Virastoarviointi – Syyttäjälaitos Loppuraportti Hallintopolitiikka Valtiovarainministeriön julkaisuja – 2021:36 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2021:36 Virastoarviointi – Syyttäjälaitos Loppuraportti Broad Scope Management Consulting Oy Valtiovarainministeriö Helsinki 2021 Julkaisujen jakelu Distribution av publikationer Valtioneuvoston julkaisuarkisto Valto Publikations- arkivet Valto julkaisut.valtioneuvosto.fi Julkaisumyynti Beställningar av publikationer Valtioneuvoston verkkokirjakauppa Statsrådets nätbokhandel vnjulkaisumyynti.fi Valtiovarainministeriö © 2021 tekijät ja valtiovarainministeriö ISBN pdf: 978-952-367-716-6 ISSN pdf: 1797-9714 Taitto: Valtioneuvoston hallintoyksikkö, Julkaisutuotanto Helsinki 2021 Kuvailulehti 15.6.2021 Virastoarviointi – Syyttäjälaitos Loppuraportti Valtiovarainministeriön julkaisuja 2021:36 Teema Hallintopolitiikka Julkaisija Valtiovarainministeriö Tekijä/t Jussi Kleemola, Jukka Honkavaara, Jukka Kallio Yhteisötekijä Broad Scope Management Consulting Oy Kieli suomi Sivumäärä 50 Tiivistelmä Valtiovarainministeriön tavoitteena on vakiinnuttaa menettelytapa, jossa valtion virastoja ja niiden uudistamishankkeita arvioitaisiin säännöllisesti, systemaattisesti ja keskitetysti. Valtakunnansyyttäjänvirastosta ja sen alaisuudessa toimivista syyttäjänvirastoista muodostettaisiin yksi valtakunnallinen Syyttäjälaitos 1.10.2019. Uudistusta, sen toteutumista ja vaikutuksia arvioitiin luotua yhtenäistä arviointikonseptia hyödyntäen. Uudistus toteutui varsin hyvin, joskin monelta osin muutosvaihe on edelleen meneillään. Menettelyt ovat yhdenmukaistuneet ja yhteistyö valtakunnan tasolla lisääntynyt. Valtakunnallisen rakenteen luomia mahdollisuuksia ei vielä täysimääräisesti hyödynnetä. Etenkin resursointikysymyksissä alueet näyttäytyvät itsenäisinä. Tuottavuus on parantunut viimeisen viiden vuoden aikana, ja uusi rakenne luo edellytyksiä tuottavuuden parantumiselle. Syyttäjälaitoksen työmäärä on kasvanut tuottavuuden parantumista nopeammin, mikä näkyy käsittelyaikojen pidentymisenä. Tämä on haaste rikosvastuun toteutumiselle oikeudenmukaisesti. Syyttäjälaitoksen tärkeimmät kehityskohteet liittyvät valtakunnallisen toiminnan kehittämiseen, yhtenäisten toimintamallien luomiseen, johtamisen sekä erikoissyyttäjien toiminnan kehittämiseen sekä systemaattisen sidosryhmätyön kehittämiseen. Jatkossa on tärkeää luoda Syyttäjälaitoksesta positiivista kuvaa haluttuna työpaikkana sekä kehittää yhteistä organisaatiokulttuuria. Asiasanat hallintopolitiikka, tuloksellisuus, uudistukset, toimeenpano, virastot, Syyttäjälaitos ISBN PDF 978-952-367-716-6 ISSN PDF 1797-9714 Asianumero VN/9569/2020 Hankenumero VM065:00/2020 Julkaisun osoite http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-716-6 Presentationsblad 15.6.2021 Utvärdering av Åklagarmyndigheten Slutrapport Finansministeriets publikationer 2021:36 Tema Förvaltningspolitiken Utgivare Finansministeriet Författare Jussi Kleemola, Jukka Honkavaara, Jukka Kallio Utarbetad av Broad Scope Management Consulting Oy Språk finska Sidantal 50 Referat Finansministeriet har för avsikt att etablera ett förfarande där statliga ämbetsverk och reformprojekt som gäller dem utvärderas regelbundet, systematiskt och centraliserat. Riksåklagarämbetet och dess underlydande åklagarämbeten slogs samman till den nationella Åklagarmyndigheten den 1 oktober 2019. Reformen, dess genomförande och konsekvenser har utvärderats med hjälp av ett enhetligt utvärderingskoncept. Reformen lyckades väl, med processen pågår fortfarande på flera områden. Förfarandena har förenhetligats och samarbetet har ökat på riksnivå. De möjligheter som den riksomfattande strukturen erbjuder utnyttjas ännu inte fullt ut. I synnerhet när det gäller resursfördelningen agerar regionerna självständigt. Produktiviteten har förbättrats under de senaste fem åren, och den nya strukturen skapar förutsättningar för ytterligare ökad produktivitet. Åklagarväsendets arbetsmängd har ökat snabbare än produktiviteten, vilket syns i förlängda handläggningstider. Detta är ett problem med tanke på det rättvisa genomförandet av straffansvaret. Åklagarmyndighetens bör nu främst satsa på den riksomfattande verksamheten, att skapa enhetliga förfaranden, att utveckla ledningen och specialiståklagarnas verksamhet samt det systematiska arbetet med intressegrupper. Det är också viktigt att bygga upp en positiv bild av Åklagarmyndigheten som en attraktiv arbetsgivare och att utveckla en gemensam organisationskultur. Nyckelord förvaltningspolitiken, resultat, reformer, genomföring, ämbetsverk, Åklagarmyndigheten ISBN PDF 978-952-367-716-6 ISSN PDF 1797-9714 Ärendenummer VN/9569/2020 Projektnummer VM065:00/2020 URN-adress http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-716-6 Description sheet 15 June 2021 Agency assessment: National Prosecution Authority Final report Publications of the Ministry of Finance 2021:36 Subject Governance Policy Publisher Ministry of Finance Author(s) Jussi Kleemola, Jukka Honkavaara, Jukka Kallio Group author Broad Scope Management Consulting Oy Language Finnish Pages 50 Abstract The Ministry of Finance aims to establish more widely a procedure by which government agencies and related reorganisation projects are assessed systematically on a regular and centralised basis. The Office of the Prosecutor General and the prosecutor’s offices subordinate to it were merged on 1 October 2019 to form a single national agency, the National Prosecution Authority. The reform and its implementation and effects were assessed by making use of the uniform assessment concept designed for the purpose. The reform was very well implemented, although the transitional phase is still in progress in many respects. The procedures have been harmonised and cooperation has increased at the national level. However, the potential offered by the national structure is not yet being fully utilised. Prosecution districts seem to be independent, especially in issues concerning resources. Productivity has improved within the last five years, and the new structure makes it possible to further improve productivity. The workload of the National Prosecution Authority has increased more rapidly than productivity, which can be seen as longer processing times. This presents a challenge for the enforcement of criminal liability in a just manner. The most important areas for further development of the National Prosecution Authority are related to the development of national activities, creation of common practices, management development, development of the activities of specialised prosecutors and development of systematic stakeholder work. In future, it is important to present the National Prosecution Authority as an attractive workplace and to develop a shared organisational culture. Keywords Governance Policy, performance, reforms, implementation, agencies, National Prosecution Authority ISBN PDF 978-952-367-716-6 ISSN PDF 1797-9714 Reference number VN/9569/2020 Project number VM065:00/2020 URN address http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-716-6 Sisältö 1 Arviointihankkeen lähtökohdat, tavoitteet ja toteutus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.1 Arvioinnin lähtökohdat ja tavoitteet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.2 Kokonaishankkeen aikataulu ja eteneminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.3 Syyttäjälaitoksen arviointihanke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 1.4 Arviointikysymykset . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 2 Arvioitu uudistushanke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 2.1 Lähtökohdat ja taustaa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 2.2 Uudistuksen tavoitteet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 3 Uudistushankkeen toteuttamisen arvio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 3.1 Uudistushankkeen valmistelu- ja käynnistysvaihe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 3.2 Uudistushankkeen toteuttaminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 4 Uudistushankkeen tavoitteiden toteutuminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 4.1 Uuden viraston muodostuminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 4.2 Uudistukselle asetettujen tavoitteiden toteutuminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 5 Tuloksellisuuden kehitys . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 5.1 Tuloksellisuuden kehittyminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 5.1.1 Yhteiskunnallinen vaikuttavuus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 5.1.2 Toiminnallinen tehokkuus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 5.1.3 Tuotokset ja laadunhallinta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 5.1.4 Voimavarojen hallinta ja kehittäminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 5.2 Johtopäätökset tuloksellisuuskehityksestä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 6 Kokoava arvio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 6.1 Yleisarvio uudistuksen toteutumisesta ja nykytilanteesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 6.2 Tuloksellisuuskehitys . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 6.3 Keskeiset johtopäätökset ja opit uudistushankkeesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 6.4 Tulevaisuuden vaatimuksiin vastaaminen ja kehityssuositukset . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 6.4.1 Kohti valtakunnallisia resursseja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 6.4.2 Valtakunnallisen yhtenäisen toiminnan edistäminen ja johtamisen kehittäminen . . . . . . . . . . . . . . 47 6.4.2.1 Yhtenäisten toimintamallien edistäminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 6.4.2.2 Seuranta ja laadunhallinnan menetelmien kehittäminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 6.4.2.3 Johtamiseen ja yhtenäiseen toimintakulttuuriin panostaminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 6.4.3 Erikoissyyttämisen kehittäminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 6.4.4 Systemaattinen sidosryhmäyhteistyö eri tasoilla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 6.4.5 Syyttäjälaitos haluttuna työpaikkana – kehittäminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 6.4.6 Yhteishengen ja organisaatiokulttuurin kehittäminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 7VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 1 Arviointihankkeen lähtökohdat, tavoitteet ja toteutus 1.1 Arvioinnin lähtökohdat ja tavoitteet Valtion virastoista ja laitoksista laaditaan arviointeja säännönmukaisesti, mutta käytössä ei ole ollut yhtenäisiä menettelyjä niiden laadintaan. Arviointien tulosten ja havaintojen vertailu laajemmin on vaikeaa. Virastojen yhdistämisissä ja rakennemuutoksissa on tärkeää toiminnan muutoksen arviointi sekä jatkokehityksen varmistaminen. Arvioinnin kohteena ovat tällöin hankkeen toteutus ja sen tuloksellisuus sekä toiminnan ja vaikuttavuuden kehittyminen. Valtiovarainministeriön tavoitteena on osana valtion virastorakenteen ja tulosohjauksen yleisen kehittämisen tehtäväkokonaisuutta luoda ja vakiinnuttaa pysyvä menettelytapa, jossa valtion virastoja ja niiden uudistamishankkeita arvioitaisiin säännöllisesti, systemaat- tisesti ja keskitetysti. Taustalla on tarve y tuottaa tietoa virastojen systemaattiseen ja vertailevaan hallinnonalarajat ylittävään tuloksellisuuden tarkasteluun, virastojen toiminnan kehittämisen, ohjauksen ja johtamisen tarpeisiin sekä y luoda yhteistä tietopohjaa virastouudistuksista sekä niiden menestystekijöistä. Kehittämistyö päätettiin hankkeistaa konkreettisen arviointihankkeen muotoon ja toteut- tamista varten varattiin määräraha valtiovarainministeriön toimintamenoista. Kiinnostu- neeksi tiedettiin jo etukäteen valtiovarainministeriön hallinnonalalta Digi- ja väestötieto- virasto. Syyttäjälaitos ja Luonnonvarakeskus kartoitettiin kiinnostuneiksi ministeriöiden tulosohjaus- ja virastorakenneverkoston kontaktien kautta. 1.2 Kokonaishankkeen aikataulu ja eteneminen Kokonaishankkeen tavoitteena oli toteuttaa seuraavat osakokonaisuudet sisältävä Syyttä- jälaitoksen, Digi- ja väestötietoviraston ja Luonnonvarakeskuksen virastoarviointi: 8VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 1. Uudistushankkeiden toteuttamisen arviointi, jossa tuotetaan yhteistä ja yhte- näistä tietopohjaa ja ymmärrystä virastouudistushankkeiden kriittisistä me- nestystekijöistä, haasteista ja ongelmakohdista. 