Selvitys ja tutkimustoiminta Utrednings- och forskningsverksamhet Tuulivoimarakentamisen edistäminen Keinoja sujuvaan hankekehitykseen ja eri tavoitteiden yhteensovitukseen VA LT I O N E U V O S T O N S E LV I T Y S - J A T U T K I M U S T O I M I N N A N J U L K A I S U S A R J A 2 0 2 1 : 5 1 tietokayttoon.fi Valtioneuvoston kanslia Helsinki 2021 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:51 Tuulivoimarakentamisen edistäminen Keinoja sujuvaan hankekehitykseen ja eri tavoitteiden yhteensovitukseen Valtioneuvoston kanslia © 2021 tekijät ja valtioneuvoston kanslia ISBN pdf 978-952-383-354-8 ISSN pdf 2342-6799 Taitto Valtioneuvoston hallintoyksikkö, Julkaisutuotanto Helsinki 2021 Kuvailulehti 30.6.2021 Tuulivoimarakentamisen edistäminen Keinoja sujuvaan hankekehitykseen ja eri tavoitteiden yhteensovitukseen Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:51 Kustantaja Valtioneuvoston kanslia Tekijä/t Karoliina Joensuu, Leila Väyrynen, Janne Tolppanen, Liisa Karhu, Teijo Salmi, Soile Hartikka, Laura Leino, Jesse Viljanen, Sirpa Smids, Arto Hujanen, Markku Sipilä, Asko Huuskonen Kieli suomi Sivumäärä 190 Tiivistelmä Tuulivoimaloiden määrä Suomessa on kasvanut viimeisen vuosikymmenen aikana voimakkaasti ja tavoitteena on edelleenkin kasvattaa tuulivoiman osuutta energiantuotannosta. Tuulivoiman lisääminen edesauttaa Suomen uusiutuvan energian tavoitteiden saavuttamista. Tässä selvityksessä on tutkittu tapoja edistää tuulivoimarakentamista kolmen osakokonaisuuden kautta: tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden sujuvoittaminen ja selkeyttäminen; merituulivoiman kannattavuuden parantaminen; tuulivoimarakentamisen ja aluevalvonnan yhteensovittaminen. Kukin osakokonaisuus koostuu nykytilanteen kuvauksesta sekä johtopäätöksinä esitetyistä toimenpide-ehdotuksista. Viranomaismenettelyiden sujuvoittamisehdotukset koostuvat ohjeistuksen ja toimijoiden välisen vuoropuhelun lisäämisestä sekä yksityiskohtaisemmista ehdotuksista koskien YVA-menettelyä, kaavoitusta, vaikutusten arviointia sekä eräitä muita lupa- ja lausuntomenettelyitä. Viranomaismenettelyiden osalta työssä on kiinnitetty erityistä huomiota siihen, että myös talousvyöhykkeellä edellytetyt viranomaismenettelyt on kuvattu kattavasti. Merituulivoiman kannattavuuden edistämiseksi ehdotetaan muun muassa tarkempaa selvitystä valtion takauksien hyödyntämisestä pitkäaikaisissa sähkönostosopimuksissa. Puolustusvoimien aluevalvonnan ja tuulivoiman yhteensovittamisen teknologisia mahdollisuuksia on kuvattu kattavasti. Yhteensovittamisen kehittämiseksi esitetään, että tuulivoimaloiden tarvitsemasta Puolustusvoimien hyväksynnästä säädetään lailla. Selvitykseen ei ole sisältynyt esitettyjen toimenpiteiden vaikutustenarviointi. Klausuuli Tämä julkaisu on toteutettu osana valtioneuvoston selvitys- ja tutkimussuunnitelman toimeenpanoa. (tietokayttoon.fi) Julkaisun sisällöstä vastaavat tiedon tuottajat, eikä tekstisisältö välttämättä edusta valtioneuvoston näkemystä. Asiasanat tuulivoima, merituulivoima, kaavoitus, lupamenettely, kannattavuus, aluevalvonta, tutkimus, tutkimustoiminta ISBN PDF 978-952-383-354-8 ISSN PDF 2342-6799 Julkaisun osoite http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-354-8 Presentationsblad 30.6.2021 Främjande av vindkraftsbyggande Hjälpmedel för smidig projektutveckling och samordning av olika mål Publikationsserie för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet 2021:51 Förläggare Statrådets kansli Författare Karoliina Joensuu, Leila Väyrynen, Janne Tolppanen, Liisa Karhu, Teijo Salmi, Soile Hartikka, Laura Leino, Jesse Viljanen, Sirpa Smids, Arto Hujanen, Markku Sipilä, Asko Huuskonen Språk finska Sidantal 190 Referat Antalet vindkraftsparker i Finland har ökat kraftigt under det senaste decenniet och målet är att fortsätta öka andelen vindkraft för energiproduktionen. Ökad vindkraft hjälper till att uppnå Finlands mål för förnybar energi. I denna studie har tre delar undersökt för att främja vindkraftsbyggande: effektivisering och förtydligande av lagstiftningsförfaranden för vindkraftsbyggande; förbättra lönsamheten för havsbaserad vindkraft; samordning av vindkraftsbyggande och regionövervakning. Varje delområde består av en beskrivning av den aktuella situationen och förslag på åtgärder som presenteras som slutsatser. Förslag om att effektivisera regleringsförfarandena består av ökad vägledning och dialog mellan aktörer, samt mer detaljerade förslag om MKB-förfarandet, planläggning, konsekvensbedömning och några andra tillstånds- och samrådsförfaranden. När det gäller myndighetsförfaranden, har särskild uppmärksamhet fästs i att de officiella förfaranden som krävs inom EEZ (exklusiv ekonomisk zon) även har beskrivits utförligt. För att främja lönsamheten för vindkraft till havs föreslås en mer detaljerad studie om statsgarantier vid uppgörande av långsiktiga köpeavtal av el. Försvarsmaktens regionala övervakning och vindkraftens teknologiska möjligheter har beskrivits utförligt. För att utveckla samordning föreslås att Försvarsmaktens godkännande av vindkraftsplaner stipuleras via lagen. Studien inkluderar inte en konsekvensbedömning av de föreslagna åtgärderna. Klausul Den här publikation är en del i genomförandet av statsrådets utrednings- och forskningsplan. (tietokayttoon.fi) De som producerar informationen ansvarar för innehållet i publikationen. Textinnehållet återspeglar inte nödvändigtvis statsrådets ståndpunkt Nyckelord vindkraft, havsvidkraft, planläggning, tillståndsförfarande, lönsamhet, regionövervakning, forskning, forskningsverksamhet ISBN PDF 978-952-383-354-8 ISSN PDF 2342-6799 URN-adress http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-354-8 Description sheet 30 June 2021 Advancing wind power construction Means for streamlining of project development and for coordination of various objectives Publications of the Government’s analysis, assessment and research activities 2021:51 Published by Prime Minister’s Office Author(s) Karoliina Joensuu, Leila Väyrynen, Janne Tolppanen, Liisa Karhu, Teijo Salmi, Soile Hartikka, Laura Leino, Jesse Viljanen, Sirpa Smids, Arto Hujanen, Markku Sipilä, Asko Huuskonen Language Finnish Pages 190 Abstract The number of wind power plants in operation in Finland has risen significantly over the last decade, and the objective is to further increase the share of wind power in energy produc- tion. Increasing wind power will contribute towards Finland’s renewable energy targets. This study has examined ways to advance wind power in Finland through three subject ar- eas: streamlining of regulatory procedures; improving the profitability of offshore wind power; coordination of wind power and territorial surveillance. Each subject area consists of a description of its current state, as well as of proposals for measures that would address key challenges that were found. The proposals for the streamlining of the regulatory procedures at large consist of increasing instructions and of dialogue between all the stakeholders. Furthermore, detailed proposals are given concern- ing the EIA procedure, land use planning, impact assessments and some other permit and statement procedures. Special attention is been given to the need for a comprehensive de- scription of the regulatory procedures in the Exclusive Economic Zone (EEZ). For the improvement of profitability of offshore wind power, it is proposed among others that further research is done on the possibility of the use of state guarantees in long term power purchase agreements (PPA). Technological opportunities for the coordination of wind power and the territorial surveillance of the Defence Forces are described thoroughly. For improving coordination, it is proposed that the statement of the Defence Forces is regulated by law. The study has not included an impact assessment of the proposed measures. Clause This publication is part of the implementation of the Government Plan for Analysis, Assess- ment and Research. (tietokayttoon.fi) The content is the responsibility of the producers of the information and does not necessarily represent the view of the Government. Keywords Wind power, offshore wind power, land use planning, permit procedure, profitability, terri- torial surveillance, research, research activities ISBN PDF 978-952-383-354-8 ISSN PDF 2342-6799 URN-address http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-354-8 Sisältö 1 Johdanto .................................................................................................... 14 2 Tausta ........................................................................................................ 16 2.1 Tuulivoima Suomessa ................................................................................................. 16 2.1.1 Merituulivoima ........................................................................................... 16 2.2 Tuulivoimateknologian kehittymisen vaikutukset ......................................................... 19 2.3 Tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden käynnissä olevia ja aiempia uudistuksia....................................................................................... 19 2.3.1 Maankäyttö- ja rakennuslain uudistus ....................................................... 20 2.3.2 RED II -direktiivin täytäntöönpano ............................................................. 20 2.3.3 Aiemmat toimet tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden sujuvoittamiseksi ............................................... 24 Tuulivoimayleiskaava rakennusluvan perusteena ............... 24 Tarastin selvitys 2012 ”Tuulivoimaa edistämään” ............... 25 Työ- ja elinkeinoministeriön ”Tuulivoiman edistämistyöryhmän loppuraportti” ...................................... 25 Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain viimeaikaiset uudistukset ................................ 27 2.4 Puolustusvoimien aluevalvonta ................................................................................... 27 3 Tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden sujuvoittaminen ja selkeyttäminen ......................................................... 28 3.1 Tutkimusmenetelmät ................................................................................................... 28 3.1.1 Nykytilan selvitys ....................................................................................... 28 3.1.2 Tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden sujuvoittaminen .......................................................................................... 32 3.1.3 Kansainvälisiä kokemuksia merituulivoimarakentamista koskevista viranomaismenettelyistä .......................................................... 33 3.2 Tuulivoimarakentamisen edellyttämien viranomaismenettelyiden kokonaisuus ................................................................................................................ 34 3.2.1 Tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden kokonaisuus erityyppisissä hankkeissa ..................................................... 35 Maatuulivoimahankkeet ...................................................... 35 Aluevesillä sijaitseva merituulivoimahanke ......................... 37 Talousvyöhykkeellä sijaitseva merituulivoimahanke ........................................................... 38 3.3 Maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset menettelyt ...................................................... 39 3.3.1 Maakuntakaava ......................................................................................... 39 3.3.2 Yleiskaava ................................................................................................. 49 Tuulivoimayleiskaavoituksen kehittäminen tuulivoimarakentamisen edistämiseksi ................................ 51 3.3.3 Asemakaava .............................................................................................. 53 3.3.4 Suunnittelutarveratkaisu ............................................................................ 54 3.3.5 Rakennuslupa ............................................................................................ 55 3.3.6 Merialuesuunnitelmat ................................................................................ 56 3.4 Ympäristövaikutusten arviointimenettely ..................................................................... 58 3.4.1 Ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltaminen ........................... 58 3.4.2 Kansainvälinen kuuleminen YVA-hankkeissa ........................................... 59 3.4.3 Ympäristövaikutusten arviointi muun lain mukaisessa menettelyssä ............................................................................................. 60 3.4.4 Sujuvoittamisen haasteita .......................................................................... 62 3.4.5 Ympäristövaikutusten arviointimenettelyn kehittäminen tuulivoimarakentamisen edistämiseksi ...................................................... 64 3.5 Ympäristölupa ............................................................................................................. 66 3.6 Vesilupa ...................................................................................................................... 68 3.6.1 Vesilain mukaiset luvat merituulivoimahankkeille ...................................... 69 3.7 Puolustusvoimien lausunto.......................................................................................... 71 3.8 Lentoliikenteeseen liittyvät lausunnot ja luvat ............................................................. 73 3.9 Tuulivoima-alueen liityntäjohdon viranomaismenettelyt .............................................. 75 3.10 Talousvyöhykkeen hyödyntämisoikeus ....................................................................... 77 3.11 Lupa merenmittaukseen ja merenpohjan koostumuksen tutkimiseen ......................... 79 3.12 Yhteisen edun mukaisia energiainfrastruktuurihankkeita koskeva menettely ............. 80 3.13 Merituulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden kuvaus eräissä maissa ............................................................................................................ 81 3.13.1 Tanska ....................................................................................................... 82 Tanskan tender-menettely .................................................. 82 Tanskan open-door -menettely ........................................... 84 3.13.2 Ruotsi ........................................................................................................ 85 Ruotsin aluevedet ............................................................... 85 Ruotsin talousvyöhyke ........................................................ 86 3.13.3 Viro ............................................................................................................ 87 3.13.4 Yhteenveto tarkastelluista maista .............................................................. 88 3.13.5 Havaintoja muualta Suomen merituulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden sujuvoittamiseksi .............................. 90 4 Merituulivoiman kannattavuus ................................................................ 93 4.1 Tutkimusmenetelmät ................................................................................................... 93 4.3 Merituulivoiman kannattavuudesta .............................................................................. 95 4.3.1 Kustannusrakenne ..................................................................................... 95 Tuotantokustannukset ......................................................... 95 Investointikustannukset ....................................................... 96 Käyttö- ja kunnossapitokustannukset .................................. 97 4.3.2 Tulorakenne............................................................................................... 98 Pitkäaikaiset sähkönostosopimukset .................................. 99 4.3.3 Kannattavuus........................................................................................... 101 Investointikustannusten kehitys ........................................ 101 Käyttö- ja kunnossapitokustannusten kehitys ................... 102 Kokonaiskustannusten kehitys .......................................... 102 4.4 Merituulivoiman kiinteistövero ................................................................................... 104 4.4.1 Merituulivoimaloiden kiinteistöverotuksen nykytilanne ............................ 104 Yleistä kiinteistöverotuksesta ............................................ 104 Vesialueella sijaitsevien rakennusten ja rakennelmien kiinteistöverokohtelu ................................... 105 Tuulivoimalan sijaintipaikka ja sen vaikutus kiinteistöverotukseen......................................................... 106 Tuulivoiman kiinteistöverotuotto Suomessa ...................... 107 4.4.2 Vaihtoehtoja merituulivoimaan kohdistuvan kiinteistöveron alentamiselle............................................................................................ 107 Tuulivoimaloiden jälleenhankinta-arvon perusteista säätäminen asetuksella .................................. 107 Merituulivoimaloiden jälleenhankinta-arvon alentaminen ...................................................................... 108 Muita vaihtoehtoja merituulivoimaan kohdistuvan kiinteistöveron alentamiselle ............................................. 110 4.5 Verkkoliitynnän kustannukset .................................................................................... 110 4.5.1 Verkkoliitynnän kustannusten allokointimalleja eri maissa ...................... 110 Iso-Britannia ...................................................................... 113 Saksa ................................................................................ 114 Tanska .............................................................................. 114 Belgia ................................................................................ 114 Hollanti .............................................................................. 115 Ruotsi ................................................................................ 115 Kustannusmallien soveltuvuus Suomeen ......................... 115 4.6 Riskien vaikutus merituulivoimahankkeiden kannattavuuteen .................................. 118 4.6.1 Merituulivoimahankkeiden rahoitus ......................................................... 118 4.6.2 Merituulivoimahankkeiden riskit ............................................................... 119 Toimintaympäristö ............................................................. 119 Teknologia ........................................................................ 120 Rakentaminen ja logistiikka ............................................... 120 Tulovirrat ........................................................................... 121 4.6.3 Merituulivoimahankkeiden rahoituskustannusten kehitys ........................ 122 4.7 Merituulivoima valtion hallinnoimilla merialueilla ....................................................... 124 4.7.1 Metsähallitus merialueiden vuokraajana ................................................. 125 4.7.2 Merialueen vuokraoikeuksien kiinnityskelpoisuus ................................... 127 4.8 Kansallisen merituulivoimasuunnitelman tarve ja hyödyt .......................................... 129 4.8.1 EU:n merienergiastrategia ....................................................................... 130 5 Tuulivoimarakentamisen ja Puolustusvoimien aluevalvonnan yhteensovittaminen ................................................................................ 132 5.1 Tutkimusmenetelmät ................................................................................................. 132 5.2 Puolustusvoimien aluevalvonta ja tuulivoima ............................................................ 133 5.2.1 Tekniset lähtökohdat ............................................................................... 133 5.2.2 Tutkavalvonnan ja tuulivoimarakentamisen yhteensovittaminen ............. 137 5.2.3 Radiopaikannusjärjestelmät .................................................................... 141 5.3 Teknologisen kehittämisen tarpeet ja mahdollisuudet ............................................... 143 5.3.1 Tutkatekniikan yleisiä kehityssuuntia ja niiden mahdollinen vaikutus tuulivoimaloiden vaikutusten lieventämiseen............................. 144 5.3.2 Voimalan heijastusten pienentäminen ..................................................... 147 5.3.3 Tuulivoimaloiden paikat ........................................................................... 148 5.3.4 Lisätutkat ................................................................................................. 148 5.3.5 Radiopaikannusjärjestelmät .................................................................... 149 5.4 Puolustusvoimien tutkavalvonta ja yhteensovitus tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden kanssa ............................................................. 150 5.4.1 Kysymyksenasettelu ................................................................................ 150 5.4.2 Puolustusvoimien tutkavaikutuksia käsittelevä lausuntomenettely käytännössä .............................................................. 151 5.4.3 Lausuntomenettelyiden lainsäädännöllinen kehys .................................. 152 Aluevalvonta ..................................................................... 152 Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet .......................... 152 Kansallinen turvallisuus alueidenkäytön suunnittelussa ................................................................... 153 Tuulivoimayleiskaava ........................................................ 154 Rakennuslupa ................................................................... 156 Keskeistä oikeuskäytäntöä ................................................ 157 Arviointia ........................................................................... 158 5.4.4 Sääntelyn kehittämisen vaihtoehtoja ....................................................... 159 Luvanvaraisuus aluevalvontalaissa ................................... 160 Puolustusvoimien lausunnosta säätäminen maankäyttö- ja rakennuslainsäädännössä ........................ 162 5.4.5 Puolustusvoimien tutkiin liittyvien vaikutusten alueellinen kompensointi ........................................................................................... 164 5.4.6 Johtopäätöksiä sääntelyn kehittämiseen liittyen ...................................... 167 5.5 Säätutkat ................................................................................................................... 169 5.5.1 Tuulivoimalat ja sääpalvelu ..................................................................... 169 Tuulivoimalat säätutkamittauksissa ................................... 169 Virhekaikujen vaikutukset .................................................. 170 5.5.2 Tuulivoimahankkeiden säätutkiin kohdistuvien vaikutusten arviointiprosessi ....................................................................................... 170 5.5.3 Ilmatieteen laitoksen ohjeistus ................................................................. 171 Nykyinen ohjeistus ............................................................ 171 5.5.4 Tutka- ja tuulivoimatekniikan muutokset .................................................. 172 Liite 1 Haastattelukysymykset ........................................................................ 173 Lähteet ............................................................................................................... 178 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 11 TUULIVOIMATEKNOLOGIAN NOPEA KEHITYS AVAA UUSIA MAHDOLLISUUKSIA Tuulivoimatuotanto on lisääntynyt Suomessa merkittävästi viimeisen kymmenen vuo- den aikana. Tällä hetkellä Suomeen on suunnitteilla yli 20 000 MW edestä tuulivoima- hankkeita, mikä luo erinomaiset edellytykset saavuttaa Suomen tuulivoimatuotannon kasvua koskeva tavoite. Tavoitteena on edistää hankkeiden etenemistä rakennusvai- heeseen ja edelleen tuotantoon. Tuulivoimateknologia on kehittynyt valtavan nopeasti viimeisen reilun kymmenen vuo- den aikana. Tämän ansiosta myös tuulivoiman kannattavuus on parantunut huomatta- vasti ja maatuulivoimaa rakennetaan tänä päivänä markkinaehtoisesti. Voimaloiden tekninen kehitys mahdollistaa kannattavan maatuulivoiman rakentamisen yhä uusille alueille. Merellä on mahdollista toteuttaa laajoja tuulivoimatuotannon alueita, joilla voi tulevaisuudessa olla hyvinkin merkittävä rooli tuulivoimatuotannon kokonaisuudessa. Sinänsä valtavan positiivinen teknologian kehitys on tuonut mukanaan myös haas- teita: miten tuulivoimarakentamista koskevissa lupa-, arviointi- ja kaavoitusmenette- lyissä voidaan ennakoida tuleva teknologian kasvu? Voimaloiden nopean kehityksen vuoksi tuulivoimahankkeen viranomaismenettelyiden alkaessa on vaikea ennustaa, minkälaisia voimaloita on markkinoilla hankkeen edetessä rakentamisvaiheeseen. Vanhentuneeseen teknologiaan ei tule lukittautua vaan hankkeissa tulee voida hyö- dyntää niiden toteutusajankohtana saatavilla olevaa uusinta mahdollista teknologiaa. Tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden kehittämisessä monet niin sanotut matalalla roikkuvat hedelmät on jo onnistuneesti kerätty. Yksi onnistu- neimmista menettelyiden kehittämistä koskevista tehdyistä muutoksista on ollut mah- dollisuus myöntää voimaloille rakennusluvat rakentamista ohjaavan tuulivoimayleis- kaavan perusteella. Menettelyiden selkeyttämiseksi on kuitenkin edelleen mahdolli- suuksia ja samalla on hyvä valmistautua myös siihen, että myös merituulivoimaraken- tamisen suunnittelu lisääntyy sen kannattavuuden parantuessa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 12 Tästä tuulivoimarakentamisen edistämistä koskevasta hankkeesta ja raportista on vastannut monialainen työryhmä. Tavoitteena on ollut vastata työlle asetettuihin tutki- muskysymyksiin mahdollisimman hyvin eri tarpeita yhteensovittaen. Tässä raportissa esitettyjen selvityksen tulosten lisäksi hanke on toiminut tuulivoimarakentamiseen liit- tyvien eri intressiryhmien, hankkeesta vastaavien ja eri viranomaistahojen, keskuste- lualustana. Tuulivoimarakentamista koskeva sääntely ja ohjeistus on kehittynyt hank- keen aikana ja kehitys tulee todennäköisesti jatkumaan nopeana myös työmme jäl- keen. Karoliina Joensuu Toukokuu 2021 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 13 Selvityksessä esiintyvät lyhenteet AVI aluehallintovirasto CAB county administrative board CfD contract for difference, preemiojärjestelmä dB desibeli DEA Danish Energy Agency EC environmental court ELY elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskus GHz gigahertsi h/a huipunkäyttöaika, ts. tuntimäärää, jonka aikana vuoden tuotanto olisi tuotettu voimalan nimellisteholla HE hallituksen esitys IBA-alue kansainvälisesti tärkeä lintualue (Important Bird and Diversity Area) IEA International energy agency KHO korkein hallinto-oikeus kV kilovoltti kW kilowatti LCOE hankkeen elinkaaren ajalta lasketut sähkön tuotantokustannukset (levelised cost of electricity) MVA megavolttiampeeri MW megawatti OAS osallistumis- ja arviointisuunnitelma PPA power purchase agreement Pt tutkan lähetysteho (tutkayhtälössä) R kohteen etäisyys tutkasta (tutkayhtälössä) SOVA suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arviointimenettely TWh terawattitunti WACC diskonttokorko (weighted average cost of capital) YM ympäristöministeriö YVA ympäristövaikutusten arviointi λ aallonpituus (tutkayhtälössä) σ kohteen tutkapoikkipinta-ala (tutkayhtälössä) VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 14 1 Johdanto Pääministeri Marinin hallitusohjelman (10.12.2019) mukaan Suomi pyrkii hiilineutraa- liksi vuoteen 2035 mennessä. Yhteiskunnan sähköistyminen ja energiajärjestelmien kytkeytyminen toisiinsa edellyttävät uusiutuvan sähköntuotannon lisäämistä. Hallitus- ohjelman kirjausten mukaan tuulivoiman osuutta Suomen energiantuotannosta kasva- tetaan ja ohjelmassa on tähän liittyen useita tuulivoimaa koskevia kirjauksia: • Poistetaan tuulivoiman rakentamisen hallinnollisia, kaavoitukseen liitty- viä ja muita esteitä. • Merituulivoiman rakentamisen edellytyksiä parannetaan. Alennetaan merituulivoimaloiden kiinteistöverotusta. • Selvitetään ja mahdollisuuksien mukaan toteutetaan keinoja vähentää tutkista johtuvia rajoituksia tuulivoiman rakentamiselle. Tässä selvityksessä on etsitty keinoja toteuttaa näitä tuulivoimarakentamisen edistä- mistä koskevia hallitusohjelman kirjauksia. Selvityksessä ei ole arvioitu esitettyjen suositusten tarkempaa vaikutusta tuulivoimarakentamisen lisäämiseen. Tuulivoimahankkeen toteuttaminen vaatii sen koosta, sijainnista ja vaikutuksista riip- puen erilaisia kaava-, arviointi-, lupa- ja lausuntomenettelyitä. Tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden sujuvoittamiseksi on tehty erilaisia toimenpiteitä viimeisen reilun kymmenen vuoden aikana tukemaan uusiutuvan energian tuotannon tavoitteiden saavuttamista ja toisaalta vastaamaan lisääntyneen tuulivoimarakentami- sen mukanaan tuomiin tarpeisiin. Käytännössä merkittävin aiemmista toimista on mahdollisuus myöntää tuulivoimalalle rakennuslupa tiettyjen edellytysten täyttyessä suoraan tuulivoimayleiskaavan perusteella. Jo onnistuneen sujuvoittamiskehityksen lisäksi menettelyitä on edelleen mahdollista sujuvoittaa ja selkeyttää. On odotettavissa, että tuulivoimarakentamisen suunnittelu tulee lisääntymään myös merialueilla. Merialueella tuulee manteretta enemmän ja tasaisemmin ja siellä on pa- remmat mahdollisuudet toteuttaa laajempia tuulivoimatuotannon alueita kuin mante- reella, jossa eri alueidenkäytöntarpeiden yhteensovittaminen ja ympäristövaikutusten asettamat rajoitteet ovat haasteena eri tavalla. Merituulivoiman vaatimien menettelyi- den kokonaisuudesta on toistaiseksi selvästi maatuulivoimaa vähemmän kokemusta ja sen selkeyttäminen ja kehittäminen sekä siihen liittyvän ohjeistuksen laatiminen on hyvin ajankohtaista. Tuulivoimarakentaminen on Suomessa keskittynyt lähinnä maan läntisiin osiin, vaikka tuuliolosuhteiden kannalta tuulivoimatuotannolle sopivia paikkoja on tänä päivänä ym- päri Suomea. Tuulivoiman tasaisemmalla maantieteellisellä jakautumisella on monia VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 15 myönteisiä vaikutuksia. Yksi tuulivoimarakentamisen sijoittumiseen vaikuttavista teki- jöistä on Puolustusvoimien aluevalvonnan turvaaminen. Suomen Puolustusvoimilla on lainsäädäntöön perustuva velvollisuus valvoa Suomen alueellista koskemattomuutta sekä turvata se. Aluevalvonnan turvaamisen kannalta Suomenlahden merialue ja Kaakkois-Suomi ovat jatkossakin haasteellisia tuulivoimarakentamiselle. Myös muu- alla itäisessä Suomessa tuulivoiman ja aluevalvonnan yhteensovittaminen on keskei- nen kysymys. Selvitys on tehty vuosien 2020-2021 aikana ja siitä on vastannut monialainen asian- tuntijaryhmä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 16 2 Tausta 2.1 Tuulivoima Suomessa Tuulivoimatuotanto on lisääntynyt Suomessa merkittävästi viimeisen kymmenen vuo- den aikana. Tällä hetkellä Suomessa on toiminnassa yli 800 tuulivoimalaa (nimellis- teho yli 2500 MW), jotka tuottavat noin 10 % Suomessa kulutetusta sähköstä (Ener- giateollisuus ry 2021). Suurin osa nykyisestä tuulivoimatuotannosta on maatuulivoi- maa. Kuva 2-1 Tuulivoimatuotannon määrä (GWh) Suomessa vuosina 1997-2020 (Energiateollisuus ry). 0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 8 000 9 000 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16 20 17 20 18 20 19 20 20 GWh Vuosi Uusia tuulivoimahankkeita myös suunnitellaan laajasti. Suunnittelun eri vaiheissa ole- via hankkeita on yhteensä 249 ja niiden kokonaisteho on yli 20 000 MW (Suomen tuu- livoimayhdistys 2021). Näistä valtaosa on maatuulivoimahankkeita. Maatuulivoiman kasvun oletetaan tapahtuvan markkinaehtoisesti ja suurin osa vuonna 2020 rakenne- tuista tuulivoimatuotannon alueista toteutettiin ilman valtion tukea. 2.1.1 Merituulivoima Suomen merialueilla on merkittävä tuulivoimatuotantopotentiaali. Merituulivoimatuo- tanto ei kuitenkaan vielä ole markkinaehtoisesti kannattavaa, sillä merituulivoiman in- vestointikustannukset ovat huomattavasti maatuulivoimaa korkeammat. Merituulivoi- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 17 marakentamisen uskotaankin painottuvan Suomessa vasta 2030-luvulle ja sen jälkei- seen aikaan. Muun muassa Sitran vuonna 2018 julkaisemassa tutkimuksessa (Gran- skog, 2018) merituulivoimalla nähdään erittäin merkittävä rooli Suomen päästöjen vä- hentämisessä. Merituulivoiman merkitys sähköntuotannossa on Suomessa nykyisin marginaalinen. Tuotannossa on vain yksi merituulivoimatuotannon alue; Porin Tahkoluoto, joka otet- tiin käyttöön vuonna 2017. Se koostuu 11 tuulivoimalasta ja sen kokonaisteho on 44 MW (Hyötytuuli, 2020). Hanke sai toteutuessaan valtion demonstraatiotukea, jonka myöntämisen edellytyksenä oli lisätiedon tuottaminen merituulivoimarakentamisesta Itämeren jääolosuhteissa (Heiskanen, 2017). Suomen tuulivoimayhdistyksen ylläpitämän tuulivoimahankkeiden listan mukaan meri- tuulivoimaa on suunnitteilla tällä hetkellä yhteensä noin 2 700 MW (2,7 GW) verran (Suomen Tuulivoimayhdistys - Suunnittelussa olevien tuulivoimahankkeiden lista, 18.11.2020). Tämän tuotantomäärän lisäksi Metsähallitus on kehittämässä Korsnäsiin merituulivoima-aluetta, johon suunnitellaan kymmeniä yksikköteholtaan noin 12 − 20 MW tuulivoimaloita (Metsähallitus, 2020). Suunnitteilla oleva tuotantomäärä koostuu yhteensä kahdeksasta eri hankkeesta, joiden suunnittelu on hyvin eri vaiheissa. Tah- koluodon laajennusta ja Metsähallituksen alkuvaiheessa olevaa hanketta lukuun otta- matta muiden hankkeiden kehityksen aktiivisesta etenemisestä on kulunut useita vuo- sia. Nämä kahdeksan merituulivoimahanketta sekä toiminnassa olevan Porin Tahko- luodon merituulivoimatuotannon alueen viranomaismenettelyiden vaiheet on listattu oheiseen taulukkoon (Taulukko 2-1). VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 18 Taulukko 2-1 Suomen suunnitellut merituulivoimahankkeet, mukaan lukien tuotannossa oleva Tahkoluodon merituulipuisto, ja niiden rakentamista koskevien viranomaisme- nettelyjen vaiheet julkisesti saatavilla olevien tietojen perusteella (8.3.2021). Hanke Rakentamista koskevien viranomaismenettelyiden vaiheet ja ajankohdat Tahkoluodon merituulipuisto, Pori, 44 MW (Suomen Hyötytuuli Oy) Ympäristövaikutusten arviointimenettely vuosina 2006-2007 Yleiskaava lainvoimainen 2015 Hanke on vaatinut toteutuakseen myös ainakin vesiluvan ja voimaloiden rakennusluvat. Todennäköisesti hanke on myös vaatinut myös merenpohjan tutkimusluvan. Rakennustyöt 2016, tuulivoimapuiston käyttöönotto 2017 Maanahkiainen, Raahe, 350 MW (Rajakiiri Oy) Ympäristövaikutusten arviointimenettely vuosina 2010-2011 Yleiskaava lainvoimainen 2013 Röyttän merituulipuisto, Tornio, 70 MW (Rajakiiri Oy) Ympäristövaikutusten arviointimenettely vuosina 2009-2010 Yleiskaava hyväksytty 2014 Suurhiekan merituulipuisto, Ii, 400 MW (wpd Finland Oy) Ympäristövaikutusten arviointimenettely vuosina 2007-2009 Vesilupa 2011 Yleiskaava hyväksytty 2014 Siipyyn merituulivoimapuisto, Kristiinankaupunki, 640 MW (Suomen Merituuli Oy) Ympäristövaikutusten arviointimenettely vuosina 2009-2010 Yleiskaava tehty 2012, muutettu vuonna 2015 Inkoo-Raaseporin merituulivoimapuisto, Inkoo, Raasepori, 480 MW (Suomen Merituuli Oy) Ympäristövaikutusten arviointimenettely vuosina 2009-2010 Tahkoluodon meritulipuiston laajennus, Pori, 440 − 900 MW (Suomen Hyötytuuli Oy) Ympäristövaikutusten arviointimenettely vuosina, 2020- Yleiskaavoitus vuosina 2021 Korsnäsin merituulipuisto, Korsnäs, vähintään 1 400 MW (Metsähallitus) Yleiskaavoitusaloite hyväksytty, 2020 Ulkonahkiainen, Raahe ja Pyhäjoki, 400 MW (Suomen Hyötytuuli Oy) Esiselvitysvaihe käynnissä VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 19 2.2 Tuulivoimateknologian kehittymisen vaikutukset Tuulivoimateknologian nopean kehityksen yhteensovittaminen tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden kanssa on tuonut tuulivoimahankkeiden suunnit- teluun omat haasteensa. Suomessa on useita tuulivoimahankkeita, joita koskeva tuu- livoimayleiskaava on hyväksytty tai rakennusluvat myönnetty kooltaan pienemmille tuulivoimaloille kuin nykyisin rakennettavat voimalat. Tällaisten tuulivoimahankkeiden kaavoituksen aikaisessa suunnittelussa käytettyjä voimalatyyppejä ei enää ole mah- dollista ostaa tai ne eivät ole taloudellisesti tai ympäristön kannalta kannattavin vaihto- ehto, eikä uusia voimalatyyppejä voida hyväksytyn kaavan tai myönnettyjen lupien no- jalla rakentaa. Tällaisia hankkeita ei lähes poikkeuksetta kyetä toteuttamaan ilman lu- pien, ja mahdollisesti myös tuulivoimayleiskaavan, muuttamista. Selvityksen aikana hankkeesta vastaaville osoitetun kyselyn perusteella tällaisten hankkeiden yhteiska- pasiteetti on jopa tuhansia megawatteja. Voimaloiden kokonaiskorkeuden kasvu on merkittävin muutos. Myös lapapituuksien kasvu aiheuttaa tarvetta kasvattaa voimaloi- den välisiä etäisyyksiä. Tuulivoimateknologian kehitys on ollut niin nopeaa, että ympäristövaikutusten arvioin- timenettelyn ja kaavoituksen alkuvaiheessa on siis käytännössä ollut mahdotonta tie- tää, minkä kokoisia ja tehoisia voimaloita markkinoilla on siinä vaiheessa, kun hank- keen rakentamista koskevat viranomaismenettelyt saadaan päätökseen ja hanke on valmis toteutettavaksi. Teknologian nopea kehitys luo tarvetta paitsi viranomaismenet- telyiden nopeuttamiseksi myös niiden joustavoittamiseksi niin, että ne nykyistä parem- min mahdollistavat teknologian kehittymisen huomioimisen. 2.3 Tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden käynnissä olevia ja aiempia uudistuksia Hallitusohjelman mukaan tavoitteena on poistaa tuulivoiman rakentamisen hallinnolli- sia, kaavoitukseen liittyviä ja muita esteitä. Näihin tavoitteisiin liittyy myös muun mu- assa maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999, jäljempänä MRL) kokonaisuudistus sekä Euroopan Parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2018/2001, annettu 11 päivänä joulukuuta 2018, uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä (jäljempänä RED II –direktiivi) kansallinen toimeenpano. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 20 2.3.1 Maankäyttö- ja rakennuslain uudistus Maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistus on käynnissä ja tavoitteena on, että hallituksen esitys uudeksi laiksi annettaisiin eduskunnalle vuoden 2021 loppuun men- nessä. Uudistuksen päätavoitteita ovat hiilineutraali yhteiskunta, luonnon monimuotoi- suuden vahvistaminen, rakentamisen laadun parantaminen ja digitalisaation edistämi- nen (Ympäristöministeriö 2020). Maankäyttö- ja rakennuslaki on keskeinen tuulivoimarakentamisen edistämisessä eri- tyisesti kaavoituksen ja rakennuslupamenettelyn kautta. Jo 2013 laaditussa maan- käyttö- ja rakennuslain kokonaisarvioinnissa (SY 1/2014) todettiin tuulivoiman nous- seen ajankohtaiseksi vaihemaakuntakaavoituksen aiheeksi. Lisäksi todettiin tuulivoi- mayleiskaavojen laatimisen lähteneen liikkeelle varsin vilkkaasti sen jälkeen, kun maankäyttö- ja rakennuslakiin lisättiin 2011 säännökset koskien mahdollisuutta myön- tää tuulivoimaloille rakennuslupa suoraan rakentamista ohjaavan tuulivoimayleiskaa- van perusteella. Kokonaisarvioinnin jälkeen tuulivoimarakentamisen kaavoituksesta ja lupamenettelyistä on kertynyt runsaasti lisää kokemusta, jota voidaan hyödyntää käynnissä olevassa maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistuksessa. 