Selvitys ja tutkimustoiminta Utrednings- och forskningsverksamhet JULKISEN SEKTORIN SYSTEEMINEN MUUTOS Kokemuksia maailmalta Petri Uusikylä, Harri Jalonen, Urho Lintinen, Sami Kotiranta, Suvi Jaakkola P U B L I K AT I O N S S E R I E F Ö R S TAT S R Å D E T S U T R E D N I N G S - O C H F O R S K N I N G S V E R K S A M H E T 2 0 2 1 : 1 5 tietokayttoon.fi /sv JULKISEN SEKTORIN SYSTEEMINEN MUUTOS Kokemuksia maailmalta Petri Uusikylä, Harri Jalonen, Urho Lintinen, Sami Kotiranta, Suvi Jaakkola Valtioneuvoston kanslia Helsinki 2021 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:15 Valtioneuvoston kanslia © 2021 tekijät ja valtioneuvoston kanslia ISBN pdf: 978-952-383-127-8 ISSN pdf: 2342-6799 Taitto: Valtioneuvoston hallintoyksikkö, Julkaisutuotanto Helsinki 2021 Julkaisujen jakelu Distribution av publikationer Valtioneuvoston julkaisuarkisto Valto Publikations- arkivet Valto julkaisut.valtioneuvosto.fi Julkaisumyynti Beställningar av publikationer Valtioneuvoston verkkokirjakauppa Statsrådets nätbokhandel vnjulkaisumyynti.fi Kuvailulehti 19.3.2021 Julkisen sektorin systeeminen muutos Kokemuksia maailmalta Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:15 Julkaisija Valtioneuvoston kanslia Tekijä/t Uusikylä, Petri; Jalonen, Harri; Lintinen, Urho; Kotiranta, Sami ja Jaakkola, Suvi Kieli suomi Sivumäärä 57 Tiivistelmä Suurin osa OECD-maista on havahtunut siihen, että tulevaisuuden hallinnointi- ja johtamisjärjestelmien tulee olla ketteriä ja kykeneviä sopeutumaan kompleksisiin muutoksiin. Vanhat hallintomallit ja käytännöt eivät tule riittämään tulevaisuudessa julkisen sektorin hallinnoinnissa. Yhden hallinnonalan sijaan katse tulee siirtää systeemisten haasteiden kokonaisvaltaiseen tarkasteluun. Tässä raportissa tutkitaan, kuinka systeemisen muutoksen haasteeseen on vastattu Suomen kannalta kiinnostavissa vertailumaissa. Tarkasteltavaksi valikoitui neljä valtiota ja valinta perustui Suomea koskettavien systeemisen muutoksen avainalueisiin: 1) työmarkkinauudistus (Tanska), 2) julkisen sektorin innovaatiot (Kanada), 3) julkisen hallinnon digitaalinen uudistaminen (Singapore) ja 4) yhtenäisen hallinnon ajattelu (Iso-Britannia). Raportissa tarkastellaan systeemisen muutoksen ilmaantumista ’kompleksisuuslinssin’ läpi. Lähestymistapa tuo esille systeemisen muutoksen osatekijöiden roolit, joihin lukeutuvat itseorganisoituminen, monimuotoisuus, kytkeytyneisyys, hallitseva näkemys, palauteprosessit, yhteisevoluutio ja hajautuva rakenne. Raportti on osa Ohjaus2020 -hanketta, jonka tavoitteena on tarjota kokonaiskuva Suomen valtion ohjauksen kehityksestä ja nykytilasta sekä vahvistaa keskustelua systeemisen ohjauksen mahdollisuuksista. Klausuuli Tämä julkaisu on toteutettu osana valtioneuvoston selvitys- ja tutkimussuunnitelman toimeenpanoa (tietokayttoon.fi). Julkaisun sisällöstä vastaavat tiedon tuottajat, eikä tekstisisältö välttämättä edusta valtioneuvoston näkemystä. Asiasanat tutkimus, tutkimustoiminta, valtio, hallinto, hallinnointi, ohjausjärjestelmät, systeemiajattelu, kompleksisuus ISBN PDF 978-952-383-127-8 ISSN PDF 2342-6799 Julkaisun osoite http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-127-8 Presentationsblad 19.3.2021 Systemisk förändring i den offentliga sektorn Erfarenheter från andra länder Publikationsserie för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet 2021:15 Utgivare Statsrådets kansli Författare Uusikylä, Petri; Jalonen, Harri; Lintinen, Urho; Kotiranta, Sami ja Jaakkola, Suvi Språk finska Sidantal 57 Referat De flesta OECD-länder har insett att framtida styrningssystem och ledarskapssystem skall vara smidiga och borde anpassas till komplexa förändringar. Gamla förvaltningsmodeller och praxis kommer inte att vara tillräckliga för att uppnå framgång inom offentlig förvaltning på grund av genomgripande utmaningar vid systemisk styrning. Denna rapport undersöker hur systemförändrings utmaningar har mötts i jämförelseländerna av intresse för Finland. Fyra länder valdes för granskning och urvalet baserades på nyckelområden för Finlands systemisk förändring: 1) arbetsmarknadsreform (Danmark), 2) innovationer i den offentliga sektorn (Kanada), 3) digital reform inom offentlig förvaltning (Singapore) och 4) hela regeringens tänkande (Storbritannien). Rapporten använder 'komplexitetslinser' för att avsluta med en analys av uppkomsten av systemisk förändring. Detta perspektiv visar de viktiga rollerna spelas av bl.a. självorganisering, sammankoppling, feedback-loop, co-evolution och dissipativa strukturer. Denna rapport är en del av Steering2020 -projektet som syftar till att ge en överblick över utvecklingen och den nuvarande situationen för finsk statsstyrning och stärka diskussionen om möjligheterna i systemisk styrning. Klausul Denna publikation är en del av statsrådets utrednings- och forskningsplan (tietokayttoon.fi). De som producerar informationen ansvarar för innehållet i publikationen. Textinnehållet återspeglar inte nödvändigtvis statsrådets ståndpunkt Nyckelord forskning, forskningsverksamhet, stat, styrning, ledning, styrsystem, systemtänkade, komplexitet ISBN PDF 978-952-383-127-8 ISSN PDF 2342-6799 URN-adress http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-127-8 Description sheet 19 March 2021 The systems change in public sector Lessons learned from international practices Publications of the Government´s analysis, assessment and research activities 2021:15 Publisher Prime Minister’s Office Authors Uusikylä, Petri; Jalonen, Harri; Lintinen, Urho; Kotiranta, Sami ja Jaakkola, Suvi Language Finnish Pages 57 Abstract Most OECD-countries have realised that future governance and leadership systems must be agile and able to adapt to complex changes. Successes in public governance cannot be achieved with existing management models and practices because of the pervasiveness of new systemic challenges. This report examines how systemic change in public governance has been approached in four countries relevant to Finland. The reviewed cases reflect key issue areas relevant to systemic change in Finland: 1) labor market reform (Denmark), 2) public sector innovations (Canada), 3) digital reform in public administration (Singapore) and 4) whole-of-government thinking (UK). The report approaches the examination of the emergence of systemic change through 'complexity lenses'. This approach highlights the significance of components such as self- organization, diversity, hubs & levers, attractors, feedback loops, co-evolution and dissipative structures. This report is a part of the Steering2020-project which aims to provide an overview of the development and current state of Finnish state governance and contribute to the discussion on the possibilities of systemic governance. Provision This publication is part of the implementation of the Government Plan for Analysis, Assessment and Research (tietokayttoon.fi). Responsibility over the content and information provided lies with the report's authors. The views presented do not necessarily reflect those of the Government. Keywords research, research activities, state, administration, steering, steering systems, systems thinking, complexity ISBN PDF 978-952-383-127-8 ISSN PDF 2342-6799 URN address http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-127-8 Sisältö ESIPUHE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1 Tanska – joustoturvalla onnellisten kansakunnaksi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1.1 Systeemisen uudistumisen johtotähti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1.2 Systeemisen muutoksen murroskohdat ja muutoksen areenat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 1.3 Synteesi systeemisestä uudistumisesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 2 Kanada – julkisten innovaatioiden mallimaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 2.1 Systeemisen uudistumisen johtotähti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 2.2 Systeemisen muutoksen murroskohdat ja muutoksen areenat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 2.3 Synteesi systeemisestä uudistumisesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 3 Singapore – yhtenäisestä hallinnosta älykkääksi kansakunnaksi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 3.1 Systeemisen uudistumisen johtotähti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 3.2 Systeemisen uudistumisen murroskohdat ja muutoksen areenat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 3.3 Synteesi systeemisestä uudistumisesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 4 Iso-Britannia – kokeillen uudistuva yhteiskunta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 4.1 Systeemisen uudistumisen johtotähti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 4.2 Systeemisen uudistumisen murroskohdat ja muutoksen areenat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 4.3 Synteesi systeemisestä uudistumisesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 5 Systeemisen muutoksen anatomia ’kompleksisuuslinssin’ läpi katsottuna . . . . . . . . . 48 Lähteet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 7VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 E S I P U H E Hallinto- ja hallintajärjestelmiä on perinteisesti tarkasteltu vertailevan tutkimuksen kei- noin.1 Vertailussa on korostettu poliittis-hallinnollisten järjestelmien rakenteellisia ja ins- titutionaalisia piirteitä. Taustalla on vaikuttanut vanha hallinto-oikeudellinen traditio, jota on myöhemmin kehitetty muun muassa vertailevan politiikan tutkimuksen tarjoamilla menetelmillä. Viimeaikaisissa vertailevan hallinnon analyyseissa on jäykkää institutionaa- lista tarkastelukehikkoa kuitenkin pyritty laajentamaan myös toimintaprosessien ja -kult- tuurien sekä historiallisten polkuriippuvuuksien tarkasteluun. Lähestymistapaa voidaan kutsua uusinstitutionalistiseksi hallintajärjestelmien erojen ja samankaltaisuuksien analyy- siksi.2 Tässä selvityksessä laajennamme tarkastelua systeemisen muutoksen analyysin suun- taan. Tarkoitamme systeemisellä muutoksella järjestelmätason transformaatiota, jossa integroidut ja koordinoidut tapahtumaketjut tuottavat samanaikaista muutosta talou- dellisissa, poliittisissa, teknologisissa ja sosiaalisissa järjestelmissä. Keskeistä systeemi- sessä muutoksessa on ilmiöiden ja tapahtumien välisestä voimakkaasta keskinäisriippu- vuudesta syntyvät ja useiden muutosvipujen vahvistamat ennakoimattomat kehityskulut. Kehityksen ennakoimattomuus ilmenee esimerkiksi teknologisina innovaatioina ja uusina liiketoimintamalleina, uudenlaisina politiikka- ja sääntelykehyksinä, sosiaalisten normien ja käyttäytymisen muutoksina, erilaisina yksilöllisinä ja kollektiivisina kertomuksina sekä tuotanto- ja kulutusmuotojen muuntumisena. Horisontaalisista (hallinnonalat ja toimi- alat) ja vertikaalisista (globaali, kansallinen, paikallinen) kytköksistä johtuen systeemistä muutosta voidaan luonnehtia kompleksiseksi prosessiksi. Kompleksisessa muutosproses- sissa on kysymys vuorovaikutuksessa ilmaantuvasta rakenteesta. Suunnittelun sijaan sys- teeminen muutos on luonteeltaan sekä uusia mahdollisuuksia tuottavaa että olemassa oleviin rajoitteisiin sopeutuvaa evoluutiota. Yksi evoluution ihmeistä on, että se tuot- taa suuren valikoiman malleja, jotka sopivat tiettyyn tarkoitukseen. Tämän vuoksi myös 1 Kuhlmann, S. & Wollmann, H. (2014) Introduction to Comparative Public Administration. Cheltenham: Edward Elgars.; Pollitt, C. & Bouckaert, G. (2011) Public Management Reform. A Comparative Analysis: New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian State. Third Edition. Oxford: OUP.; Verhoest, K. & Van Thiel, S. & Bouckaert, G. & Laegreid, P. (2012) Government Agencies. Practices and Lessons from 30 Countries. Basingstoke: Palgrave MacMillan. 2 Powell, W. W. & DiMaggio, P. J. (1991). The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields. Teoksessa Powell, W. W. & DiMaggio, P. J. (toim.) The New Institutionalism in Organizational Analysis, 63 – 82. Chicago: The University of Chicago Press. Meyer, J. W. & Rowan, B. (1991). Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony. Teok- sessa Powell, W. W. & DiMaggio, P. J. (toim.) The New Institutionalism in Organizational Analysis, 41 – 62. Chicago: The University of Chicago Press. 8VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 hallintajärjestelmissä on olemassa monia erilaisia ”järjestelmävaihtoehtoja”, jotka kykene- vät suoriutumaan erilaisista tehtävistä. Avaamme tässä selvityksessä järjestelmäevoluutiota ja systeemisen muutoksen dynamiik- kaa neljän kuvailevan tapaustutkimuksen avulla. Tarkastelemme, miten systeemisen muu- toksen kannalta keskeisiä uudistuksia on toteutettu Suomen kannalta kiinnostavissa ver- rokkimaissa eli Tanskassa, Kanadassa, Singaporessa ja Iso-Britanniassa. Maiden valinta perustuu OECD:n OPSIN (Observatory of Public Sector Innovation) hyvien käytäntöjen ver- tailevaan tutkimukseen. Etsimme vastausta kysymykseen: miten systeeminen muutos tapahtuu kompleksisessa mukautuvassa hallintajärjestelmässä? Selvityksessä ei ole kysymys metologisesti vertailevasta tutkimuksesta, sillä kustakin maasta on nostettu esiin yksi tai muutama systeemisen uudistumisen johtotähti, jonka toteuttamisesta esitetään narratiivinen tulkinta. Tanskan kohdalla nostamme esiin uudis- tukset, joilla on tähdätty maan kilpailukyvyn parantamiseen ja työelämän rakenteiden joustavoittamiseen. Kanadan maakuvauksessa keskitymme erityisesti julkisen sektorin innovaatiotoimintaan. Singaporen tapauksessa kiinnitämme huomiota julkishallinnon ja -palveluiden digitalisaatioon. Iso-Britannian hallintajärjestelmän uudistamisen yhteydessä mielenkiintomme kohdistuu maan edelläkävijyyteen tietoperustaisessa päätöksenteossa ja kollektiivisen intelligenssin vahvistamisessa. Päätämme selvityksen kompleksisuusteo- reettiseen tulkintaan systeemisestä uudistumisesta3. Petri Uusikylä, Harri Jalonen, Urho Lintinen, Sami Kotiranta ja Suvi Jaakkola Helmikuussa 2021 3 Ks. kompleksisuusteoreettisista lähtökohdista Vartiainen, P. & Raisio, H. (toim.) Johtaminen kompleksisessa maailmassa – viisautta pirullisten ongelmien kohtaamiseen, Helsinki: Gaudeamus. 9VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 1 Tanska – joustoturvalla onnellisten kansakunnaksi 1.1 Systeemisen uudistumisen johtotähti Tanskassa panostetaan talouden dynaamisuuden kehittämiseen erityisesti yritysten kilpai- lukykyä parantamalla ja työvoiman tarjontaa lisäämällä. Yritysten kilpailukyvyn kannalta Tanskassa uskotaan byrokratian ja sääntelyn vähentämiseen sekä tutkimus- ja kehittämis- toiminnan kasvattamiseen, kun taas työvoiman tarjontaa edistetään erilaisilla kannusti- milla ja sanktioilla. Tanskan julkishallinnon reformeja voidaan luonnehtia yhdistelmäksi modernisointia ja markkinaehtoistamista.4 Julkishallinnon reformeja pyritään edistä- mään rakentamalla konsensuksen kulttuuria sekä vahvistamalla systeemistä luottamusta ja sosiaalista pääomaa. Vallan keskittämisen ja hajauttamisen välillä olevaa jännitettä lie- vennetään kansalaisyhteiskunnan tietoisella kehittämisellä. Kansalaisyhteiskunnan toi- mivuutta tuetaan avoimuuteen pohjautuvalla yhteiskunnallisen dialogin kulttuurilla sekä yhteiskunnallisten toimijoiden konsultoinnilla ja osallistamisella poliittiseen tavoitteen- asetantaan. Politiikan ja hallinnon raja-pinnasta voidaan tehdä muun muassa seuraavia huomioita: i) hallitus toimii, päättää ja viestii kollegiona ja koordinoidusti, ii) merkittävim- mät linjavalinnat tehdään pääministerin johtamassa koordinaatiokomiteassa, iii) vähem- mistökoalitiohallitukset ovat sisäisesti koherentteja ja valmiita nopeisiin päätöksiin, iv) par- lamentaarisilla valiokunnilla varmistetaan asiantuntemus ja poliittinen tuki, v) hierarkioi- den sijaan yhteistyö neuvottelupohjaista sekä vi) monitasoinen muodollinen ja epämuo- dollinen yhteydenpito poliittisen ja hallinnollisen koneiston välillä.5  Tanskan systeemisen uudistumisen johtotähtenä toimii ajatus joustoturvasta (flexicurity). Liberaalia talouspolitiikkaa ja pohjoismaista hyvinvointiyhteiskuntamallin periaatteita yhdistävän joustoturvan käsitteen kehittäjänä pidetään maan pääministerinä vuosina 1993–2001 toiminutta Paul Nyrup Rasmussenia. Alkuperäisessä muodossaan joustotur- van tavoitteena oli Tanskaa vaivanneen rakenteellisen työttömyyden vähentäminen. Sit- temmin joustoturvalla on tarkoitettu yhteiskunnan ja kansalaisten keskinäisten oikeuk- sien ja velvollisuuksien yhdistämistä. Joustoturvan ytimessä on elinkeinoelämän tarpeita palveleva, mutta samalla kansalaisten arkea turvaava aktiivinen työvoimapolitiikka. Jous- toturvalla tuetaan paitsi talouden suhdanteisiin sopeutumista myös schumpeterilaista 4 Greve, C. (2006). Public management reform in Denmark. Public Management Review, 8(1), 161 – 169. 5 Laursen, F., Andersen, T. M. & Detlef, J. (2018). Denmark Report. Sustainable Governance Indicators 2018. Bertelsmann Stiftung. 10 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 ’luovaa tuhoa’ eli tuotannontekijöiden aktiivista uudelleenallokoitumista taantuvilta toi- mialoilta kasvaville toimialoille. Joustoturva on toiminut, sillä viimeksi kuluneen 20 vuo- den aikana Tanska on yksi parhaiten menestyneistä EU-maista, kun mittarina käytetään työttömyys- ja työllisyysasteita sekä kansalaisten luottamusta poliittis-hallinnolliseen jär- jestelmään. Voidaankin sanoa, että aktiivisella työvoimapolitiikalla on Tanskassa sekä väli- nearvoa (talouden kilpailukyky) että itseisarvoa (aktiivinen kansalainen), ja jonka tulokset näkyvät laajemmin yhteiskunnallisena resilienssinä.6 Tanskassa työelämän sisäiset joustot, aktiivinen työvoimapolitiikka, elinikäinen koulutus ja sosiaaliturva on pyritty kytkemään toisiinsa yhteiskunnalliseen muutokseen sopeuttavalla tavalla.7 Tanskan (ja myös Hollan- nin) esimerkin innoittamana joustoturva otettiin yhdeksi keskeiseksi pilariksi vuonna 2000 hyväksyttyyn EU:n Lissabonin strategiaan. Joustoturvan tavoitteenasettelua täsmennettiin vuonna 2011 Eurooppa-neuvoston hyväksymässä ja ensisijaisesti euromaita koskevassa Euro Plus -sopimuksessa (Euro Plus Pact), jossa jäsenmaita kehotettiin laatimaan kansalli- set joustoturvan polut (National Flexicurity Pathways).8 1.2 Systeemisen muutoksen murroskohdat ja muutoksen areenat Joustoturvan toteutumista on tuettu Tanskassa 2000-luvulla lukuisilla reformeilla, politiik- kaohjelmilla ja instituutioilla. Vuoden 2007 kunta- ja aluerakenneuudistusta voidaan pitää yhtenä merkittävimmistä yksittäisistä reformeista ja samalla tanskalaisen yhteiskuntamie- lisyyden ilmentymänä. Reformin julkilausuttuna tavoitteena oli kuntien talouden vahvis- taminen ja toimintojen virtaviivaistaminen vähentämällä radikaalisti kuntien määrää. Hal- lintoa tehostamalla pyrittiin vapauttamaan resursseja hyvinvointipalvelujen turvaamiseen. Vaikka kuntien määrän vähentäminen lähes kolmestasadasta alle sataan ei ollut Tanskassa- kaan yksinkertaista eikä kaikkien toimijoiden varauksetonta luottamusta nauttivaa,9 uudis- tusta voidaan silti luonnehtia onnistuneeksi, mistä yhtenä osoituksena se, että Tanskan reformia on pidetty muissa pohjoismaissa eräänlaisena esimerkkinä. Kuntauudistusta tuet- tiin vuosien 2008 – 2011 aikana toteutetulla laatureformilla (Quality Reform), jolla tähdät- tiin nimensä mukaisesti julkisten palvelujen laadun parantamiseen.10 6 Bredgaard, T. & Madsen, P. K. (2018). Farewell flexicurity? Danish flexicurity and the crisis. Transfer: European Review of Labour and Research, 24(4), 375 – 386. 