2. Uudistushankkeiden tavoitteiden toteutumisen arviointi, jossa tuotetaan yh- teistä ja yhtenäistä tietopohjaa ja ymmärrystä virastouudistuksille asetettujen tavoitteiden saavuttamisesta sekä kriittisistä menestystekijöistä, haasteista ja ongelmakohdista tavoitteiden saavuttamisen suhteen. 3. Tuloksellisuuden kehityksen arviointi, jossa tuotetaan erikseen valittaviin näkökulmiin rajaten tietoa arvioinnissa mukana olevien virastojen vaikutta- vuuden ja toiminnallisen tuloksellisuudesta kehityksestä vertailuna ennen ja jälkeen uudistuksen. Lisäksi hankkeen tavoitteena oli muodostaa arviointikonsepti, jossa konseptoidaan ja do- kumentoidaan edellä olevissa kohdissa (1–3) käytettävä arviointiasetelma ja -prosessi si- ten, että ne ovat toistettavissa. Hanke asetettiin 27.5.2020. Asiantuntijatuki kilpailutettiin ja hankittiin 9.9.2020 tehdyllä päätöksellä. Sofigate Oy ja sen voimavara-alihankkija Broad Scope Management Consul- ting Oy valittiin toteuttamaan arviointihankekokonaisuus. Työn läpiviennistä on vastannut Broad Scope Management Consulting Oy:n tiimi: senior partner Jussi Kleemola (projek- tipäällikkö), senior adviser Jukka Kallio ja johtava asiantuntija Jukka Honkavaara. Hanke kesti toukokuun 2021 loppuun saakka. Arviointityötä ohjasi hankkeelle asetettu ohjausryhmä, jonka jäseniä olivat: y Anu Nousiainen, finanssineuvos, valtiovarainministeriö / VKO (puheenjohtaja) y Mikko Saarinen, neuvotteleva virkamies, valtiovarainministeriö / VKO (sihteeri) y Tapio Laamanen, ylijohtaja, oikeusministeriö (vj. Juha Saunamäki) y Miia Ljungqvist, neuvotteleva virkamies, oikeusministeriö (vj. Katariina Jahkola) y Marjukka Ala-Harja, tietohallintoneuvos, valtiovarainministeriö / JulkICT (vj. Isamaria Mäkiaho) y Sari Hosionaho, erityisasiantuntija, valtiovarainministeriö / JulkICT (vj. Isamaria Mäkiaho) y Kirsi Heinonen, maatalousneuvos, maa- ja metsätalousministeriö (vj. Anne Vehviläinen) y Pasi Valli, neuvotteleva virkamies, maa- ja metsätalousministeriö (vj. Elina Nikkola) 9VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 Pysyvät asiantuntijat y Mika Appelsin, valtionsyyttäjä, Syyttäjälaitos y Joanna Autiovuori, hallintojohtaja, Syyttäjälaitos y Aino Jalonen, ylijohtaja, Digi- ja väestötietovirasto y Merja Koponen, kehitysjohtaja, Digi- ja väestötietovirasto y Ilkka P. Laurila, hallintojohtaja, Luonnonvarakeskus y Henri Mäkinen, taloussuunnittelupäällikkö, Luonnonvarakeskus Lisäksi virastoarviointihankkeiden ajan ohjausryhmän kokouksiin osallistui toteuttajan edustajana senior partner Jussi Kleemola, Broad Scope Management Consulting Oy. Kokonaishanke vietiin läpi kolmessa päävaiheessa, jotka seurasivat ajallisesti toisiaan: y Vaihe 1: Virastoarviointikonseptin luonnos, arviointiasetelma ja arviointisuunnitelma y Vaihe 2: Virastoarviointien toteutus y Vaihe 3: Virastoarviointien ja virastoarviointikonseptin viimeistely 10 VA LTIO VA R A IN M IN ISTERIÖ N JU LK A ISU JA 2021:36 Kuvio 1. Arviointityön vaiheet ja aikataulu. Arvioinnin valmistelu (tiedonkeruu ja sen kohdentaminen, työpohjat) Alustavat tulokset ja johtopäätökset – Virastokohtaiset väliraportit (1/2021) Johtopäätöksien jalostaminen ja kehitystarpeet Arvioinnin lopulliset tulokset (arviointiraportit) ja valmis konsepti (5/2021) Arviointiasetelma, arvioinnin viitekehys ja arviointisuunnitelma (ml. yhteinen konsepti) Virastoarviointikonseptin luonnos ja arviointisuunnitelma (11/2020) Havainnot, analyysi ja alustavat johtopäätökset Tiedonkeruu (kirjallinen aineisto, haastattelut, kyselyt, vuorovaikutusalusta) Kommentointikierros (sähköinen), tarkennukset ja validointi, tuloksellisuustietojen tietopyynnöt Tuloksellisuuden arvioinnin tarkennukset Virastoarviointikonseptin viimeistely (visualisointi, työkalut, ohjeistus) V A I H E 1 V A I H E 2 V A I H E 3 DVV -Työpaja: (Avainhenkilöt: virasto, sidosryhmät, ohjaajat) Uudistushankkeiden toteutuminen, opit ja onnistumiset, Tuloksellisuus ja kehityskohteet Syyttäjälaitos -Työpaja: (Avainhenkilöt: virasto, sidosryhmät, ohjaajat) Uudistushankkeiden toteutuminen, opit ja onnistumiset, Tuloksellisuus ja kehityskohteet Luke -Työpaja: (Avainhenkilöt: virasto, sidosryhmät, ohjaajat) Uudistushankkeiden toteutuminen, opit ja onnistumiset, Tuloksellisuus ja kehityskohteet DVV -Tuloksellisuuden kehitys Työkokoukset: Viraston talous / hallinto, VM Syyttäjälaitos -Tuloksellisuuden kehitys Työkokoukset: Viraston talous / hallinto, VM Luke -Tuloksellisuuden kehitys Työkokoukset: Viraston talous / hallinto, VM S ä h k ö i n e n v u o r o v a i k u t u s a l u s t a t y ö n t u k e n a AIKATAULU 11/2020 11/2020- 1/2021 1/2021 1/2021 1/2021 02-04/2021 (tietopyynnöt 03) 04/2021 03-05/2021 05/2021 11 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 Vaihe 1: Virastoarviointikonseptin luonnos, arviointiasetelma ja arviointisuunnitelma Vaihe 1 toimi pohjana toteutettaville arvioinneille, joiden käytännön toteutus ja läpivienti suunniteltiin vaiheen aikana. Työ käynnistyi valitsemalla virastoarviointikonseptissa sovel- lettavat parhaiden käytänteiden mukaiset työpohjat ja viitekehykset. Ensimmäisen vaiheen aikana laadittu konsepti sisälsi koko virastoarvioinnin prosessin ar- vioinnin tarpeen määrittämisestä aina tulosten raportointiin ja hyödyntämiseen. Vaiheen aikana myös suunniteltiin ja valmisteltiin varsinaisen arviointiprosessin edellyttämät työ- pohjat, joita tarkennettiin ja muokattiin arviointityön edetessä. Varsinaisten virastokoh- taisten arviointien valmistuttua viimeisessä vaiheessa (vaihe 3) vielä viimeisteltiin arvioin- neissa koeteltu valmis konsepti. Vaihe 1 päättyi virastoarviointikonseptin luonnoksen, tarkan arviointisuunnitelman (arvi- oinnissa käytettävät viitekehykset, tiedonhankintamenetelmien kuvaukset, kohderyhmät, menetelmät) sekä työpohjien hyväksyntään ohjausryhmässä marraskuussa 2020. Vaihe 2: Virastoarviointien toteutus Toisessa vaiheessa toteutettiin varsinainen virastojen arviointityö suunnitellun mukaisesti. Vaihe käynnistyi laajalla kirjallisen aineiston tiedonkeruulla. Saatavilla ollut kirjallinen ai- neisto kerättiin ja koostettiin ja siitä seulottiin relevantit lähdeaineistot nykytilan kuvausta ja arviointityötä varten. Kirjallisena aineistona hyödynnettiin pääosin julkisista lähteistä saatavilla olleita ja virastojen toimittamia ohjaus- ja suunnitteluasiakirjoja, toimintakerto- muksia, organisaatiokuvauksia, prosessi-, toiminnan-, palvelu- ja arkkitehtuurikuvauksia sekä muita seuranta- ja toteumatietoja. Lisäksi hyödynnettiin aikaisemmin toteutettuja henkilöstö- ja sidosryhmäkyselyjen tuloksia sekä itsearviointien ja aikaisempien selvitys- ten tietoja. Tiedonkeruu sisälsi kirjallisen aineiston ohella varsin laajan tiedonkeruun haastatteluin sekä koko henkilöstölle kohdistetun sähköisen kyselyn. Haastatteluin ja sähköisin kyselyin keskityttiin keräämään tietoa uudistuksesta ja sen tavoitteiden toteutumisesta siltä osin kuin tieto ei ollut valmiiksi saatavilla kirjallisesta aineistosta. Haastateltavina oli virastojen avainhenkilöitä, henkilöstön ja ohjaavien tahojen edustajia sekä keskeisten muiden sidos- ryhmien edustajia. Pääasiallinen tiedonkeruu haastatteluin toteutettiin joulukuun 2020 ja tammikuun 2021 aikana, mutta sitä täydennettiin työn edetessä. Henkilöstökyselyt toteu- tettiin alkuvuodesta 2021. Tiedonkeruun pohjalta arviointitiimi laati analyysin alustavine havaintoineen, johtopää- töksineen ja kehitysaihioineen. Analyysin toteuttamisessa hyödynnettiin suunnitteluvai- heessa laadittuja viitekehyksiä ja metodeita. Alustavat havainnot esiteltiin ohjausryhmälle sekä käsiteltiin virastokohtaisissa työpajoissa. Työpajoissa keskityttiin yhteiseen työstöön 12 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 johtopäätösten syventämiseksi, uudistushankkeen oppien keräämiseksi sekä kehitysaluei- den ja -toimenpiteiden yhteiseksi työstämiseksi. Toinen vaihe päättyi väliraporttien laadintaan. Arviointitiimi laati virastokohtaiset väliar- viointiraportit sisältäen uudistushankkeiden toteuttamisen ja sen tavoitteiden toteutumi- sen arvioinnin sekä alustavan tuloksellisuuden kehityksen arvioinnin. Arviointiraporttien luonnosversiot toimitettiin ohjausryhmän kommentoitaviksi ja hyväksyttäviksi tammikuun 2021 lopussa. Vaihe 3: Virastoarviointien ja virastoarviointikonseptin viimeistely Viimeisessä vaiheessa laadittiin varsinaiset arviointiraportit sekä pääosa tuloksellisuusar- vioinnista. Lisäksi viimeisteltiin ja täydennettiin virastoarviointikonseptia huomioiden saa- dut kokemukset kolmen viraston arviointityöstä. Tuloksellisuusarvioinnissa hyödynnettiin saatavilla olevia vuoden 2020 lopullisia tunnuslu- kutietoja. Tuloksellisuuden arvioinnin osana järjestettiin kunkin viraston avainhenkilöiden kanssa erilliset työkokoukset. Arviointitiimi valmisteli työkokoukset sekä tuotti tarvittavan tausta-analyysin tunnuslukujen pohjalta. Tuloksellisuustyökokouksissa yhdessä viraston avainhenkilöiden kanssa tulkittiin ja täydennettiin arviota sekä tuotettiin näkemyksiä sub- jektiivista arviointia edellyttävistä osa-alueista. Virastokohtaisten arviointiraporttien luonnokset lähetettiin ohjausryhmän kommentoita- viksi ja kommentointikierrosten perusteella täydennetyt ja viimeistellyt arviointiraportit hyväksyttiin ohjausryhmässä toukokuussa 2021. 1.3 Syyttäjälaitoksen arviointihanke Syyttäjälaitoksen arviointi eteni edellisessä luvussa kuvatun kokonaisprosessin ja arviointi- konseptin mukaisesti. Syyttäjälaitoksen osalta arviointityö käynnistyi lähtökohtien täs- mentämisellä ja arvioinnin valmisteluvaiheessa tehdyllä käytännön arvioinnin läpiviennin suunnittelulla lokakuussa 2020. Arviointityön käynnistymisestä tiedotettiin henkilöstölle erillisellä tiedotteella ja arviointihanketta esiteltiin 20.10.2020 Syyttäjälaitoksen kuukausit- taisessa yt-kokouksessa. 13 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 Kuvio 2. Arvioinnin konseptin mukainen eteneminen työvaiheittain. ARVIOINTITARPEEN JA ARVIOINTITEHTÄVÄN TARKENNUS  Arvioinnin kohteen ja tarpeen tarkennukset  Arvioinnin tavoitteiden ja hyötyjen tarkennukset  Arvioinnin toteutustavan periaatteet ARVIOINNIN SUUNNITTELU  Arviointisuunnitelman (arviointi- asetelma, arviointikysymykset ja -kriteerit, aineistot ja metodologia sekä aikataulut) täsmennykset  Arviointikäsitteiden ja arviointi- kriteereiden valinta ja operatio- nalisointi ARVIOINNIN VALMISTELU  Arviointiaineiston ja keruu- ja analysointimenetelmien valinta  Tiedonkeruun sisältö ja kohderyhmät  Tiedonkeruun lomakkeet, työpohjat ja viestintämateriaalit ARVIOINNIN TOTEUTUS  Arviointiaineiston tiedonkeruu  Arviointiaineiston analysointi  Arviointihavaintojen ja alustavien tulosten koostaminen  Kommentointi ja tarkennukset ARVIOINNIN RAPORTOINTI  Arvioinnin johtopäätösten koostaminen ja fasilitointi  Arvioinnin tulosten viimeistely ja kehittämissuosituksien laadinta  Arviointiraportin ja tiivistelmän kirjoittaminen, esitysmateriaalit ARVIOINTITIEDON HYÖDYNTÄMINEN Arvioinnin hyödynnettävyys kertoo arvioinnin hyödyllisyydestä ja laadusta  Virastoarviointikonseptin kehittäminen Vaihe 2–3 Varsinainen arvioinnin toteutus (vaihe 2) käynnistyi laajalla tiedonkeruulla marraskuussa 2020. Arvioinnissa toteutettiin yhteensä 29 haastattelua ja haastateltavina oli seuraavien kohderyhmien edustajia: y Syyttäjälaitoksen johto y johtavat aluesyyttäjät y apulaispäälliköt y Syyttäjälaitoksen muodostamishankkeessa mukana olleet avainhenkilöt y henkilöstön edustajat. Sidosryhmien näkemyksiä kerättiin seuraavien kohderyhmien edustajilta: y Rikosseuraamuslaitos y Tuomioistuinvirasto y käräjäoikeuksien laamannit y Poliisihallitus y poliisilaitokset y oikeusministeriö. Haastattelujen lisäksi toteutettiin koko henkilöstölle suunnattu sähköinen kysely laaja-alai- sen näkemyksen keräämiseksi ja kokonaiskuvan saamiseksi arviointityöhön. Henkilöstö- kyselyyn osallistui kaiken kaikkiaan 165 vastaajaa, mikä oli noin 30 prosenttia tavoitellusta kohderyhmästä. 14 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 Haastattelujen ja sähköisen kyselyn lisäksi pidettiin työpaja havaintojen ja arvointipäätel- mien tarkentamiseksi ja validoimiseksi sekä kehitysideoiden yhteiseksi tuottamiseksi. Työ- pajaan osallistui Syyttäjälaitoksen johto, henkilöstöä sekä sidosryhmien edustajia. Lisäksi pidettiin erillinen työkokous tuloksellisuusarvioinnin ja siihen liittyvän tiedon tarkentami- seksi ja johtopäätösten tuottamiseksi. 