2.3.2 RED II -direktiivin täytäntöönpano Osaltaan uusiutuvan energian hankkeiden toteuttamista koskevien viranomaismenet- telyiden sujuvoittamista ja nopeuttamista korostaa uusiutuvaa energiaa koskevan RED II-direktiivin toimeenpano. RED II:lla luodaan puitteet uusiutuvista lähteistä peräi- sin olevan energian, kuten tuulivoiman, tuotannon edistämiselle. Siinä säädetään muun muassa uusiutuvan energian tuotantolaitosten lupamenettelyjen organisoinnista ja kestosta. RED II -direktiivin lupamenettelyjen organisointia ja kestoa koskevat vel- voitteet on toimeenpantu joulukuussa 2020 hyväksytyssä laissa (laki uusiutuvan ener- gian tuotantolaitosten lupamenettelyistä ja eräistä muista hallinnollisista menettelyistä (1145/2020)). Laki tulee voimaan 30.6.2021, jolloin myös yhteyspisteviranomainen aloittaa toimintansa. Sen tavoitteena on jouduttaa uusiutuvan energian tuotantolaitos- ten lupamenettelyitä ja parantaa menettelyihin liittyvän neuvonnan saatavuutta. Uusiutuvan energian hankkeiden lupamenettelyn kannalta direktiivi asettaa kaksi kes- keistä vaatimusta: 1. Voimalaitoksen lupamenettely ei saa kestää yli kahta vuotta. Luvan myöntämismenettely kattaa hallinnolliset luvat, jotka koskevat laitosten ja niiden verkkoon liittämisessä tarvittavien voimavarojen rakentamista ja käyttämistä. Kahden vuoden määräaikaa voidaan pidentää vuodella, VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 21 mikäli se poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi on perusteltua (16 artik- lan 4 kohta). 2. Lupamenettelyille on perustettava tai nimettävä yhteyspiste, joka antaa hakijan pyynnöstä neuvoja ja apua koko hallinnollisen luvan hakemis- ja myöntämismenettelyn ajan. Hakijan ei tarvitse olla yhteydessä useam- paan kuin yhteen yhteyspisteeseen (16 artiklan 1-3 kohdat). Lain uusiutuvan energian tuotantolaitosten lupamenettelystä ja eräistä muista hallin- nollisista menettelyistä (1145/2020) mukaisesti ympäristövaikutusten arviointimenette- lyä (YVA-menettelyä) ja MRL:n mukaista kaavoitusmenettelyä ei lasketa sisältyväksi hankkeen lupamenettelyille asetettuun määräaikaan. Yhteyspisteviranomaiseksi laki osoittaa Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen. Yhteyspistevi- ranomaisen neuvontavelvollisuuden piiriin kuuluvat ja toisaalta määräaikoihin sisälty- vät lupamenettelyt ja muut hallinnolliset hyväksymismenettelyt eriävät osittain toisis- taan. Oheisessa taulukossa (Taulukko 2-2) on listattu tuulivoimaa koskevien lupien, kaavoituksen ja muiden viranomaismenettelyiden sisältyminen yhteyspisteviranomai- sen neuvontavelvollisuuteen ja määräajan soveltamiseen (HE 187/2020 vp). Tarvitta- vien lupa- ja muiden hallinnollisten menettelyiden kokonaisuus riippuu hankkeesta. Taulukko 2-2 Hallituksen esityksestä HE 187/2020 vp muokattu ja tiivistetty taulukko. Taulu- kossa on esitetty tuulivoimarakentamista koskevia lupa- ja muita hallinnollisia menettelyitä sekä niiden sisältyminen yhteyspisteviranomaisen neuvontavelvolli- suuteen ja lupamenettelyiden kestolle asetettuun määräaikaan. Luvat ja muut hallinnolliset menettelyt Säädösperusta Toimivaltainen viranomainen Yhteyspiste- viranomaisen neuvontavelvolli- suus Määräajan soveltaminen Tuotantolaitoksen rakentaminen, päivittäminen ja verkkoon liittäminen Ympäristölupa Ympäristönsuojelulaki (527/2014), 27 § AVI, kunnan ympäristönsuojelu- viranomainen ● ● Rakennuslupa Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999), 125 § kunnan rakennusvalvonta- viranomainen ● ● Suostumus rakentamiseen talousvyöhykkeellä Laki Suomen talousvyöhykkeestä (1058/2004), 7 § Valtioneuvosto ● ● Vesilain mukainen lupa Vesilaki (587/2011), 3 luku, 2-3 § AVI ● ● VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 22 Luvat ja muut hallinnolliset menettelyt Säädösperusta Toimivaltainen viranomainen Yhteyspiste- viranomaisen neuvontavelvolli- suus Määräajan soveltaminen Poikkeus luontotyyppien suojelusta Luonnonsuojelulaki (1096/1996), 31 § ELY-keskus ● ● Poikkeus rauhoitussäännök- sistä ja eliölajien suojelusta Luonnonsuojelulaki (1096/1996), 48-49 § YM, ELY-keskus ● Ilmoitus Natura- alueeseen vaikuttavasta toimenpiteestä Luonnonsuojelulaki (1096/1996), 65 b § ELY-keskus ● Poikkeus vesiluontotyyppien suojelusta Vesilaki (587/2011), 2 luku 11 § AVI ● ● Lentoestelupa Ilmailulaki (864/2014), 158 § Traficom ● ● Hankelupa suurjännitejohdon rakentamiseen Sähkömarkkinalaki (588/2013), 14 § Energiavirasto, TEM ● ● Voimalaitosten rakentamista ja käytöstä poistamista koskevat ilmoitukset Sähkömarkkinalaki (588/2013), 64 § Energiavirasto ● Tuotantolaitoksen käyttäminen Ilmoitus tuulivoimalasta Laki tuulivoiman kompensaatioalueis- ta (490/2013), 5 § Energiavirasto ● Maankäytön suunnittelu Kaavoitus Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) kunta, maakunnan liitto ● VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 23 Luvat ja muut hallinnolliset menettelyt Säädösperusta Toimivaltainen viranomainen Yhteyspiste- viranomaisen neuvontavelvolli- suus Määräajan soveltaminen Suunnittelutarve- ratkaisu Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999), 137 § kunta ● Vain rakennuslupa- menettelyn yhteydessä käsiteltävä suunnittelu- tarveasia Poikkeamispäätös Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999), 174 § kunta ● Vain rakennuslupa- menettelyn yhteydessä käsiteltävä vähäinen poikkeaminen Kiinteän omaisuuden käyttöoikeus Lunastuslupa Laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta (603/1977), 5-10 Maanmittauslaitos, valtioneuvosto ● Tuotantolaitoksen suunnittelu Ympäristövaikutus- ten arviointimenette- ly (YVA) Laki ympäristö- vaikutusten arviointimenettelystä (252/2017) ELY-keskus ● Tutkimuslupa Muinaismuistolaki (295/1963), 10 § Museovirasto ● Hyödyntämisoikeus Laki Suomen talousvyöhykkeestä (1058/2004), 6 § Valtioneuvosto ● Tutkimuslupa Vesilaki (587/2011), 18 luku, 7 § AVI ● VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 24 Luvat ja muut hallinnolliset menettelyt Säädösperusta Toimivaltainen viranomainen Yhteyspiste- viranomaisen neuvontavelvolli- suus Määräajan soveltaminen Natura-arviointi Luonnonsuojelulaki (1096/1996), 65 § luvasta tai suunnitelmasta riippuen (ELY- keskus antaa lausunnon) ● Lupa merenpohjan tutkimiseen ja kartoittamiseen Aluevalvontalaki (755/2000), 12 § Pääesikunta ● Tutkimuslupa Laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta (603/1977), 84 § Maanmittauslaitos ● Puolustusvoimien lausunto tuulivoimarakenta- misen lopullisesta hyväksyttävyydestä Puolustusvoimista annettu laki (551/2007), aluevalvontalaki ja maankäyttö- ja rakennuslaki Pääesikunta ● 2.3.3 Aiemmat toimet tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden sujuvoittamiseksi Tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden sujuvoittamiseksi on tehty erilaisia toimenpiteitä viimeisen reilun kymmenen vuoden aikana tukemaan uu- siutuvan energian tuotannon tavoitteiden saavuttamista ja toisaalta vastaamaan li- sääntyneen tuulivoimarakentamisen mukanaan tuomiin tarpeisiin. Tässä käsitellään muutamia keskeisimpiä menettelyitä sujuvoittavia toimenpiteitä, jotka ovat tulleet voi- maan vuoden 2010 jälkeen, jolloin tuulivoimatuotannon alueiden suunnittelu ja kehitys alkoivat huomattavasti yleistyä Suomessa. Tuulivoimayleiskaava rakennusluvan perusteena Maankäyttö- ja rakennuslakiin tuli vuonna 2011 voimaan tuulivoimarakentamista kos- keva muutos (134/2011), jolla mahdollistettiin yleiskaavan käyttäminen tuulivoimara- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 25 kentamisen suunnittelussa. Lakimuutoksella säädettiin siitä, että tuulivoimalalle voi- daan myöntää rakennuslupa tiettyjen edellytysten täyttyessä suoraan tuulivoimayleis- kaavan perusteella (maankäyttö- ja rakennuslaki 77 a-c §). Saman aikaisesti 2010-luvun alussa useissa maakunnissa laadittiin maakunnallisia selvityksiä mahdollisten laajempien (merkitykseltään seudullisten) tuulivoimahank- keille soveltuvien alueiden identifioimiseksi (Taulukko 3-5). Jo maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisarvioinnissa 2013 todettiin, että tuulivoi- mayleiskaavojen laatiminen oli ollut vilkasta sen jälkeen, kun lakiin lisättiin säännökset mahdollisuudesta myöntää tuulivoimalalle rakennuslupa suoraan rakentamista ohjaa- van yleiskaavan perusteella. Tuulivoimayleiskaavaa ja kaavan perusteella myönnettä- vää rakennuslupaa pidetään sidosryhmähaastatteluidenkin perusteella alalla onnistu- neena ratkaisuna, mikä on perusteltua huomioida myös maankäyttö- ja rakennuslain uudistuksessa. Valtaosa tuulivoimahankkeista toteutetaan tuulivoimayleiskaavan pe- rusteella myönnettyjen rakennuslupien nojalla. Tarastin selvitys 2012 ”Tuulivoimaa edistämään” Vuonna 2012 valmistui työ- ja elinkeinoministeriön toimeksiannosta laadittu ministeri Lauri Tarastin selvitys koskien tuulivoiman rakentamisen hallinnollisia esteitä (työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 21/2012). Selvityksen tavoite oli hyvin linjassa myös tä- män VN TEAS -selvityshankkeen tavoitteen kanssa: tehdä ehdotuksia, joilla voidaan vähentää tuulivoiman rakentamiseen liittyviä esteitä ja rajoitteita sekä sovittaa yhteen eri ministeriöiden hallinnonalojen tavoitteita. Selvitys sisälsi 16 toimenpide-ehdotusta, joista osa liittyi säädösmuutostarpeisiin ja osa tuulivoimaan liittyviin oppaisiin ja suosi- tusdokumentteihin. Yksi Tarastin (2012) selvityksen ehdotuksista oli tuulivoimayleis- kaavan ja ympäristövaikutusten arviointimenettelyn yhdistäminen. Työ- ja elinkeinoministeriön ”Tuulivoiman edistämistyöryhmän loppuraportti” Työ- ja elinkeinoministeriö asetti vuonna 2012 tuulivoiman edistämistä yhteensovitta- van työryhmän, jonka tehtävänä oli vähentää tuulivoimarakentamiseen liittyviä esteitä ja rajoitteita sekä sovittaa yhteen eri ministeriöiden hallinnonalojen toimia. Työryhmän selvitysten lopputulos Tuulivoiman edistämistyöryhmän loppuraportti julkaistiin vuonna 2014 (työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 3/2014). Loppuraportissa käsiteltiin työryhmän saavuttamia keskeisiä tuloksia ja suosituksia, jotka keskittyivät etenkin tuulivoiman maankäyttöä ja ympäristöasioita koskeviin lupa-, korvaus- ja muihin kysymyksiin. Työryhmä hyödynsi työssään edellä mainittua minis- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 26 teri Lauri Tarastin selvitystä Tuulivoimaa edistämään, ja raportissa käytiin läpi Taras- tin ehdotukset ja niihin liittyvät toimenpiteet. Loppuraportissa käytiin myös läpi tuulivoi- man tilannetta ja edistämistoimia eri hallinnonaloittain; sisältäen liikenne- ja viestintä- ministeriön, puolustusministeriön ja ympäristöministeriön tuulivoimarakentamista kos- kevien vastuiden ja roolien kuvauksen. Loppuraportti sisälsi viisi ehdotusta, joista ensimmäinen kytkeytyy oleellisesti tämän VN TEAS -selvityksen tavoitteisiin. Ehdotus oli nimeltään ’Kaavoituksen, YVA- ja lupa- menettelyiden yhteensovittaminen ja tehostaminen’ ja se sisälsi seitsemän yksityis- kohtaisempaa ehdotusta. Nämä olivat: 1. Tuulivoimaedistämisen seurannasta huolehtiminen. Työ- ja elinkeinomi- nisteriö ja ympäristöministeriö kutsuvat tarpeen mukaan koolle sidosryh- mät pohtimaan tuulivoimarakentamiseen liittyviä kysymyksiä. Tarkoituk- sena on jatkaa aktiivista vuoropuhelua eri teemojen ja konkreettisten ai- heiden ympärillä. 2. Koulutuksen järjestäminen tuulivoimahankkeiden suunnittelun ja toteut- tamisen parantamiseksi. 3. Yhteen ELY-keskukseen valtakunnallisen neuvontapisteen perustami- nen tuulivoimarakentamisen menettelyihin liittyvään neuvontaan. 4. Merituulivoimahankkeiden osalta selvitetään mahdollisuuksia vesiluvan ja rakennusluvan yhteensovittamiseksi. 5. YVA-asetuksen tuulipuiston tehoon liittyvän raja-arvon (30 MW) toimi- vuuden ja muuttamistarpeen arviointi. 6. Tuulivoimasijoittamisratkaisun jatkotarkasteleminen. Kyseistä lupame- nettelyä käytettäisiin tilanteissa, joissa ei ole kaavoitusta edellytettävää maankäytön yhteensovittamisen tarvetta. Lupamenettelyn toteuttaminen edellyttäisi MRL:n säännösmuutosta, josta tehtiin ehdotusluonnos. 7. Kuntien huomion kiinnittäminen siihen, että tuulivoimaloiden ainoa ym- päristöluvan tarpeen peruste on naapuruussuhdelain mukainen kohtuu- ton rasitus. Osa ehdotuksista on sittemmin toteutettu. YVA-menettelyä suoraan lain nojalla edel- lyttävien tuulivoimahankkeiden vähimmäiskokonaisteho nousi vuonna 2019 45 MW:iin (aiemmin 30 MW) (luku 3.4). Lisäksi 2015 perustettiin Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuk- seen asiantuntija- ja neuvontatoiminta, joka tarjoaa asiantuntija-apua ja neuvontaa tuulivoimarakentamiseen liittyvissä menettely- ja sisältökysymyksissä. Sen sijaan esi- merkiksi tuulivoimasijoittamisratkaisu ei edennyt. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 27 Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain viimeaikaiset uudistukset Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettu laki uudistettiin vuonna 2017 (252/2017) ja yksi uudistuksen keskeisistä tavoitteista oli YVA-menettelyn sujuvoitta- minen. Keskeisiä uudistuksen sujuvoittamistoimenpiteitä olivat mahdollisuus toteuttaa YVA-menettely osana hankkeen toteuttamiseksi laadittavaa yksittäistä hanketta kos- kevaa kaavoitusmenettelyä (esim. tuulivoimayleiskaava) sekä luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen Natura-arvioinnin tekeminen YVA-menettelyn yhteydessä. Laissa myös lyhennettiin menettelyn kestoa muuttamalla arviointiohjelmassa esitettäville lau- sunnoille ja mielipiteille varattua aikaa 60 päivästä 30 päivään. Uusi YVA-hankeluettelo (YVA-lain liite 1) astui voimaan 1.2.2019. Siinä YVA-menet- telyä suoraan lain nojalla edellyttävien tuulivoimahankkeiden vähimmäiskokonaisteho nousi 45 MW:iin (aiemmin 30 MW). Voimaloiden määrään sidottu YVA-menettelyn vaatimus säilyi ennallaan vähintään 10 voimalassa. 2.4 Puolustusvoimien aluevalvonta Suomen puolustusvoimilla on aluevalvontalakiin (755/2000), valtioneuvoston asetuk- seen aluevalvonnasta (971/2000) ja Puolustusvoimista annettuun lakiin (551/2007) perustuva velvollisuus valvoa Suomen alueellista koskemattomuutta sekä turvata se. Puolustusvoimista annetun lain 3 §:n mukaan Puolustusvoimat valvoo Suomen maa- ja vesialuetta sekä ilmatilaa ja turvaa alueellista koskemattomuutta siten kuin alueval- vontalaissa säädetään. Aluevalvontalain 2 §:n mukaan Suomen alueellisen koskemat- tomuuden valvonnalla tarkoitetaan aluevalvontaviranomaisten toimintaa ensisijaisesti Suomen rajoilla aluerikkomusten ja alueloukkausten ehkäisemiseksi, paljastamiseksi ja selvittämiseksi. Alueellisen koskemattomuuden turvaamisella tarkoitetaan Puolus- tusvoimien ja muiden aluevalvontaviranomaisten voima- tai muita toimenpiteitä alue- loukkauksen estämiseksi tai torjumiseksi. Aluevalvontalain 24 §:ssä säädetään alue- valvontaviranomaisten tehtävistä. Sotilasviranomaisten tehtävänä on huolehtia muun muassa aluevalvonnan toimeenpanosta. MRL:n mukaan alueidenkäytön suunnitte- lussa on varmistettava, ettei muun muassa maanpuolustuksen ja rajavalvonnan toi- mintamahdollisuuksia heikennetä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 28 3 Tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden sujuvoittaminen ja selkeyttäminen 3.1 Tutkimusmenetelmät Työn ensimmäisessä osakokonaisuudessa on selvitetty, millaisin menettelyin voidaan selkeyttää tuulivoimarakentamista koskevia viranomaismenettelyitä ja edistää tuulivoi- marakentamista sekä maalla että merellä kaavoituksen ja muiden viranomaismenette- lyjen osalta. Tavoitteena on ollut löytää konkreettisia keinoja menettelyiden sujuvoitta- miseksi. Osakokonaisuus on jaettu kolmeen osioon: nykytilanteen selvitykseen ja kuvaukseen, kansainvälisten kokemuksien kartoittamiseen sekä ehdotuksiin tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden sujuvoittamiseksi (Kuva 3-1). Kuva 3-1 Viranomaismenettelyiden sujuvoittamista koskeva osakokonaisuus on jaettu kolmeen osioon. 1 Nykytilan selvitys -Tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden kuvaus -Menettelyiden hidasteiden ja haasteiden selvitys: sidosryhmähaastattelut, sidosryhmätyöpaja, asiantuntijatyö 3.1.1 Nykytilan selvitys Osakokonaisuuden alussa on kuvattu tuulivoimarakentamista koskevat viranomais- menettelyt ja niissä havaittuja hidasteita, haasteita ja ongelmakohtia (Kuva 3-1). Ny- kytilan kuvauksen lähtökohtana kuvataan eri menettelyiden vaiheet sekä edellytykset. 2 Kansainvälisiä kokemuksia - merituulivoima -Tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden hyvien käytäntöjen selvittäminen kansainvälisen tarkastelun pohjalta 3 Tuulivoima- rakentamista koskevien viran- omaismenette- lyiden sujuvoittaminen -Ehdotusten työstö sidosryhmätyöpajassa sekä asiantuntijatyönä VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 29 Tavoitteena on ollut kuvata menettelyt riittävällä tasolla siten, että lukijalle syntyy hel- posti seurattava ehjä kokonaisuus haasteiden ja sujuvoittamismahdollisuuksien käsit- telylle. Tarkempi kuvaus tuulivoimarakentamista koskevista viranomaismenettelyistä löytyy esimerkiksi ympäristöministeriön ohjeesta Tuulivoimarakentamisen suunnittelu (2016). Tuulivoimarakentamista koskevissa viranomaismenettelyissä on eroavaisuuksia riip- puen muun muassa hankkeiden koosta sekä siitä, sijaitsevatko ne maalla vai merellä. Edelleen merellä menettelyissä on eroavaisuuksia riippuen siitä, sijaitseeko merituuli- voima-alue aluevesillä vai talousvyöhykkeellä. Oheiseen taulukkoon (Taulukko 3-1) on kirjattu nykytilan selvityksen tutkimuskysy- mykset ja -menetelmät. Taulukko 3-1 Nykytilan selvityksen tutkimuskysymys ja -menetelmät. Mitkä ovat tuulivoimarakentamisen kaavoitus- ja luvitusmenettelyiden hidasteet, haasteet ja ongelmakohdat? Tutkimuskysymys Kirjallisuuskatsaus Asiantuntija-arvio Laajat sidosryhmähaastattelut (hankkeesta vastaavat, kunnat- ja maakuntien liitot, muut viranomaiset) Sidosryhmätyöpaja Tutkimusmenetelmät Tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden haasteita ja hidasteita sekä mahdollisia ohjeistuksen puutteita on selvitetty sidosryhmähaastatteluilla sekä sidosryhmätyöpajassa. Keskeisimpiä selvityksessä kuultuja sidosryhmiä ovat hank- keesta vastaavat, kunnat, maakuntien liitot ja muut tuulivoimahankkeiden kaavoista tai luvista päättävät tai lausuvat viranomaiset (Kuva 3-2). Sidosryhmähaastattelut käytiin ennakkoon valmistellun kysymyslistan pohjalta. Kysy- myksiä oli yhteensä 10 – 24 ja ne erosivat hiukan sidosryhmästä riippuen (Liite 1). Haastattelut tehtiin touko-heinäkuussa 2020 etäyhteyden välityksellä. Kaikki haasta- tellut tahot ovat listattuna seuraavaan taulukkoon (Taulukko 3-2). VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 30 Kuva 3-2 Selvityksen sidosryhmävuoropuhelussa on pyritty huomioimaan kattavasti eri näkökulmia tuulivoimarakentamista koskeviin viranomaismenettelyihin. Sidosryhmä- vuoropuhelu Muut viran- omaiset Tuuli- voimayh- distykset Maakun- tien liitot ja kunnat Hankkeesta vastaavat Taulukko 3-2 Tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden sujuvoittamiseen liittyen haastatellut tahot. Hankkeesta vastaavat • Tuuliwatti • EPV/Suomen Merituuli • Suomen Hyötytuuli • OX2 • Puhuri • ABO Wind • Taaleri • VSB • wdp Finland • Metsähallitus • Infinergies • Ørsted A/S Kunnat ja maakunnat • Pori • Raahe • Simo • Ii • Sodankylä • Pohjois- Pohjanmaan liitto • Kymenlaakso liitto • Pohjois-Karjalan maakuntaliitto • Lapin liitto Muut viranomaiset • Pohjois- Pohjanmaan ELY- keskus • Lapin ELY-keskus • Pohjois-Savon ELY-keskus • Etelä- Pohjanmaan ELY- keskus • Luke • Fingrid • Puolustusvoimat • Pohjois-Suomen aluehallintovirasto • Metsähallitus Tuulivoima- yhdistykset • Suomen tuulivoimayhdistys ry • Swedish Wind Energy Association • Wind Denmark • Estonian Wind Power Association Sidosryhmähaastatteluissa tuli esiin erilaisia haasteita ja muita viranomaismenettelyi- den sujuvoittamiseen liittyviä asioita ja näkökantoja. Haastatteluiden tulokset koottiin VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 31 yhteen ja esiin nousseita aiheita työstettiin edelleen selvityksen osana järjestetyssä sidosryhmätyöpajassa. Sidosryhmätyöpaja järjestettiin 1.9.2020 etäyhteyksillä. Työpajaan kutsuttiin haasta- tellut tahot sekä joitakin muita tahoja siten, että eri näkökulmat tuulivoimarakentamista koskeviin viranomaismenettelyihin olivat mahdollisimman kattavasti edustettuina. Työpajassa käsitellyt aiheet jaettiin kuuteen teemaan: • maakuntakaavan rooli tuulivoimarakentamisen ohjaamisessa tulevaisuu- dessa • tuulivoimahankkeiden yhteisvaikutusten arviointi • tuulivoimayleiskaavoitus ja lupamenettelyt • luvitetusta hankkeesta toteutukseen • puolustusvoimien lausuntomenettely hankkeissa • merituulivoiman kaavoitus ja lupamenettelyt Kustakin teemasta käytiin ryhmäkeskustelu asiantuntijan fasilitoimana. Keskustelussa pyrittiin mahdollisimman kattavasti käymään läpi erilaisia haasteita ja mahdollisia epä- selvyyksiä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 32 Taulukko 3-3 Sidosryhmätyöpajan osallistujat. • Ympäristöministeriö (6 osallistujaa) • Fingrid Oyj (3 osallistujaa) • Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus (3 osallistujaa) • Puhuri Oyj (2 osallistujaa) • Metsähallitus (2 osallistujaa) • Suomen tuulivoimayhdistys (2 osallistujaa) • Lapin ELY-keskus (2 osallistujaa) • Pohjois-Pohjanmaan liitto (2 osallistujaa) • Etelä-Pohjanmaan liitto • Pohjois-Karjalan maakuntaliitto • ABO Wind Oy • Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus • Infinergies Finland Oyj • Puolustusvoimat • Ikaalisten kaupunki • Kihniön kunta • Parkanon kaupunki • wdp Finland Oy • Pori • Puolustusministeriö Sidosryhmätyöpajan osallistujat 3.1.2 Tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden sujuvoittaminen Nykytilan haasteiden selvittämisen ja tarkastelun jälkeen työssä on selvitetty mahdolli- suuksia tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden selkeyttämiselle ja sujuvoittamiselle pohjautuen edellisessä vaiheessa luotuun nykytilannekatsauk- seen, vuoropuheluun sidosryhmien kanssa sekä selvitystyöryhmän omaan asiantunte- mukseen. Tavoitteena on ollut esittää konkreettisia ehdotuksia menettelyiden sekä näihin liittyvien käytäntöjen sujuvoittamiseksi ja selkeyttämiseksi sekä ohjeiden sel- keyttämiseksi. Ehdotuksia sujuvoittamiseksi kerättiin jo ensimmäisen vaiheen haastatteluiden ja kir- jallisuuskatsauksen yhteydessä. Työryhmän asiantuntijat jalostivat ehdotuksia eteen- päin ja niitä käsiteltiin erityisesti sidosryhmätyöpajassa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 33 Taulukko 3-4 Sujuvoittamisehdotusten muodostamiseen liittyvä tarkempi tutkimuskysymys ja tarkemmat tutkimusmenetelmät. Millaisin menettelyin voidaan selkeyttää ja edistää tuulivoima- rakentamista sekä maalla että merellä kaavoituksen ja luvituksen osalta? Asiantuntija-arvio Sidosryhmätyöpaja TutkimusmenetelmätTutkimuskysymys 3.1.3 Kansainvälisiä kokemuksia merituulivoimarakentamista koskevista viranomaismenettelyistä Sidosryhmiä kannustettiin sekä haastatteluissa että työpajassa tuomaan omasta nä- kökulmastaan esille paitsi tunnistettuja haasteita, puutteita ja muita huomionarvoisia seikkoja myös ehdotuksiaan menettelyiden sujuvoittamiseksi ja selkeyttämiseksi. Sidosryhmävuoropuhelussa esiin nousseiden ehdotusten toteuttamismahdollisuuksia on arvioitu asiantuntijatyönä, ja niistä on valikoitunut edelleen selvityksessä käsiteltä- väksi sellaiset kokonaisuudet, joiden on arvioitu olevan toteutettavissa ja joilla on arvi- oitu olevan selvityksen tavoitteiden mukaisia tuulivoimarakentamista edistäviä vaiku- tuksia. Merituulivoimatuotannon alueita on suunniteltu Suomessa huomattavasti vähemmän kuin maatuulivoimatuotannon alueita. Tämän vuoksi selvityksessä on luotu katsaus merituulivoimarakentamista koskeviin viranomaismenettelyihin kolmessa maassa Suomen lisäksi: Virossa, Ruotsissa ja Tanskassa. Tiedonhankinta on perustunut julki- siin lähteisiin sekä kunkin maan tuulivoimayhdistyksen asiantuntijan haastatteluun. Katsauksen tavoitteena on ollut identifioida mahdollisia viranomaismenettelyiden hy- viä käytäntöjä tai muita oppeja, joita voitaisiin soveltaa tai muuten hyödyntää Suo- messa merituulivoimarakentamisen edistämiseksi. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 34 3.2 Tuulivoimarakentamisen edellyttämien viranomaismenettelyiden kokonaisuus Tuulivoimahankkeen toteuttaminen vaatii sen koosta, sijainnista ja vaikutuksista riip- puen erilaisia kaava-, lupa- ja lausuntomenettelyitä. Tässä luvussa on kuvattu yhteen- vedon omaisesti erilaisten tuulivoiman rakentamisen edellyttämien viranomaismenet- telyiden kokonaisuus. Eri menettelyitä on käsitelty tarkemmin luvuissa 3.3 − 3.11. Tuulivoimarakentamista ohjaavat pääsääntöisesti samat säännökset, joita sovelletaan muussakin rakentamisessa. Lähtökohtaisesti teollisen kokoluokan tuulivoimaloiden to- teutuksen tulee niiden koon ja vaikutusten vuoksi perustua MRL:n mukaiseen kaavoi- tukseen, jossa määritellään tuulivoimarakentamiselle soveltuvat alueet ja sovitetaan tuulivoimatuotanto yhteen alueen muun maankäytön kanssa (Ympäristöministeriö, 2016). Oikeusvaikutteisessa tuulivoimayleiskaavassa voidaan määrätä sen käyttämi- sestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Ainoastaan Suomen talousvyöhyk- keelle sijoittuvissa merituulivoimahankkeissa ei sovelleta MRL:n mukaista oikeusvai- kutteista kaavoitusta. Muualla kuin talousvyöhykkeellä teollisen kokoluokan tuulivoi- malan rakentaminen edellyttää aina rakennuslupaa. Tuulivoimahankkeiden viran- omaismenettelyiden kokonaisuudessa tulee huomioida myös useimmissa hankkeissa tarvittava korkeajännitteinen liityntäjohto tuulivoimatuotannon alueen ja verkkoliityntä- pisteen välille. Tyypillisesti tuulivoimatuotannon alueilla on tähän liittyen myös oma sähköasemansa (isoissa kokonaisuuksissa asemia voi olla useita). Muita tuulivoimarakentamisen mahdollisesti edellyttämiä viranomaismenettelyitä ovat erityisesti ilmailulain (864/2014) mukainen lentoestelupa tai lausunto, vesilain (587/2011) mukainen vesilupa ja ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (YVA-lain, 252/2017) mukainen ympäristövaikutusten arviointimenettely. Lisäksi tuulivoimahankkeen toteuttaminen edellyttää Puolustusvoimien myönteistä lausuntoa. Tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden kesto vaihtelee hankkeit- tain huomattavasti. Suurien sekä YVA-menettelyä että tuulivoimayleiskaavaa vaati- vien hankkeiden kaavoitus-, YVA- ja lupamenettelyt voivat muun muassa selvitystar- peista riippuen viedä useita vuosia ja maksaa satoja tuhansia euroja. Merellä suunnit- telun ja selvitysten kustannukset ovat korkeampia kuin maalla. Pienempiä muutaman tuulivoimalan tuulivoimahankkeita on toteutettu myös ilman tuulivoimayleiskaavan (tai asemakaavan) laatimista, suunnittelutarveratkaisuun perustuen. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 35 3.2.1 Tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden kokonaisuus erityyppisissä hankkeissa Tuulivoimahankkeen rakentamisen edellyttämät viranomaismenettelyt eroavat osittain hankkeiden koosta (voimaloiden lukumäärä, voimaloiden yhteenlaskettu teho) ja si- jainnista riippuen. Merkittävimmät erot viranomaismenettelyiden kokonaisuudessa voi- daan kuvata neljän eri kokonaisuuden kautta: • Maatuulivoimahanke, jonka toteuttaminen edellyttää tuulivoimayleiskaa- vaa, mutta ei YVA-menettelyä. • Maatuulivoimahanke, jonka toteuttaminen edellyttää tuulivoimayleiskaa- vaa ja YVA-menettelyä. • Merituulivoimahanke, joka sijaitsee aluevesillä ja edellyttää sekä tuulivoi- mayleiskaavaa että YVA-menettelyä. • Merituulivoimahanke, joka sijaitsee Suomen talousvyöhykkeellä ja edel- lyttää YVA-menettelyä. Merituulivoimahankkeiden voidaan kannattavuussyistä olettaa olevan sitä kokoluok- kaa, että ne vaativat YVA-menettelyä. Merkittävin ero merituulivoimahankkeiden edel- lyttämässä viranomaismenettelyiden kokonaisuudessa riippuukin niiden sijoittumi- sesta aluevesille tai talousvyöhykkeelle. Tämä edelleen vaikuttaa siihen, sovelle- taanko hankkeessa MRL:n mukaisia menettelyitä. Kaikissa merituulivoimahankkeissa vesilupamenettely on keskeinen. Maatuulivoimahankkeissa viranomaismenettelyiden kokonaisuuden kannalta merkittä- vää on YVA-menettelyn tarve. Pienemmät, muutaman voimalan kokoiset, maatuulivoi- mahankkeet on mahdollista toteuttaa suunnittelutarveratkaisulla, jolloin yleiskaavaa ei vaadita. Tuulivoimahankkeet voidaan toteuttaa myös asemakaavaan perustuen, mutta käytännössä näin harvemmin toimitaan. Maatuulivoimahankkeet YVA-lain mukaan tuulivoimahankkeet, joiden kokonaisteho on vähintään 45 MW tai joissa on vähintään 10 voimalaa, edellyttävät YVA-menettelyä suoraan lain liitteessä 1 olevan YVA-hankeluettelon nojalla. Myös tätä pienemmiltä hankkeilta voidaan yksit- täistapauksissa edellyttää YVA-menettelyä, mikäli hankkeesta tai jo toteutetun hank- keen muutoksesta todennäköisesti aiheutuu laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, YVA-hankeluettelohankkeiden vaiku- tuksiin rinnastettavia merkittäviä ympäristövaikutuksia. Tuulivoimahankkeiden YVA- menettelyn on käytännössä todettu kestävän vähintään 1 – 1.5 vuotta ja menettelyllä VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 36 on merkittävä rooli rakentamisen edellyttämien viranomaismenettelyiden kokonaisuu- dessa ja kestossa. Oheisessa kuvassa (Kuva 3-3) on kuvattu esimerkki tuulivoimara- kentamista koskevien viranomaismenettelyiden kokonaisuuden aikataulusta sellaiselle tuulivoimahankkeelle, joka ei edellytä YVA-menettelyä. Toisessa kuvassa (Kuva 3-4) on vastaava viranomaismenettelyiden esimerkkikokonaisuus sellaiselle hankkeelle, joka edellyttää YVA-menettelyä. Kuva 3-3 Esimerkki tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden kokonai- suudesta ja aikataulusta sellaiselle tuulivoimahankkeelle, joka ei edellytä YVA- menettelyä (ilman mahdollisia valitusmenettelyjä). Kuva 3-4 Esimerkki tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden kokonai- suudesta ja aikataulusta sellaiselle tuulivoimahankkeelle, joka edellyttää YVA- menettelyä (ilman mahdollisia valitusmenettelyjä). VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 37 Aluevesillä sijaitseva merituulivoimahanke Suomen valtion alueeseen kuuluvat merialueet eli aluevedet on määritelty Suomen aluevesien rajoista annetussa laissa (463/1956). Aluevedet ovat maa-alueisiin välittö- mästi liittyvä meren osa, joka päättyy kansainväliseen aluevesirajaan. Aluevedet kuu- luvat siihen kuntaan, jonka pääasiallista maa-aluetta lähimpänä ne ovat (laki kuntara- jojen määräämisestä Suomen aluevesillä, 483/1996). Samoin kuin maalla, aluevesillä kaavoitus toimii alueidenkäytön suunnittelun välineenä ja käytännössä tuulivoimara- kentamista varten tulee laadittavaksi tuulivoimayleiskaava. Tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden osalta merituulivoima aluevesillä eroaa maatuulivoimasta siten, että merituulivoimahankkeissa edellytetään lupaa merenmittaukseen ja merenpohjan tutkimiseen (kappale 3.11) sekä vesilupaa (kappale 3.6). Merituulivoimahankkeissa vesilupa on keskeinen lupa ja siinä määritel- lään jo tarkasti hankkeen rakenteet sekä niiden kautta käytännössä myös teknologia. Vesilupaprosessi kestää noin vuoden ja siksi sen merkitys viranomaismenettelyiden kokonaisuuden aikataulussa on merkittävä. Maalla vesilupaa edellytetään ainoastaan silloin, jos maatuulivoimahanke aiheuttaa vaikutuksia, jotka vesilain mukaan edellyttä- vät lupaa (kappale 3.6). Aluevesillä merituulivoimahanke edellyttää ilmailulain 158 §:n 5 momentin mukaan myös Rajavartiolaitoksen lausunnon. Muut tarvittavat viran- omaismenettelyt määräytyvät samalla tavalla kuin maatuulivoimahankkeissa. Ohei- sessa kuvassa (Kuva 3-5) on kuvattu aluevesillä sijaitsevan merituulivoimahankkeen viranomaismenettelyjen kokonaisuus. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 38 Kuva 3-5 Esimerkki tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden kokonai- suudesta ja aikataulusta aluevesillä sijaitsevassa merituulivoimahankkeessa (il- man mahdollisia valitusmenettelyjä). Talousvyöhykkeellä sijaitseva merituulivoimahanke Aluevesien ulkorajasta alkaa Suomen talousvyöhyke, joka päättyy kansainvälisiin so- pimuksiin perustuvaan rajaan. Suomen talousvyöhykkeestä ja sen hyödyntämisestä säädetään Suomen talousvyöhykkeestä annetussa laissa (1058/2004) ja asetuksessa (1073/2004). Tuulivoimarakentamista koskeva viranomaismenettelyiden kokonaisuus on talousvyöhykkeellä erilainen kuin aluevesillä tai maa-alueella, sillä talousvyöhyk- keelle soveltuu osin eri lainsäädäntö kuin varsinaiselle Suomen valtion alueelle. MRL:a sovelletaan talousvyöhykkeellä vain 8a luvun eli merialuesuunnittelun osalta. Talousvyöhykkeelle ei tehdä oikeusvaikutteista kaavoitusta eikä tuulivoimaloiden ra- kentaminen näin ollen edellytä rakennuslupaa. Talousvyöhykkeellä sijaitsevat hank- keet tarvitsevat aina talousvyöhykkeestä annetun lain mukaisen valtioneuvoston myöntämän hyödyntämisoikeuden. Myös Rajavartiolaitoksen lausuntoa edellytetään talousvyöhykkeelle rakentaessa. Muilta osin talousvyöhykkeellä merituulivoimahanke edellyttää samoja viranomaismenettelyitä kuin aluevesillä sijaitsevat hankkeet ja maa- tuulivoimahankkeet. Oheisessa kuvassa (Kuva 3-6) on kuvattu Suomen talousvyöhyk- keellä sijaitsevan merituulivoimahankkeen viranomaismenettelyiden kokonaisuus. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 39 Kuva 3-6 Esimerkki tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden kokonai- suudesta ja aikataulusta Suomen talousvyöhykkeellä sijaitsevassa merituulivoi- mahankkeessa (ilman mahdollisia valitusmenettelyjä). 3.3 Maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset menettelyt Tässä luvussa kuvataan maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvat tuulivoimarakenta- mista koskevat viranomaismenettelyt sekä käsitellään niihin liittyviä haasteita ja suju- voittamismahdollisuuksia tuulivoimarakentamisen edistämisen kannalta. Kaavoitusta ohjaavasta kolmiportaisesta hierarkiasta on säädetty maankäyttö- ja ra- kennuslaissa. Kaavahierarkia muodostuu maakuntakaavasta, yleiskaavasta sekä ase- makaavasta. Yleispiirteisempi suunnitelma ohjaa yksityiskohtaisemman suunnitelman laatimista ja sisältöä. Tuulivoimarakentamisen kannalta keskeisiä kaavoituksen tasoja ovat maakuntakaava sekä yleiskaava. Kaavoituksessa on huomioitava MRL 24 §:n mukaan valtakunnalliset alueidenkäyttö- tavoitteet (Valtioneuvoston päätös 14.12.2017), joihin on kirjattu tuulivoimarakenta- mista erityisesti koskeva tavoite. Sen mukaan tuulivoimalat sijoitetaan ensisijaisesti keskitetysti usean voimalan yksiköihin. Voimajohtolinjauksia suunniteltaessa esitetään tavoitteissa hyödynnettäväksi ensisijaisesti olemassa olevia johtokäytäviä. 3.3.1 Maakuntakaava Ylimpänä kaavatasona on maakuntakaava, joka määrittää maakunnan alueidenkäy- tön yleiset suuntaviivat. Maakuntakaavan sisältövaatimuksista on säädetty MRL:n VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 40 28 §:ssä. Maakuntakaavan laatimisesta, sen ajan tasalla pitämisestä, kehittämisestä ja muusta maakunnan suunnittelusta huolehtii kuntayhtymä (maakunnan liitto), jossa alueen kuntien on oltava jäseninä. Maakuntakaavassa esitetään alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet, sekä osoitetaan maakunnan kehittämisen kannalta tarpeellisia alueita. Ympäristöministeriön tuulivoimarakentamisen suunnitteluoppaan 2016 mukaan maa- kuntakaavoissa ei osoiteta paikallisia alueidenkäyttötarpeita. Tuulivoima-alueiden osoittamista maakuntakaavoissa edellytetään alueiden olosuhteiden erilaisuus huomi- oon ottaen pääsääntöisesti vähintään 8 – 10 tuulivoimalan kokonaisuuksilta. Tämän kokoisilla tuulivoima-alueilla on yleensä seudullista merkitystä. Maakunnan liitto voi kuitenkin alueen olosuhteista riippuen määrittää seudullisesti merkittävän tuulivoima- alueen koon pienemmäksi tai suuremmaksi. Harkittaessa maakuntakaavoissa osoitet- tavien tuulivoima-alueiden vähimmäiskokoa, tulee ottaa huomioon maakuntakaavan tehtävä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteuttajana ja merkitykseltään seudullisten alueidenkäyttökysymysten ratkaisijana sekä maakuntakaavan muu si- sältö ja esitystapa. Vähimmäiskoon määrittely tehdään tapauskohtaisesti ja siihen vai- kuttavat alueen ominaispiirteet ja seudullisen ohjauksen tarve. Tuulivoimarakentamista koskevia maakuntakaavatason merkintöjä ja määräyksiä ovat varsinaisten tuulivoimarakentamiselle osoitettujen alueiden lisäksi ohjeelliset merikaa- peleiden ja voimajohtojen sijainnit tai niiden yhteystarpeet. Rajoittavia merkintöjä ovat esimerkiksi satama-alueet, laivaväylät, luonnonsuojelualueet ja linnustoltaan tai mai- semaltaan arvokkaat kohteet. Tarkempi tuulivoima-alueiden suunnittelu ja voimaloiden sijoittelu tehdään yleiskaava- tasolla sen kunnan toimesta, jonka alueelle tuulivoimahanke sijoittuu. Mikäli maakun- nassa on voimassa kokonaisvaltaisesti tuulivoimaa käsittelevä maakuntakaava, ei vai- kutuksiltaan seudullisesti tai maakunnallisesti merkittävää tuulivoima-aluetta voida osoittaa kuntakaavassa muille alueille. Ympäristöministeriön ohjeen 5/2016 mukaan ”maakuntakaavassa osoitettujen tuulivoima-alueiden laajuutta ja sijaintia voidaan yksi- tyiskohtaisemmassa kaavassa muuttaa edellyttäen, että maakuntakaavan keskeiset ratkaisut ja tavoitteet eivät vaarannu. Tällöin kyseessä on hyväksyttävä eroavuus maakuntakaavasta. Lähtökohtana on, että maakuntakaavan tavoite on turvattava sa- massa kaavassa, jossa maakuntakaavan ratkaisusta poiketaan.” Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että tuulivoimahanketta ei tule sijoittaa sellaiselle alueelle, joka on va- rattu maakuntakaavassa muuhun sellaiseen tarkoitukseen, joka estää tuulivoimara- kentamisen tai muutoin vaarantaa maakuntakaavan muiden tavoitteiden toteutumisen. Maakuntakaavassa esitetyn sijainnillisen ratkaisun kanssa ristiriidassa oleva yleiskaa- varatkaisu ei ole mahdollinen ilman maakuntakaavan muuttamista siten, ettei ristiriitaa ole. Työryhmän kokemuksen ja sidosryhmähaastatteluiden perusteella käytännöt VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 41 maakunnissa vaihtelevat sen osalta, miten tiukasti maakuntakaavan ohjausvaikutusta tulkitaan. Kaavoitettavan tuulivoima-alueen seudullinen merkittävyys riippuu hyvin paljon paitsi tuulivoimahankkeesta, myös alueesta ja sen maankäytöstä. Näin ollen maakuntaliitto voikin tapauskohtaisesti määritellä seudullisesti merkittävän tuulivoimahankkeen koon pienemmäksi tai suuremmaksi kuin 8 – 10 voimalaa. Pääosin tämä mahdollistaa sen, että jossain määrin suurempiakin tuulivoimahankkeita voidaan tietyissä olosuhteissa kaavoittaa kuntatasolla ilman maakuntakaavamerkintää. Näissä tapauksissa on kriit- tistä, että suunniteltu hanke ei ole ristiriidassa voimassa olevan maakuntakaavan kanssa. Silti tuulivoimahankkeesta vastaavan näkökulmasta on huomioitavaa, että mi- käli hanke on laajuudeltaan seudullinen, on tuulivoima-aluemerkinnän puuttuminen maakuntakaavasta helppo valitusperuste ja tuomioistuimille tulkinnanvaraisuutensa vuoksi hankala asia. Maakuntakaavan päivittäminen on yleensä huomattavasti hitaampaa kuin hankekoh- taisen tai kuntatason kaavoituksen läpivieminen. Tämä on ollut Suomen tuulivoimara- kentamisen nopealle kehitykselle selvä haaste. Ongelmaksi on koettu nimenomaan tuulivoimalle osoitettujen alueiden puuttuminen maakuntakaavoista, mikä saattaa sul- kea suunnittelusta hyviä alueita pois, vaikkei maankäytöllisiä ristiriitoja olisi. Markkina- tilanne voi tällöin ohjata hankkeet muille, jopa huonommille, alueille. Asia korostuu ny- kyisellä voimalateknologialla ja korkeammilla voimaloilla entisestään. Hankkeita voi- daan tänä päivänä keskittää syrjäisemmille seuduille suuriin voimalakokonaisuuksiin sellaisille alueille, joilla maanpinnan korkeus tai tuuliolosuhteet eivät ennen, vanhempi teknologia huomioiden, ole riittäneet. Oheisessa taulukossa (Taulukko 3-5) on kuvattu ajankohdat eri maakuntien tuulivoi- maselvityksille, sekä viimeisille tuulivoimaa käsitelleille maakuntakaavoille. Tehdyt tuulivoimaselvitykset ovat pääosin vuosilta 2010 – 2012. Vuosina 2010 – 2012 raken- netut voimalat olivat 170 – 200 metrisiä ja tehoiltaan 3 – 4 MW. Vuonna 2021 raken- nettavat voimalat ovat jo 250 metrisiä ja tehoiltaan 5 – 6 MW. Uusia voimaloita voi- daan sijoittaa alueille, joita ei 2010 – 2012 tehdyissä selvityksissä ole huomioitu. Voi- massa olevat tuulivoimaa käsittelevät maakuntakaavat on hyväksytty aikavälillä 2014 – 2020, mutta niidenkin ajantasaisuudessa on suurta vaihtelua maakunnittain. Kun koko maan tilanne ei ole ajantasainen ja tuulivoiman sijoittamismahdollisuuksia tutki- vien selvitysten ajantasaisuudessa on suurta vaihtelua eri maakuntien välillä, on ris- kinä, että hankkeet painottuvat niihin maakuntiin, joissa maakuntakaavoituksen rea- gointinopeus tuulivoimateknologian kehitykseen on nopeampi. Maakuntakaavoituksen sujuvoittamisen kannalta tehtiin keskeinen lakimuutos vuonna 2016, kun maakuntakaavojen ja kuntien yhteisen yleiskaavan vahvistusmenettelystä luovuttiin. Maankäyttö- ja rakennuslakia muutettiin siten, että ympäristöministeriö ei VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 42 enää vahvista maakuntakaavoja. Muutos (28/2016) tuli voimaan 1.2.2016. Yksi laki- muutoksen tavoitteista oli korostaa maakunnan liittojen itsehallinnollista roolia maan- käytön suunnittelussa. Lakimuutoksen seurauksena vuodesta 2016 lähtien maakuntahallitus on voinut mää- rätä maakuntakaavan tulemaan voimaan MRL 201 §:n mukaisesti valitusajan päätyt- tyä. Maakuntahallitus voi siis määrätä kaavan tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman. Määräyksellä saatetaan voimaan maakuntakaavan oikeusvaiku- tukset, vaikka maakuntakaavasta olisi valitettu ja valituksia ei olisi vielä lopullisesti kä- sitelty. Muutoksenhakuviranomainen voi myös kieltää päätöksen täytäntöönpanon. Tuulivoimarakentamisen kannalta lakimuutoksen merkittävyys koskee yli 8 – 10 voi- malaitoksen kokonaisuuksia. Maakuntakaavaa koskevien valitusten käsittely ympäris- töministeriössä ja mahdollisesti korkeimmassa hallinto-oikeudessa voi olla pitkäkestoi- nen prosessi, jolloin maakuntakaavan ohjausvaikutus tuulivoiman yleiskaavatasolle saattoi ennen vuoden 2016 lakimuutosta viivästyä. Lakimuutoksen ansiosta maakun- takaavan ohjausvaikutus yleiskaavoitukseen voidaan saavuttaa ennen kuin valitukset on käsitelty oikeusasteissa näin sujuvoittaen tuulivoiman kaavoitusta. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 43 Taulukko 3-5 Yhteenveto maakunnissa laadittujen tuulivoimaselvitysten valmistumisajankoh- dista sekä tuulivoimaa sisältävien maakuntakaavojen voimaantulosta. Taulukko ei sisällä maakuntakaavoja ja vaihemaakuntakaavoja, jotka eivät aiheuttaneet muutoksia tuulivoimalle osoitettujen alueiden osalta. Maakunta Tuulivoimaselvityksen valmistumisajankohta Tuulivoimaa sisältävät (vaihe)maakuntakaavat ja niiden ajankohdat Varsinais- Suomi 2012 (Varsinais-Suomen tuulivoimaselvitys 2010-2011) Tuulivoimavaihemaakuntakaava • maakuntavaltuusto hyväksyi 6/2013 • YM vahvisti 9/2014 • KHO hylkäsi kaikki valitukset 1/2016 Satakunta 2011 (Mannertuulialueet Satakunnassa) Satakunnan vaihemaakuntakaava 1 • maakuntavaltuusto hyväksyi 12/2013 • YM vahvisti 12/2014 • KHO hylkäsi valitukset vahvistamispäätöksestä 5/2016 Uusimaa 2010 (Etelä-Suomen tuulivoimaselvitys) 2013 (Uudenmaan tuulivoimaselvitys osa 1) 2014 (Uudenmaan tuulivoimaselvitys osat 2 & 3) Uudenmaan 4.vaihemaakuntakaava • maakuntavaltuusto hyväksyi 2017 • KHO hylkäsi valitukset 5/2020 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 44 Maakunta Tuulivoimaselvityksen valmistumisajankohta Tuulivoimaa sisältävät (vaihe)maakuntakaavat ja niiden ajankohdat Kanta-Häme 2010 (Etelä-Suomen tuulivoimaselvitys) 2013 (Kanta-Hämeen tuulivoimaselvitys) Kanta-Häme 1. vaihemaakuntakava • maakunnanvaltuusto hyväksyi 6/2012 • YM vahvisti 4/2014 • KHO hylkäsi valitukset 11/2015 Kanta-Häme 2.vaihemaakuntakaava • maakuntavaltuusto hyväksyi 6/2015 • YM vahvisti 5/2016 Maakuntakaava 2040 (tullessaan voimaan kumosi kaikki aiemmat (vaihe)maakuntakaavat) • maakuntavaltuusto hyväksyi 5/2019 • kuulutettu tulemaan voimaan MRL:n 201 §:n mukaisesti 9/2019 Päijät-Häme 2010 (Etelä-Suomen tuulivoimaselvitys) 2012 (Päijät-Hämeen potentiaalisten tuulivoima- alueiden jatkoselvitys) Päijät-Hämeen maakuntakaava 2014 • maakunnanvaltuusto hyväksyi 12/2016 • maakuntahallitus määrännyt 2/2017 kaavan tulemaan voimaan MRL:n 201 §:n mukaisesti • KHO hylkäsi kaavasta tehdyt valitukset 5/2019 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 45 Maakunta Tuulivoimaselvityksen valmistumisajankohta Tuulivoimaa sisältävät (vaihe)maakuntakaavat ja niiden ajankohdat Kymenlaakso 31.5.2010 (Kymenlaakson tuulivoimaselvitys 2010) Kymenlaakson energiamaakuntakaava • maakuntavaltuusto hyväksyi 6/2012 • YM vahvisti 4/2014 Maakuntakaava 2040 (tullessaan voimaan kumosi aiemmat (vaihe)maakuntakaavat) • maakuntavaltuusto hyväksyi 6/2020 • maakuntahallitus määrännyt tulemaan voimaan MRL:n 201 §:n mukaisesti 8/2020 Kainuu 1.7.2011 (Sisä-Suomen tuulivoimaselvitys & Pohjois- Karjalan potentiaaliset tuulipuistoalueet) 2013 (Kainuun maakuntakaavan tuulivoimaselvityksen täydennys) Kainuun tuulivoimamaakuntakaava • maakuntavaltuusto hyväksyi 11/2015 • YM vahvisti 1/2017 • KHO hylkäsi valitukset 5/2019 Kainuun vaihemaakuntakaava 2030 • maakuntavaltuusto hyväksyi 12/2019 • MRA 93 §:n mukainen kuulutus maakuntakaavan voimaantulosta 2/2020 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 46 Maakunta Tuulivoimaselvityksen valmistumisajankohta Tuulivoimaa sisältävät (vaihe)maakuntakaavat ja niiden ajankohdat Pohjois-Savo 1.7.2011 (Sisä-Suomen tuulivoimaselvitys & Pohjois- Karjalan potentiaaliset tuulipuistoalueet) Pohjois-Savon tuulivoimamaakuntakaava • YM vahvisti 1/2014 • täydennetty yhdellä potentiaalisella tuulivoima- alueella 1.6.2016 Pohjois-Savon maakuntakaava 2040 (kumosi viisi tuulivoima-aluetta) • maakuntavaltuusto hyväksyi 11/2018 • MRA 93 §:n mukainen kuulutus maakuntakaavan voimaantulosta 2/2019 Etelä-Savo 1.7.2011 (Sisä-Suomen tuulivoimaselvitys & Pohjois- Karjalan potentiaaliset tuulipuistoalueet) Etelä-Savon 1. vaihemaakuntakaava • maakuntavaltuusto hyväksyi 6/2014 • YM vahvisti 2/2016 Pohjois-Karjala 1.7.2011 (Sisä-Suomen tuulivoimaselvitys & Pohjois- Karjalan potentiaaliset tuulipuistoalueet) 21.12.2012 (Pohjois-Karjalan tuulivoimaselvitys -lisäalueet) Pohjois-Karjalan 3.vaihemaakuntakaava • maakuntavaltuusto hyväksyi 6/2013 • YM vahvisti 3/2014 Keski-Suomi 1.7.2011 (Sisä-Suomen tuulivoimaselvitys & Pohjois- Karjalan potentiaaliset tuulipuistoalueet) 16.11.2011 (Keski-Suomen tuulivoimaselvitys -lisäalueet) 3.vaihemaakuntakaava • maakuntavaltuusto hyväksyi 11/2012 • YM vahvisti 12/2015 Keski-Suomen maakuntakaava - kumosi osan 3. vaihemaakuntakaavan tuulivoima- alueista • maakuntavaltuusto hyväksyi 12/2017 • KHO hylkäsi valitukset 1/2020 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 47 Maakunta Tuulivoimaselvityksen valmistumisajankohta Tuulivoimaa sisältävät (vaihe)maakuntakaavat ja niiden ajankohdat Etelä-Karjala 1.7.2011 (Sisä-Suomen tuulivoimaselvitys & Pohjois- Karjalan potentiaaliset tuulipuistoalueet) - Pirkanmaa 11.12.2012 (Voimaa Tuulesta Pirkanmaalla tuulivoimaselvitys) Maakuntakaava 2040 • maakuntavaltuusto hyväksyi 3/2017 • maakuntahallitus määrännyt 5/2017 kaavan tulemaan voimaan MRL:n 201 §:n mukaisesti • KHO hylkäsi valitukset 4/2019 Etelä- Pohjanmaa 2012 (Etelä-Pohjanmaan tuulivoimaselvitys) Etelä-Pohjanmaan vaihemaakuntakaava I • maakuntavaltuusto hyväksyi 5/2015 • YM vahvisti 10/2016 ja määrännyt kaavan tulemaan voimaan MRL:n 201 §:n mukaisesti 10/2016 • KHO hylkäsi valitukset 11/2017 Pohjanmaa 2012 (Uusiutuvat energiavarat ja niiden sijoittuminen Pohjanmaalla) Pohjanmaan maakuntakaava 2030 • maakuntavaltuusto hyväksyi 9/2008 • YM vahvisti 12/2010 Pohjanmaan 2. vaihemaakuntakaava • maakuntavaltuusto hyväksyi 5/2014 • YM vahvisti 12/2015 Pohjanmaan maakuntakaava 2040 (korvasi aiemmat (vaihe)maakuntakaavat) • maakuntavaltuusto hyväksyi 6/2020 • maakuntahallitus määrännyt 8/2020 kaavan tulemaan voimaan MRL:n 201 §:n mukaisesti VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 48 Maakunta Tuulivoimaselvityksen valmistumisajankohta Tuulivoimaa sisältävät (vaihe)maakuntakaavat ja niiden ajankohdat Keski- Pohjamaa 30.6.2011 (Pohjois-Pohjanmaan ja Keski-Pohjanmaan manneralueen tuulivoimaselvitys) Maakuntakaavan 2. vaihekaava • vahvistettiin valtioneuvostossa 11/2007 Maakuntakaavan 4. vaihekaava • maakuntavaltuusto hyväksyi 4/2015 • YM vahvisti ja määräsi tulemaan voimaan MRL:n 201 § mukaisesti 6/2016 Pohjois- Pohjanmaa 30.6.2011 (Pohjois-Pohjanmaan ja Keski-Pohjanmaan manneralueen tuulivoimaselvitys) 2013 (Pohjois-Pohjanmaan tuulivoimaselvitys) Pohjois-Pohjanmaan 3. vaihemaakuntakaavan tuulivoimaselvitykset, 2016-2018 1.vaihemaakuntakaava • maakuntavaltuusto hyväksyi 12/2013 • YM vahvisti 11/2015 • KHO hylkäsi valitukset 3/2017 3. Vaihemaakuntakaava • Maakuntavaltuusto hyväksyi 6/2018 • Maakuntahallitus määrännyt 11/2020 kaavan tulemaan voimaan MRL:n 201 §:n mukaisesti VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 49 Maakunta Tuulivoimaselvityksen valmistumisajankohta Tuulivoimaa sisältävät (vaihe)maakuntakaavat ja niiden ajankohdat Lappi 2005 (Tuulivoimatuotannolle parhaiten soveltuvat Lapin tunturit ja vaarat) 2.2.2012 (Lapin eteläosien tuulivoimaselvitys Rovaniemi-Itä- Lappi) Lapin meri- ja rannikkoalueen tuulivoimamaakuntakaavan • Maakuntavaltuuston hyväksymä 11/2004 • YM hyväksyi 6/2005 Pohjois-Lapin maakuntakaava (Inari- Sodankylä-Utsjoki) • Maakuntavaltuuston hyväksymä 5/2006 • Valtioneuvosto hyväksyi 12/2007 Tunturi-Lapin maakuntakaava • Maakuntavaltuusto hyväksyi 11/2009 • YM vahvisti 6/2010 • KHO hylkäsi valitukset 5/2012 Länsi-Lapin maakuntakaava • Maakuntavaltuusto hyväksyi 11/2012 • YM vahvisti 2/2014 3.3.2 Yleiskaava Tuulivoimarakentamista ohjataan pääsääntöisesti yleiskaavoituksen tasolla maan- käyttö- ja rakennuslain 77 a-c §:n mukaisella tuulivoimayleiskaavalla, jonka perus- teella voidaan suoraan myöntää voimaloiden rakennusluvat. Yleiskaavojen laadinnasta vastaava taho on kunta. MRL 77 c §:n mukaan kunta voi periä tuulivoimarakentamista ohjaavan yleiskaavan kustannukset kokonaan tai osit- tain, jos tuulivoimayleiskaava laaditaan tuulivoimahankkeeseen ryhtyvän tahon taikka maanomistajan tai haltijan aloitteesta ja kyseessä on pääasiassa yksityisen edun vaa- timana laadittava kaava. Käytännössä teknisestä kaavavalmistelusta vastaa usein kaavoitukseen erikoistunut konsultti ja kaavoituksesta syntyvät kulut maksaa tuulivoi- mahankkeesta vastaava taho. Kaavan hyväksyy tai hylkää kunnan-/kaupunginval- tuusto. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 50 Kuva 3-7 Kaavoitusprosessin eteneminen pääpiirteittäin. Kaavoitus alkaa virallisesti, kun vireilletulosta on kuulutettu. Mikäli hyväksymispäätöksestä ei valiteta, kaava tu- lee voimaan valitusajan jälkeen, kaavan saatua lainvoiman. Valmistelu- vaihe Mielipiteet valmistelu- aineistosta (ei pakollinen mutta vakiintu- nut käytäntö) Kaava- ehdotus Lausunnot ja muistutu- kset Hyväksy- minen Valitusmah- dollisuus (käsittely alueellisessa hallinto- oikeudessa, mahdollinen jatkokäsittely KHO:ssa) Voimaan- tulo Kaavan tullessa lain- voimaiseksi Kaavoituk- sen aloitus Mielipiteet osallistumis- ja arvointi- suunnitel- masta Tuulivoimayleiskaavaa voidaan pitää niin sanottuna hankekaavana, joka laaditaan tai jota muutetaan yksinomaan tai pääasiassa jonkin tietyn tuulivoimahankkeen toteutta- miseksi. Tuulivoimayleiskaavan laatiminen kestää yleensä vähintään vuoden. Kaavaprosessin kokonaiskestoon vaikuttavat itse menettelyn lisäksi mahdolliset valitukset kaavan hy- väksymisestä ja niiden käsittely hallinto-oikeudessa sekä mahdollisesti korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Kaavasta tehdyissä valituksissa valitusperusteina voivat olla joko sisällölliset tai menettelylliset perusteet, mutta valituksessa täytyy olla laillisuuspe- ruste. Tuomioistuinten käsittelyajat voivat viivästyttää hankkeen rakentamista jopa useilla vuosilla. Mikäli kaavasta valitetaan, kaava voidaan kuuluttaa voimaan lähtökohtaisesti vasta, kun asia on käsitelty hallinto-oikeudessa ja mahdollisesti myös korkeimmassa hal- linto-oikeudessa ja kaava on saanut lainvoiman. MRL:n 201 §:n mukaan kunnanhalli- tus voi kuitenkin valitusajan kuluttua määrätä yleis- ja asemakaavan tulemaan voi- maan ennen kuin se on saanut lainvoiman kaava-alueen siltä osalta, johon valitusten tai oikaisukehotuksen ei voida katsoa kohdistuvan. Tuulivoimahankkeelle voidaan myöntää tarvittavat rakennusluvat lähtökohtaisesti vasta kun kaava on lainvoimainen. Rakennusluvat voidaan myöntää myös lainvoimaa vailla olevan hyväksytyn kaavan perusteella valitusajan kuluttua umpeen. Rakennusluvassa tulee tällöin määrätä, ettei rakentamista voida aloittaa ennen kuin kaava on tullut voimaan. Lupamenettely sekä mahdollinen siihen liittyvä valitusmenettely voivat olla käynnissä samaan aikaan, kun tuulivoimayleiskaavaa koskeva valitus on vireillä hallinto-oikeudessa tai korkeim- massa hallinto-oikeudessa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 51 Tuulivoimayleiskaavoituksen kehittäminen tuulivoimarakentamisen edistämiseksi Tuulivoimayleiskaavojen laajuudesta sekä vähimmäisetäisyydestä tuulivoimaloiden ja kaavarajan välillä ei ole olemassa selkeää ohjeistusta. Käytäntö on vaihtelevaa ja eri tahojen näkemykset siitä, millaista etäisyyttä suunniteltujen tuulivoimaloiden ja kaava- rajan väliin hankekohtaisesti edellytetään, vaihtelevat viranomaisten välillä ja alueit- tain. Paitsi kunnilla, myös alueellisilla ELY-keskuksilla on asiasta erilaisia käsityksiä eri puolella Suomea. Kaava-aluetta voidaan esittää määritettäväksi esimerkiksi siten, että se kattaa tuulivoimaloiden aiheuttaman 40dB-melualueen. Tai saatetaan esittää rajausta, joka sisältäisi alueet, joilla tuulivoimalat aiheuttavat varjovälkettä 8 h vuo- dessa. Toisessa ääripäässä ovat yleiskaavat, joissa tuulivoimaloiden roottoreiden pyörimisalueet ovat kaavarajassa kiinni. Pohjois-Pohjanmaalla, jossa tuulivoimayleis- kaavoja on tehty paljon, ohjeena on yleensä ollut, että voimalatornin ja kaavarajan vä- liin jäisi vähintään voimaloiden maksimikorkeuden verran tilaa. Usein on myös sovel- lettu voimaloiden ja kaava-alueen välissä 1,5 -kertaa voimaloiden maksimikorkeutta. Käytäntöjen erilaisuuden vuoksi olisi hyvä ohjeistaa (esimerkiksi osana ympäristömi- nisteriön tuulivoimarakentamisen suunnitteluopasta), mitä on syytä huomioida määri- teltäessä tuulivoimayleiskaavojen laajuutta voimaloiden ympärillä. Liian suppeassa kaava-alueen rajauksessa on se haaste, että se ei huomioi kaava- alueen naapurikiinteistöille tulevia vaikutuksia tai tuulivoimaloiden läheisyyteen liittyviä riskejä. Esimerkiksi jään irtoamisriskin ja lapojen rikkoutumisriskin osalta on riittäväksi suojaetäisyydeksi katsottu 1,5 x tuulivoimalan kokonaiskorkeus (Ympäristöministeriö, 2016), mikäli voimalan läheisyydessä liikkuu ihmisiä. Tällöin kaikkeen vähäiseenkin rakentamiseen sekä reitistöihin ja virkistysrakenteisiin olisi hyvä soveltaa vähintään tätä suojaetäisyyttä. Tästä syystä 1,5 x tuulivoimalan kokonaiskorkeuden laajuinen alue olisi hyvä sisällyttää kaava-alueisiin voimaloiden ympärillä, myös tuulivoima-alu- een ulkokehällä. Melualueen mukaista kaavarajaa on usein perusteltu sillä, että tuulivoimayleiskaava rajoittaa asuinrakentamista tuulivoimahankkeen 40 dB melualueella. Tämä pitää paik- kansa, mutta toisaalta tuulivoimahankkeet pyritään sijoittamaan yleensä mahdollisim- man etäälle asutuksesta, eikä työryhmän kokemuksen perusteella tuulivoimatuotan- non suunnittelualueille yleensä lähtökohtaisesti kohdistu yhdyskuntarakenteen tai asutuksen laajenemispaineita. Myös liian laajoissa kaava-alueissa on omat haas- teensa. Esimerkiksi meluun tai välkkeeseen liittyvä kaavarajaus voi olla ongelmalli- nen, koska välkkeen ja melun määrät ovat voimalamallikohtaisia (voimaloiden dimen- sioista, tehosta ja muista teknisistä ratkaisuista riippuvaisia). Tuulivoimayleiskaa- voissa ei kuitenkaan yleensä määrätä voimaloiden muista mitoista kuin maksimikor- keudesta eikä koskaan tietystä voimalamallista. Kaavoituksen yhteydessä tehtävä VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 52 melumallinnus on siis referenssivoimalan mallinnus ja mikäli toteutusvaiheessa vali- taankin jokin muu voimalamalli, tulee mallinnus yleensä tehdä uudestaan ja osoittaa, ettei kaavan laatimisen perusteena käytettyjä ohjearvoja ylitetä. Toteutusta edeltävä mallinnustulos voi hyvin poiketa kaavavaiheessa tehdystä mallinnuksesta, vaikka mo- lemmat voimalamallit olisivat täysin toteutuskelpoisia kaavan ja ohjearvojen näkökul- masta. Näin ollen on ongelmallista, jos kaava-alueen rajaus tehdään perustuen jonkin tietyn voimalamallin mallinnukseen. Tämä voi johtaa tilanteeseen, jossa rakennuslu- pavaiheessa päädytään pohtimaan, onko valittu voimala yleiskaavan mukainen, vaikka melumallinnuksen perusteella ei ohjearvoja ylitetäkään. Tuulivoimalat merkitään yleiskaavoihin yleensä ohjeellisilla sijainneilla, ja niiden ym- pärille merkitään tv-alueet (tuulivoimaloiden alueet), jotka määräävät voimaloiden si- joittumisen ja siirtymävaran kaava-alueella. Voimalat eivät voi sijaita tuulivoimayleis- kaavassa missä tahansa, vaan niiden tulee sijaita merkityillä tv-alueilla. Voimaloiden siirtymävarasta eli maksimisiirtymästä voidaan määrätä lisäksi myös numeraalisella arvolla. Hankkeista vastaavien suunnasta on usein toivottu mahdollisimman laajoja tv- alueita ja useampien voimaloiden yhteisiä tv-alueita, jotta voimalasijoitteluun jäisi enemmän liikkumavaraa hankkeen jatkosuunnittelussa (voimalasijaintien tarkempi suunnittelu voimalavalinnan ja maaperätutkimusten jälkeen). Tv-alueiden kokoa rajoit- tavat luonnollisesti kuitenkin ympäristön reunaehdot, kuten olemassa olevat voimajoh- dot, muu rakentaminen, luonnonsuojelullisesti tai maisemallisesti arvokkaat alueet ja muinaisjäännöskohteet. Tv-alueen laajuus ja voimaloiden liikkumavara tulee huomi- oida vaikutusten arvioinnissa. Lisäksi tv-alueiden laajuutta rajoittaa se, että rakentami- sen perustuessa yleiskaavaan, tulee kaavan olla riittävästi rakentamista ohjaava. Käy- tännössä usein haasteellisin asia tv-alueiden rajaamisessa ja liikkumavaran määrittä- misessä on ollut Puolustusvoimien taholta tulleet vaihtelevat vaatimukset siitä, kuinka suuri siirtymävara voimaloille voidaan yleiskaavassa maksimissaan jättää. Tiukimmil- laan vaatimus on ollut 0 metriä, mikä on tuulivoimayleiskaavan mittakaava huomioi- den ongelmallinen ja johtaa myöhemmässä hankkeen suunnittelussa helposti merkit- täviin haasteisiin. Puolustusvoimat on tarkentamassa voimaloiden sijaintien muuttumi- seen liittyvää ohjeistustaan (tiedoksianto puolustushallinnolta selvitykselle maalis- kuussa 2021), mitä pidetään selvityksen perusteella tarpeellisena ja hyvänä. Uuden ohjeistuksen mukaan hankkeesta vastaavan tulee pyytää uutta lausuntoa, jos toteu- tettavien tuulivoimaloiden koko (suurempi, korkeus > 10 m), määrä (enemmän) tai si- joittelu poikkeaa (> 100 m) niistä tiedoista, joilla Puolustusvoimat (Pääesikunnan ope- ratiivinen osasto) on antanut aiemman lausuntonsa hankkeesta. Tuulivoimaloiden nopea tekninen kehitys on tuonut haasteita tuulivoimayleiskaavoi- tukseen. Usein jo yhden tai parin vuoden ikäinen yleiskaava voi olla vanhentunut, mi- käli yleiskaavaan on merkitty liian tiukkoja rajoitteita esimerkiksi koskien voimalan ko- koa tai tehoa (MW) tai tuotantoalueen kokonaiskapasiteettia (MW). Tämä on johtanut VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 53 lukuisiin ja kirjaviin poikkeamisprosesseihin tuulivoimayleiskaavoista, mikä ei ole toi- vottavaa. Poikkeaminen voidaan myötää joko rakennusluvan yhteydessä maankäyttö- ja rakennuslain 175 §:n mukaisena vähäisenä poikkeamisena yleiskaavasta tai vä- hänkään merkittävämpien poikkeamisten ollessa kyseessä perustuen lain 171 §:n mu- kaiseen poikkeamismenettelyyn. Poikkeamisen haasteena on, ettei uuden suunnitel- man vaikutuksia yleensä arvioida samassa laajuudessa kuin yleiskaavoituksen yhtey- dessä. Asiassa jää myös suuri harkintavalta yksittäisille viranhaltijoille, sillä kunnan vi- ranhaltijan päätettäväksi jää, millaisia lisäselvityksiä poikkeamisen yhteydessä laadi- taan tai millaisia kuulemisprosesseja poikkeamiseen sisällytetään. Tämä lisää epävar- muutta ja käytännön epäyhtenäisyyttä. Olisikin hyvä, että tuulivoimayleiskaavat laadit- taisiin siten, että niihin jää riittävä liikkumavara myös tulevaisuuden voimaloiden tekni- nen kehitys huomioiden. Tämä voidaan saavuttaa esimerkiksi siten, ettei yleiskaavo- jen määräyksissä linjattaisi lainkaan hankkeen tehoa (MW). Tuotantoteholla (MW) ei ole juurikaan merkitystä tuulivoimaloiden ympäristövaikutusten kannalta, mutta kaava- määräyksenä se voi pakottaa valitsemaan vanhentuneen voimalamallin, joka on te- hottomampi ja jonka melupäästö muun muassa voi olla suurempi kuin uudemman ja kehittyneemmän version. Voimalakorkeuden osalta kaavoissa tulee varautua tulevaan mahdollistamalla yleiskaavalla korkeammat voimalat kuin mitä markkinoilla kaavan laatimisen hetkellä on olemassa. Tämä tuo turvaa hankkeesta vastaavan näkökul- masta ja pitää kaavan ajantasaisena pidempään. Samalla myös maisemavaikutukset tulevat kaavoituksen yhteydessä asianmukaisesti arvoitua kaavan mahdollistamilla maksimikorkeilla voimaloilla. • Suositellaan, että ohjeistetaan tuulivoimayleiskaava-alueiden laajuuden määrittämisessä huomioitavista seikoista (esimerkiksi osana ympäristö- ministeriön tuulivoimarakentamisen suunnitteluopasta). • Suositellaan, että tuulivoimaloiden tarkemmille sijainneille varataan yleiskaavassa riittävä liikkumavara (riittävän laajat tv-alueet). • Suositellaan, että ELY-keskuksia ja kuntia ohjeistetaan nykyistä parem- min siitä, ettei voimaloiden tehoa koskevia rajoja edellytetä tuulivoi- mayleiskaavojen määräyksissä. • Suositellaan laadittavaksi ohjeistus sille, mikä katsotaan MRL 175 §:n mukaiseksi vähäiseksi poikkeamiseksi tuulivoimaloiden osalta. 3.3.3 Asemakaava Suunniteltaessa tuulivoimarakentamista muun muassa lähelle asutusta tai muuten en- tuudestaan tarkemmin ohjatun maankäytön alueille, saattaa hankkeen toteuttamiseksi olla tarpeen laatia asemakaava. Asemakaavalla voidaan yleiskaavaa tarkemmin mää- ritellä tuulivoimarakentamisen suhde muuhun maankäyttöön, mikäli alueen luonne ja vaikutustenarviointi edellyttävät tarkempaa sijainnin ohjausta. Käytännössä tällaisia hankkeita on Suomessa ollut toistaiseksi hyvin vähän. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 54 3.3.4 Suunnittelutarveratkaisu Tuulivoimarakentaminen edellyttää rakentamisen vaikutusten merkittävyyden vuoksi pääsääntöisesti aina kaavallista tarkastelua eli yleensä tuulivoimayleiskaavan laati- mista. Tietyissä olosuhteissa, esimerkiksi pienten hankkeiden tai jo olemassa olevien tuulipuistojen laajennusten tapauksessa voidaan kuitenkin soveltaa suunnittelutarve- ratkaisua, mikäli se alueen ja sen ympäristön ominaisuudet huomioiden on mahdol- lista. Olemassa olevan maankäytön ja kaavatilanteen tulee tällöin olla hyvin yhteenso- piva uuden tuulivoimarakentamisen kanssa. Kaavallisen tarkastelun tarvetta arvioita- essa on otettava huomioon myös se, onko hankkeessa tarvetta suunnittelutarvehar- kintaa laajemmille osallistumis- ja vuorovaikutusmenettelyille (KHO 2014:2096). Suunnittelutarveratkaisua (MRL 137 §), eli laajennettua lupamenettelyä, voidaan so- veltaa silloin, kun rakentaminen tapahtuu suunnittelutarvealueella. Tällöin suunnitellun rakentamisen mahdollistamiseksi on tarpeellista järjestää esimerkiksi kunnallistek- niikka tai yhteensovittaa alueen maankäytön tarpeita laatimatta kuitenkaan uutta kaa- vaa tai päivittämättä olemassa olevia kaavoja. Ylärajaa voimalamäärälle ei ole määritelty, mutta yleisesti ottaen suunnittelutarverat- kaisua on voitu soveltaa 1 – 3 voimalan hankkeissa, riippuen alueen muusta maan- käytöstä sekä kaavoitustilanteesta. Toisaalta yksittäisenkin tuulivoimalan rakentami- nen voi edellyttää kaavoitusta, mikäli tuulivoimalla ja eri maankäyttömuodoilla on kaa- voitusta edellyttävä yhteensovittamisen tarve. Suunnittelutarveratkaisua varten edellytetään riittäviä perusteluja sekä selvityksiä, minkä vuoksi suunnittelutarveharkintaa varten teetetään lähes samat ympäristöselvi- tykset kuin tuulivoimayleiskaavassakin. Hanketta tulisi voida arvioida selvitysten pe- rusteella tuulivoimarakentamista koskevan yleiskaavan erityisten sisältövaatimusten toteutumisen kannalta (KHO 2014:2096). Suunnittelutarveratkaisu ei siis juuri ke- vennä tuulivoimarakentamisen selvitysvelvoitteita. Suunnittelutarveratkaisun edellyt- tämä aika on kuitenkin selvästi lyhyempi kuin kaavoituksen ja siihen liittyvä vuorovai- kutus suppeampaa kuin yleiskaavassa. Mikäli suunnittelutarveratkaisusta valitetaan, on riski suunnittelutarveratkaisun kumoamisesta merkittävä epävarmuustekijä hank- keesta vastaavalle. Suunnittelutarveratkaisun soveltaminen on koettu jossain määrin ongelmalliseksi tuuli- voima-alalla, koska suunnittelutarveratkaisun soveltamiselle tuulivoimarakentami- sessa ei ole yksiselitteisiä reunaehtoja vaan eteneminen riippuu aina hyvin paljon paitsi alueen maankäytöstä ja kyseessä olevasta tuulivoimahankkeesta, myös asiasta päättävistä kunnan lupaviranomaisista. Hankkeesta vastaavien mukaan suunnittelu- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 55 tarveratkaisun merkitys on joka tapauksessa vähenevä, koska hankekoot ovat nyky- ään pääsääntöisesti niin suuria, ettei suunnittelutarveratkaisu tule kysymykseen (si- dosryhmähaastattelut). 3.3.5 Rakennuslupa Tuulivoimalan rakentaminen edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n mukaista rakennuslupaa. Rakennusluvan myöntää kunnan rakennusvalvontaviranomainen. Ra- kennusluvan myöntämisen edellytyksenä on, että tuulivoimala on asemakaavan tai tuulivoimarakentamista ohjaavan yleiskaavan mukainen. Rakennusluvan hakijan on luvan hakemisen yhteydessä esitettävä selvitys siitä, että se hallitsee rakennuspaik- kaa joko omistus- tai vuokraoikeuden perusteella (MRL 131 §). Yleensä esitetään voi- massa oleva maanvuokrasopimus. Lisäksi rakennusluvan myöntämiseksi hakijan on toimitettava lupaviranomaiselle pääpiirustukset, joista käy ilmi suunnittelijan tiedot ja pätevyys. Rakennuslupaviranomainen voi MRL:n 131 §:n mukaisesti, hankkeen laatu ja laajuus huomioon ottaen, pyytää myös muita tarpeellisia selvityksiä. Näitä ovat len- toestelausunnot, puolustusvoimien lausunto, karttaotteet, liittymäluvat maantiehen, lainvoimainen kaava sekä valitun voimalatyypin melu- ja välkemallinnukset. Lisäksi lu- pahakemukseen on liitettävä MRA 64 §:ssä mainitut selvitykset, kuten selvitys hank- keen vaikutuksista maisemaan ja naapureihin. Lupahakemukseen tarvittavat selvityk- set ja niiden edellytetty laajuus voivat vaihdella tapauskohtaisesti kunnasta ja hank- keesta ja hankkeen sijoituspaikan olosuhteista riippuen. Toisin kun kaavoituksessa, jossa kunta voi käyttää tarkoituksenmukaisuusharkintaa, on rakennuslupa aina myönnettävä, mikäli luvan myöntämisen edellytykset ovat ole- massa. Toisin sanoen, jos tuulivoimala on osoitettu lainvoimaisessa asemakaavassa tai rakentamista ohjaavassa yleiskaavassa, kunta ei voi tarkoituksenmukaisuusharkin- taan vedoten kieltäytyä myöntämästä lupaa. Rakennuslupa voidaan myöntää myös hyväksytyn, mutta vailla lainvoimaa olevan kaavan perusteella valitusajan kuluttua umpeen. Tällöin on huomioitava, että tuulivoimaloiden rakentamista ei voida aloittaa ennen kuin kaava on tullut voimaan. Rakennusluvan alkuperäinen hakija, eli tuulivoimahankkeesta vastaava, ei useinkaan ole sama toimija kuin tuulivoimapuiston rakennuttava ja sen lopulta omistava taho. Kunkin tuulivoimalan rakennuslupa on aina myönnetty kyseiselle kiinteistölle ja tar- kasti määritellylle paikalle niin, että luvanhakijalla tulee olla joko omistus- tai vuokraoi- keus rakennusalaan. Tuulivoimahankkeen vaihtaessa omistajaa (yleensä joko osake- tai liiketoimintakaupalla) siirtyvät kaikki hankkeeseen liittyvät sopimukset, oikeudet, lu- vat ja velvoitteet uudelle omistajalle – niin myös maanvuokrasopimukset ja edelleen niiden mahdollistamat rakennusluvat. Tämä on tyypillinen käytäntö, joka saattaa osal- taan vaikuttaa lupien myöntämisen ja rakentamisen väliseen aikaan sitä pidentäen. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 56 Varsinaisen tuulivoimalatyypin valinnan tekee hankkeen rakennuttava taho, joka kil- pailuttaa tuulipuistoon valittavat voimalat. Mikäli voimalamalli vaihtuu alkuperäisissä rakennuslupahakemuksissa esitetystä, tulee hankkeen rakennuttajan toimittaa lupavi- ranomaiselle päivitetyt melu- ja välkemallinnukset. Mikäli uusi voimalatyyppi on di- mensioiltaan merkittävästi suurempi kuin alkuperäisissä lupahakemuksissa käytetty, voi tämä johtaa tarpeeseen hakea voimaloille kokonaan uudet rakennusluvat ja ta- pauskohtaisesti kaavasta riippuen myös maankäyttö ja rakennuslain 175 §:n mukai- sen poikkeamisluvan. Kunnan rakennusvalvontaviranomainen voi 171 §:n nojalla myöntää poikkeamisluvan, jos kyse on vähäisestä poikkeamisesta esimerkiksi tuuli- voimalan kokonaiskorkeudessa. Hankkeiden tai jo tuotannossa olevien tuulivoimaloi- den omistusmuutoksista toimitetaan kirjalliset ilmoitukset kaikille keskeisille tahoille, tässä tapauksessa esimerkiksi maanomistajille sekä rakennusvalvontaviranomaiselle. Rakennusluvan mukaiset työt on aloitettava kolmen vuoden kuluessa ja saatettava loppuun viiden vuoden sisällä luvan myöntämisestä (MRL 143 §). Mikäli rakennustöitä ei ole aloitettu kolmen vuoden sisällä luvan myöntämisestä, rakennuslupa raukeaa. Rakennusvalvontaviranomainen voi kuitenkin pidentää luvan voimassaoloa työn aloit- tamista varten enintään kahdella vuodella, mikäli rakentamiselle on edelleen oikeudel- liset edellytykset. Työn loppuunsaattamista varten määräaikoja voidaan pidentää ker- ralla enintään kolme vuotta. Rakennusluvan voimassa oloajan pidentämistä tulee ha- kea ennen rakennusluvan raukeamista. Käytännössä lupien voimassaoloajan pidentä- minen on tuulivoimahankkeissa usein tarpeen. Rakennusluvan voimassaoloajan pi- dentäminen tulee hyvin usein vastaan myös tilanteissa, joissa kaavasta jätettyjä vali- tuksia käsitellään edelleen tuomioistuimessa, mutta saman hankkeen rakennusluvat ovat saavuttaneet lainvoiman. Valitusoikeus kaavasta on hyvin laaja, kun rakennuslu- vista puolestaan voivat valittaa ainoastaan asianosaiset eli rajanaapurit sekä ne tahot, joiden toimintaan suunnitelluilla voimaloilla olisi suoria vaikutuksia. Näin ollen on hyvin yleistä, että rakennusluvat ovat ehdollisena voimassa, vaikka kaava ei ole vielä lain- voimainen valitusten johdosta. 3.3.6 Merialuesuunnitelmat EU:n merialuesuunnitteludirektiivi (2014/89/EU) edellytti jäsenmaita laatimaan me- rialuesuunnitelmat maaliskuun 2021 loppuun mennessä. Direktiivin tarkoituksena on luoda merialuesuunnittelulle puitteet sekä edistää merialueiden kestävää kehitystä ja merialueiden ympäristön säilyttämistä, suojelua ja parantamista. Direktiivi täytäntöön pantiin kansallisesti maankäyttö- ja rakennuslailla (17.6.2016/482) lisäämällä lakiin uusi 8 a luku 67 a-d §. Maakuntaliitot vastaavat merialuesuunnitelmien laatimisesta, kun taas ympäristöministeriön tehtävänä on merialuesuunnittelun ohjaus sekä yhteis- työ muiden valtioiden kanssa merialuesuunnitelmien yhteensovittamisessa. Suunnitel- mat päivitetään vähintään 10 vuoden välein. Suomessa merialuesuunnitelmilla ei ole VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 57 oikeusvaikutusta eikä sitovaa vaikutusta muun lainsäädännön mukaisiin lupa- tai mui- hin menettelyihin. Suomen merialuesuunnitelma koostuu kolmesta suunnittelualueesta, jotka kattavat aluevedet ja talousvyöhykkeen. Nämä alueet ovat: (1) Suomenlahti, (2) Saaristomeri ja Selkämeren eteläosa ja (3) Pohjoinen Selkämeri, Merenkurkku ja Perämeri. Ranni- kon maakuntaliitot valmistelevat merialuesuunnitelmat, ja koordinoivana maakuntana valmistelussa toimii Varsinais-Suomen liitto. MRL:n 67 a §:n mukaan merialuesuunnittelussa erityisesti tarkasteltavia merialueen käyttömuotoja ovat energia-alat, meriliikenne, kalastus ja vesiviljely, matkailu, virkis- tyskäyttö sekä ympäristön ja luonnon säilyttäminen, suojelu ja parantaminen. Eri tar- peiden ja tavoitteiden yhteensovittamisella pyritään lisäämään yhteisymmärrystä ja tietoa sekä saavuttamaan synergiaetuja. Merialuesuunnitelman merituulivoimaa koskevat alueet on osoitettu energiantuotanto -nimikkeellä ja niitä on yhteensä viisitoista. Suurin osa näistä energiantuotantoalueista sijaitsee Pohjoinen Selkämeri, Merenkurkku ja Perämeri -alueella. Saaristomeri ja Selkämeren eteläosa -alueella sijaitsee kaksi energiantuotantoaluetta. Suomenlah- della ei ole yhtäkään energiantuotantoa koskevaa aluemerkintää. Kaikki energiantuo- tantoalueet ovat kirjattu merialuesuunnitelmaan ”merituulivoimalle potentiaalisena alu- eena”. Sen lisäksi Saaristomeri ja Selkämeren eteläosa -alueen merkinnöissä on to- dettu, että maanpuolustuksen tarpeet saattavat rajoittaa alueen hyödyntämistä meri- tuulivoimatuotannolle (Merialuesuunnitelma 2030). Merituulivoimahankkeiden määrä Suomessa on rajallinen, ja tähän mennessä meri- tuulivoimaa on julkisten tietojen perusteella Suomessa suunniteltu vain aluevesille (luku 2.1.1). Tulevaisuudessa on todennäköistä, että hankkeita kehitetään ja toteute- taan myös talousvyöhykkeellä, jossa maankäyttö- ja rakennuslain mukaista kaavoi- tusta ei sovelleta. Merialuesuunnitelmat sen sijaan osoittavat useita potentiaalisia tuu- livoimatuotannon alueita nimenomaan talousvyöhykkeelle. Merialuesuunnitelmat ovat kuitenkin strategisia suunnitelmia ja niihin tulee siksi suhtautua suuntaa antavina ja mahdollisuuksia kuvaavina suunnitelmina. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 58 3.4 Ympäristövaikutusten arviointimenettely 3.4.1 Ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltaminen Hankkeissa, joissa suunniteltu tuulivoimaloiden määrä on vähintään 10 tai voimaloi- den yhteenlaskettu teho ylittää 45 MW, on arvioitava hankkeen ympäristövaikutukset YVA-lain mukaan. Lain liitteessä 1 on YVA-hankeluettelo hankkeista, joihin sovelle- taan YVA-menettelyä. Tuulivoimatuotannon osalta suoraan YVA-menettelyä edellyttä- vien hankkeiden tehorajaa on nostettu YVA-hankeluettelon uudistamista koskeneella lakimuutoksella (126/2019) vuonna 2019 aiemmasta 30 MW rajasta vastaamaan pa- remmin nykyteknologian mukaisten voimaloiden tuomaa tehon kasvua. Edellä mainittuja rajoja pienemmän kokoluokan hankkeissa YVA-menettelyä voidaan edellyttää yksittäistapauksessa, mikäli alueen toimivaltainen ELY-keskus arvioi hank- keen ympäristövaikutusten olevan mahdollisesti merkittäviä. Päätöksen pyytäminen toimivaltaiselta ELY-keskukselta arviointimenettelyn soveltamisesta yksittäistapauk- sessa YVA-lain 13 §:n mukaisesti on nykyisin vakiintunut käytäntö määritellyn kokora- jan alittavissakin hankkeissa. YVA-menettely on kaksivaiheinen. Ensimmäisessä vaiheessa hankkeesta vastaava taho laatii hankkeen eri vaihtoehdot kuvaavan arviointiohjelman, joka sisältää suunni- telman hankkeen ja sen vaihtoehtojen vaikutusten arvioimiseksi. Ennen ympäristövai- kutusten arviointiohjelman toimittamista tai arviointimenettelyn kuluessa yhteysviran- omainen voi omasta aloitteestaan taikka toisen asiaa käsittelevän viranomaisen tai hankkeesta vastaavan pyynnöstä järjestää ennakkoneuvottelun (YVA-laki 8 §) yhteis- työssä hankkeesta vastaavan ja keskeisten viranomaisten kanssa. Ennakkoneuvotte- lun tavoitteena on edistää hankkeen vaatimien arviointi-, suunnittelu- ja lupamenette- lyiden kokonaisuuden hallintaa, hankkeesta vastaavan ja viranomaisten välistä tie- donvaihtoa sekä parantaa selvitysten ja asiakirjojen laatua ja käytettävyyttä sekä suju- voittaa menettelyjä. Toisessa vaiheessa hankkeesta vastaava arvioi hankkeen eri vaihtoehtojen ympäristövaikutukset ja laatii vaikutusten arvioinnin tuloksista arviointi- selostuksen. Yhteysviranomainen tarkistaa ympäristövaikutusten arviointiselostuksen riittävyyden ja laadun sekä laatii tämän jälkeen perustellun päätelmänsä hankkeen merkittävistä ympäristövaikutuksista. YVA-menettely päättyy vasta sitten, kun hank- keen lupa-asia on ratkaistu. Käytännössä YVA-menettelyn toteuttaa hankkeesta vastaavan toimeksiannosta ym- päristövaikutusten arviointiin erikoistunut konsultti. YVA-menettelyn yhteysviranomai- sena toimii alueen ELY-keskus. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 59 Tuulivoimahankkeen YVA-menettely tehdään tyypillisesti samaan aikaan tuulivoi- mayleiskaavoituksen kanssa. Myös yleiskaavan vaikutukset tulee arvioida, ja silloin, kun kyseessä on hankekaava, voidaan kaava- ja YVA-menettelyssä käyttää yhte- neväistä valmisteluaineistoa. Myös menettelyiden kuulemiset voidaan sovittaa yhteen silloin, kun ne ovat samanaikaisesti vireillä. Nykyään myös menettelyjen yhdistäminen on mahdollista (kappale 3.4.3). YVA-menettely ei ole lupa, vaan se edellytetään tehtäväksi ennen hankkeen vaatimia lupa- tai muita hyväksymismenettelyjä. YVA-menettelyssä ei tehdä päätöksiä hank- keen toteutettavuudesta, mutta se tuottaa oleellisen tiedon hankkeen toteutumisen kannalta tarpeellisten viranomaismenettelyiden seuraaviin vaiheisiin. YVA-menettelyn vaativissa hankkeissa toteuttamisen kannalta tarpeellisia hyväksymismenettelyjä ei voida viedä eteenpäin ilman ympäristövaikutusten arviointimenettelyä, mutta toisaalta YVA-menettely ja siitä annettu perusteltu päätelmä ei ole valituskelpoinen päätös. Kuitenkin YVA-menettelyn toteuttamatta jättäminen voi olla valitusperuste hankkeen toteuttamisen kannalta. YVA-menettelyn nähdään myös toimivan suunnittelun väli- neenä, sillä siinä tuotetaan hankkeen ympäristövaikutuksista tietoa, joka huomioidaan hankkeen jatkosuunnittelussa. YVA-lain mukaan lupaviranomaisen tulee lupa-asiaa ratkaistaessa tarkistaa, että pe- rusteltu päätelmä on ajantasainen. Myös hankkeesta vastaava voi pyytää YVA-menet- telyn yhteysviranomaiselta ennen lupamenettelyä lausuntoa perustellun päätelmän ajantasaisuudesta. Saatu lausunto voidaan toimittaa lupaviranomaiselle yhdessä lu- pahakemuksen kanssa. Käytännössä tuulivoimahankkeissa tämä tarkoittaa sitä, että mikäli hankkeen suunnittelun edetessä rakennettavien voimaloiden määrä tai niiden koko kasvaa merkittävästi alkuperäisessä YVA-menettelyssä selvitetystä, voidaan ELY-keskukselta pyytää lausunto YVA-menettelystä annetun perustellun päätelmän ajantasaisuudesta. Mikäli hankkeessa ja sen vaikutuksissa on tapahtunut merkittävää muutosta, voidaan YVA-menettelyä pyytää täydentämään tai ajantasaistamaan. YVA- selostusta voidaan joutua täydentämään myös ajan kulumisen vuoksi, esimerkiksi mi- käli perusteltu päätelmä ei enää ole ajantasainen ympäristön maankäytön muuttumi- sen seurauksena. Myös koko YVA-menettelyn uusiminen voi olla tarpeen, mikäli hanke tai sen ympäristö on muuttunut merkittävästi perustellun päätelmän antamisen jälkeen. 3.4.2 Kansainvälinen kuuleminen YVA-hankkeissa Jos Suomessa toteutettavalla hankkeella on todennäköisesti merkittäviä ympäristövai- kutuksia Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen osapuolen tai Euroopan unionin jäsenvaltion lainkäyttövaltaan kuuluvalla alueella, tulee hankkeessa toteuttaa YVA-lain 28 §:n mukaisesti kansainvälinen kuuleminen. Ympäristöministeriön on va- rattava toisen valtion viranomaisille sekä niille, joiden oloihin tai etuihin hanke saattaa VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 60 vaikuttaa, yhteisöille ja säätiöille tilaisuus osallistua ympäristövaikutusten arviointime- nettelyyn, jos hankkeella on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia kysei- sen valtion alueella. Kansainvälinen kuuleminen toteutetaan yhtä aikaa Suomen kuu- lemisen kanssa. Tuulivoimahankkeissa naapurivaltioille voi aiheutua ympäristövaikutuksia, mikäli tuuli- voimahanke sijoittuu lähelle valtakunnan rajaa. Rajat ylittävät ympäristövaikutukset ra- joittuvat tyypillisesti maisemavaikutuksiin, välkkeeseen ja mahdollisesti meluun sekä linnustoon, poronhoitoon ja saamelaiskulttuuriin kohdistuviin vaikutuksiin. 