7 Jørgensen, H. & Madsen, P. K. (2007). Flexicurity and Beoynd: Finding a New Agenda for the European Social Model. Copenhagen: Djøef Publishing.  8 Rogowski, R. (2008). Governance of the European social model: The case of flexicurity. Intereconomics, Review of European Economic Policy, 43(2), 82 – 91. 9 Bundgaard, U. & Vrangbæk, K. (2007). Reform by coincidence? Explaining the policy process of structural reform in Denmark. Scandinavian Political Studies, 30(4), 491 – 520. 10 The Danish Government (2009). Denmark’s National Reform Programme. October 2009. 11 VA LTIO N EU VO STO N SELV ITYS- JA TU TK IM U STO IM IN N A N JU LK A ISU SA R JA 2021:15 Kuvio 1. Tanskan keskeiset uudistukset systeemisen muutoksen näkökulmasta. 12 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 Joustoturvaa edistettiin vuonna 2006 laajaa poliittista tukea nauttineella hyvinvointisopi- muksella (Welfare Agreement). Sen ytimessä oli tanskalaisten eläkkeellesiirtymisiän asteit- tainen nostaminen sekä maahanmuuttajien ja heidän jälkeläisten työllisyyden paranta- minen. Hyvinvointisopimuksen tavoitteeksi asetettiin työvoiman kasvattaminen 250 000 vuoteen 2040 mennessä.11 Vuonna 2007 perustettiin työmarkkinakomitea (Labour Market Commission) ja verokomitea (Tax Commission), jotka laativat kymmeniä ehdotuksia työ- voiman tarjonnan lisäämiseksi. Merkittävimmät ehdotukset liittyivät varhaiseläkkeiden asteittaiseen poistamiseen, työttömyysturvan lyhentämiseen, verotuksen kannustavuu- teen sekä kuntien suurempaan rooliin työllisyyspolitiikassa. Vuonna 2008 Tanskassa laa- dittiin erillinen suunnitelma (Job Scheme) eläkeläisten osa-aikatyöskentelyn edellytysten parantamisesta ja korkeasti koulutettujen ulkomaalaisten rekrytoimiseksi.12 Hyvinvointi- sopimuksessa asetettujen tavoitteiden toteuttamista on arvioitu lukuisissa selvityksissä, joiden pohjalta on sovittu täydentävistä toimenpiteistä. Vuonna 2010 osana valtiontalou- den vakautussopimusta (Fiscal Consolidation Agreement) lyhennettiin työttömyystur- van kestoa.13 Vuonna 2011 hienosäädettiin eläkkeellesiirtymisen ehtoja (Agreement of Later Retirement), kun taas vuosina 2012 – 2014 olivat vuorossa uudistukset, joilla pyrittiin edistämään osatyökykyisten työllisyyttä ja työmarkkinoiden joustavuutta (Reform of the Anticipatory & Flexi-job Scheme), luomaan työttömille kannustimia osallistua työllistymistä tukevaan koulutukseen (Cash Benefit Scheme) sekä tehostamaan ja yhdenmukaistamaan sairaudesta johtuvien poissaolojen käsittelyä (Reform of the Sickness Benefit Scheme).14 Työvoiman määrän kasvattamisen lisäksi tanskalaisessa joustoturvassa panostetaan kan- sakunnan koulutustason nostamiseen ja ihmisten osaamisen kehittämiseen. Vuonna 2006 toimintaa koordinoimaan perustettiin globalisaatiorahasto (Globalization Fund). Osana hallituksen globalisaatiostrategiaa (Government’s Globalization Strategy) toi- mivan rahaston tehtävänä oli huolehtia siitä, että vuoteen 2015 mennessä vähintään 95 prosenttia nuorista suorittaa toisen asteen tutkinnon ja vähintään puolet ikäluokasta korkeakoulututkinnon.15 Vuonna 2014 toteutetun ammatillisen koulutuksen uudistuksen (Reform of Vocational Education and Training) tavoitteeksi asetettiin koulutuksen laa- dun parantaminen ja ohjauksen tehostaminen koulutuksellisissa nivelvaiheissa. Korkeakoulu opetuksen laatua pohdittiin vuosina 2014 ja 2015 parlamentaarisessa komi- teassa (Expert Committee on Quality in HEI)16 ja sopimus joustavasta korkeakouluopis- kelusta (Flexible University Education) solmittiin vuonna 2018. Vuonna 2018 solmit- tiin myös teknologia sopimus (Technology Pact), jossa asetettiin tavoitteeksi yritysten ja 11 The Danish Government (2008). Denmark’s National Reform Programme. October 2008. 12 The Danish Government (2009). Denmark’s National Reform Programme. October 2009. 13 The Danish Government (2011). Denmark’s National Reform Programme. May 2011. 14 The Danish Government (2014). Denmark’s National Reform Programme. April 2014. 15 The Danish Government (2011). Denmark’s National Reform Programme. May 2011. 16 The Danish Government (2016). Denmark’s National Reform Programme. April 2016. 13 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 koulutusorganisaatioiden yhteistyön vahvistaminen ja luonnontieteellisten opintojen suosion kasvattaminen.17 Aktiivisen työvoima- ja koulutuspolitiikan ohella tanskalaiseen joustoturvaan kuuluu talouden aktiivinen uudistaminen ja kunnianhimoinen innovaatiopolitiikka. Yhtenä esi- merkkinä ja linjassa vahvan muotoiluperinteen kanssa vuosina 2007 – 2010 toteutet- tiin Tanskan elinkeinoministeriön toimesta käyttäjäinnovaatioiden kehittämistä edistävä ohjelma (Danish Programme for User-driven Innovation).18 Vuonna 2009 perustettiin kuusi alueellista kasvufoorumia (Regional Growth Forum), joiden tehtävänä oli alueiden elin- voiman kehittäminen, yritysten kilpailukyvyn varmistaminen sekä hallituksen suunnitel- mien toimeenpanon tukeminen. Samoin vuonna 2009 Tanskan teknologia- ja innovaa- tioneuvosto (Danish Council of Technology and Innovation) hyväksyi viisivuotisen strate- gian maan kattavan ja kansainvälisesti kilpailukykyisen teknologisia palveluja tarjoavan instituuttiverkoston rakentamiseksi.19 Vuonna 2010 oli vuorossa yritysten ja korkeakoulu- jen yhteistyötä edistävän ja talouden rakenteita uudistavan innovaatiosäätiön (Busi- ness Innovation Fund, vuodesta 2014 lähtien Innovation Fund Denmark) perustaminen. Vuonna 2012 perustettu tuottavuuskomitea (Productivity Commission) antoi koko joukon kansantalouden tuottavuuden parantamiseen tähtääviä suosituksia. Vuosina 2013 – 2020 toteutetun kasvuohjelman (Growth Plan DK) tavoitteena oli Tanskan BKT:n kasvattami- nen 40 miljardilla kruunulla. Kasvuohjelma jakautui kolmeen teemaan, jotka olivat yritys- ten kilpailukyvyn ja tuottavuuden parantaminen, koulutuksen kehittäminen ja työllisyy- den vahvistaminen sekä julkisen sektorin modernisointi ja tehostaminen. Vuodesta 2014 lähtien Tanskan innovaatiosäätiö on osallistunut aktiivisesti eurooppalaiseen yhteistyö- hön muun muassa yli kahdestakymmenestä kansallisesta organisaatiosta muodostuvan innovaatioverkoston (Innovation Network) puitteissa.20 Vuonna 2015 kasvutavoitteita täs- mennettiin ja erityistä painoarvoa annettiin alueelliset erityispiirteet huomioiville tavoit- teille (Growth and Development in all parts of Denmark).21 Vuosien 2016 ja 2017 kolmikan- taneuvotteluissa (Tripartite Discussions) sovittiin useista työmarkkinoiden dynamiikkaa lisäävistä tavoitteista, kuten maahanmuuttajien integroinnista, nuorten työharjoittelupaik- kojen lisäämisestä ja elinikäisen oppimisen tukemisesta.22 Usean ministeriön ja alueiden yhteinen klusterifoorumi (Danish Cluster Forum) toimeenpani vuosien 2016 – 2018 aikana ohjelmaa, jossa edistettiin elinkeinoelämän sekä koulutus- ja tutkimusorganisaatioiden 17 The Danish Government (2019). Denmark’s National Reform Programme. March 2019. 18 Wall, K. (2009). Is Denmark a Lead User of User Driven Innovation? Saatavilla: https://innovationmanagement. se/2009/09/22/is-denmark-a-lead-user-of-user-driven-innovation/ 19 The Danish Government (2009). Denmark’s National Reform Programme. October 2009. 20 The Danish Government (2014). Denmark’s National Reform Programme. April 2014. 21 The Danish Government (2016). Denmark’s National Reform Programme. April 2016. 22 The Danish Government (2016). Denmark’s National Reform Programme. April 2016. 14 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 yhteistyötä.23 Tätä työtä tuki vuosina 2017 – 2019 toiminut globalisaation ja teknologioiden kehittymisen mukanaan tuomia työmarkkinamurroksia analysoinut neuvosto (Disruption Council). Vuonna 2018 Tanskan hallitus julkisti haastekilpailun (Grand Challenges), jonka avulla tutkijoita ja yrityksiä kannustettiin kehittämään toimivia ratkaisuja ihmiskunnan ja tulevaisuuden suuriin haasteisiin. Uudistumista tuetaan vuonna 2018 hyväksytyllä ja vuo- teen 2025 ulottuvalla digitalisaatiostrategialla (Strategy for Denmark’s Digital Growth), joka sisältää noin neljäkymmentä toimenpidealoitetta, eri toimijoille rahoitusmahdollisuuksia aktiivisesti etsivästä foorumista (Forum for Research Financing) sekä uusiin ja kunnianhi- moisiin avauksiin tähtäävistä tutkimuskeskuksista (Pioneer Centres).24 Joustoturvan viehätys perustuu taloudellisten (yritysten kilpailukyky) ja sosiaalisten (ihmisten turvallisuudentarve) näkökulmien yhteensovittamiseen. Siksi ei olekaan yllät- tävää, että joustoturvasta on kehkeytynyt 2000-luvulla houkutteleva malli yhteiskuntien uudistamisessa ympäri Eurooppaa.25 Euro Plus -sopimukseen sisältyvä joustoturvan tie- kartta koostuu kaikkiaan kahdeksasta periaatteesta, joita yhdistää ajatus siitä, että jousto- turvan toteuttamisessa on huomioitava kansalliset erityispiirteet. Usko joustoturvan hyödyllisyyteen ei ole kuitenkaan ollut jakamatonta. Joustoturvaa on pidetty liian monitulkintaisena käsitteenä yhteiskuntapoliittisen ohjelman perustaksi, sillä se ei auta hahmottamaan ja jäsentämään joustoturvan toimeenpanoon väistämättä sisäl- tyviä ja institutionaalisiin vaihtoehtoihin liittyviä jännitteitä ja konflikteja. Lisäksi on esi- tetty, että joustoturva edustaa reduktionistista ja todellisuutta yksinkertaistavaa näke- mystä jouston ja turvan lähteistä.26 1.3 Synteesi systeemisestä uudistumisesta Poliittis-hallinnollisen järjestelmän vakiintuneet toimintatavat yhdessä vahvan kansalais- yhteiskunnan perinteen kanssa ovat luoneet Tanskaan vuosikymmenien aikana ilmapiirin, joka kannustaa ja ylläpitää yhteiskuntamielisyyttä (samfundssind, public-spiritedness).27 Yhteiskuntamielisyys näkyy yleisenä luottamuksena yhteiskunnan toimivuuteen ja eri toi- mijoiden kykynä tehdä yhteistyötä ongelmien ratkaisemisessa. 23 The Danish Government (2017). Denmark’s National Reform Programme. April 2017. 24 The Danish Government (2019). Denmark’s National Reform Programme. March 2019. 25 Viebrock, E. & Clasen, J. (2009). Flexicurity and welfare reform: a review. Socio-Economic Review, 7(2), 305 – 331. 26 Burroni, L. & Keune, M. (2011). Flexicurity: A conceptual critique. European Journal of Industrial Relations, 17(1), 75 – 91. 27 Algan, Y. & Cahuc, P. (2006). Civic Attitudes and the Design of Labor Market Institutions: Which Countries Can Implement the Danish Flexicurity Model? IZA Discussion paper No. 1928. 15 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 Joustoturva ei ole erillinen yhteiskuntapoliittinen ohjelma eikä toimeenpanoa odottava malli, vaan kysymys on systeemisestä muutoksesta, joka edellyttää huomion kiinnittämistä rakenteellisiin tekijöihin, institutionaalisiin käytäntöihin ja näiden vuorovaikutukseen. Olennaista joustoturvassa on talouspoliittisten ratkaisujen yhteensovittaminen sosiaalis- ten tarpeiden kanssa, jonka yhteisvaikutuksesta syntyy dynamiikkaa, joka auttaa sopeu- tumaan kehityksen mukanaan tuomiin vaatimuksiin. Useat tutkimukset puhuvat sen puo- lesta, että joustoturvan toteutuminen riippuu aina institutionaalisesta ympäristöstä, mikä puolestaan on johtanut siihen, että toiset maat ovat onnistuneet joustoturvan toteuttami- sessa toisia paremmin.28 Tanskalaista versiota joustoturvasta voidaan luonnehtia menestykseksi. Esimerkiksi työt- tömyys- ja työllisyysasteilla mitattuna Tanska pärjää eurooppalaisessa vertailussa hyvin.29 Tanskan elinkeinorakenne on monimuotoinen ja maata pidetään hyvänä liiketoimintaym- päristönä,30 minkä lisäksi Tanska sijoittuu korkealle kansakuntien onnellisuutta mittaavissa tutkimuksissa.31 Kansainvälisessä vertailussa Tanska on ollut edelläkävijä muun muassa muotoilun kokonaisvaltaisessa hyödyntämisessä, mistä osoituksena maailman ensimmäi- nen kansallinen muotoilun politiikkaohjelma (National Design Policy) vuodelta 199732 ja julkista palvelumuotoilua edistävän MindLabin perustaminen vuonna 2002.33 Joustotur- van kaltaisen systeemisen uudistumisen onnistuminen riippuu paljolti yhteiskunnassa val- litsevasta luottamuksesta keskeisiin yhteiskunnallisiin instituutioihin. Parhaimmillaan kyse on itseään vahvistavasta kehityksestä, jossa luottamus saa aikaiseksi myönteistä kehitystä ja myönteinen kehitys vahvistaa luottamusta. 28 Algan, Y. & Cahuc, P. (2006). Civic Attitudes and the Design of Labor Market Institutions: Which Countries Can Implement the Danish Flexicurity Model? IZA Discussion paper No. 1928. Bredgaard, T. & Madsen, P. K. (2018). Farewell flexicurity? Danish flexicurity and the crisis. Transfer: European Review of Labour and Research, 24(4), 375 – 386. 29 Bredgaard, T. & Madsen, P. K. (2018). Farewell flexicurity? Danish flexicurity and the crisis. Transfer: European Review of Labour and Research, 24(4), 375 – 386. 30 Laursen, F., Andersen, T. M. & Detlef, J. (2018). Denmark Report. Sustainable Governance Indicators 2018. Ber- telsmann Stiftung. 31 World Happiness Report (2020). Saatavilla: https://happiness-report.s3.amazonaws.com/2020/WHR20.pdf 32 Scherfig, C., Brunander, M. & Melander, C. (2010). From the World’s First Design Policy to the World’s Best Design Policy. Copenhagen: The Design Management Institute. 33 Carstensen, H. V. & Bason, C. (2012). Powering collaborative policy innovation: Can innovation labs help? The Innovation Journal: The Public Sector Innovation Journal, 17(1). 16 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 2 Kanada – julkisten innovaatioiden mallimaa 2.1 Systeemisen uudistumisen johtotähti Vuonna 1989 Kanadassa käynnistettiin julkisen hallinnon uudistamisprosessi (Public Service 2000). Uudistustarpeen taustalla oli julkisen hallinnon parissa koettu kokemus keskusvaltaisesti johdetusta hallintoregiimistä, josta oli tullut kallis, kompleksinen, aikaa kuluttava ja joustamaton. Uudistaminen sai vaikutteita uudesta julkisjohtamisesta (New Public Management) ja se oli julkisen hallinnon toteuttama prosessi, jossa julkisen hallin- non keskeisistä virkamiehistä koostetut kymmenen eri työryhmää laativat yli 300 uudis- tusehdotusta koskien henkilöstöpolitiikkaa, hallinnollisia uudistuksia ja palvelutarjontaa. Keskeisimpinä tavoitteina uudistamisessa olivat järjestelmien ja palveluiden virtaviivais- taminen sekä hallintokäytäntöjen modernisointi. Pyrkimyksenä oli huomion siirtäminen prosesseista ja riskienvälttelystä kohti innovaatioita, palveluiden laatua ja vaikuttavuutta. Tavoitteiseen pyrittiin säädösten keventämisellä, päätösvallan desentralisoinnilla ja dele- goinnilla alemmille tasoille sekä vastuita selkeyttämällä ja edistämällä jatkuvan oppimi- sen kulttuuria. Prosessi johti lopulta vuonna 1992 kattavaan lainsäädölliseen uudistukseen (Public Service Reform Act).34 2.2 Systeemisen muutoksen murroskohdat ja muutoksen areenat Uudistuksen keskeisimpiin saavutuksiin luettiin julkisten palveluiden palvelunäkökulman korostaminen, julkisten organisaatioiden muuttuminen palveluorganisaatioiksi, hallinnol- listen proseduurien ja kontrollimekanismien keventäminen sekä henkilöstöhallintaan liit- tyvän lainsäädännön uudistaminen. Keskeisimmäksi epäonnistumisiksi puolestaan nou- sivat henkilöstöhallinnon uudistamisen hitaus, tilivelvollisuuden mekanismien toimeen- pano sekä keskusvirastojen heikentynyt kyvykkyys arvioida toimenpideohjelmiensa vai- kuttavuutta julkisessa hallinnossa.35 Alun perin PS 2000 -uudistamisprosessi hahmotettiin 34 Holmes, J. (2001). Public Service Management Reform: Progress, Setbacks and Challenges. Ottawa, Ontario: Office of the Auditor of General of Canada. 35 Edwards, J. (2001). Looking Back From 2000 at Public Service 2000. Ottawa, Ontario: Office of the Auditor Gene- ral of Canada. 17 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 pitkäaikaiseksi dynaamiseksi prosessiksi, jossa kerääntyneiden kokemusten ja muuttunei- den ajattelutapojen odotettiin luovan lisäreformeja. Uudistusten toimeenpanon onnistu- miseen vaikutti kuitenkin heikentävästi poliittisen tuen ja sitoutumisen puute, jonka takia muut asiat nousivat tärkeysjärjestyksessä etusijalle. Lisäksi muutokset toimintaympäris- tössä vaikuttivat merkittävästi uudistusten toimeenpanoon. Näistä keskeisimpiä olivat liit- tovaltion fiskaaliset ongelmat, jotka lopulta johtivat vuonna 1995 julkisen hallinnon ohjel- mien katselmukseen (Program Review). Tämä aiheutti merkittäviä muutoksia ja supistuksia julkisen hallinnon toimintaresursseissa. Esimerkiksi julkisen hallinnon henkilöstön määrä laski 19 prosenttia 1994 – 1999 välisenä aikana. Muuttuneissa olosuhteissa PS 2000 sai rinnalleen La Relève -aloitteen, joka pyrki aikaan- saamaan reformeja vallitsevassa julkisen hallinnon viitekehikossa seuraavien teemo- jen parissa: henkilöstöhallinnan modernisointi, demografinen haaste (virkamiesten elä- köityminen), palvelulupauksen idean läpivieminen julkisessa hallinnossa, työntekijöiden parasta suoriutumista tukevan työympäristön luominen, oppimisen ja kehittymisen tuke- minen sekä työntekijöitään innostavien johtajien kehittäminen. La Relève -aloite ei kui- tenkaan kunnolla lähtenyt liikkeelle, mikä ilmeni muun muassa ohjelmaan sitoutuneiden johtavien virkamiesten tasaisena laskuna, ja se tuotti ainoastaan yhden edistymisrapor- tin vuonna 1998.36 Julkisen hallinnon uudistusten arvioinnin yhteydessä onkin esitetty, että suurten reformien onnistumisen edellytyksenä on niiden sulauttaminen poliittiselta tasolta johdettuun hallintoagendaan ja asettuminen linjaan hallituksen poliittisen ja fis- kaalisen agendan.37 Julkisen hallinnon henkilöstöhallintaa käsittelevä lainsäädännöllinen uudistus toteutui lopulta vuonna 2003 (Public Service Modernization Act), jonka tavoit- teena oli modernisoida rekrytointikäytäntöjä, parantaa oppimismahdollisuuksia, paran- taa työntekijöiden ja -antajien välisiä suhteita sekä selkeyttää hallinnollisia rooleja ja niihin liittyviä tilivelvollisuuksia. Vaikka julkisen sektorin innovointikykyä ei oltukaan tunnistettu osaksi uudistusta, niin sen toivottiin luovan innovoinnille enemmän tilaa prosessien virta- viivaistamisen kautta.38 36 Holmes, J. (2001). Public Service Management Reform: Progress, Setbacks and Challenges. Ottawa, Ontario: Office of the Auditor of General of Canada. Bourgnon, J. (2009). Program Review: The Government of Canada’s Experience Eliminating the Deficit, 1994 – 1999 - A Canadian Case Study. Centre for International Governance Innovation. 