan soveltaa myös metatiedon käsittelyyn, jolloin voidaan toden- näköisesti tunnistaa ympäristökriteerejä muun muassa vaatimusten määrittelystä, kel- poisuuskriteereistä, valintakriteereistä tai sopimuksista. Rooman kaupungin käyttä- mässä tietojärjestelmässä on ainoastaan yksi kenttä josta ympäristökriteerien käyttöä koskevia tietoja luetaan. Automaattinen analyysi pystyy tunnistamaan ympäristökritee- rien käytön kyllä/ei -tasolla ja yhdistämään tämän tarjouspyyntöaineistojen vuotuiseen hankintavolyymiin. Tarkemmat CO2-päästöihin ja muihin ympäristövaikutuksiin liittyvät laskelmat täytyy kuitenkin toistaiseksi tehdä asiantuntijatyönä hankintojen seurantayk- sikössä. Kaiken kaikkiaan tekoälyä tai vastaavia menetelmiä käyttämällä saadaan Norjan esimerkin perusteella kohtuullisen luotettavaa analyysiä hankintadokumen- teista. Tällaista analysointia kehitetään lisäksi jatkuvasti. Erillinen mittaaminen automatisoiduissa järjestelmissä Automaatista mittaamista voidaan täydentää erillisillä mittaamisjärjestelmillä. Julkiset hankintayksiköt ovat hyvin eri kokoisia, eikä kaikilla ole käytössä kilpailutusjärjestel- mää, mutta Suomessa monet pienetkin kunnat kuuluvat hiilineutraalit kunnat (HINKU) -verkostoon. Tämä osoittaa kiinnostusta ympäristöystävällisiin hankintoihin. Lisäksi toimittajat voivat tuottaa ympäristönäkökohtiin liittyvää seurantatietoa, jota hankintayk- siköt eivät tällä hetkellä pysty keräämään mihinkään järjestelmään. Seurantajärjestel- mään tarvitaan tämän vuoksi myös yksinkertainen, vapaaehtoiseen tiedonkeruuseen liittyvä toiminnallisuus. Esimerkiksi erillinen syöttöruutu on tietoteknisesti yksinker- taista toteuttaa ja voi toimia hyvin täydentävänä tapana kerätä tietoja sellaisille organi- saatioille, joilla on valtavirrasta poikkeava tietojärjestelmä tai jotka toimivat ilman eri- tyistä tietojärjestelmää. Tapa sopii myös ympäristövaikutuksiin liittyvien tietojen kerää- miseen in-house -hankinnoista ja muista hankinnoista, joita ei tehdä kilpailuttamisjär- jestelmän kautta. Erillistä järjestelmää voitaisiin käyttää myös aiemmin kerrotun ympä- ristöauditointitiedon syöttämiseen. Erillisen tiedonkeruun haittana on luonnollisesti tie- don syöttämiseen liittyvä hallinnollinen taakka. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 117 Raportointi Raportoinnin tarkoituksena on muodostaa helposti ymmärrettävää tietoa tekoälyn tuottamasta raaka-aineistosta. Raportointi voi olla osittain automaattista, jolloin yksit- täinen raportti koostuu seurantajärjestelmän tiedoista numeerisen ja luokittelutiedon perusteella. Tällaisia tietoja voivat olla esimerkiksi ympäristöystävällisten hankintojen määrä Suomessa, hankintayksikkökohtaisesti tai tuote/palveluryhmittäin. Ympäristövaikutusten arvioinnissa osa tiedoista (esimerkiksi energiankulutuksen CO2- päästöt) voi tulla automaattisesti, mutta ympäristömerkittyjen tuotteiden CO2-vähen- nykset täytyy laskea erikseen. Jos julkisten hankintojen ympäristöystävällisyydestä tehdään vuotuinen raportti, osa raportin tiedoista saadaan raportointijärjestelmästä, mutta osa pitää tuottaa henkilötyönä, kuten esimerkiksi päästövähennysten vertailu, vaikutukset kilpailutilanteeseen ja ympäristömerkittyjen tuotteiden markkinaan, tai kustannusvaikutusten laskeminen. Raportoimalla ympäristövaikutuksista julkisesti luodaan myös sosiaalista painetta ym- päristönäkökohtien huomioimiseksi. Mittaamisen ja raportoinnin pakollisuus Sekä mittaamisen että raportoinnin osalta tulee päättää, ovatko toimenpiteet toimijoille pakollisia vai vapaaehtoisia. Jos hankintajärjestelmä on integroitu pakolliseen seuran- tajärjestelmään, erillistä tiedon syöttöä mittaamista varten ei tarvita, vaan mittaami- seen liittyvä tieto voidaan siirtää automaattisesti. Tällöin on kysymys vain siitä, millä tarkkuustasolla hankintajärjestelmässä ympäristöystävällisyys pyydetään merkitse- mään: esimerkiksi Rooman mallin mukaan vapaamuotoisessa syöttöruudussa tai ra- kenteellisella tiedolla. Lisäksi Norjan mallin mukaisesti voidaan tekoälyllä analysoida tarjouspyyntöaineistoa. 6.3 Mittaaminen eri vaiheissa hankintaprosessia 6.3.1 Panosten mittaaminen Tarjouspyyntövaiheen ympäristöllisen kestävyyden (input) mittaamisen aineistona ovat tarjouspyynnöt, jotka tulisi kerätä esimerkiksi päivittäin keskitettyyn seurantatieto- kantaan. Automaattisesti kerätystä ja tekoälyn sekä vastaavan tekniikan keinoin ana- lysoidusta tiedosta voidaan tunnistaa hankintayksiköittäin, onko ympäristökriteerejä sovellettu hankinnoissa. Tunnistusta voi kehittää kyllä/ei -mittausperiaatteesta siihen, missä prosessin vaiheessa (tekniset vaatimukset; vertailuperusteet) tai mitä laadullisia VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 118 arviointiperusteita on käytetty. Yhdistettynä yksikkökohtaiseen hankintavolyymiin saa- daan määritettyä myös ympäristöystävällisten hankintojen osuus, suurimpien yksiköi- den osalta hankintakategorioittain. Tarjouspyyntöjä koskevan metatiedon avulla voidaan lisäksi tunnistaa, asetetaanko ympäristökriteerit vaatimusmäärittelyssä, kelpoisuusehdoissa, valintakriteereissä vai sopimusluonnoksessa. Vaatimusmäärittelyn osalta voidaan tunnistaa, onko kyseessä ympäristömerkki vai muun tyyppinen ympäristövaatimus. Ensimmäisessä vaiheessa panosten mittaamista tulee pyrkiä mahdollisimman hyvään kattavuuteen hankintavo- lyymin osalta, jolloin kilpailutusjärjestelmästä varmistetaan tiedonsiirto. Toisessa vai- heessa otetaan mukaan muita kilpailutusjärjestelmiä. 6.3.2 Tulosten mittaaminen Tulosten (output) mittaaminen kohdistuu tarjouskilpailun voittaneisiin toimittajiin, hei- dän tuotteisiinsa ja niiden ympäristöominaisuuksiin. Automaattisesti voidaan tunnistaa toimittajat, mitata kuinka monta tarjoajaa ja tarjouspyynnön katsojaa on kutakin tar- jouspyyntöä kohden, sekä kerätä tietoa tarjousvertailusta. Tässäkin tapauksessa tie- tolähteenä on kilpailutusjärjestelmä. Myös tarjousvertailu voidaan analysoida jälkikä- teen metatiedon avulla: saiko voittanut tarjoaja valintakriteereistä pisteitä, tai olisiko valinta ollut sama jos ympäristökriteerejä ei olisi sovellettu, tai kuinka paljon ympäris- tökriteerien soveltamisesta maksettiin. Jos ympäristökriteerit ovat vaatimusmääritte- lyssä, kelpoisuusehdoissa tai sopimusluonnoksessa, voidaan vertailla ympäristökri- teerit täyttäneitä ja täyttämättömiä tarjouspyyntöjä ja verrata tarjoajien lukumäärää. Automaattinen ympäristötiedon keruu voidaan myöhemmin ulottaa asteittain myös so- pimushallinnan järjestelmiin organisaatioissa, jotka ovat ottaneet sellaisen käyttöönsä. Sopimushallinnan järjestelmät ovat usein tarjouspyyntöjärjestelmän lisäominaisuus, mutta sopimusjärjestelmä voi toimia myös itsenäisesti. Joissakin organisaatioissa on myös paljon hankintasopimuksia, joita ei ole tehty kilpailuttamisen pohjalta. Tiedonhallinnan lisäsyöttötoiminnallisuudella voidaan päivittää tiedot toimittajan ympä- ristöä koskevasta suorituskyvystä, ja selvittää onko tieto tarkistettu dokumentaation vai todellisen auditoinnin ja/tai laboratoriomittausten perusteella. Tämän pohjalta voi- daan mitata vaatimuksenmukaisuutta koskevan tiedon luotettavuutta. Erityinen seurantakohteensa ovat laajan materiaali- tai palveluvalikoiman sisältävät sopimukset. Esimerkkinä voidaan mainita useimmat tukkukauppasopimukset, ruoka- palvelu- tai elintarvikesopimukset ja matkapalvelut, joiden perusteella voi ostaa mitä tuotteita tahansa. Tällöin vuositasolla tulee seurata, millaisia tuotteita tai palveluita on tosiasiallisesti ostettu sekä näiden ympäristöystävällisyyttä. Joissakin sopimuksissa VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 119 on tarkemmin määritelty sopimustuotteet, ja puuttuvia tietoja voidaan saada toimitta- jan tuotekohtaisesta myyntitilastosta. Julkisen sektorin tilausjärjestelmä, joka