1.4 Arviointikysymykset Virastoarvioinnit toteutettiin yhtenäistä mallia noudattaen, ja myös keskeiset arviointiky- symykset ovat toteutetuissa virastoarvioinneissa yhdenmukaiset. Ainoastaan uudistus- hankkeen tavoitteita koskeneet arviointikysymykset poikkeavat toisistaan johtuen uudis- tushankkeille asetettujen tavoitteiden erilaisuudesta. Seuraavaan on koottu Syyttäjälaitoksen virastoarvioinnin arviointikysymykset, joihin on arviointityöllä haettu vastauksia. 1. UUDISTUSHANKKEEN LÄHTÖKOHDAT 1.1. Uudistuksen lähtökohdat ja valmistelu 1.2. Uudistuksen perusteiden ja tavoiteltavien hyötyjen ymmärrettävyys 1.3. Uudistus toteuttaa hallinnonalan strategisia tavoitteita 1.4. Uudistus toteuttaa valtionhallinnon pitkän aikavälin strategisia linjauksia 1.5. Uudistushankkeelle asetettu aikataulu 2. UUDISTUSHANKKEEN LÄPIVIENTI 2.1. Suunnittelu ja lähtökohdat 2.1.1. Hankkeen aikataulu, vaiheistus ja tavoitteet 2.1.2. Hankkeen suunnitteluvaihe ja hankesuunnitelma 2.1.3. Hankkeen resursointi ja organisoitumismalli 2.2. Organisoituminen ja johtaminen 2.2.1. Avainhenkilöiden sitoutuminen 2.2.2. Muutosjohtaminen 2.2.3. Hankkeen aikainen viestintä 2.2.4. Henkilöstön osallistuminen muutoksen läpivientiin sen eri vaiheissa 2.2.5. Sidosryhmien osallistaminen 2.2.6. Hankkeen etenemisen seurannan menettelyt ja mittarit 2.3. Hankkeen läpivienti 2.3.1. Hankkeen toteutuminen suhteessa suunniteltuun (aikataulu, budjetti, tuotokset) 2.3.2. Hankkeen läpiviennin menetelmien ja resurssien käytön tarkoituksenmukaisuus 15 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 2.3.3. Hankkeen vaikutukset henkilöstön tyytyväisyyteen ja motivaatioon 2.3.4. Hankkeen vaikutukset organisaation toimintakykyyn uudistuksen aikana 2.3.5. Hankkeen vaikutukset organisaation ulkoiseen imagoon 2.4. Onnistuminen ja kehityskohteet 2.4.1. Yleinen arvio onnistumisesta, hankkeen läpiviennin erityiset onnistumi- set ja opit 2.4.2. Hankkeen toteuttamisen virheet ja epäonnistumiset, mitä olisi pitänyt tehdä toisin? 3. UUDISTUSHANKKEIDEN TAVOITTEIDEN TOTEUTUMINEN 3.1. Miten uudistus on vaikuttanut organisaation kykyyn kehittyä ja kehittää toimintaansa? 3.2. Miten uudistus on vaikuttanut kykyyn vastata tulevaisuuden toimintaympäristön vaateisiin? 3.3. Mikä on organisaation toiminnallinen ja rakenteellinen nykytila? 3.4. Onko Syyttäjälaitoksen toiminta yhdenmukaistunut? 3.5. Miten toiminnan johtamiskulttuuri on kehittynyt? 3.6. Miten päälliköt ovat sitoutuneet muutokseen, miten johtaminen on kehittynyt? 3.7. Miten Syyttäjälaitoksen johtaminen kokonaisuutena onnistuu? Tukeeko johta- mismalli Syyttäjälaitoksen ohjaamista yhtenä virastona ottaen huomioon laitok- sen kokonaisetu? 3.8. Onko toiminta tehostunut uuden organisaation myötä? 3.9. Onko erikoisosaamisen kehittäminen onnistunut laadun ja tehokkuuden näkökulmasta? 3.10. Onko resursseja pystytty kohdentamaan aiempaa paremmin vaativien juttujen hoitamiseen? 3.11. Ovatko työprosessit yhtenäistyneet valtakunnallisesti nopeasti käsiteltävissä asioissa? 3.12. Ovatko valtakunnallisesti keskitetyillä toiminnoilla menettelyt ja käsittelyn vii- veet yhdenmukaistuneet? Tuleeko resurssisäästöjä? 3.13. Ovatko syyttäjäkäytännöt yhdenmukaistuneet? Näkyykö se kansalaisten asemassa? 3.14. Onko eteen tullut sellaisia muutoksia yhteiskunnassa, joihin vastaamisessa on huomattu uuden organisaation tuovan etua? 3.15. Onko hallinto- ja tukitehtävien keskittäminen tuonut mitattavaa tehokkuutta? 3.16. Onko keskittäminen lisännyt tehtävien ammattimaista hoitamista? 3.17. Onko Syyttäjälaitoksen resursseja voitu käyttää joustavammin koko laitoksen tar- peisiin yli aluerajojen? 3.18. Miten tulosohjaus toimii? 16 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 4. TULOKSELLISUUDEN KEHITYKSEN ARVIOINTI 4.1. Miten organisaation toimeenpanokyky on kehittynyt? 4.2. Miten organisaatiomuutos on vaikuttanut toimeenpanokykyyn? 4.3. Tuotosten määrällinen ja laadullinen kehittyminen? 4.4. Mitkä tekijät vaikuttavat tuotoksiin ja niiden laatuun? 4.5. Miten toiminnallinen tehokkuus on kehittynyt tavoitteisiin nähden? 4.6. Mitkä tekijät vaikuttavat tehokkuuteen? 4.7. Miten toiminnan vaikuttavuus on kehittynyt tavoitteisiin nähden? 4.8. Miten uudistus on vaikuttanut kykyyn aikaansaada laajempia yhteiskunnallisia vaikutuksia? 5. TOIMINNAN KEHITTÄMINEN 5.1. Mitä vahvuuksia näet nykyisessä toiminnassa? 5.2. Mitä kehityskohteita näet nykyisessä toiminnassa? 17 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 2 Arvioitu uudistushanke 2.1 Lähtökohdat ja taustaa Valtakunnansyyttäjä asetti 29.9.2015 selvityshenkilöt selvittämään syyttäjälaitoksen uudel- leenorganisointia joko neljän viraston tai yhden viraston rakennemallin mukaisesti. Selvi- tyshenkilöiden tehtävänä oli tarkastella organisaation uudistamistarvetta ennen kaikkea toiminnallisista näkökulmista käsin. Selvityshenkilöiden näkemyksen mukaan kehittämispotentiaalia on mahdollista toteuttaa sekä neljän viraston rakennemallissa että yhden viraston rakennemallissa, jossa on selkeä ja toiminnallisesti vahva organisaatiorakenne. Neljän viraston rakennemalliin perustuva organisoituminen ja kehittämispotentiaalin toteuttaminen edellyttää kuitenkin vahvaa yh- tenäistä ohjausta, kuten yhtenäistä laatu- ja johtamisjärjestelmää ja laitostasoista työjärjes- tystä. Parhaiten toiminnan kehittämistä tukee yhden viraston malli. Hallitus valmisteli vuonna 2016 esityksen uudeksi laiksi Syyttäjälaitoksesta (Dnro 1/66/2016), joka oli lausuttavana kesällä samana vuonna. Maaliskuussa 2018 hallitus antoi eduskunnalle esityksen syyttäjälaitoksen organisaation muuttamisesta. Esityksen mukaan silloisista Valtakunnansyyttäjänvirastosta ja sen alaisuudessa toimivista syyttäjänvirastoista muodostettaisiin yksi Syyttäjälaitos-niminen virasto. Tammikuussa 2019 tasavallan presi- dentti vahvisti lain Syyttäjälaitoksesta sekä eräitä siihen liittyviä lakeja ja määräsi lait tule- maan voimaan 1.10.2019. 2.2 Uudistuksen tavoitteet Syyttäjälaitoksen uudistuksen tavoitteena oli parantaa Syyttäjälaitoksen toimintaedelly- tyksiä ja tehostaa toimintaa. Tavoitteen mukaisesti valtakunnallinen rakenne antaa aiem- paa paremmat edellytykset johtaa Syyttäjälaitosta kokonaisuutena sekä käyttää ja jakaa resursseja joustavasti. Samalla voidaan tehokkaammin edistää yhdenmukaista valtakun- nallista ratkaisutoimintaa ja vastata yhteiskunnassa tapahtuviin muutoksiin. Tukitoimin- tojen keskittäminen tukee osaltaan menettelyjen yhdenmukaistamista sekä mahdollis- taa tehokkuuden kasvattamisen. Tavoitteena oli myös edistää digitalisaation tarjoamien mahdollisuuksien hyödyntämistä. Uudistuksen tavoitteena oli myös lisätä tulosohjauksen vaikuttavuutta. 18 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 Uudistuksen tavoitteet olivat toiminnan tehostamisen lisäksi laadullisia. Näitä tavoitteita voidaan kehittää muun muassa vapauttamalla resursseja toiminnan tehostamisen myötä. Syyttäjille saapuvat rikosasiat ovat yhä vaativampia. Juttukannan vaativuuteen ja siitä joh- tuvaan työmäärän kasvuun vastataan panostamalla osaamisen kehittämiseen ja tehosta- malla asioiden käsittelyä. Myös erikoissyyttäjäjärjestelmää on kehitetty. Järjestelmän kehittäminen on organisaatio- uudistuksesta erillinen, mutta samaan ajankohtaan osunut hanke. Erikoissyyttäjäjärjestel- mää uudistamalla pyritään varmistamaan, että kaikkein vaativimmat rikosasiat hoidetaan laadukkaasti ja tehokkaasti. Lisäksi pyritään huolehtimaan, että erikoissyyttäjien osaamista hyödynnetään laajasti Syyttäjälaitoksessa ja että Syyttäjälaitoksen asiantuntemus ja tilan- nekuva ovat korkealla tasolla. 19 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 3 Uudistushankkeen toteuttamisen arvio 3.1 Uudistushankkeen valmistelu- ja käynnistysvaihe Arvio: Syyttäjälaitoksen uudistushankkeen valmisteluvaihetta leimasivat lainsäädäntötyön viivästymisen aiheuttamat aikataulumuutokset sekä lyhyeksi jäänyt valmisteluaika. Aika- taulun puitteissa valmisteluvaiheen läpivienti onnistui kuitenkin varsin hyvin. Tavoiteltavien hyötyjen todentamiseen olisi ollut hyvä panostaa enemmän samoin kuin henkilöstön osal- listamiseen jo valmisteluvaiheessa. Seuraavassa taulukossa on arvioitsijan arvio eri osatekijöiden toteutumisen onnistumi- sesta, ja se noudattaa seuraavaa asteikkoa: 1 = Sisältää merkittäviä puutteita ja/tai ongelmia ja/tai on toteutunut erittäin huonosti 2 = Sisältää puutteita ja/tai ongelmia ja/tai on toteutunut huonosti 3 = Arvioitava kohta on sisällöllisesti ja/tai toteutumiseltaan kohtalaisella tasolla 4 = Arvioitava kohta on sisällöllisesti hyvällä tasolla ja/tai on toteutunut hyvin 5 = Arvioitava kohta on sisällöllisesti erinomaisella tasolla ja/tai on toteutunut erittäin hyvin Taulukko 1. Uudistushankkeen valmisteluvaiheen onnistumisen arvio. UUDISTUKSEN LÄHTÖKOHDAT SY Uudistuksen lähtökohdat ja valmistelu 2 Uudistuksen perusteiden ja tavoiteltavien hyötyjen ymmärrettävyys 2 Uudistus toteuttaa hallinnonalan strategisia tavoitteita 4 Uudistus toteuttaa valtionhallinnon pitkän aikavälin strategisia linjauksia 5 Uudistushankkeelle asetettu aikataulu 2 UUDISTUSHANKKEEN TAVOITTEEN ASETTELU SY Hankkeen tavoitteet tukevat (asetuskirjeessä) asetettujen tavoitteiden saavuttamista 4 Hankkeelle asetetut tavoitteet ovat konkreettisia, ymmärrettäviä ja mitattavia 3 Hankkeen tavoitteet ovat realistisia suhteessa hankkeelle osoitettuun aikatauluun ja resursseihin 2 20 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 Uudistushankkeen valmisteluvaihetta haastoivat useat lainsäädäntötyön viivästykset. Ne vaikeuttivat uudistukseen ja sen etenemiseen liittyvää viestintää sekä aiheuttivat henkilös- tön suuntaan epävarmuutta hankkeen etenemisestä. Uudistumisen tavoitteet olivat linjassa hallinnonalan strategisten tavoitteiden sekä val- tionhallinnon yleisten tavoitteiden kanssa. Hankkeen ylätason tavoitteet olivatkin laajasti ymmärrettyjä, joskin siirtyminen valtakunnalliseen rakenteeseen ja monet uudistuksen yk- sityiskohdat sekä niiden tuottama hyöty jakoivat henkilöstön mielipiteitä. Uudistuksen vaikutusten ja tavoiteltujen hyötyjen viestimisessä oli haasteita. Uudistuksella oli merkittäviä vaikutuksia rakenteisiin sekä valtasuhteisiin. Mittavissa rakenteellisissa uu- distuksissa ja etenkin valtasuhteisiin puututtaessa on varauduttava muutoksen perustei- den kriittiseen tarkasteluun. Uudistuksen valmisteluvaiheessa ei ollut käytettävissä laajem- paa vaikutusarviointia, jota olisi voitu hyödyntää selkänojana vastattaessa perustavanlaa- tuisiin kysymyksiin hyötyjen syntymisestä tai jota olisi voitu hyödyntää valmistelutyön oh- jaamisessa. Jo esiselvitysvaiheessa olisi ollut hyvä tehdä laajempi vaikutusarviointi, jonka tulokset olisivat olleet hyödynnettävissä uudistushankkeen hyödyistä ja perusteista. Hankkeen aikataulua viivästyttivät lainsäädäntötyöt, joiden jälkeen jäljellä oleva aikataulu koettiin liian tiiviiksi. Ennen toiminnan käynnistymistä uudessa rakenteessa ei ehditty suunnitella asioita kaikilta osin riittävän tarkasti, mikä aiheutti viiveitä muun muassa sidos- ryhmäyhteistyössä ja organisaation nimityksissä. Rakenteellisen uudistuksen rinnalla samanaikaisesti suunniteltiin nopean toiminnan ja erikoissyyttämisen kehittämistä, mikä vaati osaltaan resursseja. Lisäksi aikataulu koettiin valmistautumisen läpiviemiseen liian lyhyeksi. Sinänsä rinnan edenneet toiminnalliset ke- hityshankkeet kytkeytyivät tiiviisti rakenteelliseen uudistushankkeeseen. Valtakunnallinen rakenne tukee näiden toiminnallisten uudistusten toteuttamista, ja toisaalta nämä toimin- nalliset uudistukset ovat keskeisessä roolissa tuomassa niitä hyötyjä, joita Syyttäjälaitoksen uudistuksella on tavoiteltu. Henkilöstökyselyn vastauksissa nousi esille etenkin hankkeen liian tiukaksi koettu aika- taulu sekä aikataulussa tapahtuneet useammat lykkäykset. Osa henkilöstöstä koki, ettei viestintää uudistuksesta ja sen konkreettisesta etenemisestä ollut tarpeeksi. Lisäksi henki- löstö olisi odottanut laajempaa mahdollisuutta osallistua ja vaikuttaa uudistuksen suun- nitteluun jo valmisteluvaiheessa. 21 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 Kommentteja henkilöstökyselystä: ”Alun perin hankkeelle asetettu aikataulu oli täysin epärealistinen. Maalitolppaa jouduttiin siirtämään lukuisia kertoja. Henkilöstön keskuudessa tämä aiheutti suurta epävarmuutta, ym. arkityötä rassaavia asioita. Aiemmassa vaiheessa olisi tullut tunnustaa tosiasiat ja ker- toa ne avoimesti henkilöstölle, ettei tässä aikataulussa valmista tule. Uudistuksessa lähdet- tiin liian hätäillen liikkeelle.” ”Viestintää siitä, miksi uudistus tehtiin, ei ollut tarpeeksi. Lähinnä siitä alettiin viestiä vasta sitten, kun oli jo päätetty, miten toimitaan ja miten edetään.” ”Aikataulussa taas kiirehdittiin. Muistaakseni aikataulua jouduttiin siirtämään monesti. Se tuo lisää epävarmuutta ja paineita.” 