3.4.3 Ympäristövaikutusten arviointi muun lain mukaisessa menettelyssä Uudistettu YVA-laki tuli voimaan toukokuussa 2017 (252/2017) ja samanaikaisesti myös maankäyttö- ja rakennuslakiin tehtiin muutoksia. Nämä ovat mahdollistaneet YVA-menettelyn ja tuulivoimayleiskaavan laatimisen yhdistettynä prosessina. YVA- lain 5 §:n mukaan hankkeen tai toteutetun hankkeen muutoksen ympäristövaikutusten arviointi voidaan toteuttaa tämän lain 3 luvun mukaisena menettelynä, kaavan laadin- nan yhteydessä siten kuin MRL:ssa säädetään tai jonkin muun lain mukaisessa me- nettelyssä sen mukaan kuin siitä erikseen säädetään. Jos ympäristövaikutusten arvi- ointi toteutetaan muun lain mukaisessa menettelyssä, vaikutukset tulee selvittää tä- män lain 15–21, 23 ja 24 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Hankkeesta vastaava voi tehdä yhteysviranomaiselle aloitteen ympäristövaikutusten arviointimenettelyn ja kaavoituksen yhdistämisestä. Yhteysviranomainen ja kaavoituk- sesta vastaava kunta voivat sopia hankkeen ympäristövaikutusten arvioinnin toteutta- misesta kaavoitusmenettelyssä. Yhteismenettelyssä YVA-lain mukainen arviointi tehdään osana kaavan laadintaa. Yleiskaavan laatimisen yhteydessä arvioidaan tuulivoimahankkeen ympäristövaikutuk- set YVA-lain edellyttämällä tavalla. Kunnan kaavoitusviranomainen johtaa prosessia ja toimii kaava-asiantuntijana. YVA-asiantuntijana taas toimii toimivaltainen ELY-kes- kus. Kaavoitusmenettely jakautuu neljään vaiheeseen: kaavoituksen vireille tuloon (osallistumis- ja arviointisuunnitelma), kaavan valmisteluvaiheeseen (kaavaluonnos ja kaavaselostus), kaavaehdotusvaiheeseen sekä kaavan hyväksymisvaiheeseen. Yh- teismenettelyssä kaavoituksen osallistumis- ja arviointisuunnitelmaan (OAS) liitetään YVA-laissa tarkoitetun ympäristövaikutusten arviointiohjelman sisältöä vastaava ym- päristövaikutusten arviointisuunnitelma ja kaavan valmisteluaineistoon liitetään YVA- lain mukainen ympäristövaikutusten arviointiselostus. Asiakirjojen tulee täyttää sekä YVA-lain että MRL:n mukaiset sisältövaatimukset. Menettelyssä syntyy sekä kaava että hankkeen ympäristövaikutusten arviointi. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 61 Kuva 3-8 Yhdistetyn menettelyn eteneminen. Taulukko 3-6 Tuulivoimahankkeiden yhteismenettelyn osapuolet sekä maankäyttö- ja raken- nus-lain, maankäyttö- ja rakennusasetuksen sekä YVA-lain ja YVA-asetuksen osoittamat tehtävät menettelyssä. Rooli Tehtävät MRL/MRA + YVAL/YVAA Kunta Kaavan laatimisesta vastaava viranomainen ja prosessinjohtaja Rakennusluvan myöntävä viranomainen Toimittaa osallistumis- ja arviointisuunnitelman (OAS) sekä YVA-suunnitelman yhteysviranomaiselle Asettaa OAS:n/YVA-suunnitelman julkisesti nähtäville, huolehtii kuulemismenettelystä ja pyytää viranomaislausunnot Toimittaa saadut mielipiteet ja lausunnot yhteysviranomaiselle sekä hankkeesta vastaavalle/konsultille Toimittaa kaavan valmisteluaineiston/ YVA- selostuksen yhteysviranomaiselle Asettaa kaavan valmisteluaineiston/ YVA- selostuksen julkisesti nähtäville Varaa viranomaisille ja osallisille tilaisuuden ilmaista kantansa valmisteluaineistosta Toimittaa kannanotot ja lausunnot yhteysviranomaiselle sekä hankkeesta vastaavalle/konsultille Jatkaa kaavoitusprosessia ehdotusvaiheesta hyväksymiskäsittelyyn MRL:n ja MRA:n mukaisesti Suunnitelmien muuttuessa pyytää yhteysviranomaiselta päivitystä perusteltuun päätelmään tarvittaessa aina rakennuslupavaiheeseen saakka VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 62 Rooli Tehtävät MRL/MRA + YVAL/YVAA ELY-keskus YVA-menettelyn yhteysviranomainen Kaavasta lausuva viranomainen Antaa lausunnon YVA-suunnitelmasta hankkeesta vastaavalle Vastaa ympäristövaikutusten arvioinnin riittävyyden ja laadun tarkastamisesta Antaa perustellun päätelmän YVA-selostuksesta hankkeesta vastaavalle Lausuu perustellun päätelmän ajantasaisuudesta lupaviranomaiselle. Suunnitelmien muuttuessa päivittää perusteltua päätelmää tarvittaessa aina voimassa oleviin rakennuslupiin asti Kaavaehdotusvaiheessa antaa lausunnon kaavasta normaaliin tapaan MRL:n ja MRA:n mukaisesti Hanketoimija Hankkeesta vastaava Toimittaa YVA-lain 16 ja 19 §:ssä tarkoitetut tiedot kaavan laatimisesta vastaavalle viranomaiselle eli kunnan kaavoituksesta vastaavalle. YVA- ja kaavakonsultti Laatii hankkeesta vastaavan toimeksiannosta erillisselvitykset sekä yhdistetyt kaava- ja YVA- asiakirjat: kaavakartta, OAS/YVA-suunnitelma, kaava-/YVA-selostus Avustaa kuntaa prosessissa. Kaavoituksen ja ympäristövaikutusten arviointimenettelyn aikana järjestetään kolme julkista nähtävilläoloa, joiden aikana osallisilla ja muilla kuntalaisilla on mahdollisuus antaa mielipiteensä ja muistutuksensa hankkeesta ja vaikutusten arvioinnista. Asiakirjat asetetaan nähtäville ja samalla kaavoitusviranomainen prosessin johtavana tahona pyytää lausunnot ja mielipiteet osallisilta. Yhteysviranomainen arvioi YVA- suunnitelman ja -selostuksen laadun ja riittävyyden ja antaa niitä koskevan lausunnon ja perustellun päätelmän hankkeesta vastaavalle. Lausunnot, muistutukset ja mielipiteet yhteismenettelyssä valmistelluista asiakirjoista toimitetaan yhteen paikkaan (kuntaan). 3.4.4 Sujuvoittamisen haasteita YVA-menettelyn kokonaiskesto tuulivoimahankkeissa on selvityksen asiantuntijatyö- ryhmän käytännön kokemuksen perusteella keskimäärin noin puolitoista vuotta hank- keen laajuudesta sekä viranomaisen antamassa perustellussa päätelmässä mahdolli- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 63 sesti esittämistä lisäselvitystarpeista riippuen. YVA-asiakirjoihin sisällytettävien selvi- tysten sekä mahdollisten erillisselvitysten laatiminen kestää yleensä sitä pidempään, mitä suuremman kokoluokan hanke on kyseessä. Myös hankkeissa, jotka eivät vastaa sisällöllisesti aiemmin toteutettuja hankkeita (hanke on poikkeuksellisen laaja, hanke- alueen ympäristö on vaikutusten arvioinnin kannalta haastava tai hankkeen yhteenso- vittamisessa ympäristön muihin hankkeisiin tai toimintoihin on erityisiä haasteita), sel- vitysten laadinta kestää tyypillisesti kauemmin. Käytännössä tuulivoimahankkeen YVA-menettelyä ei ole mahdollista toteuttaa alle vuodessa hankkeen luonto- ym. sel- vitysten vaatiman ajan vuoksi. Luontoselvitykset tulee tehdä oikea-aikaisesti ja niitä tehdään tyypillisesti helmi-maaliskuulta aina loka-marraskuulle saakka ja myös selvi- tysten raportointi ja vaikutusten arviointi vaativat aikaa. Kuva 3-9 Tuulivoimahankkeen ympäristövaikutusten arvioinnin tyypillisesti edellyttämien luonto- ja ympäristöselvitysten vuosikalenteri. Ilman yhteismenettelyäkin YVA-menettelyä ja tuulivoimayleiskaavoitusta voidaan tehdä ajallisesti rinnakkaisina prosesseina, jolloin näissä voidaan käyttää yhteneväistä valmisteluaineistoa. Yleensä kaavaehdotuksen hyväksyminen kunnassa ja nähtäville laitto edellyttävät paitsi YVA-selostuksen valmistumista, myös yhteysviranomaisen pe- rustellun päätelmän saamista. Erillisten prosessien nähtävillä oloajat ja lausuntojen saamiset pitkittävät kokonaisprosessia, vaikka kaiken kaikkiaan kyseessä on nimen- omaan yhden hankkeen selvitysten laatiminen ja maankäytön suunnittelu. Yhteismenettelyn mahdollistamisen taustalla on ollut YVA-lain hallituksen esityksen (HE 259/2016) mukaan lainsäätäjän pyrkimys YVA-menettelyn tehostamiseen ja suju- voittamiseen. Laadittaessa YVA ja kaava yhteismenettelynä, prosessin kesto on teori- assa hieman lyhyempi kuin eriteltäessä YVA ja kaava omiksi menettelyikseen. Tois- taiseksi muutoksen sujuvoittamisvaikutus on epäselvä: ensimmäisiä yhdistettyjä me- nettelyitä vasta viedään loppuun ja niiden kesto on vanhaan erillisten menettelyiden VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 64 järjestelmään nähden ollut selvityksen asiantuntijatyöryhmän kokemuksen mukaan ol- lut pidempi. Koska prosessit ovat eri lakien mukaiset ja niitä ohjaavat eri viranomaista- hot (kaavoitusmonopoli on kunnilla ja YVA-menettelyjä ohjaa alueellinen valtion viran- omainen eli ELY-keskus), käytännön tasolla yhteismenettelyn synergiaedut ja varsin- kin aikataulusäästöt suhteessa aikaisempaan käytäntöön rinnakkaisista prosesseista ovat jääneet pieniksi. Kun kokemus yhteismenettelyistä lisääntyy, yhteismenettelyllä oletetaan saavutetta- van aikataulusäästöä erillisiin menettelyihin verrattuna. Sidosryhmien osallistumisen kannalta yhteismenettelyn nähdään olevan kokonaisuutena selkeämpi. Yhteismenet- telyssä hankkeen etenemistä on helpompi seurata ja sidosryhmät löytävät hankkee- seen liittyvän tiedon yhdestä paikasta. Osallistuminen kaavoituksen eri vaiheisiin on myös selkeämpää. 3.4.5 Ympäristövaikutusten arviointimenettelyn kehittäminen tuulivoimarakentamisen edistämiseksi Selvityksen perusteella ympäristövaikutusten arviointimenettelyä ja siihen liittyviä toi- mintatapoja ja käytäntöjä voidaan edelleen kehittää tuulivoimarakentamisen edistä- miseksi. Ympäristövaikutusten arviointiselostuksesta kuuleminen on YVA-lain mukaan vähin- tään 30 ja enintään 60 päivää. Työryhmän kokemuksen mukaan käytännössä kuule- minen kestää lähes aina 60 päivää. Tuulivoimahankkeiden YVA-menettely on viran- omaistahoille ja jo monille kunnillekin hyvin tuttu prosessi. Hankkeissa, jotka sijoittuvat maakuntakaavassa osoitetuille alueille ja joissa ei ole odotettavissa erityisesti merkit- täviä ympäristövaikutuksia, tulisi kuuleminen voida toteuttaa esimerkiksi 30 tai 45 päi- vässä. Lausuntojen ja perustellun päätelmän saamista määräajan puitteissa tukee se, että lausuvilla tahoilla olisi ennakkotieto nähtävillä olojen ajankohdista, jolloin resurssit lausunnon laatimiseen voidaan varata hyvissä ajoin. Lisäksi useissa hankkeissa on käytössä seuranta- tai ohjausryhmätyöskentely, jonka puitteissa kunta ja muut keskei- sen sidosryhmät pääsevät tutustumaan YVA-menettelyn aineistoon jo ennen varsi- naista kuulemisaikaa. Mikäli YVA-kynnyksen tuotantotehon määre (45 MW) olisi suurempi tai poistuisi koko- naan, voisi nykyaikaisilla voimaloilla tuotanto olla jopa kaksinkertainen voimaloiden lu- kumäärän kasvamatta ilman, että tehon kasvusta suoraan seuraisi vaatimus YVA-me- nettelyn tekemiselle. Voimaloiden tehot ovat kasvaneet nopeasti ja tänä päivänä kym- menen voimalan tuulivoima-alueen kokonaisteho on tyypillisesti selvästi enemmän kuin kymmenen voimalan alueen kokonaisteho muutamia vuosia sitten. Hankkeen VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 65 ympäristövaikutukset voidaan arvioida kaavoituksen yhteydessä riittävällä laajuudella myös sellaisissa hankkeissa, jotka eivät vaadi YVA-menettelyä. Jatkossa olisi hyvä selvittää tarkemmin voimalatehon vaikutusta ympäristövaikutusten merkittävyyteen ja tuotantotehoa koskevaan määreen tarpeellisuuteen. Rakennetuista uusista tuuli- voima-alueista on mahdollista saada toteutuneita vaikutuksia koskevaa tutkimustie- toa, mitä voidaan hyödyntää jatkoselvityksessä. Pienten kuntien kaavoitusresurssit ovat rajalliset ja voivat rajoittaa kunnan halua läh- teä toteuttamaan yhteismenettelyä. Selvityksen yhteydessä käydyn sidosryhmävuoro- puhelun perusteella pienten kuntien kaavoitusviranomaiset kokivat olevansa vailla tu- kea ja selkeitä toimintatapoja ja ohjeita siitä, mitä yhteismenettely edellyttää kunnalta. Ohjeiden lisäämisellä ja tuen tarjoamisella voitaisiin parantaa yhteismenettelyn toteut- tamisen mahdollisuuksia nykyistä useammissa kunnissa. Hankkeissa voisi järjestää joustavasti viranomaisten kanssa työneuvotteluja, joissa ennen virallisia nähtävillä oloja hankkeen vaikutuksista ja kaavaratkaisuista voidaan keskustella epävirallisemmin ja saada myös viranomaisten näkemyksiä. Tällä voitai- siin nykyistä paremmin ennakoida mahdollisia lisäselvitystarpeita ja hankesuunnitel- mien muutostarpeita. Toimintatavaltaan tämä muistuttaisi YVA-lain muutoksella (252/2107) lakiin sisällytettyä ennakkoneuvottelua, jossa ennen YVA-ohjelman laati- mista esitellään hanke viranomaiselle sekä käydään läpi viranomaisen alustava näke- mys hankkeen vaikutusten arvioinnin vaatimista selvitystarpeista. Vastaavassa hen- gessä käytäviä neuvotteluita voidaan järjestää myös YVA- ja yhteismenettelyn käyn- nissä ollessa. • YVA-selostusvaiheessa tulisi mahdollisuuksien mukaan hyödyntää YVA- lain mukaista maksimikuulemisaikaa lyhyempiä kuulemisaikoja. • Suositellaan selvitettäväksi tarkemmin tuotantotehoa koskevan määreen 45 MW merkitystä tuulivoiman tuotantoalueen vaikutusten merkittävyy- dessä ja näin YVA-kynnyksenä. Mahdollisuuksien mukaan tulisi suuren- taa YVA-lain tehorajaa tai poistaa se kokonaan. • Kunnille tulisi tarjota ohjeistusta ja tukea yhteismenettelyyn nykyistä enemmän. Erityisesti kaivataan ohjeita ja yhteisiä toimintatapoja siihen, mitä yhteismenettely edellyttää kunnalta. • YVA-menettelyn aikana suositellaan järjestettäväksi työneuvotteluita, noissa viranomaisen näkemyksiä kuullaan jo ennen varsinaista YVA- asiakirjojen nähtävillä oloaikaa ja ennen niitä koskevaa lausuntoa / pe- rusteltua päätelmää. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 66 3.5 Ympäristölupa Tuulivoima ei kuulu ympäristönsuojelulain (527/2014) liitteen 1 luetteloon, jolloin ym- päristölupaa ei lähtökohtaisesti edellytä. Lupaa voidaan kuitenkin edellyttää aiheutu- vien vaikutusten perusteella ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin 3 kohdan no- jalla, jonka mukaan ympäristölupa on oltava toimintaan, josta saattaa aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920, jäljempänä naapuruussuhdelaki) 17 §:ssä tarkoitettuja seurauksia. Tällä tarkoitetaan kohtuuttoman rasituksen aiheutumista naa- pureille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle. Pää- sääntöisesti tuulivoimarakentaminen pyritään jo maankäytön suunnittelun keinoin si- joittamisen ohjaamisella sijoittamaan kauemmas muun muassa asutusalueiden lähei- syydestä. Tuulivoimaloiden sijoittamisen ohjaamisella on tarkoitus varmistaa, että voimalat eivät aiheuta välke- tai meluvaikutuksia asutukselle tai meluvaikutukset jäävät alle ohjear- vojen, joista on säädetty valtioneuvoston asetuksessa tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista (1107/2015). Tuulivoimayleiskaavoituksen sijoittamisen ohjaamisessa tarkastellaan myös välkevaikutuksia, joille Suomessa ei ole määritelty valtioneuvoston asetuksella ohjearvoja melun tapaan. Ympäristöministeriö on suosittanut käyttämään suuntaa antavina ohjeina välkkymisestä aiheutuvan haitan arvioinnissa Saksan (8 h/vuosi), Ruotsin (8 h/vuosi, 30 min/ vuorokausi) ja Tanskan (10 h/vuosi) raja-arvoja (Ympäristöministeriö 2016). Käytännön kokemuksen perusteella tuulivoimaosayleis- kaavojen mallinnuksissa välkkeen määrää verrataan useimmiten ohjearvoon 8h/vuosi, kun mallinnus on tehty ns. real case -mallinnuksella, joka huomioi auringonpaistetun- tien todennäköisyyden. Tiedossa kuitenkin on, että kunnissa on myös sovellettu muita ohjearvoja (Suomen tuulivoimayhdistys 2020). Toimivaltainen viranomainen tuulivoimalaitoksen ympäristölupaa koskevassa asiassa on kunnan ympäristönsuojeluviranomainen, ja siten ympäristöluvan edellyttäminen on kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen harkintavallassa. Tuulivoimahankkeessa ym- päristöluvan tarve voi tulla ilmi ennen tuulivoimalan rakentamista tai vasta voimalan käytön aikana. Tuulivoimalan ennakollinen ympäristöluvan tarve perustuu laskennalli- seen välke- ja melumallinnukseen. Mikäli ympäristöluvan tarve tulee ilmi ennen tuuli- voimalan rakentamista, edellytetään sen hakemista viimeistään rakennuslupahake- muksen yhteydessä. Rakennuslupa-asian ratkaisemista voidaan lykätä, kunnes ym- päristölupa-asia on ratkaistu, jos se rakennuksen käyttömahdollisuudet tai aiotun toi- minnan ympäristövaikutukset huomioon ottaen on perusteltua (MRL 134 §). Ympäris- tölupahakemuksen ja rakennuslupahakemuksen käsittelyyn voidaan soveltaa myös eräiden ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamisesta annettua lakia (764/2019), mikäli hakija luvan hakija on sitä pyytänyt. Myös jo toiminnassa olevalta tuulivoimalalta voidaan edellyttää ympäristölupaa, mikäli havaitaan, että se aiheuttaa naapuruussuhdelain 17 §:ssä tarkoitettuja vaikutuksia. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 67 Voimaloiden roottorin koon kasvu vaikuttaa välkkeen määrää lisäävästi, sillä välke li- sääntyy roottorin pinta-alan kasvaessa. Tällä hetkellä suurimpien markkinoilla olevien tuulivoimaloiden roottorin halkaisija on 160 – 170 m. Välkevaikutukset ulottuvat melu- vaikutuksia selvästi kauemmas etenkin sellaisissa tuulivoimahankkeissa, joissa voi- malan lähtömelutaso on alhainen. Välkevaikutuksen määrää voidaan vähentää varjostuksen havaitsemisjärjestelmällä, joka perustuu varjostuksen määrän mittaamiseen lähimmillä rakennuksilla ja voimaloi- den pysäyttämiseen sallitun varjostusmäärän ylittyessä ja niissä olosuhteissa, joissa varjostusta muodostuisi. Koska tuulivoimayleiskaava säätelee voimaloiden sijaintia eikä toimintaa, ei maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa tuulivoimayleiskaavassa tai rakennusluvassa ole kuitenkaan lainsäädännöllistä mekanismia selkeärajaisten, toimintaa rajoittavien määräysten antamiseen ja niiden valvontaan. Epäselvää on, missä määrin maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa tuulivoimayleiskaavan laadin- nassa voidaan huomioida teknologian edellytykset vähentää tuulivoimaloiden välke- vaikutuksia, mikäli ohjearvot sijoituspaikkaan perustuvassa välkemallinnuksessa ylitty- vät. Kaavoituksessa olisikin tärkeä huomioida mahdollisuus vähentää tuulivoimalaitos- ten aiheuttamaa välkettä varjostuksen havaitsemisjärjestelmällä. Ympäristönsuojelu- lain mukainen lupamenettely voi olla meneillään maankäyttö- ja rakennuslain menet- telyjen kanssa rinnakkain, ja ympäristöluvan lupamääräyksissä voidaan määrätä raja- ja ohjearvojen noudattamisesta, käytettävästä teknologiasta sekä toiminnan valvon- nasta. Ympäristölupamenettely voi pitkittää jonkin verran tuulivoimaloiden rakentamista kos- kevien viranomaismenettelyiden toteutumista, sillä ympäristöluvan myöntäminen kes- tää noin 4 – 6 kk, mikäli ympäristöluvasta ei valiteta. Ympäristölupamenettelyssä asi- anosaisia ovat ne, joiden etua tai oikeutta asia saattaa koskea (YSL 43 §). Rakennus- lupamenettelyssä asianosaisia ovat puolestaan naapurikiinteistöt ja vastapäiset kiin- teistöt (MRL 133 §). Ympäristölupamenettelyssä asianosaisten laajuus on siten huo- mattavasti rakennuslupamenettelyn osallisia laajempi, mikä jo sinällään saattaa lisätä valitusten todennäköisyyttä. Ympäristölupahakemus voidaan jättää samanaikaisesti rakennuslupahakemuksen kanssa, joten ympäristölupahakemuksen käsittely ja siihen liittyvä valitusprosessi voivat olla käynnissä samaan aikaan kuin kaavaa ja rakennus- lupaa koskevat valitusprosessit. Tuulivoimahankkeista vastaavat kokevatkin haastat- telujen perusteella tärkeäksi ympäristölupaviranomaisen ennakoitavuuden luvan edel- lyttämisessä, ja että tieto ympäristöluvan edellyttämisesti tulisi jo ennen rakennuslu- van hakemista, esimerkiksi YVA-menettelyn aikana. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 68 • Suositellaan, että välkevaikutuksesta (varjostuksen muodostumisesta) annetaan ohjearvo valtioneuvoston asetuksella, sekä selkeytetään oh- jeistusta sovellettavista mallinnusmenetelmistä • Suositellaan, että tekniset menetelmät varjostuksen vähentämiseen voi- daan ottaa huomioon tuulivoimayleiskaavassa ja edelleen tarvittaessa ympäristöluvassa 3.6 Vesilupa Tietyt hankkeet voivat edellyttää vesilain (587/2011) mukaista lupaa (vesilupa). Vesi- alueella sijaitsevan tuulivoimalan rakentamiselle tarvitaan vesilain 3 luvun 2 §:n mu- kainen lupa, mikäli hanke voi muuttaa vesistön syvyyttä, asemaa, vedenkorkeutta tai virtaamaa, rantaa tai vesiympäristöä, taikka pohjaveden laatua tai määrää ja tämä muutos aiheuttaa kyseisessä pykälässä mainittuja seurauksia (luonnon vahingollinen muuttuminen, vesistön tilan huonontuminen, vaara terveydelle tai vahingon tai haitan aiheuttaminen kalastukselle, kalastolle tai vesiliikenteelle). Tuulivoimalan rakentami- nen vaatii vesilain mukaisen luvan myös, mikäli rakentamisen aiheuttama muutos vä- hentää merkittävissä määrin luonnon kauneutta, ympäristön viihtyisyyttä tai kulttuu- riarvoja taikka vesistön soveltuvuutta virkistyskäyttöön. Vesilain 3 luvun 3 §:n mukaan lupa vaaditaan seurauksista riippumatta aina, jos hanke koskee valtaväylän sulke- mista tai supistamista sekä väylän käyttämistä vaikeuttavan laitteen tai muun esteen asettamista, voimajohdon tekemistä yleisen kulku- tai valtaväylän ali tai vesialueen ruoppaamista silloin, kun ruopattavan massan määrä ylittää 500 m3. Tuulivoimahanke voi edellyttää vesilupaa myös vesilain 2 luvun 11 §:n vesiluontotyyppien luonnontilan heikentämiskiellon perusteella, jonka mukaan luonnontilaisten, enintään kymmenen hehtaarin suuruisen fladan, kluuvijärven tai lähteen tai muualla kuin Lapissa sijaitse- van noron tai enintään yhden hehtaarin suuruisen lammen tai järven luonnontilan hei- kentäminen on kielletty. Tuulivoimahankkeen mahdollisen vesiluvan tarpeen arviointi pyydetään paikalliselta ELY-keskukselta. Vesiluvan myöntää aluehallintovirasto (AVI). Hakemusmenettelystä ja hakemuksen sisältövaatimuksista on säädetty vesilain 11 luvussa ja muutoksen- hausta 15 luvussa. Vesilain 3 luvun 4 §:n mukaan vesilupa myönnetään, mikäli i) hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua; tai ii) hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin. Lupaa ei kuitenkaan saa myöntää, jos hanke mm. vaa- rantaa yleistä terveydentilaa tai turvallisuutta taikka aiheuttaa huomattavia vahingolli- sia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa. Ve- siluvan myöntäminen perustuu haitattomuusedellytykseen tai intressivertailuun. In- tressivertailun ohessa sovelletaan kohtuuttomuusedellytystä. Lupaviranomainen voi VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 69 yksittäistapauksessa hakemuksesta myöntää poikkeuksen pienvesien heikentämis- kiellosta, jos luontotyyppien suojelutavoitteet eivät huomattavasti vaarannu. Tuulivoimaloita ei saa sijoittaa laivaväylille. 3.6.1 Vesilain mukaiset luvat merituulivoimahankkeille Pääsääntöisesti ainoastaan merituulivoimalat tarvitsevat vesilain (587/2011) mukai- sen vesiluvan. Vesiluvan lisäksi merituulivoimahanke voi edellyttää vesilain mukaista tutkimuslupaa. Toimivaltainen viranomainen merituulivoimahankkeiden vesilain mu- kaisissa asioissa aluevesi- ja talousvyöhykkeellä on aluehallintovirasto. Merituulivoi- mahankkeissa tehdään merenpohjan tutkimuksia jo varsin aikaisessa suunnitteluvai- heessa, ja vesilain mukaisen tutkimusluvan hakeminen voikin olla tarpeen jo ennen vesitalousluvan hakemista, jos tutkimusten toteuttamisesta ei ole sovittu vesialueen hallitsijan kanssa. Aluehallintovirasto voi hakemuksesta myöntää vesilain 18 luvun 7 §:n mukaisen määräaikaisen tutkimusluvan vesitaloushankkeen vaikutusten tai toteut- tamismahdollisuuksien selvittämistä varten toisen alueella. Luvassa annetaan myös tarpeelliset määräykset haittojen välttämisestä sekä edunmenetysten korvaamisesta. Tutkimuslupaa koskeva päätös saadaan panna täytäntöön muutoksenhausta huoli- matta. Vesilain mukaista tutkimuslupaa ei ole tarpeen hakea talousvesivyöhykkeellä, sillä siellä tutkimustoimintaa koskeva lupa myönnetään Suomen talousvyöhykkeestä annetun lain (Laki Suomen talousvyöhykkeestä 1059/2014) perusteella. Merituulivoimahankkeen vesiluvanvaraisuus voi perustua yleiseen luvanvaraisuuteen (VL 3 luku 2 §) tai vesilaissa erikseen lueteltuihin vesitaloushankkeiden hanketyyppei- hin (VL 3 luku 3 §), tai molempiin. Merituulivoimaloiden rakentaminen edellyttää vesi- talouslupaa rakentamisen vaikutusten sekä ruoppausten ja johtojen asentamisen pe- rusteella. Merenpohjaan asennettava merikaapeli edellyttää vesilain mukaista lupaa aina, jos se sijoittuu alueelle, jossa on yleinen kulkuväylä. Vesilain 3 luvun 4 §:n mukaan vesilupa myönnetään, mikäli 1) hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua (haitattomuusedellytys); tai 2) hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin (intressivertailu). Intressivertailun ohella lupaharkinnassa otetaan huomioon myös luvan myöntämisen ehdottomat esteet. Vesilain 3 luvun 4 §:n 2 momentin mukaan lupaa ei saa myöntää, jos hanke vaarantaa yleistä terveydentilaa tai turvallisuutta taikka aiheuttaa huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa. Merituulivoimahankkeiden laajuuden vuoksi vesiluvan myöntämisen edellytyksiä arvioidaan intressivertailun pe- rusteella, sillä haitattomuuden perusteella vesilupa voidaan myöntää vain vähäiselle hankkeelle. Intressivertailun tuloksena hankkeen hyötyjen on oltava huomattavasti VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 70 haittoja suuremmat, jotta lupa voidaan myöntää, eikä asiassa saa myöskään ilmetä luvan myöntämisen ehdottomia esteitä. Hyödyt ja haitat on arvioitava mahdollisimman tarkasti. Merituulivoimahankkeiden yhteydessä vesiluvan hakijalla aluevesivyöhykkeellä on ol- tava oikeus valtaosaan hankkeen edellyttämistä alueista vesialueen vuokraamisen kautta, koska luvan myöntämisen edellytyksenä on oikeus hankkeen edellyttämiin alu- eisiin (VL 3 luku 4 § 3 momentti). Vesiluvan myöntämisen yhteydessä on mahdollista myöntää käyttöoikeus toiselle kuuluvaan alueeseen, mutta hakijalla on oltava omis- tusoikeus tai pysyvä käyttöoikeus vähintään puoleen tarvittavasta alueesta (VL 2 luku 13 §). Suomen aluevedet kuuluvat Suomen valtiolle ja omistajan tehtäviä kiinteistöasi- oissa hoitaa Metsähallitus. Käytännössä merituulivoimahankkeen toteuttaminen alue- vesillä edellyttää siis vesialueiden vuokraamisesta sopimista Metsähallituksen kanssa. Talousvyöhykkeellä alueen käyttöoikeus muodostuu talousvyöhykelain (Laki Suomen talousvyöhykkeestä 1058/204) 6 §:n hyödyntämisoikeuden perusteella, joka myönnetään valtioneuvoston yleisistunnossa. Vesilupaa myönnettäessä on hankkeesta aiheutuvat edunmenetykset määrättävä kor- vattavaksi (VL 13 luku 7 §). Erityisestä syystä korvausasia voidaan määrätä ratkaista- vaksi myöhemmin, mutta tässäkin tapauksessa hakemus korvausasian ratkaisemi- sesta on laitettava vireille määräajassa, eikä korvausasian ratkaisu myöhemmin estä vahingonkärsijää hakemasta korvausta muiden vesilain säännösten mukaisesti (VL 11 luku 18 §). Merituulivoimahankkeessa korvattavaksi voivat tulla esimerkiksi am- mattikalastuksen vaikeutuminen rakentamisen haittojen kohdistuessa kutu- tai pyynti- alueille. Lisäksi luvassa voidaan määrätä kalatalousvelvoite tai kalatalousmaksu hankkeesta kalakannoille aiheutuvan haitan kompensoimiseksi. Vesiluvissa määrä- tään myös muun muassa hankkeen rakentamiseen ja seurantaan liittyvistä seikoista. Vesilupaa haettaessa on määritettävä varsin yksityiskohtaisesti merenpohjassa tehtä- vät toimenpiteet (ruoppaukset, massanvaihdot) sekä esitettävä suunnitelma-asiakirjat perustamistavasta. Voimalan sijaintipaikka tulee vesiluvassa määritellyksi tarkem- malla tasolla kuin mitä yleiskaavassa määrätään. Sidosryhmähaastatteluissa hank- keesta vastaavat toivat esille näkemyksensä, jonka mukaan vesilupa- ja rakennuslu- pamenettelyihin liittyy päällekkäisyyttä. Vaikka rakennusluvan ja vesilain mukaisten lupien myöntämisen edellytykset ovat erilaiset, ei rakennuslupamenettelyssä käsitellä sellaista rakentamista, joka ei tulisi käsitellyksi jo vesilain mukaisessa lupamenette- lyssä. Sidosryhmähaastatteluissa myös viranomaistahot toivat esille, että teknologia tulee lukituksi tarpeettoman varhaisessa vaiheessa hankkeen suunnittelua, kun jo ve- silupavaiheessa tulee hankkeen tekniset yksityiskohdat olla selvillä. Käytännössä ve- silupa sitoo voimaloiden tarkemmat sijaintipaikat sekä perustamistavan. Koska perus- tusten tarkemmat yksityiskohdat sekä voimaloiden sijainnit suhteessa toisiinsa ovat riippuvaisia toteutettavasta voimalatyyppikohtaisesta perustamistavasta ja roottorin VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 71 halkaisijasta, tulee voimalatyyppi ja voimaloiden tarkat sijainnit määriteltyä varsin tar- kasti jo vesilupavaiheessa. Tämä voi olla haaste, jos se johtaa siihen, ettei rakennus- lupavaiheessa, ja edelleen rakentamisessa, ole mahdollista hyödyntää parhainta sillä hetkellä saatavissa olevaa teknologiaa. Talousvyöhykkeelle rakennettavat tuulivoimalat eivät vaadi rakennuslupaa, joten siellä voimaloiden yksityiskohtaista rakentamista ohjataan vesilain mukaisella lupamenette- lyllä. Lisäksi sovelletaan talousvyöhykelain säännöksiä käyttöoikeudesta ja rakenta- misoikeudesta, missä toimivalta on valtioneuvoston yleisistunnolla. 3.7 Puolustusvoimien lausunto Kaikki Suomessa toteutettavat tuulivoimalat vaativat käytännössä myönteisen lausun- non Puolustusvoimilta. Koska myönteinen lausunto on hankkeen toteuttamisen kan- nalta käytännössä ehdoton edellytys, lausuntopyyntö tehdään yleensä hyvin varhai- sessa vaiheessa hankekehitystä. Puolustusvoimat voivat joko arvioida voimaloiden tutkavaikutukset itse, tai lausunnon perusteeksi voidaan edellyttää VTT:n toteuttamaa erillistä tutkavaikutusten arviointia. Nykyinen lausuntomenettely on kuvattu tarkemmin luvussa 5.2.2 koskien tuulivoima- rakentamisen ja Puolustusvoimien aluevalvonnan yhteensovittamista. Selvityksen aikana hankkeesta vastaavien kanssa käydyn vuoropuhelun perusteella lausuntomenettelyssä suurimmaksi haasteeksi koetaan vaikutusmahdollisuuksien puute. Salassa pidettävien maanpuolustukseen liittyvien seikkojen vuoksi hankkeesta vastaaville tai maankäytön suunnittelusta vastaaville viranomaisille ei voida antaa tie- toja, joita voitaisiin hyödyntää tuulivoima-alueiden suunnittelemiseksi Puolustusvoi- mien kannalta toteuttamiskelpoisiksi. Puolustusvoimien kannalta hanke on joko hy- väksyttävissä sellaisenaan tai ei lainkaan hyväksyttävissä. Kielteisen lausunnon saa- tuaan hankkeesta vastaava voi pyytää lausuntoa pienemmällä voimalamäärällä tai pienemmillä voimaloiden dimensioilla tavoitteenaan iteroinnilla päästä Puolustusvoi- mien hyväksymään ratkaisuun, joka kuitenkin olisi kaupallisesti kannattava (ns. ”mini- mihanke”). Hankkeesta vastaavien ja Puolustusvoimien välisen vuoropuhelun ja saa- tavilla olevan tiedon vähäisyyden vuoksi ratkaisun hakeminen on kuitenkin usein kal- lista ja hidasta. Tuulivoimarakentamisen ja Puolustusvoimien aluevalvonnan yhteen- sovittamiseksi nykyistä paremmin on hyvä lisätä hankkeesta vastaavien ja Puolustus- voimien vuoropuhelua ratkaisujen hakemiseksi. Puolustusvoimien edustajan haastat- telun mukaan vuoropuhelua onkin viime vuosina lisätty yhä enemmän. Tulisi harkita, onko Puolustusvoimien mahdollista vielä nykyistä enemmän ohjata hankkeesta vas- taavia hankkeen suunnittelussa Puolustusvoimien kannalta hyväksyttäväksi siten, että VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 72 voidaan välttyä aikaa vievältä ja kalliilta iterointivaiheelta. Ohjauksessa voitaisiin muun muassa kommentoida yksittäisten voimaloiden sijaintia ja toteuttamiskelpoisuutta Puolustusvoimien näkökulmasta ja näin ohjata tuulivoima-alueen suunnittelua siihen suuntaan, että tuulivoimatuotanto olisi yhteensovitettavissa Puolustusvoimien toimin- nan kanssa. Sidosryhmävuoropuhelussa nousi esiin myös Puolustusvoimien lausunnon lainsää- dännölliseen taustaan liittyviä kysymyksiä. Hankkeesta vastaavat ovat kokeneet lau- suntomenettelyn hankalaksi muun muassa siitä syystä, ettei kyseessä ole varsinai- sesti lupa. Lausunnosta ei voi valittaa, vaikka tässä tapauksessa lausunto voi olla rat- kaiseva hankkeen toteutumisen kannalta. Lainsäädännölliseen taustaan liittyviä kysy- myksiä ja niiden ratkaisumahdollisuuksia on käsitelty tarkemmin luvussa 5.4. Aiemmin Puolustusvoimien antamilla lausunnoilla ei ole ollut voimassaoloaikaa, mutta asia on muuttunut maaliskuussa 2020. Nykyään lausuntoihin lisätään viiden vuoden voimassaoloaika. Koska Puolustusvoimien lausunto on hankkeen toteuttamismahdolli- suuksien kannalta keskeinen, pyydetään lausunto usein hyvin varhaisessa vaiheessa hankekehitystä. Ympäristövaikutusten arviointiin liittyvät selvitykset tehdään tällöin vasta Puolustusvoimien myönteisen lausunnon jälkeen. Onkin mahdollista, että näissä selvityksissä tulee esille muita asioita, jotka estävät hankkeen toteuttamisen. Puolus- tusvoimien myönteisiä lausuntoja voi näin ollen olla hankkeilla, joilla ei muista syistä ole edellytyksiä toteutua. Hankkeesta vastaavien toivotaan ilmoittavan Puolustusvoi- mille, mikäli jokin Puolustusvoimien myönteisesti lausuma hanke ei muista syistä ete- nee toteutukseen. Puolustusvoimille laadittavassa lausuntopyynnössä esitetään tuulivoimaloiden lopulli- set sijainnit sekä voimaloiden dimensiot. Näihin voidaan tehdä lausunnon antamisen jälkeen vain vähäisiä muutoksia ja mikäli hankesuunnittelun yhteydessä yksittäisen voimalan sijainti muuttuu, tulee Puolustusvoimilta pyytää uusi lausunto. Puolustusvoi- mat on tarkentamassa voimaloiden sijaintien muuttumiseen liittyvää ohjeistustaan (tie- doksianto puolustushallinnolta selvitykselle maaliskuussa 2021). Uuden ohjeistuksen mukaan hankkeesta vastaavan tulee pyytää uutta lausuntoa, jos toteutettavien tuuli- voimaloiden koko (suurempi, korkeus > 10 m), määrä (enemmän) tai sijoittelu poik- keaa (> 100 m) niistä tiedoista, joilla Puolustusvoimat (Pääesikunnan operatiivinen osasto) on antanut aiemman lausuntonsa hankkeesta. Uutta lausuntoa ei tarvita alle 100 m siirrosta, paitsi VTT:n haittavaikutusarvioinnin vaatineilta hankkeilta. Myös sil- loin, kun voimaloiden siirto on pienempi kuin 100 m, tulee voimaloiden tarkat koordi- naatit ilmoittaa Puolustusvoimille ennen rakentamisen aloittamista, jotta ne voidaan ottaa huomioon lentotoiminnassa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 73 Puolustusvoimien lausunnon myöntäminen kestää yleensä 2 – 12 kuukautta. Lausun- tomenettelyn kestoon vaikuttaa se, tarvitaanko hankkeen vaikutusten arviointia varten VTT:n laatima erillinen tutkavaikutusten arviointi vai ei. Talousvyöhykkeellä tapahtuvassa tuulivoimarakentamisessa ei sovelleta MRL:a muu- toin kuin merialuesuunnittelun osalta, eli kaavoitusmenettely puuttuu talousvyöhyk- keelle suunniteltavista hankkeista. Puolustusvoimien näkemys otetaan talousvyöhyk- keellä huomioon rakentamista koskevassa valtioneuvoston päätöksenteossa (luku 3.10). • Suositellaan, että Puolustusvoimat edelleen lisää hankkeesta vastaavien kanssa käytävää vuoropuhelua ja pyrkii mahdollisuuksien mukaan osana vuoropuhelua antamaan ohjausta hankkeen suunnittelemiseksi sel- laiseksi, että se olisi yhteensovitettavissa Puolustusvoimien toiminnan kanssa. 3.8 Lentoliikenteeseen liittyvät lausunnot ja luvat Liikenne- ja viestintävirasto Traficom antaa lausunnon tuulivoimahankkeiden YVA- ja kaavoitusmenettelyssä. Traficomin rooli hankkeiden suunnittelun ohjauksessa on kes- keinen niillä alueilla, joilla voimaloilla voi selvästi olla vaikutusta lentoliikenteeseen. Tuulivoima-alueen suunnittelun ja sen rakentamiseen liittyvien muiden viranomaisme- nettelyjen edetessä on Traficomilta haettava etukäteen lupa lentoesteen asettami- selle. Traficomille toimitettavaan lupahakemukseen on liitettävä ANS Finlandin lau- sunto esteestä. Lupa myönnetään, mikäli suunnitellun voimalan perustaminen ei ai- heuta vaikutuksia lentoliikenteelle. Lupa myönnetään 2 vuoden määräajaksi, mutta määräaikaa voidaan tarvittaessa pidentää. Lentoesteluvasta säädetään ilmailulain 158 §:n 2 momentissa ja se tarvitaan, mikäli laitteen, rakennuksen, rakennelman tai merkin asettaminen aiheuttaa esteen, joka: 1. Ulottuu yli 10 metrin korkeuteen maan- tai vedenpinnasta ja sijaitsee lentopaikan, kevytlentopaikan tai varalaskupaikan kiitotien ympärillä ole- van suorakaiteen sisällä, jonka pitkät sivut ovat 500 metrin etäisyydellä kiitotien keskilinjasta ja lyhyet sivut 2 500 metrin etäisyydellä kiitotien kynnyksistä ulospäin, 2. Ulottuu yli 30 metrin korkeuteen maan- tai vedenpinnasta ja sijaitsee 1. kohdassa tarkoitetun alueen ulkopuolella, mutta kuitenkin enintään VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 74 45 kilometrin etäisyydellä 75 §:ssä tarkoitetun lentoaseman mittapis- teestä, 3. Ulottuu yli 30 metrin korkeuteen maan- tai vedenpinnasta ja sijaitsee 1. kohdassa tarkoitetun alueen ulkopuolelta, mutta kuitenkin enintään 12 kilometrin etäisyydellä varalaskupaikan tai muun lentopaikan kuin 75 §:ssä tarkoitetun lentoaseman mittapisteestä, 4. Ulottuu yli 60 metrin korkeuteen maan- tai vedenpinnasta ja sijaitsee 1. – 3. kohdissa tarkoitettujen alueiden ulkopuolella, 5. Läpäisee lentoesterajoituspinnan tai 6. Esteellä on vaikutusta lentomenetelmien estevarakorkeuteen. ANS:n lausunnon saaminen kestää yleensä noin 1 – 2 kuukautta lausuntopyynnöstä. ANS Finlandin lentoestelausunto tarvitaan jokaiselle yksittäiselle lentoesteelle eli tässä tapauksessa jokaiselle tuulivoimalalle erikseen niiden rakennuslupahakemuk- sen liitteeksi. Näin rakennuslupaviranomainen saa vahvistuksen siitä, että lupien koh- teena olevat voimalat täyttävät määräykset korkeusrajoituksista. Itse lentoesteluvat haetaan Traficomilta yleensä viimeistään rakennuslupien myöntämisen jälkeen, usein jopa ennen rakennuslupien saantia. Lupa on kuitenkin aina oltava ennen lentoesteen rakentamisen aloittamista. ANS Finland voi ilmaliikennepalvelujen tarjoajana ilmailulain 158 §:n 4 momentin sekä ilmailumääräyksen AGA M3-14 perusteella vapauttaa lentoesteen lopullisen lentoes- teluvan hakemiselta Traficomilta, mikäli voimalat sijaitsevat alueella, jolla ne eivät tule aiheuttamaan merkittäviä haasteita lentoliikenteelle. Luvan hakemisen vapautuksesta lausutaan tällöin ANS Finlandin lentoestelausunnossa. Selvityksen sidosryhmävuoropuhelussa nousi esille koetut epäselvyydet koskien lau- suntojen ja lupien uusimisen tarvetta. Nykyisellään ei ole yksityiskohtaista ja hank- keesta vastaavien kannalta riittävän selkeää ohjeistusta siitä, kuinka merkittävät voi- malapaikkojen muutokset edellyttävät uuden lausunnon ja luvan hakemista. Tämä on vaihdellut hankekohtaisesti: tietyillä alueilla pienikin koordinaattimuutos on edellyttänyt luvan päivitystä, kun taas toisaalla alle 100 metrin siirtoon on voitu soveltaa jo myön- nettyä lausuntoa tai lupaa. • Suositellaan, että Traficom ja ANS Finland laativat riittävän ohjeistuksen siitä, minkälaiset muutokset tuulivoimaloiden sijainnissa ja koossa vaati- vat uuden lausunnon pyytämistä tai luvan hakemista. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 75 3.9 Tuulivoima-alueen liityntäjohdon viranomaismenettelyt Mikäli tuulivoima-alueen verkkoliityntäpiste ei sijaitse suunniteltujen voimaloiden välit- tömässä läheisyydessä eikä sähkönsiirtoa voida toteuttaa tuulivoima-alueen sisäisenä keskijänniteverkkona ilman merkittäviä häviöitä suoraan liityntäpisteelle (tai esim. sinne erikseen rakennettavalle uudelle sähköasemalle), vaaditaan tuulivoima-alueen ja liityntäpisteen välille erikseen uusi korkeajännitteinen voimajohto. Yleisin esimerkki liityntäjohdosta on 110 kV ilmajohto. Suuremmat tuulipuistokokonaisuudet vaativat jännitteeltään 400 kV liityntäjohtoa. Kuva 3-10 Esimerkki ilmajohdon leikkauskuvasta Liityntäjohto vaatii hankkeesta riippumatta omat viranomaismenettelynsä, jotka on mahdollista viedä läpi tuulivoima-alueen rakentamista koskevien viranomaismenette- lyiden rinnalla. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 76 Kuva 3-11 Voimajohdon suunnittelu- ja luvitusprosessi YVA-menettelyn vaativassa voima- johtohankkeessa (Fingrid Oyj 2018). Mikäli kyse on vähintään 220 kV ilmajohdosta, jonka pituus on yli 15 kilometriä, vaatii voimajohto YVA-hankeluettelon mukaan YVA-menettelyä. Vaatimus voidaan täyttää joko tuulipuistohankkeen ja voimajohdon yhteisellä YVA-menettelyllä tai siten, että voimajohdosta laaditaan erikseen oma YVA-menettelynsä. Jälkimmäiseen yleensä liit- tyy voimajohdon reitin varmistuminen vasta tuulipuiston YVA-menettelyn päättymisen jälkeen. Mikäli jännitteeltään alle 110 kV liityntäjohdon reitti muuttuu tuulivoimahank- keen YVA-menettelyn jälkeen tai johto ei ole mukana YVA-menettelyssä arvioitavassa kokonaisuudessa, laaditaan johdolle asetuksen sähkömarkkinoista (65/2009) mukai- nen ympäristöselvitys (selvitys johdon ympäristövaikutuksista ja soveltuvuudesta alu- een maankäyttöön), joka on edellytys sähkömarkkinalain (588/2013) 14 §:n mukaisen hankeluvan myöntämiselle. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 77 Tarkemman suunnittelun alkaessa johtohanke vaatii lain kiinteän omaisuuden ja eri- tyisten oikeuksien lunastuksesta (603/1977, ”lunastuslaki”) 84 §:n mukaisen tutkimus- luvan, jonka myöntää Maanmittauslaitos. Tutkimusluvan perusteella voidaan tehdä maastossa tarvittavia pieniä reittisuunnitteluun tai maaperään liittyviä tutkimus- ja suunnittelutöitä, jotka eivät kuitenkaan vielä ole rinnastettavissa voimajohdon rakenta- miseen. Voimajohtohanke (jännitteeltään vähintään 110 kV) edellyttää hankelupaa, jonka myöntää Energiavirasto. Energiavirasto tutkii tuulivoimahankkeen ja sen edellyttämän voimajohdon tarpeellisuuden ja toteutettavuuden harkitessaan hankeluvan tarvetta. Hankelupa ei vielä anna lupaa rakentaa johtoa eikä siinä määrätä voimajohdon reittiä, vaan lupapäätöksessä vahvistetaan, että kyseisen voimajohdon rakentaminen on säh- kön siirron turvaamiseksi tarpeellista. Kolmannessa vaiheessa voimajohdolle haetaan lunastuslain 5 §:n mukaista lunastus- lupaa, jonka lähtökohtaisesti myöntää valtioneuvosto. Lupa-asian valtioneuvostolle valmistelee työ- ja elinkeinoministeriö. Voimajohtojen kohdalla luvan voi kuitenkin myöntää Maanmittauslaitos, jos luvan antamista ei vastusteta tai kysymys on yleisen ja yksityisen edun kannalta vähemmän tärkeästä lunastuksesta. Tyypillisesti voima- johtohankkeissa haetaan lunastuksen yhteydessä myös lunastuslain 58 §:n mukaista ennakkohaltuunottolupaa. Lunastuslupapäätöksen nojalla vireille tulee Maanmittaus- laitoksen suorittama lunastustoimitus, jossa lunastettava käyttöoikeus perustetaan ja se merkitään käyttöalueen kiinteistöjen osalta kiinteistörekisteriin. Lisäksi toimituk- sessa määrätään maanomistajille maksettavat korvaukset. Selvityshankkeen aikana käydyssä sidosryhmävuoropuhelussa ei tullut esille erityisiä sujuvoittamis- tai selkeyttämistarpeita koskien tuulivoimahankkeiden liityntäjohtojen viranomaismenettelyjä. 3.10 Talousvyöhykkeen hyödyntämisoikeus Talousvyöhykkeen taloudellinen hyödyntäminen ja siihen tähtäävä tutkimus edellyttä- vät Suomen talousvyöhykkeestä annetun lain (1058/2004) mukaista valtioneuvoston suostumusta hyödyntämiseen. Talousvyöhykelain mukaan rakentaminen talous- vyöhykkeelle sen taloudelliseksi hyödyntämiseksi on mahdollista, jos valtioneuvosto antaa siihen hakemuksesta suostumuksen. Valtioneuvoston suostumus tarvitaan me- rituulivoimahankkeen kehittämiseen liittyviä tutkimuksia sekä rakentamista ja voima- loiden käyttöä koskien. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 78 Talousvyöhykelain 6 §:n nojalla valtioneuvosto voi antaa hakemuksesta suostumuk- sen hyödyntää talousvyöhykkeellä olevan merenpohjan ja sen sisustan luonnonvaroja sekä tehdä tällaiseen hyödyntämiseen tähtäävää tutkimusta tai suorittaa talous- vyöhykkeellä muuta toimintaa, jonka tarkoituksena on vyöhykkeen taloudellinen hyö- dyntäminen (hyödyntämisoikeus). Säännöksen esitöiden mukaan tällaista muuta toi- mintaa olisi esimerkiksi energian tuottaminen aaltojen ja tuulien avulla. Talousvyöhy- kelain 7 §:n nojalla valtioneuvosto voi antaa hakemuksesta suostumuksen 6 §:ssä tar- koitettuun toimintaan käytettävien laitteiden ja muiden rakennelmien sekä sellaisten muiden laitteiden ja rakennelmien rakentamiseen ja käyttämiseen, jotka saattavat hai- tata Suomelle kansainvälisen oikeuden mukaan kuuluvien oikeuksien käyttämistä ta- lousvyöhykkeellä. Talousvyöhykelain esitöiden (HE 53/2004) mukaan hyödyntämisoikeutta sekä talous- vyöhykkeelle rakentamista koskevat asiat käsitellään valtion ohjesäännön (262/2003) mukaan valtioneuvoston yleisistunnossa. Hakemus lähetetään työ- ja elinkeinominis- teriölle, joka esittelee asian valtioneuvostolle ja, josta valtioneuvosto tekee päätöksen. Hakemus on jätettävä vähintään kuusi kuukautta ennen toiminnan suunniteltua alka- misajankohtaa työ- ja elinkeinoministeriölle. Hakemuksen on sisällettävä hankkeesta kaikki tarvittava tieto, jonka perusteella työ- ja elinkeinoministeriö pyytää tarvittavilta tahoilta lausunnot. Valtioneuvoston suostumukselle (hyödyntämisoikeus tai oikeus rakennelmien sijoitta- miseen) ei ole erikseen laissa säädetty edellytyksiä. Hallituksen esityksen perustelu- jen mukaan rakentamisoikeudesta päätettäessä tulee huomioida, että rakennelma ei saa haitata yleisesti tunnustettujen, kansainväliselle merenkululle olennaisen tärkei- den merireittien käyttöä. Suostumuksen myöntämistä harkittaessa tulee ottaa huomi- oon myös mahdolliset Suomen alueellisen koskemattomuuden valvontaan ja turvaa- miseen liittyvät näkökohdat. Soveltamiskäytännön perusteella vaikuttaa siltä, että hyö- dyntämisoikeutta koskevassa päätöksenteossa on punnittu keskenään oikeutta talou- delliseen hyödyntämiseen, hankkeen vaikutuksia ympäristön tilaan, meriturvallisuu- teen ja muihin hankkeisiin sekä kolmansille mahdollisesti aiheutuvia vahinkoja (esi- merkiksi Nord Stream 2 AG maakaasuputkihanke). Käytännössä on otettu myös huo- mioon esimerkiksi EU:n energiapoliittiset tavoitteet. Merenpohjan tutkimukseen oikeuttavan hyödyntämisoikeuden oikeusvaikutuksista ei ole säädetty eikä valtioneuvoston suostumus millään tapaa varaa kyseessä olevaa merialuetta hyödyntämisoikeuden saaneelle toimijalle. Hyödyntämisoikeus ei siis pois sulje sitä, etteikö joku muu toimija voisi tulla toimimaan samalle alueelle. Hankkeesta vastaavan kannalta on näin ollen riski investoida hankkeen suunnittelun ja vaikutusten arvioinnin kannalta tarvittaviin tutkimuksiin. Tämä riski voitaisiin poistaa esimerkiksi siten, että talousvyöhykelakiin lisättäisiin 6 a §, jossa säädettäisiin, että sillä, jolle on myönnetty 6 §:n mukainen hyödyntämisoikeus, olisi etusija hakea 7 §:ssä säädettyä VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 79 suostumusta rakentaa (vastaavaa toimintaa) talousvyöhykkeelle. Tämä muistuttaisi kaivoslain (621/2011) etuoikeusjärjestyksestä (32 §) säädettyä. Valtioneuvoston suostumuksessa asetetaan hankkeen ehdot, jotka ovat turvallisuu- den tai valtiolle kuuluvien oikeuksien turvaamisen kannalta välttämättömiä. Suostu- mus voidaan antaa toistaiseksi tai määräajaksi, esimerkiksi tuulipuiston käyttöiän ajaksi. Toistaiseksi valtioneuvoston suostumuksia talousvyöhykkeen hyödyntämiseen tai rakentamiseen ei ole annettu merituulivoimahankkeille. • Suositellaan, talousvyöhykkeestä annettua lakia muutetaan siten, että siinä säädetään etuoikeusjärjestyksestä siten, että 6 §:n mukaisen hyö- dyntämisoikeuden saaneella toimijalla olisi etusija hakea 7 §:n mukaista suostumusta rakentaa (vastaavaa toimintaa). 3.11 Lupa merenmittaukseen ja merenpohjan koostumuksen tutkimiseen Suunnitteluvaiheen vedenalaiset merenmittaukset ja merenpohjan koostumuksen tut- kimus vaativat aluevalvontalain (755/2000) 12 §:n mukaisen Puolustusvoimien luvan. Lupaa edellytetään aluevalvontalain mukaan tutkimustoiminnalle Suomen alueella eli aluevesillä. Näin ollen aluevalvontalain mukaista ns. tutkimus- ja kartoittamislupaa ei lähtökohtaisesti vaadita haettavaksi Suomen talousvyöhykkeellä. Kuitenkin, mikäli hankkeen kaapelointi kulkee aluevesien läpi, merenmittauslupa on tällöin tarpeen. Ta- lousvyöhykkeellä Puolustusvoimien näkemys otetaan huomioon hyödyntämisoikeutta koskevan suostumuksen myöntämisen harkinnassa (luku 3.10). Tutkimuslupa voidaan aluevalvontalain mukaan myöntää, mikäli toiminta ei vaaranna Suomen aluevalvontaa tai jos vaaraa voidaan lupamääräyksillä olennaisesti vähen- tää. Lupa myönnetään Puolustusvoimien pääesikunnan toimesta ja siinä määritetään mahdollinen suojaustaso toiminnalle ja siitä tehdyille tallenteille. Merenpohjan mittauk- siin liittyy tietoturva- ja salassapitovaatimuksia, jotka vaikuttavat lupaprosessiin. Puo- lustusvoimien pääesikunnan mukaan: ”Julkisuuslain (621/1999) 24 §:n 1 momentin 10 kohdan mukaan merenpohjan mittaustieto on salassa pidettävää, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen siitä ei vahingoita tai vaaranna maanpuolustuksen etua.” (Pää- esikunta, 2014). Luvassa voidaan antaa aluevalvonnan ja luvan hakijan turvallisuuden kannalta tar- peellisia määräyksiä toiminnasta, siinä käytettävästä välineistöstä ja sen teknisistä ominaisuuksista sekä toiminta-alueesta ja -ajasta. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 80 Merenpohjan tutkimustulokset tulee ottaa huomioon hankkeen teknisessä suunnitte- lussa. Hankkeesta vastaavien haastatteluissa nousi esille, että tiukat salassapitovel- voitteet hidastavat ja hankaloittavat hankkeen lupamenettelyjä ja suunnittelua. Erään hankkeesta vastaavan kokemuksen mukaan salassapitovelvoitteet käytännössä edel- lyttivät, että vain tietyt henkilöt saivat käsitellä merenpohjaan liittyvää tietoa, ja sen luovuttaminen konsultille oli kielletty tietyn ajan. Tiedon käsittelyssä voitiin käyttää vain määrättyä tietokonetta. Lisäksi merenpohjan tutkimustietojen käsittelyä koske- vista vaatimuksista johtuen mittaustyön tekevän tahon on oltava useimmissa tapauk- sissa lähtökohtaisesti suomalainen. 3.12 Yhteisen edun mukaisia energiainfrastruktuurihankkeita koskeva menettely PCI-hankkeet (Projects of Common Interest) ovat energiainfrastruktuurihankkeita, joilla edistetään EU-maiden rajat ylittävien tärkeiden energiainfrastruktuurihankkeiden rakentamista. Käytännössä PCI-hankkeet ovat siis vähintään kahden jäsenmaan väli- siä infrastruktuurihankkeita. PCI-menettely perustuu Euroopan parlamentin ja neuvos- ton asetukseen N:o 347/2013 Euroopan laajuisten energiainfrastruktuurien suuntavii- voista (Energiainfrastruktuuriasetus tai TEN-E asetus) ja kansallisesti PCI-lupamenet- telystä säädetään Euroopan unionin yhteistä etua koskevien energiahankkeiden lupa- menettelystä annetussa laissa (684/2014, Energiainfrastruktuurilaki). PCI-menettelyn tavoitteena on edesauttaa hankkeiden viivytyksetöntä toteuttamista koordinoimalla ja nopeuttamalla lupaprosesseja ja parantamalla yleisön osallistu- mista. Suomessa lupaprosessien koordinoinnista vastaa Energiavirasto. PCI-hankkeeksi hanke valikoituu kilpailun kautta. Komissio yhdessä jäsenvaltioiden edustajista koostuvan komitean kanssa tekee päätöksen hankkeiden PCI-statuksen saamisesta. PCI-hankelistalle päässeet hankkeet voivat hakea EU:n Verkkojen Eu- rooppa -rahoitusta. PCI-hankkeet ovat kuitenkin luonteeltaan poikkeuksellisia, energiamarkkinoiden ja energiaturvallisuuden kannalta merkittäviä tai isolaation päättämiseen tähtääviä hank- keita, jotka eivät markkinaehtoisesti rakentuisi. Merituulivoimahankkeet eivät voi saada PCI-tukea sellaisenaan. Verkon kehittämiseen liittyvät hankkeet voisivat PCI- hankkeeksi periaatteessa valikoitua, mutta silloin hankkeen olisi liityttävä vähintään kahteen jäsenvaltioon. (sähköpostitiedonanto 26.4.2021 Kekki/työ- ja elinkeinominis- teriö) VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 81 PCI-hankkeiden kriteeristön määräävä TEN-E -asetus (Trans-European Networks for Energy) on uudistusvaiheessa parhaillaan. Komissio on ehdottanut, että merituulivoi- mahankkeiden tarvitsemat verkkotarpeet tulisivat jatkossa paremmin huomioiduiksi PCI-hankkeissa (sähköpostitiedonanto 26.4.2021 Kekki/työ- ja elinkeinoministeriö). 3.13 Merituulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden kuvaus eräissä maissa Tässä luvussa kuvataan lyhyesti merituulivoimarakentamista koskevat viranomaisme- nettelyt kolmessa maassa: Tanskassa, Ruotsissa ja Virossa. Tavoitteena selvityk- sessä oli löytää maiden lupa- ja muista viranomaismenettelyistä hyviä käytäntöjä, joita voitaisiin soveltaa Suomessa merituulivoiman rakentamista koskevien viranomaisme- nettelyiden sujuvoittamiseksi. Ruotsi ja Viro valittiin maantieteellisestä syystä: Suomi jakaa merialueidensa ulkorajan näiden maiden kanssa. Tanskan valinnan perusteena oli puolestaan sen suhteellisen maantieteellisen läheisyyden lisäksi sen pitkälle kehit- tynyt merituulivoimasektori, joka koettiin kiinnostavana vertailukohteena Suomelle. Julkisesti saatavilla olevan tiedon osalta selvityksessä voitiin havaita selvä ero Tans- kan ja toisaalta Ruotsin ja Viron välillä. Tanskan merituulivoiman rakentamista koske- vista viranomaismenettelyistä on huomattavasti materiaalia. Ruotsissa on sen sijaan vain rajoitettu määrä merituulivoimatuotannon alueita, ja Virossa yksikään merituuli- voima-alue ei ole edennyt rakentamisvaiheeseen. Ruotsin ja Viron tuulivoimarakenta- mista koskevista viranomaismenettelyistä onkin saatavilla merkittävästi vähemmän tietoa kuin Tanskasta. Aineiston perusteella voitiin kuitenkin todeta, että menettelyihin liittyy epäselvyyksiä. Yhtenä syynä tälle on kokemuksen puute; merituulivoimaraken- tamisen viranomaismenettelyiden kulku ja vaatimukset eivät ole ehtineet vakiintua näissä maissa, joissa toteutettuja hankkeita on vähän tai ei ollenkaan. Tästä syystä myös tämän luvun kohdemaiden merituulivoiman viranomaismenettelyiden kuvauk- sissa (3.13.1 −3.13.4) voi olla osittaisia puutteita. On myös huomioitava, että kaikissa maissa tuulivoimarakentamista koskevat viranomaismenettelyt ovat jonkin asteisessa jatkuvassa muutoksessa, kun kansallinen lainsäädäntö muuttuu ja kehittyy. Esimer- kiksi Tanskassa tehtiin oleellisia muutoksia merituulivoiman ympäristövaikutusten ar- viointiin liittyviin vaatimuksiin vuonna 2019. Lainsäädännön muutosten yhteydessä on keskeistä huolehtia selkeästä ja kattavasta muutoksista ja niiden vaikutuksista koske- vasta tiedottamisesta kaikille sidosryhmille. Muutoin riskinä on epäselvyyksien lisään- tyminen. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 82 3.13.1 Tanska Tanskalla on Euroopan kolmanneksi suurin merituulivoiman tuotantokapasiteetti (1 703 MW), joka kattoi 18 % maan sähkönkulutuksesta vuonna 2019 (Murray, 2020). Oikeus vedestä ja tuulesta peräisin olevan energian hyödyntämiseen Tanskan alueve- sillä ja talousvyöhykkeellä kuuluu Tanskan valtiolle. Käytännössä toimivaltaisena vi- ranomaisena kaikissa merituulivoiman kaavoitukseen ja lupamenettelyyn liittyvissä asioissa toimii Danish Energy Agency (DEA), joka toimii ilmasto- ja energiaministeriön alaisuudessa. DEA toimii viranomaisena niin sanotussa yhden luukun -järjestelmässä (one-stop-shop). Järjestelmä on saanut kansainvälisesti myönteistä tunnustusta han- ketoimijoilta (Wright, 2014). Merituulivoiman lupamenettelystä säädetään ensisijaisesti Promotion of Renewable Energy Act- laissa. Kaavoitusta tehdään kansallisella tasolla siten, että DEA identifioi tietyin ajanjaksoin merituulivoimatuotannolle soveltuvia merialueita aluevesillä ja ta- lousvyöhykkeellä. Näitä alueita huutokaupataan hanketoimijoille niin sanotussa ten- der-luvitusmenettelyssä (CMS, 2017). Tanskassa merituulivoiman rakentamista koskevat viranomaismenettelyt jaetaan kah- teen eri menettelytyyppiin: tender-menettelyyn ja open-door -menettelyyn. Molemmissa menettelytyypeissä merituulivoimahankkeen toteutus edellyttää kolmea perättäisesti myönnettyä lupaa (pre-investigation license, construction license ja electricity produc- tion license) sekä sähköntuotantovaltuutusta (electricity production authorisation). Näi- den lisäksi puiston liityntäjohto tarvitsee omat lupansa (COWI, 2019). Vaikka edellytet- tävät luvat ovat molemmissa menettelytyypeissä samat, tender- ja open-door -menet- telyt eroavat oleellisesti toisistaan. Tender-menettely on valtiovetoinen ja open-door - menettely taas on hanketoimijavetoinen suunnittelu- ja lupamenettely. Tanskan tender-menettely Tender-menettely on valtiovetoinen, DEA:n vetämä ja ohjaama menettely. Siinä yksi- tyiset hanketoimijat kilpailevat toimiluvasta etukäteen valittuun merialueeseen, jolle Tanskan valtio on päättänyt antaa rakennettavaksi tietyn kokonaiskapasiteetin tuuli- voimahankkeen (esimerkiksi 800-1000 MW). DEA ohjaa tender-menettelyä, jossa hanketoimijat tekevät tarjouksen toimiluvasta kyseiselle merialueelle. Se hanketoimija, joka tarjoaa matalimman pysyvän hinnan (€/MWh), jolla sitoutuu tuottamaan sähköä määrätyllä ajanjaksolla (esim. 50 000 huipunkäyttötuntia), voittaa toimiluvan merituuli- voima-alueen rakentamiseksi merialueelle. Huutokaupan voittaneelle hanketoimijalle myönnetään kaksipuolista ns. Contract for Difference (CfD) -tukea, jossa hanketoimi- jalle taataan tietty kilpailtu hintataso tuotetulle sähkölle. Voittanut hanketoimija solmii toimilupasopimuksen DEA:n kanssa. Sopimuksessa hahmotellaan hankkeen tarvitse- mat luvat. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 83 Tender-menettely on kehittynyt ja muuttunut kokemuksen myötä ja toimintaympäristön muututtua. Tuoreimpana muutoksena vuonna 2019 DEA teki päätöksen, jonka mu- kaan kustakin tender-menettelyllä toteutettavasta merituulipuistosta on tehtävä pitkä- kestoinen SOVA-arviointi (suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arviointi- menettely). Tämän lisäksi toimiluvan voittaneella hanketoimijalla on vuoden 2019 muutosten jälkeen aikaisempaa enemmän vastuuta hankkeen ympäristövaikutusten arvioinnista osana hankekehitystä. Aikaisemmin YVA-menettelyn laati kokonaisuudes- saan Tanskan kantaverkkoyhtiö Energinet. Tanskan kaikki tuotannossa olevat suuret merituulivoima-alueet on luvitettu tender- menettelyllä (Danish Energy Agency, 2017). Menettelyn tärkeimpiä vaiheita on tiivis- tetty oheiseen taulukkoon (Taulukko 3-7). Tender-menettelyn keskimääräisen aikataulun arviointi on haasteellista, koska menet- telyn alkamisajankohtaa ei ole selkeästi määritelty. Esimerkiksi viimeisimmän tender- menettelyllä rakennetun merituulivoima-alueen, Horns Rev 3:n, huutokauppamenette- lyn (Taulukko 3-7, kohdat 3 – 4) kesto oli reilu vuosi (Kitzing, 2015). Kuitenkin ennen varsinaista huutokauppamenettelyä Danish Energy Agency ja Energinet olivat tehneet merialueesta tutkimuksia ja ympäristövaikutusten arviointeja (Taulukko 3-7 kohdat 1 – 2), joiden kokonaisaikatauluista ei ole julkisesti saatavilla tietoa. Huutokauppamenet- telyn päättymisestä helmikuussa 2015 Horns Rev 3 -tuulivoima-alueen rakentamisen alkamiseen lokakuussa 2017 kului alle kolme vuotta. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 84 Taulukko 3-7 Tanskan tender-menettelyn vaiheet. Tanska Tender-menettelyn vaiheet Kansallinen merituulivoiman kaavoitus/alueenvalinta Ympäristövaikutusten arviointi valitulle alueelle • SOVA-arviointi, jonka toteuttaa kantaverkkoyhtiö (Energinet) • YVA-menettely hankkeen maalla olevasta alueesta (liityntäjohto) • julkiset kuulemiset osana SOVA- ja YVA-menettelyä • Energinet teettää ympäristöselvityksiä YVA- ja SOVA-menettelyiden lisäksi Huutokauppa merialueesta DEA ja kilpailevat hanketoimijat käyvät vuoropuhelua Huutokaupan voittanut hanketoimija tekee DEA:n kanssa sopimuksen toimiluvasta huutokaupatulla merialueella (jossa mukana ensimmäinen lupa) Hanketoimija suorittaa YVA-menettelyn tuulivoima-alueesta (hankkeen merellä sijaitseva osa) Julkiset kuulemiset YVA:sta ja rakennusluvan luonnoksesta DEA myöntää rakennusluvan DEA myöntää sähköntuotannon luvan ja sähköntuotannon valtuutuksen Tanskan open-door -menettely Open-door -menettely on hanketoimijavetoinen lupamenettely. Maaliskuuhun 2021 mennessä Tanskassa yhtäkään merituulivoima-aluetta ei vielä ole rakennettu open- door -menettelyllä, mutta monien merituulivoima-alueiden rakentamista koskevat vi- ranomaismenettelyt ovat parhaillaan käynnissä tämän menettelyn kautta (Foresight Climate & Energy, 2019). Open-door -menettelyssä hanketoimija ehdottaa tiettyä me- rialuetta, jolle se haluaisi rakentaa merituulivoimahankkeen ja hakee tälle alueelle en- simmäistä vaadittavaa lupaa DEA:lta. Hakemuksen vastaanottamisen jälkeen DEA neuvottelee muiden viranomaistahojen kanssa ehdotetun merituulivoimahankkeen so- veltuvuudesta kyseiselle merialueelle. Mikäli DEA tämän seurauksena hyväksyy hake- muksen, myöntää se hanketoimijalle ensimmäisen tarvittavan luvan (pre-investigation license). Open-door -menettelyn tärkeimpiä vaiheita on tiivistetty oheisessa taulu- kossa (Taulukko 3-8). Open-door -menettelyllä toteutettu merituulivoimahanke ei ole oikeutettu samanlaiseen CfD-tukeen kuin tender-menettelyllä toteutetut merituulivoi- mahankkeet, vaan hankkeet voivat hakea samanlaista tukea kuin mitä Tanskan maa- tuulivoimahankkeet saavat (Danish Energy Agency, 2017). VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 85 Taulukko 3-8 Tanskan open-door -menettelyn vaiheet. Tanska Open-door -menettelyn vaiheet Hanketoimija lähettää hakemuksen hankkeesta DEA:lle DEA neuvottelee hallituksen eri tahojen kanssa DEA myöntää ensimmäisen luvan (pre-investigation license) ja luvan suorittaa hankkeen YVA-menettelyn Hanketoimija suorittaa tutkimuksia ja YVA-menettelyn Julkinen kuuleminen tarkasta hanke-ehdotuksesta ja YVA-menettelyn tuloksista DEA myöntää rakennusluvan DEA myöntää sähköntuotannon luvan ja sähköntuotannon valtuutuksen 3.13.2 Ruotsi Ruotsissa 192 MW:n merituulivoimakapasiteetti koostuu käytännössä kokonaan kah- desta merituulivoima-alueesta: Lillgrund (110 MW), joka rakennettiin vuonna 2007 pi- lottiprojektina, ja Kårehamn (48 MW), joka rakennettiin vuonna 2013. Ruotsissa alue- vedet ja talousvyöhyke kuuluvat osittain eri lainsäädännön piiriin ja siksi myös meri- tuulivoimarakentamista koskevat viranomaismenettelyt eroavat näillä merialueilla. Ta- lousvyöhykkeellä valtio on päätoiminen viranomainen, kun taas aluevesillä kunnilla on kaavoitustoimivalta omilla merialueillaan (Swedish Agency for Marine and Water Ma- nagement, 2019). Myös tarvittavat luvat ovat osittain erilaiset näillä merialueilla. Ruotsin aluevedet Kunnat voivat kaavoittaa merituulivoima-alueita omilla aluevesillään, mutta kaavoitus ei ole edellytys hankkeen rakentamiselle. Tärkeä laki merituulivoimarakentamista kos- keviin viranomaismenettelyihin liittyen on Miljöbalken, joka säätelee YVA-menettelyä ja kahta merituulivoimahankkeen tärkeintä lupaa. Nämä luvat ovat lupa ympäristölle haitallisesta toiminnasta (Miljöbalken kappale 9) ja lupa toiminnasta, joka koskee vettä (Miljöbalken kappale 11). YVA-menettely on edellytys lupahakemuksille, ja sen yh- teysviranomainen on alueellinen Länsstyrelsen. Länsstyrelse on Ruotsin 21 läänin hallinnollinen toimija. Lupahakemukset voidaan toimittaa YVA-menettelyn jälkeen ja molemmat edellä mainitut luvat voidaan käsitellä yhteismenettelyssä. Lupaviranomai- sena toimii Mark- och miljööverdomstolen (ympäristötuomioistuin), joita on yhteensä viisi eri puolilla Ruotsia. Kunnalla on veto-oikeus lupiin ja siksi kunnan hyväksyntä on käytännössä aina edellytys merituulivoima-alueen rakentamiselle (Swedish Wind VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 86 Energy Association haastattelu, 2020). Merituulivoimarakentamista koskevien viran- omaismenettelyiden vaiheet Ruotsin aluevesillä on tiivistetty oheiseen taulukkoon (Taulukko 3-9). Taulukko 3-9 Viranomaismenettelyiden vaiheet Ruotsin aluevesillä. Ruotsi Viranomaismenettelyiden vaiheet aluevesillä Kunta voi halutessaan kaavoittaa alueita omille aluevesilleen Hanketoimija valitsee merialueen Neuvotteluvaihe Hanketoimija käynnistää neuvottelut Länsstyrelsenin ja muiden sidosryhmien kanssa YVA-menettelyn laajuus määritellään Hanketoimija laatii YVA-selostuksen Lupahakemus (lupa ympäristölle haitallisesta toiminnasta ja lupa toiminnasta, joka koskee vettä) ja YVA-selostus lähetetään Mark- och miljööverdomstolenille Mark - och miljööverdomstolenille neuvottelee muiden toimivaltaisten vironomaisten kanssa mahdollisia lisävaatimuksia lupahakemukseen Valmis lupahakemus julkaistaan Mark - och miljööverdomstolen hyväksyy tai hylkää lupahakemuksen Ruotsin talousvyöhyke Ruotsin valtio on vastuussa merialuesuunnittelusta talousvyöhykkeellä. Direktiivin (2014/89/EU) mukainen kansallinen merialuesuunnitelma sisältää merituulivoimalle osoitettuja alueita. Suunnitelmat eivät kuitenkaan ole oikeusvaikutteisia; alueen osoit- taminen merituulivoimalle ei takaa, että hanke on toteutettavissa (Swedish Agency for Marine and Water Management, 2019). Talousvyöhykkeellä vaaditaan ainakin kaksi lupaa, jotka molemmat myöntää valtioneuvosto. Toinen luvista perustuu Ruotsin ta- lousvyöhykettä säätelevään lakiin (Lag om Sveriges ekonomiska zon) ja toinen me- renpohjaa säätelevään lakiin (Lag om kontinentalsockeln). YVA-menettely on edelly- tys lupien myöntämiselle, ja siinä yhteysviranomaisena toimii se alueellinen Länssty- relsen, joka sijaitsee lähimpänä hankkeen ehdotettua sijaintia (Ohlson, 2013). Tuuli- voimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden vaiheet Ruotsin talousvyöhyk- keellä on tiivistetty oheisessa taulukossa (Taulukko 3-10). VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 87 Ruotsissa puolustusvoimilla on veto-oikeus merituulivoima-alueiden rakentamiseen niin aluevesillä kuin talousvyöhykkeellä sillä perusteella, että hanke on ristiriidassa maanpuolustuksen kanssa (COWI, 2019). Taulukko 3-10 Viranomaismenettelyiden vaiheet Ruotsin talousvyöhykkeellä. Ruotsi Viranomaismenettelyiden vaiheet talousvyöhykkeellä Merialuesuunnitelma (MSP) ohjaa sijoittumista, mutta ei takaa merituulivoimahankkeen toteuttamiskelpoisuutta Neuvotteluvaihe Hanketoimija aloittaa neuvottelut merialuetta lähimmän Länsstyrelsenin kanssa YVA:n laajuus määritellään Hanketoimija laatii YVA-selostuksen Lupahakemus (kattaen molemmat vaadittavat luvat) ja YVA-selostus lähetetään valtioneuvostolle Länsstyrelsen järjestää kuulemisen lupahakemuksesta Valtioneuvosto päättää molemmista luvista 3.13.3 Viro Virossa ei ole vielä rakennettu yhtään merituulivoima-aluetta, mutta usean merituuli- voima-alueen viranomaismenettelyt ovat käynnissä (COWI, 2019). Viron aluevesiä ja talousvyöhykettä hallinnoi valtio Viron vesilain (Veeseadus) mukaisesti. Maankäytön suunnittelua koskeva laki (Planeerimisseadus) sen sijaan säätelee kaavoitusta alue- vesillä ja talousvyöhykkeellä. Selvityksessä saadun tiedon mukaan viranomaismenet- telyt eivät eroa Viron aluevesillä ja talousvyöhykkeellä. Virossa merialuesuunnittelua koskevan direktiivin (2014/89/EU) mukainen kansallinen merialuesuunnitelmaluonnos sisältää merituulivoimatuotannolle osoitettuja alueita. Merialuesuunnitelma tulee olemaan oikeusvaikutteinen ja merituulivoimahankkeiden tulee sijoittua suunnitelmassa osoitetuille alueille (Rahandusministeerium, 2019). Virossa YVA-menettely on edellytys merituulivoima-alueen rakentamiselle. Lupien osalta rakennusluvan lisäksi tarvitaan ainakin kaksi lupaa: ns. superficies license ja VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 88 vesilupa. Ensimmäisen vaaditun luvan (superficies license) myöntää talous- ja viestin- täministeriön alaisuudessa toimiva viranomainen. Toiseksi vaaditun luvan (vesiluvan), myöntää ympäristöministeriön alaisuudessa toimiva ympäristölautakunta. Rakennus- luvan myöntää valtioneuvosto. Lupia ei voi käsitellä yhteismenettelynä (COWI, 2019). Lisäksi hanketoimijan on oltava yhteistyössä lukuisten viranomaisten kanssa, mm. puolustusvoimien, lentohallinnon, poliisin ja rajavartiolaitoksen (Rahandusministee- rium, 2019). Merituulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden vaiheet Virossa on kuvattu oheisessa taulukossa (Taulukko 3-11). Taulukko 3-11 Viranomaismenettelyiden vaiheet Viron aluevesillä ja talousvyöhykkeellä. Viro Viranomaismenettelyiden vaiheet aluevesillä ja talousvyöhykkeellä Hankkeen on oltava kansallisen merialuesuunnitelman mukainen Hanketoimija hakee ensimmäistä lupaa (superficies license), jonka myöntää talous- ja viestintäministeriön alaisuudessa toimiva viranomainen YVA-menettely • sisältää alustavan YVA:n ja viimeistellyn YVA-selostuksen • julkiskuulemiset osana molempia vaiheita Hanketoimija hakee toista lupaa (ns. vesilupa), jonka myöntää ympäristölautakunta Hanketoimija hakee rakennuslupaa, jonka myöntää valtioneuvosto • hanketoimijalta voidaan edellyttää yhteistyötä useiden eri viranomaisten kanssa (puolustusvoimat, poliisi, lentohallinto) 3.13.4 Yhteenveto tarkastelluista maista Oheisessa taulukossa (Taulukko 3-12) on tiivistetty Tanskan, Ruotsin, Viron ja Suo- men merituulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyjen eroavaisuuksia. Maiden välillä on selkeitä eroja esimerkiksi siinä, sovelletaanko aluevesillä ja talous- vyöhykkeellä eri menettelyitä, merialueen valitsemisessa, merialuesuunnitelman oi- keusvaikutteisuudessa, luvissa ja lausunnoissa sekä ympäristövaikutusten arvioin- nissa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 89 Taulukko 3-12 Vertailu merituulivoimarakentamista koskevista viranomaismenettelyistä. Tanska Ruotsi Viro Suomi Aluevedet ja talousvyöhyke Ei jaottelua viranomaismenettelyjen kannalta aluevesillä ja talousvyöhykkeellä Viranomaismenettelyt eriävät aluevesillä ja talousvyöhykkeellä Ei jaottelua viranomaismenettelyjen kannalta aluevesillä ja talousvyöhykkeellä Viranomaismenettelyt eriävät aluevesillä ja talousvyöhykkeellä Merituulivoima-alueen valitseminen Valinnan tekevät: • Tender-menettelyssä energiavirasto (DEA) • Open-door-menettelyssä hanketoimija Kunta voi halutessaan kaavoittaa aluevesillä, mutta kaavoitus ei ole edellytys merituulipuistolle Kaava on edellytys, ja sen myöntää sisäministeriö Merialuesuunnittelun toimivaltainen viranomainen on valtiovarainministeriö ja ympäristöministeriö Aluevesillä kunnan kaavoitus on edellytys Merialuesuunnitelma Oikeusvaikutteinen Ei oikeusvaikutteinen Oikeusvaikutteinen Ei oikeusvaikutteinen Luvat • 4 peräkkäisesti myönnettävää lupaa (sekä sähkönsiirtoa koskevat luvat) –energiavirasto (Danish Energy Agency) myöntää kaikki luvat • Ainakin 2 lupaa aluevesillä ja talousvyöhykkeellä • Puolustusvoimilla on veto-oikeus lupiin Ainakin 3 lupaa  ei voi käsitellä yhteismenettelynä Ainakin 3 lupaa aluevesillä ja talousvyöhykkeellä (osittain eri) sekä molemmissa Puolustusvoimien lausunto Ympäristövaikutusten arvioinnin toteuttaja • Tender-menettelyssä osittain Energinet (kantaverkkoyhtiö) ja osittain hanketoimija • Open-door-menettelyssä hanketoimija Hanketoimija Hanketoimija Hankkeesta vastaava VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 90 3.13.5 Havaintoja muualta Suomen merituulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden sujuvoittamiseksi Tanskaa, Ruotsia ja Viroa koskevasta tarkastelusta voidaan yleisesti havaita, että hy- vien käytäntöjen ja menettelyiden omaksuminen maiden välillä on haasteellista kah- desta syystä. Jokaisessa maassa merituulivoimarakentamista koskevia viranomais- menettelyjä ohjaa kansallinen lainsäädäntö, eivätkä yhdessä maassa ’hyviksi todetut käytännöt’ välttämättä ole sovellettavissa toiseen maahan ilman merkittävää lainsää- dännön muutosta, joka taas on pitkäkestoinen prosessi. Lisäksi ’hyväksi todetun käy- tännön’ toteuttaminen lainsäädännön muutoksella maiden välillä ei ole yksiselitteistä, koska jokaisen maan hallinnollinen järjestelmä on erilainen. On myös huomioitava, että monet muut itse viranomaismenettelyjen ulkopuoliset teki- jät, esimerkiksi kansalaisten suhtautuminen merituulivoimaan, maantieteelliset tekijät tai taloudellinen ja poliittinen tuki vaikuttavat osaltaan merituulivoimarakentamista kos- kevien viranomaismenettelyiden sujuvuuteen. Nämä tekijät vaihtelevat eri maiden vä- lillä ja siksi ei ole varmuutta, että jokin käytäntö tai menettely, jolla on todettu olevan sujuvoittava vaikutus viranomaismenettelyihin tietyssä maassa, toimii samalla tavoin myös toisessa maassa. Valittujen maiden viranomaismenettelyiden tarkastelusta nousi kuitenkin esille hyödyl- lisiä havaintoja. Kolmesta maasta ainoastaan Tanskasta pystyttiin selkeästi identifioi- maan viranomaismenettelyjä sujuvoittavia käytäntöjä. On huomattava, että Tanskassa on 1990-luvulta asti ollut selkeä poliittinen tahto merituulivoimasektorin kehittämiselle ja kasvattamiselle, mikä on luonut puitteet tehdä viranomaismenettelyistä mahdolli- simman sujuvia. Koska Ruotsissa ja Virossa merituulivoimarakentamista koskevista viranomaismenettelyistä on vielä vähän kokemusta, ei näistä maista havaittu konk- reettisia viranomaismenettelyjä sujuvoittavia käytäntöjä. Tanskan osalta viranomais- menettelyjä sujuvoittavia tekijöitä ovat niiden valtiovetoisuus (tender-menettely), yh- den luukun -järjestelmä (one-stop-shop) käytännössä kaikkiin lupia koskeviin asioihin sekä lainsäädännöllinen keskittäminen (viranomaismenettelyistä säädetään yhdessä laissa). Tanskassa merituulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden sovelta- mismahdollisuuksia ja niiden vaikutuksia Suomeen tulisi selvittää tarkemmin katta- vampien johtopäätösten tekemiseksi. Sidosryhmähaastatteluissa nousi esille, että Tanskan yhden luukun -järjestelmän tapainen malli, jossa lupamenettelyn päätösvalta on keskitetty vahvasti yhdelle viranomaistaholle (Danish Energy Agency), ei välttä- mättä olisi sellaisenaan tarpeellinen tai toteutettavissa Suomessa. Tämä ei kuiten- kaan tarkoita, ettei yhden luukun -järjestelmän piirteitä voisi soveltaa Suomessa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 91 Tämä voisi tarkoittaa esimerkiksi hankkeen viranomaismenettelyiden aloittamista edeltäviä viranomaisneuvotteluja. Tähän yhteisneuvotteluun kokoontuisivat merituuli- voimarakentamista koskevien eri viranomaismenettelyiden toimivaltaiset viranomaiset sekä hankkeesta vastaava. Talousvyöhykkeelle sijoittuvassa hankkeessa neuvottelun kokoonkutsujana toimisi työ- ja elinkeinoministeriö ja aluevesille sijoittuvassa hank- keessa esimerkiksi YVA-menettelyn yhteysviranomaisena toimiva ELY-keskus. Neu- vottelut toimisivat alustana keskinäisen ymmärryksen luomiselle ja toisivat varmuutta eri viranomaistahojen rooleista ja vastuista viranomaismenettelyissä sekä eri menette- lyiden mahdollisimman sujuvasta yhteensovittamisesta. Vastaavia ennakkoneuvotteluita on aikaisemmin sovellettu Suomessa esimerkiksi Ää- nekosken biotuotetehtaan YVA- ja lupamenettelyissä vuonna 2014. Kyseinen hanke edellytti YVA-menettelyn lisäksi muun muassa vesiluvan ja useita ympäristölupia. En- nen hakemusten jättämistä Äänekosken hankkeessa käytiin ennakkoneuvottelut, joi- hin osallistui hankkeesta vastaava, ELY-keskus ja AVI. Ennakkoneuvottelut osoittau- tuivat onnistuneeksi käytännöksi; niiden avulla pystyttiin etukäteen varmistamaan ha- kemusten riittävä kattavuus (Ympäristöministeriö, 2015). Tämä on merkittävä näkö- kulma merituulivoiman kannalta, koska merituulivoimaa koskevista luvista on vielä vä- hän kokemusta. Kuten edellä mainittu, merituulivoimahankkeissa ennakkoneuvottelut voitaisiin käydä laajemmin ja vielä varhaisemmassa vaiheessa kuin Äänekosken hankkeessa. Toisin kuin Äänekosken hankkeessa, merituulivoimahankkeen ennakko- neuvotteluun olisi hyvä kutsua kokoon kaikki toimivaltaiset viranomaiset koskien YVA-, lupa- ja muita hallinnollisia menettelyitä. Viron ja Ruotsin osalta yksi aineiston perusteella tehdyistä havainnoista oli keskeisten paikallisten toimijoiden osittainen epätietoisuus menettelyiden edellytyksistä, vaiheista ja toimivaltaisista viranomaisista, etenkin maiden talousvyöhykkeillä. Vaikka epäsel- vyydet ovat tällä hetkellä ymmärrettäviä vähäisen lupaharkintakokemuksen vuoksi, on asiaan hyvä kiinnittää huomiota. Useassa tämän selvitystyön suomalaistenkin sidos- ryhmien haastatteluissa nousi esille merituulivoimarakentamisen edellyttämien viran- omaismenettelyiden sekä eri viranomaistahojen roolien ja vastuiden kuvaaminen ta- pana sujuvoittaa kokonaisuutta. Kuvauksen olisi oleellista kattaa kaikki viranomaisme- nettelyiden viranomaistahot ja menettelyiden vaiheet. Kuvaus voisi käytännössä tar- koittaa viranomaisten tuottamaa opasta merituulivoiman rakentamista koskevista vi- ranomaistamenettelyistä. Ympäristöministeriön vuonna 2016 päivittämä tuulivoimara- kentamista käsittelevä opas ei erikseen käsittele merituulivoiman viranomaismenette- lyitä. Yksi vaihtoehto on päivittää kyseinen opas huomioiden kattavammin erityisesti merituulivoimahankkeille tarpeelliset viranomaismenettelyt. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 92 • Suositellaan, että laaditaan kuvaus merituulivoimarakentamista koske- vien viranomaismenettelyiden vaiheista sekä eri viranomaisten rooleista ja vastuista • Suositellaan käytäntöä, jossa käydään ennen merituulivoimahankkeen rakentamista koskevien viranomaismenettelyiden aloitusta neuvottelu, johon kokoontuvat kaikki viranomaismenettelyiden keskeiset viranomai- set sekä hankkeesta vastaava VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 93 4 Merituulivoiman kannattavuus 4.1 Tutkimusmenetelmät Työn toisessa osakokonaisuudessa on selvitetty merituulivoiman taloudelliseen kan- nattavuuteen vaikuttavia tekijöitä ja tutkittu keinoja, joilla kannattavuutta voitaisiin pa- rantaa. Selvityksessä on keskitytty erityisesti sellaisiin kannattavuuteen vaikuttaviin tekijöihin, joihin voidaan vaikuttaa sääntelyllä, yleisellä ohjeistuksella tai käytännöillä. Ensisijaisesti on haettu muita kannattavuutta parantavia tapoja kuin valtiontueksi kat- sottavat käytännöt. Merituulivoiman teknologinen kehitys on merkittävä hankkeiden kannattavuuteen vaikuttava tekijä. Sen tarkempi tarkastelu ei kuitenkaan ole ollut tä- män työn tavoitteena. Merituulivoiman kannattavuuden lähtökohtien kuvaamiseksi on laadittu yhteenveto merituulivoiman nykytilan kustannuksista ja kustannusrakenteesta. Yhteenvedon ta- voitteena on luoda lukijalle käsitys merituulivoiman kustannustasosta ja kannattavuu- desta erityisesti suhteessa maatuulivoimaan. Lisäksi tarkastellaan yleisellä tasolla kustannusten ennakoitua kansainvälistä kehitystä tulevaisuudessa. Taulukko 4-1 Merituulivoiman kannattavuutta käsittelevän osakokonaisuuden tutkimuskysy- mys ja -menetelmät. Millä keinoin merituulivoiman toteuttamisen edellytyksiä voidaan parantaa? Erityisesti toteuttamisen taloudellisia edellytyksiä. Tutkimuskysymys Kirjallisuuskatsaus Asiantuntija-arvio Sidosryhmähaastattelut Tutkimusmenetelmät Selvityksessä tarkastellut kannattavuuteen vaikuttavat tekijät ovat valikoituneet selvi- tyksen sidosryhmähaastatteluiden sekä asiantuntijatyönä tehdyn kirjallisuusselvityk- sen pohjalta. Selvityksen alkuvaiheessa haastateltiin kolmea Suomessa aktiivisesti VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 94 toimivaa merituulivoimahankekehittäjää sekä Energiateollisuus ry:tä ja Suomen tuuli- voimayhdistys ry:tä. Työssä tarkemmin käsitellyt kannattavuuteen vaikuttavat tekijät ovat: • Merituulivoiman kiinteistövero ja sen alentaminen • Verkkoliitynnän kustannukset ja niiden allokointi • Riskien vaikutus merituulivoiman kannattavuuteen • Logistiikkakustannukset • Valtion hallinnoimien merialueiden vuokrakustannukset • Kansallisen merituulivoimasuunnitelman tarve ja hyöty Jokaista kannattavuuteen vaikuttavaa tekijää on tarkasteltu omissa luvuissaan sidos- ryhmähaastattelujen, kirjallisuuskatsauksen ja asiantuntijatyön perusteella (Taulukko 4-1). Kun tarkasteltavat tekijät valikoituivat, tehtiin sidosryhmähaastatteluja yllä mainit- tujen tahojen lisäksi myös Metsähallitukselle, työ- ja elinkeinoministeriölle sekä Fingrid Oyj:lle (Taulukko 4-2). Tavoitteena haastatteluissa oli kustannusten kannalta oleellis- ten asioiden tarkastelu. Haastattelut tehtiin heinäkuun ja marraskuun 2020 välillä etäyhteyksien välityksellä. Taulukko 4-2 Merituulivoiman kannattavuuteen liittyen haastatellut eri sidosryhmät. Hyötytuuli Oy wpd Finland Oy Suomen Merituuli Oy Suomen tuulivoimayhdistys ry Energiateollisuus ry Fingrid Oyj Metsähallitus Työ- ja elinkeinoministeriö Sidosryhmähaastattelut VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 95 4.3 Merituulivoiman kannattavuudesta 4.3.1 Kustannusrakenne Samoin kuin maatuulivoimassa, merituulivoiman tuotantokustannus (€/MWh) koostuu investointikustannuksista sekä käyttö- ja kunnossapitokustannuksista. Kustannusten taso ja niiden rakenne eroavat kuitenkin merkittävästi maa- ja merituulivoiman välillä; merituulivoiman kustannustaso on kaikilta osin maatuulivoimaa korkeampi. Merituuli- voiman keskeisimmät investointikustannukset muodostuvat tuulivoimalaitoksista, voi- malaitosten perustuksista, tuulivoima-alueen sisäisestä sähkön siirrosta, sähköverk- koliitynnästä sekä todennäköisestä tuulivoima-alueen sähköasemasta. Lisäksi inves- tointikustannuksiin lasketaan rahoituskustannukset ja hankekehityskustannukset. Käyttö- ja kunnossapitokustannukset muodostuvat erityisesti voimaloiden huolloista ja korjauksista, vakuutuksista, hallinnointikustannuksista, kiinteistöverosta ja maanvuok- rakuluista. Tässä luvussa painotus on Suomeen rakennetun merituulivoiman kustan- nus- ja tulorakenteessa, kun taas kannattavuuden kehitystä käsittelevässä luvussa 4.3.3 tarkastellaan kansainvälisten trendien havainnollistamiseksi kansainvälisiä meri- tuulivoiman kustannuksiin ja tuloihin liittyviä arvioita. Tuotantokustannukset Haasteena merituulivoiman tuotantokustannusten koon ja eri kustannustekijöiden merkittävyyden arvioinnissa Suomen olosuhteissa on se, että toteutettuja hankkeita on ainoastaan yksi. Sen vuoksi ei ole yleistä käsitystä kustannustasosta, ja toisaalta aiemmin esitetyt arviot tuotantokustannuksista ovat tuulivoimateknologian nopean ke- hityksen myötä jo jossain määrin muuttuneet. Vuonna 2019 työ- ja elinkeinoministeriön julkaisemassa SKM Market Predictorin teke- mässä selvityksessä merituulivoiman selvityksen teon aikaiseksi keskimääräisiksi tuo- tantokustannuksiksi arvioitiin 64 – 74 €/MWh, kun maatuulivoimalle arvio oli 30 – 38 €/MWh (SKM Market Predictor, 2019). Nämä kustannusarviot perustuivat siis vuonna 2019 tehtyihin arvioihin. Raportissa todetaan, että merituulivoiman tuotantokustannuk- set voivat vaihdella merkittävästi eri hankkeiden väillä, mikä puolestaan johtuu erityi- sesti perustus- ja verkkoliityntäkustannusten vaihtelusta hankkeiden välillä. Rapor- tissa ei kuitenkaan anneta tarkempaa tietoa tuotantokustannusarvion investointi- sekä käyttö- ja kunnossapitokustannusten jakaumasta tai verkkoliitynnän keskimääräisestä pituudesta. Vuonna 2017 julkaistussa sähköntuotantomuotojen vertailuselvityksessä (Vakkilainen & Kivistö, 2017) merituulivoiman tuotantokustannuksiksi arvioitiin 68,9 €/MWh. Tämä VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 96 arvio perustui oletukseen 40 MW kokoluokan merituulipuistosta, jonka huipunkäyttö- aika olisi 3875 h/a (huipunkäyttöajalla tarkoitetaan sitä tuntimäärää, jonka aikana vuo- den tuotanto olisi tuotettu voimalan nimellisteholla). Merituulipuiston investointikustan- nuksena käytettiin 3 miljoonaa €/MW ja käyttö- ja kunnossapitokustannuksena 14,0 €/MWh. On huomattava, että kaikki oletukset ovat tekijöiden käyttämiä arvioita eivätkä perustu konkreettisiin Suomessa toteutettuihin hankkeisiin. Siksi arvioon on syytä suhtautua suuntaa antavana arviona sekä huomioida, että merituulivoiman kustannuk- set ovat yleisesti ottaen laskeneet nopeasti viime vuosina (luku 4.3.3). Lisäksi verkko- liitynnän osuutta investointikustannuksista ei eroteltu, tai sen ominaisuuksia, kuten pi- tuutta, ei käsitelty, vaan arvio pohjautui fiktiiviseen Vaasan seudulle rakennettuun me- rituulipuistoon (Vakkilainen, 2020). Suhteutettuna maatuulivoimaan, merituulivoiman tuotantokustannukset ovat huomat- tavasti suuremmat. Suomalaisten merituulivoiman hankkeesta vastaavien mukaan merituulivoiman tuotantokustannus Suomessa on vähintään 1,5 kertainen maatuuli- voimaan verrattuna (hankkeesta vastaavien haastattelut kevät 2020). Hankekohtainen vaihtelu kustannuksissa voi kuitenkin olla hyvin suurta, sillä kustannustekijät (esimer- kiksi verkkoliitynnän pituus) voivat vaihdella merkittävästi eri hankkeiden välillä. Meri- tuulivoiman korkeampien tuotantokustannuksen taustalla on useita eri tekijöitä, jotka vaikuttavat sekä investointi- että huoltokustannuksiin. Investointikustannukset Investointikustannukset muodostavat suurimman osan, jopa 80 % merituulivoiman tuotantokustannuksista (Vakkilainen & Kivistö, 2017). Kaksi merkittävää osuutta in- vestointikustannuksissa ovat tuulivoimaloiden perustukset ja verkkoliityntä, jotka mo- lemmat ovat kustannuksiltaan huomattavasti korkeammat maatuulivoimaan verrat- tuna. Perustuksen kustannuksen on arvioitu olevan 3 – 10 -kertainen maatuulivoimaan ver- rattuna (Vakkilainen & Kivistö 2017, haastattelut). Euromääräisinä kustannuksina tämä tarkoittaa, että yksittäisen tuulivoimalaitoksen perustuksen kustannus on vähin- tään 1,5 – 5 miljoonaa euroa ja jopa 7 miljoonaa euroa. Perustusten kustannukset ovat merkittäviltä osin riippuvaisia perustamistavasta ja merenpohjan syvyydestä. Me- renpohjan olosuhteet ja syvyys määrittävät perustamistavan, joka voi olla joko gravi- taatioperustus tai niin sanottu monopile-perustus. Yleisesti ottaen voidaan todeta, että perustuksen hinta kasvaa suhteessa merenpohjan syvyyteen. Tämän lisäksi voimaloi- den perustusten kustannuksiin vaikuttavat rannikon ja lähimmän logistiikkapisteen etäisyys hankkeen sijainnista. Logistiikkapisteellä tarkoitetaan rakentamisvaiheen kul- jetuksissa hyödynnettävää satamaa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 97 Verkkoliitynnän osalta kustannuksiin vaikuttaa puiston etäisyys rannasta ja lähim- mästä verkkoliityntäpisteestä maalla. Sen lisäksi oleellinen kustannuksiin vaikuttava tekijä on, toimiiko kaapeli tasasähköllä (DC) vai vaihtosähköllä (AC). Tasasähkökaa- peli edellyttää vaihtosähköasemaa kalliimpien suuntaaja-asemien rakentamista, jotta sähkö voidaan syöttää yleiseen sähköverkkoon. Oheisessa kuvassa (Kuva 4-1) nä- kyy, kuinka tasasähköliitynnässä on maalla ja merellä olevien sähköasemien lisäksi sähkön suuntaaja-asemat (AC/DC converter ja DC/AC converter). Tasasähkökaapelin käytön puolestaan määrittää puiston etäisyys rannasta. Jos merituulipuiston etäisyys rannasta ylittää 40 – 50 km, on liityntä tehtävä teknisistä syistä tasasähköliitynnällä (Fingrid Oyj haastattelu, 2.11.2020). Tasasähkökaapelilla tehdyn 100 km pituisen 1 GW (1000 MW) merituulipuiston liitynnän kokonaiskustannuksiksi on arvioitu noin 500 miljoonaa euroa (Fingrid Oyj haastattelu, 2.11.2020). Eräs hankkeesta vastaava puo- lestaan arvioi noin 30 km pituisen vaihtosähkökaapelilla tehdyn verkkoliitynnän koko- naiskustannuksiksi noin 200 miljoonaa euroa (hankkeesta vastaavien haastattelut ke- vät 2020). Nämä esimerkit havainnollistavat verkkoliitynnän toteuttamisen kustannus- tasoa, vaikka ovatkin karkeita arvioita. Kuva 4-1 Merituulipuiston verkkoliityntä vaihtosähkökaapelilla (vasemmalla) ja tasasähkö- kaapelilla (oikealla). Array tarkoittaa merituulivoimaloiden välistä puiston sisäistä sähköverkkoa. OSS (offshore substation) kuvaa merellä olevaa sähköasemaa, AC/DC ja DC/AC converter kuvaa sähkön suuntaaja-asemia, jolla vaihtosähkö muunnetaan tasasähköksi ja päinvastoin. Onshore substation kuvaa maalla si- jaitsevaa sähköasemaa. Muokattu lähteestä (Navigant Netherlands B.V, 2019). Käyttö- ja kunnossapitokustannukset Merituulivoiman käyttö- ja kunnossapitokustannukset muodostavat noin 20 % tuotan- tokustannuksista. Ne ovat yleisesti ottaen noin kaksinkertaisia maatuulivoimaan ver- rattuna (Vakkilainen & Kivistö, 2017). Korkeampi taso maatuulivoimaan verrattuna VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 98 johtuu pääosin kahdesta kustannustekijästä: kiinteistöverosta ja logistiikkakustannuk- sista. Kiinteistöveron suuruus on riippuvainen erityisesti investointikustannuksiin lu- keutuvan perustuksen hinnasta. Koska merituulivoiman perustus on vähintään kolme kertaa, ja joidenkin arvioiden mukaan jopa kymmenen kertaa, kalliimpi maatuulivoi- maan verrattuna (Vakkilainen & Kivistö 2017, haastattelut), on sen kiinteistövero mer- kittävästi suurempi. Kiinteistöveron muodostumista käsitellään laajemmin kappa- leessa 4.4. Toinen merkittävä kustannuserä merituulivoiman käyttö- ja kunnossapitokustannuk- sissa ovat logistiikkakulut. Logistiikkakustannusten korkea taso merituulivoimassa pe- rustuu siihen, että operointi merialueilla vaatii erikoisalusta miehistöineen ja siten liik- kumiseen tarvittava kalusto ja työvoima ovat huomattavasti kalliimpaa kuin maalla. Käyttö- ja kunnossapitokustannukset ovat jossain määrin suhteessa etäisyyteen ran- nikosta, mutta enemmän kustannusten määrään vaikuttaa etäisyys lähimmästä logis- tiikkapisteestä. Etäisyyden kasvaessa logistiikkapisteeseen lisääntyvät myös logistiik- kakustannukset. Selvityksessä tehtyjen hankkeesta vastaavien haastatteluiden perus- teella jääolosuhteita ei Suomen oloissa ole nähty merkittäväksi käyttö- ja kunnossapi- tokustannuksiin vaikuttavaksi tekijäksi, sillä huoltojen kohdistamisella ja etäyhteyksien järjestämisellä huolto voidaan järjestää siten, että jääolosuhteet eivät merkittävästi haittaa huoltoa. 4.3.2 Tulorakenne Merituulivoiman tulorakenne muodostuu samalla tavoin kuin maatuulivoimassa: se koostuu tuotetun sähkön määrästä (MWh) ja siitä saadusta hinnasta (€). Saatu hinta tuotettua MWh kohti puolestaan riippuu sähkön markkinahinnasta sekä mahdollisesta PPA-sopimuksesta (Power Purchase Agreement), jota käsitellään tarkemmin kappa- leessa 4.3.2.1. PPA-sopimukset kattavat tyypillisesti noin 60 – 70 % tuulipuiston tuo- tannosta. Uusiutuvalle sähkölle myönnettävät alkuperätakuut voidaan sisällyttää osaksi PPA-sopimusta tai myydä erikseen. Vuonna 2019 sähkön hinta oli Suomessa keskimäärin 44,04 €/MWh (Nord pool, 2020), mitä voi karkeasti verrata edellisessä kappaleessa esitettyyn tuotantokustannusarvioon, joka oli yli 60 €/MWh. Vertaus on karkea, sillä todellinen hinta riippuu paitsi mahdollisesta PPA-sopimuksesta myös esi- merkiksi tuulivoimaloiden tuotannon ajoittumisesta suhteessa sähkön hinnan vaihte- luihin markkinoilla. Merituulivoiman tuottaman sähkön määrään vaikuttavat oleellisesti tuulivoimalan koko (teho, MW) ja sen suoritus suhteessa voimalan teoreettiseen maksimiin, eli voimalan kapasiteettikerroin (%). Molemmat tekijät ovat keskimäärin suurempia merellä kuin maalla, ja siksi merituulivoima on sähkömääräisesti tuotteliaampaa kuin maatuuli- voima. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 99 Merituulivoimaloiden teho on noussut noin 16 % vuosittain vuodesta 2014 alkaen (Wind Europe, 2019). Tällä hetkellä rakennettujen merituulivoimaloiden koko on noin 8 – 12 MW, ja arvioiden mukaan tavoitteena on jopa 15 – 20 MW kokoisten tuulivoi- maloiden rakentaminen vuonna 2030 (IEA, 2019). Tuulivoimalan tuottaman sähkön määrä on suoraan verrannollinen pyörivän roottorin pyyhkäisypinta-alaan. Suuremmat roottorit ulottuvat suuremmalle alueelle, minkä seurauksena voimala pystyy hyödyntä- mään enemmän tuulivoimaa ja täten tuottamaan myös enemmän sähköä. On myös huomattava, että eri merialueiden välillä voi olla suurta vaihtelua tuulenno- peuksissa, mikä puolestaan vaikuttaa kapasiteettikertoimeen, eli voimalan suoritusky- kyyn. Esimerkiksi Itämeren tuulennopeudet ovat erilaiset verrattuna Pohjanmereen. Itämeren merituulivoimaa tutkiva vuonna 2019 julkaistu COWI:n tuottama raportti ar- vioi, että Suomen merialueille voisi mahdollisesti rakentaa kuusitoista 500 MW meri- tuulivoimatuotannon aluetta, joiden vuosittainen sähköntuotanto olisi 26 TWh. Rapor- tin mukaan näiden merituulivoimatuotannon alueiden kapasiteettikertoimet vaihtelisi- vat 33 – 41 % välillä, ja niiden keskiarvo olisi noin 38 % (COWI, 2019). Suomen tuuli- voimaloiden (mukaan lukien Porin Tahkoluodon merituulipuisto) kapasiteettikerroin oli 33 % vuonna 2019 (Suomen Tuulivoimayhdistys, 2020), mikä osaltaan kuvastaa sitä, että merellä tuulivoimalat tuottavat enemmän sähköä kuin maalla. Pitkäaikaiset sähkönostosopimukset Kun tuulivoimalla tuotettu sähkö myydään sähkömarkkinoilla, vaihtelee siitä saatu hinta markkinaolosuhteiden mukaan. Vaihtoehtoisesti tuulivoimalla tuotettu sähkö voi- daan myydä PPA-sopimuksen (Power Purchase Agreement) kautta, jolloin voidaan taata tietty hintataso sähkölle. Suomessa on tehty PPA-sopimuksia maatuulivoimalle, ja niiden käyttäminen merituulivoimahankkeissa on varsin mahdollinen vaihtoehto, koska niillä voidaan osaltaan pienentää merituulivoiman huomattavia taloudellisia ris- kejä rahoituksen ja tulonmuodostuksen osalta. PPA-sopimus on pitkäaikainen sähkönostosopimus, jossa tyypillisesti suuri sähkön- käyttäjä sopii ostavansa tietyn määrän sähköä sopimuksen mukaiseen hintaan esi- merkiksi 10 – 20 vuoden ajan. Tuulivoimatuotannon PPA-sopimukset ovat yleistyneet merkittävästi Suomessa viime vuosien aikana ja viimeaikainen kehitys huomioiden nii- den määrän uskotaan jatkavan kasvua myös tulevaisuudessa. Tähän mennessä PPA- sopimuksia sähköntuottajien kanssa ovat solmineet erityisesti suuret teknologia- ja te- ollisuusyritykset, mutta ennusteiden mukaan myös keskisuuret yritykset tulevat kiin- nostumaan PPA-sopimuksista. Ajankohdaltaan PPA-sopimusten teko sijoittuu sa- maan vaiheeseen tuulivoimahankkeiden toimitussopimusten ja rahoitukseen liittyvien sopimusten solmimisen kanssa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 100 PPA-sopimuksen houkuttavuus syntyy siitä, että se voi ratkaisevasti pienentää tuuli- voimahankkeeseen liittyviä taloudellisia riskejä. Tämä johtuu PPA-sopimusten omi- naispiirteestä, joka on vakauden ja ennustettavuuden luominen molemmille sopimuk- sen osapuolille. PPA-sopimus suojaa sekä sähkön tuottajaa että sen ostajaa sähkön markkinahinnan vaihtelulta. Tietyn hintatason varmistaminen sopimuksen mittaiselle ajalle luo tuulivoimasähköntuottajalle varmuutta ja pienentää markkinariskiä. Lisäksi hintatason varmuus parantaa rahoituksen saatavuutta, tasoa sekä ehtoja. Parantu- neet rahoitusmahdollisuudet voivat olla ratkaisevassa roolissa tuulivoimahankkeen to- teutettavuudessa. Sähkön ostajalle PPA-sopimus on takuu uusiutuvan sähkön saami- sesta ennakoituun hintaan. Tämä voi puolestaan johtaa kustannussäästöihin, jos säh- kön markkinahinta on sopimushintaa korkeampi. Ostajan kannalta tärkeä näkökulma on myös se, että tuulivoimasähköntuottajan kanssa tehty PPA-sopimus antaa takuun- sähkön päästöttömyydestä, jota sähkön ostava yritys voi hyödyntää esimerkiksi omassa markkinoinnissaan. Tämä edellyttää, että sähkön myyjä on peruuttanut lain sähkön alkuperän varmentamisesta ja ilmoittamisesta (1129/2003) mukaisesti myytyä sähköä vastaavan määrän alkuperätakuita. Alkuperätakuiden peruuttaminen varmis- taa, että myyty sähkö on tuotettu uusiutuvilla energialähteillä. PPA-sopimuksista on lukuisia eri tyyppejä ja malleja. Esimerkiksi corporate PPA-sopi- muksissa ostaja on loppukuluttaja, kun taas utility PPA-sopimuksessa ostajana on energiayhtiö tai sähkönmyyjä. PPA-sopimukset voidaan myös jakaa fyysisiin ja virtu- aalisiin tyyppeihin. Fyysisessä PPA-sopimuksessa sähkön tuottajan ja myyjän välillä on sähkönsiirtoyhteys, kun taas virtuaalisessa PPA-sopimuksessa sitä ei tarvita. Suu- rin osa Pohjoismaissa tehdyistä PPA-sopimuksista on fyysisiä PPA-sopimuksia, mikä ei kuitenkaan rajoita sitä, etteikö sopimuksia voisi tehdä eri maissa sijaitsevien osa- puolten välillä. Virtuaalinen PPA (ts. synteettinen tai finanssi-PPA) ei edellytä sähkön- siirtoyhteyttä, vaan osapuolet myyvät ja hankkivat sähkön sähkömarkkinoilta. Virtuaa- linen PPA-sopimus toimii Contract for difference (CfD) -mallin periaatteella, siten että osapuolten maksama hinta määräytyy PPA-sopimuksen hinnan ja sähkömarkkinahin- nan erotuksena. Toisin sanoen markkinahinnan alittaessa sopimuksen hinnan sähkön ostaja maksaa erotuksen myyjälle ja päinvastoin. Alkuperätakuut siirtyvät sähkön myyjältä ostajalle sopimuksen mukaisesti. Lisäksi PPA-sopimuksissa vaihtelee muun muassa se, ostaako ostaja koko sähkön- tuotannon, joka vaihtelee (ns. pay as produced), vai ainoastaan kiinteän sähkönmää- rän (ns. baseload PPA). PPA-sopimuksiin liittyy eri riskejä, joiden kantamisvastuu ja- kautuu sopimuskohtaisesti tuottajan ja myyjän välillä. Nämä riskit liittyvät moniin teki- jöihin, kuten tuulipuiston toteutumiseen, sen suorituskykyyn, sähkön markkinahinnan kehitykseen, sopimusaikaan ja lainsäädännön vaihteluun. Oleellista on, että kumpikin sopimuksen osapuoli pystyy vastaamaan sille allokoidusta riskistä (Suomen Tuulivoi- mayhdistys, 2019). VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 101 4.3.3 Kannattavuus Merituulivoiman kannattavuuteen vaikuttavat kaikki kustannus- ja tulorakenteen teki- jät. Tästä johtuen kustannukset vaihtelevat merkittävästi hankkeiden välillä. Yleiset kansalliset tai kansainväliset merituulivoiman kannattavuutta koskevat arviot voivat poiketa merkittävästi yksittäisen hankkeen kustannuksista. Suomeen sijoittuvan meri- tuulivoiman kannattavuuden arviointi on haasteellista myös siksi, että kokemusta pai- kallisista olosuhteista ja kustannustasosta on vain Porin Tahkoluodon merituulivoima- alueesta. Lisäksi se sijaitsee suhteellisen lähellä rantaa, mikä myös osaltaan vaikeut- taa kustannusten yleistämistä. Yleisiä arvioita Suomen merituulivoiman kustannuske- hityksestä on rajoitetusti, mutta esimerkiksi SKM Predictorin vuonna 2019 tekemän selvityksen mukaan osa merituulivoimahankkeista tulee taloudellisesti kannattavaksi Suomessa 2030-luvullla (SKM Predicor, 2019). Sitran vuonna 2018 julkaiseman ra- portin arvioiden mukaan merituulivoiman tuotantokustannusten puolestaan ennuste- taan olevan noin 30 – 35 €/MWh vuoteen 2030 mennessä (Granskog, 2018). Arvi- oissa ei kuitenkaan tarkenneta investointi- sekä käyttö- ja kustannuspitokustannusar- vioiden jakaumaa eikä verkkoliitynnän osuutta. Siksi arvioon tulee suhtautua varauk- sella. Kansainvälisiä ennusteita merituulivoiman kannattavuudesta on runsaammin, mutta niiden soveltuvuutta Suomeen on haastavaa arvioida. Suomen merituulivoiman kus- tannuksiin vaikuttavat tekijät ovat todennäköisesti hyvin erilaisia kansainvälisiin hank- keisiin verrattuna. Eurooppaa koskevat kannattavuuden arviot perustuvat lähinnä Pohjanmerellä sijaitseviin merituulipuistoihin, sillä siellä sijaitsee 77 % Euroopan 20 GW (20 000 MW) merituulivoiman kokonaiskapasiteetista. Itämerellä sijaitsevat puistot kattavat vain 10 % Euroopan kokonaiskapasiteetista (WindEurope, 2020). Pohjanmeren maantieteelliset olosuhteet, kuten merenpohjan syvyys, lämpötila ja tuu- lennopeudet, ovat erilaisia Suomen merialueisiin verrattuna. Lisäksi lukuisat muut te- kijät kuten verotus ja logistiikka vaihtelevat Euroopan merituulivoimamaiden ja Suo- men välillä, mikä vaikuttaa merituulivoiman tuotantokustannuksiin. Siitä huolimatta kansainväliset kustannusarviot voivat antaa Suomen tilanteen arvioinnin kannalta hyödyllistä yleistä kuvaa merituulivoiman kustannusnäkymistä. Investointikustannusten kehitys Merituulivoiman hankekohtaiset investointikustannukset tulevat tulevaisuudessakin riippumaan seuraavista tekijöistä: merituulivoima-alueen sijainti ja sen ominaispiirteet, sijainnin etäisyys rannasta, merenpohjan syvyys ja tuulisuus. International Energy Agencyn (IEA 2019) mukaan Euroopassa merituulivoiman pääomakustannukset lu- kuun ottamatta verkkoliityntää olivat 3,4 miljoonaa €/MW vuonna 2018. Ennusteiden mukaan pääomakustannukset ilman verkkoliityntää tulevat laskemaan Euroopassa keskimäärin alle 1,7 miljoonaan €/MW vuoteen 2030 mennessä, ja 1,1 miljoonaan VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 102 €/MW vuoteen 2040 mennessä. Kustannusten laskun arvioidaan perustuvan osittain hanketoimijoiden jatkuvaan oppimiseen (industry learning) hankkeiden lukumäärän kasvaessa, arvoketjujen tehokkuuden paranemiseen sekä yhä tehokkaampien kom- ponenttien ja laitteistojen hyödyntämiseen. Lisäksi merialueiden kilpailuttamisen, Eu- roopan poliittisen tuen merituulivoimasektorille sekä parannusten voimaloiden layout- suunnittelussa uskotaan laskevan hintoja. Verkkoliitynnän osalta kustannusten laskeminen tulee olemaan maltillisempaa, verrat- tuna muihin investointikustannustekijöihin (Navigant Netherlands, B.V, 2019). Verkko- liitynnän osalta suuntaus näyttää olevan kohti mallia, jossa useampi merituulivoima- tuotannon alue liitetään merellä olevaan sähköhubiin (kokoavaan sähköasemaan), joka puolestaan liitetään maalle (IEA, 2019). Tällä tavalla verkkoliitynnän kustannuk- sia saadaan laskettua. On huomattava, että tuulivoima-alueiden tuotannon koonti yh- teiseen hubiin tarkoittaa sitä, että hubista rakennettavalla yhteydellä runkoverkkoon liitetään tällöin hyvin suuri määrä sähköä, mikä pitää huomioida verkon mitoituksessa (varautuminen yhteyden äkilliseen katkoon). Verkkoliitynnän kustannusten lasku voi kuitenkin olla rajallista myös siksi, että kehitys on osaltaan menossa suuntaan, jossa merituulivoimatuotantoa rakennetaan yhä kauemmaksi merelle (WindEurope, 2020), mikä puolestaan nostaa liitynnän hintaa. Käyttö- ja kunnossapitokustannusten kehitys Merituulivoiman käyttö- ja kunnossapitokustannusten ennustetaan myös laskevan tu- levien vuosikymmenien aikana. Globaalisti keskimääräiset käyttö- ja kunnossapitokus- tannukset olivat noin 80 000 €/MW vuonna 2018. Arvioiden mukaan ne laskisivat en- sin kolmanneksella vuoteen 2030 mennessä, ja saavuttaisivat tason 40 000 €/MW vuoteen 2040 mennessä. Digitalisaatio on kustannusten laskussa tärkeä vaikuttava tekijä, koska sen avulla voidaan esimerkiksi havaita ja korjata teknisiä ongelmia te- hokkaammin. Myös öljyteollisuudessa olevan asiantuntemuksen yhä tehokkaampi hyödyntäminen merituulivoimaloiden ylläpidossa edesauttaa kustannusten laskua (IEA, 2019). Kokonaiskustannusten kehitys Merituulivoiman kokonaiskustannusten kannalta kansainväliset ennusteet osoittavat merkittävää laskua tulevien vuosikymmenien ajalle. Euroopassa vuonna 2018 koko- naiskustannukset, mukaan lukien verkkoliitynnän kustannukset, olivat keskimäärin 86 €/MWh (kun arvioissa sovellettiin 4 % diskonttokorkoa). Jos diskonttokorkona käy- tetään samaa 4 %, IEA:n (2019) arvioiden mukaan kustannukset laskisivat noin 50 €/MWh tasolle vuoteen 2030 mennessä Euroopassa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 103 Oheisessa kuvassa (Kuva 4-2) on ote IEA:n vuonna 2019 julkaiseman raportin ku- vasta. Siinä kuvataan merituulivoiman kokonaiskustannusten kehitystä Euroopassa tulevina vuosikymmeninä. Kuvaajissa esitetään neljä eri otaksumiin perustuvaa ar- viota kustannusten kehityksestä vuoteen 2040. Kuvaajissa vaihtelevat käytetty dis- konttokorko ja verkkoliitynnän lukeminen mukaan kokonaiskustannuksiin. Ensimmäi- sessä (vasemmalta) kuvaajassa kuvatussa ennusteessa verkkoliityntä sisältyy kustan- nuksiin ja diskonttokorko on 8 % (kuvassa nimellä standard WACC). Keskimmäisessä graafissa diskonttokorolle on käytetty arvoa 4 %, ja viimeisessä graafissa verkkoliityn- tää ei ole sisällytetty kustannusarvioihin ja diskonttokorkona on käytetty 4 % (IEA, 2019). Kuva 4-2 Merituulivoiman LCOE:n (eli puiston elinkaaren ajalta laskettujen sähkön tuotan- tokustannusten) ennusteita Euroopassa. Ensimmäisessä (vasemmalta) graa- fissa kuvatussa ennusteessa verkkoliityntä on sisällytettynä ja pääoman keski- määräinen diskonttokorko (eli kuvassa WACC) on 8%. Keskimmäisessä graa- fissa diskonttokorkona on käytetty 4 %, ja viimeisessä graafissa verkkoliityntää ei ole sisällytetty kustannusarvioihin ja diskonttokorkona on käytetty 4 %. (muo- kattu lähteestä IEA, 2019). Kuvaajista voidaan huomata, kuinka diskonttokoron vaihtelulla ja verkkoliitynnän mu- kaan lukemisella on suuri vaikutus kustannusarvioihin, vaihdellen (euroiksi muutet- tuna) noin 35 €/MWh ja 70 €/MWh välillä vuonna 2040. Merkittävintä kuitenkin on eri- tyisesti se, että käytetyistä oletuksista huolimatta kokonaiskustannukset ovat selke- ässä laskusuunnassa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 104 4.4 Merituulivoiman kiinteistövero 4.4.1 Merituulivoimaloiden kiinteistöverotuksen nykytilanne Merituulivoimaloiden rakentaminen merialueille on kustannuksiltaan merkittävästi maatuulivoimaa kalliimpaa. Eräs keskeinen vaikuttaja hankkeiden kannattavuudelle on korkeiden rakennus- ja huoltokustannusten lisäksi kiinteistövero. Tuulivoimaloiden kiinteistöverotusta on korotettu useilla lainsäädäntötoimilla 2000-luvulla, ja näiden yh- teisvaikutuksena tuulivoimaloihin kohdistuva kiinteistövero on noussut merkittävästi. Vuoden 2018 alussa voimaan tulleen kiinteistöverolain (654/1992, jäljempänä myös KiVL) 14 §:n muutoksen (HE 133/2017 vp) mukaan voimalaitoksen tehoa ei tarkas- tella enää yksittäisen voimalaitoksen tehon vaan sen verkkoliittymispisteen tehon mu- kaan. Siten vuoden 2018 alusta alkaen yksittäisen tuulivoimalan kiinteistövero on käy- tännössä määräytynyt kunnan yleisen kiinteistöveroprosentin mukaan ja usean voima- lan tuulipuistossa sijaitsevan tuulivoimalan kiinteistövero voimalaitoksen kiinteistöve- roprosentin mukaan silloin, kun tuulipuiston teho on ylittänyt 10 MVA (megavolttiam- peeria). Lakimuutos on käytännössä nostanut merkittävästi tuulivoimaloista perittävän kiinteistöveron määrää ja muuttanut samalla asetelmia merituulivoiman rakentamisen kannalta epäedullisemmaksi. Kiinteistöverolakiin tehtiin muutoksia myös vuonna 2013 tuulivoimalaitosten ikäalen- nuksen ja minimiverotusarvon osalta (HE 140/2013 ja HE 102/2013). Nykyisin tuuli- voimalan ikäalennus on 2,5 % vuodessa. Tuulivoimalan verotusarvo laskee vuosittain edellä mainitun prosentin verran, kunnes saavuttaa 40 % minimiverotusarvon. Käytän- nössä nykyinen ikäalennus on kuitenkin niin matala, ettei tuulivoimala saavuta minimi- verotusarvoaan elinkaarensa aikana. Yleistä kiinteistöverotuksesta Kiinteistöveroa suoritetaan kunnalle kiinteistön arvon perusteella. Kiinteistöverolain 2 §:n mukaan kiinteistöllä tarkoitetaan tonttia, tilaa ja muuta Suomessa olevaa itse- näistä maanomistuksen yksikköä, joka on merkitty tai olisi merkittävä kiinteistönä kiin- teistörekisterilaissa (392/1985) tarkoitettuun kiinteistörekisteriin. KiVL:n säännöksiä kiinteistöstä sovelletaan myös muulle kuin maanomistajalle kuuluvaan sellaiseen ra- kennukseen ja rakennelmaan, joka arvostetaan 15 §:ssä mainittujen perusteiden mu- kaan. Lain 15 §:n mukaan kiinteistöverolakia sovellettaessa kiinteistön arvona pide- tään varojen arvostamisesta verotuksessa annetun lain (1142/2005, jäljempänä ar- vostamislaki) 5 luvun ja sen nojalla annettujen säännösten ja päätösten mukaisesti VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 105 laskettavaa arvoa kiinteistöveron määräämisvuotta edeltävältä kalenterivuodelta. Ar- vostamislain 28 §:n mukaan kiinteistön arvo määrätään erikseen maapohjan ja raken- nusten osalta. Kiinteistön verotusarvon pohjana on jälleenhankinta-arvo ja siitä tehtävät vuotuiset ikävähennykset. Kiinteistövero määräytyy kunnanvaltuuston määräämän kiinteistöve- roprosentin mukaisesti kohteen verotusarvosta KiVL:n asettamissa rajoissa. KiVL 14 §:n mukaan kunnanvaltuusto voi määrätä erikseen veroprosentin, jota sovelletaan voi- malaitokseen kuuluviin rakennuksiin ja rakennelmiin (voimalaitosveroprosentti). Voi- malaitosveroprosentiksi voidaan määrätä enintään 3,10 (laskettuna voimalaitoksen jälleenhankinta-arvosta), kun vastaavasti yleinen kiinteistöveroprosentti voi olla enin- tään 2,0. Useimmat kunnat ovat määränneet voimalaitosveroprosentin lähelle kiinteis- töverolaissa asetettua ylärajaa. Voimalaitosprosenttia sovelletaan teholtaan yli 10 MVA:n voimalaitoksiin. Kiinteistöverolaissa ei ole merituulivoimaloita koskevaa erityistä sääntelyä. Kiinteistö- veron maksuvelvollisuus perustuu siis KiVL 1 §:n 1 momenttiin, jossa todetaan kiin- teistöveron perustuvan kiinteistön arvoon. KiVL 2 §:n 1 momentissa kiinteistö määri- tellään seuraavasti: Kiinteistöverotuksen ulkopuolelle jäävät omistajan omaan käyttöön tarkoitetut ni- mellisteholtaan alle 625 kilovolttiampeerin (500 kW) tuulivoimalat, joista ei siir- retä sähköä sähköyhtiön sähköverkkoon. Ne eivät ole kiinteistöverolain 2 §:n 2 momentissa tarkoitettuja rakennelmia. Kiinteistöjä sekä kiinteistöjen rekisteröintiä koskeva lainsäädäntö kattaa käytännössä koko Suomen vesipinta-alan. KiVL 3 §:n 1 momentin mukaan vesialueista ei kuiten- kaan makseta kiinteistöveroa. Kiinteistövero kattaa ainoastaan Suomen aluevedet, ta- lousvyöhykkeellä kiinteistöveroa ei voida lainkaan periä nykylainsäädännön perus- teella. Vesialueella sijaitsevien rakennusten ja rakennelmien kiinteistöverokohtelu KiVL:n sanamuodon perusteella ei ole täysin selvää, miltä osin merituulivoimaloiden rakennelmista tulee maksaa kiinteistöveroa, vaikka ne sijaitsevat vesialueilla. Yleiset vesialueet on kiinteistöverolain 3 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla vapautettu kiinteistöverosta. Yleisiä vesialueita ovat oikeudesta yleisiin vesialueisiin annetun lain (204/1966) 1 §:n mukaan Suomen aluevedet ja suuret järvenselät siltä osin kuin ne VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 106 ovat kylänrajain ulkopuolella. Yleiset vesialueet ovat valtion omaisuutta. Yleisten vesi- alueiden lisäksi myös muut vesialueet on vapautettu kiinteistöverosta. Vesialueen kä- site vastaa vesilaissa (587/2011) säädettyä.(Verohallinto 2020a) Vaikka yleiset vesialueet ovat kiinteistöverosta vapaita, niille rakennetuista tuulivoima- laitoksista on kuitenkin suoritettava kiinteistöveroa. Tekosaarilla tai merenpohjassa kiinni olevien tuulivoimalaitosten katsotaan olevan kiinteistöveron piirissä kiinteistöve- rolain 2 §:n 2 momentin 1 kohdan perusteella (Verohallinto 2020a). Kiinteistöverolain 2 §:n 2 momentin mukaan kiinteistöihin rinnastetaan vuokramaalla olevat rakennukset ja rakennelmat, erottamattomat määräalat, sekä yhteisalueeseen tai yhteismetsään kuuluva rakennusmaa. Verohallinto on ottanut kantaa merituulivoimaloiden kiinteistöverotukseen Tuulivoima- laitosten ja niiden rakennuspaikkojen käsittely verotuksessa -ohjeessaan, joka on päi- vitetty vuonna 2020 (Verohallinto 2020b). Vaikka ohje nimenomaisesti määrittelee, minkä kunnan alueella merituulivoimalaitoksen katsotaan sijaitsevan, voidaan oh- jeesta myös päätellä, että Verohallinnon näkemyksen mukaan kiinteistöveroa voidaan kantaa merituulivoimaloista. Tuulivoimalan sijaintipaikka ja sen vaikutus kiinteistöverotukseen Kuntarajojen määräämisestä Suomen aluevesillä annetun lain (483/1996) 2 §:n 1 mo- mentin mukaan aluevedet määrätään siihen kuntaan, jonka pääasiallista maa-aluetta lähimpänä ne ovat. Suomen aluevesille rakennettu merituulivoimala sijaitsee aina jon- kin kunnan alueella ja tulee siten kiinteistöverotuksen piiriin. Kiinteistövero myös me- relle rakennetuista tuulivoimaloista menee siis kiinteistön sijantikunnalle. Merituulivoimatuotannon alueita voidaan tulevaisuudessa rakentaa myös Suomen aluevesien ulkopuolelle Suomen talousvyöhykkeelle. Laissa Suomen talousvyöhyk- keestä (1058/2004, jäljempänä talousvyöhykelaki) ei oteta kantaa verolainsäädännön soveltumiseen talousvyöhykkeellä. Kiinteistöverolaki ei kuitenkaan lähtökohtaisesti tule sovellettavaksi talousvyöhykkeellä, sillä sen soveltumisesta ei ole erikseen sää- detty. Lisäksi kiinteistöveroa kantavat kunnat, ja kuten edellä on mainittu, kuntien rajat voivat ulottua vain Suomen aluevesien alueelle. Näin ollen ei ole mahdollista, että kiinteistöveroa kannettaisiin Suomen talousvyöhykkeellä. Edellä mainitusta syystä tässä verotusta ja kiinteistöverolakia koskevassa luvussa kä- sitellään jatkossa vain Suomen aluevesille sijoitettavia merituulivoimahankkeita. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 107 Tuulivoiman kiinteistöverotuotto Suomessa Kiinteistöveron laskennallinen tuotto kunnille vuonna 2019 oli reilut 1,9 miljardia eu- roa, mikä oli 74 miljoonaa euroa (4,0 %) enemmän kuin vuonna 2018 (Verohallinto, 2020). Kiinteistöveron osuus kuntien kaikista verotuloista oli vuonna 2019 keskimäärin noin 8 prosenttia. Verohallinnon vuotta 2019 koskevien tietojen mukaan tuulivoimaloiden yhteenlaskettu verotusarvo oli vuonna 2019 noin 520 miljoonaa euroa. Tuulivoimaloiden osuus kiin- teistöverosta oli lähes 15 miljoonaa euroa, eli noin 0,8 prosenttia (Suomen Tuulivoi- mayhdistys, 2019). Tosiasiallisesti tuulivoimaloiden osuus kiinteistöverojen kokonais- tuotoista vaihtelee suuresti kunnittain. Eniten kiinteistöverotuloa vuonna 2019 kertyi Kalajoella; lähes 1,8 miljoonaa euroa, joka vastasi 32 prosenttia kunnan kiinteistöve- rotuloista. Tuulivoimaloiden kunnille tuottaman kiinteistöveron arvioidaan kasvavan lähes 17 mil- joonaan euroon vuonna 2020. Suunnitteilla olevien tuulivoimahankkeiden toteutuessa tuulivoimaloista kannettavan kiinteistöveron määrän voidaan arvioida kasvavan mer- kittävästi nykyisestä. 4.4.2 Vaihtoehtoja merituulivoimaan kohdistuvan kiinteistöveron alentamiselle Merituulivoiman kannattavuuden kehittymistä edistää, jos merituulivoimaan kohdis- tuva kiinteistövero saadaan samalle tasolle maatuulivoimaan kohdistuvan kiinteistöve- ron kanssa. Koska kiinteistöverotus merituulivoimahankkeessa kohdistuu vain tuuli- voimalan rakennukseksi tai rakennelmaksi katsottaviin osiin (ml. perustukset), kiinteis- tövero määräytyy niissä siten, että kunnanvaltuuston määräämä kiinteistöveropro- sentti kerrotaan tuulivoimalan mainittujen osien jälleenhankinta-arvolla, jossa on huo- mioitu myös niistä tehtävät vuotuiset ikävähennykset. Rungon, konehuoneen ja perus- tuksen osuus merituulivoimalan rakentamisaikaisista kustannuksista on keskimäärin arviolta 50 %. Maatuulivoimalassa näiden kiinteistöveropohjaan sisällytettävien kus- tannusten osuus kokonaisinvestoinnista on keskimäärin 30 %, joten ero merituulivoi- maloihin on merkittävä. Tuulivoimaloiden jälleenhankinta-arvon perusteista säätäminen asetuksella Arvostamislain 30 §:n 1 momentin mukaan rakennuksen, rakennelman ja vesivoima- laitoksen arvo on jälleenhankinta-arvo vähennettynä vuotuisilla ikäalennuksilla, jotka VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 108 on määritelty rakennustyypeittäin. Valtiovarainministeriö antaa asetuksia eri rakennus- tyyppien jälleenhankinta-arvon perusteiden laskemisesta. Useimpien rakennusten ja rakennelmien jälleenhankinta-arvon perusteista säädetään yleisistä rakennusten jälleenhankinta-arvon perusteista annetussa valtiovarainministe- riön asetuksessa (1122/2019 jäljempänä jälleenhankinta-arvo -asetus). Jälleenhankinta-arvo -asetuksen 1 §:n mukaan rakennusten jälleenhankinta-arvojen määräämisessä käytetään keskimääräisiä arvoja neliömetriä tai kuutiometriä kohti. Asetuksessa on määritelty keskimääräiset arvot asuinrakennuksille, toimistorakennuk- sille, myymälärakennuksille ja teollisuusrakennuksille. Jälleenhankinta-arvo -asetuksen 20 §:n mukaan muun kuin edellä lueteltuihin ryhmiin kuuluvan rakennuksen arvioimiseen käytetään lähinnä soveltuvan rakennuksen arvioi- misperusteita. Jos rakennus on sen laatuinen, että siihen ei voida lainkaan soveltaa edellä kuvattuja arviointiperusteita, tai jos kysymyksessä on rakennelma, pidetään tällaisen rakennuk- sen tai rakennelman jälleenhankinta-arvona 75 prosenttia vastaavan rakennuksen tai rakennelman rakennuskustannuksista. Käytännössä tuulivoimalan rakentamiskustan- nukset on keskimääräisten rakentamiskustannusten puuttuessa jouduttu määrittä- mään aina kysymyksessä olevan tuulivoimalan yksilöllisten rakentamiskustannusten mukaan. Tuulivoimaloiden jälleenhankinta-arvo on 75 prosenttia näin määräytyneistä rakentamiskustannuksista. Lisäksi rakennuskustannusten määrittämisessä huomioi- daan rakennuskustannusindeksin muutos. Merituulivoimaloiden jälleenhankinta-arvon alentaminen Lainsäädäntöteknisesti ja hallinnollisesti yksinkertainen malli alentaa merituulivoima- hankkeisiin kohdistuvaa kiinteistöverotusta vastaamaan maatuulivoimaloihin kohdistu- vaa kiinteistöverotusta olisi laskea merituulivoimalan jälleenhankinta-arvoa. Kiinteistö- veron osuus merituulivoimalla tuotetusta sähkön hinnasta on nykyisin n. 3,45 €/MWh. Hallitus on antanut 15.10.2020 esityksen, jonka tavoitteena on ollut luonnonsuojelu- alueiden kiinteistöverotuksen muuttamisen ohella alentaa merituulivoimaan kohdistu- vaa kiinteistöveroa siten, että merituulivoimaloiden verotus olisi neutraali suhteessa maatuulivoimaloihin. Lainsäädäntömuutoksen tavoitteena on ollut parantaa merituuli- voiman rakentamisen edellytyksiä ilmasto- ja energiapoliittisten tavoitteiden edistä- miseksi (Hallituksen esitys HE 169/2020 vp). VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 109 Esityksessä on ehdotettu, että merituulivoimalan jälleenhankinta-arvo laskettaisiin 35 prosenttiin alkuperäisistä rakentamiskustannuksista, kun maatuulivoimaloilla sa- moin kuin muilla rakentamiskustannusten perusteella arvostettavista rakennuksista ja rakennelmista vastaava osuus on 75 prosenttia. Tällöin kiinteistöveron osuus merituu- livoimalla tuotetun sähkön hinnasta olisi 1,62 €/MWh, eli hieman vähemmän kuin maatuulivoimalla tuotetun sähkön hinnasta. Tuulivoimaloiden verotusarvojen perusteena olevista jälleenhankinta-arvoista sääde- tään kuitenkin valtiovarainministeriön asetuksella, ei lailla. Syy merituulivoimaloiden kiinteistöverotuksen alentamiseen on niiden korkeista rakentamiskustannuksista ai- heutuva maatuulivoimaloita korkeampi verotusarvo, joten toimenpide on ehdotettu to- teutettavaksi asetusta muuttamalla sen sijaan, että merituulivoimaloille säädettäisiin erillinen veroprosentti (Hallituksen esitys HE 169/2020 vp). Hallituksen esitys HE 169/2020 vp sisälsi verotuksen alentamista koskevat perustelut, mutta esityksellä ei itsessään ehdotettu lakia muutettavaksi näiltä osin, koska jälleenhankinta-arvoista säädetään asetustasolla. Hallituksen esitys on hyväksytty joulukuussa 2020 ja kiin- teistöverolain 3 §:n muutos on tullut voimaan 1.1.2021. Esityksen eduskuntakäsittelyn aikana Valtiovarainvaliokunta antoi asiasta mietinnön VaVM 28/2020 vp. Valiokunta ei ole arvioinut muutoksen toteuttamistapaa, koska esi- tys ei sisältänyt merituulivoimaloiden verotuksen alentamista koskevaa lakiehdotusta. Valiokunta on kuitenkin mietinnössään korostanut lailla säätämisen vaatimusta ja va- rojen arvostamisesta verotuksessa annetun lain (1142/2005) 30 §:n 2 momentin val- tuutussäännöksen sisältöä. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa muutosta on kui- tenkin kannatettu laajasti eikä muutoksen toteuttamistapaan liittynyt huomautettavaa (Valtiovarainvaliokunnan mietintö 2020). Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on sen sijaan pidetty ongelmallisena muutok- sen voimaantuloa ja sen ajallista soveltamista. Osa asiantuntijoista on katsonut, että asetusmuutosta tulisi soveltaa myös jo toiminnassa olevaan merituulivoimapuistoon. Esityksen mukaan asetuksen muutosta sovellettaisiin voimalaitoksiin, joiden rakenta- minen on aloitettu 1.1.2021 tai sen jälkeen. Muutos toteutettaisiin vuodelta 2022 toimi- tettavassa verotuksessa sovellettavaan asetukseen, joka annettaisiin loppuvuonna 2021. Valiokunta on pitänyt perusteltuna, että säännöstä sovelletaan ainoastaan voi- malaitoksiin, joiden rakentaminen on aloitettu 1.1.2021 tai sen jälkeen. Muutoksen tar- koituksena on kannustaa uuden tuulivoiman rakentamiseen. Asiassa on myös valio- kunnan mielestä huomioitava jo olemassa olevan merituulivoimapuiston saamat muut tuet. Valiokunta on korostanut myös kiinteistöverotuksen merkitystä kuntien verotu- loissa (Valtiovarainvaliokunnan mietintö 2020). Valiokunta on mietinnössään muistuttanut, että ennen merituulivoimaloita koskevan muutoksen toteuttamista on Euroopan komissiolta saatava varmuus siihen, etteivät VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 110 Euroopan unionin valtiontukisäännöt ole esteenä toimenpiteen toteuttamiselle. Valio- kunta on pitänyt tärkeänä, ettei toimenpidettä katsota myöhemmin kielletyksi valtiontu- eksi, sillä se merkitsisi huomattavaa taloudellista epävarmuutta, joka käytännössä es- täisi tai rajoittaisi investointipäätöksiä. Asian käsittely ministeriössä ja lainvalmistelu asetusmuutosten osalta on edelleen käynnissä keväällä 2021. Toinen vaihtoehto voisi olla, että merituulivoimalan jälleenhankinta-arvosta säädettäi- siin erikseen omassa asetuksessa, kuten on tehty vesivoiman osalta. Tällöin merituu- livoiman jälleenhankinta-arvoa koskevassa asetuksessa voitaisiin huomioida merituu- livoiman rakentamisen erityispiirteet. Muita vaihtoehtoja merituulivoimaan kohdistuvan kiinteistöveron alentamiselle Merituulivoimaan kohdistuvan kiinteistöveron alentamiseksi on lisäksi myös seuraavia muita vaihtoehtoja: • merituulivoimaloita koskevan kiinteistöveroprosentin muuttaminen kiin- teistöverolaissa; • merituulivoimalaan kuuluvan rakennuksen ja rakennelman määrittämi- nen lainsäädännössä; • tuulivoimalaan kuuluvien rakennuksien ja rakennelmien ikävähennyksen korottaminen arvostamislain 30 §:n 1 momenttia muuttamalla; • edellä kuvattujen vaihtoehtojen yhdistelmä. 4.5 Verkkoliitynnän kustannukset Kuten kappaleessa 4.3.1.2 kuvattiin, yksi merkittävimmistä merituulivoimahankkeen investointikustannuksiin vaikuttavista tekijöistä on tuulivoiman tuotantoalueen verkko- liityntä. Verkkoliitynnän osalta kustannuksiin vaikuttaa alueen etäisyys rannasta ja lä- himmästä verkkoliityntäpisteestä maalla sekä käytettävän merikaapelin tarkemmat ominaisuudet ja mahdolliset suojaukset fyysistä rasitusta, kuten kolhuja ja hankausta, vastaan. 