sisältää tarkemmat tiedot ostetuista tuotteista, on kattavasti käytössä vain terveydenhuollon alueella. Tietoja toimittajista on mahdollista lisäksi selvittää ostolaskudatasta. Kerät- tyjä tietoja (esimerkiksi toimittajan laskema hiilijalanjälki tai ympäristömerkittyjen tuot- teiden osuus) on tämän jälkeen mahdollista liittää kansalliseen seurantajärjestel- mään. 6.3.3 Vaikutusten mittaaminen Vaikutusten yhteismitallistaminen hankintavolyymiin Kokonaishankintojen ympäristöanalyysi (environmental spend analysis) luo pohjan ympäristövaikutusten mittaamiselle panosten, tulosten ja vaikutusten osalta. Ympäris- tövaikutuksia määritellään hankinnan vaiheissa kuitenkin eri tavoin. Osa ympäristö- vaatimuksista voidaan esittää vaatimusmäärittelyssä, osa valintakriteereissä (tulokset) ja osaa pystytään seuraamaan vaikutusten kautta. Hankintojen rahamääräisen volyy- min perusteella on myös ympäristövaikutusten määrää tietyssä määrin mahdollista laskea yhteismitallisesti. Yksittäisten tarjouspyyntöjen kokonaisarvoja koskevat tiedot tulee joka tapauksessa yhdistää vuosittaisiksi volyymeiksi ja vaikutuksiksi. Ympäristöl- lisen vaikutusten yhteismitallistamisen lisäksi on mitattava myös hankinnan kokonais- vaikutuksia kilpailuun ja markkinoihin. Tiedon kerääminen ja laskenta Useimpien tuotteiden ympäristövaikutusten laskenta on monimutkaista ja vaatii eri- tyistä asiantuntemusta. Hankintojen ympäristövaikutusten mittaamiseen voidaan käyt- tää tilastoihin perustuvia tuoteryhmäkohtaisia tietoja tai tuotantotapakohtaisia tietoa, ja raportoinnissa selvittää kumpaa tietotyyppiä on käytetty. Julkisella sektorilla ympäris- tövaikutuksista kertyy tietoja muun muassa sähkön, lämmityksen, polttoaineiden, ve- den ja jätehuollon käytöstä. Tietoja kertyy myös matkahallinnon ja ruokapalvelun jär- jestelmiin, kiinteistöjen ylläpidon järjestelmiin, ja polttoaineiden käyttötietoja esimer- kiksi polttoaineiden tilausjärjestelmiin. Tärkeä tehtävä hankintojen ympäristövaikutus- ten mittaamisessa on suunnitella tiedonkeruu näistä lukuisista, jo olemassa olevista järjestelmistä. Vaikutusten mittaamista ja raportointia on mahdollista laajentaa edellä kerrotusta. Ko- rean julkisia hankintoja seuraava järjestelmä mittaa edellä kuvattujen ympäristövaiku- tusten lisäksi myös hankintojen taloudellisia ja työllisyysvaikutuksia, ja raportoi toimit- tajien ja tuotteiden määriä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 120 6.3.4 Mitattavat organisaatiot Luvussa 2.2 on esitetty aiempiin ja tässä tutkimuksessa perustuneisiin laskelmiin poh- jautuen arvioita tärkeimpien hankintaryhmien ympäristövaikutuksista. Mittaamisen ja raportoinnin näkökulmasta luvun 2.2 tutkimus osoittaa taulukkoon 5 koottujen organi- saatioiden kuuluvan ryhmään, joille olisi ensisijaisesti syytä asettaa tietoon liittyviä vel- voitteita. Taulukko 5. Organisaatiot, joihin tietoon liittyviä velvoitteita tulisi HILMI-hankkeessa tehdyn selvi- tyksen perusteella kohdentaa. Organisaatiot Valtion budjettisidonnainen toiminta ja liikelaitokset Valtion omistamat oikeudelliset yksiköt, jotka noudattavat jotakin hankintalakia ja toiminta sisältää: (1) rakentaminen tai kiinteistön omistus (2) sosiaali- ja terveystoimi (3) oma tai ostettu ruokapalvelu (4) kuljetukset Kunnat ja kuntayhtymät liikelaitoksineen Kuntien/kuntayhtymien omistamat oikeudelliset yksiköt, jotka noudattavat jotakin hankintalakia ja toiminta sisältää: (1) rakentaminen tai kiinteistön omistus (2) sosiaali- ja terveystoimi (3) oma tai ostettu ruokapalvelu (4) kuljetukset Evankelis-luterilaiset ja ortodoksiset seurakunnat Erityisalojen hankintalakia noudattavat yksityiset yritykset 6.4 Mittaamisen kehittäminen tiekartassa 6.4.1 Tietokanta alustana Edellä kerrotulla tavalla erilaisia tietolähteitä yhdistelemällä pystytään luomaan kan- sallinen julkisten hankintojen ympäristötietokanta, jonka avulla voidaan mitata hankin- tojen ympäristövaikutuksia. Aineiston luovuttaminen tulee järjestää tietokantojen omis- tajien kanssa muun muassa julkisuuslain periaatteiden mukaisesti. Tietokanta tulee muodostaa vaiheittain, erikseen sovittavaa tiekarttaa seuraten. Ensimmäisinä vai- heina kehitystyössä on tehdä kansallinen ”spend analyysi” julkisista hankinnoista, ja tunnistaa suurimmat hankintayksiköt ja ympäristön kannalta merkittävimmät tuote- ja palvelukategoriat. Kehitystyötä tuetaan kehittämällä edellä kuvattuja, automaattisia tiedonkeruujärjestelmiä hankinnan kolmessa vaiheessa: tarjouspyynnössä, hankinta- päätöksessä ja toteutuneissa ympäristövaikutuksissa. Tietokantaa tulee kehittää alla esitetyt näkökulmat huomioiden. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 121 Tarkemmat ympäristökertoimet Tuotteiden ja palveluiden ympäristövaikutus tarkennetaan laajan kategorian tasolta yksittäisten tuotteiden tasolle, esimerkiksi lihan asemesta arvioidaan ympäristövaiku- tusta naudan, porsaan ja siipikarjan osalta. Vieläkin tarkemmalle tasolle voidaan mennä, jos tunnetaan tuotteiden valmistusprosessi. Tarkempi spend analyysi (hankintojen kokonaisarvon analyysi) Hankintakategorioiden kokonaisarvon analyysiä voidaan tarkentaa sopimustoimittajiin ja satunnaisiin toimittajiin. Lisäksi hankinta-aineistossa toimittajatasolla voi olla muulla tavalla kuin kilpailutusten kautta tulleita toimittajia, esimerkiksi ostetun hankintapalve- lun kautta tulleita resursseja. Yleisen julkishallinnon lisäksi kokonaisarvon analyysiä voidaan tarkentaa valtion ja kuntasektorin omistamiin yrityksiin. Ympäristövaikutusten osalta päällekkäiset hankinnat täytyy eliminoida. Ympäristövaikutusten kattava arviointi (panos – tulos) Kasvihuonekaasupäästöjen lisäksi analyysin tulee kattaa myös muita tärkeitä ympä- ristövaikutuksia, joita on mainittu muun muassa EU:n GPP-kriteereissä ja ympäristö- merkeissä. Lisäksi analyysiin tulisi sisällyttää muut päästöt, kuten rikin ja typen oksidit ilmaan sekä fosfori ja typpi vesistöjen rehevöitymiseen vaikuttavina päästöinä. Näiden lisäksi voidaan huomioida myös esimerkiksi luonnon monimuotoisuuden vähenemi- nen. Kriteerien käyttö hankintaprosessin eri vaiheissa Kriteerien käytön analysointia voidaan tarkentaa tunnistamalla onko niitä käytetty ja miten niitä on käytetty vaatimusmäärittelyssä, kelpoisuusehdoissa, valintakriteereissä vai sopimuksessa, ja seuraamalla kriteerien sisältöä näissä vaiheissa. Toimitusketjun näkökulma Hiilijalanjäljen mittaamisessa voidaan aluksi keskittyä vain suurimpaan vaikuttavaan toimitusketjun osaan. Tämän jälkeen voidaan tarkasteluun ottaa laajempi osa koko toimitusketjusta (raaka-aineet, tuotantovaiheet, kuljetus, käyttö, käytön lopettaminen). VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 122 Tarkempi hankintadatan seuranta Tarjouspyynnössä ja hankintailmoituksessa annetaan hankinnan arvo karkealla ta- solla ja julkisten organisaatioiden tilikohtaisessa raportoinnissa näkyy vuositason ko- konaisvolyymi. Tätä voidaan tarkentaa sopimustunnuksella, jolloin laskuaineisto voi- daan kohdistaa sopimukseen. Helposti saatavat tiedot Hankintojen raportointi kannattaa aloittaa sellaisista järjestelmistä, joista saadaan hankinnan vaiheisiin liittyvää tietoa ja tieto kattaa suuren joukon julkisia organisaa- tioita. Näitä järjestelmiä ovat HILMA-tietokanta, kilpailutusjärjestelmä Cloudia ja kiin- teistöhallinnan järjestelmät. Kehittymisen raportointi Raportoinnissa voidaan tuoda esille ympäristön kannalta myönteisiä hankintatrendejä, kuten sähköautojen käyttö julkisessa liikenteessä ja kiertotaloustuotteiden käyttö maanrakennuksessa.Tietokannan lisäksi suositellaan raportointijärjestelmää – busi- ness intelligence (BI), jolla voidaan tehdä raportteja ja esityksiä ympäristöystävällisyy- den kehityksestä kansallisella tasolla, tuote- ja palvelukategorioittain sekä siitä kuinka raportoinnin kattavuus ja vaikutusten raportointi on parantunut. 