3.2 Uudistushankkeen toteuttaminen Organisointi ja johtaminen Arvio: Uudistushanke organisoitiin melko hyvin. Hankkeen eteenpäin viemistä hidasti eri- tyisesti säädösvalmistelu, joka aiheutti henkilöstölle epäselvyyttä hankkeen etenemisestä ja sisällöstä. Samanaikaisesti hankkeen kanssa oli myös meneillään lukuisia kehitysprojekteja, mikä aiheutti resurssipulaa ja avainhenkilöiden kuormittumista. Seuraavassa taulukossa on arvioitsijan arvio eri osatekijöiden toteutumisen onnistumi- sesta, ja se noudattaa seuraavaa asteikkoa: 1 = Sisältää merkittäviä puutteita ja/tai ongelmia ja/tai on toteutunut erittäin huonosti 2 = Sisältää puutteita ja/tai ongelmia ja/tai on toteutunut huonosti 3 = Arvioitava kohta on sisällöllisesti ja/tai toteutumiseltaan kohtalaisella tasolla 4 = Arvioitava kohta on sisällöllisesti hyvällä tasolla ja/tai on toteutunut hyvin 5 = Arvioitava kohta on sisällöllisesti erinomaisella tasolla ja/tai on toteutunut erittäin hyvin 22 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 Taulukko 2. Organisoinnin ja johtamisen onnistumisen arvio. HANKKEEN ORGANISOINTI JA JOHTAMINEN SY Hankkeen organisointimalli ml. vastuu- ja raportointisuhteet ovat selkeitä, ja ne tukevat ohjausta ja tavoitteiden saavuttamista 2 Muutoksen toteutuksen vastuutuksen selkeys ja johdon sitoutuminen 2 Esimiesten muutosjohtamisen valmiudet ja niihin panostaminen 3 Hankesuunnitelman laatu, konkreettisuus ja uudistushankkeen tavoitteiden toteutumisen tuki 2 Hankkeen johtamisen ja ohjauksen resursoinnin riittävyys suhteessa hankkeen sisältöön ja tavoitteisiin 3 Muutoksen vaikutukset työn tekemiseen on konkretisoitu organisaation kaikilla tasoilla 3 Muutoksen toteutuksen osallistavuus 3 Kumppanuudet ja yhteistyö eri sidosryhmien kanssa tukevat hankkeen tavoitteiden saavuttamista 4 Muutoksen käytäntöön viennin suunnitelmallisuus ja siihen valmistautuminen 2 Muutostilanteen vaikutusten seurannan menettelyt hankkeen aikana (esim. työhyvinvointi) 2 Hankesuunnitelman ja uudistushankkeen toteutuksen ja tavoitteiden toteutumisen jatkuvan seurannan menettelyt 2 Hankkeen viestintäsuunnitelman laatu ja viestinnän menetelmien tarkoituksenmukaisuus 5 Hankkeen toteuttamiseksi oikeusministeriö asetti 24.5.2016 hankkeen ja siihen liittyen säädös- ja valmisteluryhmän sekä ohjausryhmän, joiden toimikautena oli 24.5.2016– 31.12.2017. Laitoksen ylin johto eli valtakunnansyyttäjä ja apulaisvaltakunnansyyttäjä vaihtuivat hankkeen aikana, mikä aiheutti haasteita hankkeen johtamiselle. Säädös- ja valmisteluryhmän tehtävänä oli laatia hallituksen esitys syyttäjälaitoksen orga- nisaatiouudistuksen edellyttämiksi lainmuutoksiksi, valmistella uudistuksen edellyttämät asetusmuutokset, arvioida syyttäjälaitoksen työjärjestyksiin tehtävät muutokset ja valmis- tella ohjausryhmän päätettäväksi kuuluvat asiat sekä suorittaa muut ohjausryhmän mää- räämät tehtävät. Hankkeen suunnitteluvaiheessa muodostettiin kolme suunnitteluryhmää: johtaminen ja ohjaus, rikosasiat sekä tukitoiminnot. Kaikissa suunnitteluryhmissä oli edustus syyttäjänvi- rastoista, valtakunnansyyttäjänvirastosta ja eri ammattiryhmistä. Uudistuksen aiheuttamia tietojärjestelmämuutostarpeita selvitettiin ICT-ryhmässä. Suunnitteluryhmillä ja niiden tukiryhmillä haettiin näkemyksiä siitä, millainen uudesta organisaatiosta olisi muodostet- tava. Uudistuksen toimeenpanosta huolehdittiin laitoksen säännönmukaisen organisaa- tion ja henkilöstöjärjestöjen yhteistyössä. 23 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 Suunnitteluryhmät toimivat melko hyvin, ja ryhmät työstivät omia vastuualueitaan. Uudis- tushanketta käsiteltiin pääasiassa hallinnollisena organisaation muutoshankkeena, jossa erityisesti johtaminen ja vastuut muuttuivat. Hankkeessa ei ehditty mennä kovin syvälle johtamisen substanssiin, joten tämän kehittämistä on jatkettu hankkeen jälkeen. Hankkeen toimenpiteet ja toteutuminen Arvio: Hanke toteutui pääosin suunnitelmien mukaisesti, mutta monia käytännön toimin- tamalleihin liittyviä asioita kehitettiin hankkeen jälkeen. Hankkeen toimenpiteiden toteu- tumista hidastivat lukuisat säädösvalmistelun työt. Hanke sai aikaan sovitut tuotokset aikataulussa. Aitoon valtakunnalliseen toimintaan siirtyminen on kuitenkin kehityksen alla edelleen. Seuraavassa taulukossa on arvioitsijan arvio eri osatekijöiden toteutumisen onnistumi- sesta, ja se noudattaa seuraavaa asteikkoa: 1 = Sisältää merkittäviä puutteita ja/tai ongelmia ja/tai on toteutunut erittäin huonosti 2 = Sisältää puutteita ja/tai ongelmia ja/tai on toteutunut huonosti 3 = Arvioitava kohta on sisällöllisesti ja/tai toteutumiseltaan kohtalaisella tasolla 4 = Arvioitava kohta on sisällöllisesti hyvällä tasolla ja/tai on toteutunut hyvin 5 = Arvioitava kohta on sisällöllisesti erinomaisella tasolla ja/tai on toteutunut erittäin hyvin Taulukko 3. Hankkeen toimenpiteiden ja toteutumisen arvio. HANKKEEN TOIMENPITEET SY Hankkeen toimenpiteet on toteutettu suunnitelman mukaisesti 4 Hankkeen toimenpiteet tukevat tavoitteiden saavuttamista 5 Hankkeen toimenpiteiden vaikutuksia on arvioitu ja niitä suunnattu hankkeen aikana tarkoituksenmukaisesti 3 Erilaisten organisaatiokulttuurien ymmärtämiseen ja yhteensovittamiseen panostaminen (esim. vuoropuhelu) hankkeen aikana 5 Hankkeen viestinnän toteutuksen riittävyys, laajuus ja tarkoituksenmukaisuus 5 Muutosviestinnän (viestintä tavoitteista ja toteutuksen etenemisestä) menettelyt 4 HANKKEEN TOTEUTUMINEN SY Hanke on toteutunut suunnitelman mukaisesti 3 Hanke on toteutunut asetetussa aikataulussa 4 Hanke on toteutunut asetetussa budjetissa 4 Hanke on tuottanut hankkeelle asetetut tuotokset 3 24 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 Hankkeen toimenpiteet tähtäsivät organisaatiomuutoksen ja vastuiden muutoksen to- teuttamiseen. Näillä muutoksilla luotiin puitteet toiminnan valtakunnalliselle kehittämi- selle tavoitteiden mukaan. Hankkeen aikataulu muuttui ja hidasti toteuttamista, mutta hankkeesta ja sen etenemisestä viestittiin monipuolisesti. Monet toimintamalleihin liittyvät kehitysprojektit, kuten syyttäjien erikoisosaamisen ke- hittäminen, jatkuivat uudistushankkeen rinnalla. Muutokset työn tekemiseen tulivat pää- asiassa näiden projektien myötä. Uudistushankkeen sisältö jäi henkilöstölle hämäräksi, ja osan oli vaikea hahmottaa sitä, mitkä kehitystoimet kuuluvat uudistushankkeeseen ja mitkä muihin kehitysprojekteihin. Uudistushankkeen projektointia ja hankesuunnitelmaa olisi voinut kehittää käytännön toimien ja tavoitteiden osalta ja viestiä niistä. Hankkeen toteuttamisessa esiintyi viivästyksiä eri syistä. Hanke viivästyi säädöstyön takia, ja muutos vietiin myös perustuslakivaliokunnan käsittelyyn, mikä vei aikaa. Aikataulumuu- toksia jouduttiin tekemään useamman kerran, mikä osaltaan kuormitti henkilöstöä sekä vaikeutti valmistelua. Valmistelun ja koko uudistuksen etenemisen aikataulu sekä työn vai- heistus ei välittynyt kaikilta osin selkeänä henkilöstölle, vaikka viestintään panostettiinkin. Muutosjohtamiseen ja kouluttamiseen panostettiin hankkeen aikana hyvin. Samoin hank- keen viestintään panostettiin enenevissä määrin hankkeen edetessä, mikä osaltaan vas- tasi tiedontarpeeseen. Viestintää edesauttoi uuden viraston intrasivujen rakentaminen. Viestinnässä olisi voitu selkeämmin kirkastaa uudistushankkeen sisältö suhteessa muihin kehitysprojekteihin. Hanke toteutui suunnitellusti. Hankkeen aikana ei täysin pystytty menemään johtamisen muutosten mukaiseen kehittämiseen, mutta työtä on jatkettu hankkeen jälkeen. Laaja uu- distus hajautui jonkin verran ajan myötä, ja uudistuksen kokonaiskoordinointiin olisi tar- vittu selkeä käytännön tasolla tehtäviä, etenemistä ja viestintää koordinoiva taho. Kommentteja henkilöstökyselystä: ”Ottaen huomioon resurssien niukkuus ja henkilöstövaihdokset hankkeesta vetovastuussa olleessa VKSV:ssa hankkeessa onnistuttiin kohtuullisen hyvin. Yhteistoimintamenette- lyyn panostettiin voimakkaasti ja asioita käytiin siinä toimeenpanovaiheen aikana perus- teellisesti läpi. Johto oli sitoutunut hankkeeseen ja panosti sen läpivientiin ja muutoksen viestintään.” ”Syyttäjälaitoksen organisaation uudistamishanke ”sekoittui” muihin samanaikaisiin isoi- hin hankkeisiin: ainakin erikoissyyttäjäjärjestelmän uudistukseen, erikoistuneiden aluesyyt- täjien järjestelmän perustamiseen, rikosasioiden nopean käsittelyn prosessin perustami- seen, syyttäjäntoiminnan laatuhankkeeseen, henkilöstö- ja taloushallinnon toimintojen 25 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 keskittämiseen ja valtion toimitilastrategian mukaisen avokonttoreihin siirtymisen aloitta- miseen. Pienen organisaation jo normaaliinkin toimintaan alimitoitetut voimavarat joutui- vat näiden hankkeiden yhteisvaikutuksesta liian koville.” 26 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 4 Uudistushankkeen tavoitteiden toteutuminen 4.1 Uuden viraston muodostuminen Arvio: Uudistushanke itsessään on kuormittanut henkilöstöä, mutta sen negatiiviset vai- kutukset toimintakykyyn tai henkilöstön hyvinvointiin näyttäisivät jääneen kohtuullisen vähäisiksi. Uuden viraston keskeiset rakenteet ovat kunnossa, mutta virasto on vielä kehitty- misvaiheessa, ja monelta osin muutosprosessi ja kehitystyö on edelleen käynnissä. Seuraavassa taulukossa on arvioitsijan arvio eri osatekijöiden toteutumisen onnistumi- sesta, ja se noudattaa seuraavaa asteikkoa: 1 = Sisältää merkittäviä puutteita ja/tai ongelmia ja/tai on toteutunut erittäin huonosti 2 = Sisältää puutteita ja/tai ongelmia ja/tai on toteutunut huonosti 3 = Arvioitava kohta on sisällöllisesti ja/tai toteutumiseltaan kohtalaisella tasolla 4 = Arvioitava kohta on sisällöllisesti hyvällä tasolla ja/tai on toteutunut hyvin 5 = Arvioitava kohta on sisällöllisesti erinomaisella tasolla ja/tai on toteutunut erittäin hyvin Taulukko 4. Uuden viraston muodostumisen arvio. HANKKEEN VAIKUTUKSET SY Hanke on toteutettu hyödyntäen resursseja taloudellisesti ja tehokkaasti 4 Hanke on osallistanut eri tahot hyvin 3 Hankkeen vaikutukset henkilöstön tyytyväisyyteen ja motivaatioon 2 Henkilöstön osallistaminen muutoksen läpivientiin sen eri vaiheissa 3 Hankkeen vaikutukset organisaation toimintakykyyn uudistuksen aikana 3 Hankkeen vaikutukset organisaation ulkoiseen imagoon 4 27 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 UUDEN VIRASTON MUODOSTUMINEN SY Uuden viraston toiminnan perustan määritys 4 Uuden viraston sisältöjen ja rakenteen määritys 4 Yhteisen toimintakulttuurin muodostuminen 3 Johtamis- ja ohjausmallin rakentaminen 3 Organisaation toiminnallinen ja rakenteellinen nykytila (kokonaisarvio) 3 Uudistushanke toteutettiin hyödyntäen resursseja varsin taloudellisesti ja tehokkaasti. Osallistaminen hankkeen alkuvaiheessa olisi voinut olla laajempaakin. Varsinainen hanke työryhmineen on luonnollisesti kuormittanut siihen osallistuneita, ja toiminnallisten uu- distusten läpivienti on koskettanut enemmän tai vähemmän koko henkilöstöä. Uusien toi- mintakäytänteiden luominen ja käyttöönotto on kuormittanut käynnistysvaiheessa henki- löstöä paljon, ja yksityiskohtia on luotu osana normaalia arjen työtä. Henkilöstökyselyssä nousi esille epävarmuuden, uuden oppimisen ja keskeneräisten toi- mintaprosessien henkilöstöä kuormittava vaikutus. Vaikutukset henkilöstön tyytyväisyy- teen (VMBaro) sekä hankkeen aikana että ensimmäisen toimintavuoden aikana jäivät kui- tenkin pieniksi. Henkilöstötyytyväisyys aleni hivenen uudistuksen aikana. Kokonaisuutena arvioiden uudistushankkeen läpiviennin kuormittavuus ja vaikutukset toi- mintakykyyn ovat olleet kohtuullisen pieniä ja odotusten mukaisia. Kyseessä on ollut mer- kittävän rakenteellisen ja toiminnallisen uudistuksen läpivienti. Ydintoimintaa keskeisesti toteuttavien syyttäjien toiminta on varsin itsenäistä, mikä on osaltaan vähentänyt uudis- tusten tosiasiallista vaikutusta arjen toimintaan ja toimintakykyyn. Uusi virasto on monelta osin vielä kehittymisvaiheessa. Alueiden resursointi ei ole läpinä- kyvää ja työkuormien jakautumisesta suhteessa resursseihin ei ole riittävää seurantatietoa saatavilla (seurantajärjestelmä valmisteilla). Tarkempi tieto työn kohdentumisesta tukisi alue- ja valtakunnantason ohjausta. Resurssien hyödyntämisen näkökulmasta valtakunnallisen viraston hyödyt eivät vielä to- teudu. Esimerkiksi työkuormien tasaaminen alueiden välillä on jäykkää, joskin ensimmäisiä askelia on jo otettu muun muassa siirtämällä kirjallisen käsittelyn juttuja alueiden välillä. Hallinto- ja tukipalveluissa toiminta on kehittynyt. Sihteerien työ eri toimipaikoissa jaettiin tiimeihin ja työlohkoihin, mikä on tuonut tehokkuutta ja joustavuutta. Rästejä on poistu- nut tämän myötä, kun sihteerien ja syyttäjien rajapinnan tehtäväjako on yhtenäistynyt. 