37 Clark, I. D. (2001). Distant Reflections on Federal Public Service Reform in the 1990s. Ottawa, Ontario: Office of the Auditor of General of Canada; Ks. myös Michael Kaszorowskin (2018) pohdintoja samasta aiheesta, A Pub- lic Service Paralyzed by Institutional Timidity. Policy Options. Saatavilla: https://policyoptions.irpp.org/magazines/ december-2018/public-service-paralyzed-institutional-timidity/; Ks. Kanadan 1990-luvun julkisen hallinnon uudis- tamisagendan vertailusta muihin kansainvälisiin käytäntöihin esim. Aucoin, P. (2001). Comparative Perspectives on Canadian Public Service Reform in the 1990s. Ottawa, Ontario: Office of the Auditor General of Canada. 38 Treasury Board Secretariat (TBS) (2011). Report of the Review of Public Service Modernization Act, 2003. Ottawa, Ontario: Treasury Board Secretariat. 18 VA LTIO N EU VO STO N SELV ITYS- JA TU TK IM U STO IM IN N A N JU LK A ISU SA R JA 2021:15 Kuvio 2. Kanadan keskeiset uudistukset systeemisen muutoksen näkökulmasta. 19 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 Vuosituhannen vaihteessa Kanadassa käynnistettiin Government On-line -ohjelma (1999 – 2006), jonka tavoitteena oli edistää julkisen hallinnon verkkopalveluiden kehit- tämistä. Työ perustui kahteen periaatteeseen: yhtäältä informaation ja palveluiden tulisi ryhmittyä asiakkaiden tarpeiden ja prioriteettien mukaisesti hallintorakenteen sijasta, ja toisaalta kumppanuuksia eri hallinto-organisaatioiden ja tasojen välillä tulisi raken- taa palveluiden ryhmittämiseksi asiakkaiden etujen mukaisesti hallintoalueiden sijasta. Pohjimmiltaan kyseessä oli yhtenäiseen hallintoon (Whole-Of-Government) perustuva innovaatiohanke, joka kumppanuuksien ja yhteistyön avulla pyrki välttämään hallinnon- alan siiloihin juuttumisesta aiheutuvat riskit. Hallinnonalojen välisen yhteistyön kehittä- misen puolesta ohjelma edisti myös valtakunnallisen käytäntöyhteisön (Community of Practice) muotoutumista (tiedonjako, verkostot ja kumppanuudet hallinnon eri toimijoi- den kesken), yhteisten perustavien edesauttajarakenteiden luomista (jaetut lainsäädän- nön elementit, standardisointi ja infrastruktuuri) sekä oppimis- ja transformaatioprojektien toteuttamista (integroitujen palvelumahdollisuuksien tutkiminen pilottien, tutkimuksen ja yhteistyön välityksellä). Ohjelma keräsi toimikautensa aikana yli 50 palkintoa ja se sai tun- nusta niin kansainvälisiltä organisaatioilta kuin muilta valtioilta.39 Government On-line -ohjelman aloittamaa työtä jatkaa vuonna 2018 julkistettu datastrate- gian tiekartta (A Data Strategy Road Map). Sen ohjaavia periaatteita ovat asiakaslähtöisyys, luotettavuus, ketteryys, avoimuus, mahdollistavuus ja tarkoituksenmukaisuus. Datastra- tegiassa korostetaan tiedon roolia läpinäkyvämmän, yhteistyökykyisemmän, kansalais- lähtöisemmin ja digitaalisesti kyvykkään julkisen hallinnon mahdollistajana, ja sen yhtenä perimmäisistä tavoitteista on näyttöön perustuvan päätöksenteon (evidende-based) tukeminen.40 Kaikkiaan datastrategia sisältää kaksikymmentäyksi toimenpidesuositusta, jotka on luo- kiteltu neljään teemaan: hallinto, ihmiset ja kulttuuri, ympäristö ja digitaalinen infrastruk- tuuri sekä tieto voimavarana. Teemojen toimeenpanossa hyödynnetään sekä yhtenäi- sen hallinnon että ministeriö-/virastolähtöistä toimintatapaa. Vaikka yhdessä suosituksista huomioidaan eksplisiittisesti julkisen hallinnon innovaatiotoiminnan vaalimisen tärkeys, olennaista ei niinkään ole uusien pilottien käynnistäminen, vaan olemassa olevien pilot- tien toimeenpanoon ja niiden skaalautuvuuteen keskittyminen. Tiekartan lyhyen aika- välin tavoitteena oli datastrategian perusteiden luominen ja muutosvalmiuden rakenta- minen. Tähän pyrittiin osoittamalla tiedon hyödyntämisen erilaisia tapoja, vahvistamalla johtajuutta erityisesti järjestelmien ja kyvykkyyden luomisessa sekä parantamalla hori- sontaalista yhteistyötä. Keskipitkää tavoitetta puolestaan luonnehtivat laajentuminen ja skaalautuvuus, mihin sisältyvät hyvien käytäntöjen levittäminen julkisen hallinnon sisällä 39 Government of Canada (2006). Government On-Line 2006. 40 Government of Canada (2019). A Data Strategy Roadmap for the Federal Public Service. Saatavilla: https://www. data-action-lab.com/2019/01/28/a-data-strategy-roadmap-for-the-federal-public-service/ 20 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 ja tarvittavien systeemisten muutosten toteuttaminen tavoitellun muutoksen saavuttami- seksi.41 Koko julkista hallintoa koskettava linja ja direktiivi koskien tiedonhallintaa ja digi- taalisten palveluiden järjestämistä astuivat voimaan huhtikuussa 2020. Toinen 2000-luvun keskeinen uudistus kohdistui valtiovarainministeriön kanslian (Treasury Board Secretariat) roolin vahvistamiseen.42 Kansliasta haluttiin hallinnollisten muutosten katalyytti ja sen toimialaksi määriteltiin eksplisiittisesti palvelu(t) ja innovaatiot sekä inno- vaatioiden, kumppanuuksien ja parhaiden käytäntöjen edistäminen julkisen hallinnon eri haarojen välillä. Kanslian roolia voidaan pitää merkittävänä virstanpylväänä julkisen hallin- non innovointitoiminnan tärkeyden tunnistamisessa.43 Kanadan systeemistä uudistumista on tuettu neljällä hallintositoumuksella: Kansalaislähtöisyys y Julkisen hallinnon ohjelmien ja palveluiden suunnittelu, rahoitus, toteuttami- nen ja arvioiminen kansalaisnäkökulmasta käsin (palveluiden saatavuus). y Ministereiden ja virkamiesten vastuulla on huolehtia tasapainon toteutumi- sesta seuraavan kolmen asian kesken: i) reilun, oikeudenmukaisen ja kohtuul- lisen kohtelun varmistaminen kansalaisten etujen suojelemiseksi, ii) tehok- kaan ja reagoivan palvelun tuottaminen asiakkaille, sekä iii) palveluiden ja ohjelmien kustannustehokkuudesta, edullisuudesta ja kestävästä resurssien- hallinnasta huolehtiminen. y Kumppanuuksien luominen julkisen hallinnon eri tasojen kesken, kansa- laisjärjestöihin ja yksityisen sektorin toimijoihin (riittävän tiedonsaannin varmistaminen). Arvot y Demokratian kunnioittaminen (tilivelvollisuus). y Ammatilliset arvot (esim. puolueettomuus neuvonannossa). y Eettiset arvot (esim. integriteetti, luottamus ja rehellisyys). y Kansalaisuuden arvot (esim. rohkeus, säädyllisyys, vastuullisuus ja humaanius). 41 Government of Canada (2019). A Data Strategy Roadmap for the Federal Public Service. Saatavilla: https://www. data-action-lab.com/2019/01/28/a-data-strategy-roadmap-for-the-federal-public-service/ 42 Treasury Board Secretariat (2000). Results for Canadians: A Management Framework for the Government of Canada. Ottawa, Ontario: Treasury Board Secretariat.; Ks. myös OECD (2018). Chapter 2. The Innovation System of the Public Service of Canada. Paris: OECD Publishing. 43 Muita toimialoja olivat menojen hallinta ja suunnittelu, pääkirjanpito (comptrollership), tiedonhallinta ja siihen liittyvä teknologia ja henkilöstöresurssienhallinta. 21 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 Tulosperusteisuus y Tuloskeskeisen hallinnon ulottaminen kattamaan koko julkinen hallinto. y Kehittämisen painopisteen siirtäminen panoksista ja tuotoksista julkisen hal- linnon tuloksiin ja vaikuttavuuteen. y Käytäntöjen luominen mittaamiselle ja arvioinnille, jotka mahdollista- vat tilivelvollisuuden toteutumisen, oppimisen ja kansalaisluottamuksen vahvistamisen. Vastuullinen resurssien käyttö y Jatkuva menojen seuraaminen tulosten ja vastikkeellisuuden varmistamiseksi. y Ministeriönäkökulma: Resurssien uudelleen allokointi ja ohjelmien uudel- leenstrukturointi muuttuvia tarpeita ja prioriteetteja varten seuraavasti: i) taloudellisen ja ei-taloudellisen seurantatiedon kerääminen kustannus- ten ja tulosten välisen yhteyden selvittämiseksi, ii) riskienhallinta, iii) talous- arvioehdotusten perustuminen politiikkaohjelmiin ja ministeriön toimen- kuvaan ja vastuualueisiin sekä iv) julkinen tilivelvollisuus ja tätä tukevat kirjanpitokäytännöt. y Yhtenäinen hallinto: Rationaalinen prioriteettien asettaminen ja investoin- päätösten tekeminen ministeriöiden toimintalohkot ylittävän tiedon perus- teella: i) olemassa olevan toimintarakenteen eheyden arviointi kerätyn seu- rantatiedon avulla ja ii) toiminnan priorisointi ja parhaiden käytäntöjen levit- täminen kerätyn seurantatiedon pohjalta. Pääministerin kanslia (Privy Council Office) toteutti vuoden 2008 aikana kokeellisen canada@150-pilottihankkeen, jonka tavoitteena oli kouluttaa osallistujia ennakointiin ja policy-analyyseihin liittyvien uusien työkalujen haltuunotossa, tunnistaa tulevan vuosi- kymmenen keskeisimmät policy-haasteet ja perehtyä niiden merkitykseen julkisen sekto- rin uudistamisen kannalta, laajentaa osallistujien verkostoa sekä kokeilla uusia yhteistyö- muotoja (mm. Web 2.0 -työkalujen hyödyntäminen). Hankkeeseen osallistui kaiken kaik- kiaan 150 virkamiestä julkisen hallinnon eri organisaatioista ja tasoilta, ja sen tuotoksiin lukeutuvat kolmetoista paperia tunnistetuista haasteista sekä visio tulevaisuuden julki- sesta hallinnosta. Yksi tämän kokeilun opeista osallistujilleen oli se, että julkisen hallinnon eri osat jakavat keskenään samankaltaisia huolia ja tavoitteita. Lisäksi korostettiin, että hal- linnollisesti siiloista tulisi pyrkiä irtautumaan kohti kokonaisvaltaisempaa näkemystä tule- vaisuuden haasteista. Julkisen hallinnon innovointikyvyn hidasteiksi osallistujat tunnisti- vat muun muassa julkisen hallinnon jäsentymisen ”territoriaalisen” piirteen, rakenteiden hierarkkisuuden, vakiintuneet toiminta-aluerajat, tilivelvollisuuden dominoivan aseman, keskinäisen luottamuksen ja viestinnän heikkouden sekä näiden seurauksena riskiä kaih- tavan kulttuurin. Vastaavasti potentiaalisiksi lääkkeiksi tunnistettuihin haasteisiin osallis- tujat nostivat yhteistyön esteiden tarkemman analysoinnin, verkostoitumisen edistämisen 22 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 sekä työskentelyn mahdollistamisen erilaisissa yhteisissä tiloissa (mm. klusterit) yhteistyön, innovoinnin ja luovuuden vahvistamiseksi.44 Vuonna 2011 käynnistyi uudistamisprosessi Blueprint 2020, joka mainitaan OECD:n arvioin neissa Kanadan lähihistorian keskeisimpänä julkisen hallinnon innovointia edistä- vänä ohjelmana.45 Siinä visioidaan kansalaisten hyvinvointia ja yhteiskunnan toimivuutta sekä uusien teknologien älykästä hyödyntämistä ja saumattomia palveluprosesseja.46 Vision toteutumista edistetään noudattamalla seuraavia periaatteita: i) avoin ja verkostoi- tunut ympäristö, joka osallistaa kansalaiset ja kumppanit yhteisen hyvän puolesta, ii) yhte- näinen hallinto, joka tehostaa palvelutuotantoa (service delivery) ja varmistaa sen vastik- keellisuuden (value for money), iii) moderni työympäristö, joka hyödyntää uusia teknolo- gioita verkostoitumisen, tiedonsaannin ja asiakaspalvelujen parantamiseksi sekä iv) kyvy- käs, luottavainen ja tuottava työvoima, joka omaksuu uudet työskentelytavat ja mobilisoi monipuolisen osaamispoolinsa kehittyviin tarpeisiin vastaamista varten. Blueprint 2020 -ohjelman toteuttamisessa huomioitiin La Relève -aloitteen tarjoamat opit, kuten i) tasapainoinen ja realistinen toimintasuunnitelma, joka sisältää vision ja realistiset tavoitteet, ii) johtajuuden ja sen jatkuvuuden varmistaminen, iii) ohjaaminen ja vastuut- taminen koskien tuloksia (omistajuus), iv) tulosten säännöllinen mittaaminen ja v) selkeä viestiminen. Ohjelmaa toteutettiin vuosien 2013 ja 2014 aikana jalkauttamalla se minis- teriöiden sisälle sekä hyödyntämällä yhteisiä alustoja ajatusten ja kokemusten vaihdossa. Prosessissa syntyi useita innovatiivisia aloitteita ja uusia aktiviteetteja, kuten ministeriöi- den innovaatiohubit ja -laboratoriot47 sekä julkishallinnon innovaatiomessut (Innovation Fair). Ministeriöissä laadittujen väliraporttien pohjalta määriteltiin viisi horisontaalista tee- ma-aluetta, jotka pitivät sisällään seuraavat toimenpidealoitteet: i) innovatiiviset käytän- nöt ja verkostoituminen, ii) prosessit ja voimaannuttaminen, iii) julkisen hallinnon perus- teet, iv) henkilöstöhallinta ja v) teknologia. Blueprint 2020 -ohjelmaa on kuvattu ensim- mäiseksi todelliseksi Whole-Of-Government -harjoitukseksi, joka oli vaikutuksiltaan laaja ja joka toteutui alhaalta ylös -periaatteen hengessä ja läpinäkyvästi. Julkisen hallinnon kult- tuurisen muutoksen aikaansaamisen kannalta ohjelman toteuttajat nostivat esille seuraa- vat opetukset: i) yhteyden luominen avainryhmiin varhaisessa vaiheessa, sen aktiivinen ylläpitäminen ja yhteyksien tekeminen merkityksellisiksi (sitouttaminen), ii) sosiaalinen media tarjoaa keinon raja-aitojen ylittämiseksi, iii) uudistusprosessin tarinaa tulee rakentaa 44 OECD (2018). Chapter 2. The Innovation System of the Public Service of Canada. Paris: OECD Publishing; Policy Research Initiative (2010), Canada@150 Research Report. Ottawa, Ontario: Government of Canada. 45 OECD (2018). Chapter 2. The Innovation System of the Public Service of Canada. Paris: OECD Publishing. 46 Government of Canada (2013). Blueprint 2020: Getting Started – Getting your Views. 47 Ensimmäiset kolme innovaatiohubia/-laboratoriota perustettiin vuonna 2014 ja nykyään niitä on yhteensä 21. Saatavilla: https://wiki.gccollab.ca/Innovation_Hubs_and_Labs 23 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 avoimesti, tehokkaasti ja jatkuvasti, iv) julkisen hallinnan sisällään pitämää osaamista tulee hyödyntää kattavasti, mikä osaltaan vahvistaa uudistusprosessiin kohdistuvaa tukea (osal- listaminen), v) uudistusprosessin sisältämän toivotun muutoksen tulee olla johdon, avain- henkilöiden ja lopulta työntekijöiden omaksuma (skin in the game) sekä vi) jatkuva toi- minnan parantaminen tulee integroida uudistusprosessin suunnittelu- ja päätöksenteko- prosesseihin.48 Näiden lisäksi ohjelman toteuttajat tekivät omia alustavia huomioita uudis- tusprosessin aikaansaamista kulttuurisista muutoksia, jotka kohdistuivat muun muassa tiedon laajempaan jakamiseen, organisaatiorajat ylittävään verkostoitumiseen, työnteki- jöiden vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseen suhteessa työympäristönsä muuttamiseen, uusien työvälineiden haltuunottoon sekä työskentelytilojen luomiseen kokeiluja varten. Julkisen hallinnon innovointikyvyn tunnistamisen kannalta vuosi 2015 osoittautui mer- kittävästi, jolloin pääministerin mandaattikirjeessä49 valtionvarainvaliokunnan (Treasury Board) puheenjohtajalle ja digitaalisen hallinnon ministerille todettiin kokeilujen vaihto- ehtoisten toimintatapojen parissa olevan keskeinen osa julkisen hallinnon normaalia toi- mintaa. Kirjeessä ministeriöiden odotettiin omistavan tietty prosenttiosuus käytettävissä olevista varoistaan nimenomaan kokeiluja ja niiden vaikutusten arviointia varten. Esimer- kiksi kokeiluja varten käynnistyi vuonna 2017 viiden vuoden pilotti, jonka aikana minis- teriöt ja virastot voivat kokeilla tulospohjaiseen rahoitukseen, palkintoihin ja haasteisiin pohjautuvien rahoitusten sekä mikrorahoituksen eri malleja. Lisäksi rekrytointikäytäntöä joustavoitettiin siten, että se helpotti tietynlaisten taitojen omaavien henkilöiden palkkaa- mista.50 Joulukuussa 2016 julkaistiin erityinen kokeilua käsittelevä direktiivi, jossa kuvat- tiin laaja-alaisemmin kokeellisia lähestymistapoja (mm. data-analytiikka ja mallintami- nen, pelillistäminen, käyttäjälähtöinen suunnittelu ja käyttämistieteelliset kokeilut) ja tar- kennettiin julkisen hallinnon organisaatioihin kohdistuvia velvollisuuksia koskien rapor- tointia ja oppien levittämistä. Kaiken kaikkiaan valtiovarainministeriön ja pääministerin kanslioilla on ollut keskeinen rooli kokeiluolosuhteiden luojana ja fasilitoijana. Kanslioi- den toimintaa tukemaan perustettiin erityinen ministeriöiden välinen komitea vuonna 2017. Huomionarvoista direktiivissä on avoimuuden ja tiedonjakamisen vaatimus, jonka mukaan tuloksista – olivatpa ne positiivia, negatiivisia tai neutraaleja – tulee raportoida mahdollisimman avoimesti ja ne tulee sisällyttää myös osaksi ministeriöiden ja virastojen 48 Government of Canada (2015). Blueprint 2020: Building Tomorrow’s Public Service Together; Government of Canada (2014). Destination 2020. 