6.4.2 Yhteenveto mittaamisen kehittämisestä Tiedon keräämiseen Suomessa voidaan käyttää HILMAn ja kilpailutusjärjestelmän tie- toja. HILMAn käyttö on pakollista kansallisen kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa. Kilpailutusjärjestelmän käyttö on pakollista EU-kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa. Jos lainsäädännöllä ohjataan tietojen luovuttaminen pakolliseksi, niin sekä HILMAn että kilpailutusjärjestelmässä olevat tarjouspyynnöt ja tarjousvertailut saadaan keski- tettyyn kansalliseen tietokantaan. Tämä tapahtuisi automaattisella tiedonsiirrolla, jol- loin hankintayksiköiden ei tarvitse raportoida mitään. Tällöin tietokantaan kertyy sekä rakenteellista että muun tyyppistä dataa. Tietokanta linkitetään kansallisen hankinta- volyymin tietoon, jota kerätään valtiokonttorin toimesta valtion, peruskuntien ja kun- tayhtymien osalta. Nämä luvut sisältävät kirjanpitotilien tasolla myös HILMAn ulkopuo- lella tehdyt hankinnat, kuten in-house hankinnat ja pienhankinnat. Muiden julkisten hankintojen osalta käytetään muita tietolähteitä. Ympäristövaikutuksia voidaan kansal- lisen tiedon perusteella mitata, esimerkiksi kuinka monta prosenttia hankinnoista ottaa huomioon ympäristönäkökohdat. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 123 6.4.3 Suositus: ympäristövaikutusten mittaamisen ja raportoinnin tehokkaan ja automatisoidun toteuttamisen tiekartta Julkisten hankintojen hiili- ja ympäristöjalanjälkeä tulee alkaa mitata, ja siitä raportoida systemaattisesti. Mittaamiseen tulee perustaa kansallinen tietokanta, järjestelmä joka muun muassa tekoälyä käyttäen on pitkälti automatisoitu, eli ei edellytä erillisiä hallin- nollisia toimenpiteitä hankintayksiköiltä, toimittajilta tai järjestelmää valvovilta viran- omaisilta. Hankintayksiköt velvoitetaan lainsäädännöllä tai muilla määräyksillä luovut- tamaan kilpailutus- tai muissa järjestelmissä oleva tietoaineisto ympäristövaikutuksista tietokantaan. Suosittelemme tiekarttaa, jolla Hankinta-Suomi -toimenpideohjelmaan ja sen volyymitietoihin tukeutuen nämä tavoitteet voidaan saavuttaa vaiheittain niin pa- nosten (input), tulosten (output) kuin vaikutustenkin (impact) mittaamisen ja raportoin- nin osalta. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 124 7 Yhteenveto ja tiivistelmä suosituksista 7.1 Yhteenveto Julkinen sektori voi tukea vähähiilisiä ja kiertotaloutta edistäviä ratkaisuja käyttämällä ostovoimaansa ympäristövaikutuksiltaan pienempien tavaroiden, palveluiden ja ura- koiden hankkimiseen. Toistaiseksi ympäristönäkökohtia huomioidaan kuitenkin vaihte- levasti ja asetettujen kriteerien käytön ja ympäristötavoitteiden toteutumisen seuranta on puutteellista. Tämän selvityksen mukaan ympäristövaikutuksiin ja julkisen sektorin taloudelliseen kestävyyteen pidemmällä aikavälillä voidaan parhaiten vaikuttaa kehit- tämällä merkittävimmille julkisten hankintojen tuoteryhmille räätälöityjä ohjauskeinojen yhdistelmiä. Hankintalaki ja muut hankintoihin vaikuttavat lait ovat tärkeitä, mutta yk- sittäisinä riittämättömiä keinoja ohjata julkisia hankintoja. Julkisten hankintojen ohjaa- misessa tulisi keskittyä viiteen teemaan: 1. ympäristövaikutuksiltaan merkittävimpien tuoteryhmien listan laatiminen ja ylläpito, 2. näille tuoteryhmille räätälöityjen ohjauskeinoyhdistelmien kehittäminen, 3. kestävien hankintojen tekemistä tukevien rakenteiden luominen, 4. tiedolla tukemisen ja mittaamisen kehittäminen ja resursointi, 5. kestävien hankintojen hankintastrategiat hankintayksiköille. Konkreettisena vaatimuksena hankintayksiköille suosittelemme selvitysvelvollisuutta ympäristövaikutuksiltaan merkittävimpien tuoteryhmien osalta hankinnan valmistelu- vaiheessa ja raportointivelvollisuutta, mikäli ympäristötekijöitä ei huomioida tällaisessa hankinnassa. Optimaalisen ohjauskeinoyhdistelmän laatiminen näille hankinnoille on vaativa pro- sessi, joka edellyttää syvällistä ymmärrystä hankittavasta tuotteesta ja sen käytöstä; kyseisten tuotteiden ja toimien taloudellisista ja ympäristövaikutuksista; hankintapää- tösten prosesseista ja tekijöistä, sekä eri ohjauskeinojen mahdollisuuksista vaikuttaa tehokkaasti tähän kokonaisuuteen. Raporttimme puitteissa on ollut mahdollista kuvata näitä seikkoja vain lyhyesti tärkeimpien tuoteryhmien osalta. Suosittelemmekin perus- teellisen tutkimuksen toteuttamista siten, että tämän raportin tulokset yhtäältä ympä- ristövaikutuspotentiaaliltaan tärkeimmistä tuoteryhmistä (rakennusten energia, raken- taminen, matkustaminen ja kuljetukset, elintarvikkeet ja majoitus, koneet ja laitteet) ja VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 125 toisaalta ohjauskeinoja koskevista suosituksista yhdistettäisiin, ja tältä pohjalta toteu- tettaisiin räätälöityjä, hankintakohtaisia ohjauskeinoyhdistelmiä. Raportin eri osien tulokset esitetään seuraavaksi vielä kootusti, ryhmiteltynä sekä koko hankkeen poikkileikkaaviin, että raportin eri lukuja koskeviin suosituksiin. 7.2 Poikkileikkaavat suositukset Suositus: monipuolisen ohjauskeinovalikoiman kehittäminen Se missä hankintaprosessin vaiheessa – tai kokonaan itse hankintaprosessin ulko- puolella – ympäristövaikutuksiin liittyvät tärkeimmät päätökset tehdään, ja tekeekö päätöksen hankintaviranomainen vai jokin muu taho, vaikuttaa merkittävästi siihen mikä ohjauskeino mihinkin tilanteeseen parhaiten sopii. Tämän vuoksi suosittelemme paitsi hankintalain kehittämistä, myös lukuisten muiden ohjauskeinojen, kuten tuote- kohtaisten säännösten, ympäristömerkkien ja ilmastoraportoinnin, monipuolista kehit- tämistä ympäristönäkökulmien huomioimiseksi julkisissa hankinnoissa. Suositus: eri tuoteryhmiin räätälöityjen ohjauskeinojen yhdistelmien kehittäminen Julkisten hankintojen ympäristövaikutusten pienentäminen vaatii useiden erilaisten ohjauskeinojen lisäksi sitä, että näitä työkaluja sovelletaan yhdistelminä, jotka räätä- löidään kuhunkin ympäristövaikutuksiltaan merkittävään tuoteryhmään. Suositus: ohjauskeinojen ja hankintoja tukevien rakenteiden vuorovaikutusten huomioiminen Sen lisäksi, että hankintojen ympäristövaikutuksia tulee ohjata useasta ohjauskei- nosta koostuvilla kokonaisuuksilla, tulee huomioida myös se, miten eri ohjauskeinot vaikuttavat toisiinsa. Toisin sanoen, tässä raportissa esitetyt ohjauskeinokohtaiset suositukset tukevat eri tavoin toisiaan. Näiden ristikkäisvaikutusten vuoksi on tärkeää panostaa hankintojen tukemiseen pysyvämmillä, hyvin resursoiduilla rakenteilla. Suositus: julkisten hankintojen tutkimuksen, tiedolla tukemisen ja mittaamisen kehittämisen resursointi Suosittelemme mittaamisen ja ohjauskeinojen yhteiskehitykseen tähtääviä toimenpi- teitä. Hankintojen ympäristövaikutuksista on edelleen niukalti tietoa – myös kansain- välisesti. Hankintoihin sovelletaan ympäristövaatimuksia edelleen melko harvoin, ja VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 126 vielä harvemmin seurataan, noudatetaanko asetettuja vaatimuksia tai mitkä ovat to- delliset ympäristövaikutukset. Hankintojen kokonaisuutta mittaamalla ja sitä paremmin ohjaamalla voidaan pienentää hankintojen ympäristövaikutuksia huomattavasti enem- män kuin nyt tehdään. Suositus: hankintastrategia hankintayksiköille Julkisten hankintayksiköiden tulee laatia hankintastrategia, jossa organisaation han- kintojen keskeinen tavoite on kestävien hankintojen toteuttaminen. Hankintastrategiaa laadittaessa tulee soveltaa kansallisen hankintastrategian, Hankinta-Suomen, teema- kohtaisia tavoitteita. Suositus: otetaan käyttöön ”ympäristövaikutuksiltaan merkittävimpien tuoteryhmien” lista Selvitys osoitti, että moni julkisten hankintojen ympäristönäkökohtiin liittyvä ohjaus- keino hyötyisi, ja joissakin tapauksissa on riippuvainen, listasta, jossa olisi lueteltu ”ympäristövaikutuksiltaan merkittävimmät tuoteryhmät”. Suosittelemme tällaisen viral- lisen listan laatimista ja käyttöönottoa tässä hankkeessa tuotetun listan pohjalta ja sen jatkuvaa päivittämistä vahvistetun tutkimustiedon perusteella. 