28 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 4.2 Uudistukselle asetettujen tavoitteiden toteutuminen Arvio: Uudistus näyttäisi mahdollistavan tavoiteltuja hyötyjä, joskin niiden realisoituminen edellyttää vielä toimintamallien ja prosessien kehittämistä sekä vakiintuneeseen toiminta- malliin pääsemistä. Meneillään olevat hallinnonalan suuret ict-järjestelmäuudistukset tuke- vat valmistuessaan uudistuksen hyötyjen saavuttamista. Erityisesti uudistus edistää ratkaisutoiminnan ja johtamisen yhtenäisyyttä sekä rakenteena mahdollistaa aiempaa paremmin tuottavuuden kehittämisen. Kehitystyö on vielä monelta osin meneillään. Seuraavassa taulukossa on arvioitsijan arvio eri osatekijöiden toteutumisen onnistumi- sesta, ja se noudattaa seuraavaa asteikkoa: 1 = Sisältää merkittäviä puutteita ja/tai ongelmia ja/tai on toteutunut erittäin huonosti 2 = Sisältää puutteita ja/tai ongelmia ja/tai on toteutunut huonosti 3 = Arvioitava kohta on sisällöllisesti ja/tai toteutumiseltaan kohtalaisella tasolla 4 = Arvioitava kohta on sisällöllisesti hyvällä tasolla ja/tai on toteutunut hyvin 5 = Arvioitava kohta on sisällöllisesti erinomaisella tasolla ja/tai on toteutunut erittäin hyvin Taulukko 5. Uudistuksen tavoitteiden toteutumisen arvio. UUDISTUSHANKKEEN TAVOITTEIDEN TOTEUTUMINEN SY Syyttäjälaitoksen toiminnan yhdenmukaistuminen 3 Toiminnan johtamiskulttuurin kehittyminen 3 Päälliköiden sitoutuminen muutokseen ja johtamisen kehittyminen 3 Syyttäjälaitoksen johtaminen ja ohjaaminen yhtenä virastona 2 Toiminnan tehostuminen uuden organisaation myötä 2 Erikoisosaamisen kehittymisen onnistuminen (laatu ja tehokkuus) 3 Resurssien kohdentuminen vaativien juttujen hoitamiseen 4 Nopeasti käsiteltävien asioiden työprosessien valtakunnallinen yhtenäistyminen 4 Valtakunnallisesti keskitettyjen toimintojen menettelyjen ja käsittelyn viiveiden yhdenmukaistuminen 3 Valtakunnallisesti keskitettyjen toimintojen mahdollistamat resurssisäästöt 2 Syyttäjäkäytäntöjen yhdenmukaistuminen 3 Hallinto- ja tukitehtävien (keskitetyt) tehokkuus 4 29 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 UUDISTUSHANKKEEN TAVOITTEIDEN TOTEUTUMINEN SY Hallinto- ja tukitehtävien keskittämisen vaikutus tehtävien ammattimaiseen toteutukseen 3 Syyttäjälaitoksen resurssien joustava hyödyntäminen valtakunnan tasolla 2 Tulosohjauksen toimivuus 4 Yhtenä laadullisena tavoitteena uudistushankkeessa oli toiminnan yhdenmukaistaminen. Uudistus edistää tavoitteita, mutta toimenpiteillä ei ole vielä kattavia vaikutuksia, koska kehitystä viedään edelleen eteenpäin varsinkin syyttäjän ratkaisutoiminnan osalta. Tulos- ohjauksen helppous ja selkeys ovat parantuneet muutoksen myötä varsinkin tulosohjaa- jan näkökulmasta. Parhaiten toimintaa on yhdenmukaistanut nopean toiminnan menettelyjen keskittämi- nen. Syyttäjien ja sihteerien työnjakoa on myös yhtenäistetty. Lisäksi sihteeritiimien luomi- sella on tuotu tehokkuutta työhön. Nopean toiminnan menettelyjen keskittämisen lisäksi Syyttäjälaitoksessa on onnistuttu melko hyvin resurssien kohdistamisessa vaativien juttujen hoitamiseen. Erikoissyyttä- mistä on kehitetty edelleen melko hyvin, kehittämisessä on osaamisen kehittämisen lisäksi kriittistä uusien osaajien ohjaus syyttämisen vaativille osa-alueille. Tätä on viety eteenpäin muun muassa parityöskentelyn avulla. Erikoissyyttämisen ja nopean toiminnan väliin on kehityksessä jäänyt niin sanottu runko- syyttäminen. Näitä tapauksia hoitavat syyttäjät kokevat tilanteensa muuttuneen nopeasti hoidettavien juttujen poistuttua vastuualueelta. Runkosyyttäjien tehtäväaluetta kannattaa tarkastella jatkossa kehitysnäkökulmasta. Erikoissyyttämisen ja nopean toiminnan juttujen menettelyjen eriyttämisen hyötyjä ei juttukannaltaan pienemmillä syyttäjäalueilla saavuteta samoin kuin suuremmilla alueilla. Tuottavuuden näkökulmasta Pohjois- ja Itä-Suomen syyttäjäalueiden yhdistäminen voisi olla perusteltua. Muutoksessa on haasteena maantieteellinen laajuus. Yhtenä kehitysaiheena arvioinnissa on tullut esille johtamisen kehittäminen. Johtamisen kehittämistarvetta on niin valtakunnansyyttäjän toimiston (VKST) ja alueiden välillä kuin syyttäjäalueiden sisällä. Arvioinnissa tuli esille myös tarvetta kirkastaa VKST:n ja syyttäjä- alueiden välisiä vastuita. Kehittämistarpeista huolimatta Syyttäjälaitoksen toimintakulttuuri kehittyy, ja uudistu- minen mahdollistaa esimiestyön ja johtamisen kehittymisen. Suuremmissa yksiköissä 30 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 johtamistyön panoarvoa on kasvatettu, ja substanssiasiantuntemuksen rinnalla myös joh- tamisosaamisen kehittäminen mahdollistaa urapolkuja. Valtakunnansyyttäjän toimiston ja alueiden johtamisen välinen yhteistyö kehittyy. Alueet toivovat, että operatiivinen johtaminen olisi entistä enemmän alueiden tehtävä ja valta- kunnansyyttäjän toimisto loisi strategiset linjaukset ja tarjoaisi keskitettyjä palveluita. Ki- puilua ilmenee hankintavaltuuksien vähenemisessä alueilla. Talous- ja henkilöstöpalveluiden keskittäminen on tuonut selkeyttä ja tehokkuutta toimintaan. Yksi suurimmista kehityskohteista tehokkuusnäkökulmasta liittyy resurssien valtakunnal- liseen kohdentamiseen. Askelia tämän suhteen on jo otettu siirtämällä juttujen käsittelyä alueiden välillä tilanteessa, jossa luovuttavalla alueella on suuria viiveitä juttujen käsitte- lyssä. Haasteena on joissakin tapauksissa juttuja vastaanottavan alueen haluttomuuus siir- toon. Tältä osin tavoitteita ei ole vielä saavutettu. 31 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 5 Tuloksellisuuden kehitys 5.1 Tuloksellisuuden kehittyminen Tuloksellisuuden kehittymistä on uudistushankkeen arvioinnissa lähestytty Suomessa laa- jasti käytössä olevan vaikutusketjun kautta. Kansainvälisesti vaikutusketju (kuvio 3) tunne- taan iooi-menetelmänä. Malli auttaa jäsentämään, miten ja millaisista elementeistä yhteis- kunnallinen vaikuttavuus muodostuu. Kuvio 3. Vaikutusketju (Lähteet: The iooi method, Bertelsmann Stiftung ja Vaikuttavuuden askelmerkit, Sitra). TUOTOS (output) Mitattava tehty työ PANOS (input) Käytetyt resurssit TAVOITTEET VAIKUTTAVUUS (impact) Yhteiskunnallinen hyötyVAIKUTUS (outcome) Konkreettinen muutos Syyttäjälaitoksen ensimmäinen vuosi virastouudistuksen jälkeen on ollut pandemian takia poikkeuksellinen. Uudistushankkeen vaikutusten tarkastelun aikajänne on myös ollut ly- hyt vaikutusten todentamiseksi viraston toiminnassa saavutettujen tuotosten ja tuotosten tekemiseen käytettyjen panosten perusteella. Paikalliset syyttäjänvirastot ja Valtakunnansyyttäjänvirasto ovat kuitenkin tehneet jo yhdis- tymistä edeltävinä vuosina yhteisen valtakunnallisen tilinpäätöksen. Tämän tuloksellisuus- tarkastelun vertailutiedot ulotetaan pääosin vuoteen 2016 asti. 32 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 5.1.1 Yhteiskunnallinen vaikuttavuus Syyttäjälaitoksen tulossopimuksessa ja toimintakertomuksessa viraston yhteiskunnallista vaikuttavuutta arvioidaan taulukossa (taulukko 6) kuvatuilla kahdella arviointikriteerillä, joista rikosvastuun toteutumisesta on numeerista seurantatietoa. Syyttäjän tehtävän tun- nettuutta ei ole järjestelmällisesti seurattu toistaiseksi, ja se perustuu siten laadulliseen arvioon. Taulukko 6. Viraston tavoitteet yhteiskunnallisen vaikuttavuuden arvioimiseksi. Arviointikriteeri Selite Rikosvastuu toteutuu oikeudenmukaisesti, tehokkaasti ja laadukkaasti sekä vaativissa että päivittäisrikoksissa. Syyteharkinta-aika on asianosaisten näkökulmasta kohtuullinen kaikissa tapauksissa kaikilla syyttäjä- alueilla sekä valtakunnallisesti. Syyttäjän tehtävä tunnetaan ja sitä arvostetaan. Toimenpiteitä ovat muun muassa esittelyvideot syyttäjäntyöstä, Syyttäjälaitoksen internetsivujen uudistaminen, viestintästrategian laatiminen ja sosiaalisen median strategia sekä syyttäjän työn markkinointi opiskelijoille. Yhteiskunnallisen vaikuttavuuden todentaminen ja mittaaminen luotettavasti on haasta- vaa. Syyttäjälaitoksen käyttämät vaikuttavuuden arvioinnin mittarit todentavat muutoksia vaikutusten tuottamisen tekijöissä, ei suoraan yhteiskunnallisessa vaikuttavuudessa (tau- lukko 7). Seuranta-aineistoissa on laadullisia puutteellisuuksia, jotka johtuvat muun muassa vaihte- levista kirjaamiskäytännöistä. Käytäntöjä on yhtenäistetty ja myös seurannan menettelyjä ollaan uudistamassa. Käytössä olevan seuranta-aineiston pohjalta voidaan kokonaistar- kasteluna nähdä varsin luotettavasti kehityksen keskimääräisiä päätrendejä vuositasolla, mutta tarkempi alueellinen, toimintokohtainen tai lyhyen aikajakson tarkastelu luotetta- vasti ei ole mahdollista virhemarginaalin kasvaessa. Jatkossa yksi seurattava mittari voisi olla eri sidosryhmien (kansalaiset, yritykset, media, muut viranomaiset) mielikuva, miten Syyttäjälaitos ja sen toiminta mielletään. Mielikuvan selvittämiseksi tarvitaan vuosittain tehtävä sidosryhmäkysely. Toinen yhteiskunnallisen vaikuttavuuden mittari voisi olla, kuinka hyvin syyttäjän nostamat oikeuskäsittelyt johta- vat ratkaisuihin, jotka tyydyttävät asianosaisia ensimmäisellä yrittämällä. Kun näiden jut- tujen osuus kasvaa, oikeuslaitoksen kokonaiskuormittavuus vähenee ja syyttäjätoiminnan yhteiskunnalliset vaikutukset kasvavat. 33 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 Puhtaasti suoritteisiin eli ratkaisujen määriin ja viiveisiin perustuva arviointi vaikuttavuu- desta ei kuvaa Syyttäjälaitoksen vaikuttavuutta läheskään kattavasti. Nämä tiedot ovat kuitenkin saatavissa usealta vuodelta ja kuvaavat yhdestä näkökulmasta rikosvastuun to- teutumista oikeudenmukaisesti, tehokkaasti ja laadukkaasti. Jatkossa eli vuodesta 2021 raportointia tullaan muuttamaan siten, että se kuvaa paremmin viraston toimintaa. Tässä arvioinnissa käytettävissä olevia vaikuttavuuden kehityksen mittareita ovat syyttä- jille saapuneiden ja ratkaistujen asioiden määrät ja syyteharkinta-ajat ja niiden kehitys kol- mena viimeisenä vuotena (taulukko 7): y Saapuneiden asioiden määrä on kasvanut viidessä vuodessa. Syyttäjälaitok- seen saapuneiden asioiden määrään on kirjattu myös esitutkinnan rajoitta- misasiat, ja vuoden 2018 korkeaa määrää selittää myös kirjaamistapa, joka nyt on korjattu. y Vastaavasti myös ratkaistujen asioiden määrä on kasvanut viidessä vuodessa, selityksenä osaksi rajoittamisasiat (kuten edellä). y Kaikkien asioiden keskimääräinen ratkaisuaika lyheni vuoteen 2019 asti joh- tuen nopeasti ratkaistavien rajoittamisasioiden osuuden siihen saakka jatku- neesta voimakkaasta kasvusta. Vuosi 2020 oli poikkeuksellinen (uudistus ja pandemia). y Syyteharkinnassa avoinna 6–12 kuukautta olleiden asioiden määrä on kasva- nut tasaisesti vuosina 2016–2019 ja vuonna 2020 erityisen paljon, vaikka syyt- täjäkohtainen ratkaisumäärä on noussut selvästi uudistuksen jälkeen. Syynä on osaksi asiamäärän kasvu ja monimutkaistuminen, osaksi poikkeustilan aiheuttamat viiveet, osaksi resurssien määrän vähentyminen. y Yli vuoden syyteharkinnassa avoinna olleiden asioiden määrä on kasvanut myös merkittävästi. Nopea kasvu alkoi jo vuonna 2018, ja kasvun syyt ovat samat kuin edellä. 34 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 Taulukko 7. Syyttäjälaitoksen vaikuttavuuden mittarit. Tuloksellisuus- ja vaikuttavuusmittarit 2016 2017 2018 2019 2020 Syyteharkintaan saapuneiden asioiden määrä (kpl) 80 256 82 793 91 059 86 116 91 246 Syyteharkinnassa ratkaistujen asioiden määrä (kpl) 80 500 83 076 91 966 84 074 87 530 Keskimääräinen syyteharkinta-aika (kk) 2,00 1,93 1,69 1,66 1,88 6–12 kk syyteharkinnassa avoinna olleiden asioiden määrä 2 147 2 401 2 231 2 343 3 568 Yli vuoden syyteharkinnassa avoinna olleiden asioiden määrä 293 232 327 469 625 Näiden lukujen avulla ei voida kuitenkaan arvioida uudistushankkeen merkitystä syyt- täjätoiminnan vaikuttavuuteen. Seuranta-aika on liian lyhyt (yksi vuosi) ja ensimmäinen toimintavuosi ja sen poikkeukselliset olosuhteet eivät anna oikeaa kuvaa kehityksestä. Sen sijaan pidempiaikainen kehitys, jossa pitkään avoimien syyteharkintaratkaisua odottavien asioiden määrä kasvaa, voi olla jo jonkinlainen uhka rikosvastuun toteutumiselle oikeu- denmukaisesti, tehokkaasti ja laadukkaasti. Samalla se voi heikentää Syyttäjälaitoksen mainetta kansalaisten keskuudessa. Yllä olevassa taulukossa (taulukko 7) syyteharkintaan saapuneiden ja siinä ratkaistu- jen asioiden määrään sisältyvät myös esitutkinnan rajoittamisasiat, joissa ei ole kysymys syyteharkinnasta. 