49 Pääministerin mandaattikirjeet asettavat erityiset toimintaprioriteetit ja odotukset ministereille. Justin Trudeaun ensimmäisen hallituksen aikana mandaattikirjeistä tehtiin julkisia ja niissä asetettujen prioriteettien seu- raamista varten kehitettiin jäljitinsivusto. Saatavilla: https://pm.gc.ca/en/mandate-letters 50 Rekrytoinnin helpottamista varten on kehitetty kokeellinen alusta GC Talent Cloud, joka tarjoaa vaihtoehtoi- sen väylän palkata tietyn taitosetin omaava henkilö projektipohjaista työskentelyä varten: Saatavilla: https://talent. canada.ca/en; Ks. myös OECD (2018). Case Study: Free Agents and GC Talent Cloud – Canada. Saatavilla: https:// www.oecd.org/gov/innovative-government/Canada-case-study-UAE-report-2018.pdf 24 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 vuosikertomuksia.51 Kokeilujen edistämiseksi valtiovarainministeriön kanslia käynnisti samana vuonna puolitoista vuotta kestäneen toimivat kokeilut -aloitteen (Experimentation Works), jonka tavoitteena oli rohkaista virkamiehiä sisällyttämään kokeileminen osaksi työskentelytapojaan. Aloitetta tuettiin viiden pienimuotoisen kokeilun kautta. Aloitteen alustavan arvioinnin mukaan sen vaikutukset jäivät varsin kevyiksi, vaikka se tarjosikin joi- takin oppeja tulevaisuutta varten. Näitä olivat muun muassa i) perusymmärrys kokeilu- jen edellyttämästä erikoisosaamisesta, ii) kokeilujen tietoperustan yhteys niiden onnistu- miseen, iii) ylimmän johdon tuen kriittinen rooli, iv) riittävä resurssointi, v) joustavuuden varmistaminen kokeilujen eri vaiheissa, vi) haasteet kokeilujen tulosten juurruttamisessa ja vii) kokeiluja suosivan kulttuurin kehittämisen tärkeys ad hoc -tyyppisten irrallisten kokeilujen sijaan.52 Kanadan liittovaltion, provinssien ja territorioiden edustajat julkaisivat vuonna 2017 yhtei- sen julkisen hallinnon innovointia koskettavan julistuksen, jossa korostui innovoinnin tär- keys ja sen muuttuminen osaksi hallinnon arkea. Tarkemmin julistuksen allekirjoittajat sitoutuivat seuraaviin toimenpiteisiin: i) uusien näkemysten, ideoiden ja työkalujen kehit- täminen kompleksisiin ongelmiin työskentelemällä julkisen hallinnon eri tasoilla ja niiden välillä, ii) kokeilut ja niiden arviointi, iii) tiedon jakaminen avoimesti ja läpinäkyvästi kansa- laisille sekä heiltä oppiminen, iv) kansalaisten asettaminen etusijalle toimimalla yhdessä ja kehittämällä ohjelmia yhdessä yhteiskunnan eri sektoreiden edustajien kanssa, v) tulospe- rusteinen rahoitusmallien kokeileminen sekä vi) innovaatiota ja kokeilua koskettavan dia- login jatkaminen kokemusten jakamisen, verkostoitumisen ja kumppanuuksien solmimi- sen avulla.53 Julistuksen hengessä Kanadan hallitus käynnisti samana vuonna vaikuttava Kanada -aloitteen (Impact Canada), jonka tarkoituksena on auttaa ja tukea ministeriöitä etsimään uusia ratkaisumalleja tulospohjaisen rahoituksen eri malleja hyödyntämällä. Eri- tyisinä haasteina aloitteessa mainitaan opioidikriisi, alkuperäisasukkaiden toimeentu- lon parantaminen, kohtuullisen kustannuksen asuminen ja kestävät energiaratkaisut.54 Lisäksi virkamiesten osaamisen kehittämiseksi toteutettiin kymmenen kuukautta kestä- nyt Canada Beyond 150 -ohjelma, jonka tavoitteina olivat i) johtajuuden kehittäminen, ii) kokeilut uusien metodien parissa koskien avointa politiikkaohjelmien muodostamista, iii) taitojen kehittäminen ja rohkaiseminen kohti avoimempaa ja innovatiivisempaa yhteis- työtä julkisessa hallinnossa sekä iv) ulkoisten kumppaneiden kohtaaminen pitkän aikavä- lin analyysien ja innovatiivisten ideoiden kehittämiseksi. Ohjelman teemoihin lukeutuivat 51 Directive on Experimentation (2016). Saatavilla: https://www.canada.ca/en/innovation-hub/services/ reports-resources/experimentation-direction-deputy-heads.html; Ks. myös avointa hallintoa käsittelevä direktiivi (Directive on Open Government 2014). Saatavilla: https://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=28108 52 Yhden esimerkin hyvästä käytännöstä tarjoaa Kanadan kulttuuriministeriö (Department of Canadian Heritage). Saatavilla: https://open.canada.ca/data/en/dataset/eef1a53c-f2c1-4679-b765-27026b31f7ff 53 Federal, Provincial and Territorial Declaration on Public Sector Innovation (2017). Saatavilla: https://www. canada.ca/en/innovation-hub/services/Federal-Provincial-Territorial-Declaration-Public-Sector-Innovation.html 54 Impact Canada. Saatavilla: https://impact.canada.ca/en 25 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 feministinen hallinto, avoin ja läpinäkyvä hallinto, sovinto, sosio-ekonominen inkluusio ja kestävän kehityksen tavoitteet. Hyödynnettyihin kokeellisiin työskentelymetodeihin lukeutuivat muun muassa strateginen ennakointi, design-ajattelu, iteratiivinen suunnit- telu, narratiivinen tekstianalyysi, sidosryhmäkarttojen laatiminen, kokeellisten tulevaisuuk- sien hahmottaminen ja etnografiaan perustuvat menetelmät. Kaikkiaan ohjelma tuotti kahdeksan teemaraporttia, joita ohjelmaan osallistuneet ovat levittäneet edustamiensa organisaatioiden sisällä ja sidosryhmiensä parissa.55 Blueprint 2020 -ohjelma sai vuonna 2019 seuraajakseen Beyond2020 -ohjelman. Edeltä- jänsä tavoin se tähtää julkisen hallinnon uudistamiseen muuttuneessa toimintaympäris- tössä. Toimintaympäristön muutoksista ohjelmassa mainitaan erityisesti datan räjähdys- mäinen kasvu, kaikkialle tunkeutuva digitalisaatio, uudet työskentely-ympäristöt, mata- lammat työkulttuurit ja eri ikäpolvien työskentely yhdessä. Ohjelma visioi tulevaisuu- den haasteisiin ketterästi ja inklusiivisesti sopeutuvaa julkista hallintoa.56 Oletettavaa on, että Beyond2020 -ohjelman toteuttamistapa noudattelee pääpiirteittäin Blueprint 2020:n lähestymistapaa ja toimintamalleja sekä vie niitä eteenpäin57. OECD nostaa pääministerin kanslian (Privy Council Office, PCO) ja valtiovarainministe- riön kanslian (Treasury Board of Canada Secretariat, TBS) keskeisimmiksi julkisen hallinnon innovaatioiden toimijoiksi, jotka ovat omaksuneet mahdollistajan, prioriteettien ja sääntö- jen asettajan, prosessin omistajien ja toisinaan myös jarruttajien roolit58. PCO:n tarkoituk- sena on tukea hallituksen politiikan ja lainsäädännöllisten agendojen kehittämistä ja toi- meenpanoa, koordinoida hallituksen ja valtion toimia sekä tukea hallituskabinetin teho- kasta toimintaa. Sen kolme keskeisintä roolia ovat i) ammattimaisen ja puolueettoman neuvonnan tarjoaminen pääministerille, sektoriministereille sekä hallituskabinetille ja sen komiteoille kansallisesti ja kansainvälisesti tärkeistä asioista, ii) varmistaa hallituskabine- tin päätöksenteon sujuva toiminta ja auttaa hallitusohjelman toimeenpanossa ja iii) vaa- lia julkisen hallinnon tehokasta ja vastuullista toimintaa. PCO:n johtaja toimii sekä halli- tuskabinetin sihteerinä että julkisen hallinnon johtajana. PCO:n alla toimii vaikuttavuus- ja innovaatioyksikkö (Impact and Innovation Unit, IIU). Sen tiimit auttavat keskusvirastoja, ministeriöitä ja muita ulkoisia organisaatioita omien ohjelmiensa toimeenpanossa. Yksi- kön tarkoituksena on edistää näyttöön pohjautuvaa päätöksentekoa, keskittyä toiminnan tuloksellisuuden toteuttamiseen, edistää kokeilua hallinnon sisällä, tuoda innovaatioita 55 OPSI (2018). Saatavilla: https://oecd-opsi.org/innovations/canada-beyond-150-policy-for-a-diverse-and-inclu- sive-future/; Canada Beyond 150 -ohjelman sivusto. Saatavilla: http://canadabeyond150.ca/index-en.html 56 Beyond2020. Saatavilla: https://www.canada.ca/en/privy-council/services/blueprint-2020/beyond-2020.html; Ks. myös Wernick, M. (2019). Twenty-Sixth Annual Report to the Prime Minister on the Public Service of Canada. Ottawa, Ontario: Privy Council Office. 57 Beyond2020 -prosessille on luotu oma blogisivusto. Saatavilla: https://www.canada.ca/en/privy-council/ser- vices/blueprint-2020/blog.html 58 OECD (2018). Chapter 2. The Innovation System of the Public Service of Canada. Paris: OECD Publishing. 26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 ulkopuolelta hallinnon sisälle ja pitää kansalaislähtöisyys toimintansa ytimessä. Vaikutta- vuutta edistävän aloitteen (Impact Canada Iniative) toimeenpanon lisäksi IIU on myös luo- nut erilaisia julkisen hallinnon sisäisiä ja ulkoisia verkostoja, kuten apulaisvaraministereiden kokeilukomitean kokeiludirektiivin edistämiseksi horisontaalisen yhteistyön kautta, julkisen hallinnon avoimen yhteisö käyttämistieteistä kiinnostuneille (Behavioral Insights Community of Practice) sekä liittovaltion, provinssien ja kuntien välisen verkoston käyttäytymistieteisiin liittyvien oivallusten ja kokemusten levittämiseksi (Behavioral Insights Network). Lisäksi IIU on edistänyt julkisen sektorin innovaatiotoimintaa tukemalla apulaisministereiden työryh- mää.59 Työryhmä lopetti toimintansa vuoden 2020 alussa ja merkittävä osa sen toiminnoista siirtyi hallinnon ja uudistamisen lautakunnalle.60 2.3 Synteesi systeemisestä uudistumisesta Kanadan systeemisen uudistumiseen sisältyvää ”hallintofilosofiaa” on toteutettu pääminis- terin ja valtiovarainministeriön kanslioiden johdolla. Pääministeri Justin Trudeaun ensimmäi- sestä hallituskaudesta lähtien Results and Delivery Unit (RDU) on seurannut päätösten toi- meenpanoa ja edistänyt hallituksen asettamien prioriteettien toteutumista. Muun muassa pääministerin mandaattikirjeiden jäljitinsivusto on tämän yksikön luomus.61 Pääministerin kanslian yhteydessä toimivan julkisen hallinnon uudistamisen sihteeristön tehtävänä on val- mistella julkisen hallinnon tilaa käsittelevät vuosiraportit, tukea uudistamisagendan toteut- tamista sekä järjestää vuonna 2015 aloitetut innovaatiomessut, joilla julkisen hallinnon organisaatiot voivat esitellä innovaatioitaan ja jakaa oppeja keskenään. Yhtenäistä hallintoa tukee myös pääministerin kanslian koordinoima Policy Community -yhteisö, joka sai alkunsa vuonna 2016 käynnistyneestä samannimisestä projektista ja jonka tarkoituksena on tuoda politiikkaohjelmien parissa toimivat yhteen ja edistää niiden kehittämistä.62 Blueprint 2020- ja Government On-line -ohjelmien määrittämät julkisen hallinnon järjes- tämisen perusperiaatteet ovat edelleen läsnä tämän päivän Kanadassa. Vaikka yksittäis- ten aloitteiden ja kokeilujen arviointia lukuun ottamatta Blueprint 2020 -ohjelmasta ei ole- kaan vielä suoritettu kokonaisvaltaista arviointia, OECD:n mukaan ohjelma on kuiten- kin selkeästi ollut mahdollistamassa ja kiihdyttämässä Kanadan julkista innovointia koko 2010-luvun ajan.63 59 Toimi vuodesta 2012 lähtien vaikka työryhmän nimi muuttui matkan varrella. 60 Impact and Innovation Unit (IIU). Saatavilla: https://www.canada.ca/en/innovation-hub.html 61 Mendelsson, M. (2017). What do we do at the Results & Delivery Unit - and why? Saatavilla: https://open. canada.ca/en/blog/what-do-we-do-at-the-results-delivery-unit-why 62 OPSI, Country studies. Saatavilla: https://oecd-opsi.org/projects/country-studies/; Report to the Clerk of the Privy Council of Canada on the Policy Community Project (2017). Saatavilla: https://www.canada.ca/en/pri- vy-council/corporate/clerk/publications/policy-community-project.html; Ks. myös Percival, S. (2018). A Policy Community for the Federal Public Service and Beyond. Policy Options. Saatavilla: https://policyoptions.irpp.org/ magazines/march-2018/policy-community-federal-public-service-beyond/ 63 OECD (2018), Chapter 2. The Innovation System of the Public Service of Canada. Paris: OECD Publishing. 27 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 3 Singapore – yhtenäisestä hallinnosta älykkääksi kansakunnaksi 3.1 Systeemisen uudistumisen johtotähti Singaporen julkishallinnon ohjauskeinojen kehittäminen on risteyskohdassa, jossa tarvit- tavat osat hallinnon digitalisaatioloikkaan on saavutettu ja digitaalinen hallinta alkaa näy- tellä yhä keskeisempää roolia kansalaisten arjessa. Digitaalisen infrastruktuurin kehittämi- nen, luotettava tunnistautuminen ja hallinnon sisäinen data-arkkitehtuuri on monilta osin saavutettu ja nyt maassa panostetaan muun muassa personoituihin palveluihin, sulau- tetun tekniikan ja kyberfyysisten järjestelmien käyttöön sekä tekoälytutkimukseen.64 Singaporen julkishallinto pyrkii toteuttamaan systeemistä hallintaa luomalla digitalisaa- tion avulla läheisemmän ja vuorovaikutteisemman suhteen yhteiskuntaan. Tämän osate- kijöinä voidaan tunnistaa ainakin monikanavainen tiedontuotanto, kehittynyt tietojärjes- telmäekosysteemi, avoin yhteiskehittäminen ja palautesilmukan jatkuva hyödyntäminen. Singaporen systeeminen uudistumisen johtotähtenä voidaan pitää ajatusta yhtenäisestä hallinnosta (Whole-of-Government), innovaatioiden kolmoiskierremallia (Triple Helix), aktii- vista hyvien käytäntöjen levittämistä ja tiivistä kansainvälistä yhteistyötä. Kuitenkin tässä kohtaa on syytä tuoda esille Singaporen demokratian tila, jonka kansalaisjärjestö CIVICUS määritteli vuoden 2019 raportissaan estetyksi johtuen muun muassa julkishallinnon pyrki- myksistä rajoittaa kansalaisaktivistien ja tiedonvälityksen toimintaa65. 3.2 Systeemisen uudistumisen murroskohdat ja muutoksen areenat Singaporen julkishallinnon digitalisaatiota on ohjattu pitkään kansallisilla ohjelmilla. Vuo- sien 1980 – 2015 välillä toteutettiin viisi strategista digitalisaatio-ohjelmaa, joista kullekin on asetettu erilaisia korostuksia ja ne on suunniteltu tukemaan laajempaa hallinnon kehit- tämisen strategiaa. 64 Chia, E. S. (2016). Singapore’s smart nation program — Enablers and challenges, 11th System of Systems Engineering Conference (SoSE) 65 CIVICUS (December 2019). People Power Under Attack 2019. Saatavilla: https://civicus.contentfiles.net/media/ assets/file/GlobalReport2019.pdf 28 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 Vuosina 1980 – 1989 toteutetun julkishallinnon tietokoneistamisohjelman (Civil Service Computerisation Programme) tavoitteena oli tukea julkisen sektorin tehokkuutta. Vuosien 2000 – 2005 aikana toteutetulla eGAP I – II-ohjelmalla pyrittiin parantamaan julkisen palve- luntuotannon laatua. Tätä seuranneella iGov-ohjelmalla (2006 – 2010) tavoiteltiin yhtenäi- sen hallinnon mukainen integraatiota ja vuosina 2011 – 2015 käynnissä olleella eGov-oh- jelmalla edistettiin arvoinnovaatiota yhteistyössä yksityisen sektorin kanssa sekä kansal- lista kilpailukykyä.66 Edellä mainitut ohjelmat ovat systemaattisesti kehittäneet Singaporen julkishallinnon kapasiteettia rakenteiden, työkäytäntöjen ja teknologioiden tasolla. Sin- gapore kuuluukin nykyisin useimmilla mittapuilla hallinnon digitalisaation ehdottomien edelläkävijöiden joukkoon. Tätä työtä ovat pitkin matkaa tukeneet myös esimerkiksi kan- salliset tutkimus- ja kehittämisohjelmat, joiden tavoitteena on varsinaisen tutkimuksen lisäksi kehittää kansallisten asiantuntijoiden osaamista, sektorien välistä yhteistyötä ja kan- sainvälisiä yhteistyöverkostoja. Osin strategisen ohjelmatyön tuloksena Singaporen nykyi- sen menestyksen taustalla voidaan nähdä joukko systeemisiä mahdollistajia. Yhtenäinen kansakunta (Whole-of-Nation) on yhtenäisen hallinnon mallille sukua oleva visio, jossa kansallisia resursseja pyritään hyödyntämään tehokkaasti samalla huomioiden jatkuva tarve mukautua ympäristön asettamiin haasteisiin. Siinä missä aiempi yhtenäisen hallinnon malli korosti julkishallinnon sisäistä dynamiikkaa, yhtenäinen kansakunta pyrkii aitoon sidosryhmien kumppanuuteen.67 Luottamus valtioon, laaja-alaisesti hyväksytty toi- mintaa ohjaava arvopohja ja kansalaisten tuntema yhteiskunnallisen osallisuuden koke- mus tukevat tätä, vaikkakin samalla on pidettävä mielessä, että Singaporessa on todettu esiintyvän puutteita demokraattisen vaikuttamisen saralla. Innovaatioiden kolmoiskier- remalli tuo yhteen julkisen sektorin, elinkeinoelämän ja tutkimuslaitokset. Mallin avulla tavoitellaan paitsi tehokasta, joustavaa ja innovatiivista ongelmanratkaisua myös kehite- tään hallinnon ja sen sidosryhmäverkostojen kapasiteettia. Pienten voittojen68 kautta saa- vutettua keskinäistä luottamusta, kokemusta ja verkostoja voidaan hyödyntää tulevissa projekteissa ja näin madaltaa vaikeiden ongelmien käsittelyn kynnystä. Kolmoiskierremalli on olennainen osa esimerkiksi kansallisen tekoälystrategian toteutusta.69 Singaporen jul- kishallinto omaksuu ennakkoluulottomasti hyviä käytäntöjä sektorirajoihin katsomatta. Digitaalisen hallinnan tapauksessa tämä näkyy käytännössä esimerkiksi siinä, että 2010 jäl- keen kansallisissa eGov-ohjelmissa on monien tänä aikana menestyneiden teknologiayri- tysten tavoin korostettu käyttäjäkeskeisyyttä, palvelujen integrointia ja kokeiluja. Lisäksi 66 eGov Masterplans. Saatavilla: https://www.tech.gov.sg/media/corporate-publications/egov-masterplans 67 Yahya, Y. (2018). Public sergvice to go from ’whole-of-government’ to ’whole-of-na- tion’. The Straits Times, 9.5.2018. Saatavilla: https://www.straitstimes.com/politics/ public-service-to-go-from-whole-of-government-to-whole-of-nation 68 Ks. Termeer, C. J. A. M. & Dewulf, A. (2018). A small wins framework to overvome the evaluation paradox of governing wicked problems. Policy and Society, 38(2), 1 – 17. 69 Andrews, J. (2019). Singapore seeks ‘triple helix” partnerships in AI development. Cities Today, 19.11.2019. Saa- tavilla: https://cities-today.com/singapore-seeks-triple-helix-partnerships-in-ai-development/ 29 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 Singapore pyrkii systemaattisesti luomaan ja hyödyntämään kansainvälisiä kumppanuus- verkostoja. Tämä näkyy Singaporen yliopistojen tiiviissä yhteistyössä länsimaisten huippu- yliopistojen kanssa, mutta myös esimerkiksi ASEAN Smart Cities Network kaltaisten ver- kostojen luomisessa, mikä edesauttaa hyvien käytäntöjen vaihtoa ja kasvattaa samalla Sin- gaporen alueellista vaikutusvaltaa. Oheiseen kuvioon on koottu Singaporen systeemisen uudistumisen kannalta keskeisiä politiikka-aloitteita ja niiden toteuttamista tukevia insti- tutionaalisia järjestelyjä. 30 VA LTIO N EU VO STO N SELV ITYS- JA TU TK IM U STO IM IN N A N JU LK A ISU SA R JA 2021:15 Kuvio 3. Singaporen keskeiset uudistukset systeemisen muutoksen näkökulmasta. 