4.5.1 Verkkoliitynnän kustannusten allokointimalleja eri maissa Merituulivoiman verkkoliitynnän omistuksesta ja kustannusvastuusta säädetään eri valtioiden kansallisessa lainsäädännössä (Baltic Integrid, 2018). Yleisesti ottaen verk- koliitynnän kustannusvastuu on joko voimaloiden omistajalla, kantaverkkoyhtiöllä tai VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 111 valtiolla. Kantaverkkoyhtiölle syntyvät kustannukset katetaan korotettujen kantaverk- kotariffien avulla. Valtio puolestaan kattaa kulut joko valtion budjetista tai jollain muulla maksumekanismilla, jossa sähkönkuluttajille siirretään lisämaksu (Navigant Nether- lands B.V, 2019). Käytännössä verkkoliitynnän kustannusten allokointimekanismeja voi olla hyvin erilai- sia. Tässä luvussa kuvataan yleisellä tasolla Euroopan viiden merituulivoimakapasi- teetiltaan suurimman maan kustannusmallit. Nämä viisi maata ovat: Iso-Britannia 9945 MW kokonaiskapasiteetilla, Saksa 7745 MW, Tanska 1703 MW, Belgia 1156 MW ja Hollanti 1118 MW (Wind Europe 2019). Lisäksi kuvataan Ruotsin verkkoliityn- nän kustannusmalli. Kuva 4-3 Verkkoliitynnän kustantajatahot voidaan jaotella kolmeen: voimaloiden omista- jaan, kantaverkkoyhtiöön ja valtioon. Kantaverkkoyhtiöltä maksut siirtyvät kanta- verkkotariffeihin ja valtiolta maksu otetaan joko julkisista verovaroista tai erityi- sesti sähkönkuluttajille asetetusta lisäverosta. Verkkoliitynnän kustantaminen Voimaloiden omistaja Kantaverkkoyhtiö Kantaverkko- tariffit Valtio Verovarat Sähkönkuluttajille asetettu lisävero Tässä selvityksessä hyödynnetään verkkoliitynnän eri kustannusten jakomallien ver- tailussa toisinaan käytettyä luokittelua, jossa maat jaetaan niin sanottuun super-mata- laan, matalaan ja syvään malliin (super-shallow, shallow ja deep approach). On muis- tettava, että mallit auttavat kuvaamaan yleisellä tasolla verkkoliitynnän kustannusja- kaumaa eri maiden välillä, mutta jokaisessa maassa mallien yksityiskohtainen toteu- tus on omanlaisensa. Super-matalassa mallissa voimaloiden omistaja kustantaa aino- astaan merituulivoimalat ja voimaloiden väliset kaapelit, ja verkkoliitynnän kustantaa kantaverkkoyhtiö tai valtio. Matalassa mallissa voimaloiden omistaja kustantaa verk- koliitynnän maalla sijaitsevaan liityntäpisteeseen asti. Super-matalassa ja matalassa VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 112 mallissa sähköverkon mahdolliset vahvistukset eivät ole voimaloiden omistajan vas- tuulla, vaan ne kustantaa kantaverkkoyhtiö tai ne katetaan sähkönkuluttajille asetetun lisäveron avulla. Syvässä mallissa taas tuulivoimaloiden omistajan kustannusvastuulla on sekä verkkoliityntä että mahdolliset sähköverkon vahvistukset, jotka voivat olla edellytys lisäkapasiteetin liittämiselle sähköverkkoon (Baltic Integrid, 2018). Oheisessa taulukossa (Taulukko 4-3) on kuvattu Suomen, Ruotsin sekä viiden Euroo- pan suurimman merituulivoimamaan verkkoliitynnän kustannusten jakautuminen ja muu tuki, jota tuulivoimatuottaja saa sähköntuotannolleen. On huomattava, että kaikki viisi Euroopan suurinta merituulivoimamaata kuuluvat joko super-matalaan tai mata- laan malliin. Tämän lisäksi matalan mallin maissa, joissa verkkoliitynnän kustannukset ovat tuulivoimaloiden omistajan vastuulla (Iso-Britannia ja Tanska), tuulivoimatuottajat saavat sähkön tuotantoon valtiolta tukea CfD-mallilla (contract for difference). Toisin sanoen kaikissa Euroopan suurimmissa merituulivoimamaissa merituulivoimasektori saa jonkinlaista taloudellista tukea. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 113 Taulukko 4-3 Verkkoliitynnän kustannusten allokointimalleja sekä sähköntuotantoa koskevat tuki tuulivoimatuottajille Suomessa, Ruotsissa ja viidessä Euroopan suurim- massa merituulivoimamaassa (Baltic Integrid, 2018, Navigant Netherlands BV, 2019). Verkkoliityntä Sähköntuotanto Super-matala malli = tuulivoimaloiden omistaja kustantaa voimaloiden liittämisen merellä olevaan sähköasemaan Matala malli = tuulivoimaloi- den omistaja kustantaa verkkoliitynnän maalla olevaan sähköasemaan Syvä malli = tuulivoimaloiden omistaja kustantaa koko verkkoliitynnän ja siitä seuraavat verkon kapasiteetin vahvistukset Sähkön tuotantoa koskeva tuki tuulivoimatuottajille Suomi (liityntä muuhun kuin kantaverkkoon) Ei tukea Ruotsi Siirtymässä tähän aluevesien osalta elokuussa 2021 Green certificate-malli Iso-Britannia CfD-malli Saksa Price premium-malli Tanska CfD-malli (tender)/price premium (open-door) Belgia Green certificate-malli Hollanti Price premium/ei tukea Iso-Britannia Iso-Britanniassa tuulivoimaloiden omistaja kustantaa verkkoliitynnän maalle. Verkkolii- tyntään sovelletaan niin sanottua third-party -mallia, jossa verkkoliitynnän omistus ja operointi huutokaupataan omana kokonaisuutenaan erilliselle toimijalle, niin sanotulle OFTO:lle (offshore transmission system operator). Verkkoliitynnän voi rakennuttaa joko tuulivoimaloiden omistaja tai OFTO, mutta tähän asti kaikissa merituulipuistoissa rakennuttaja on ollut tuulivoimaloiden omistaja (Navigant Netherlands BV, 2019). Third-party -mallin tavoitteena on kulujen alentaminen kilpailutuksen avulla. Taustalla VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 114 on ajatus, jonka mukaan kilpailutus eri toimijoiden välillä mahdollistaisi kustannuste- hokkaimman sekä parhaimman teknologian valitsemisen kunkin merituulipuiston verk- koliitynnälle (Promotion, 2017). Saksa Saksassa tuulivoimaloiden omistaja ei ole kustannusvastuussa merituulivoimaloiden verkkoliitynnästä. Merituulipuiston merikaapeli katsotaan osaksi kantaverkkoa, ja siksi kantaverkkoyhtiö kustantaa ja rakentaa sen. Näin ollen tuulivoimaloiden omistajan kustannusvastuulla on ainoastaan voimaloiden liittäminen merellä olevaan sähköase- maan. Sähköverkon haltijat kustantavat verkkoliitynnän kulut sähkönkuluttajille asete- tuilla maksuilla (Klein, 2018). Kuitenkin energiaintensiivinen teollisuus vapautetaan näistä maksuista, eli käytännössä muut sähkönkuluttajat kattavat kokonaisuudessaan verkkoliitynnän kulut (Ameland, 2017). Tanska Tanskassa on tällä hetkellä matala malli, jossa tuulivoimaloiden omistaja kustantaa merituulipuiston verkkoliitynnän maalla sijaitsevaan sähköasemaan. Merituulipuistora- kentaminen tapahtuu aina joko ns. tender tai open-door-menettelyiden kautta (luku 3.13.1), ja myös verkkoliitynnän kustannusvastuu on aikaisemmin ollut erilainen näissä kahdessa menettelyssä. Tender-menettelyllä rakennettujen farshore merituuli- voima-alueiden verkkoliitynnän kustannusvastuussa käytettiin ennen vuotta 2019 su- per-matalaa mallia, mutta vuoden 2019 jälkeen siirryttiin matalaan malliin. Ennen 2019 tender-menettelyn merituulivoima-alueen verkkoliitynnän rakennutti ja kustansi Tanskan kantaverkkoyhtiö Energienet (Fitch-Roy, 2015), ja siitä koituvat kustannukset Energienet kattoi sähköverkkomaksuilla. Nykyään tender-menettelyssä voimaloiden omistaja kustantaa kokonaisuudessaan verkkoliitynnän (mukaan lukien merellä ole- van sähköaseman) maalla sijaitsevaan kantaverkkoon (Danish Energy Agency, 2020). Yksi syy verkkoliitynnän kustannusvastuun siirtämiseksi voimaloiden omistajalle on se, että näin toimija voi optimoida tuulipuistosta ja sen liityntäjohdosta koostuvan ko- konaisuuden kustannustehokkuutta (Russell, 2021). Open-door-menettelyssä sen si- jaan tuulivoimaloiden omistaja on aina ollut vastuussa verkkoliitynnän kustannuksista maalla sijaitsevaan liityntäpisteeseen (Danish Energy Agency, 2017). Belgia Belgiassa käytetään super-matalaa mallia. Voimaloiden omistaja kustantaa merituuli- puiston liitännän merellä olevaan verkkoasemaan, niin sanottuun Modular Offshore Grid:iin (MOG), jonka kantaverkkoyhtiö Elia on rakennuttanut. MOG puolestaan on lii- tetty maalla olevaan sähköverkkoon ja sen tarkoituksena on usean merituulipuiston yhteisellä liitynnällä vähentää merikaapeleiden määrää (Navigant Netherlands B.V, VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 115 2019). Belgiassa käytettiin aikaisemmin mallia, jossa tuulivoimaloiden omistaja kus- tansi verkkoliitynnän, mutta kantaverkkoyhtiö oli vastuussa kolmasosasta siitä koitu- vista pääomakustannuksista (CMS law, 2017). Hollanti Hollannissa käytetään super-matalaa mallia. Merituulipuistojen verkkoliitynnän raken- nuttaa ja kustantaa kantaverkkoyhtiö TenneT, jolloin tuulivoimaloiden omistajan kus- tannusvastuulla on tuulivoimaloiden liitäminen merellä olevaan sähköasemaan (Navi- gant Netherlands B.V, 2019). Hollannin valtio korvaa kantaverkkoyhtiölle verkkoliityn- nästä aiheutuvat kustannukset (TenneT, 2020). Ruotsi Ruotsissa on viime vuosina käyty keskustelua verkkoliitynnän kustannusten allokointi- vaihtoehdoista. Tällä hetkellä Ruotsissa käytetään syvää mallia, jossa tuulivoimaloi- den omistaja kustantaa verkkoliitynnän kokonaisuudessaan sekä mahdolliset verkon vahvistukset, jota merituulipuiston liitännästä seuraa (Baltic Integrid, 2018). Vuonna 2018 Ruotsin hallitus antoi energiavirastolle tehtäväksi tutkia ja esittää vaihtoehtoja verkkoliitynnän kustannusten siirtämiseksi pois voimaloiden omistajalta. Energiavi- rasto esitti kaksi vaihtoehtoa, joista ensimmäisessä Ruotsin kantaverkkoyhtiö (Svenska kratftnät) rakentaisi ja kustantaisi verkkoliitynnän kokonaisuudessaan. Kan- taverkkoyhtiö puolestaan kustantaisi tästä seuraavat kulut korotetuilla kantaverkko- maksuilla. Toisessa energiaviraston esittämässä vaihtoehdossa voimaloiden omistaja saisi valtion tukea osaan verkkoliitynnästä, esimerkiksi merenalaisiin kaapeleihin ja muuntajiin (Energimyndigheten, 2018). Ruotsin hallitus julkaisi helmikuussa 2021 esi- tyksen, jonka mukaan kansallista sähköverkkoa laajennettaisiin Ruotsin merialueelle kantaverkkoyhtiön toimesta. Säädöksen on määrä astua voimaan elokuussa 2021. Toistaiseksi ei ole selvää, miten sähköverkon laajentaminen merelle tullaan rahoitta- maan (Richard, 2021). Kustannusmallien soveltuvuus Suomeen Suomessa tuulivoimaloiden omistaja vastaa liityntäjohdon toteuttamisesta ja sen kus- tannuksista. Verkkoyhtiö, jonka sähköasemaan voimalat liitetään, määrittelee liittymis- paikan sekä liittymisen hinnan. Fingrid (haastattelu 2020) hinnoittelee liityntämaksun siten, että se kattaa liittymispisteessä syntyvät kustannukset, mutta ei mahdollisia ver- kon kehittämisen kustannuksia liityntäpisteestä eteenpäin. Hinnoittelu perustuu tuo- tantotavasta riippumattomaan hinnastoon. Näin ollen kustannuksen allokointimalli vastaa edellä esitettyä matalaa mallia. Merituulivoimahankkeiden tuotantokapasiteetti on todennäköisesti niin suuri, että liityntä tapahtuu käytännössä kantaverkkoon. Mikäli liitytään muiden kuin kantaverkkoyhtiön Fingridin verkkoon, on liityntäkustannuksissa VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 116 eroja. Sähkömarkkinalain (588/2013) 20 §:n mukaan liittymiskorvauksen on oltava kohtuullinen. Se voi varsinaisessa liittymispisteessä syntyvien kustannusten lisäksi kattaa myös liittymisestä johtuvia muita verkon kehittämisen kustannuksia. Tältä osin kustannusten allokointi vastaisi aiemmin esitettyä niin sanottua syvää mallia. Tilan- netta voidaankin pitää hankkeesta vastaavan kannalta haastavana, koska liittymis- maksu voi mahdollisesti olla huomattavastikin erilainen riippuen siitä, kenen verkon- haltijan verkkoon voimalat liitetään. Tämä haaste on tuulivoimahankkeiden kokonais- kapasiteetista johtuen kuitenkin merkittävä lähinnä maatuulivoimassa, jossa hankkeita liitetään myös muiden verkonhaltijoiden kuin Fingridin verkkoon. Selvityksen sidosryhmähaastatteluissa nousi esiin useita eri näkökulmia verkkoliityn- nän kustannusten allokointia koskien. Koska verkkoliityntä muodostaa huomattavan osuuden, noin 30 %, merituulivoimahankkeen investointikustannuksista (IEA, 2019), parantaisi sen allokoiminen pois tuulivoimaloiden omistajilta luonnollisesti merituulivoi- mahankkeiden kannattavuutta. Kuten esimerkkimaiden kuvauksissa kävi ilmi, esimer- kiksi Saksassa, Belgiassa ja Hollannissa verkkoliitynnän kustannukset on siirretty ko- konaan tai osittain pois voimaloiden omistajilta kantaverkkoyhtiön tai valtion maksetta- vaksi. Näissä maissa merituulivoima-alueet huutokaupataan valtion toimesta. Sen si- jaan maissa, joissa rakennettavan merituulivoima-alueen valinnan tekevät hankkeesta vastaavat (kuten tehdään Suomessa), on verkkoliityntäkustannusten siirtämisellä pois voimaloiden omistajalta omat riskinsä. Tällöin on mahdollista, että voimaloiden omis- tajalla ei ole kannustinta valita verkkoliitynnän kannalta kaikista kustannustehokkainta aluetta merituulivoimahankkeen toteuttamiselle tai muuten optimoida hankkeen kokoa verkkoliitynnän kustannus huomioiden. Toisaalta sidosryhmähaastatteluissa nousi esiin myös näkökanta, jonka mukaan meri- tuulivoiman verkkoliitynnän yhteiskunnallisella tukemisella Suomessa olisi oltava eri- tyisen hyvät perusteet. Maatuulivoimaa rakennetaan tällä hetkellä markkinaehtoisesti ja maatuulivoiman tuotantokapasiteetti tulee nousemaan tulevina vuosina merkittä- västi. Voidaankin todeta, että merituulivoimasektorin tukemisen olisi hyvä perustua esimerkiksi jonkin siihen liittyvän suomalaisen erityisosaamisen ja tätä kautta suoma- laisen teknologian tai osaamisen kansainvälisen kilpailukyvyn tukemiseen. Toisaalta merituulivoiman tukeminen esimerkiksi verkkoliityntäkustannuksen allokoinnin kautta voidaan myös nähdä tapana tukea kansallisesti sitä, että merituulivoimarakentaminen Suomessa käynnistyisi mahdollisimman nopeasti tukien näin osaltaan uusiutuvan energian tavoitteiden saavuttamista. Paukku & Similä (2020) esittävät merituulivoiman käyttöönoton edistämistä koske- vassa raportissaan, että merituulipuistojen verkkoliitynnän yhteiskunnallista tukemista puoltaa se, että merituulivoimalla on erityisiä etuja esimerkiksi maatuulivoimaan ver- rattuna, mikä luo perusteita varhaisemmassa kehitysvaiheessa olevan teknologian (merituulivoiman) tukemiselle. Näitä etuja ovat heidän mukaansa mm. merituulivoiman VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 117 suurempi energiatuotanto ja sen mahdollinen sijoittaminen lähemmäksi suuria kulu- tuskeskuksia. Suomessa on merituulivoiman sijoittamisen osalta kuitenkin huomioi- tava, että maanpuolustuksen tarpeet rajoittavat mahdollisuuksia rakentaa merituulivoi- maa lähellä etelän kulutuskeskuksia (mm. meriskenaariot 2020). Toisaalta Paukku & Similä (2020) toteavat myös, että EU:n valtiontukisäätelyn mukaisesti uusiutuvan energian yhteiskunnallisen tukemisen tulisi olla väliaikaista ja tavoitteena olla, että ajan myötä tuet ensin supistetaan ja lopulta lakkautetaan. Mikäli merituulivoimahankkeiden kannattavuutta pyrittäisiin parantamaan noudatta- malla verkkoliitynnän kustannusten allokoinnissa aiemmin kuvattua super-matalaa mallia, kantaverkkoyhtiö Fingrid kustantaisi merituulivoiman liitynnän käytännössä kantaverkkotariffien kautta. Haaste tässä mallissa on korotettujen kantaverkkotariffien vaikutus suuriin sähkönkuluttajiin. Riskinä on se, että kantaverkkomaksut nousisivat todella huomattavasti erityisesti suomalaisilla teollisuusasiakkailla. Merkittävän kokoi- sen merituulivoima-alueen liitynnän toteuttaminen voisi nostaa kantaverkkomaksua jopa noin 10 %, mikä suurimmille teollisuusyrityksille voisi tarkoittaa kustannusten li- säystä jopa miljoonaluokan korotuksilla (Fingrid haastattelu syksy 2020). Lisäksi säh- kömarkkinalakia ollaan uudistamassa ja tammikuussa 2021 julkaistussa hallituksen esityksessä (TEM/2020/172) verkkoyhtiöiden vuotuista korotuskattoa laskettaisiin ny- kyisestä 15 prosentista 8 prosenttiin. Tämä vaikuttaa siihen, ettei Fingrid välttämättä pysty toteuttamaan kannattavasti kaikkia investointeja, varsinkin, jos investointeihin lisätään merituulivoima-alueiden verkkoliitynnät. Toisaalta Saksassa sovelletaan super-matalaa -mallia siten, että teollisuus vapaute- taan nousseiden kantaverkkomaksujen maksurasitteesta. Saksan mallissa teollisuus ei näin kärsi taloudellisesti vaan maksuvastuu siirtyy yksittäisille sähkönkuluttajille (Ameland, 2017). Saksan mallin soveltuvuutta Suomeen ja sen konkreettisia vaikutuk- sia sähkölaskuihin on haastavaa arvioida ilman tarkempia tutkimuksia. Erityyppisiä kuluttajia eri tavoin kohtelevan kantaverkkomaksujärjestelmän luomiseen liittyy haas- teita, kuten sen määrittely, ketkä nousevasta maksurasitteesta vapautettaisiin ja millä perustein. Isossa kuvassa mallin käyttäminen korottaisi yksittäisten sähkönkuluttajien sähkölaskua; lukuun ottamatta niitä kuluttajia, jotka mahdollisesti vapautettaisiin kus- tannusnoususta. Useamman merituulivoimatuotannon alueen tuotannon kokoaminen yhteen pistee- seen merellä ja sen edelleen liittäminen maalle yhdellä verkkoliitynnällä voisi teori- assa laskea liitynnän kokonaiskustannuksia. Suuren tuotantomäärän liittäminen kan- taverkkoon yhdellä liityntäjohdolla sisältää kuitenkin merkittäviä riskejä. Fingridillä on häiriötilanteita varten nopeaa häiriöreserviä (nopeasti käynnistettävää tuotantoa tai irti kytkettävää kulutusta), jolla voidaan reagoida nopeasti sähköjärjestelmän vikatilantei- siin yhdessä säätösähkömarkkinoilla olevan kapasiteetin kanssa. Nopea häiriöreservi mitoitetaan suurimman voimalaitosyksikön tai siirtoyhteyden tehon mukaan niin, että VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 118 häiriöreservillä pystytään kattamaan suurimman voimalaitosyksikön tai siirtoyhteyden mahdollisesta vikaantumisesta aiheutuva tehovaje. Tällä hetkellä Suomen häiriöre- servi on mitoitettu Olkiluoto 3:n tehon mukaan (1 300 MW huomioiden laitoksen jär- jestelmäsuoja). Jos kantaverkkoon liitettäisiin yhdellä liitynnällä yli 1 300 MW teho, edellyttäisi tämä häiriöreservien uudelleenmitoittamista. Fingridin arvion (haastattelu 2020) mukaan merituulipuistojen liittäminen sähköverkkoon tapahtuisikin Suomessa verkon ominaisuuksista johtuen todennäköisimmin siten, että jokainen puisto liitettäi- siin omalla liityntäjohdolla maalla sijaitsevaan verkon liityntäpisteeseen. 4.6 Riskien vaikutus merituulivoimahankkeiden kannattavuuteen Tässä luvussa käsitellään riskien vaikutusta merituulivoimahankkeiden kannattavuu- teen erityisesti rahoituksen kautta, sillä riskeillä on merkitystä investointeihin tarvitta- van rahoituksen saatavuuteen sekä pääoman kustannuksiin. 4.6.1 Merituulivoimahankkeiden rahoitus Tuulivoimahanke voidaan rahoittaa joko omistajansa taseen kautta (taserahoitusmalli) tai projektirahoitusmallilla. Taserahoitusmallissa hanke ja siihen tarvittava rahoitus kir- jataan omistajansa taseeseen ja velkojen vakuutena on tällöin omistajan muutakin omaisuutta. Projektirahoitusmallissa tuulivoimahanketta varten perustetaan erillinen, itsenäinen yhtiö (Special Purpose Vehicle, ”SPV”), joka yksin vastaa hankkeen rahoi- tuksesta sekä velkojen takaisinmaksusta pelkästään hankkeesta syntyvillä kassavir- roilla. Näin ollen projektirahoitteisessa hankkeessa pääoman kustannusten voidaan suoraan katsoa linkittyvän kyseisen hankkeen riskiprofiiliin (Steffen, 2020). Eurooppa- laisissa maatuulivoimahankkeissa on käytetty tasaisesti sekä taserahoitusmallia että projektirahoitusmallia, mutta merituulivoimahankkeissa on käytetty lähes ainoastaan projektirahoitusmallia johtuen niiden vaatimasta suuresta pääoman määrästä, jota harva hankekehittäjä pystyy kantamaan omassa taseessaan (Wind Europe, 2019). Merituulivoimahankkeiden rahoitukseen käytetään tyypillisesti sekä omaa pääomaa että vierasta pääomaa, ja näiden suhde voi vaihdella merkittävästi riippuen hankkee- seen kohdistuvista riskeistä. Tyypillinen rahoitusrakenne sisältää 20 − 30 % omaa pääomaa ja 70 − 80 % vierasta pääomaa (Wind Europe, 2019). Hankkeen pääoman kustannus on oman pääoman ja vieraan pääoman painotettu keskiarvo (Weighted Average Cost of Capital, WACC). Pääoman kustannus voidaan jakaa riskivapaaseen osaan ja riskipreemioon, joka kuvastaa investointiin sisältyvää riskiä. Korkeamman VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 119 riskin projekteissa riskipreemio on suurempi, jolloin sijoittajat ja lainanantajat vaativat pääomalleen korkeamman tuoton. Hallitsemalla investointiin liittyviä riskejä voidaan vaikuttaa rahoituksen saatavuuteen sekä oman ja vieraan pääoman kustannuksiin ja siten myös hankkeiden kannattavuu- teen. Pienemmät investointiin liittyvät riskit houkuttavat laajemmin pääomasijoittajia, erityisesti suuria institutionaalisia sijoittajia, jotka sijoittavat pitkäaikaisesti hankkeisiin ja joiden tuottovaatimukset ovat tyypillisesti muita alhaisemmat. Johtuen merituulivoi- man pääomaintensiivisyydestä, alhaisemmalla pääomankustannuksella on suora vai- kutus merituulivoiman kannattavuuteen ja siten kilpailukykyyn verrattaessa muihin energiantuotantoteknologioihin. 4.6.2 Merituulivoimahankkeiden riskit Toimintaympäristö Yksi merkittävimmistä merituulivoimainvestointeihin liittyvistä kysymyksistä on lain- säädäntöön ja energiapolitiikkaan liittyvät mahdolliset muutokset, jotka voivat johtaa investointien kannattavuuden heikentymiseen. Tuulivoimatuotannon yleisen hyväksyt- tävyyden ja poliittisen tuen puute, erilaiset investointeja tukevat mahdollisuudet ja nii- hin liittyvä epävarmuus (esimerkiksi muutokset uusiutuvan energian tukijärjestelmissä, verokohtelussa tai pitkän aikavälin tavoitteiden puuttuminen ja siten epäselvä merituu- livoimamarkkinan kehitysnäkymä) voivat hidastaa tai vähentää investointihalukkuutta (Gatzert & Kosub, 2015). Pitkäkestoisissa merituulivoimahankkeissa toimintaympäris- töön liittyvät riskit vaikeuttavat sijoittajien projektikohtaisten riskiarvioiden tekemistä sekä tuottojen arvioimista koko projektiajalle (EWEA, 2013). Myös verkkoliitynnän rakentamiseen ja saatavuuteen liittyvät riskit voidaan nähdä po- liittisina kysymyksinä. Tämä riski korostuu silloin, kun verkosta vastaava toimija ei ole vastuussa merituulivoiman liittämisestä verkkoon. Tällöin verkkoliityntää koskevat in- vestointipäätökset joudutaan tekemään huomattavasti muiden rakennustöiden aloitta- mista aiemmin. Verkon saatavuuteen liittyvä riski vaikuttaa myös hankkeen rahoitetta- vuuteen (EWEA, 2013). Verkkoliityntään liittyviä riskejä ja mahdollisuuksia on kuvattu tarkemmin tämän raportin kohdassa 4.5 Yleisesti ottaen Suomi on poliittisesti ja taloudellisesti vakaa maa, mistä kertoo luotto- luokittajien (S&P ja Fitch) keväällä 2021 Suomelle antama AA+ luottoluokitus sekä si- joittuminen maailman kolmanneksi vähiten korruptoituneeksi maaksi. Uusiutuvan energian investointeja ajatellen huomio kiinnittyy erityisesti siihen, miten kunnianhi- moista hiilineutraaliustavoitetta edistetään ja kuinka vakaasti ja pitkäjänteisesti ener- giamarkkinoihin liittyvää lainsäädäntöä tehdään. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 120 Teknologia Tuulivoimaloiden teknologiakehitys on tänä päivänä hyvin nopeaa, ja siten toimialalla ollaan jatkuvasti tilanteessa, jossa toteutettava teknologia on suhteellisen uutta. Tuuli- voimaloiden teknologiariskit liittyvät tuulivoimaloiden (lavat, laakerit, vaihteisto) tekni- seen suorituskykyyn, komponenttien kestävyyteen ja luotettavuuteen. Riskit kasvavat, kun uusia malleja ja teknologioita suunnitellaan ja tuodaan markkinoille. Suunnittelu- virheet tai komponenttien viat voivat aiheuttaa katkoja tuulivoimalan käyttöön, ja siten aiheuttaa merkittäviä tulojen menetyksiä. Merituulivoimaloiden vaativa käyttöympä- ristö (suolavesi, kosteus) lisää komponentteihin kohdistuvia riskejä (Gatzert & Kosub, 2015). Sijoittajat voivat olla haluttomia investoimaan uuteen teknologiaan, jolla ei vielä ole näyttöä toimivuudesta tai hinnoittelevat siihen liittyvän riskin tavanomaista korkeam- malle (EWEA, 2013). Teknologiaan liittyviä riskejä voidaan hallita valmistajan vakuuk- silla sekä käyttö- ja kunnossapitosopimuksilla. Merellä kunnossapitoon liittyy kuitenkin aina riski sääolosuhteista, joihin ei voida vaikuttaa (Gatzert & Kosub, 2015). Rakentaminen ja logistiikka Rakentaminen nähdään usein riskialtteimpana merituulivoimahankkeen vaiheena. Riskeihin liittyvät tulojen menetykset esimerkiksi hankkeen viivästymisestä tai kulje- tusten ja asennusten aikana tapahtuvista vaurioista, jotka pääomaintensiivisellä toi- mialalla voivat aiheuttaa merkittäviä lisäkustannuksia. Merituulivoimassa logistiikkaan liittyvät riskit korostuvat, koska kuljetuksiin ja nostoihin käytetään monenlaista erikois- kalustoa (maaliikenne, meriliikenne, nosturit), joiden saatavuus voi myös muodostua haasteeksi. Lisäksi rakentamisessa on huomioitava vaihtelevat sääolosuhteet (Gat- zert & Kosub, 2015). Itämerellä merituulivoimarakentamista on tällä hetkellä lähinnä Tanskassa, joten rakentamiseen käytettävä kalusto tulee Suomeen muualta. Erikois- kalusto tulee varata käyttöön riittävän ennakollisesti ja sen saatavuudella voi olla vai- kutuksia hankkeen rakentamisen aikatauluun. Toinen merkittävä rakentamiseen liittyvä riski ovat perustukset, joiden tulee kestää meriveden aiheuttamat voimakkaat liikkeet sekä nopeasti muuttuvat tuuli- ja sääolo- suhteet. Perustusten suunnittelussa on huomioitava myös merenpohjan ominaisuudet sekä se, että perustusten rakentamiseen liittyvä osaaminen on vaikeasti siirrettävissä eri maiden välillä, koska olosuhteet eri alueilla vaihtelevat (EWEA, 2013, Gatzert & Kosub, 2015). Suomessa on yhä rajallisesti ymmärrystä esimerkiksi siitä, minkälainen riski syntyy mahdollisista ahtojäistä erityisesti Perämeren alueella. Paitsi perustusten mitoitukseen, ahtojäät voivat vaikuttaa myös kunnossapitotoimien tekemiseen. Tosin selvityksen aikaisten haastatteluiden perusteella hankkeesta vastaavat pitävät jälkim- mäistä riskiä maltillisena. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 121 Rakentamisen riskeihin lukeutuvat myös urakointiin liittyvät riskit. Kokonaisurakalla voidaan hallita rajapintariskejä, mutta toisaalta hankintojen pilkkomisella voidaan saada merkittäviä kustannussäästöjä. Pääomaintensiivisissä hankinnoissa on huomi- oitava sopimuskumppaneiden luottokelpoisuus ja maksukyky, jotta ne ovat kykeneviä suoriutumaan sopimusvelvoitteistaan riskialttiissa toimintaympäristössä sekä kanta- maan mahdolliset vastuut ja takuusitoumukset. Sopimusrakenteet ja niistä aiheutuvat riskit vaikuttavat myös hankkeen rahoitettavuuteen. Sijoittajat arvioivat rakentamiseen liittyvät riskit hankkeen sopimusrakenteiden kautta arvioimalla, kuinka paljon riskeistä on siirretty muille toimijoille ja mikä on näiden toimijoiden riskinkantokyky (luottokel- poisuus) muun muassa tarjottujen vakuuksien osalta (EWEA, 2013). Rakentamisvai- heeseen liittyvät merkittävät riskit poistuvat, kun hanke siirtyy tuotantovaiheeseen ja alkaa kerryttää tuloja. Tämän vuoksi tuotantovaiheen pääoman kustannukset ovat tyy- pillisesti alhaisemmat kuin rakentamisvaiheessa, ja tästä syystä hanke usein uudel- leen rahoitetaan pidemmällä maturiteetilla ja/tai alhaisemmilla koroilla (WindEurope 2019). Tulovirrat Tuulivoimahankkeen tulojen ennustettavuuteen liittyy haasteita, jotka vaikuttavat mer- kittävästi investointipäätöksiä hidastavana tekijänä. Tuuliolosuhteiden vaihtelu sekä sähkön markkinahinnan muutokset ja heikko ennustettavuus pitkälle aikavälille vaikut- tavat suoraan tulovirtoihin aiheuttaen sijoittajille volyymi- ja hintariskin. Hintariskiltä on aiemmin suojannut uusiutuvan energian tukijärjestelmät (syöttötariffi, preemiojärjes- telmä), mutta tällä hetkellä Suomessa ei ole saatavilla tukea uusille hankkeille. Säh- kön markkinahintariskiä voidaan kuitenkin hallita solmimalla pitkäaikainen sähkön- myyntisopimus (Power Purchase Agreement, PPA, ks. kappale 4.3.2.1) esimerkiksi 10 − 15 vuoden ajaksi. PPA-sopimuksen markkinariskejä lieventävä vaikutus riippuu sopimuksen sisällöstä. Tyypillisesti PPA-sopimus kattaa noin 60 − 70 % sähköntuo- tannosta, ja loppuosa on altis sähkön markkinahinnan vaihteluille tai se voidaan suo- jata lyhytaikaisilla sähköjohdannaisilla finanssimarkkinoilla. Volyymiriskiä voidaan hallita laadukkailla tuulimittauksilla sekä ammattimaisilla tuu- lianalyyseilla, jolloin tuuliennusteiden luotettavuus kasvaa. Volyymiriskiä ei kuitenkaan voida täysin poistaa, sillä tuulivoiman tuotanto on riippuvainen sääolosuhteista, joihin ei voida vaikuttaa (Gatzert & Kosub, 2015). VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 122 4.6.3 Merituulivoimahankkeiden rahoituskustannusten kehitys Vuosien 2016 − 2019 aikana eurooppalaisissa projektirahoitteisissa merituulivoima- hankkeissa vieraan pääoman määrä on kasvanut noin 60 prosentista noin 80 prosen- tin tasolle samalla, kun investoidun oman pääoman määrä on pienentynyt noin 40 prosentista noin 20 prosentin tasolle. Samaan aikaan lainojen korkomarginaalit ovat tulleet alas (kts. Kuva 4-4), kun lainanantajien halukkuus investoida merituulivoimaan on kasvanut siihen liittyvien riskien ymmärtämisen ja markkinakehityksen myötä (Wind Europe, 2019). Kuva 4-4 Lainan korkojen kehitys merituulivoimahankkeissa eri maissa vuosina 2010- 2019 (Wind Europe, 2019) Teknologian kehittyminen ja kokemuksen myötä siihen kohdistuvan luottamuksen kasvaminen ovat pienentäneet teknologiaan liittyvää riskien arvoa. Lisäksi uusiutuvan energian tukijärjestelmät Euroopassa ovat taanneet tasaiset ja ennustettavat kassa- virrat hankkeille, ja näin hallittu sähkönhintariski on mahdollistanut edullisemman vie- raan pääoman saannin sekä pienemmät rahoituskustannukset hankkeille (Wind Eu- rope, 2019). Merituulivoiman tukijärjestelmät Euroopassa ja maailmalla ovat edesaut- taneet merituulivoimamarkkinan ja siten teknologian ja osaamisen kehittymistä kan- nattavuudeltaan markkinaehtoiseen suuntaan. Arup on tutkinut vuonna 2018 julkaistussa raportissaan, että siirtyminen preemiotuo- tantotukijärjestelmästä markkinaehtoiseen tuulivoimaan nostaisi pääoman kustan- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 123 nusta (WACC, nominaali ennen veroja) noin 1 – 3 prosenttiyksikköä johtuen tulovirtoi- hin kohdistuvasta kasvavasta epävarmuudesta. Tämä tarkoittaisi, että tuulivoiman LCOE kustannukset nousisivat karkeasti noin 5 – 10 %. Toisin sanoen tuotantotukijär- jestelmät osaltaan pienentävät hankkeisiin liittyviä riskejä, jolloin myös rahoituskustan- nukset ovat alhaisemmat ja siten hankkeiden kannattavuus parempi. Kuten aiemmin tässä raportissa on todettu, ilman tuotantotukijärjestelmää sähkön markkinahintariskeiltä voidaan suojautua pitkäaikaisilla PPA-sopimuksilla tai pitkäai- kaisilla johdannaissopimuksilla. Näillä ei kuitenkaan täysin voida poistaa markkinahin- tariskiä. Huomioitavaa on, että velkarahoittajat ovat haluttomia kantamaan hintariskiä, ja siksi pitkäaikainen PPA-sopimus mahdollistaa hankkeen rahoittamisen. Hankkeen velkarahoitus mitoitetaan tyypillisesti hintariskiltä suojatun tulovirran mukaisesti ja sen keston ajalle. Lisäksi huomioitavaa on, että velkarahoittajat arvioivat sopimuksen osa- puolten luottokelpoisuutta myöntäessään lainarahoitusta hankkeelle. Näin ollen sopi- muksen laadulla on myös vaikutus riskin arvoon, ja siten velkarahoituksen määrään ja kustannuksiin. Tuulivoimarakentamisen edistämisen kannalta aktiivinen ja toimiva PPA-markkina voi olla edellytys hankkeiden rahoitukselle, koska ainakin toistaiseksi lainarahoittajat ovat olleet haluttomia ottamaan sähkön hintavaihteluun liittyvää riskiä. Yhtenä ehdotuk- sena tähän voisi olla valtion takaus keskisuurten yritysten PPA-sopimusten vakuu- deksi. Takauksen antaja voisi olla esimerkiksi Finnvera. Takausten avulla voidaan pienentää keskisuurten yritysten luottoriskiä, ja siten mahdollistaa myös näiden toimi- joiden osallistuminen uusiutuvan energian pitkäaikaisten sähkönostosopimusten markkinaan. Tällä hetkellä Euroopan Unionilla on käynnissä vihreän kehityksen ohjelma, jonka ta- voitteena on saavuttaa EU:n asettamat ilmastotavoitteet kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi. Tähän ohjelmaan liittyen EU on laatinut myös merituulivoimaa käsit- televän strategian. Merituulivoimaa edistäviä investointeja voidaan rahoittaa EU:n el- pymis- ja palautumistukivälineen kautta. Lisäksi Euroopan investointipankilla (EIB) on rahoitusvälineitä merituulivoimahankkeiden rahoittamiseksi kuten strategisten sijoitus- ten rahasto (EFSI), jonka tavoitteena on tukea energiasektorin kehitystä erityisesti uu- siutuvan energian osalta. EIB:n avulla merituulivoimahankkeet voivat saada takauk- sen jopa 50 % projektin investointikustannuksista EIB:n myöntämän lainan avulla. Esi- merkiksi Saksassa valtion kehityspankki (KfW) auttoi myös ensimmäisiä merituulivoi- mahankkeita niiden rahoitusvajeessa tarjoamalla lisätakauksia tai kohtuuhintaisia lai- noja. Myös Suomessa tällaiset takaukset voisivat olla mahdollisia esimerkiksi Finnve- ran kautta, ja valtio voisi sitä kautta edistää merituulivoiman rakentamista. Haasteena kuitenkin edelleen on se, miten hankkeet saadaan ensin markkinaehtoisesti kannatta- viksi. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 124 • Suositellaan, että selvitetään tarkemmin mahdollisuutta hyödyntää val- tion takausta keskisuurten yritysten PPA-sopimusten lisävakuutena tai yleisemmin lisätakauksena merituulivoimahankkeiden lainarahoitukselle. 4.7 Merituulivoima valtion hallinnoimilla merialueilla Metsähallituksella on merkittävä rooli merituulivoiman hankekehityksessä, sillä se toi- mii merituulivoima-alueiden vuokranantajana Suomen aluevesillä. Yleiset vesialueet, kuten aluevedet, pohjineen ovat Suomen valtion omaisuutta lukuun ottamatta Ahve- nanmaan maakunnassa sijaitsevia vesialueita ja niitä hallinnoi Metsähallitus. On huo- mattava, että Suomen talousvyöhyke (Kuva 4-5) ei kuulu Metsähallituksen hallintaan, vaan näillä merialueilla työ- ja elinkeinoministeriö (TEM) toimii toimivaltaisena viran- omaisena. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 125 Kuva 4-5 Suomen aluevedet kuvassa vaaleansinisenä) ja talousvyöhyke tummansini- senä. (Esri Taustakartta, 2021, WWF 2020) 4.7.1 Metsähallitus merialueiden vuokraajana Metsähallituksen hallinnoimien merialueiden vuokraus merituulivoimahankkeen kehit- tämistä ja rakentamista varten tapahtuu varaus- ja käyttöoikeussopimuksilla. Varaus- sopimus tietystä merialueesta edeltää käyttöoikeussopimuksen solmimista. Varausso- pimukset ovat neljän vuoden pituisia määräaikaissopimuksia, jotka voidaan tarvitta- essa uusia. Metsähallituksen käytäntönä on myöntää varaussopimuksia ainoastaan niille merialueille, joille on maakuntakaavassa osoitettu merituulivoimaa. Tällä toimin- tatavalla Metsähallitus haluaa varmistaa, että merituulivoimalle varattavalla alueella on tehty kaavoituksen kautta eri alueidenkäytön muotojen yhteensovittamista ennen varaussopimuksen solmimista (Metsähallitus, haastattelu 2020). Tällä hetkellä lähes kaikki maakuntakaavoissa osoitetut merituulivoima-alueet on varattu varaussopimuk- silla hankkeesta vastaaville. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 126 Metsähallitus on vastikään selvittänyt käyttöoikeussopimuksissa sovellettavan hintata- son konsulttityönä ja eri toimijoiden kanssa käytyjen keskustelujen perusteella (Metsä- hallitus haastattelu, 2021). Huhtikuussa 2021 on sovittu suunnitteilla olevaa Porin Tahkoluodon laajennusta koskeva vuokrataso. Tahkoluodon laajennuksen käyttöoi- keussopimuksessa sovellettava vuokrataso on määritelty hanketta koskevan varaus- sopimuksen liitteenä. Ennen merituulivoima-aluetta koskevan vuokrasopimuksen (käyttöoikeussopimuksen) tekemistä Metsähallituksen vuokrauspäätös alistetaan val- tioneuvostolle lain oikeudesta luovuttaa valtion kiinteistövarallisuutta (973/2002) edel- lyttämällä tavalla. Lain mukaan vuokran suuruus on päätettävä liiketaloudellisin perus- tein. Muiden aluevesille suunniteltujen merituulivoima-alueiden vuokratasoa ei ole vielä sovittu. Metsähallituksen näkökulmasta (haastattelu 2021) alueiden väliset erot ovat niin merkittäviä, ettei niissä voida soveltaa samaa vuokratasoa. Selvityksen yhtey- dessä tehtyjen muiden hankkeesta vastaavien haastatteluiden perusteella tilanne, jossa hankkeen suunnittelun aikana ei ole vielä tietoa merialueen vuokrahinnasta, on epäselvä. Epäselvä vuokrataso tarkoittaa hankkeen toteuttamiseen ja sen arvioituun kannattavuuteen liittyvää riskiä. Käytännössä hankkeesta vastaavat joutuvat investoi- maan merituulivoima-alueiden suunnitteluun, YVA-menettelyyn ja kaavoitukseen en- nen kuin heillä on tietoa alueen vuokran tasosta. Metsähallitus aikoo merialueiden vuokrauksen lisäksi kehittää merituulivoimahank- keen yhdessä yhteistyökumppanin kanssa. Metsähallitus jätti marraskuussa 2020 kaavoitusaloitteen Korsnäsin kunnalle merituulivoima-alueesta (Metsähallitus, 2020). Yhteistyökumppanin valintaa ei ole vielä tehty. Suunnitelmissa on aloittaa yhteistyö- kumppanin valintaan liittyvä huutokauppamenettely syksyllä 2021 ja saada se päätök- sen vuoden 2022 ensimmäisen vuosipuoliskon aikana (Metsähallitus haastattelu, 2021). Kumppanivalinta perustuu muun muassa toimijoiden talouteen ja kokemuk- seen liittyviin kriteereihin. Korsnäsin hanke toimii Metsähallituksen ja Suomen ensim- mäisenä merialuehuutokauppana. Metsähallitus ei tule toteuttamaan hanketta itse vaan myy osuutensa hankkeesta yh- teistyökumppanilleen ennen investointia ja jää hankkeeseen merialueen vuokrananta- jan ominaisuudessa. Metsähallitus ei tule muun ohella toimialarajauksensa (laki Met- sähallituksesta 234/2016 3 §) takia osallistumaan sähkönmyyntiin, sähköntuotantoon tai merituulivoimaloiden varsinaiseen rakentamiseen. Muiden hankkeesta vastaavien näkökulmasta Metsähallituksen kaksoisrooli sekä ve- sialueiden vuokranantajana että hankekehittäjänä herättää kysymyksiä tasapuolisuu- desta. Kaksoisroolin osalta on hyvä huomioida, että eri hankkeet kilpailevat muun mu- assa PPA-sopimuksista. Tämä korostaa läpinäkyvyyden tärkeyttä koskien merialuei- den vuokratasoa ja / tai sen määräytymisperusteita. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 127 Selvityksen aikana käydyn sidosryhmävuoropuhelun perusteella Suomessa on sel- västi kasvava kiinnostus merituulivoimahankkeiden kehitykseen. Tuulivoima-alueiden valinta ja alueiden tuulivoimatuotantoon soveltuvuuden tutkiminen ovat aikaa vieviä prosesseja. Hankkeen suunnittelu kokonaisuudessaan vie useita vuosia eivätkä kaikki tutkittavat alueet välttämättä etene toteutusvaiheeseen. Merituulivoiman tuotannon kasvun kannalta onkin tärkeää, että hankekehitystä ja alueiden soveltuvuuden tutki- musta tehdään rinnakkain useilla paikoilla. Huutokauppamenettelyn suunnittelu ja so- veltaminen ei saisi viivästyttää merellä tapahtuvaa tuulivoima-alueiden tutkimista ja kehittämistä. Useissa maissa merituulivoima-alueiden huutokauppamenettelyn soveltaminen on tai on ollut sidoksissa merituulivoimalla tuotettavan sähkön tarvitseman tuen tason mää- rittämiseen. Suomessa tällaista suunnitelmaa ei ole vaan merituulivoimarakentamisen nähdään tapahtuvan markkinaehtoisesti. Markkinaehtoinen kehitys huomioiden on hyvä varmistaa, että Metsähallituksen hankekehityksen rinnalla myös muilla toimijoilla on mahdollisuus tuulivoimahankekehitykseen merialueilla. • Suositellaan, että valtion merialueiden vuokrantasosta / vuokrantason määrittelytavasta merituulivoiman tuotantoalueilla tehdään läpinäkyvää siten, että se on huomioitavissa jo hankekehityksen alkuvaiheissa. • Merituulivoimasektorin kasvun kannalta nähdään tärkeänä, että Metsä- hallituksen hankekehityksen rinnalla myös muilla toimijoilla on mahdolli- suus tuulivoimahankekehitykseen merialueilla. 