5.1.2 Toiminnallinen tehokkuus Toiminnallista tehokkuutta arvioidaan seuraavassa kahdella tasolla: 1. Tuottavuudella, jossa mittarina on työn tuottavuus henkilötyöintensiivisillä palvelualueilla, kuten syyttäjätoiminnassa. 2. Taloudellisuuden kehittymistä on arvioitu maksullisten palvelujen tuloksen ja kannattavuuden sekä viraston kulujen muutoksen kautta. Tuottavuus Tuottavuudella kuvataan henkilöintensiivisillä aloilla pääasiassa työn tuottavuutta eli sitä, miten paljon suoritteita tietyllä työpanoksella saadaan aikaan. Työn tuottavuutta 35 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 kehitetään tyypillisesti teknologian ja työjärjestelyjen avulla eli Syyttäjälaitoksen tapauk- sessa digitalisaatiolla, työprosessien kehittämisellä sekä erikoistumisen seurauksena synty- vällä työnjaolla. Syyttäjälaitoksen kohdalla suoritteena eli työn tuotoksena on käytetty syyttäjille saapunei- den ja heidän ratkaisemiensa asioiden määrää sekä asioiden painotettua työmäärää. Syyt- täjille saapuvat asiat on painotetun työmäärän laskennassa luokiteltu kolmeen luokkaan jutussa olevan niin sanotun päärikoksen mukaan. Jokaiselle luokalle on määritelty paino- tettu työmäärä. Kyseinen luokittelumalli on johtanut osaksi virheelliseen työmääräarvioon, ja tästä syystä suoritteiden pisteytykseen perustuvaa mittaustapaa tullaan muuttamaan vuodesta 2021 lähtien, mikä haastaa suoritteisiin perustuvan seurannan jatkuvuuden. Muutoksen jälkeen jokainen jutussa oleva rikos pisteytetään erikseen ja lisäksi esitutkin- nan rajoittamisille ja muille nopeasti ratkaistaville asioille muodostetaan oma, niiden to- dellista vähäistä vaativuutta paremmin vastaava luokka. Tuottavuudessa muutos vuodesta 2016 vuoteen 2020 on ollut positiivinen. Työn tuotta- vuus on noussut noin kymmenen prosenttia tarkasteluajanjakson aikana sekä syyttäjien että koko henkilökunnan osalta. Syyttäjille saapuneiden asioiden määrä ja niihin liittyvä nykyisellä pisteytystavalla laskettu kokonaistyömäärä on kasvanut viidessä vuodessa 14 prosenttia ja 17 prosenttia, eli saapu- neet asiat ovat työläämpiä nykyään (käytetyn pisteytyksen mukaan). Koska tuottavuuden nousu ei ole pystynyt kattamaan saapuneiden asioiden kasvua kokonaan, käsittelyvelka on kasvanut vuosina 2016, 2019 ja 2020. Syyttäjälaitoksen henkilötyövuodet ovat kokonaisuudessaan pysyneet ennallaan ja syyt- täjien osalta kasvaneet marginaalisesti (2 %) tarkastelujaksolla. Jos kehitys jatkuu tulevina vuosina nykyisen kaltaisena, syyteasioiden kesto tulee kasvamaan. Tuottavuuden kasvu ei yksin pysty kattamaan asiamäärien kasvua. 36 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 Taulukko 8. Tuottavuuden kehitys. Tuottavuus 2016 2017 2018 2019 2020 Muutos 2016–2020 Syyteharkintaan saapuneiden asioiden määrä (kpl) 80 256 82 793 91 059 86 116 91 246 14 % Syyteharkinnassa ratkaistujen asioiden määrä (kpl) 80 500 83 076 91 966 84 074 87 530 9 % Saapuneiden asioiden painotettu työmäärä* 412 366 425 637 457 851 454 507 480 429 17 % Ratkaistujen asioiden painotettu työmäärä* 452 364 453 864 486 729 456 212 488 673 8 % Saapuneiden asioiden työmäärä keskimäärin 5,14 5,14 5,03 5,26 5,26 2 % Ratkaistujen asioiden työmäärä keskimäärin 5,14 5,14 5,03 5,26 5,26 2 % Henkilötyövuodet (kaikki) 524,9 531,2 550,5 540,3 523 0 % Syyttäjien käyttämät henkilötyövuodet 374 375,1 391,6 387,8 380,3 2 % Ratkaistut asiat /htv (kaikki) 153 156 167 156 167 9 % Ratkaistut asiat /htv (syyttäjät) 215 221 235 217 230 7 % Ratkaistut asiat painotettu työmäärä/htv (kaikki) 862 854 884 844 934 8 % Ratkaistut asiat painotettu työmäärä/htv (syyttäjät) 1 210 1 210 1 243 1 176 1 285 6 % * Tiedot oikeushallinnon BOBI-tilastoraportointijärjestelmästä. Yllä olevassa syyteharkintaan saapuneiden ja siinä ratkaistujen asioiden määrään sisältyvät myös esitutkinnan rajoittamisasiat, joissa ei ole kysymys syyteharkinnasta. Taloudellisuus Taloudellisuuden tunnusluvuilla kuvataan, miten paljon suoritteita tietyillä kustannuk- silla saadaan aikaan. Taloudellisuutta kehitetään tyypillisesti investoimalla teknologiaan ja organisaation kyvykkyyteen (osaaminen, toimintatavat, prosessit, olosuhteet); ja Syyttäjä- laitoksen tapauksessa digitalisaatiolla, työprosessien kehittämisellä, osaamisen kehittämi- sellä, erikoistumisella, työnjaolla ja työmotivaation parantamisella. 37 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 Toiminnan taloudellisuutta ja sen kehitystä mitattaessa Syyttäjälaitoksen kohdalla suorit- teena on käytetty syyttäjille saapuneiden ja heidän ratkaisemiensa asioiden määrää pai- notettuna käsiteltyjen asioiden työllistävyydellä (painotettu työmäärä). Syyttäjille saapu- vat asiat luokitellaan kolmeen luokkaan jutussa olevan niin sanotun päärikoksen mukaan. Jokaiselle luokalle on määritelty painotettu työmäärä. Kuten edellä jo todettiin, luokittelu on johtanut ajan myötä vinoumaan työmäärien laskennassa, kun rikosasioita on niputettu. Suoritteiden pisteytykseen perustuvaa mittaustapaa tullaan muuttamaan vuodesta 2021 lähtien, mikä haastaa suoritteisiin perustuvan seurannan jatkuvuuden. Muutoksen jälkeen jokainen jutussa oleva rikos pisteytetään erikseen ja lisäksi esitutkinnan rajoittamisille ja muille nopeasti ratkaistaville asioille muodostetaan oma, niiden todellista vähäistä vaati- vuutta paremmin vastaava luokka. Syyttäjälaitoksen vuosimenot ovat kasvaneet viidessä vuodessa 14 prosenttia (taulukko 9). Viraston tavoitteena on resurssien vahvistaminen, mikä myös johtaa menojen kasvuun. Vuonna 2022 menot nousevat 55 miljoonaan euroon. Tämän resurssilisäyksen ja nykyisen tuottavuus- ja taloudellisuuskehityksen avulla syyttäjille saapuvien asioiden käsittelyaika- viiveitä pyritään lyhentämään ja saamaan tavoitellulle tasolle. Suurin yksittäinen kasvanut kustannuserä on ollut tietohallintomenot, ja kasvua on ollut yli 300 prosenttia. Kasvu johtuu osaksi AIPA-järjestelmän kehittämisestä ja Valtorin mak- suissa tapahtuneista muutoksista. Myös henkilöstökustannukset (palkat) ovat viiden vuo- den aikana nousseet noin seitsemän prosenttia eli 2,5 miljoonaa euroa vuodessa. Taulukko 9. Syyttäjälaitoksen menojen muutos kuluerittäin. Viraston kuluerät (milj. e) 2016 2017 2018 2019 2020 Muutos 2016–2020 Palkat 36,0 35,6 37,2 38,4 38,5 7 % Investoinnit 0,1 0,2 0,3 0,0 0,1   Muut menot 2,5 2,8 2,2 2,2 1,3   Nettoutettavat tulot –0,1 –0,1 –0,3 –0,3 –0,3   Syyttäjäalueet 38,5 38,4 39,3 40,3 39,6 3 % Syyttäjälaitos yhteinen (koulutus, projektit) - - - - 0,3   Toimitilat 3,9 3,8 4,0 4,1 3,9 1 % Tietohallintomenot, AIPA omarahoitus* 1,3 2,0 3,0 5,3 6,0 348 % 38 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 Viraston kuluerät (milj. e) 2016 2017 2018 2019 2020 Muutos 2016–2020 Palkeet 0,3 0,5 0,4 0,4 0,4 42 % Syyttäjälaitos yhteinen 5,5 6,2 7,4 9,8 10,6 92 % Syyttäjälaitos menot yhteensä 44,0 44,6 46,6 50,1 50,2 14 % *Vuonna 2020 Syyttäjälaitoksen tietohallintomenoista 5,80 milj. euroa on Oikeusrekisterikeskuksen kirjanpidossa. Vaikka työn tuottavuus on virastossa noussut, ovat myös viraston kustannukset nousseet. Tästä syystä syyttäjille saapuneiden ja heidän ratkaisemiensa asioiden keskimääräinen kus- tannus on noussut jonkin verran (taulukko 10). Tämän perusteella voidaan arvioida, että työmenetelmien kehittämiseen, erityisesti tietojärjestelmäkehitykseen tehdyt taloudelliset panostukset eivät vielä ole tuottaneet toivottua tehostumista. Taulukko 10. Toiminnan taloudellisuus ja sen kehitys. Taloudellisuuden tunnusluvut 2016 2017 2018 2019 2020 Muutos 2016–2020 Syyteharkinnassa ratkaistujen asioiden määrä (kpl) 80 500 83 076 91 966 84 074 87 530 9 % Ratkaistujen asioiden painotettu työmäärä* 452 364 453 864 486 729 456 212 488 673 8 % Syyttäjälaitoksen vuosimenot yhteensä (milj. e) 44,032 44,761 46,749 50,112 50,206 14 % Kustannus / syyteharkinnassa ratkaistu asia (e) 547 539 508 596 574 5 % Kustannus / ratkaistujen asioiden painotettu työmäärä 106 105 101 113 109 6 % * Tiedot oikeushallinnon BOBI-tilastoraportointijärjestelmästä. Yllä olevassa syyteharkintaan saapuneiden ja siinä ratkaistujen asioiden määrään sisältyvät myös esitutkinnan rajoittamisasiat, joissa ei ole kysymys syyteharkinnasta. 5.1.3 Tuotokset ja laadunhallinta Viraston toiminnalliseen tuloksellisuuteen liittyy suoritteiden ja muun tuotoksen määrän lisäksi myös tuotoksen laatu (oikeellisuus, oikea-aikaisuus, oikeamääräisyys, saatavuus) sekä asiakaspalvelun laatu (saavutettavuus, helppokäyttöisyys, ystävällisyys). Mittareina 39 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 toimivat palvelukykyä kuvaavat palveluiden odotusajat, eri palveluista saatavissa olevat laatumittarit sekä asiakkaiden antamat laatu- ja tyytyväisyysarviot. Syyttäjälaitoksen tuotokset ovat syyttäjille tulleiden asioiden ratkaisuja syyteharkin- ta-asioissa ja muissa syyttäjille kuuluvissa asioissa sekä rikosasioiden käsittelyjä tuomiois- tuimissa. Niistä on esitetty lukuja aikaisemmissa tuloksellisuutta käsittelevissä taulukoissa (esimerkiksi taulukko 7). Syyteharkinnassa ratkaistujen asioiden määrä on kasvanut tasai- sesti viimeisen viiden vuoden aikana (lukuun ottamatta vuotta 2018, jolloin kirjaamisissa on jälkikäteen havaittu virheitä). Syyttäjälaitoksen toiminnan laatua ei ole aikaisemmin mitattu. Syyteprosessin laatujär- jestelmän valmistelu on ollut työn alla usean vuoden ajan, ja käyttöönottoa valmisteltiin edelleen vuonna 2020. Valmistelutyöryhmän loppuraportti valmistui vuoden ensimmäi- sellä puoliskolla. Laatutyön jatkamisen toimenpide-ehdotukset käsiteltiin vuoden 2020 lopulla Syyttäjälaitoksen yhteistoimintatoimikunnassa ja johtoryhmässä. Laatutyötä on päätetty jatkaa ehdotusten mukaisesti vuonna 2021. Syyttäjälaitos ei ole tehnyt asiakas- tai sidosryhmäkyselyjä, joten kirjallista aineistoa toi- minnan laadun ja sen kehityksen arvioimiseksi ei ole. Yksi jo luvussa 5.1.1 esitetty vaikutta- vuutta kuvaava mittari eli valitusten määrä korkeampiin oikeusasteisiin syyttäjän ajamissa rikosasioissa voisi myös kuvata laitoksen toiminnan laatua. Myös syyteharkinnan kesto on tuottavuuden ja vaikuttavuuden lisäksi laatuasia. Siinä kesto on vuodesta 2016 vuoteen 2019 lyhentynyt, mutta vuosien 2019 ja 2020 välisessä vertailussa kasvanut. 5.1.4 Voimavarojen hallinta ja kehittäminen Organisaatioilla on monenlaisia voimavaroja, joita sen tulee hallita ja kehittää. Toistaiseksi valtion organisaatioissa on raportoinnissa keskitytty pääosin henkisten voimavarojen tar- kasteluun eli henkilöstöön. Tarkastelua tulisi tulevaisuudessa laajentaa koskemaan myös muihin organisaation tuloksellisuuteen vaikuttaviin voimavaroihin, kuten organisaation tietojärjestelmiin, sähköisiin palveluihin eli digitalisaatioon, organisaation muuhun infra- struktuuriin, kuten toimitilaratkaisuihin, tutkimusinfraan (tutkimusorganisaatiot), työme- netelmiin ja prosesseihin ja yleisemmin toiminnan ja kyvykkyyksien kehittämiseen. Toistaiseksi henkilöstövoimavarat ovat olleet organisaation ainoita voimavaroja, joita on seurattu aktiivisesti (organisaation henkiset voimavarat). Henkisten voimavarojen kehitty- misessä ja ylläpidossa on seurattu henkilöstön tekemien työtehtävien rakennetta (työteh- tävät, ikä, sukupuoli jne.). Hyvinvoinnin ja kehittämisen mittareita ovat tyypillisesti olleet henkilöstökyselyjen tulokset, koulutuspäivät ja sairauspäivät. 