31 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 Vuonna 2014 käynnistetty kansallinen älykäs kansakunta -ohjelma (Smart Nation)70 toi- mii nykyisin Singaporen hallinnon digitalisaatiota ohjaavana visiona. Ohjelmaa joh- taa pääministerin kanslian alaisuudessa toimiva koordinoiva elin (Smart Nation and Digital Government Office) ja tämän alla toimeenpanosta vastaava virasto (Government Technology Agency)71. Muita keskeisiä toimijoita on muun muassa viestintäministeriön alainen viranomainen (Infocomm Media Development Authority)72 ja valtiovarainminis- teriön alainen tiede-, teknologia- ja tutkimusvirasto (Agency for Science, Technology and Research)73. Yhteistyö ja resurssien liikkuvuus näiden organisaatioiden välillä on Singapo- relle ominaiseen tapaan jatkuvaa ja toimielimiä voidaan tarvittaessa nopeasti siirtää minis- teriöltä toiselle. Singaporen julkishallinto edistää strategisia päämääriä pienten voittojen kautta. Myös äly- käs kansakunta -ohjelma on yhdistelmä laaja-alaista visiota Singaporen yhteiskunnan, jul- kisen palveluntuotannon ja hallinnon uudistamisesta, sekä konkreettinen tavoitteelli- nen viitekehys. Tämä holistinen lähestymistapa julkishallinnan digitalisaatioon edesauttaa rakenteellisia, inhimillisiä ja teknisiä edistysaskelia vakiintuneita yhteistyökäytäntöjä hyö- dyntäen. Tämä käy ilmi ohjelman keskeisimpien panostusten asemoinnissa. Älykäs kan- sakunta -ohjelman alla on monia tavoitteita ja valtavasti pieniä kokeiluja, mutta ohjelman kulmakivinä voidaan mainita kuusi kansallista kärkihanketta.74 1. Singaporen julkishallinnon yhdistetty digitaalisen palveluntuotannon järjes- telmä (Core Operations Development Environment and eXchange, CODEX)75 on luotu avoimeksi väyläksi, jossa ihmiskeskeistä palveluntuotantoa toteute- taan yhteistyössä yksityisen sektorin kanssa. Järjestelmä paketoi monitasoi- sen tietojärjestelmäekosysteemin yhteen, raakadatan käsittelystä sovelluske- hittämiseen. CODEX käsittää viisi perustasoa: i) julkisen datan data-arkkiteh- tuurin ratkaisut ja dataformaattien standardisoinnin, ii) julkishallinnon tieto- järjestelmien vaiheittainen siirtäminen pilveen ja infrastructure-as-a-service -kumppanuuksien muodostamisen siten, että kaupallisia pilvipalveluja käyte- tään aina kun datan luonne ei edellytä suljettua datakeskusta76, iii) väliohjel- mistojen standardisointi ja tätä tukeva valmiiden ohjelmistotyökalujen sekä 70 Smart Nation Singapore. Saatavilla: https://www.smartnation.gov.sg/ 71 GovTech Singapore. Saatavilla: https://www.tech.gov.sg/ 72 IMDA. Saatavilla: https://www.imda.gov.sg/ 73 Agency for Science, Technology and Research Singapore. Saatavilla: https://www.a-star.edu.sg/ 74 Smart Nation Singapore. Saatavilla: https://www.smartnation.gov.sg/what-is-smart-nation/initiatives/ Strategic-National-Projects 75 Smart Nation Singapore. Saatavilla: https://www.smartnation.gov.sg/what-is-smart-nation/initiatives/ Strategic-National-Projects/codex 76 Yu, E. (2020). Singapore Government Pushes on with Cloud Migration. ZDNet. Saatavilla: https://www.zdnet. com/article/singapore-government-pushes-on-with-cloud-migration/ 32 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 ohjelmointirajapintojen tarjoaminen,77 iv) mikropalvelukirjasto, joka tehostaa sovelluskehittämistä sekä v) varsinaiset julkisen palvelun sovellukset, 2. Moments of Life (MOL) -aloite78 on edellä kuvatun CODEX-järjestelmän päälle rakennettu käyttäjärajapinnan sovellus, joka parantaa julkisten palvelujen tavoitettavuutta, toimien samalla vuorovaikutuskanavana kansalaisten ja val- tionhallinnon välillä. Sovelluksesta kehitetään yhden luukun julkisen palvelun kanavaa, joka huomio käyttäjien yksilölliset tarpeet. Sovellus on vielä pilotti- vaiheessa ja keskittyy pienten lasten vanhempien, työttömien ja vanhusväes- tön palveluihin. Sovelluksen avulla pienten lasten vanhemmat voivat esimer- kiksi ilmoittaa lapsen syntymästä, hoitaa terveydenhuoltoon ja ajanvarauksiin liittyviä asioita, anoa vanhemmuuden tukia ja hakea esikouluihin. Järjestel- mää tullaan laajentamaan vaiheittain ja sen on tulevaisuudessa tarkoitus toi- mia yhtenä kansalaisten pääasiallisista julkisten palvelujen asiointikanavista. Järjestelmä auttaa myös julkishallintoa ennakoimaan tarpeiden muutoksia, parantamaan palveluiden laatua ja tarjoaa käyttäjille suoran vuorovaikutus- kanavan valtionhallintoon. MOL:in kautta tuotettua dataa voidaan hyödyntää CODEX-ekosysteemin kautta, joten jatkuvaa ja adaptiivista palvelujen-, järjes- telmien- ja hallinnon kehitystyötä voidaan toteuttaa lähempänä palvelutuo- tannon rajapintaa. 3. Digitalisen tunnistautumisen alusta (National Digital Identity, NDI)79 yhdis- tää olemassa olevat SingPass- ja MyInfo-tunnistautumisjärjestelmät. SingPass on pitkään käytössä ollut asioinnin tunnistautumistyökalu, kun taas MyInfo varastoi henkilötietoja. NDI-alusta mahdollistaa sekä yksityisten kansalais- ten että yritysten tunnistautumisen. Järjestelmä hyödyntää vahvaa salausta ja samankaltaisia varmenteita kuin useimmat kaupalliset palvelut (2FA, sormen- jälki- ja kasvojen tunnistus jne.). Luotettava tunnistautuminen on turvallisten palvelujen edellytys ja tämän takia NDI-alustaa voidaan pitää älykäs kansa- kunta -ohjelman kriittisenä elementtinä. 4. Sähköisten maksujen ekosysteemin (E-Payments)80 alla on useita FinTech-in- novaatioita kuten verkkomaksustandardi FAST, maksualusta PayNow, uni- versaali QR-koodi SGQR ja yhdenmukaistettu maksupääte UPOS sekä säh- köistä kaupankäyntiä turvaavaa lainsäädäntöä. E-Payments on kokonai- suutena askel kohti pitkän tähtäimen tavoitetta luoda FinTech-perustainen älyfinanssikeskus. 77 Yu, E: (2018). Singapore Looks to Reengineer Government IT Systems with Cloud. ZDNet. Saatavilla: https:// www.zdnet.com/article/singapore-looks-to-reengineer-government-it-systems-with-cloud-tech-stack/ 78 Smart Nation Singapore. Saatavilla: https://www.smartnation.gov.sg/what-is-smart-nation/initiatives/ moments-of-life/faq 79 GovTech Singapore. Saatavilla: https://www.tech.gov.sg/scewc2019/ndi 80 Monetary Authority of Singapore. Saatavilla: https://www.mas.gov.sg/development/e-payments 33 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 5. Valtionlaajuisen integroidun sensoriverkon (Smart Nation Sensor Platform, SNSP)81 tavoitteena on muun muassa kehittää julkisia palveluja, helpottaa kaupunkisuunnittelua ja parantaa turvallisuutta. Järjestelmän avulla tuote- taan dataa suoraan elinympäristöstä ja näin mahdollistetaan jatkuva ja moni- puolinen havainnointi. Kaupunkivaltioiden ainutlaatuinen maantieteellinen keskittyneisyys mahdollistaa urbaaniin elinympäristöön sulautetun tekniikan kautta kerättävän datan hyödyntämisen sellaisenaan valtionhallinnon ohjaus- toimissa. SNSP-järjestelmä on vielä hyvin varhaisessa vaiheessa. Pilottivai- heen kokeiluihin kuuluu muun muassa etäluettavat vesimittarit, tekoälypoh- jainen uimavalvonta, yksin asuvien vanhusten turvallisuuden parantaminen ja ilmatieteen olosuhdemittausalusta (Lamppost-as-a-Platform). Elinympäris- töstä kerättävää raakadataa käsitellään automaattisesti koneoppimisen avulla ja aineisto avataan valtion ylläpitämän rajapinnan kautta kehittäjille82. Näin sensoriverkon kautta kerätty data ruokkii palvelusuunnittelua ja tämän yhtey- dessä tunnistettujen tarpeiden kautta voidaan kehittää edelleen SNSP-verk- koa. Sensoriverkon potentiaalinen voima piilee siinä, että järjestelmän kehit- tyessä sen avulla tuotetun datan kautta voidaan muodostaa yhä kattavampi reaaliaikainen tilannekuva ja havainnoida tätä suoraan käyttäjäystävälliseksi suunnitellun CODEX-järjestelmän kautta. Valtionhallinnolla ja sidosryhmillä on siis mahdollisuus muodostaa aiempaa kokonaisvaltaisempi kuva ja yhdis- tää tätä esimerkiksi MOL-alustan kautta kerättävään palautteeseen. 6. Älykäs urbaani liikkuvuus (Smart Urban Mobility)83 on liikenteen ratkaisuihin keskittyvä kärkihanke, johon kuuluvat muun muassa automaattinen lipuntar- kastusjärjestelmä ja itseohjautuvat bussit sekä liikenteen aikataulujen ja kaa- voituksen suunnittelun parantaminen anonymisoitua käyttäjädataa hyödyn- tämällä. Hanke korostaa muiden älykäs kansakunta -ohjelman kärkihankkei- den tapaan käyttökokemuksen yhteydessä tapahtuvaa palvelusuunnittelua ja automatisaatiota. Tekoälyn lisääntyvä ja laaja-alainen hyödyntäminen on yksi Singaporen julkishallinnon keskeisistä tavoitteista. Vaikka toiminnan painopiste on tällä hetkellä pienissä ja käytän- nönläheisissä kysymyksissä, ei tekniikan kautta tapahtuvan vaikuttamisen laaja-alaisuu- della tai syvyydellä sinällään ole ylärajaa. Tällä hetkellä analysoidaan esimerkiksi julkis- ten palvelujen tavoitettavuutta ja käyttökokemuksen sujuvuutta, mutta tämän prosessin 81 Smart Nation Singapore. Saatavilla: https://www.smartnation.gov.sg/what-is-smart-nation/initiatives/ Strategic-National-Projects/smart-nation-sensor-platform 82 DataGov Singapore. Saatavilla: https://data.gov.sg/developer 83 Smart Nation Singapore. Saatavilla: https://www.smartnation.gov.sg/what-is-smart-nation/initiatives/ Transport 34 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 aikana kerättyä dataa voidaan hyödyntää tulevaisuudessa esimerkiksi palvelujen automatisoinnissa. Kansallinen tekoälystrategia (National Artificial Intelligence Strategy)84 on yksi keskeisistä älykäs kansakunta -ohjelman osatekijöistä. Strategia helpottaa resurssien allokointia ja sel- keyttää hallinnon osasten ja sidosryhmien rooleja suhteessa tekoälyn hyödyntämiseen. Strategia mahdollistaa myös huomion kohdentamisen suoraan niihin teemoihin, joissa tekoälyn turvallinen hyödyntämisen on keskeisintä. Tavoitteena on myös kehittää kansa- laisten luottamusta tekoälyteknologiaan.85 Tekoälystrategian kärkihankkeet ovat i) logis- tiikan kehittäminen älykkäällä rahdinsuunnittelulla, ii) kunnallisten palvelujen kehittämi- nen uusien vuorovaikutuskanavien ja älykkään elinympäristön ratkaisujen avulla, iii) kroo- nisten sairauksien ennaltaehkäisy, iv) personoidun opiskelun mahdollistaminen digitaali- sissa oppimisympäristöissä sekä v) rajaturvallisuuden kehittäminen. Hyödynnetyt mallit, rakenteet ja tavoitteet nivoutuvat yhteen muiden älykäs kansakunta -ohjelmaan kuulu- vien kärkihankkeiden kanssa. Esimerkiksi tekoälyperustaisen hallinnan perusedellytyk- senä toimiva data-arkkitehtuuri voidaan nähdä kehittyvän CODEX-järjestelmän mukana. Tekoälyn tehokas käyttö on puolestaan edellytys elinympäristöstä kerättävän datan hyö- dyntämiselle ja näin tekoälystrategia limittyy Smart Nation Sensor Platform -sensoriverkon kehittämisen kanssa. 3.3 Synteesi systeemisestä uudistumisesta Uuteen teknologiaan liittyvät kehityshaasteet ja tämän käytön edellyttämän erityisosaa- misen lisäksi tekoälyperustaisessa hallinnassa on monia haasteita. Singaporea voidaan kui- tenkin pitää edelläkävijänä esimerkiksi algoritmipohjaisessa hallinnassa. Ensimmäinen ver- sio kansallisesta tekoälyhallintaviitekehyksestä (Model Artificial Intelligence Governance Framework)86 julkaistiin vuonna 2019 World Economic Forumin yhteydessä ja tätä on täy- dennetty implementaatioon ja esimerkkitapauksiin keskittyvillä julkaisuilla. Viitekehys on kunniahimoinen tekoälyn hyödyntämistä tukeva ohjeistus, joka pyrkii yleisen tason eetti- siä suosituksia yksityiskohtaisempaan ohjeistukseen. Singapore pyrkii siihen, että tekoälyn käyttö on ihmiskeskeistä ja sen toimintaperiaatteiden avoimia ja selitettävissä. Viitekehyk- sessä hahmotellaan ratkaisuja hallinnon sisäisen rakenteen, operaatiohallinnan ja sidos- ryhmien osallistuttamisen kriittisissä kysymyksissä. Malli korostaa myös haitta-arvioinnin 84 Smart Nation Singapore. Saatavilla: https://www.smartnation.gov.sg/docs/default-source/default-docu- ment-library/national-ai-strategy.pdf?sfvrsn=2c3bd8e9_4 85 Yu, E. (2019). Singapore Wants Widespread AI Use in Smart Nation Drive. ZDNet. Saatavilla: https://www.zdnet. com/article/singapore-wants-widespread-ai-use-in-smart-nation-drive/ 86 Personal Data Protection Commission Singapore. Saatavilla: https://www.pdpc.gov.sg/-/media/Files/PDPC/ PDF-Files/Resource-for-Organisation/AI/SGModelAIGovFramework2.pdf 35 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 tärkeyttä autonomisessa päätöksenteossa. Samalla kun matalan riskin päätöksenteko voi- daan jättää tarvittaessa algoritmien varaan, on riskien kasvaessa inhimillisen päätösval- lan lisäännyttävä. Malli on kehitetty yli 60 organisaation palautteen ohjaamana, mukaan lukien monet maailman johtavista teknologiayrityksistä.87 Singapore edistää digitaalista hallintaa rakentamalla kansallisille vahvuuksilleen. Luot- tamus, jaetut arvot ja yhteistyö luovat perustan, jonka turvin valtionhallinto on kyennyt omaksumaan voimakkaan roolin yhteiskunnassa, mikä puolestaan korostaa julkishallin- non holistista kehittämistä. Hallinnon sisäisten käytäntöjen kehittäminen limittyy ulkoi- seen ohjaukseen hankkeiden edellyttäessä sektorirajat ylittävää yhteistyötä ja julkisen pal- velutuotannon tapahtuessa lähellä käyttäjärajapintaa. Digitalisaation lisätessä vuorovaiku- tuksen määrää valtionhallinto ja yhteiskunta käyvät yhä läheisempää vuoropuhelua, mikä puolestaan kasvattaa digitaalisen hallinnan osatekijöiden- ja koko arvoketjun toimivuu- den painoarvoa, vaikka kansalaisyhteiskunnan demokraattisten vaikutusmahdollisuuksien turvaamisessa Singaporessa on kuitenkin vielä paljon työtä. Singapore on pyrkinyt luo- maan itseään vahvistavan järjestelmän, jossa tarpeet ruokkivat ratkaisuja, haasteet kehi- tystä ja monenkeskisyys yhteistyötä. Tämän strategiatyön juurruttaminen pieniin saavutet- taviin tavoitteisiin ja hallinnon järjestelmän mukautuvuuden vaaliminen niin yksilö- kuin organisaatiotasolla, edesauttaa uudistuvaa ja eteenpäin katsovaa julkishallintoa vastaa- maan tulevaisuuden haasteisiin. 87 Chanthadavong. E. (2020). Singapore Releases Latest AI Framework Edition to Improve Governance and Trust. ZDNet. Saatavilla: https://www.zdnet.com/article/ singapore-releases-latest-ai-framework-edition-to-improve-governance-and-trust/ 36 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 TAIWANIN ESIMERKKI: Läpinäkyvyys ja tilivelvollisuus digitaalisessa hallinnossa Singaporen digitaalisen hallinnan esimerkit eivät kaikilta osin ole sellaisenaan siirrettävissä yhteiskuntiin, joiden hallinnollinen kulttuuri ja suhtautuminen kansalaisoikeuksiin on toisenlainen. Singaporen esimerkin rinnalla voidaan tarkastella Taiwania, jonka digitaalisen hallinnan kehittämisen ohjelma poikkeaa joiltakin merkittäviltä osin Singaporen vastaavasta. Lähestymistapojen erot heijastavat maiden poliittisen kulttuurin eroja, etenkin suhteessa yksityisyyteen ja tapaan, jolla hallinnan demokraattisuus ymmärretään. Taiwan on viimevuosina kunnostautunut digitaalisen hallinnon kehittämisen saralla ja etenkin verkkopohjaisen keskustelevan demokratian kokeilut ovat saaneet runsaasti kansainvälistä huomiota. Taiwanin digitaaliselle hallinnolle on tunnusmerkillistä kansalaisteknologian (civic technology) hyödyntäminen ja radikaali läpinäkyvyys (radical transparency). Singaporeen verrattuna Taiwan ei pyri ensisijaisesti kehittämään hallinnon näköalaa suhteessa kansalaisiin, vaan kansalaisten näköalaa suhteessa hallintoon. Taiwanin digitaalisen hallinnon kehittämisen nykyisen aallon taustalla voidaan nähdä vuoden 2014 niin kutsuttu auringonkukkaliike.88 Pitkään jatkunut kansalaisliikehdintä kulminoitui mielenosoituksiin, joiden yhteydessä opiskelija-aktivistit valtasivat parlamenttirakennuksen ja pitivät tätä hallussaan useita viikkoja. Kauppasopimuskiistasta alkunsa saaneen liikkeen vaatimukset koskivat pääasiassa kansalaismielipiteen huomioimista lainvalmistelussa ja hallinnon läpinäkyvyyden parantamista. Vastaavat teemat nousevat yhä useammin esille erilaisten kansalaisliikkeiden vaatimuksissa ympäri maailmaa, mutta Taiwanissa nämä saatiin suhteellisen pehmeästi sisällytettyä seuraavan hallituksen ohjelmaan hyödyntämällä auringonkukkaliikkeen sisällä toimineita asiantuntijoita ja näiden verkostoja. Etenkin liikkeen voimahahmo, ohjelmoija Audrey Tang herätti protestien aikana opposition mielenkiinnon ja hänet nimitettiin Taiwanin ensimmäiseksi digitaaliseksi ministeriksi vuoden 2016 vaalien jälkeen. 88 Rowen, Ian (2015). Inside Taiwan’s Sunflower Movement: Twenty-FourDays in a Student-Occupied Parliament, and the Future of the Region. The Journal of Asian Studies Vol. 74(1), 5 – 21. Saatavilla: https://www.cambridge.org/ core/services/aop-cambridge-core/content/view/S0021911814002174 37 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 Taiwanin hallinnon digitalisaation strategian ”Digital Nation, Smart Island” keskeisin osatekijä on digitaalisen valtion ja innovaatiotalouden kehitysohjelma (Digital Nation & Innovative Economic Development Program, DIGI+).89 DIGI+ ohjelman alle lukeutuu joukko merkittäviä painopisteitä, tekoälyohjelmasta ennakoivaan kyberpuolustukseen, mutta julkisen sektorin systeemisen ohjauksen kannalta ehkäpä merkittävin korostus on kansallinen avoimen julkishallinnon toimintaohjelma (Open Government National Action Plan), joka ammentaa monikansallisen Avoin Hallinto90 (Open Government Partnership) -kumppanuusohjelman työstä. Taiwanin kansallisen ohjelman91 läpileikkaavia painotuksia: läpinäkyvyys, vastuullisuus ja osallistuttavuus, toteutetaan sektorirajat ylittävän työryhmän voimin. Ohjelmalle asetetut käytännön tavoitteet jaottuvat viiteen aihepiiriin i) avoin data ja viestinnän läpinäkyvyys, ii) osallisuuden kehittäminen, iii) etnisten- ja sukupuolivähemmistöjen parempi huomioonottaminen, iv) luottamuksen kehittäminen, sekä v) rahanpesun vastainen työ. Erityisesti osallisuuden kehittämisen on herättänyt runsaasti kansainvälistä kiinnostusta.92 93 94 Taiwan pilotoi vuonna 2018 monivaiheista vTaiwan95 -kuulemisprosessia, jossa yhdistellään sidosryhmien osallistuttamista ja avointa kansalaispalautetta. Avoimen lähdekoodin sovelluksille nojaava, kaikilta vaiheiltaan julkinen prosessi tuotti kokeiluissa käyttökelpoista syötettä hallinnon työn tueksi ja kykeni väistämään monia deliberaatiokokeilujen yleisimpiä ongelmakohtia. Merkillepantavaa vTaiwanissa on se, että valittujen työkalujen vaikutus prosessin lopputulokseen on tiedostettu. Verkkokuulemisten järjestämisessä käytetään esimerkiksi Pol.is -sovellusta. Tämä antaa osallistujille vapauden argumentoida vapaasti, mutta palautetta muiden syötteeseen voi antaa vain äänestämällä puolesta tai vastaan. Riisuttu vuorovaikutusmekanismi kannustaa osallistujia sovittelevaan argumentointiin, koska laajimmin hyväksyntää keränneet ajatukset saavat eniten kannatusta ja näkyvyyttä. 