7.3 Hankintalakia koskevat suositukset Suositus: korostetaan ympäristö- ja sosiaalisten näkökohtien tärkeyttä sisällyttämällä ne hankintalakiin lain muiden tavoitteiden rinnalle Työryhmä suosittelee, että velvoite huomioida ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat nostetaan nimenomaisesti hankintalain tavoitteisiin, 2 §:n 1 momenttiin, lain muiden tavoitteiden rinnalle. Tämä korostaa poliittista tukea ympäristönäkökohdille osana hankintaprosessia. Suositus: ympäristörikoksia koskeva harkinnanvarainen poissulkemisperuste pakolliseksi Nyt harkinnanvaraisena poissulkemisperusteena oleva 81 §:n 1 momentin 5 kohta tu- lee siirtää ympäristörikosten osalta pakolliseksi poissulkemisperusteeksi pykälään 80. Samalla tulisi lisätä rikoslain 48 luvun mukaiset ympäristörikokset pakollisiksi poissul- kemisperusteiksi. Näillä muutoksilla lisättäisiin hankintayksikön selvittämisvelvolli- suutta pakollisten soveltuvuusvaatimusten osalta. Vaatimus voidaan toteuttaa tehok- kaasti sähköisen hankintamenettelyn avulla, ja ulottaa sen kautta koskemaan myös VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 127 toimittajien käyttämiä alihankkijoita. Muutos tukisi myös ympäristörikosten torjuntaa ja harmaan talouden torjuntaa. Suositus: elinkaarikustannusten käytön kehittäminen Hankintayksiköille asetetaan muussa julkisten varojen käyttöä koskevassa lainsää- dännössä (kuten kuntalaissa) velvollisuus laatia ympäristövaikutuksiltaan merkittävim- piin tuoteryhmiin kuuluville hankinnoille selkeä budjetti, jossa lasketaan hankinnan elinkaarikustannus, joka otetaan huomioon hankinnan suunnitteluvaiheessa ja mah- dollisuuksien mukaan myös kilpailutuksessa. Suositus: hankinnan valmisteluvaiheessa selvitysvelvollisuus, joka koskee ympäristövaikutuksiltaan merkittävimpiä tuoteryhmiä Hankintayksikön tulee selvittää ympäristövaikutuksiltaan merkittävimpiin tuoteryhmiin kuuluvien hankintojen osalta mitä ympäristövaikutuksia hankinnalla on ja arvioida mi- ten hankinnan ympäristövaikutuksia voitaisiin pienentää. Mikäli hankintayksikkö ei huomioi hankinnassa ympäristötekijöitä, tulee sen kertoa, esimerkiksi hankintalain 124 §:n mukaisessa kertomuksessa, miksi ympäristötekijöitä ei ole huomioitu. 7.4 Muita ohjauskeinoja koskevat suositukset 7.4.1 Tuote- ja sektorikohtaiset ympäristövaatimukset Suositus: tuote- ja sektorikohtaisten ympäristövaatimusten asettaminen vähimmäisvaatimuksiksi tiettyjen reunaehtojen täyttyessä Suosittelemme tuote- ja sektorikohtaisten ympäristövaatimusten asettamista julkisille hankinnoille seuraavien reunaehtojen täyttyessä: 1. ympäristövaatimuksesta aiheutuvien hyötyjen tulee todistetusti olla niistä aiheutuvia haittoja suuremmat tuoteryhmäkohtaisessa arvioinnissa, 2. markkinoilla on jo, tai siellä voidaan yksityisen kysynnän kautta nähdä pian olevan, merkittävää kilpailua uusien ympäristövaatimukset täyttä- vien ratkaisujen kesken, 3. julkisen sektorin kysynnän osuuden markkinoilla tulee olla merkittävä suhteessa markkinoiden kokonaiskysyntään. Vaihtoehtoisesti julkinen sektori voi pyrkiä tietoisesti luomaan markkinoita ja näyttä- mään esimerkkiä aikaisena omaksujana. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 128 Tämän suosituksen toteutusta tukevat useat muut tässä selvityksessä esitetyt suosi- tukset (esimerkiksi hankintatoiminnan institutionalisointi, ympäristömerkkien käyttö). Lisäksi seuraavan, alla kerrotun suosituksen suositukset määrittävät tuotekohtaisten vaatimuksia edelleen. Täydentäviä suosituksia tuote- ja sektorikohtaisten ympäristövaatimusten asettamiseen hankinnoissa Edellä kerrottua suositusta tuote- tai sektorikohtaisista vaatimuksista voidaan tukea viidellä lisäsuosituksella: Suositus: pakolliset ympäristökriteerit vertailuperusteissa tietyissä tilanteissa Pakollisia vertailuperusteita voitaisiin ottaa käyttöön edellä kuvatuin reunaehdoin sek- toreilla, joilla pakollisten vähimmäisvaatimusten käyttö aiheuttaisi negatiivisia koko- naisvaikutuksia. Tällaisten ympäristövaatimuksiin liittyvien vertailuperusteiden kritee- rien tulee olla hankintayksikön helposti sovellettavissa ja niiden painoarvon tulisi olla ainakin aluksi maltillinen. Suositus: ympäristökriteerien kohdentaminen kokonaisvaikutuksiltaan merkittävimpiin tuoteryhmiin Pakollisia ympäristökriteereitä tulee ottaa käyttöön asteittain siten, että etusijalla ovat luvun 2 perusteella määritellyt, ympäristövaikutuksiltaan merkittävimmät tuoteryhmät, joiden sääntelystä ei syntyy merkittäviä kielteisiä kustannus-, markkina- ja muita vai- kutuksia. Suositus: helposti todennettavien, suorituskykyyn perustuvien kriteerien ensisijaisuus Kun hankinnan ympäristövaikutuksista on olemassa helposti todennettavissa olevia suorituskykyyn (eikä ominaisuuksiin) kohdistuvia kriteereitä, tulee nämä valita ensisi- jaisesti edellä kuvatuiksi pakollisiksi vaatimuksiksi tai vertailuperusteiksi. Lisäksi tulee panostaa kehitystyöhön, jotta suorituskykyyn perustuvia vaatimuksia pystytään pa- remmin mittaamaan ja todentamaan. Suositus: markkinoiden pirstoutumisen välttäminen EU:n sisämarkkinoiden ja kansainvälisten markkinoiden pirstoutumisen välttämiseksi pakollisten tuotekohtaisten ympäristökriteerien tulee perustua aina kun mahdollista jo VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 129 olemassa oleviin, EU-tason tai kansainvälisiin kriteeristöihin kuten ympäristömerkkei- hin tai EU:n GPP-mallikriteereihin. Kriteerien soveltamisen tulee taata markkinoilla kil- pailu ja syrjimättömyys, ja olla helppokäyttöisiä ja vaikuttavia. Suositus: tehokas oikeussuoja pakollisten kriteerien noudattamatta jättämistä vastaan Pakollisten tuote- tai sektorikohtaisten ympäristökriteerien noudattamatta jättämisen tulee johtaa hankintamenettelyn virheellisyyteen ja sitä myöten tehokkaisiin seuraa- muksiin. Mikäli hankinta ei kuulu hankintalain soveltamisalaan, tulee seuraamus mää- rätä hallinnollisessa menettelyssä. 7.4.2 Tuotepolitiikan muut ohjauskeinot Suositus: ympäristö- ja energiamerkkien käytön edistäminen, ja pakollisuus tiettyjen reunaehtojen täyttyessä EU-ympäristömerkkiasetuksen tavoitteiden mukaisesti ympäristö- ja energiamerkkien ja niiden kriteerien käyttöä julkisissa hankinnoissa tulee suositella soveltuvin osin, kohdassa 7.4.1 mainittujen reunaehtojen täyttyessä. Merkkien ja niiden kriteerien käy- töstä tulee samoin edellytyksin tehdä tuote- ja sektorikohtaisissa säännöksissä vel- voittavaa, jos merkit koskevat ”ympäristövaikutuksiltaan merkittäviä tuoteryhmiä” han- kintojen kannalta. Suositus: tuotteiden ekosuunnittelun ja kiertotalouden vähimmäisvaatimusten kohdentaminen hankintoihin (Uuden) ekosuunnitteludirektiivin ja sen toimeenpanoasetusten vähimmäisvaatimuk- sia tulee säätää koskemaan myös sellaisia julkisten hankintojen tuoteryhmiä, joiden ympäristövaikutukset ovat merkittäviä. Eri tuoteryhmiä koskevia ekosuunnittelun vaati- muksia määriteltäessä tulisi huomioida se, mitkä ominaisuuksista ovat juuri hankinto- jen kestävyyden parantamisen kannalta merkittävimpiä. 