40 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 Henkilöstövoimavarojen muutokset Syyttäjälaitoksessa ovat olleet maltillisia viimeisen vii- den vuoden aikana (taulukko 11): y Vuosittainen työpanos on vuonna 2020 suunnilleen sama kuin vuonna 2016. Vuosina 2017–2019 työpanos oli muutaman prosentin suurempi. y Työpanoksen kohdistuminen on muuttunut siten, että asiantuntijatyön määrä on kasvanut ja toimiston tukipalvelujen määrä on pienentynyt. y Syyttäjätyöpanos on kasvanut määrällisesti suunnilleen saman verran kuin asiantuntijapanos eli noin kahdeksan henkilötyövuotta. Syyttäjälaitoksessa on seurattu henkilöstön työhyvinvointia sekä raportoimalla sairaspäiviä ja koulutusta että kysymällä henkilöstön mielipidettä henkilöstökyselyillä (taulukko 11). y Sairauspoissaolopäivät ovat pysyneet melko vakiona, noin kuusi päivää hen- kilötyövuotta kohden. y Koulutuspäivät ovat vähentyneet merkittävästi koko tarkastelujakson ajan. Vuoden 2020 koulutuspäivien määrään ovat vaikuttaneet myös pandemian aiheuttamat rajoitteet ja etenkin kevään 2020 tarjonnan puute. y Työtyytyväisyys, johtajuusindeksi ja tyytyväisyys työyhteisön toimintakulttuu- riin ovat pysyneet myös organisaatiouudistuksen valmistelun ja toteutumisen ajan ennallaan. y Johtajuusindeksissä on parantamisen varaa, työyhteisön toimintakulttuuri on korkeaa tasoa ja työtyytyväisyys on keskivertotasoa valtionhallinnossa. Taulukko 11. Henkiset voimavarat ja niiden kehittyminen. Henkilöstövoimavarat 2016 2017 2018 2019 2020 Muutos 2018–2020 Rakenne             Henkilötyövuodet (htv) 524,9 531,2 550,5 540,3 523 0 % Syyttäjät 372,2 375,1 391,6 387,8 380,3 2 % Asiantuntijat 11,3 14,1 22,3 21,1 19,8 75 % Toimistohenkilökunta 134,8 134,2 127,2 123,6 117,3 –13 % Harjoittelijat 6,5 7,3 7,8 7,8 5,7 –12 % Työllisyystyöntekijät 0 0,5 0,5 0 0 0 % Henkisten voimavarojen hyvinvointi             41 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 Henkilöstövoimavarat 2016 2017 2018 2019 2020 Muutos 2018–2020 Sairauspoissaolot htp/htv 6,3 6,2 5,7 6,8 5,9 –6 % Koulutuspäivät/htv 4,2 3,7 3 2,3 1,9 –55 % Henkilöstötutkimusten tulokset             Työtyytyväisyysindeksi 3,53 3,54 3,5 3,5 3,43 –3 % Johtajuusindeksi na na 3,22 3,24 3,14 –2 % Työtyytyväisyyden vaikutus työyhteisön toimintakulttuuriin na na 3,8 3,81 3,82 1 % 5.2 Johtopäätökset tuloksellisuuskehityksestä Ensimmäinen vuosi Syyttäjälaitoksen virastouudistuksen jälkeen on ollut pandemian takia poikkeuksellinen. Se on vaikeuttanut uudistuksen tuloksellisuuden ja vaikutusten arviointia. Lisäksi aikajänne on lyhyt merkittävimpien virastouudistuksen vaikutusten to- dentamiseksi. Tämän uudistuksen lisäksi syyttäjätoimintaa on kehitetty monissa muissa kehittämishankkeissa. Eri hankkeiden ja muutosten vaikutusten erottaminen toisistaan on käytännössä mahdotonta ja tarpeetontakin. Eri hankkeissa tapahtuvat kehitykset tukevat toisiaan. Viraston uusi valtakunnallinen rakenne esimerkiksi tukee valtakunnallisten työp- rosessien ja työjonojen sekä erikoistumisen ja työnjaon kehitystä. Tuloksellisuuden ja vaikuttavuuden seuranta-aineistoissa on laadullisia puutteellisuuksia, jotka johtuvat muun muassa vaihtelevista kirjaamiskäytännöistä ja vanhentuneista käy- tännöistä. Tästä esimerkkinä on painotetun työmäärän menetelmä. Seurannan parantami- seksi käytäntöjä on jo uudistetussa virastossa yhtenäistetty ja myös seurannan menette- lyjä ollaan uudistamassa. Käytössä olevan seuranta-aineiston pohjalta voidaan kokonaistarkasteluna nähdä varsin luotettavasti kehityksen keskimääräisiä päätrendejä vuositasolla, mutta tarkempi alueel- linen, toimintokohtainen tai lyhyen aikajakson tarkastelu luotettavasti ei ole mahdollista virhemarginaalin kasvaessa. Tuloksellisuuden ja vaikuttavuustarkastelun perusteella Syyttäjälaitoksen ja sitä edeltävän virastorakenteen kehityksestä sekä organisaatiouudistuksen vaikutuksesta voidaan tehdä seuraavia havaintoja: 42 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 Tuottavuus on parantunut tasaisesti viimeisen viiden vuoden aikana, ja organisaatiouu- distus on tukenut sitä. Uudella organisaatiorakenteella on hyvät mahdollisuudet tukea tuottavuuden parantumista tulevaisuudessa. Tuottavuuden kasvun mittari osoittaa, että ratkaistut asiat (painotettu työmäärä ja kpl) henkilötyövuotta kohden ovat kasvaneet noin kymmenen prosenttia. Työpanos kohdentuu tiiviimmin ydintehtävään, ja valtakunnallinen rakenne tukee ydin- tehtävissä tapahtuvaa erikoistumista ja työnjakoa. Syyttäjien ja asiantuntijoiden osuus työ- panoksesta on kasvanut, ja toimistohenkilökunnan osuus pienentynyt. Syyttäjätoiminta on osaksi erikoistumassa, ja valtakunnalliset ratkaisut työtehtävien jaossa ja kuormituksen tasaamisessa luovat mahdollisuuden työn tuottavuuden edelleen kasvulle. Laitoksen henkilötyömäärä on pysynyt vuoteen 2016 verrattuna ennallaan, vaikka se on välillä käynyt korkeammalla tasolla (vuonna 2016 yhteensä 525 henkilötyövuotta ja vuonna 2021 yhteensä 523 henkilötyövuotta). Henkilökustannukset ovat hieman kasva- neet johtuen osaksi normaalista palkkakehityksestä ja osaksi siitä, että työpanosta on siir- tynyt matalampipalkkaisesta toimistotyöstä asiantuntija- ja syyttäjätyöhön. ICT-menot ovat kasvaneet tarkastelujaksolla merkittävästi, suurimpina tekijöinä kalliit jär- jestelmähankkeet (mm. AIPA-hanke) ja valtionhallinnon yhteisten ratkaisujen kulujen kir- jauksen muutos hallinnonalalla. Jatkossa viraston tulisi seurata, miten uudet järjestelmä- ratkaisut vaikuttavat työn tuottavuuteen ja tuotoksen laatuun. Toimitilakustannukset ovat pysyneet melko vakiona viimeisen viiden vuoden aikana. Virastouudistuksen yhteydessä on pystytty kustannuksia hivenen alentamaan. Henkilöstörakenne on kehittynyt keskittyen ydintehtävän toteuttamiseen. Syyttäjien ja asiantuntijoiden osuus on kasvanut ja vastaavasti toimistohenkilökunnan osuus laskenut (–13 % viiden vuoden tarkastelujaksolla). Syyttäjälaitoksen työmäärä on kasvanut tasai- sesti: saapuvat asiamäärät ja niiden vaativuus ovat kasvaneet viimeisten vuosien aikana. Vaikka tuottavuus on kasvanut selvästi, työmäärä on kasvanut tuottavuuden parantumista nopeammin, mikä näkyy syyttäjille tulevien asioiden käsittelyaikojen pidentymisenä. Tämä on haaste rikosvastuun toteutumiselle oikeudenmukaisesti sekä haaste viraston toimin- nan uskottavuudelle. 43 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 6 Kokoava arvio 6.1 Yleisarvio uudistuksen toteutumisesta ja nykytilanteesta Uudistushankkeen valmistelu- ja käynnistysvaihetta leimasivat lainsäädäntötyön viiväs- tymisen aiheuttamat aikataulumuutokset sekä lyhyeksi jäänyt valmisteluaika. Aikataulun puitteissa valmisteluvaiheen läpivienti onnistui kuitenkin varsin hyvin. Tavoiteltavien hyö- tyjen todentamiseen olisi ollut hyvä panostaa enemmän samoin kuin henkilöstön osallis- tamiseen jo valmisteluvaiheessa. Uudistushanke organisoitiin hyvin. Hankkeen eteenpäin viemistä hidasti erityisesti säädös- valmistelu, joka aiheutti henkilöstölle epäselvyyttä hankkeen etenemisestä ja sisällöstä. Samanaikaisesti hankkeen kanssa oli myös meneillään lukuisia kehitysprojekteja, mikä ai- heutti resurssipulaa ja avainhenkilöiden kuormittumista. Hanke toteutui pääosin suunnitelmien mukaisesti, mutta monia käytännön toimintamallei- hin liittyviä asioita kehitettiin hankkeen jälkeen. Hankkeen toimenpiteiden toteutumista hidastivat lukuisat säädösvalmistelun työt. Hanke sai aikaan sovitut tuotokset aikataulussa. Aitoon valtakunnalliseen toimintaan siirtyminen on kuitenkin kehityksen alla edelleen. Uuden viraston muodostuminen itsessään on kuormittanut henkilöstöä, mutta sen ne- gatiiviset vaikutukset toimintakykyyn tai henkilöstön hyvinvointiin näyttäisivät jääneen kohtuullisen vähäisiksi. Uuden viraston keskeiset rakenteet ovat kunnossa, mutta virasto on vielä kehittymisvaiheessa, ja monelta osin muutosprosessi ja kehitystyö ovat edelleen käynnissä. Uudistus näyttäisi mahdollistavan tulevaisuudessa tavoiteltuja hyötyjä, joskin niiden rea- lisoituminen edellyttää vielä toimintamallien ja prosessien kehittämistä sekä vakiintunee- seen toimintamalliin pääsemistä. Meneillään olevat hallinnonalan suuret ICT-järjestelmä- uudistukset tukevat valmistuessaan uudistuksen hyötyjen saavuttamista. 6.2 Tuloksellisuuskehitys Ensimmäinen vuosi Syyttäjälaitoksen virastouudistuksen jälkeen on ollut pandemian ta- kia poikkeuksellinen. Seuranta-aineistoissa on myös laadullisia puutteellisuuksia johtuen muun muassa vaihtelevista kirjaamiskäytännöistä. Seurannan parantamiseksi käytäntöjä 44 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 on jo uudistetussa virastossa kehitetty ja yhtenäistetty. Nämä tekijät ovat vaikeuttaneet uudistuksen tuloksellisuuden ja vaikutusten arviointia. Aikajänne on liian lyhyt merkittä- vimpien virastouudistuksen vaikutusten todentamiseksi. Käytössä olevan seuranta-aineis- ton pohjalta voidaan kokonaistarkasteluna nähdä kuitenkin varsin luotettavasti kehityksen keskimääräisiä päätrendejä vuositasolla. Rakenteellisen uudistuksen rinnalla syyttäjätoimintaa on kehitetty monissa muissa ke- hittämishankkeissa. Eri hankkeiden ja muutosten vaikutusten erottaminen toisistaan on käytännössä mahdotonta ja tarpeetontakin. Eri hankkeissa tapahtuvat kehitykset tukevat toisiaan, ja rakennetta on uudistettu tukemaan tavoiteltujen toimintamallien mukaista toimintaa. ICT-menot ovat kasvaneet tarkastelujaksolla merkittävästi, ja suurimpina tekijöinä kalliit järjestelmähankkeet (mm. AIPA-hanke) ja valtionhallinnon yhteisten ratkaisujen kulujen kirjauksen muutos hallinnonalalla. Jatkossa viraston tulisi seurata, miten uudet järjestel- märatkaisut vaikuttavat työn tuottavuuteen ja tuotoksen laatuun. Laitoksen henkilötyömäärä on pysynyt viimeisen viiden vuoden aikana ennallaan työn määrän tasaisesti kasvaessa siirryttäessä yhä vaativampien kokonaisuuksien käsittelemi- seen. Tuottavuus on parantunut tasaisesti viimeisen viiden vuoden aikana. Organisaatio- uudistus on jo tukenut ja sillä on hyvät mahdollisuudet tukea tuottavuuden parantumista tulevaisuudessakin. Ratkaistut asiat (painotettu työmäärä ja kpl) henkilötyövuotta kohden ovat kasvaneet noin kymmenen prosenttia. Seuraavassa kuviossa 4 on esitetty saapuneiden asioiden määrän ja niiden vaativuuden vaikutus kokonaistyömäärään (painotettu työmäärä). Oikeanpuoleisessa kuvassa näkyy selvästi työn tuottavuuden parantuminen. Vuoden 2018 luvut on poistettu kuvioista, sillä ne eivät olleet vertailukelpoisia. Kuvio 4. Saapuneiden asioiden työmäärä ja tuottavuuden kehitys (asia/htv). EDELTÄVÄ TASO 360 000 380 000 400 000 420 000 440 000 460 000 480 000 500 000 2016 2017 2019 2020 Saapuneiden asioiden painotettu työmäärä EDELTÄVÄ TASO 1. TOIMINTA-VUOSI 205 210 215 220 225 230 235 2016 2017 2019 2020 Ratkaistut asiat /htv (syyttäjät) 1. TOIMINTA- VUOSI 45 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 Työpanos kohdentuu tiiviimmin ydintehtävään, ja valtakunnallinen rakenne tukee ydin- tehtävissä tapahtuvaa erikoistumista ja työnjakoa. Syyttäjien ja asiantuntijoiden osuus työpanoksesta on kasvanut ja toimistohenkilökunnan osuus pienentynyt. Syyttäjätoiminta on osaksi erikoistumassa, ja valtakunnalliset ratkaisut työtehtävien jaossa ja kuormituksen tasaamisessa luovat mahdollisuuden työn tuottavuuden kasvulle. Seuraavasta kuviosta 5 näkyy selvästi pitkien yli vuoden avoinna olevien asioiden määrän kasvu. Toisaalta keskimääräinen syyteharkinta-aika on pysynyt ennallaan tai jopa lyhenty- nyt. Tämä johtuu nopeiden asioiden tehostuneesta käsittelystä sekä esitutkinnan rajoitta- mispäätöksistä, jotka on tilastoitu syyteharkintaratkaisuiksi. Kuvio 5. Pitkään avoinna olevien asioiden kasvu ja keskimääräisen syyteajan kehitys. EDELTÄVÄ TASO 1. TOIMINTA-VUOSI EDELTÄVÄ TASO 1. TOIMINTA- VUOSI 0 100 200 300 400 500 600 700 2016 2017 2019 2020 Yli vuoden syyteharkinnassa avoinna olleiden asioiden määrä 0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 2016 2017 2019 2020 Keskimääräinen syyteharkinta-aika (kk) Syyttäjälaitoksen työmäärä on kasvanut tasaisesti: saapuvat asiamäärät ja niiden vaativuus ovat kasvaneet viimeisten vuosien aikana. Vaikka tuottavuus on kasvanut selvästi, työ- määrä on kasvanut tuottavuuden parantumista nopeammin, mikä näkyy syyttäjille tule- vien asioiden käsittelyaikojen pidentymisenä. Tämä on haaste rikosvastuun toteutumiselle oikeudenmukaisesti sekä viraston toiminnan uskottavuudelle. 6.3 Keskeiset johtopäätökset ja opit uudistushankkeesta Syyttäjälaitoksen muodostuminen yhdeksi virastoksi on toteutunut kohtuullisen hyvin, joskin monelta osin muutosvaihe on edelleen meneillään. Valtakunnallinen toiminta sekä käsiteltävien asioiden sisällölliset ja volyymilliset eroavuudet alueellisesti haastavat valta- kunnallisia toimintamalleja. Alueet poikkeavat edelleen toisistaan. 