89 DIGI* Taiwan. Saatavilla: https://digi.taiwan.gov.tw/ 90 Open Government Partnership. Saatavilla https://www.opengovpartnership.org/ 91 Open government action plan to kick off in 2021. Saatavilla: https://digi.taiwan.gov.tw/news/ open-government-action-plan-to-kick-off-in-2021-ndc/ 92 Digital Democracy. Saatavilla: https://www.nesta.org.uk/feature/future-curious/digital-democracy/ 93 How Taiwan is Using Technology to Foster Democracy. Saatavilla: https://hbr.org/podcast/2020/10/ how-taiwan-is-using-technology-to-foster-democracy-with-digital-minister-audrey-tang 94 Taiwan is making democracy work again. It’s time we paid attention. Saatavilla: https://www.wired.co.uk/ article/taiwan-democracy-social-media 95 vTaiwan. Saatavilla: https://info.vtaiwan.tw/ 38 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 Näin yksinkertainen tekninen rajoite vaikuttaa palautteen sävyyn ja ohjaa osallistujia kohti yhteisymmärrystä. Verkkokuulemisen jälkeinen suodatusvaihe ja kasvokkain tapahtuvat keskustelut toimivat vielä tämän jälkeenkin vastapainona, niin ettei verkkokuulemisia voida käyttää esimerkiksi poliittisen manipulaation välineenä. vTaiwan on vain yksi nykyisen hallinnon ajama digitaalisen hallinnon kokeilu, mutta se näyttää käytännössä kuinka hienovarainen tunnustelu hyödynnettyjen menetelmien ja työkalujen valinnassa vaikuttaa hallinnolliseen kulttuuriin. Digitaalinen hallinto on kaksisuuntaista ja samalla kun yhteiskunnalta odotetaan mukautuvuutta suhteessa säätelyyn, hallinnon instrumentit on syytä valita tiedostaen yhteiskunnan erityispiirteet, vallitseva poliittinen kulttuuri ja tulevaisuuden kehityssuuntaukset. Digitaalinen hallinto mahdollistaa parhaimmillaan hallinnon keinojen nopean ja hienovaraisen mukauttamisen, mutta tämä edellyttää jatkuvaa kehitystyötä. Erityisen tärkeä huomiokohta on monenkeskisen tilivelvollisuuden kehittäminen. Dataperustaisuus, lisääntyvä reaaliaikaisuus ja yhä henkilökohtaisemmalle tasolle ulottuva vaikutusvalta korostavat kaikki tilivelvollisuuden tarvetta, mutta tämä on erityisen keskeistä tekoälyvaikutteisen hallinnan tapauksessa, koska algoritmien toiminnan vaihteleva tulkittavuus jättää merkittäviä katvealueita näihin kytkeytyvien järjestelmien toimintaperiaatteiden tulkintaan. Taiwan kehittää systeemistä tilivelvollisuutta rakentamalla digitaalisen hallinnon järjestelmästä läpinäkyvää. Läpinäkyvyys on läpileikkaava teema, joka pitää sisällään esimerkiksi avoimen lähdekoodin alustojen hyödyntämisen ja datan julkisuuden, mutta myös esimerkiksi osallistuttavan päätöksenteon kokeilujen yhteydessä järjestettyjen keskustelutilaisuuksien live- striimaamisen. Digitaalinen ministeri Audrey Tang julkaisee verkossa jopa työtapaamistensa transkriptiot.96 Läpinäkyvyysperiaate luo turvaa myös sidosryhmien osallistuttamiselle. Taiwan on alkanut tarjota määräaikaisia laillisia erivapauksia kokeilutoiminnalle vastineena kokeilujen täydellisestä läpinäkyvyydestä.97 Näin julkishallinto ei joudu ennalta sääntelemään toimintaa, jota se ei tunne, ja onnistuneiden kokeilujen kautta sosiaalinen innovaatio auttaa ohjaamaan sääntelyn innovaatiota. 96 SayIt, Audrey Tang. Saatavilla: https://sayit.pdis.nat.gov.tw/speaker/audrey-tang-2 97 SayIt, Audrey Tang, 2019-04-17 Nancy Lin visit. Saatavilla: https://sayit.pdis.nat.gov. tw/2019-04-17-nancy-lin-visit#s287739 39 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 Audrey Tangin edistämän avoimen hallinnon idea nojaa avoimen lähdekoodin kehittämisestä opituille käytännöille. Avoimuus on ohjaava kulttuurinen tekijä, joka huomioidaan työkäytäntöjen tasolla ja tämä ohjaa pitkällä tähtäimellä hallinnon järjestelmää kohti vuorovaikutteista tasapainon tilaa, niin hallinnon sisällä kuin suhteessa ympäröivään yhteiskuntaan. Hallinnon tilivelvollisuus kehittyy päätöksenteon lisääntyvän osallisuuden rinnalla, kun yhä suurempi joukko sidosryhmiä ja kansalaisia voi tavalla tai toisella ottaa osaa työhön. Tavoitteena on, että avoimuus syventää luottamusta hallinnon ja kansalaisten välillä, mikä taas luo yhteiskunnallista vakautta ja edellytyksiä yhä paremmalle yhteistyölle. Digitaalisen hallinnon kehittämisessä pienetkin valinnat ovat ratkaisevia ja kokonaisuuteen vaikuttaa suuri joukko teknisiä, yhteiskunnallisia, kulttuurisia ja taloudellisia tekijöitä. Taiwan kehittää digitaalista hallintoa hyvin toisenlaisessa poliittisessa ilmastossa kuin Singapore ja toimintaa ohjaava arvopohja on erilainen. Ehkäpä kuitenkin keskeisin ero näiden järjestelmien välillä liittyy toimijuuteen ja näköalaan. Singapore kehittää digitaalista hallintoa tavalla, joka parantaa hallinnon näköalaa suhteessa kansalaisiin, missä Taiwan taas pyrkii radikaalin läpinäkyvyyden avulla parantamaan kansalaisten näköalaa suhteessa hallintoon. Lähestymistavat eivät kuitenkaan sulje toisiaan pois ja parhaassa tapauksessa digitaaliset rajapinnat toimivat aitoina monenkeskisen kohtaamisen väylinä. 40 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 4 Iso-Britannia – kokeillen uudistuva yhteiskunta 4.1 Systeemisen uudistumisen johtotähti Iso-Britanniaa on pidetty julkisen sektorin uudistumisen ja systeemisen muutoksen edel- läkävijänä.98 Keskeisenä vahvuutena on pidetty Iso-Britannian hallituksen ja sitä lähellä olevien ajatushautomoiden (esim. NESTA) aktiivisesta kehittämisagendojen ja -työkalu- jen luomisesta ja levittämisestä. Kolme vuosikymmentä sitten Iso-Britannian hallitus levitti maailmalle tulosjohtamisen ja -ohjauksen (New Public Management) ilosanomaa ja sen jäl- keen yhtenäisen hallinnon mallia (Whole-Of-Government), näyttöön perustuvan hallin- nan (evidence-based governance) mallia ja viime vuosina julkisen sektorin innovaatioita ja kokeilukulttuuria (public sector innovations ja experimental government). Yhtenäisen hal- linnon malli näkyy muun muassa erilaisissa piloteissa, joissa pyritään saamaan aikaiseksi ratkaisuja useiden toimijoiden yhteistyöllä. Esimerkiksi reittejä työhön -pilotin (Routes to Work)99 avulla pyritään helpottamaan yli 30-vuotiaiden monista erilaisista työnsaamista vaikeuttavista esteistä kärsiviä henkilöitä. Innovaatioihin on pyritty ottamalla hallinnon kehittämiseen ideoita yksityisiltä yrityk- siltä ja liikkeenjohdon konsulteilta. Myös julkisen hallinnon virkoihin on valittu uudenlai- sia ihmisiä, joilla on kykyä ajatella perinteisen virkamieseetoksen synnyttämän mentaali- sen laatikon ulkopuolelta. Iso-Britannian hallinnollista järjestelmää leimaa joustavuus ja epämuodolliset tapaamiset, jotka luovat mahdollisuuden vastata käsillä oleviin tilantei- siin räätälöidysti. Käytössä oleva kaksipuoluejärjestelmä mahdollistaa politiikan suunnan muuttamisen helpommin kuin monipuoluejärjestelmissä, jossa (varsinkin vähemmistö- hallitusten ollessa vallassa) laajan konsensuksen saaminen yhteiskunnallisille uudistuksille on muutoksen edellytys. Poliittiselle päätöksenteolle on myös ominaista vahva usko tutki- mustietoon ja näyttöön: tutkijoille ja muille asiantuntijoille tarjotaan paitsi mahdollisuuk- sia tulla kuulluiksi myös tilaisuuksia osallistua politiikkalinjausten valmisteluun. Lisäksi hal- litus tuottaa niin sanottuja konsultaatiojulkaisuja (Green Papers), jotka sisältävät alusta- via poliittisia ehdotuksia. Näin parlamentille tarjoutuu mahdollisuus kommentoida muo- toutumassa olevia päätöksiä. Viime vuosina on otettu käyttöön myös niin sanottu ’Public 98 Burton, M. (2013). The Politics of Public Sector Reform. From Thatcher to the Coalition. Springer. 99 The UK Government (2019). UK National Reform Programme 2019, June 2019. 41 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 Value’ -viitekehys100, jonka tavoitteena on parantaa julkisten palveluiden politiikan käytän- nön vaikutuksia kansalaisten elämässä. Keskiössä on laadukkaan tulosdatan saatavuus ja jatkuva innovaatioiden hyödyntäminen. Sen neljä keskeistä pilaria ovat tavoitteellisuus, panosten (inputs) hallinta, kansalaisten osallistaminen ja järjestelmän kapasiteetin kehit- täminen. Iso-Britannia on linjannut, että sen tavoitteisiin kuuluu olla maailman avoimin ja läpinäkyvin hallinto.101 Vuoden 2016 kansanäänestyksestä lähtien Brexit on luonut järjestelmään paljon epävar- muutta: strateginen suunnittelu on vaikeaa, kun poliittiset realiteetit ovat epävarmoja. Brexit on myös kiinnittänyt huomiota pois julkisen sektorin tehokkuuden parantamisesta, eikä hallitus ole pystynyt vetämään läpi kaavailemiaan merkittäviä uudistuksia.102 Systee- minen muutos Iso-Britannian kohdalla on tapahtunut enemmän doktriinien, ohjelmien ja puheiden kuin konkreettisten tekojen tasolla. 4.2 Systeemisen uudistumisen murroskohdat ja muutoksen areenat On arvioitu, että Iso-Britanniassa tapahtui Blairin hallituksen (1997) aikana suuri käänne- kohta – jopa eräänlainen hallintaparadigman muutos: julkiset palvelut olivat epäonnistu- neet ja tähän haluttiin muutos.103 Osana muutosta syntyi ymmärrys siitä, että julkiset pal- velut eivät ole vain menoerä taloudelle, kuten Thatcherin aikana oli ajateltu, vaan että on elintärkeää pitää niistä huolta. Alkoi muutos kohti kollektivismia ja huomiota alettiin kiin- nittää 1980-luvulta asti kasvaneeseen epätasa-arvoon. Iso-Britannia alkoi harjoittaa poli- tiikkaa, joka oli vihreämpää ja globaalimmin suuntautuvaa. Myös eripurainen ja takkuileva EU-yhteistyö alkoi toimia ja syventyä. Thatcherin perintö jäi kuitenkin edelleen kummitte- lemaan taka-alalle. Sääntelyn purkaminen, julkisten palveluiden tehostaminen, yksityistä- miskokeilut ja julkisen sektorin pienentäminen nakersivat käytännössä Blairin lanseeraa- man kolmannen tien -oppirakennelmaa (Third Way). 100 Public Value Framework. Saatavilla: https://www.gov.uk/government/publications/ public-value-framework-and-supplementary-guidance 101 The UK Government (2019). UK National Reform Programme 2019, June 2019. 102 United Kingdom Report 2019. Sustainable Development Indicators. Saatavilla: https://www.sgi-network.org/ docs/2019/country/SGI2019_UK.pdf 103 Mulgan, G. (2020). 1997 and 2020: What They Meant and What Lies Ahead. Saatavilla: https://www.geoffmul- gan.com/post/the-meaning-of-1997-and-2020-and-what-lies-ahead 42 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 Iso-Britannian hallinnon kehittymistä viimeisten 40 vuoden aikana voidaan tarkastella nel- jällä eri tasolla.104 Ensimmäinen tarkastelutaso kohdistuu hallitusmuotoon, lainsäädäntöön ja vaaleihin liittyviin ominaispiirteisiin. Huomattavia muutoksia tällä saralla ovat olleet aktiivipoliitikkojen lukumäärän kasvaminen, paikallisten viranomaisten ja päättäjien auto- nomian vähentyminen sekä hallinnon sisäisten yksikköjen välisessä yhteistyössä tapahtu- neet uudistukset. Toisella tasolla tarkastellaan hallintokoneiston asemaa poliittisessa jär- jestelmässä. Esiin nousee poliittisten erityisavustajien määrän nelinkertaistuminen samalla kun virkamiesten määrä on vähentynyt kolmanneksella, mikä on heikentänyt perinteisesti vahvaa julkisen sektorin asemaa Iso-Britanniassa. Julkiselle sektorille alettiin myös aset- taa uudenlaisia standardeja ja sääntelyitä sekä keskuspankista tuli autonominen rahapo- litiikan harjoittaja. Kolmas taso tarkastelee hallinnon asemaa talouden ja laajemmassa yhteiskunnallisessa kontekstissa. Keskeinen muutos kolmenkymmenen vuoden aikana on ollut julkisten palvelujen siirtyminen yksityisten palveluntarjoajien hoitamiksi. Viimei- senä tarkastelun kohteena on teknologian vaikutus hallintoon, jossa selkeimpänä muutok- sena näkyy koko hallinnon toimistotyöskentelyn muuttuminen informaatioteknologian vaikutuksesta. 1990-luvun lopulta lähtien Iso-Britanniassa alettiin uudistaa hallintoa uuden julkisjohtami- sen (New Public Management) oppien mukaisesti. Vuoden 1999 hallinnon uudistamisoh- jelman (Modernising Government) tavoitteena oli parantaa johtamista, taloussuunnittelua, tulosohjausta ja luoda uusia ideoita julkisten palveluiden toteuttamiseen105. Ministeriöiden toimintasuunnitelmia ja tavoitteita alettiin tarkastella kolmen vuoden ajanjaksoissa (Public Service Agreements). Julkisten palvelujen, kuten koulutuksen, terveydenhuollon ja liiken- neyhteyksien, uudistamista ajatellen vuonna 2001 perustettiin Prime Minister’s Delivery Unit (PMDU), joka toimii pääministerin kabinetin alaisuudessa tarkoituksenaan tukea halli- tuksen tärkeimpiä tavoitteita julkisella sektorilla.106 104 Hood, C. & Dixon, R. (2015) A Government that Worked Better and Cost Less?: Evaluating Three Decades of Reform and Change in UK Central Government. Oxford: Oxford University Press. 105 Modernizing Government (1999). Saatavilla: https://ntouk.files.wordpress.com/2015/06/modgov.pdf 106 Center for Public Impact (2016). Saatavilla: https://www.centreforpublicimpact.org/case-study/ prime-ministers-delivery-unit-uk/ 43 VA LTIO N EU VO STO N SELV ITYS- JA TU TK IM U STO IM IN N A N JU LK A ISU SA R JA 2021:15 Kuvio 4. Iso-Britannian keskeiset uudistukset systeemisen muutoksen näkökulmasta 44 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 Vuonna 2010 Labourin yli kymmenen vuoden valtakausi loppui ja Iso-Britanniaa alkoi hal- linnoida Cameron-Cleggin koalitiohallitus – ensimmäinen koalitiohallitus melkein 70 vuo- den tauon jälkeen. Finanssikriisin jälkimainingeissa julkisia menoja leikattiin budjettiva- jeen korjaamiseksi, mutta painotus julkisten palvelujen tärkeydessä säilyi: koulutusta, sosiaali turvaa ja terveydenhuoltoa uudistettiin.107 Vuonna 2010 Public Service Agreements -malli korvautui uudistuksella, jossa ministeriöt ovat vastuussa hallituksen uudistusten toteuttamisesta (Structural Reform Plan). Tarkoituksena oli korvata aikaisempi ylhäältä alaspäin suuntautuva tavoitteiden asettaminen sekä hajauttaa hallinnon keskittyneisyyttä. Toimintamallina olivat kuukausittain julkaistavat raportit, joiden nähtiin parantavan hal- linnon läpinäkyvyyttä ja sekä tarjoavan ajankohtaista tietoa ministeriöiden tavoitteiden edistymisestä. Koalitiohallituksen aikana painopiste siirtyi tuloksista panoksiin – esimerkkinä ministeriö- kohtaisten toimintasuunnitelmien (Departmental Business Plans, DBP) käyttöönotto minis- teriöiden ohjauksessa. Ne keskittyivät lyhyen aikavälin tavoitteisiin ja kestivät vain yhden parlamenttikauden ajan, jonka jälkeen tulosohjausta uudistettiin (Single Departmental Plans, SDP). SDP:t asettavat selkeät prioriteetit ministeriöille ja ohjaavat niitä hallitusohjel- man sitoumuksien noudattamisessa ja jokainen ministeriö laatii itselleen sellaisen valtio- varainministeriön ja pääministerin kanslian avustuksella (HM Treasury, the Cabinet Office, the Governmental Functions, the Prime Minister’s Office).108 Suunnitelmasta löytyy koko- naisvaltainen ja tulevaisuuteen suuntautuva kuva jokaisen ministeriön tavoitteista, priori- teeteistä ja julkisista velvoitteista.109 Iso-Britanniassa on panostettu kokeiluihin jo pitkään. Tämä on aikaansaanut palveluinno- vaatioita ja sosiaalisia innovaatioita. Kokeilukulttuuria vahvistettiin vuonna 2019 perus- tamalla käyttäytymismuutoksia analysoivat yksiköt (Behavioral Insights Team ja Nudge Unit).110 Myös yrityksiä on kannustettu osallistumaan julkisten palveluiden kehittämiseen, mikä on tuonut julkiseen palvelujärjestelmään liiketaloudellista ajattelua ja johtamisky- vykkyyttä. Panos- ja tuloskeskeisestä ajattelusta on siirrytty painottamaan laajempien sosiaalis ten ja yhteiskunnallisten seuraamusten merkitystä. Kannustimien käyttö kohdis- tuu vähemmän palveluntuottajiin ja enemmän sijoittajaosapuoliin. 107 Past Prime Ministers: David Cameron. Saatavilla. https://www.gov.uk/government/history/ past-prime-ministers/david-cameron 108 Single Department Plans. Saatavilla: https://www.gov.uk/government/publications/planning-and-performan- ce-framework/the-governments-planning-and-performance-framework#single-departmental-plans 109 The UK Government (2019). UK National Reform Programme 2019, June 2019. 110 Applying behavioural insight to health (2010). Saatavilla: https://www.gov.uk/government/publications/ applying-behavioural-insight-to-health-behavioural-insights-team-paper 45 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 Sosiaaliset vaikuttavuusinvestoinnit (Social Investment Bonds) on sijoitus- ja toiminta- malli, jossa yksityisen pääoman mahdollistama toiminta tuo säästöjä julkiselle sektorille.111 Iso-Britanniassa vaikuttavuusinvestointi voidaan nähdä osana laajempaa niin kutsuttua hyvinvointipluralismin trendiä, jossa olennaista on valtion roolin pienentäminen hyvin- vointipalveluiden tuottamisessa. Yksityisen sijoittamisen käyttöönottoa hyvinvointipalve- luiden kentällä on oikeutettu Iso-Britanniassa parempien sosiaalisten seurausten, talou- dellisten säästöjen ja innovaatioiden avulla.112 Vaikuttavuusinvestointi perustuu ajatuk- seen siitä, että sijoittajat kantavat taloudellisen riskin ja julkinen sektori maksaa ainoastaan ennalta määritellyistä tuloksista. Vaikuttavuusinvestointia on hyödynnetty Iso-Britanniassa monipuolisesti niin koulutuksen, terveyden kuin kodittomuuden ja rikollisuuden kaltais- ten sosiaalisten ongelmien saralla.113 Kansalaisten osallistamista pyrittiin lisäämään muun muassa vuoden 2011 uudistuksella, joka mahdollistaa nuorten osallistumisen muun muassa työ- ja elämätaitoja parantaviin sosiaaliprojekteihin (The National Citizen Service).114 Samoihin aikoihin hallitus tavoitteli myös vallan palauttamista lähemmäs paikallisia yhteisöjä (Localism Act)115. Vuonna 2017 luotiin teollisuusstrategia (Industrial Strategy),116 jonka tavoitteena tukea yrityksiä korkea- palkkaisten työpaikkojen luomisessa investoimalla tulevaisuuden taitoihin, toimialoihin ja infrastruktuuriin. Innovaatiopolitiikan tavoitteissa korostuu yhä vahvemmin niiden erilaiset sosiaaliset vaikutukset. Vuosien 2017 – 2020 hallituksen transformaatio -strategian (Government Transformation Strategy)117 tarkoituksena on luoda pohja sille, miten digitaaliset järjestel- mät muuttavat kansalaisten ja valtion välistä suhdetta. Jokaisen esitellyn strategian koh- dalla tuodaan esille innovaatiopolitiikan rooli sosiaalisten ja taloudellisten hyötyjen syn- nyttäjänä. Erityisesti ilmastoon, terveyteen ja kestävään kehitykseen liittyvä teemat tulevat esille yhteiskunnallisista haasteista puhuttaessa. Useassa aloitteessa pyritään edistämään laajempaa osallistumista innovaatiohankkeisiin 111 SITRA: SIB. Saatavilla: https://www.sitra.fi/tulevaisuussanasto/sib/ 112 DWP Annual Report and Accounts 2016 to 2017. Saatavilla: https://www.gov.uk/government/publications/ dwp-annual-report-and-accounts-2016-to-2017 Cabinet Office Annual Report and Accounts 2014 to 2015. Saatavilla: https://www.gov.uk/government/ publications/cabinet-office-annual-report-and-accounts-2014-to-2015 113 Social Impact Bonds. Saatavilla: https://www.gov.uk/guidance/social-impact-bonds 114 Press release: National Citizen Service (8 September 2012). Saatavilla: https://www.gov.uk/government/news/ national-citizen-service 115 Localism Act 2011. Saatavilla: https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2011/20/contents/enacted 116 The UK’s Industrial Strategy. Saatavilla: https://www.gov.uk/government/topical-events/ the-uks-industrial-strategy 117 Government Transformation Strategy 2017 to 2020 (2017). Saatavilla: https://www.gov.uk/government/ publications/government-transformation-strategy-2017-to-2020 46 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 Vuonna 2017 julkaistiin ensimmäinen hallituksen strategia osallistavan demokratian saa- vuttamiseksi. Sen tavoitteena on identifioida ja ratkaista rajoitteita, jotka estävät tiet- tyjä yhteiskunnan ryhmiä osallistumasta demokraattiseen järjestelmään (Democratic Engagement Plan).118 Hanke on poikinut joukon uusia osallistavan innovaation avauksia, joita varsinkin NESTA on aktiivisesti vienyt maailmalle. Yhtenä keskeisenä mallin sovelta- jana voidaan pitää YK:n kehitysorganisaatio UNDP:tä, joka on tuonut brittiläistä osallista- van innovaation ajattelua kehittyviin maihin.119 Iso-Britannian innovaatio- ja uudistuspolitiikan kulmakivenä ovat olleet useat hallitusta tukevat ajatushautomot ja kehittämisalustat. Esimerkiksi UK Policy Lab luo analyyseja ja ideoita syventämällä hallinnon ja tutkijoiden yhteistyötä.120 Tavoitteena on kokeilukulttuu- rin vahvistaminen julkisella sektorilla, joka tekisi siitä avoimemman ja joustavamman sekä parantaisi julkisen osallistumisen astetta. Yhtenä paljon siteerattuna UK Policy Labin mal- lina voidaan pitää vaihtoehtoisten politiikkainstrumenttien matriisia, joka auttaa hallituk- sia hahmottamaan erilaisia julkisen intervention muotoja riippuen siitä millaisia vaikutuk- sia halutaan synnyttää. Vuonna 2011 perustettu digitaalisia uudistuksia hallinnon sisällä edistävä yksikkö (The United Kingdom’s Government Digital Service) on toiminut esikuvana ja vastaavanlai- sia konsepteja on rakennettu myös muissa maissa. Mallia on otettu myös Iso-Britannian tavasta tuoda käyttäytymistaloustieteen ja psykologian näkökulmaa hallituksen ohjel- mien toimeenpanoon.121 Taustalla on laajempi ymmärrys siitä, että reformien, kuten esi- merkiksi lainsäädäntöuudistusten, onnistuminen usein riippuu siitä, muuttuuko sään- telyn kohteena olevien (esim. yritykset ja kansalaiset) käyttäytyminen. Vasta käyttäy- tymisen muutoksen kautta voidaan olettaa saavutettavan laajempaa yhteiskunnallista muutosta. Yksikön tavoitteina on lisätä paitsi toimeenpanon tehokkuutta myös ennen kaikkea vaikuttavuutta. 