7.4.3 Ympäristövaikutuslaskennan työkalut Suositus: kehitetään ja pilotoidaan hankintojen hiilijalanjälkilaskennan menetelmiä ja menetelmäosaamista Nykyisiä hankintojen hiilijalanjälkilaskennan menetelmiä (esimerkiksi Hankintapulssi) tulisi kehittää ja pilotoida niin, että ne auttavat hankintojen suunnitteluvaiheessa vaih- toehtojen vähähiilisyyspotentiaalin vertailussa ja tuottavat tietoa toteutuneiden hankin- tojen todellisista päästövähennyksistä. Julkisten hankkijoiden menetelmäosaamista VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 130 tulisi vahvistaa ja siten mahdollistaa tarkempi hankintojen hiilijalanjäljen tarkastelu sekä organisaatiotasolla että tuoteryhmäkohtaisesti. Suositus: julkaistaan suositus ympäristöjalanjäljen (PEF) käyttämisestä hankinnoissa Julkaistaan suositus (muun muassa Hankinnat.fi -sivulla ja Keino-osaamiskeskuksen kautta), että julkiset organisaatiot pilotoivat ympäristöjalanjälkeä (PEF) niiden tuote- ryhmien hankinnoissa, joille tarkat ohjeet (PEFCR) on julkaistu. Koska PEF:n käyttö vaatii vielä erityistä asiantuntemusta, pilotteja tulee harkita tehtäväksi esimerkiksi osana Keino-osaamiskeskuksen verkostotoimintaa. Suositellaan julkisille organisaati- oille, että ne raportoivat tästä hiilineutraaliustavoitteensa ja innovatiivisia hankintoja koskevan tavoitteensa yhteydessä, sekä Euroopan komissiolle, jossa PEF-menetel- mää kehitetään. Suositus: pilotoidaan hiilikädenjäljen käyttöä julkisissa hankinnoissa Työryhmä suosittelee kädenjäljen soveltamisen testaamista pilottiprojektein. Koska hiilikädenjäljen käyttö vaatii vielä erityistä asiantuntemusta, niin pilotteja voi olla hyvä toteuttaa esimerkiksi osana Keino-osaamiskeskuksen verkostotoimintaa. Kädenjäljen käyttöönotto edellyttää muun muassa, että toimittajien valmiuksia tuottaa tietoa kä- denjälkivaikutuksista parannetaan ja että vertailutilanteen määrittelyyn julkisissa han- kinnoissa olisi johdonmukainen ohjeistus. Suositus: velvoitetaan julkiset organisaatiot laatimaan julkiset hankinnat sisältävä ilmasto-ohjelma ja ilmastobudjetti Valtion organisaatiot, kunnat ja kuntayhtymät sekä muut julkisten hankintojen lainsää- dännön piiriin kuuluvat organisaatiot valmistelevat ilmasto-ohjelman ja ilmastobudje- tin, joissa on huomioitu julkiset hankinnat. Velvoite hankinnat sisältävän ilmasto-ohjel- man ja -budjetin laatimisesta tulee kirjata ilmastolakiin. Ilmastobudjetti tulee ottaa esiin myös keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelmassa.144 144 https://ym.fi/keskipitkan-aikavalin-ilmastopolitiikan-suunnitelma. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 131 7.4.4 Organisaatiorakenteet Suositus: kehitetään nykyistä pysyvämpiä rakenteita kestävien hankintojen vauhdittamiseen Työryhmä suosittelee nykyistä pysyvämpiä rakenteita ja rahoituspohjaa, joiden avulla voidaan varmistaa riittävä tuki ympäristövastuullisten julkisten hankintojen vauhditta- miselle. Tuki kattaa tarvittavan tiedon tuottamisen, osaamisen kehittämisen, parhai- den käytänteiden skaalaamisen, sekä hankintaorganisaatioiden kehittymisen. Suosi- tus voidaan toteuttaa perustamalla virasto tai muu pysyvämpiluonteinen organisaatio, jolla on selkeä toiminnallinen tavoite, tunnettu asema kohderyhmän joukossa, sekä riittävät resurssit tulokselliseen toimintaan. 7.4.5 Tuotekohtaisten vaatimusten toteuttaminen Suositus: asetetaan tuotekohtaisia vaatimuksia sektorikohtaisessa lainsäädännössä usean hallinnonalan ja ohjauskeinon yhteistyönä Suosittelemme tuotekohtaisten julkisiin hankintoihin kohdennettujen vaatimusten aset- tamista eri sektoreilla, kyseisten hallinnonalojen asiantuntemusta hyväksi käyttäen ja kehitystä seuraten, mutta tiiviissä yhteistyössä usean hallinnonalan ja etenkin ympä- ristöhallinnon kanssa. Suosittelemme tämän toteutettavaksi sektorikohtaisissa laeissa “puitesäännöksillä”, joiden perusteella vaatimuksia voidaan asettaa alemman tasoi- silla säännöksillä, kuten valtioneuvoston ja ministeriöiden asetuksilla ja päätöksillä. Tätä työtä voidaan tukea joustavasti ja velvoittavuutta kasvattaen eri ohjauskeinojen avulla. Yhteistyömuotojen kehittämistä tukee myös suosituksemme hankintojen hallin- non institutionalisoimisesta. Hankintayksiköiden tietoisuuteen sektorikohtaisesti sää- detyt vaatimukset tulee tuoda hankintajärjestelmien, kuten HILMAn ja kilpailutusjärjes- telmien CPV-koodien, kautta. 7.5 Mittaamista ja raportointia koskevat suositukset Suositus: kehitetään ympäristövaikutusten mittaamisen ja raportoinnin tehokkaan ja automatisoidun toteuttamisen tiekartta Julkisten hankintojen hiili- ja ympäristöjalanjälkeä tulee alkaa mitata, ja siitä raportoida systemaattisesti. Mittaamiseen tulee perustaa kansallinen tietokanta, järjestelmä joka muun muassa tekoälyä käyttäen on pitkälti automatisoitu, eli ei edellytä erillisiä hallin- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 132 nollisia toimenpiteitä hankintayksiköiltä, toimittajilta tai järjestelmää valvovilta viran- omaisilta. Hankintayksiköt velvoitetaan lainsäädännöllä tai muilla määräyksillä luovut- tamaan kilpailutus- tai muissa järjestelmissä oleva tietoaineisto ympäristövaikutuksista tietokantaan. Suosittelemme tiekarttaa, jolla Hankinta-Suomi -toimenpideohjelmaan ja sen volyymitietoihin tukeutuen nämä tavoitteet voidaan saavuttaa vaiheittain niin pa- nosten (input), tulosten (output) kuin vaikutustenkin (impact) mittaamisen ja raportoin- nin osalta. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 133 Liitteet Liite 1. Hankintamenolajien kasvihuonekaasupäästöt sektoreittain. Lähteenä on ENVIMAT-analyysi (Nissinen ja Savolainen, 2019) ja seurakuntien, vesi- ja viemärilaitosten ja yliopistojen HILMI-hankkeessa arvioidut päästöt. Hankintamenolaji (muutamia pienimpiä puuttuu) Hankintojen kasvihuonekaasupäästöt (Mkg CO2,ekv) Vastaavien investointilajien kasvihuonekaasupäästöt (Mkg CO2,ekv) Päästöt yht. valtio kun- nat kunta- yhtymät seura- kunnat yliopis- tot vesi- lait. tila- palv. valtion- hallinto paikallis- hallinto seura- kunnat yliopis- tot tilapalv. Mkg CO2,ekv Lämmitys, sähkö ja vesi 236 15 3 1 2 1 258 Lämmitys 799 180 57 3 63 1102 Sähkö ja kaasu 745 157 902 Sähkö 41 37 22 32 132 Rakennusten ja huoneistojen vuokrat 198 272 71 8 80 3 632 Talonrakennus- ja korjaukset 2 121 758 18 1 900 Rakennusten- ja alueiden rakentamis- ja kunnossapitopalvelut 26 427 37 9 19 517 Rakennusten korjaus- ja kunnossapi- topalvelut 34 7 42 Maa- ja vesirakentaminen 2 22 432 664 5 1125 Maa- ja vesirakenteiden korjaus- ja kunnossapitopalvelut 235 235 Matkustus- ja kuljetuspalvelut 374 292 6 13 1 687 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 134 Hankintamenolaji (muutamia pienimpiä puuttuu) Hankintojen kasvihuonekaasupäästöt (Mkg CO2,ekv) Vastaavien investointilajien kasvihuonekaasupäästöt (Mkg CO2,ekv) Päästöt yht. valtio kun- nat kunta- yhtymät seura- kunnat yliopis- tot vesi- lait. tila- palv. valtion- hallinto paikallis- hallinto seura- kunnat yliopis- tot tilapalv. Mkg CO2,ekv Matkustuspalvelut, kilometrikorvauk- set 50 2 52 Kuljetusvälineet 20 21 41 Poltto- ja voiteluaineet 207 144 40 8 1 2 402 Elintarvikkeet 13 334 93 16 1 457 Ravitsemuspalvelut, majoitus ja ravit- semuspalvelut 29 244 45 9 326 Muut koneet ja laitteet 3 9 2 59 180 7 17 276 Arvoltaan vähäiset koneet, kalusteet ja kuljetusvälineet 69 22 13 104 Kalusto 79 40 3 123 Maanpuolustuskalusto, asejärjestel- mät 74 91 165 Muiden koneiden ja laitteiden korjaus- ja kunnossapitopalvelut 63 63 Koneiden, kaluston ja laitteiden raken- tamis- ja kunnossapitopalvelut 27 16 2 1 46 Siivouspalvelut, pesulapalvelut, puh- taanapitopalvelut 15 285 114 4 1 5 424 Puhdistusaineet ja -tarvikkeet 2 37 21 1 62 Muut aineet, tarvikkeet ja tavarat 136 6 7 1 150 Rakennusmateriaalit 2 69 13 15 98 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 135 Hankintamenolaji (muutamia pienimpiä puuttuu) Hankintojen kasvihuonekaasupäästöt (Mkg CO2,ekv) Vastaavien investointilajien kasvihuonekaasupäästöt (Mkg CO2,ekv) Päästöt yht. valtio kun- nat kunta- yhtymät seura- kunnat yliopis- tot vesi- lait. tila- palv. valtion- hallinto paikallis- hallinto seura- kunnat yliopis- tot tilapalv. Mkg CO2,ekv Muut materiaalit 74 80 4 158 Lääkkeet ja hoitotarvikkeet 63 269 95 426 Toimisto- ja asiantuntijapalvelut 2 125 32 159 Asiantuntija- ja