46 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 Uudistus tukee syyttäjätoiminnan eriyttämistä nopeasti käsiteltäviin asioihin, erikoissyyt- täjien käsittelemiin asioihin sekä muihin asioihin. Eriyttäminen tukee yhdenmukaisuutta, toiminnan tehokkuutta sekä erikoistumista. Eriyttäminen tukee etenkin suuren volyymin alueiden toimintaa, sen sijaan pienemmillä alueilla haasteena on niukkojen resurssien ”siiloutuminen”. Syyttäjälaitos ei vielä toimi valtakunnallisena virastona. Etenkin resursointikysymyksissä alueet näyttäytyvät itsenäisinä, mikä valtakunnan tasolla johtaa osaoptimointiin. Sen si- jaan menettelyt ovat yhdenmukaistuneet ja yhteistyö valtakunnan tasolla lisääntynyt. Yhteisten toimintatapojen kehittämisessä on edistytty merkittävästi. Ydintoiminnan osalta yhdenmukaistamista haastavat sidosryhmien alueellisesti erilaiset käytännöt (poliisi, tuo- mioistuimet). Tästä syystä valtakunnansyyttäjän toimiston tulee viedä eteenpäin strate- gista yhteistyötä sidosryhmien kanssa. Etäyhteyksien hyödyntäminen esitutkintayhteistyössä ja oikeudenkäynneissä on ollut tärkeää. Etäisyyksien lisääntyessä muun muassa yhteiset koulutukset sidosryhmien (esim. poliisi) kanssa tukevat yhteistä tietopohjaa ja henkilötason kontaktien toimivuutta. Oikeu- denkäynneissä etäsyyttämisellä on mahdollista saada merkittäviä tehokkuushyötyjä mat- kustusajan jäädessä pois, ja ne mahdollistavat resurssien valtakunnallisen hyödyntämisen. Hallinto- ja tukitehtävien keskittäminen on edistänyt yhtenäisiä käytäntöjä, mahdollista- nut kehitysharppauksen sekä tuottanut tuottavuushyötyjä. Keskittäminen mahdollistaa myös hallinto- ja tukipalvelujen osaamisen kehittymisen, asiantuntijoiden erikoistumisen ja aiempaa paremmat urapolut. Syyttäjäalueiden näkökulmasta hallinto- ja tukitehtävien keskittäminen on yksi näkyvimmistä uudistuksen muutoksista. Näiden palvelujen koetaan etääntyneen ja uusien toimintakäytäntöjen jäykistäneen yhteistyötä. Uusien käytäntöjen omaksumiseen ja toimintamallien kehittämiseen tulee panostaa. 6.4 Tulevaisuuden vaatimuksiin vastaaminen ja kehityssuositukset Suositukset ovat ulkoisen arvioinnin arviointitiimin näkemyksiä ja tarkoitettu jatkotarkas- telun ja päätöksenteon tueksi. Suosituksia on tarkasteltu yhdessä hankkeen ohjausryh- mässä ja sitä ennen hankkeen työpajoissa. Syyttäjälaitoksen muodostamisesta on kulunut vasta noin 1,5 vuotta. Syyttäjälaitosuu- distuksen tavoitteissa painotettiin toimintaedellytysten ja tehokkuuden parantamisen lisäksi valtakunnallista toimintaa, jota uusi rakenne tukee. Syyttäjälaitosta johdetaan 47 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 kokonaisuutena ja resursseja on tarkoitus hyödyntää joustavasti. Kansalaisten näkökul- masta luodaan yhdenmukaisuutta syyttäjien ratkaisutoiminnassa. Näiden tavoitteiden saavuttamisessa on menty eteenpäin, mutta työ jatkuu. Erityisen tärkeää on edetä aitoon valtakunnalliseen toimintaan yhtenäisenä Syyttäjälaitoksena, ja tätä tulee painottaa myös sisäisessä viestinnässä. 6.4.1 Kohti valtakunnallisia resursseja Syyttäjälaitoksen muutoksessa tavoitteena oli valtakunnallinen toiminta ja resurssien ta- sainen jakautuminen. Voimavarat jaettiin alueille aiempien painotusten mukaisesti, mutta voimavarat eivät välttämättä vastaa todellista resurssitarvetta. Syyttäjäresurssit ovat rajal- liset, ja suhteessa työmäärän kasvuun ne ovat vähentyneet. Samalla käsittelyajat ovat pi- dentyneet, eikä digitaalisuuden kehittäminen ole tuonut vastaavaa lisätehokkuutta. Tehokkuushyötyjä on saavutettu nopean toiminnan juttujen keskittämisellä. Senkin osalta edelleen syyttäjäalueet jäykistävät resurssien kohdentamista. Nopean toiminnan tuoma tehokkuus korostuu juttumäärältään suuremmilla syyttäjäalueilla. Pienemmillä alueilla hyöty ei ole yhtä merkittävä ja aiheuttaa resurssien siiloutumista. Siirtyminen laajemmin valtakunnalliseen nopean toiminnan malliin ja resursointiin olisi suositeltavaa siltä osin kuin se on mahdollista. Jatkossa kehitystä tulee viedä myös muilta osin kohti resurssien valtakunnallista kohden- tamista sekä määritellä selkeästi juttujen jako ja toteutus valtakunnallisesti ja paikallisesti hoidettaviin juttuihin. Erityisesti tarvitaan selkeät kriteerit niiden juttujen tunnistamiseksi, jotka voidaan hoitaa pitkälti paikkariippumattomasti, sekä käytännön tapa ohjata juttu- virtaa sovitun mallin mukaisesti. Etäsyyttämisen kehittäminen yhteistyössä sidosryhmien kanssa edesauttaa myös paikkariippumattoman syyttäjätoiminnan mahdollisuuksia ja tehokkuutta. 6.4.2 Valtakunnallisen yhtenäisen toiminnan edistäminen ja johtamisen kehittäminen Syyttäjälaitos on edennyt kohti valtakunnallista yhtenäistä toimintaa, mutta siinä on edel- leen tehtävää. Yhtenäisyyttä tulee vielä edistää monella osa-alueella: syyttäjätoiminnan yhtenäisyys, johtamisen ja toimintakulttuurin yhtenäisyys ja toimintamallien ja käytäntö- jen yhtenäisyys. Valtakunnallisella rakenteella tavoitellut hyödyt edellyttävät vielä yhtenäi- syyden edistämistä, ja myös mahdolliset seuraavat kehityksen vaiheet, kuten osaamisen valtakunnallinen hyödyntäminen ja sähköiset prosessit, edellyttävät nykyistä parempaa yhtenäisyyttä. 48 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 6.4.2.1 Yhtenäisten toimintamallien edistäminen Toimintamallien ja käytäntöjen yhtenäistäminen Syyttäjälaitoksessa edellyttää henkilös- tön osallistamista mallien ja käytäntöjen luomiseen ja arviointiin. Työssä tulee huomioida sovittujen käytäntöjen skaalautuvuus ja syyttäjäalueiden erilaisuus. Toimintamallien ja käytäntöjen yhtenäistäminen on pitkäjänteistä työtä, ja niiden edistämiseen on panostet- tava ja myös poikkeamiin puututtava aktiivisesti. Syyttäjätoiminnan yhtenäisyyteen liittyvät olennaisesti myös syyttäjien tekemät ratkaisut. Yhtenäisyydellä vahvistetaan kansalaisten oikeusturvaa ja tasa-arvoa. Ratkaisujen arvioin- tia tulee tehdä läpinäkyvästi ja riittävän laajasti, jotta mahdolliset systemaattiset eroavuu- det ja niiden syyt pystytään tunnistamaan. Arvioinnissa keskeisessä roolissa ovat johtavat aluesyyttäjät yhteistyössä valtakunnansyyttäjän toimiston kanssa. Myös erikoistuminen, tiimit, erikoissyyttäjien konsultaatiot ja syyttäjien välinen yhteistyö ovat tärkeitä yhden- mukaisten käytäntöjen edistämisessä, syyttäjien itsenäisyys yksittäisen jutun käsittelyssä kuitenkin huomioiden. Keskeinen yhtenäisiä menettelyjä edellyttävä osa-alue on myös käsiteltävien juttujen jaka- minen nopean toiminnan, erityissyyttäjien ja muita juttuja käsittelevien syyttäjien kesken. On tärkeää, että systemaattiset periaatteet ohjaavat juttujen jakautumista. Seurannan ja ohjauksen näkökulmasta on kiinnitettävä erityistä huomiota vaativuuden ja työpanoksen arvioinnin yhdenmukaisuuteen ja oikeellisuuteen. Johtamisen yhtenäisyyttä voidaan edistää yhtäläisellä johtamisjärjestelmällä syyttäjäalu- eilla. Johtamisen käytännöt, mukaan luettuina alueen ohjausryhmä ja muut suunnittelu- ja kokouskäytännöt, edistävät yhtenäisyyttä ja vahvistavat Syyttäjälaitoksen toimintaa. Käytäntöjä tulee kehittää syyttäjäalueen johdon ja valtakunnansyyttäjän toimiston tiiviissä yhteistyössä. Esimiesten yhteisiä foorumeita ja koulutusta voidaan hyödyntää johtamisen yhdenmukaisuuden edistämisessä. Toimintakulttuuria voidaan vahvistaa osallistamalla henkilöstö aidosti rakentamaan sisäl- töä Syyttäjälaitoksen suunnalle, visiolle ja arvoille, jotka antavat vakaan pohjan yhteisen toimintakulttuurin muodostumiselle. 6.4.2.2 Seuranta ja laadunhallinnan menetelmien kehittäminen Resurssien ohjaus vaatii tuekseen selkeän seurannan syyttäjien suoritteiden ja työkuor- man systemaattiseksi ja kattavaksi tunnistamiseksi. Seurantajärjestelmän uudistaminen on työn alla. Resurssien seurannan avulla voidaan tunnistaa todelliset resurssitarpeet ja työkuorma voidaan jakaa optimaalisemmin. Samalla tunnistetaan syyttäjien ylikuormitus- tilanteita ja voidaan puuttua niihin työssä jaksamisen edistämiseksi. 49 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 Syyttäjätoiminnan laadunhallintaan tulee panostaa laatumenettelyillä. Laadunhallinnan suunnittelun tulisi tapahtua laajassa yhteistyössä henkilöstön sekä soveltuvin osin myös sidosryhmien kanssa. Laadunhallintaan sisältyvien arviointimenetelmien kehittämisessä on tärkeää ensin yhdessä miettiä, mitä Syyttäjälaitoksen toiminnassa halutaan arvioida ja miksi ja mihin arvioinnilla pyritään. Arviointi tulee kohdistaa erityisesti syyttäjäratkaisuihin, ja laatukriteerit tulee luoda yhdessä valtakunnansyyttäjän toimiston, johtavien aluesyyt- täjien, syyttäjien sekä oikeusministeriön välisenä yhteistyönä. Tässä tulee huomioida myös yksittäisten syyttäjien itsenäisyys ja riippumattomuus sekä Syyttäjälaitoksen riippumaton asema oikeushallinnossa. 6.4.2.3 Johtamiseen ja yhtenäiseen toimintakulttuuriin panostaminen Johtamisessa painopisteenä tulee pitää erityisesti henkilöjohtamisen kehittämistä. Uusi ra- kenne tarjoaa paremmat mahdollisuudet esimiestyön ja johtamisen kehittämiseen. Johta- misen toimintamallien kehittäminen antaa puitteet johtamiselle, mutta johtamisen subs- tanssiosaamisen kehittäminen on tärkeää jatkossa. Henkilöstöjohtamisen näkökulmasta syyttäjäalueiden apulaispäälliköt tulee ottaa vahvasti mukaan kehittämiseen. 6.4.3 Erikoissyyttämisen kehittäminen Erikoissyyttämisen kehittäminen aloitettiin jo ennen Syyttäjälaitoksen muodostamista. Eri- koistumisen mahdollistava malli on keskeinen keino vastata tulevaisuuden yhä vaativam- pien asiakokonaisuuksien hoitamiseen. Erikoissyyttämisessä tulisi nykyistä vahvemmin pyrkiä aluerajat ylittäviin valtakunnallisiin toimintakäytäntöihin, jotka mahdollistaisivat nykyistä paremmin erikoistumisen ja erikoistuneiden resurssien täyden hyödyntämisen. Erikoissyyttäjille tarvitaan menettelyjä tukemaan valtakunnallisesti yhtenäistä toimintaa. Esimerkiksi valtakunnallisilla tiimirakenteilla ja osaamisen jakamiseen tähtäävillä menette- lyillä edistetään erikoissyyttämisen kehittymistä. Myös erikoistumistiimit, joissa on koke- neiden erikoissyyttäjien lisäksi erikoistuvia syyttäjiä, ovat tärkeitä osaamisen laajentami- sessa ja jatkuvuuden varmistamisessa. Tiedon jakaminen ja erikoissyyttäjäpoolin uusiutu- minen on tärkeää. 6.4.4 Systemaattinen sidosryhmäyhteistyö eri tasoilla Syyttäjälaitoksen toiminta on keskeinen osa rikosprosessia, jossa poliisi ja tuomioistui- met vaikuttavat eniten Syyttäjälaitoksen toimintaan. Toiminnassa tulee edistää valtakun- nallisesti yhtenäisiä menettelyjä keskeisten sidosryhmien kanssa. Esimerkiksi esitutkin- ta-asioissa ja käräjäoikeuksien istuntoihin liittyvissä asioissa tulisi edistää valtakunnallisesti yhtenäisiä menettelyjä. 50 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 Sidosryhmätoimintaa tulee olla monella tasolla ja erityisesti valtakunnansyyttäjän toimis- ton ja alueiden tasolla siten, että yhteistyötä tehdään suunnitelmallisesti ja tavoitteet ovat samat. Valtakunnansyyttäjän toimisto tekee yhteistyötä sidosryhmien kanssa valtakun- nallisesti, ja syyttäjäalueet toimivat sidosryhmäorganisaatioiden alueellisten vastinparien kanssa. Käytännön yhteistyötä henkilötasolla voidaan edistää yhteisillä koulutuksilla, joissa henki- lötason kontaktit vahvistuvat ja yhteinen ymmärrys kokonaisuudesta ja toiminnan uusista vaatimuksista kasvaa. 6.4.5 Syyttäjälaitos haluttuna työpaikkana – kehittäminen Valtakunnalliseen organisaatioon siirtyminen tarjoa paremmat mahdollisuudet urapo- luille. Syyttäjälaitos tarjoaa mahdollisuuden sekä johtamiseen että syyttäjätoiminnan sisäl- lölliseen erikoistumiseen muun muassa erikoissyyttäjän tehtävän kautta. Samoin hallinto- palveluissa on pystytty rakentamaan urapolkuja. Urapolkumahdollisuuksia tulee kehittää edelleen, jotta Syyttäjälaitos pärjää työnantajana kilpailussa osaavasta henkilöstöstä. Syyttäjälaitoksen julkisuuskuvaa tulee rakentaa suun- nitelmallisesti. Myönteisellä julkisuuskuvalla on suuri merkitys niin nykyisen henkilöstön hyvinvoinnille kuin tulevaisuuden osaajista kilpailtaessa. Syyttäjälaitoksen tunnettuutta tulee kehittää osana julkisuuskuvan kehittämistä ja tuoda esille toiminnan yhteiskunnal- lista merkitystä. Lisäksi tulevaisuuden työvoiman saatavuuden varmistamiseksi on hyvä tiivistää yhteistyötä oikeustieteellisten oppilaitosten ja opiskelijajärjestöjen kanssa. 6.4.6 Yhteishengen ja organisaatiokulttuurin kehittäminen Arvioinnin yhteydessä suoritetussa henkilöstökyselyssä osa vastauksista heijasti tyytymät- tömyyttä muutokseen. Muutos on ollut pitkä ja merkittävä, sekä muutosprosessi itsessään on kuormittanut henkilöstöä. Henkilöstön osallistaminen muutokseen olisi voinut olla etenkin valmisteluvaiheessa laajempaa, mikä olisi osaltaan vähentänyt muutokseen liitty- vää epävarmuutta, edistänyt muutoksen hyväksymistä sekä mahdollistanut työprosessei- hin liittyvien yksityiskohtien paremman huomioinnin. Edelleen on tärkeää panostaa henkilöstön laajaan osallistamiseen, korostuneen avoimeen ilmapiiriin sekä selkeään viestintään. Myös henkilöstöjohtamisella on tärkeä rooli uuden valtakunnallisen organisaation onnistuneelle toteutumiselle. Syyttäjälaitokselle tulee luoda yhteinen suunta ja panostaa valtakunnallisen identiteetin rakentumiseen yhteisen tekemisen ja tavoiteasetannan kautta. II VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:36 VALTIOVARAINMINISTERIÖ Snellmaninkatu 1 A PL 28, 00023 VALTIONEUVOSTO Puhelin 0295 160 01 vm.fi ISSN 1797-9714 (pdf) ISBN 978-952-367-716-6 (pdf) Kesäkuu 2021