118 HM Government (2019). Democratic Engagement: Respecting, Protecting and Promoting Our Democracy. Saatavilla: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/ file/773362/DemocraticEngagement_RespectingProtectingAndPromotingOurDemocracy.pdf 119 Rahwidiati, D. (2019). Working on the Engine — Using Portfolio Sensemaking to Accelerate Learning. Saata- villa: https://medium.com/@undp.ric/working-on-the-engine-using-portfolio-sensemaking-to-accelerate-lear- ning-b7275accf419; Rieger, R. (2019). Reflections on ‘Portfolio Sensemaking’ — What We Learned at UNDP Lao PDR. Saatavilla: https://medium.com/@undp.ric/reflections-on-portfolio-sensemaking-a-reflection-from-the-un- dp-lao-pdr-96668cab9c65; Kakal, & Z, & Schunter, J. (2019). Sensemaking in a Complex World: What Matters Most for the Pacific? Saatavilla: https://www.pacific.undp.org/content/pacific/en/home/blog/2019/sensemaking-in-a- complex-world.html; Quaggiotto, G., Oprunenco, A. & Leurs, B. (2019). Accelerator Labs: The Challenge of Engaging the Mothership. Saatavilla: https://medium.com/@acclabs/acceleration-labs-the-challenge-of-engaging-the-mot- hership-a28a7ff1964f; Hofstetter, D. (2019). Innovating in Complexity (Part III): Systemic Investing. Saatavilla: https:// medium.com/in-search-of-leverage/innovating-in-complexity-part-iii-systemic-investing-204260be87bc 120 Policy Lab (UK). Saatavilla: https://openpolicy.blog.gov.uk/category/policy-lab/ 121 The Behavioural Insights Team (BIT). Saatavilla: https://www.bi.team/ 47 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 What Works Network122 koostuu yhdeksästä keskuksesta, joista jokainen keskittyy omaan politiikkalohkoonsa. Tutkimuslaitos perustettiin vuonna 2013 tavoitteenaan varmis- taa, että julkisten palveluiden toiminta ja rahankäyttö perustuvat parhaimpaan mahdol- liseen tietoon. Jos relevanttia tai riittävää todistusaineistoa ei ole saatavilla, niin päätök- sentekijöitä tulisi kannustaa ottamaan selvää mikä toimii. Esimerkki tästä on National Institute for Health and Clinical Excellence (NICE), joka tarjoaa NHS:lle (The National Health Service) ja muille terveysalan ammattilaisille näyttöön perustuvaa ohjausta parhaista tavoista toimia.123 4.3 Synteesi systeemisestä uudistumisesta Iso-Britannian hallintajärjestelmän muutosta voidaan pitää jossain määrin ambivalenttina. Se on samaan aikaan ollut synnyttämässä maailmanlaajuisia julkisen hallinnan uudistuk- sia – jopa paradigman muutoksia. Tällaisina voidaan pitää New Public Management -ajat- telua, julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyömalleja (Public-Private Partnership), hybridi- hallintaan, julkisten palveluiden yksityistämistä, tilaaja– tuottaja -ratkaisuja sekä evidens- siin perustuvaa politiikan muotoilua. Mallit ovat levinneet laajalle ja niitä on kopioitu paitsi muissa OECD-maissa myös laajemmin esimerkiksi kehittyvissä talouksissa. Samaan aikaan niitä kohtaan on esitetty yhä kasvavaa kritiikkiä. Uusliberalistiset valtion ohjausmallit ovat vastatuulessa useissa maissa. Ilmastomuutos, kasvavat kansainväliset uhat ja riskit, keski- näisriippuvaiset pirulliset ongelmat ja kansalaisten kasvava tyytymättömyys hallitsijoita kohtaan ovat nostaneet esiin vahvoja äänenpainoja vahvemmasta valtiosta, vaatineet tiu- kempaa sääntelyä ja globaalin kapitalismin tervehdyttämistä. Britannian EU-ero tuo vielä oman lisänsä jo muutenkin vaikeaan hallintatilanteeseen. Tästä huolimatta Iso-Britannia on toteuttanut ennakkoluulottomia uudistuksia ja kokei- luja. Vaikka edellä todettiin, että systeeminen muutos Iso-Britannian kohdalla on tapahtu- nut enemmän doktriinien, ohjelmien ja puheiden tasolla, on koronakriisin hallinta viimeis- tään osoittanut, että myös tekoihin on ollut tarvetta. Britannian tulevaisuus on epävarma, maa joutuu Brexitin myötä toteuttamaan perustavaa laatua olevan hallinnollisen uudistuk- sen. Tämä voi olla myös suuri mahdollisuus. Uudenlainen adaptiivinen ja systeeminen hal- linta voi helpommin syntyä vanhojen rakenteiden rapauduttua tai luhistuttua kokonaan. Uudistumisen onnistuminen on pitkälti kiinni tulevien hallintoregiimien taidosta ja kansa- laisten kärsivällisyydestä. 122 Gough, D., Maidment, C. & Sharples, J. (2018). UK What Works Centres Aims, Methods and Contexts. London: University College London. 123 National Institute for Health and Care Excellence (NICE). Saatavilla: https://www.nice.org.uk/about 48 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 5 Systeemisen muutoksen anatomia ’kompleksisuuslinssin’ läpi katsottuna Kompleksisuusajattelu on monitahoinen teoreettinen viitekehys. Se sisältää erilaisia lähes- tymistapoja erilaisin painotuksin, mutta niitä kaikkia yhdistää pyrkimys ymmärtää ilmiöi- den, tapahtumien ja toimijoiden yhteenkietoutumisesta muodostuvaa kehitystä.124 Ohei- sessa kuviossa on hahmotettu kompleksisuusteoreettinen tulkinta systeemisen muutok- sen ilmaantumisesta.125 Kuvion jälkeen esitetään kirjoittajien tulkinta siitä, miten systeemi- sen uudistumisen kompleksisuus on ilmennyt neljässä tarkastelussa olleessa maassa. Kuvio 5. Systeemisen muutoksen ilmaantuminen. 124 Puustinen, A. & Jalonen, H. (2020). Kompleksisuusajattelu – ymmärtämistä edistävä uusi lähestymistapa vai vanhaa viiniä uudessa pullossa? Teoksessa Vartiainen, P. & Raisio, H. (toim.) Johtaminen kompleksisessa maailmassa – viisautta pirullisten ongelmien kohtaamiseen, 15–36. Helsinki: Gaudeamus. 125 Jalonen, H., Uusikylä, P. & Lähteenmäki-Smith, K. (2020). Kompleksisuusajattelu inspiroi sys- teemisen muutoksen kuvitteluun. Saatavilla: https://tietokayttoon.fi/ajankohtaista/blogi/-/blogs/ kompleksisuusajattelu-inspiroi-systeemisen-muutoksen-kuvitteluun Hajautuva rakenne Palaute- prosessit Itse- organisoituminen Monimuotoisuus Kytkeytyjät Yhteis- evoluutio Hallitseva näkemys Synnyttää Ohjaa Ohjaa Tuottaa Tuottaa Rajaa Yhdistää Kannustaa Luo Lisää Rikastaa MahdollistaaSysteemisen muutoksen ilmaantuminen 49 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 Itseorganisoituminen tarkoittaa sisäsyntyistä ja spontaania järjestäytymistä ilman ulkoista ohjausta ja kontrollointia. Keskeistä siksi onkin kysyä, miten systeemistä muutosta edis- tävissä rakenteissa ja prosesseissa kyetään säätelemään tasapainoa horjuttavaa infor- maatiota ja muodostamaan informaatiosta uutta luovia merkityksiä. Yhden mahdollisen tulevaisuuskuvan tarjoaa sosiologisen systeemiteorian suuriin nimiin lukeutuva Niklas Luhmann, jonka mukaan jokainen systeemi testaa ensin luottamuksen ja ryhtyy vasta sen jälkeen prosessoimaan merkityksiä.126 Luottamuksen merkitys korostuu kaikissa tarkaste- lemissamme maaesimerkeissä. Tanskassa luottamus muodostaa perustan, joka edistää eri yhteiskunnallisten toimijoiden yhteistyötä. Vahva sosiaalinen pääoma ja vuosikymmenten saatossa muodostunut ajatus ”samassa veneessä” olemisesta vahvistaa kansalaisten perus- turvallisuutta. Tämä luo suotuisat olosuhteet myös reformeille, joilla vauhditetaan talou- den rakenteiden uudistumista ja sopeutumista muuttuvaan toimintaympäristöön. Luot- tamus on keskeisessä roolissa myös Singaporen digitalisaatio-ohjelmissa. Digitalisaation integrointi osaksi kansalaisten arkea ei onnistu, jos samalla ei huolehdita kansalaisten yksi- tyisyydensuojasta. Hallinnon ja kansalaisten rajapinnan lisäksi luottamus toimii myös hal- linnon ja sen kumppaneiden kollaboratiivista innovointia tukevana tekijänä. Itseorgani- soitumista tukevaa luottamusta rakennetaan tietoisesti ja tavoitteellisesti niin sanotulla pienten voittojen -taktiikalla. Pienet voitot tuovat kokemusta, lisäävät uskoa ja ylläpitävät uudistumisen dynamiikkaa. Monimuotoisuudella viitataan toimijoiden erilaisiin taustoihin, suhteiden monipuolisuu- teen sekä näkökulmien moniäänisyyteen. Monimuotoisuus rikastaa toimijoiden vuoro- vaikutusta ja mahdollistaa itseorganisoitumisen. Keskeiseksi haasteeksi nousee se, miten monimuotoisuudella tuetaan toimintaympäristön muutoksiin sopeutumista ja samalla varmistetaan havaintojen muuttuminen päätöksiksi ja niiden toimeenpano. Kokeilukult- tuurin edelläkävijää Iso-Britanniaa voidaan pitää myös monimuotoisuuden oivallisena hyödyntäjänä. Iso-Britanniassa yrityksiä kannustetaan osallistumaan julkisten palveluiden kehittämiseen. Monimuotoisuudesta on kysymys myös esimerkiksi vaikuttavuusinvestoi- misessa, jossa ajatuksena on yhteiskunnallisten haasteiden ratkaiseminen hyödyntämällä hallinnon ulkopuolista osaamista. Hallinnon sisäistä monimuotoisuutta ruokitaan rekry- toimalla virkamiehiksi ihmisiä, joilla on kykyä ajatella epätavanomaisella tavalla ja yhdis- tellä ideoita eri lähteistä. Myös Kanadassa panostetaan monimuotoisuuteen. Esimerkiksi Canada Beyond 150 -ohjelman julkilausuttuna tavoitteena on tukea hallinnon ulkopuo- listen toimijoiden osallistamista uudistusten valmisteluun ja toteuttamiseen. Ohjelmassa mainitaan muun muassa feministisen hallinnon ja eri ikäpolvien yhdessä työskentelemi- sen edistäminen. 126 Luhmann, N. (1995). Social systems. Stanford, CA: Stanford University Press. 50 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 Keskinäisriippuvuudet eivät jakaudu tasaisesti, sillä toiset ovat toisia kytkeytyneempiä. Siksi systeemisen muutoksen edistämisessä olennaiseksi asiaksi nouseekin niiden toimijoi- den ja instituutioiden tunnistaminen, jotka toimivat yhtäältä muutoksen vivuttajina ja toi- saalta sen jarruina. Tämä on välttämätöntä, sillä yksittäisten toimijoiden sijaan systeemi- sen muutoksen käyttövoimana on toimijoiden välinen vuorovaikutus. Singaporen viime vuosikymmenten digitalisaatio-ohjelmat ovat tunnettuja siitä, että niissä on systemaat- tisesti kehitetty eri sektoreiden välistä yhteistyötä sekä kansallisella että kansainvälisellä tasolla. Singaporessa luotetaan julkishallinnon, yliopistojen ja yritysmaailmaan kiinteään vuorovaikutukseen. Myös Kanadassa panostetaan julkishallinnon ja ympäröivän maail- man väliseen yhteistyöhön. Sitä edistetään muun muassa valtakunnallisen käytäntöyhtei- sön kautta, jonka tehtävänä huolehtia tiedonjaosta, yhteistyötä tukevien rakenteiden luo- misesta sekä erilaisten kehittämisprojektien koordinoinnista. Erityisen huomion kohteena Kanadassa pidetään yhteistyön läpinäkyvyyttä ja alhaalta ylös -periaatteen toteutumista. Hallitseva näkemys ilmenee vision, strategian ja arvojen kaltaisina uskomusjärjestelminä. Hallitseva näkemys voidaan jakaa tiedostettuihin ja tiedostamattomiin uskomuksiin, jotka molemmat vaikuttavat systeemisen muutoksen suuntaan ja nopeuteen. Ratkaisevaa sys- teemisen muutoksen edistämisessä siksi onkin tulevaisuuden kannalta hyödyllisten tie- dostamattomien uskomusten näkyväksi tekeminen sekä jo tiedostettujen uskomusten aktiivinen kommunikointi. Iso-Britannian julkishallinnon kehityksessä on paljon piirteitä hallitsevan näkemyksen systemaattisesta hyödyntämisestä. Maa on tullut tunnetuksi hal- linnon kehittämisagendojen ja -työkalujen luomisesta ja levittämisestä. Uusi julkisjohtami- nen, näyttöperusteinen päätöksenteko ja kokeiluperustainen uudistaminen olisivat erilai- sia ’hallinnollisia innovaatioita’ ilman Iso-Britannian aktiivista panostusta. Myös Singaporen älykäs kansakunta -ohjelmaa voidaan pitää kunnianhimoisena yhteiskunnan uudistamis- prosessia, joka ei rajaudu yksinomaan digitalisaation hyödyntämiseen. Kysymys on kansa- kuntaa yhdistävästä näkemyksestä, joka on ohjannut erilaisia kehityshankkeita ja -projek- teja. Tanskan yhteiskuntamielisyyttä voidaan niin ikään pitää hallitsevana näkemyksenä. Se on toiminut eräänlaisena ’yhteiskunnallisena majakkana’ ja osoittanut eri toimijoille, mikä on hyväksyttävää ja mikä ei. Palauteprosessit ohjaavat itseorganisoitumista, sillä ne tukevat tiedonvaihtoa ja vuorovai- kutusta toimijoiden välillä. Keskeiseksi kysymykseksi nousee systeemistä muutosta aikaan- saavan palautteen yhdistäminen muutosta tasapainottavaan palautteeseen. Ilman tasa- painoa vaarana on joko vauhtisokeus tai muutoskyvyttömyys. Esimerkiksi Kanadassa systeemisen uudistumisen prosessia säädellään erillisellä direktiivillä, joka ohjaa rapor- toimaan paitsi kokeilujen toivotuista ja odotetuista, mutta myös ei-toivotuista ja odotta- mista tuloksista. Singaporessa on puolestaan pyritty luomaan itseään vahvistava järjes- telmä, jossa haasteet kääntyvät mahdollisuuksiksi, tarpeet luovat ratkaisuja ja monenkes- kisyys ruokkii yhteistyötä. Taiwan puolestaan tarjoaa lupaavan esimerkin tavasta, kuinka 51 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 kansalaiset voidaan osallistaa julkisen hallinnon uudistusprosesseihin, mikä osaltaan syventää demokratian toteutumista. Yhteisevoluutio perustuu toimijoiden kohtalonyhteyteen, jossa yhdenkään toimijan kehi- tys ei ole riippuvainen ainoastaan siitä itsestään. Systeemisen muutoksen kannalta tämä edellyttää joustavaa vuorottelua yhtäältä kehitykseen reagoimisen ja sopeutumisen ja toi- saalta kehitystä aktiivisesti muokkaavan toiminnan välillä. Tanskan systeemisen uudistu- misen ytimessä on ajatus siitä, että elinkeinoelämän dynaamisuuden lisääminen on sovi- tettava yhteen sosiaalisten tarpeiden kanssa. Kansalaisten tarpeiden huomiotta jättämi- nen koetaan Tanskassa parhaimmillaan lyhytnäköiseksi ja pahimmillaan systeemistä luot- tamusta horjuttavaksi asiaksi. Tanskalaisessa yhteiskuntamielisyydessä voidaan nähdä kaksi puolta: yhtäältä realistinen ja ympäristöön mukautumista edistävä ulottuvuus sekä toisaalta tulevaisuuteen luottavasti suhtautuva ja ympäristöä aktiivisesti muokkaava ulot- tuvuus. Myös Iso-Britanniassa ja Kanadassa suosituissa yhteiskunnallisissa kokeiluissa voi- daan nähdä yhteisevolutionaarinen ulottuvuus. Sen lisäksi, että kokeilujen avulla opitaan ymmärtämaan, mikä toimii ja mikä ei yksittäisissä politiikkatoimissa, kysymys on myös hal- linnon mukautumiskyvyn kehittämisestä. Hajautuva rakenne ilmenee siirtymävaiheena, vallitsevan symmetrian ja tilanteen rik- koutumisena. Olennaista onkin siksi kysyä, millaisia hyödyllisiä epäjatkuvuuskohtia sys- teemisen muutoksen polulla voidaan tunnistaa ja miten niitä voidaan edistää. Hajautuva rakenne avaa uusia vaihtoehtoisia kehityssuuntia ja luo otolliset olosuhteet onnekkaille sattumille. Kaikissa neljässä maassa on tunnistettavissa hallintajärjestelmän murroskohtia, toisissa selkeämmin kuin toisissa. Hajautuvan rakenteen ideaa on toteutettu systemaatti- sesti esimerkiksi Kanadassa, jossa osana julkishallinnon uudistumisprosessia valtiovarain- ministeriön kanslian roolia vahvistettiin ja sen yhdeksi keskeiseksi tehtäväksi määriteltiin hallinnollisten muutosten ’katalyyttinä’ toimiminen. Tanskassa muutosta on puolestaan edistetty järjestämällä ’kilpailuja’ suurten yhteiskunnallisten haasteiden voittamiseksi. Kompleksisuusajattelun yhtenä keskeisenä oppina on ajatus siitä, että vuorovaikutuksessa ilmaantuva kokonaisuus on samalla toimijoiden käyttäytymistä ohjaava rakenne. Koska jokainen ihmisten ja organisaatioiden toimintaa kuvaava malli on todellisuutta yksinker- taistava, myös tähän tulkintakehikkoon tulee suhtautua varauksella. Esimerkiksi kuviossa 5 esitetyt systeemisen muutoksen osatekijät (ovaalit) ja niiden välinen vuorovaikutus (laa- tikot) eivät – nuolista huolimatta – ole toisiinsa nähden kausaalisessa suhteessa. Komplek- sisuusajattelun hengen mukaisesti systeemisen muutoksen ilmaantuminen nähdään pro- sessina, jossa asioita tapahtuu ilman yhtä selkeää ja näkyvää syytä. Systeemisen muutok- sen näkökulmasta kompleksisuusajattelun arvo on siinä, että se ohjaa kysymään olennai- sia kysymyksiä ja auttaa kuvittelemaan toivottua tulevaisuutta. 