tutkimuspalvelut 125 2 7 2 2 137 ICT-palvelut 57 39 1 5 102 Tietoliikennepalvelut, ATK:n käyttöpal- velut 33 1 3 37 Sosiaali- ja terveyspalvelut 2 68 48 1 1 120 Toimisto- ja koulutarvikkeet, kirjat, lehdet ja muut painotuotteet 14 64 23 4 3 108 Vaatteisto 13 18 8 1 40 Koulutus-, virkistys- ja kulttuuripalve- lut 5 19 14 1 1 40 Posti- ja kuriiripalvelut 20 12 1 33 Painatuspalvelut, painatukset ja ilmoi- tukset 9 8 3 2 22 Ilmoitus-, mainos- ja markkinointipal- velut 2 1 3 Pankkipalvelut 0.2 1 2 Vakuutuspalvelut 0.3 5 9 1 15 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 136 Hankintamenolaji (muutamia pienimpiä puuttuu) Hankintojen kasvihuonekaasupäästöt (Mkg CO2,ekv) Vastaavien investointilajien kasvihuonekaasupäästöt (Mkg CO2,ekv) Päästöt yht. valtio kun- nat kunta- yhtymät seura- kunnat yliopis- tot vesi- lait. tila- palv. valtion- hallinto paikallis- hallinto seura- kunnat yliopis- tot tilapalv. Mkg CO2,ekv Ohjelmistojen ja muut käyttöoikeus- maksut, patentti- ja lisenssimaksut 5 5 Työterveyspalvelut 5 5 Vartiointi- ja turvallisuuspalvelut 3 3 Muut (ulkopuoliset) palvelut 151 166 105 20 7 2 16 467 Yhteensä (Mkg CO2,ekv) 1762 4561 1778 189 289 64 151 723 1623 23 8 33 11204 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 137 Lähteet Kirjallisuus Aho, Tuomas – Laine, Katriina, Tarjouksen lopullisuus julkisessa hankintamenette- lyssä. Defensor Legis 6/2016, s. 1007–1016. Alhola, Katriina – Kaljonen, Minna, Kestävät julkiset hankinnat – nykytila ja kehittämis- ehdotuksia. Suomen ympäristökeskuksen raportteja 32/2017. Alhola, Katriina – Salmenperä, Hanna, Summary report work package 2.1 State-of- the-art on Circular Procurement Policy in the Baltic Sea region. April 2019. [http://cir- cularpp.eu/wp-content/uploads/2019/06/Summary-Report-WP-2.1-State-of-the-art-of- Circular-Procurement-Policy.pdf] Alhola, Katriina – Saramäki, Kaarina – Manninen, Kaisa – Lehtoranta, Suvi – Pursimo, Juho – Judl, Jáchym – Linjama, Jarmo – Pietiläinen, Olli-Pekka – Huuhtanen, Juhani – Tainio, Pasi, Cleantech julkisissa hankinnoissa. Cleantech Hankintamappi -hank- keen loppuraportti. Suomen ympäristökeskuksen raportteja 10/2016. Alhola, K., 2012. Doctoral Dissertation: Environmental criteria in public procurement – Focus on tender documents. Aalto University, School of Engineering, October 2012. Monographs of the Boreal Environment Research No 40. Edita Prima Ltd, Helsinki. Andrecka, Marta – Mitkidis, Katerina Peterkova, Sustainability requirements in EU public and private procurement – A right or an obligation. Nordic Journal of Commer- cial Law 1 2017, s. 55–89. Bauer, B., Fischer-Bogason, R., de Boer, L., Kivistö, t & Vildåsen, S., 2016: Greening state framework contracts – Approaches in the Nordic countries. [http://norden.diva- portal.org/smash/get/diva2:918680/FULLTEXT01.pdf] Biemer, J., Dixon, W., Blackburn, N., 2013. Our environmental handprint. Julkaisussa: The Good We Do. 1st IEEE Conference on Technologies for Sustainability (SusTech), s. 146–153. https://doi.org/10.1109/SusTech.2013.6617312 Bjørn, A., Hauschild, M.Z., 2013. Absolute versus relative environmental sustainabil- ity: What can the cradle-to-cradle and eco-efficiency concepts learn from each other? Journal of Industrial Ecology 17, s. 321–332. https://doi.org/10.1111/j.1530- 9290.2012.00520.x Boström, M., Gilek, M., Hedenström, E., Jönsson, A.M., 2015. How to achieve sus- tainable procurement for peripheral products with significant environmental impacts. Sustainability: Science, Practice, & Policy 11(1), s. 21–31. https://doi.org/10.1080/15487733.2015.11908136 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 138 Bouwer, M., de Jong, K., Jonk, M., Berman, T., Bersani, R., Lusser, H., Nissinen, A., Parikka, K. and Szuppinger, P. Green Public Procurement in Europe 2005 - Status overview. Virage Milieu & Management bv 2005. Bovis, Christopher H., Life-cycle costing in the new EU public procurement directives. European Procurement & Public Private Partnership Law Review (EPPPL), 13(3) 2018, s. 169–170. Caranta, Roberto, The changes to the public contract directives and the story they tell about how EU law works. Common Market Law Review 52 2015, s. 391–460. Čuček, L., Varbanov, P.S., Klemeš, J.J., Kravanja, Z., 2012. Total footprints-based multicriteria optimisation of regional biomass energy supply chains. Energy 44, s. 135–145. https://doi.org/10.1016/J.ENERGY.2012.01.040 Dragos, Dacian C. – Neamtu, Bogdana, Sustainable public procurement in the EU: experiences and prospects, s. 301–335 teoksessa Lichère, Francois – Caranta, Rob- erto – Treumer, Steen (toim.) Modernising public procurement: The New Directive. European procurement law series 2014. Eskola, Saila – Kiviniemi, Eeva – Krakau, Tarja – Ruohoniemi, Erkko, Julkiset Hankin- nat. Alma Talent 2017. Euroopan komissio, Ympäristöä säästäviä hankintoja – Käsikirja ympäristönäkökoh- tien huomioon ottamisesta julkisissa hankinnoissa, kolmas laitos. Euroopan unioni 2016. [https://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/handbook_2016_fi.pdf] Euroopan komissio, Ympäristöä säästävät julkiset hankinnat EU:ssa – Sähkö. Euroo- pan komissio 2012. [https://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/criteria/electri- city_fi.pdf] Finnwatch 2014, Kirjoja Kiinasta. Suomessa toimivien kustantamoiden vastuullisuus. [https://finnwatch.org/images/pdf/KustannusWeb-2.pdf] Finnwatch 2015, Vastuullisempia kumikäsineitä? Seurantaraportti Siam Sempermedin työoloista.[https://finnwatch.org/images/pdf/Semperit_FINAL_Finnish.pdf] Finnwatch 2017, Sosiaalisesti vastuullisempia luonnonkiven julkisia hankintoja. [https://finnwatch.org/images/pdf/FW_vastuullisia_kivihankintoja_final.pdf] Grönman, K., Pajula, T., Sillman, J., Leino, M., Vatanen, S., Kasurinen, H., Soininen, A., Soukka, R. 2019. Carbon handprint – An approach to assess the positive climate impacts of products demonstrated via renewable diesel case. Journal of Cleaner Pro- duction 206, 1059-1072. https://doi.org/10.1016/j.jclepro.2018.09.233 Harjula, Heikki – Prättälä, Kari, Kuntalaki – tausta ja tulkinnat. 9. uudistettu painos. Alma Talent 2015. ISO 14040. 2006. Ympäristöasioiden hallinta. Elinkaariarviointi. Periaatteet ja pääpiir- teet. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 139 ISO 14044. 2018. Ympäristöasioiden hallinta. Elinkaariarviointi. Vaatimukset ja suun- taviivoja. ISO 14067. 2018. Kasvihuonekaasut. Tuotteiden hiilijalanjälki. Hiilijalanjäljen laske- mista koskevat vaatimukset ja ohjeet. Janssen, Willem – Bouwman, Gerrieke, Legislating societal value into Dutch public procurement law: from symbolisms to substance? Public Procurement Law Review 2 2020, s. 91–102. Jääskeläinen, Jan – Tukiainen, Janne, Anatomy of Public Procurement, VATT Work- ing papers 118, 2019. Kahlenborn, Walter – Moser, Christine – Frijdal, Joep – Essig, Michael, Strategic Use of Public Procurement in Europe. Final Report to the European Commission MARKT/2010/02/C, 2011. Kalimo, Harri – Staal, Tim. 2015. Softness in International Instruments – the Case of Transnational Corporations. Syracuse Journal of International Law and Commerce (42)2, s. 365–444. Keino-osaamiskeskus, Innovatiivisten ja kestävien hankintojen tilanne Suomessa 2018. [https://www.hankintakeino.fi/fi/julkisten-hankintojen-tila-suomessa/kestavien-ja- innovatiivisten-hankintojen-osaamisen-tila-suomessa] (Keino-osaamiskeskus 2018a) Keino-osaamiskeskus, Kestävien ja innovatiivisten julkisten hankintojen strateginen johtaminen Suomessa 2018. [https://www.hankintakeino.fi/fi/ajankohtaista/uutiset-ar- tikkelit/julkisten-hankintojen-strategisen-johtamisen-tila-suomessa-vuonna] (Keino- osaamiskeskus 2018b) Keino-osaamiskeskus, Kestävien ja innovatiivisten hankintojen osaamisen tila Suo- messa, 2019. [https://www.hankintakeino.fi/fi/julkisten-hankintojen-tila-suomessa/kes- tavien-ja-innovatiivisten-hankintojen-osaamisen-tila-suomessa] (Keino-osaamiskeskus 2019a) Keino-osaamiskeskus. KEINO-osaamiskeskuksen toimintakertomus 2018–2019. 20.11.2020 [https://www.hankintakeino.fi/fi/media/256] (Keino-osaamiskeskus 2019b) Kivistö, Timo – Virolainen Veli Matti, Public procurement spend analysis at a national level in Finland. Journal of Public Procurement 19(2) 2019, s. 108–128. Leskinen, Riikka., 2014. Kestävät julkiset hankinnat osana resurssiviisasta yhteiskun- taa. Valonia. Lindfors, Teemu S., EY-tuomioistuimen ratkaisukäytäntö julkisten hankintojen säänte- lyn tulkinnassa. Lakimies 1/2005, s. 23–48. Lounasheimo, J., Karhinen, S., Grönroos, J., Savolainen, H., Forsberg, T., Munther, J., Petäjä, J. & Pesu, J. 2019. Suomen kuntien kasvihuonekaasupäästöjen laskenta. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 140 ALas-mallin menetelmäkuvaus ja laskentojen tuloksia 2005–2018. Suomen ympäristökeskuksen raportteja 25/2020. Lundberg, Sofia – Marklund, Per-Olov, Green public procurement and multiple envi- ronmental objectives. Econ Polit Ind 45 2018, s. 37–53. Lundberg, Sofia – Marklund, Per-Olov – Strömbäck, Elon, Is environmental policy by public procurement effective? Public Finance Review 44 2016, s. 478–499. Lundberg, Sofia – Marklund, Per-Olov – Strömbäck, Elon – Sundström, David, Using public procurement to implement environmental policy: an empirical analysis. Environ Econ Policy Stud 17 2015, s. 487–520. Motiva Oy, lausunto Ympäristövaliokunnalle koskien Hallituksen esitystä hankintalain uudistamisesta, 2016. Määttä, Kalle – Voutilainen, Tomi, Julkisten hankintojen sääntely. Kauppakamari 2017. Nissinen, A., 2004. Julkisten hankintojen ympäristöopas. Ympäristöopas 113. Suo- men ympäristökeskus. Nissinen, A., Parikka-Alhola, K. and Rita, H., 2009. Environmental criteria in the public purchases above the EU threshold values by three Nordic countries: 2003 and 2005. Ecological Economics, 68(6):1838–1849. Nissinen, Ari – Savolainen, Hannu, Julkisten hankintojen ja kotitalouksien kulutuksen hiilijalanjälki ja luonnonvarojen käyttö - ENVIMAT-mallinnuksen tuloksia. Suomen ym- päristökeskuksen raportteja 15/2019. https://helda.helsinki.fi/handle/10138/300737 Oikarinen, Tommi, Tietohallinnon hankintojen ennakoidun arvon laskennan oikeudelli- nen sääntely. Edilex 12.2.2018. [www.edilex.fi/artikkelit/18511] Palmujoki, A., Vartiainen, N. 2020. Ympäristönäkökohtien huomioiminen julkisissa hankinnoissa. Edilex 6.3.2020. [https://www.edilex.fi/artikkelit/20616] Pekkala, Elise – Pohjonen, Mika – Huikko, Katariina – Ukkola, Markus, Hankintojen kilpailuttaminen ja sopimusehdot. Tietosanoma 2019. Pekkala, Elise – Huikko, Katariina – Pohjonen, Mika – Ukkola Markus, Hankintojen kil- pailuttaminen. Tietosanoma Oy 2017. Pekkala, Elise – Pohjonen, Mika, Hankintojen kilpailuttaminen ja sopimusehdot. Tieto- sanoma 2012. Pesu, Jarkko, Ryhmittymänä tarjoamisen sallittavuus ja haasteet julkisten hankintojen kilpailutuksissa. Liikejuridiikka 3/2019, s. 115–144. PWC, 2009. Collection of statistical information on Green Public Procurement in the EU, Report on methodologies. PriceWaterhouseCoopers Sustainability. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 141 Renda, A., Pelkmans, J., Egenhofer, C., Schrefler, L., Luchetta, G., Selçuki, C., Bal- lesteros, J. and Zirnhelt, A-C., 2012. The uptake of green public procurement in the EU 27. Centre for European Policy Studies (CEPS); College of Europe. Saarinen M, Kaljonen M, Niemi J, Antikainen R, Hakala K, Hartikainen H, Heikkinen J, Joensuu K, Lehtonen H, Mattila T, Nisonen S, Ketoja E, Knuuttila M, Regina K, Rikko- nen P, Seppälä Jyri, Varho Vilja 2019. Ruokavaliomuutoksen vaikutukset ja muutosta tukevat politiikkayhdistelmät. RuokaMinimi-hankkeen loppuraportti. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2019:47. [https://julkaisut.valtioneu- vosto.fi/bitstream/handle/10024/161742/VNTEAS_47_Ruokavaliomuutoksen%20vai- kutukset.pdf?sequence=1&isAllowed=y] Seppälä J, Mäenpää I, Koskela S, Mattila T, Nissinen A, Katajajuuri J-M, Härmä T, Korhonen MR, Saarinen M & Virtanen Y 2009. Suomen kansantalouden materiaalivir- tojen ympäristövaikutusten arviointi ENVIMAT-mallilla. Suomen ympäristö 20/2009. [https://helda.helsinki.fi/bitstream/handle/10138/38010/SY20_2009_Suomen_kansan- talouden_materiaalivirtojen.pdf?sequence=1&isAllowed=y] Sitra, Kuntien ilmastotavoitteet ja -toimenpiteet. Deloitte 2018. [https://me- dia.sitra.fi/2018/10/23094420/kuntien-ilmastotavoitteet-ja-toimenpiteet.pdf] Suikkanen, Johanna – Nissinen, Ari, Tuotteiden ympäristöjalanjälkimenetelmä PEF: Käyttö julkisten hankintojen ilmastovaikutusten arvioinnissa. Suomen ympäristökeskuksen raportteja 15/2020. Sundstrand, Andrea – Ågren, Robert, The implementation of Directive 2014/24/EU in Sweden: a sanguine approach. s. 260–277 teoksessa Treumer, Steen – Comba, Mario (toim.), Modernising Public Procurement. The Approach of EU Member States. Edward Elgar Publishing 2018. Suomen luonnonsuojeluliitto, lausunto Ympäristövaliokunnalle koskien Hallituksen esitystä uudeksi hankintalaiksi, 2016. Suomen ympäristökeskus, lausunto Ympäristövaliokunnalle koskien Hallituksen esi- tystä hankintalain uudistamisesta, 2016. Swedwatch 2020, Toxic Tech. Occupational poisoning in ICT manufacturing. [https://swedwatch.org/wp-content/uploads/2020/06/98_Filipinerna_200616.pdf] Työ- ja elinkeinoministeriö, Energiatehokkuusdirektiivin toimeenpano. EED-työryhmän loppuraportti. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, energia ja ilmasto 4/2014. Työ- ja elinkeinoministeriö, Hankintalain kokonaisuudistuksen valmistelutyöryhmän mietintö, Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, kilpailukyky 37/2015. UK Cabinet Office, Information Note 5/13. Procurement policy note – Further progress update on the modernization of the procurement rules. 25.7.2013. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 142 Valtioneuvosto, Pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelma 10.12.2019. Osallis- tava ja osaava Suomi – sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävä yhteis- kunta. Valtioneuvoston julkaisuja 2019:31. Helsinki 2019. Valtioneuvosto, Valtioneuvoston periaatepäätös kestävien ympäristö- ja energiaratkai- sujen (cleantech-ratkaisut) edistämisestä julkisissa hankinnoissa. Valtioneuvosto 2013. Vieno N, Karlsson S, Äystö L, Mehtonen J, Sikanen T, Kärkkäinen R, Yli-Kauhaluoma J & Nystén T 2019. Lääkeaineiden ympäristöluokittelun käyttöönoton mahdollisuudet Suomessa. Suomen ympäristökeskuksen raportteja 19/2019. Väänänen, E., 2017. Utilization of private purchasing best practices in procurement of services in Finnish municipalities. The case of housing services for the elderly. Aalto yliopisto. Virallislähteet COM (2020) 98 lopull., Uusi kiertotalouden toimintasuunnitelma. Puhtaamman ja kil- pailukykyisemmän Euroopan puolesta. COM (2020) 21 lopull., Kestävä Eurooppa -investointiohjelma. Euroopan vihreän ke- hityksen investointiohjelma. COM (2013) 23 final, Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the voluntary ecodesign scheme for imaging equipment. HE 108/2016 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle hankintamenettelyä koskevaksi lain- säädännöksi. HE 162/2016 vp, Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi energiatehokkuuslain muutta- misesta. KOM (2011) 15, lopull., Vihreä kirja EU:n julkisten hankintojen politiikan uudistami- sesta. Kohti tehokkaampia eurooppalaisia hankintamarkkinoita. Regeringens proposition 2015/16:195, Nytt regelverk om upphandling. SEC (2011) 1585, final, Commission staff working paper impact assessment. Accom- panying the document Proposal for a directive of the European Parliament and of the Council on Public Procurement and the Proposal for a Directive of the European Par- liament and of the Council on procurement by entities operating in the water, energy, transport and postal sectors. SWD (2019) 125, final, The EU environmental implementation review 2019. Country report – Lithuania. YmVL 20/2016 vp, Ympäristövaliokunnan lausunto talousvaliokunnalle hallituksen esi- tyksestä eduskunnalle hankintamenettelyä koskevaksi lainsäädännöksi. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 143 Internetlähteet Business Finland. Innovatiiviset julkiset hankinnat - Business Finland, [https://www.businessfinland.fi/suomalaisille-asiakkaille/palvelut/rahoitus/tutkimus-ja- kehitysrahoitus/innovatiiviset-julkiset-hankinnat] (9.12.2020) Commissie van Aanbestedignsexperts 2014, Advice nr 48. [https://www.com- missievanaanbestedingsexperts.nl/sites/commissievanaanbestedingsex- perts.nl/files/adviezen/140127_-_advies_48_-.pdf] (21.10.2020) Energiatehokkuussopimukset. [https://energiatehokkuussopimukset2017-2025.fi/sopi- mus/] (10.12.2020) EU:n ’GPP criteria’ -tietopankki. [https://ec.europa.eu/environment/gpp/eu_gpp_crite- ria_en.htm] (15.12.2020) EU:n ympäristömerkin kriteeridokumentit. [https://ec.europa.eu/environment/ecola- bel/products-groups-and-criteria.html] (15.12.2020) Euroopan komissio. Life-cycle costing. [https://ec.europa.eu/environment/gpp/lcc.htm] (10.12.2020) Euroopan komissio. Results and deliverables of the environmental footprint pilot phase. [https://ec.europa.eu/environment/eussd/smgp/PEFCR_OEFSR_en.htm] (10.12.2020) (Euroopan komissio 2020a) Euroopan komissio. The EU-US agreement expired on 20 February 2018. [https://ec.europa.eu/energy/topics/energy-efficiency/energy-efficient-pro- ducts/energy-star_en] (11.12.2020) (Euroopan komissio 2020b) Finavia 2019. Finavia kiristää tavoitteitaan – kaikista lentoasemista nollapäästöisiä jo tänä vuonna. [https://www.finavia.fi/fi/uutishuone/2019/finavia-kiristaa-tavoitteitaan- kaikista-lentoasemista-nollapaastoisia-jo-tana] (18.12.2020) Hankintamappi. Kiinteistöjen energiatehokkuuden parantaminen ESCO-mallilla [https://wwwp5.ymparisto.fi/hankintamappi/Kohteet/Tiedot.aspx?Id=150] (10.12.2020) Helsingin Sanomat 2020, Miksi kaupungit tekivät sopimuksia työntekijöitään hyväksi- käyttäneen siivousfirman kanssa? Asiantuntijat kertovat, mikä hankintasopimuksissa mättää. 7.7.2020. [https://www.hs.fi/kotimaa/art-2000006563838.html] (3.12.2020) Hiilineutraali Helsinki 2035 –toimenpideohjelma 2018. Helsingin kaupungin keskushal- linnon julkaisuja 2018:4. [https://www.hel.fi/static/liitteet/kaupunkiymparisto/julkai- sut/julkaisut/HNH-2035-toimenpideohjelma.pdf] (28.8.2019) Julkisten hankintojen neuvontayksikkö. Kynnysarvot. [https://www.hankinnat.fi/mika- julkinen-hankinta/kynnysarvot] (10.9.2020) Keino-osaamiskeskus. Mikä osaamiskeskus. [https://www.hankintakeino.fi/fi/mika- osaamiskeskus] (10.9.2020) VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 144 Keino-osaamiskeskus. Hankintojen Green Deal -sopimukset. [https://www.hankinta- keino.fi/fi/yhteistyo-ja-verkostoituminen/hankintojen-green-deal-sopimukset] (18.12.2020) (Keino-osaamiskeskus 2020) Kuntarahoitus. Vihreä rahoitus. [https://www.kuntarahoitus.fi/palvelut/vihrea-rahoitus/] (10.12.2020) Lee, Huynju: Monitoring & Evaluating Green Public Procurement in the Republic of Korea, [https://cleanenergysolutions.org/sites/default/files/documents/Monitoring-and- Evaluating-GPPHyunju.pdf] (18.12.2020) Motiva. Energiatehokkuussopimukset. [https://www.motiva.fi/julkinen_sektori/energia- tehokkuussopimukset] (9.12.2020) (Motiva 2020a) Motiva. Motiva – valtion kestävän kehityksen yhtiö. [https://www.motiva.fi/motiva] (10.12.2020) Motiva. Tietopankki. [https://www.motiva.fi/julkinen_sektori/kestavat_julkiset_hankin- nat/tietopankki] (10.12.2020) (Motiva 2020b) Norris, G., 2015. Handprint-based NetPositive Assessment. [https://shine.mit.edu/sites/default/files/Norris%202015%20Handprint-Based%20Net- Positive%20Assessment_2.pdf] (29.9.2020). Pajula, T., Vatanen, S., Pihkola, H., Grönman, K., Kasurinen, H., Soukka, R. 2018. Carbon Handprint Guide. [https://www.vtt.fi/sites/handprint/PublishingImages/Car- bon_Handprint_Guide.pdf] (3.9.2020). Pihkola, H., Federley, M., Nors, M., Dahlbo, H., Koskela, S., Jouttijärvi, T., 2010. Communicating Environmental Impacts of Print Products. [https://cris.vtt.fi/en/publica- tions/communicating-environmental-impacts-of-print-products-results-fro] (29.9.2020). Pohjoismaisen ympäristömerkin kriteeridokumentit. [https://joutsenmerkki.fi/kriteerit/] (15.12.2020) Rakennusteollisuus: Ympäristövaikutusten ja kestävän rakentamisen arviointi – stan- dardit ja luokitukset. [http://www.rakennusteollisuus.fi/Tietoa-alasta/Ilmasto-ymparisto- ja-energia/Rakentaminen-ja-vaaralliset-aineet/] (25.9.2018). Sinersalo, Mikko, Komission kestävän kehityksen rahoituksen toimintasuunnitelma käynnisti ilmastopöhinän finanssisektorilla. Blogi 14.1.2020. Finanssivalvonta. [https://www.finanssivalvonta.fi/tiedotteet-ja-julkaisut/blogit/2020/komission-kestavan- kehityksen-rahoituksen-toimintasuunnitelma-kaynnisti-ilmastopohinan-finanssisekto- rilla/] (3.12.2020) Sitoumus, 2050. Vapaaehtoiset green deal -sopimukset edistämässä kiertotaloutta ja ilmastonmuutoksen hillintää. 5.11.2020 [https://sitoumus2050.fi/tietoa-green-dea- lista#/] VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 145 Sitra, 2018. Kuntien ilmastotavoitteet ja -toimenpiteet. Deloitte, Sitra. 10.11.2020 [https://media.sitra.fi/2018/10/23094420/kuntien-ilmastotavoitteet-ja-toimenpiteet.pdf] Upphandlingsmyndigheten, Kriteriebiblioteket. [https://www.upphandlingsmyndig- heten.se/hallbarhet/stall-hallbarhetskrav/] (15.12.2020) Ympäristöministeriö, 2020. Vähähiilisen rakentamisen tiekartta. [https://ym.fi/vahahiili- sen-rakentamisen-tiekartta] (10.11.2020) Oikeustapaukset Euroopan unionin tuomioistuin Asia C-26/62, Van Gend en Loos, EU:C:1963:1 Asia C-41/74, Van Duyn v. Home Office, EU:C:1974:133 Asia C-513/99, Concordia Bus Finland, EU:C:2002:495 Asia C-20/01, komissio v. Saksa, EU:C:2003:220 Asia C-448/01, EVN ja Wienström, EU:C:2003:651 Asia C-95/10, Strong Segurança SA, EU:C:2011:161 Asia C-368/10, Max Havelaar, EU:C:2012:284 Asia C-465/11, Forposta ja ABC Direct Contact, EU:C:2012:801 Asia C-552/13, Grupo Hospitalario Quirón, EU:C:2015:713 Asia C-425/14, Impresa Edilux ja SICEF, EU:C:2015:721 Asia C-46/15, Ambisig, EU:C:2016:35 Asia C-391/15, Marina del Mediterráneo, EU:C:2017:268 Asia C-264/18, P.M. ym, EU:C:2019:472 Asia C-425/18, Consorzio Nazionale Servizi, EU:C:2019:476 Asia C-41/18, Meca, EU:C:2019:507 Asia C-267/18, Delta Antrepriză de Construcţii şi Montaj 93, EU:C:2019:826 Asia C-395/18, Tim, EU:C:2020:58 Asia C-89/19, Rieco SPA, EU:C:2020:87 Yhdistetyt asiat C-496/18 ja C-497/18, HUNGEOD, EU:C:2020:240 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:2 146 Markkinaoikeus MAO 483/2018 MAO 56/2019 MAO 182/2019 MAO 184/2019 MAO 337/20 Muut lähteet Hartun, Wojciech, European Green Deal and Just Transition Fund reflections on the European Public Procurement legal regime. Puheenvuoro Current Challenges and Opportunities for Green Public Procurement -seminaarissa 30.9.2020. Kuźma, Katarzyna, The support of the green effects in the new Polish Public Procure- ment Act. Puheenvuoro Current Challenges and Opportunities for Green Public Pro- curement -seminaarissa 30.9.2020. Yukins, Christopher, The U.S. experiences with the support of environmental aspects in government contracting. Puheenvuoro Current Challenges and Opportunities for Green Public Procurement -seminaarissa 30.9.2020. tietokayttoon.fi ISBN PDF 978-952-383-097-4 ISSN PDF 2342-6799