52 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 L Ä H T E E T Agency for Science, Technology and Research Singapore. Saatavilla: https://www.a-star.edu.sg/ Algan, Yann & Cahuc, Pierre (2006). Civic Attitudes and the Design of Labor Market Institutions: Which Count- ries Can Implement the Danish Flexicurity Model? IZA Discussion paper No. 1928. Andrews, J. (2019). Singapore seeks ‘triple helix” partnerships in AI development. Cities Today, 19.11.2019. Saatavilla: https://cities-today.com/singapore-seeks-triple-helix-partnerships-in-ai-development/ Aucoin, Peter (2001). Comparative Perspectives on Canadian Public Service Reform in the 1990s. Ottawa, On- tario: Office of the Auditor General of Canada. Bekker, Sonja & Mailand, Mikkel (2018). The European flexicurity concept and the Dutch and Danish flexicurity models: How have they managed the Great Recession? Social Policy and Administration, 53(1), 142 – 155. Beyond2020. Saatavilla: https://www.canada.ca/en/privy-council/services/blueprint-2020/beyond-2020.html Bourgnon, J. (2009). Program Review: The Government of Canada’s Experience Eliminating the Deficit, 1994 – 1999 - A Canadian Case Study. Centre for International Governance Innovation. Bredgaard, Thomas & Madsen, Per, K. (2018). Farewell flexicurity? Danish flexicurity and the crisis. Transfer: European Review of Labour and Research, 24(4), 375 – 386. Bundgaard, U. & Vrangbæk, K. (2007). Reform by coincidence? Explaining the policy process of structural reform in Denmark. Scandinavian Political Studies, 30(4), 491 – 520. Burton, Michael (2013). The Politics of Public Sector Reform. From Thatcher to the Coalition. Springer. Burroni, L. & Keune, M. (2011). Flexicurity: A conceptual critique. European Journal of Industrial Relations, 17(1), 75 – 91. Busch, Andreas; Begg, Iain & Bandelow, Nils C. (2019). Sustainable Governance Indicators 2019: United Kingdom Report. Bertelsmann Stiftung. Saatavilla: https://www.sgi-network.org/docs/2019/country/ SGI2019_UK.pdf Cabinet Office Annual Report and Accounts 2014 to 2015. Saatavilla: https://www.gov.uk/government/ publications/cabinet-office-annual-report-and-accounts-2014-to-2015 Cabinet Office, Department for Digital, Culture, Media & Sports and Office for Civil Society (2017/2012). Saata- villa: A guide to Social Impact Bonds. https://www.gov.uk/guidance/social-impact-bonds Cabinet Office, Government Digital Service & The Rt Hon Ben Gummer (9 February 2017). Government Transformation Strategy 2017 to 2020. Saatavilla: https://www.gov.uk/government/publications/ government-transformation-strategy-2017-to-2020 Cabinet Office & The Rt Hon Nick Hurd (8 September 2012). Press release: National Citizen Service. Saatavilla: https://www.gov.uk/government/news/national-citizen-service Cabinet Office & Behavioural Insights Team (31 December 2010). Applying behavioural insight to health: behavioural insights team paper. Saatavilla: https://www.gov.uk/government/publications/ applying-behavioural-insight-to-health-behavioural-insights-team-paper Canada Beyond 150. Saatavilla: http://canadabeyond150.ca/index-en.html 53 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 Carstensen, Helle, V. & Bason, Christian (2012). Powering collaborative policy innovation: Can innovation labs help? The Innovation Journal: The Public Sector Innovation Journal, 17(1). Center for Public Impact (2016). Saatavilla: https://www.centreforpublicimpact.org/case-study/ prime-ministers-delivery-unit-uk/ Chanthadavong. E. (2020). Singapore Releases Latest AI Framework Edition to Imp- rove Governance and Trust. ZDNet. Saatavilla: https://www.zdnet.com/article/ singapore-releases-latest-ai-framework-edition-to-improve-governance-and-trust/ Chia, E. S. (2016). Singapore’s smart nation program — Enablers and challenges, 11th System of Systems Engineering Conference (SoSE) CIVICUS (December 2019). People Power Under Attack 2019. Saatavilla: https://civicus.contentfiles.net/me- dia/assets/file/GlobalReport2019.pdf Clark, I. D. (2001). Distant Reflections on Federal Public Service Reform in the 1990s. Ottawa, Ontario: Office of the Auditor of General of Canada DataGov Singapore. Saatavilla: https://data.gov.sg/developer DIGI+ Taiwan. Saatavilla: https://digi.taiwan.gov.tw/ Digital Democracy. Saatavilla: https://www.nesta.org.uk/feature/future-curious/digital-democracy/ Directive on Experimentation (2016). Saatavilla: https://www.canada.ca/en/innovation-hub/services/re- ports-resources/experimentation-direction-deputy-heads.html Directive on Open Government (2014). Saatavilla: https://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=28108 DWP Annual Report and Accounts 2016 to 2017. Saatavilla: https://www.gov.uk/government/publications/ dwp-annual-report-and-accounts-2016-to-2017 Edwards, J. (2001). Looking Back From 2000 at Public Service 2000. Ottawa, Ontario: Office of the Auditor General of Canada. eGov Masterplans. Saatavilla: https://www.tech.gov.sg/media/corporate-publications/egov-masterplans Federal, Provincial and Territorial Declaration on Public Sector Innovation (2017). Saatavilla: https://www.ca- nada.ca/en/innovation-hub/services/Federal-Provincial-Territorial-Declaration-Public-Sector-Innovation. html Garayannis, Elias G. (2013). Encyclopedia of Creativity, Invention, Innovation and Entrepreneurship. Springer. GC Talent Cloud. Saatavilla: https://talent.canada.ca/en Gough, David; Maidment, Chris & Sharples, Jonathan (July 2018). UK What Works Centres: Aims, methods and contexts. London: EPPI-Centre, Social Science Research Unit, UCL Institute of Education, University College London. ISBN: 978-1-911605-03-4. Saatavilla: https://eppi.ioe.ac.uk/cms/Default.aspx?tabid=3731 Government Digital Service (UK). Saatavilla: https://www.gov.uk/government/organisations/ government-digital-service Government of Canada (2019). A Data Strategy Roadmap for the Federal Public Service. Saatavilla: https:// www.data-action-lab.com/2019/01/28/a-data-strategy-roadmap-for-the-federal-public-service/ Government of Canada (2015). Blueprint 2020: Building Tomorrow’s Public Service Together. Government of Canada (2014). Destination 2020. Government of Canada (2013). Blueprint 2020: Getting Started – Getting your Views. Government of Canada (2006). Government On-Line 2006. GovTech Singapore (2020). National Digital Identity. Saatavilla: https://www.tech.gov.sg/scewc2019/ndi 54 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 Greve, Carsten (2006). Public management reform in Denmark. Public Management Review, 8(1), 161 – 169. History: Past Prime Ministers. David Cameron. Saatavilla: https://www.gov.uk/government/history/ past-prime-ministers/david-cameron HM Government (January 2019). Democratic Engagement: Respecting, Protecting and Promoting Our Democracy. Saatavilla: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/ attachment_data/file/773362/DemocraticEngagement_RespectingProtectingAndPromotingOurDe- mocracy.pdf HM Treasury (24 April 2019). Europe 2020: UK National Reform Programme 2019. Saatavilla: https://www.gov. uk/government/publications/europe-2020-uk-national-reform-programme-2019 HM Treasury (13 March 2019). Public Value Framework: with supplementary guidance. Saatavilla: https:// www.gov.uk/government/publications/public-value-framework-and-supplementary-guidance Hofstetter, D. (2019). Innovating in Complexity (Part III): Systemic Investing. Saatavilla: https://medium.com/ in-search-of-leverage/innovating-in-complexity-part-iii-systemic-investing-204260be87bc Holmes, John (2001). Public Service Management Reform: Progress, Setbacks and Challenges. Ottawa, Ontario: Office of the Auditor of General of Canada. Hood, C. & Dixon, R. (2015) A Government that Worked Better and Cost Less?: Evaluating Three Decades of Reform and Change in UK Central Government. Oxford: Oxford University Press. How Taiwan is Using Technology to Foster Democracy (2020). Harvard Business Review. Saatavilla: https://hbr.org/podcast/2020/10/ how-taiwan-is-using-technology-to-foster-democracy-with-digital-minister-audrey-tang Impact and Innovation Unit (IIU). Saatavilla: https://www.canada.ca/en/innovation-hub.html Impact Canada. Saatavilla: https://impact.canada.ca/en Infocomm Media Development Authority (IMDA). Saatavilla: https://www.imda.gov.sg/ Innovation Hubs and Labs (Kanada). Saatavilla: https://wiki.gccollab.ca/Innovation_Hubs_and_Labs Jalonen, H., Uusikylä, P. & Lähteenmäki-Smith, K. (2020). Kompleksisuusajattelu inspiroi systeemi- sen muutoksen kuvitteluun. Saatavilla: https://tietokayttoon.fi/ajankohtaista/blogi/-/blogs/ kompleksisuusajattelu-inspiroi-systeemisen-muutoksen-kuvitteluun Jørgensen, Henning & Madsen, Per, K. (2007). Flexicurity and Beyond: Finding a New Agenda for the European Social Model. Djøef Publishing, Copenhagen. Kakal, & Z, & Schunter, J. (2019). Sensemaking in a Complex World: What Matters Most for the Pacific? Saa- tavilla: https://www.pacific.undp.org/content/pacific/en/home/blog/2019/sensemaking-in-a-complex- world.html Kaszorowski, Michael (2018). A Public Service Paralyzed by Institutional Timidity. Policy Options. Saatavilla: https://policyoptions.irpp.org/magazines/december-2018/public-service-paralyzed-institutional-timidity/ Kongshøj Madsen, Per (2008). Flexicurity in Danish: A model for labour market reform in Europe? Intereconomics, 43(2), 74 – 78. Kuhlmann, S. & Wollmann, H. (2014) Introduction to Comparative Public Administration. Cheltenham: Edward Elgars. Laursen, Finn; Andersen, Torben, M. & Detlef, Jahn (2018). Denmark Report. Sustainable Governance Indicators 2018. Bertelsmann Stiftung. Localism Act 2011. Saatavilla: https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2011/20/contents/enacted Luhmann, N. (1995). Social systems. Stanford, CA: Stanford University Press. 55 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 Mendelsson, M. (2017). “What do we do at the Results & Delivery Unit - and why?”. Saatavilla: https://open.ca- nada.ca/en/blog/what-do-we-do-at-the-results-delivery-unit-why Meyer, J. W. & Rowan, B. (1991). Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony. Teoksessa Powell, W. W. & DiMaggio, P. J. (toim.) The New Institutionalism in Organizational Analysis, 41 – 62. Chicago: The University of Chicago Press. Miller, Carl (2019). Taiwan is making democracy work again. It’s time we paid attention. Wired. Saatavilla: https://www.wired.co.uk/article/taiwan-democracy-social-media Modernizing Government (1999). Saatavilla: https://ntouk.files.wordpress.com/2015/06/modgov.pdf Monetary Authority of Singapore (2020). E-Payments. Saatavilla: https://www.mas.gov.sg/ development/e-payments Mulgan, Geoff (July 15 2020). “1997 and 2020: what they meant and what lies ahead”. Saatavilla: https://www. geoffmulgan.com/post/the-meaning-of-1997-and-2020-and-what-lies-ahead OECD (2018). Case Study: Free Agents and GC Talent Cloud – Canada. Saatavilla: https://www.oecd.org/gov/ innovative-government/Canada-case-study-UAE-report-2018.pdf OECD (2018). The Innovation System of the Public Service of Canada, OECD Publishing, Paris. Saatavilla: https://doi.org/10.1787/9789264307735-en Open government action plan to kick off in 2021. Saatavilla: https://digi.taiwan.gov.tw/news/ open-government-action-plan-to-kick-off-in-2021-ndc/ Open Government Partnership. https://www.opengovpartnership.org/ OPSI (2018). Canada Beyond 150: Policy for a diverse and inclusive future. Saatavilla: https://oecd-opsi.org/ innovations/canada-beyond-150-policy-for-a-diverse-and-inclusive-future OPSI. Country Studies. Saatavilla: https://oecd-opsi.org/projects/country-studies Percival, S. (2018). A Policy Community for the Federal Public Service and Beyond. Policy Options. Saatavilla: https://policyoptions.irpp.org/magazines/march-2018/policy-community-federal-public-service-beyond/ Personal Data Protection Commission Singapore. Saatavilla: https://www.pdpc.gov.sg/-/media/Files/PDPC/ PDF-Files/Resource-for-Organisation/AI/SGModelAIGovFramework2.pdf Policy Lab (UK). Saatavilla: https://openpolicy.blog.gov.uk/category/policy-lab/ Pollitt, C. & Bouckaert, G. (2011) Public Management Reform. A Comparative Analysis: New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian State. Third Edition. Oxford: OUP. Powell, W. W. & DiMaggio, P. J. (1991). The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields. Teoksessa Powell, W. W. & DiMaggio, P. J. (toim.) The New Institutionalism in Organizational Analysis, 63 – 82. Chicago: The University of Chicago Press. Prime Minister of Canada. Mandate Letters. Saatavilla: https://pm.gc.ca/en/mandate-letters Public Service 2000. Saatavilla: https://en.wikipedia.org/wiki/Public_Service_2000 Public Service Renewal: Beyond2020. Saatavilla: https://www.canada.ca/en/privy-council/services/bluep- rint-2020/beyond-2020.html Puustinen, A. & Jalonen, H. (2020). Kompleksisuusajattelu – ymmärtämistä edistävä uusi lähestymistapa vai vanhaa viiniä uudessa pullossa? Teoksessa Vartiainen, P. & Raisio, H. (toim.) Johtaminen kompleksisessa maailmassa – viisautta pirullisten ongelmien kohtaamiseen, 15 – 36. Helsinki: Gaudeamus. Quaggiotto, G., Oprunenco, A. & Leurs, B. (2019). Accelerator Labs: The Challenge of Engaging the Mothership. Saatavilla: https://medium.com/@acclabs/ acceleration-labs-the-challenge-of-engaging-the-mothership-a28a7ff1964f 56 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 Rahwidiati, Diastika (May 28 2019). ”Working on the engine – using portfolio sensemaking to accelerate learning”. Saatavilla: https://medium.com/@undp.ric/ working-on-the-engine-using-portfolio-sensemaking-to-accelerate-learning-b7275accf419 Report to the Clerk of the Privy Council of Canada on the Policy Community Project (2017). Saatavilla: https:// www.canada.ca/en/privy-council/corporate/clerk/publications/policy-community-project.html Rieger, R. (2019). Reflections on ‘Portfolio Sensemaking’ — What We Learned at UNDP Lao PDR. Saatavilla: https://medium.com/@undp.ric/ reflections-on-portfolio-sensemaking-a-reflection-from-the-undp-lao-pdr-96668cab9c65 Rogowski, R. (2008). Governance of the European social model: The case of flexicurity. Intereconomics, Review of European Economic Policy, 43(2), 82 – 91. Rowen, Ian (2015). Inside Taiwan’s Sunflower Movement: Twenty-FourDays in a Student-Occupied Parliament, and the Future of the Region. The Journal of Asian Studies Vol. 74, No. 1 (February) 2015: 5 – 21. Saatavilla: https://www.cambridge.org/core/services/aop-cambridge-core/content/view/S0021911814002174 SayIt, Audrey Tang. Saatavilla: https://sayit.pdis.nat.gov.tw/speaker/audrey-tang-2 SayIt, Audrey Tang (2019). Nancy Lin visit. Saatavilla: https://sayit.pdis.nat.gov. tw/2019-04-17-nancy-lin-visit#s287739 Scherfig, C., Brunander, M. & Melander, C. (2010). From the World’s First Design Policy to the World’s Best Design Policy. Copenhagen: The Design Management Institute. Single Department Plans (UK). Saatavilla: https://www.gov.uk/go- vernment/publications/planning-and-performance-framework/ the-governments-planning-and-performance-framework#single-departmental-plans Sitra. SIB (Social Impact Bond). Saatavilla: https://www.sitra.fi/tulevaisuussanasto/sib/ Smart Nation Singapore (2020). Saatavilla: https://www.smartnation.gov.sg/ Smart Nation Singapore (2020). CODEX. Saatavilla: https://www.smartnation.gov.sg/what-is-smart-nation/ initiatives/Strategic-National-Projects/codex Smart Nation Singapore (2020). LifeSG Initiative. Saatavilla: https://www.smartnation.gov.sg/ what-is-smart-nation/initiatives/Strategic-National-Projects/lifesg-initiative Smart Nation Singapore (2020). National Artificial Intelligence Strategy. Saatavilla: https://www.smartnation. gov.sg/docs/default-source/default-document-library/national-ai-strategy.pdf?sfvrsn=2c3bd8e9_4 Smart Nation Singapore (2020). Smart Nation Sensor Platform. Saatavilla: https://www.smartnation.gov.sg/ what-is-smart-nation/initiatives/Strategic-National-Projects/smart-nation-sensor-platform Smart Nation Singapore (2020). Strategic National Projects. Saatavilla: https://www.smartnation.gov.sg/ what-is-smart-nation/initiatives/Strategic-National-Projects Smart Nation Singapore (2020). Transport. Saatavilla: https://www.smartnation.gov.sg/what-is-smart-nation/ initiatives/Transport Termeer, C. J. A. M. & Dewulf, A. (2018). A small wins framework to overvome the evaluation paradox of governing wicked problems. Policy and Society, 38(2), 1 – 17. The Behavioural Insights Team (UK). Saatavilla: https://www.bi.team/ The Danish Government (2019). Denmark’s National Reform Programme. March 2019. The Danish Government (2017). Denmark’s National Reform Programme. April 2017. The Danish Government (2016). Denmark’s National Reform Programme. April 2016. The Danish Government (2014). Denmark’s National Reform Programme. April 2014. 57 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:15 The Danish Government (2011). Denmark’s National Reform Programme. May 2011. The Danish Government (2009). Denmark’s National Reform Programme. October 2009. The Danish Government (2008). Denmark’s National Reform Programme. October 2008. The Department of Canadian Heritage (2018). A Plan for Experimentation at Canadian Heritage. Saatavilla: https://open.canada.ca/data/en/dataset/eef1a53c-f2c1-4679-b765-27026b31f7ff The National Institute for Health and Care Excellence (NICE). Saatavilla: https://www.nice.org.uk/about The UK Government (2019). UK National Reform Programme 2019, June 2019. The UK’s Industrial Strategy (Archived). Saatavilla: https://www.gov.uk/government/topical-events/ the-uks-industrial-strategy Treasury Board Secretariat (TBS) (2011). Report of the Review of Public Service Modernization Act, 2003. Ottawa, Ontario: Treasury Board Secretariat. Treasury Board Secretariat (2000). Results for Canadians: A Management Framework for the Government of Canada. Ottawa, Ontario: Treasury Board Secretariat. Wall, K. (2009). Is Denmark a Lead User of User Driven Innovation? Saatavilla: https://innovationmanagement. se/2009/09/22/is-denmark-a-lead-user-of-user-driven-innovation/ Wernick, M. (2019). Twenty-Sixth Annual Report to the Prime Minister on the Public Service of Canada. Ottawa, Ontario: Privy Council Office. World Happiness Report (2020). Saatavilla: https://happiness-report.s3.amazonaws.com/2020/WHR20.pdf Vartiainen, P. & Raisio, H. (toim.) Johtaminen kompleksisessa maailmassa – viisautta pirullisten ongelmien kohtaamiseen, Helsinki: Gaudeamus. Verhoest, K. & Van Thiel, S. & Bouckaert, G. & Laegreid, P. (2012) Government Agencies. Practices and Lessons from 30 Countries. Basingstoke: Palgrave MacMillan. Viebrock, E. & Clasen, J. (2009). Flexicurity and welfare reform: a review. Socio-Economic Review, 7(2), 305–331. vTaiwan. Saatavilla: https://info.vtaiwan.tw/ Yahya, Y. (2018). Public sergvice to go from ’whole-of-government’ to ’whole-of-na- tion’. The Straits Times, 9.5.2018. Saatavilla: https://www.straitstimes.com/politics/ public-service-to-go-from-whole-of-government-to-whole-of-nation Yu, E. (2020). Singapore Government Pushes on with Cloud Migration. ZDNet. Saatavilla: https://www.zdnet. com/article/singapore-government-pushes-on-with-cloud-migration/ Yu, E. (2019). Singapore Wants Widespread AI Use in Smart Nation Drive. ZDNet. Saatavilla: https://www.zd- net.com/article/singapore-wants-widespread-ai-use-in-smart-nation-drive/ Yu, E. (2018). Singapore Looks to Reengineer Government IT Systems with Cloud. ZDNet. Saatavilla: https:// www.zdnet.com/article/singapore-looks-to-reengineer-government-it-systems-with-cloud-tech-stack/ tietokayttoon. /sv ISBN PDF 978-952-383-127-8 ISSN PDF 2342-6799