4.7.2 Merialueen vuokraoikeuksien kiinnityskelpoisuus Yleistä vesialuetta tai sen osaa koskeva vuokra- tai muu käyttöoikeus voidaan kirjata lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin. Maakaaren 14 luku on tulkinnanvarainen siltä osin, voiko tällainen vuokra- tai muu käyttöoikeus olla kiinnityksen kohteena. Kiinnityskel- poinen maanvuokraoikeus ja muu kiinnityskelpoinen käyttöoikeus määritellään maa- kaaressa samoin kriteerein kuin kirjaamisvelvollisuuden alaiset oikeudet (MK 19:1). Maakaaren sanamuodon tiukan tulkinnan mukaan yleiseen vesialueeseen kohdistuva oikeus ei voisi kuitenkaan olla maakaaren 14 luvun 2 §:ssä tarkoitettu kirjaamisvelvol- lisuuden alainen erityinen oikeus, koska kirjaamisvelvollisuuden alaisena maanvuok- raoikeutena ja muuna kirjaamisvelvollisuuden alaisena erityisenä oikeutena voitaisiin pitää vain sellaista oikeutta, joka kohdistuu toisen maahan. Siten myös oikeuden kiin- nityskelpoisuus edellyttäisi lain sanamuodon mukaan sitä, että maanvuokraoikeus kohdistuu toisen maahan. Vaikka vesialueen vuokraoikeus olisi määräaikainen sekä VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 128 vapaasti vuokranantajaa kuulematta siirrettävissä ja vaikka oikeudenhaltijalla olisi oi- keus pystyttää vuokratulle vesialueelle hänelle kuuluvia rakennuksia tai laitteita, vuok- raoikeutta ei maakaaren sanamuodon mukaan voitaisi pitää kiinnityskelpoisena. Hallituksen esityksessä (HE 120/1994 vp. - Hallituksen esitys Eduskunnalle maakaa- reksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi) on kirjaamisvelvollisuuden ja kiinnityskelpoisuu- den osalta poikkeuksetta puhuttu vain maanvuokraoikeudesta ja maahan kohdistu- vasta käyttöoikeudesta mainitsematta mitään vesialueen vuokrasta tai vesialueisiin kohdistuvista käyttöoikeuksista, vaikka lainsäätäjän tarkoituksena ei ilmeisesti ollut supistaa kiinnityskelpoisuutta aiemmasta. Näin ollen oikeuskirjallisuudessa on esitetty kanta (Hahto 1998, s. 728, LM 5/1998), että maanvuokraoikeudella ja maahan kohdis- tuvalla käyttöoikeudella tarkoitettaisiin maakaaressa maata riippumatta siitä, onko se mahdollisesti veden peittämää. Maakaaressa ei ole kuitenkaan erikseen säädetty, että maalla tarkoitetaan myös vesialuetta. Kirjallisuudessa esitettyä tulkintaa tukevat MK 4:4:n (käyttöoikeuden luovutus) maininnat niin maa- kuin vesialueista ja MK 14:1:ssä (kirjattavat erityiset oikeudet) kiinteistöllä tarkoitetaan myös vesikiinteistöjä ja kiinteistöihin kuuluvia vesialueita. Koska vuokratulle vesialueellekin on mahdollista rakentaa merkittävän taloudellisen arvon omaavia rakennuksia tai laitteita, on maakaaren sanamuoto tässä auttamatto- man vanhentunut, sen edellyttäessä kirjattavan oikeuden kohdistuvan toisen maahan. Jos muut kyseisissä lainkohdissa mainitut vaatimukset täyttyvät (määräaikaisuus, siir- tokelpoisuus ja rakentamiskelpoisuus), on myös vesialueeseenkin kohdistuvan vuokra- tai muu käyttöoikeus sellainen taloudellinen kokonaisuus, joka soveltuisi sa- malla tavalla vakuuskohteeksi kuin maa-alueeseen kohdistuva oikeus ja vesialueen vuokra- tai muun käyttöoikeuden kiinnityskelpoisuutta tulisi tulkita samalla tavalla maalla olevien vuokra- tai muiden käyttöoikeuksien kanssa. Käytännössä yleisiä vesialueita on kirjattu kiinteistöinä kiinteistörekisteriin ja näihin on vahvistettu vuokraoikeuksia. Lisäksi tiedossa on, että vuokraoikeuksiin on merialu- eella vahvistettu kiinnityksiä, joissa panttikirjan haltijoina on muun muassa suomalai- nen rahoituslaitos. Maakaaren sanamuotoa tulisi selkeyttää, jotta se vastaisi nykyisiä vesialueiden laaje- nevia erilaisia sekä jo käytössä olevia käytänteitä ja parantaisi merituulivoimatoimijoi- den rahoitusmahdollisuuksia oikeuksien vakuuskäyttömahdollisuuksien myötä. Vesi- alueen kiinnityskelpoisuus on olennainen edellytys sille, että merituulivoimahankkeet voidaan toteuttaa markkinaehtoisesti. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 129 4.8 Kansallisen merituulivoimasuunnitelman tarve ja hyödyt Selvityksen sidosryhmähaastatteluissa osa hankkeesta vastaavista ja viranomaisista toi esille tarpeen kansallisesta merituulivoimasuunnitelmasta. Haastatteluiden perus- teella suunnitelman tavoite olisi luoda eri sidosryhmille yhteistä kokonaiskuvaa siitä, miten merituulivoiman kehittyminen Suomessa nähdään: mikä on merituulivoimatuo- tannon kasvun aikataulu, minne hankkeet sijoittuvat, mitkä ovat eri viranomaistoimijoi- den roolit ja minkälainen on suomalaisen teollisuuden ja palveluntuotannon rooli koti- maisten merituulivoimahankkeiden kehityksessä sekä toisaalta mahdollisessa alaan liittyvässä viennissä. Maatuulivoimarakentaminen tapahtuu nykyään markkinaehtoisesti. Merituulivoiman tuotantokustannus on edelleen voimakkaassa laskussa ja kannattavuuden oletetaan parantuvan merkittävästi tulevina vuosina ja vuosikymmeninä (katso luku 4.3.3). Tä- män perusteella voidaan pitää todennäköisenä, että myös merituulivoima saavuttaa markkinaehtoisen toteuttamisen vaatiman kannattavuustason tulevaisuudessa. Meri- tuulivoimatuotannon kasvusta voidaan luoda kansallisia skenaarioita, mutta markki- naehtoinen kasvu huomioiden tarkemman tuotannon kasvun aikataulun laatiminen on haastavaa. Merituulivoimatuotannon kasvun huomioivan yleispiirteisemmän kehyssuunnitelman laatiminen voisi olla kuitenkin hyödyllistä sen varmistamiseksi, että eri elementit, kuten esimerkiksi sähköverkko ja satamainfrastruktuuri, tukevat merituulivoimatuotannon kehittymistä mahdollisimman oikea-aikaisesti. Kehyssuunnitelmassa ei otettaisi kan- taa merituulivoiman kasvun aikatauluun tai sen sijoittumiseen, vaan luotaisiin raamit, joilla tuetaan merituulivoimatuotannon kasvun edellytyksiä. Pitkän aikavälin kehys- suunnitelman laadinta on linjassa myös EU:n merienergiastrategian tavoitteiden kanssa (seuraava luku 4.8.1). Erityistä huomiota kehyssuunnitelmassa on hyvä kiin- nittää yhteistyöhön muiden jäsenmaiden kanssa. Erityisesti se, että merituulivoima- hankkeita sijoittuu tulevaisuudessa todennäköisesti kauemmas rannikolta talous- vyöhykkeelle, korostaa tarvetta vesialuerajan jakavien naapurimaiden väliseen yhteis- työhön koskien muun muassa sähköverkon kehittämistä. Varsinaista merituulivoimasuunnitelmaa ei siis selvityksen perusteella nähdä hyödyl- liseksi. Päinvastoin, sen laatimiseen kuluva aika voisi hidastaa merituulivoimasektorin lähivuosien kehitystä. Vaikka MRL:n mukaiset merialuesuunnitelmat ovat strategisia suunnitelmia, tuovat ne osaltaan selkeyttä tuulivoiman tuotantoalueiden mahdollisiin sijaintipaikkoihin talousvyöhykkeellä ja vastaavat näin sidosryhmähaastatteluissa esi- tettyihin tarpeisiin. Talousvyöhykkeen osalta tuulivoimahankkeisiin liittyvien eri viran- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 130 omaismenettelyiden kokonaisuutta ja eri viranomaisten rooleja kokonaisuuden yh- teensovittamisessa ja sujuvuudessa olisi myös hyvä selventää kuten raportissa aiem- min on todettu (luku 3.13.5). • Kansalliselle merituulivoimasuunnitelmalle ei nähdä tarvetta. Sen sijaan nähdään, että EU:n merienergiastrategian mukainen kehyssuunnitelma ja sen laadintaan liittyvä jäsenmaiden välinen yhteistyö voi olla hyödyllinen erityisesti talousvyöhykkeelle sijoittuvan merituulivoiman kehityksen tu- kemiseksi. 4.8.1 EU:n merienergiastrategia Euroopan komissio julkaisi marraskuun 2020 lopulla EU:n merienergiastrategian (COM/2020/741 final 2020), jossa asetetaan tavoitteet uusiutuvan energian kokonais- kapasiteetin lisäämiselle merellä EU:n ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi sekä esite- tään keskeiset toimet näiden tavoitteiden saavuttamiseksi. Strategian suurimmat ta- voitteet koskevat merituulivoimaa, mutta sen lisäksi se asettaa päämääriä valtame- rienergian, mm. aalto- ja vuorovesienergian, hyödyntämiselle. Strategiassa pyritään nostamaan merituulivoiman kokonaiskapasiteetti EU:ssa nykyisestä 12 GW:sta vähin- tään 60 GW:in vuoteen 2030 mennessä, ja edelleen 300 GW:in vuoteen 2050 men- nessä. Tämä tarkoittaa merituulivoiman kokonaiskapasiteetin 25-kertaistamista 30 vuodessa, mikä edellyttää valtavan mittaluokan muutosta koko sektorilla sekä sähkö- verkossa. Komissio arvioi, että strategian tavoitteiden toteuttamiseksi (mukaan lukien 40 GW valtamerienergian tavoitteen) tarvitaan 800 miljardin euron investoinnit. Merienergiastrategiassa jäsenmaita kehotetaan luomaan pitkän aikavälin kehys meri- tuulivoimasektorin kasvattamiselle ja yhteistyön tekemiselle jäsenmaiden välillä niin merialueiden suunnittelussa kuin sähköverkkorakentamisessa. Tärkeinä asioina stra- tegia nostaa esille myös muun muassa houkuttelevan investointiympäristön luomisen merituulivoiman merkittäville investoinneille, toimitusketjujen nopeuttamisen, sata- mainfrastruktuurin ja verkkoyhteyksien parantamisen ja yhteistyön lisäämisen jäsen- maiden välillä verkkoyhteyksien kehittämisessä. Merienergiastrategia on oikeudelliselta statukseltaan komission tiedonanto, mikä tar- koittaa, että se ei velvoita jäsenvaltioita konkreettisiin toimenpiteisiin. Sen tarkoitus on kartoittaa ja suunnitella merienergian roolia EU:n merialueilla tuleville vuosikymme- nille ja ennakoida mahdollisia sääntelytarpeita ja investointeja. Joulukuussa julkaistussa E-kirjeessään (Valtioneuvoston E-selvitys E 160/2020 vp) valtioneuvosto on ilmoittanut pitävänsä EU:n merienergiastrategiaa tervetulleena ja VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 131 kannattavansa etenkin EU:n merialueiden ominaispiirteiden eroavaisuuden huomioi- mista, tasapuolisten toimintaedellytysten tarjoamista merellä toimiville markkinatoimi- joille, EU:n jäsenmaiden yhteistyön vahvistamista sekä komission ja Euroopan puo- lustusviraston yhteistyön lisäämistä merienergian ja maanpuolustuksen yhteensovitta- miseksi. Merienergiastrategiassa eritellään eri merienergiateknologioiden kehitysvai- heita, esimerkiksi kelluva merituulivoima ja aaltoenergia on luokiteltu kypsymisvai- heessa oleviksi teknologioiksi. Kannanotossa valtioneuvosto huomauttaa, että olisi tärkeää tunnistaa myös arktinen merituulivoima kypsymisvaiheessa olevaksi teknolo- giaksi, koska jääolosuhteet aiheuttavat erityisiä haasteita merituulivoimatuotannolle. Komission ehdottamaa sähköverkon yhdentämistä koskien valtioneuvosto huomaut- taa kannanotossa, että verkon suunnittelu ja rakentaminen tulisi jatkossakin perustua verkonkäyttäjien tarpeisiin. Edellä mainittujen lisäksi valtioneuvosto nostaa kannan- otossa esille myös biodiversiteettistrategian huomioimisen, merenkulun sujuvuuden, turvallisuuden ja toimivuuden varmistamisen merienergian kehittämisessä sekä tutki- muksen suuntaamisen tuulivoimaloiden vaikutuksista merenkulun tutkajärjestelmiin. Lisäksi valtioneuvosto ilmoittaa kannanotossa, että Suomi ei kannata merienergiastra- tegiassa ehdotettuja merialueittain tehtäviä sitoumuksia uusiutuvalle energialle. Merienergiastrategiassa kehotetaan jäsenmaita sisällyttämään merienergiaa koskevat uudistukset ja investoinnit kansallisiin elpymis- ja palautumissuunnitelmiin. Maalis- kuussa 2021 julkaistussa alustavassa Suomen elpymis- ja palautumissuunnitelmassa allokoidaan 155 miljoonaa euroa uuden energiateknologioiden investointeihin, joista yksi mainituista on merituulivoima (Valtioneuvoston julkaisuja 2021:22). Valtioneuvosto valmistelee parhaillaan hallitusohjelman mukaista ilmasto- ja energia- strategiaa, joka pohjautuu Suomen 2035 hiilineutraaliuus- ja EU:n vuodelle 2030 ase- tetuille päästötavoitteille. Strategia valmistuu kesällä 2021 (Työ- ja elinkeinoministeriö 2020). On odotettavissa, että strategiassa käsitellään merituulivoiman roolia Suomen energiajärjestelmän kehityksessä, mutta on epäselvää minkälainen rooli merituulivoi- malle tullaan siinä asettamaan. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 132 5 Tuulivoimarakentamisen ja Puolustusvoimien aluevalvonnan yhteensovittaminen 5.1 Tutkimusmenetelmät Selvityksen kolmas osakokonaisuus koostuu kolmesta osiosta: Puolustusvoimien aluevalvonnan ja tuulivoimarakentamisen yhteensovittamisesta, Puolustusvoimien lausunnon huomioimisesta tuulivoimarakentamista koskevissa viranomaismenette- lyissä lainsäädännöllisestä näkökulmasta sekä tuulivoimarakentamisen ja säätutkien yhteensovittamisesta. Osioiden yhteydessä on annettu suosituksia teknologisten mah- dollisuuksien, lainsäädännön tai toimintatapojen kehittämiseksi tuulivoimarakentami- sen edistämiseksi. Luvussa on kuvattu tekniset lähtökohdat aluevalvonta- ja säätutkien sekä radio-pai- kannusjärjestelmien toiminnalle sekä sille millä eri tavoin tuulivoimalat vaikuttavat näi- den toimintaan. Puolustusvoimia on haastateltu laajasti osana työtä: Ilmavoimien esikunnan asiantun- tijahaastattelu 25.3.2020, Merivoimien Esikunnan asiantuntijahaastattelu ja kommentit 8.4.2020, Pääesikunnan asiantuntijahaastattelu ja kommentit 9.4.2020. Haastattelun tulokset on huomioitu teknologisten yhteensovittamisen mahdollisuuksien arvioin- nissa. Luvussa 5.4 on tarkasteltu Puolustusvoimien tutkavalvontaan ja tuulivoimahankkeiden suunnittelu- ja lupamenettelyihin liittyviä käytäntöjä ja niiden taustalla olevaa lainsää- däntöä. Selvityksessä on tarkasteltu voimassa olevaa tuulivoimahankkeiden tutkavai- kutuksiin liittyvää sääntelyä sekä käytäntöjä. Luvussa on perehdytty Puolustusvoimien lausuntomenettelyyn perustuvaan hankkeiden hyväksymiskäytäntöön ja sen oikeudel- lisiin lähtökohtiin sekä arvioitu menettelyn haasteita ja kehittämismahdollisuuksia. Li- säksi on tarkasteltu lakia tuulivoiman kompensaatioalueista. Luvun viimeisessä osiossa on käsitelty tuulivoimarakentamisen yhteensovittamista säätutkien kanssa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 133 5.2 Puolustusvoimien aluevalvonta ja tuulivoima 5.2.1 Tekniset lähtökohdat Puolustusvoimien aluevalvonta muodostaa kokonaisuuden, joka muodostuu tutkista, muista ilma- ja merivalvontajärjestelmistä sekä erilaisista sensorijärjestelmistä. Tässä selvityksessä keskitytään erityisesti tutkajärjestelmään. Tutka on yksi niistä laitteista, jolla tehdään aluevalvontaa, ja jolla voidaan havaita koh- teita niihin suunnatun ja niistä takaisin heijastuneen tai takaisin lähetetyn sähkömag- neettisen säteilyn perusteella. Tässä selvityksessä pääpaino on mikroaaltotutkalla, jonka käyttämän sähkömagneettisen säteilyn aallonpituus on yleensä välillä 1 − 0,01 metriä ja vastaava taajuus 0,3 − 30 GHz. Tarkastelu kohdistuu ilmassa lentävien koh- teiden havaitsemiseen käytettäviin tutkiin. Tyypillinen tutka lähettää lyhyitä, voimakkaita mikroaaltojen eli lyhyiden radioaaltojen pulsseja kapeaan keilaan, joka saadaan aikaan sopivan antennin avulla. Kun mikro- aaltopulssi kohtaa ilmassa lentävän kohteen eli tutkamaalin, tyypillisesti lentokoneen, osa siitä heijastuu kaikuna takaisin tutkaan. Vastaanotettu kaiku ilmaisee kohteen ole- massaolon. Kohteen suunta saadaan selville, kun tiedetään mihin antenni oli suun- nattu havaintohetkellä. Kohteen etäisyys saadaan selville mittaamalla aika, joka puls- silta kului matkaan kohteeseen ja takaisin. Ensiötutka eli primääritutka havaitsee kohteen yksinomaan siitä heijastuneen radio- aallon perusteella. Kohteen yhteistoimintaa tutkan kanssa ei tarvita. Ensiötutkaa käy- tetään lähinnä sotilaallisessa ilmavalvonnassa, siksi nimenomaan sitä käsitellään seu- raavissa tarkasteluissa. Aluevalvonnassa käytetään yleisesti 3 GHz:n alueen ensiötut- kia, joiden aallonpituus on vastaavasti 0,1 metriä. Kuitenkin Suomessa ja etenkin muissa maissa on käytössä merkittävässä määrin myös muiden taajuusalueiden tut- kia. Puolustusvoimat huomioi lausunnoissaan tuulivoimaloiden vaikutukset myös näi- den muiden taajuusalueiden valvontasensoreihin siltä osin kuin ne kohdistuvat Puo- lustusvoimien toimintaan. Toisiotutkan eli transponderin toiminta perustuu maa-aseman lähettämään kyselypuls- siin valittuun sektoriin tai jatkuvalähetteisenä. Lentokoneessa oleva laite havaitsee ky- selypulssin ja lähettää vastauksen lentokorkeudesta, nopeudesta, lentosuunnasta jne. takaisin maa-asemalle. Kone tunnistetaan vastaajalaitteeseen asetetun ”kuokka-koo- din” perusteella, jonka ohjaamohenkilö asettaa laitteeseen ennen lentoa. Valittu koodi yhdistetään maa-asemalla olevassa näyttölaitteessa näkyvään kohteeseen. Trans- ponderi ei ole tutkajärjestelmä vaan siviili-ilmailun käyttämä omatunnusjärjestelmä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 134 Tunnistus perustuu ohjaamohenkilöstön toimenpiteisiin ja edellyttää siis kohteen yh- teistoimintaa lennonjohdon kanssa. Tutkan kantamaa eli maksimietäisyyttä, jolla kohde voidaan havaita, voidaan kuvata ns. tutkayhtälön avulla. Tutkayhtälö kertoo, miten tutkasta lähtenyt teho vaimenee edetessään, heijastuu kohteesta sekä vaimenee lisää edetessään kohteesta takaisin vastaanottavaan tutkaan. Tutkayhtälö voidaan kirjoittaa muotoon 2 2 2 3 4(4 ) t r PG LP R λ σ π = missä Pr on tutkan vastaanottama teho ja Pt tutkan lähetysteho, G on tutka-antennin vahvistus, λ on käytetty aallonpituus, σ on kohteen tutkapoikkipinta-ala, R on kohteen etäisyys tutkasta sekä L on lisävaimennus kohteen ja tutkan välillä. Pt, G ja λ ovat kul- lekin tutkalle ominaisia suureita, kun taas σ ja R riippuvat kohteesta ja sen etäisyy- destä. Yhtälöstä nähdään, että tutkan vastaanottama teho on suoraan verrannollinen kohteen tutkapoikkipinta-alaan ja kääntäen verrannollinen kohteen etäisyyden neljän- teen potenssiin. Tämä tarkoittaa sitä, että isoista kohteista tutkaan palaava teho voi olla erittäin suuri ja vastaavasti kaukana olevista kohteista palaava teho erittäin pieni. Erityisen hankala tilanne on silloin, kun tarkasteltavan kohteen pieni signaali yritetään havaita suuren signaalin tai häiriön alta. Näillä seikoilla on merkitystä tuulivoimaloista nimenomaan tutkan kantamaan kohdistuviin vaikutuksiin, kuten myöhemmin käy ilmi. Tutkayhtälö voidaan kirjoittaa myös maksimikantaman muotoon, kun tiedetään mini- miteho Prmin, jonka tutkan tarvitsee havaitakseen kohteen. 2 2 2 4max 3 min(4 ) t r PG LR P λ σ π = Tämän yhtälön perusteella voidaan arvioida, miten yhteysvälillä oleva lisävaimennus vaikuttaa tutkan perushavainnointikykyyn. Tutkan häiriötön toiminta edellyttää, että sen lähettämän lähes suoraviivaisesti etene- vän radioaallon etenemistiellä ei ole esteitä sen matkalla tutkasta kohteelle ja takaisin. Mahdolliset esteet aiheuttavat harhahavaintoja ja todellisten kohteiden havaintokyvyn heikkenemistä. Aluevalvontatutkien tyypillinen kantama on useita satoja kilometrejä ja kohteiden lentokorkeus yleensä 0 − 15 km, mutta joissakin tapauksissa jopa yli 20 km. Ainakin äärietäisyyksillä kohteet näkyvät vain hiukan, jos ollenkaan, horisontin yläpuo- lella, siis siellä missä tuulivoimalatkin näkyvät. Tutkat pyritään sijoittamaan mahdolli- simman korkeille paikoille, jotta ne näkisivät mahdollisimman kaukana ja matalalla VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 135 olevia kohteita. Suomen alueen maaston muodoista johtuen käyttökelpoisten alueval- vonta- ja erityisesti ilmavalvontatutkien sijoituspaikkojen määrä on hyvin rajallinen. Toisiotutkan kantama voi olla selvästi suurempi kuin ensiötutkan, koska tutkasignaalin täytyy edetä vahvistamattomana vain kohteeseen asti ja koska kohteen toistin lähet- tää vahvistetun signaalin takaisin kohti tutkaa. Toisaalta lentokorkeudesta riippuen maanpinnan kaarevuus asettaa rajoja niin ensiö- kuin toisiotutkankin kantamalle koh- teen hävitessä tietyllä etäisyydellä horisontin alapuolelle. Tuulivoimalat ovat varsinkin melko tasaisessa maastossa korkeutensa, kokonsa ja lu- kumääränsä puolesta kaikkein merkittävimpiä tutkien havaintokykyyn vaikuttavia es- teitä. Erityisen suuria vaikutukset ovat, jos tuulivoimalat on sijoitettu mäkien päälle. Niiden vaikutukset näkyvät tutkille seuraavilla tavoilla: 7. Tutkan kantaman lyheneminen. Ensiötutkan kohteesta heijastuva pulssimainen signaali on yleensä hyvin heikko pidemmillä havaintoetäi- syyksillä. Kaiun voimakkuuden jääminen heikoimman havaittavan sig- naalin kynnyksen alapuolelle asettaa rajan kohteen pisimmälle havain- toetäisyydelle kyseisellä tutkalla. Tutkan ja kohteen välillä olevat tuulivoi- malat ja niiden osat vaimentavat signaalia ja lyhentävät täten tutkan pi- sintä havaintoetäisyyttä eli kantamaa siinä suunnassa, missä tuulivoima- lat tutkasta katsottuna ovat. Alue, jossa kantama lyhenee ja havainto- kyky estyy, sijaitsee tutkasta satojen kilometrien päässä tuulivoimaloiden takana, usein maamme rajojen ulkopuolella. Kantaman lyhenemä riip- puu myös kohteen lentokorkeudesta. Riittävän korkealla olevat kohteet näkyvät tuulivoimaloiden yläpuolella, eivätkä voimalat vaikuta niiden ha- vaitsemiseen tutkalla (Kuva 5-1). 8. Tuulivoimalat tutkamaaleina. Suurikokoisina kohteina tuulivoimalat ovat itse voimakkaita tutkamaaleja. Tutkaheijastuksia syntyy sekä tuuli- voimalan tornista, lavoista että konehuoneesta. Varsinkin lavat, pyöries- sään hetkellisesti kohtisuorassa saapuvaa tutka-aaltoa vastaan, voivat aiheuttaa niin voimakkaan heijastuksen, että heijastus havaitaan myös tuulivoimalan ollessa tutkasta katsottuna jonkin verran maastoesteiden tai horisontin takana. Jos voimalat sijaitsevat lähellä tutkaa (alle 30 km), voivat niiden heijastukset olla niin voimakkaita, että ne aiheuttavat tutkan vastaanottimessa kyllästymistä eli saturaa- tiota, joka häiritsee tutkan signaalinkäsittelyä. Myös voimakkaiden heijastusten takia tuulivoimaloiden yläpuolella olevien pienempien kohteiden havaintokyky saattaa hei- kentyä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 136 Tuulivoimaloiden lapojen pyöriminen aiheuttaa saman tyyppisen ilmiön kuin liikkuva kohde (tutkasignaalin Doppler-siirtymä), jolloin tuulivoimala saatetaan sekoittaa sen lähistöllä liikkuvaan kohteeseen tai ainakin se saattaa häiritä kohteen näkyvyyttä ja seurantaa. Tuulivoimaloiden omien heijastusten haitallisuutta ilmatilan valvonnan kannalta vä- hentää se, että tuulivoimaloiden tarkat sijainnit tunnetaan. Kuitenkin on otettava huo- mioon, että tuulivoimaloiden sijaintitiedot yhdistettynä tutkien tai muiden valvontasen- sorien sijaintitietoihin mahdollistavat sotilaallisen tai rikollisen toiminnan (esim. sala- kuljetus) reittien suunnittelun ilmavalvonnan katveeseen. Tutkan antenni lähettää ja vastaanottaa signaaleja jonkin verran myös muista suun- nista kuin halutusta pääsuunnasta eli pääkeilasta, mutta heikommin. Näitä sivusuuntia kutsutaan antennin sivukeiloiksi. Ne ovat ei-toivottuja ja häiritsevät tutkan toimintaa. Lähellä tutkaa sijaitsevat tuulivoimalat voivat aiheuttaa havaittavia heijastuksia tut- kaan silloinkin, kun tutka ei katso niihin päin, mutta nämä harhamaalit näkyvät eri pai- kassa (pääkeilan kulloisessakin suunnassa) kuin missä todelliset tuulivoimalat sijait- sevat. Sivukeilojen takia tuulivoimaloiden heijastukset siis aiheuttavat harhamaaleja laajemmalla kulma-alueella kuin muutoin olisi asian laita, myös voimaloiden sijaitessa tutkasta katsoen valvonnan kannalta toissijaisessa suunnassa. Kuva 5-1 Tuulivoimala ja kohde maastoesteiden takana. b) kohde näkyy mastoesteiden takaa, mutta tuulivoimalat vain osittain. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 137 Tutkat pyritään sijoittamaan korkeille paikoille, jolloin ne pystyvät havaitsemaan koh- teita mahdollisimman kaukaa. Maapallon kaarevuus aiheuttaa ongelmia kaukana ja matalalla olevien kohteiden havainnoinnissa. Tällöin pienetkin esteet aiheuttavat lisä- katveen havainnointiin. Maa-alueella maan pinnan korkeusvaihtelut tulee huomioida tuulivoimaloiden vaikutuksia arvioitaessa. Merellä ilmavalvonnan kannalta tilanne on yleensä hyvin selkeä, koska merellä ei ole korkeuseroja saaria lukuun ottamatta. Pin- tavalvonnan kannalta tuulivoimalat voivat olla merkittävä lisäongelma, koska tietyissä tilanteissa, maapallon kaarevuuden vuoksi, pinta-alukset saattavat päästä helposti tuulivoimala-alueen lähistölle, jolloin niistä tulevaa kaikua on erittäin vaikea erottaa voimaloiden kaiuista. 5.2.2 Tutkavalvonnan ja tuulivoimarakentamisen yhteensovittaminen Puolustusvoimien suorittamassa aluevalvonnassa perusvalvonnan muodostaa en- siötutkavalvonta, jota täydennetään muilla järjestelmillä sekä havainnoilla ja tiedoilla. Tutkat on sijoitettu eri puolilla maata sijaitseville tutka-asemille, jotka syöttävät havain- tonsa valvontajärjestelmään kokonaisilmatilannekuvan muodostamiseksi. Sotilaallis- ten tutka-asemien sijainnit eivät maanpuolustuksellisista syistä ole Suomessa julkista tietoa. Tuulivoimaloiden tutkavaikutuksia on tarkasteltu varsin laajasti maailmalla (Angulo, 2014, Butler, 2003). Vaikutukset voidaan jakaa pääsääntöisesti tuulivoimaloiden lähis- tölle kohdistuviin vaikutuksiin sekä tuulivoimalan taakse kohdistuviin kaukovaikutuk- siin (Miller, 2015). Puolustusvoimien aluevalvonnan kannalta kaukoalueen vaikutukset ovat haitallisimpia (liite 2). Eräissä tilanteissa myös lähialueen vaikutukset voivat olla merkittävän haitallisia. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 138 Kuva 5-2 Tuulivoimalan aiheuttamat vaikutukset tutkasignaaliin (Miller, 2015). Tuulivoimarakentamisen ja tutkavalvonnan yhteensovittaminen nousi Suomessa esiin vuosien 2008 – 2009 vaiheilla, jolloin eräät tuulivoimahankkeet pysähtyivät Puolustus- voimien vastustukseen. Syynä oli epätietoisuus siitä, minkälaisia vaikutuksia hankkei- den toteutuksella tulisi olemaan valvontajärjestelmään. Rakentamisen mahdollista- miseksi Suomessa nähtiin yhteinen tarve kehittää tarpeelliset menetelmät tutkavaiku- tusten arviointiin. Teknologian tutkimuskeskus VTT valittiin työn suorittajaksi. Vuosina 2010 – 2011 tehdyn kehitysprojektin rahoitti noin 20 tuulivoima-alan yrityksen ryhmä Energiateollisuus ry:n koordinoimana. Tarkemmin maanpuolustukseen kohdistuvien vaikutusten selvittämisen ja tutkavaikutusten arvioinnin taustaa ja historiaa käsitellään muun muassa Tuulivoiman edistämistyöryhmän loppuraportissa vuodelta 2014 (Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 3/2014). VTT on käyttänyt kehittämiään menetelmiä vuodesta 2011 lähtien yli 200 tuulivoimahankkeen tutkavaikutusten arviointiin. Hank- keissa on ollut melkein 5 000 yksittäistä voimalaa. Puolustusvoimat päättää hank- keesta vastaavan lausuntopyyntöön vastatessaan, mitkä tuulivoimahankkeet tarvitse- vat tämän VTT:n tekemän tutkavaikutusten arvioinnin. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 139 Tutkavaikutusten arviointiprosessin kulku on seuraava: 1. Yritys tai muu tuulivoimahankkeesta vastaava ottaa yhteyttä Puolustus- voimien pääesikuntaan saadakseen lausunnon suunnittelemansa tuuli- voimahankkeen hyväksyttävyydestä. Lausuntoa varten tarvitaan mm. tiedot voimaloiden määrästä, tarkoista paikoista sekä korkeuksista. 2. Jos Puolustusvoimat lausunnossaan edellyttää hankkeen tutkavaikutus- ten selvittämistä VTT:llä, yritys ottaa yhteyttää VTT:hen pyytäen tar- jousta selvitystyöstä. 3. VTT tekee yritykselle tarjouksen tutkavaikutusten selvitystyöstä. Työn hinta riippuu mm. selvitysalueen koosta. 4. Tarjouksen perusteella yritys päättää, haluaako se jatkaa selvitysproses- sia ja tilaako se selvityksen VTT:ltä. 5. VTT tekee selvityksen (tutkavaikutusanalyysi). Siitä käyvät ilmi suunni- tellun tuulivoimahankkeen tutkavaikutukset, mm. voimaloiden näkymi- nen tutkille, vaikutukset tutkien valvonta-alueisiin sekä voimaloiden omat tutkaheijastukset. 6. Selvitysraportti toimitetaan VTT:ltä Puolustusvoimille. Sitä ei voida toi- mittaa tilanneelle yritykselle, koska se sisältää salassa pidettävää tietoa. 7. Puolustusvoimat antaa selvityksen perusteella yritykselle lausunnon hankkeen hyväksyttävyydestä. VTT:n tekemä tutkavaikutusanalyysi (kohta 5 edellä) tapahtuu pääpiirteissään seuraa- vasti: 1. Sijoitetaan tuulivoimalat ja tutkat digitaaliselle maastokartalle, jonka avulla voidaan huomioida maastoesteiden vaikutus tuulivoimaloiden tut- kanäkyvyyteen (Kuva 5-1). 2. Lasketaan tuulivoimaloiden tutkakaiku maastoesteiden takaa näkyvältä osin. 3. Lasketaan tuulivoimaloiden lapojen aiheuttamat tutkakaiku sekä niiden pyörimisestä aiheutuvat ilmiöt (doppler, välähdysten voimakkuus ja to- dennäköisyys). 4. Lasketaan lähivarjostusalueen koko. 5. Lasketaan kaukoalueen varjostuksesta aiheutuva mittausalueen lyhenty- minen tarkastelukohteen lentokorkeuden funktiona sekä vaikutusalueen leveys, ts. millä vaakatason kulma-alueella esiintyy tutkavaikutuksia. Vaikutusalueet sijoitetaan kartalle, jotta nähdään selvemmin, mille alu- eille vaikutukset kohdistuvat. 6. Tarkastellaan tornien välisten heijastusten vaikutusta. Tämä vaikutus on muihin verrattuna vähäinen. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 140 7. Tehdään yhteenveto tuloksista. VTT ei itse arvioi tulosten perusteella tuulivoimahankkeen hyväksyttävyyttä valvontajärjestelmän kannalta vaan toimittaa tulokset Puolustusvoimille heidän lausuntoaan varten. 31.3.2021 mennessä Puolustusvoimat on antanut myönteisen lausunnon 11 241 tuuli- voimalalle (663 hankkeelle) (Taulukko 5-1). Huomionarvoista on myös vuonna 2020 annettujen lausuntojen suuri määrä edeltäviin vuosiin verrattuna. Taulukko 5-1 Pääesikunnan vuosina 2011-2021 antamat myönteiset lausunnot (tiedot saatu Pääesikunnasta 30.4.2021, tilanne 31.3.2021). Vuosi Hankkeet kpl Voimalat kpl 2011 20 316 2012 97 1359 2013 93 1584 2014 104 1974 2015 133 1429 2016 33 389 2017 16 162 2018 13 200 2019 47 1059 2020 92 2416 2021 (31.3.2021 asti) 15 353 Yhteensä 663 11 241 Myönteiset lausunnot painottuvat Pohjois-Pohjanmaalle ja Pohjanmaalle, mutta niitä on annettu myös itäisemmän Suomen maakuntiin ja laajasti ympäri Suomea (Tau- lukko 5-2). VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 141 Taulukko 5-2 Myönteisen Puolustusvoimien lausunnon 31.3.2021 mennessä saaneiden tuuli- voimahankkeiden ja tuulivoimaloiden sijoittuminen eri maakuntiin (tiedot saatu Pääesikunnasta 30.4.2021). Maakunta Hankkeet kpl Voimalat kpl Etelä-Karjala 4 11 Etelä-Pohjanmaa 77 1215 Etelä-Savo 8 75 Kainuu 21 683 Kanta-Häme 6 110 Keski-Pohjanmaa 25 893 Keski-Suomi 58 1192 Kymenlaakso 5 14 Lappi 62 997 Pirkanmaa 20 179 Pohjanmaa 90 1537 Pohjois-Karjala 3 18 Pohjois-Pohjanmaa 143 2756 Pohjois-Savo 25 512 Päijät-Häme 19 162 Satakunta 39 518 Uusimaa 15 93 Varsinais-Suomi 43 276 Yhteensä 663 11 241 5.2.3 Radiopaikannusjärjestelmät Tuulivoimaloiden vaikutusta radiopaikannusjärjestelmiin ja erityisesti radiosuuntima- järjestelmiin (RDS, Radio Direction Finding) on tutkittu viime aikoina, mutta tuulivoi- maloiden vaikutukset ja niiden suuruus radiosuuntimajärjestelmiin on vielä jonkin ver- ran avoin kysymys (Gyger, 2017). Aihe on sinällään tärkeä ja liittyy niin siviili- kuin so- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 142 tilasilmailuunkin, koska nykyiset lentokoneet käyttävät automaattisia suuntimis- ja pai- kannusjärjestelmiä ja häiriöt niissä voivat aiheuttaa ongelmia ilmailussa. Aiheen käsit- tely on sisällytetty Puolustusvoimien aluevalvontaluvun alle, koska sen voidaan aja- tella liittyvän lentokoneilla tehtävään aluevalvontaan. Tuulivoimatuotannon alueet ovat otollisia lähteitä monitie-etenemiselle suuren ko- konsa vuoksi (Kuva 5-3). Monitie-etenemisellä tarkoitetaan sitä, että radiosignaali ete- nee kohteeseen useaa eri reittiä pitkin esimerkiksi heijastusten aiheuttamana. Moni- tie-etenemisestä aiheutuvien ongelmien analysoimiseksi on kehitetty analyysimenetel- miä, joiden avulla voidaan arvioida syntyviä virheitä (Gyger, 2017, Ludovic, 2017). Gy- gerin tutkimuksissa havaittiin, että paikannusvirhe on maksimissaan 2 astetta, kun 30 − 400 MHz taajuudella toimiva suuntimalaite on vähintään 1,2 km etäisyydellä tuuli- voimapuistosta. Ludovic tutki erityisesti tuulivoimaloiden häiriöitä lentoliikenteen radio- majakoihin (VOR). Tutkimuksessa tutkittiin simuloinnein ja mittauksin todellista VOR- asemaa Ranskassa. Asema sijaitsi Boulogne-sur-Merissä ja siitä 5 km päässä oli tuu- livoimatuotannon alue, jossa oli yhteensä yhdeksän voimalaa (lavan maksimikorkeus noin 135 m). Näissä testeissä todettiin maksimissaan 1,1 asteen suuntavirhe, kun len- tokoneen etäisyys oli 40 − 50 meripeninkulmaa (74 − 93 km). Virhe aiheutuu pääasi- assa heijastuksista tornien välillä, lapojen tai konehuoneen osuudet todettiin tässä yh- teydessä vähäisiksi. Kuva 5-3 Tuulivoimalan aiheuttamat vaikutukset VOR-signaaliin (Ludovic, 2017). Kansainvälisen televiestintäliiton radioviestintäsektorin (The Internal Telecommunica- tion Union Radiocommunication sector (ITU-R)) suositus minimietäisyydelle (ITU-R, 2011) suuntimalaitteen ja yksittäisen tuulivoimalan välillä on 2 km ja vastaavasti suun- timalaitteen ja tuulivoimapuiston välillä 5 km. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 143 Tuulivoimalat vaikuttavat myös jonkin verran satelliittien avulla tehtävään radiopaikan- nukseen etenkin, jos ollaan lähellä tuulivoimatuotannon aluetta. Tällainen järjestelmä on GNSS (Global Navigation Satellite System), joka kostuu kansallisista navigointijär- jestelmistä GPS (USA), GALILEO (Eurooppa), GLONASS (Venäjä) ja BeiDou (Kiina). Satelliitista tuleva signaali voi heijastua tuulivoimaloiden kautta ja aiheuttaa näin vir- heellisen paikannuksen. Erityistä haittaa tällä voi olla laivojen tarkkaan navigointiin. Esimerkiksi (Cape Wind Energy, 2008) projektin raportissa todetaan, että 0,8 km etäi- syys tuulivoimaloista pitäisi olla riittävä tarkkaan satelliittinavigointiin. 5.3 Teknologisen kehittämisen tarpeet ja mahdollisuudet Tuulivoimalan sähkömagneettiset vaikutustyypit voidaan jakaa luvun 4.3.2 perusteella seuraaviin osiin: 1. Vaimennus läpimenevälle tutkasignaalille ja tästä aiheutuva peittoalueen muutos 2. Heijastukset roottorin lavoista 3. Heijastukset tuulivoimalan torniosasta 4. Moninkertaiset heijastukset tuulivoimaloiden välillä 5. Muut vaikutukset: Tuulivoimaloiden on havaittu aiheuttavan tietyissä olo- suhteissa radiotaajuisia häiriöitä lähistölleen (Krug, 2009). Nämä aiheu- tuvat pääasiassa tuulivoimalan suurten virtojen aiheuttamista ilmiöistä mm. taajuusmuuttajissa tai pyörivissä osissa. Tuulivoimaloiden tutkavaikutusten minimointia on käsitelty maailmalla useissa tutki- muksissa (Butler, 2003, Sergey, 2008). Butler esittää omassa raportissaan yhteensä 18 erilaista keinoa, joilla voidaan vähentää tuulivoimaloiden vaikutuksia. Suurin osa näistä keinoista kohdistuu tutkan modifiointiin ja vain kolme kohdistuu tuulivoimaloihin. Tuulivoimaloihin kohdistuvia keinoja ovat tuulivoimalan muodon suunnittelu, tutka- vaimennusmateriaalien käyttö sekä voimaloiden sijoittelu. Tutkatekniikka ja -ohjelmistot kehittyvät koko ajan, mikä tarkoittaa sitä, että uusien ja vanhojen tutkien suorituskyvyssä saattaa olla merkittäviä eroja, mm. siinä miten ne sietävät tuulivoimaloiden häiriöitä (Butler, 2003). Tästä syystä tutkien ohjelmisto on syytä pitää mahdollisimman päivitettynä, mikä on myös aluevalvonnan kannalta itses- tään selvyys. (Butler, 2003) päätyy omissa päätelmissään alla oleviin johtopäätöksiin ja suosituk- siin, jotka pitäisi ottaa huomioon tutkavaikutuksia tarkasteltaessa: VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 144 • Tuulivoimaloiden paikat • Tuulivoimaloiden muodon suunnittelu tutkapoikkipinnan minimoimiseksi • Lentoliikenteen reittien ja lentokenttien muutokset • Lisätutkat 5.3.1 Tutkatekniikan yleisiä kehityssuuntia ja niiden mahdollinen vaikutus tuulivoimaloiden vaikutusten lieventämiseen Tässä luvussa esitetään mahdollisia keinoja tuulivoimarakentamisen ja aluevalvonnan yhteensovittamisen kehittämiseksi sekä näiden keinojen vaikutusta tuulivoimarakenta- misen aluevalvontaan kohdistuvien vaikutusten lieventämiseksi. Yleisenä piirteenä tutkatekniikan kehityksessä viime vuosikymmeninä ja tällä hetkellä on ollut yleisen elektroniikan ja tietojenkäsittelytekniikan kehitys ja sen soveltaminen tutkajärjestelmien toteutukseen. Hyvä yleiskatsaus tutkatekniikan kehitykseen erityi- sesti pienen, teknologisesti kehittyneen maan kannalta on esitetty viitteessä (Lee, 2018). On huomattava, että tutkateknisen kehityksen ajava voima on tutkan suoritus- kyvyn ja hinta/laatusuhteen parantaminen muussa kuin tuulivoimalaympäristössä. Tärkeimmät elektroniikan ja tietotekniikan yleiset kehityssuunnat (ei pelkästään tutkia koskien) ovat seuraavat: • Puolijohde-elektroniikan pienentyminen, integrointiasteen nousu ja te- honkulutuksen vähentyminen, mahdollistaen entistä kehittyneempien analogisten ja digitaalisten elektronisten toimintojen toteuttamisen. • Digitaalisten järjestelmien kehitys, yhä useampien toimintojen siirtymi- nen ohjelmistolla toteutettaviksi, nopea digitaalinen signaalinkäsittely ja tekoälyn soveltaminen. • Kehittyneen kulutuselektroniikan massatuotanto ja sen seurauksena elektronisten laitteiden hinnan voimakas aleneminen, samaa teknologiaa voidaan soveltaa myös tutkissa. Itse tutkien ohella myös tutkamaalit ovat kehittyneet. Yhä merkittävämmäksi on tullut kyky havaita perinteisten lentokoneiden lisäksi miehittämättömiä ilma-aluksia (droo- neja ja UAV:itä), joiden tutkapoikkipinta (tutkaheijastuksen voimakkuus) on hyvin pieni (jopa 1/100 aikaisemmista), jolloin tutkan kantama niihin nähden jää lyhyeksi. Lisäksi hyvin pienen tutkapoikkipinnan omaavat maalit (esim. droonit tai UAV:t) lentävät usein sellaisella korkeudella, johon tuulivoimalat aiheuttavat aluevalvonnan ja sotilaallisen maanpuolustuksen kannalta tarkasteluteltuna merkittävimmän haittavaikutuksen. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 145 Elektroninen keilaus Tutkissa on perinteisesti jo 1940-luvulta lähtien ja osittain edelleenkin käytetty metal- lista heijastinantennia, jonka polttopisteessä on syöttötorvi. Torvi on yhdistetty metalli- sella aaltoputkella lähettimeen, jonka keskeinen osa on suuritehoinen mikroaaltoputki, yleensä magnetroni, klystroni tai kulkuaaltoputki. Tällä järjestelyllä on etunsa, mutta sen yksi haitta on rajoitettu keilausnopeus, koska suurimassaista antennia täytyy liiku- tella mekaanisesti keilan suuntaa käännettäessä. Ainakin jo 1960-luvulta lähtien on mekaaninen keilaus pyritty kehittyneimmissä tut- kissa korvaamaan elektronisesti keilaavalla eli AESA-tyyppisellä antennilla (AESA = Active Electronic Scanning Array). Ratkaisu on kuitenkin kallis, minkä vuoksi se on aluksi ollut käytössä vain supervaltojen strategisissa asejärjestelmissä kuten manner- tenvälisten ohjusten havaitsemisessa ja torjunnassa. Elektronisesti keilaavan tutkan antenni koostuu suuresta määrästä (satoja tai tuhan- sia) pieniä antennielementtejä, joiden jokaisen yhteydessä on pienitehoisen lähetti- men ja vastaanottimen muodostama moduli. Kunkin antennielementin signaalin voi- makkuutta ja vaihetta voidaan erikseen säätää. Tällä tavoin saadaan aikaan erilaisia koko antennin keilakuvioita, useita samanaikaisia keiloja eri suuntiin ja esimerkiksi vastaanoton esto tiettyyn suuntaan, jolloin voidaan vaimentaa sieltä tulevaa häirintää. Keilausnopeus on suuri, koska antennia ei tarvitse mekaanisesti kääntää. Tällainen antennijärjestelmä parantaa suuresti tutkan käyttömahdollisuuksia ja suorituskykyä. Koska antennielementtejä tarvitaan suuri määrä, ongelmana ovat kustannukset ja esi- merkiksi antennin häviöteho ja tarvittava tehokas jäähdytys. Kompromissina voi olla esimerkiksi elektroninen keilaus vain pystysuunnassa, jolloin vaakasuuntainen keilaus tapahtuu perinteiseen tapaan antennia pyörittämällä. Tällöin kalliita lähetin/vastaan- otinmoduleita tarvitaan paljon vähemmän, tosin niiden on oltava suurempitehoisia. Elektronisesti keilaavan antennin käyttö on viime aikoina laajentunut pienempiin ja halvempiin järjestelmiin kuin aikaisemmin. Tähän on syynä varsinkin se, että matka- puhelimien käyttämät radiotaajuudet ovat kasvaneet ja lähestyneet tutkataajuuksia. Tällöin on voitu soveltaa samaa massatuotannon halventamaa radiopiiriteknologiaa tutkamoduleihin. Toisaalta tutkan signaalinkäsittelyn vaatima suuri laskentakapasi- teetti on voitu toteuttaa yhä nopeammalla kaupallisella digitaalisella piiriteknologialla. Elektronisesti keilaavan tutkan vaikutukset tuulivoimaloiden vaikutusten lieventämi- seen arvioidaan seuraaviksi: Tuulivoimaloiden aiheuttamat tutkakaiut. Elektronisesti ohjatun kapean keilan ollessa suunnattu tuulivoimaloiden yläpuolelle voidaan havaita siellä olevia kohteita tuulivoi- maloiden häiritessä vähemmän kuin tavallisessa tutkassa, sivukeilatasosta riippuen. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 146 Valvontajärjestelmän korkeammalla tasolla voidaan poistaa tunnetuissa paikoissa ole- vien tuulivoimaloiden aiheuttamat havainnot. Tuulivoimaloiden varjostusvaikutus. Tuulivoimalat aiheuttavat taakseen varjoalueen myös elektronisesti keilaavalle tutkalle, kuten muillekin tutkille. Lentävät tutkat Maapallon kaarevuus asettaa rajan kussakin korkeudessa olevien lentävien kohteiden näkymiselle tutkassa, koska tutka ei normaalisti havaitse radiohorisontin alapuolella olevia kohteita. Asiaa voidaan kuitenkin auttaa nostamalla tutka esimerkiksi lentoko- neeseen, jolloin esimerkiksi 10 000 metrin korkeudesta voitaisiin havaita matalalla lentävät kohteet yli 400 kilometrin etäisyydeltä, jos tutkan kantama muuten on riittävä ja maavälke voidaan poistaa sopivalla signaalinkäsittelyllä. Lentävän tutkan kustannuksia arvioitaessa on tarkasteltava erikseen lentokoneen ja muiden laitteiden kuten tutkan, kustannuksia. Operointi- ja henkilöstökustannukset on myös otettava huomioon. Lentokoneena voisi olla esimerkiksi Gulfstream G550 -tyyppinen liikesuihkukone jo- hon integroidaan tarvittavat laitteet. Jatkuvan valvonnan järjestämiseksi koneita olisi oltava useita. Järjestelmä sopisi normaaliajan valvontaan täydentämään tarvittaessa maatutkien antamaa tilannekuvaa, mutta kriisiaikana lentävän järjestelmän operoin- nissa tulee huomioida valvontakoneen suojaaminen ja operointi normaaliajan operoin- tialuetta kauempana. Valvontakoneen hinta varusteineen ja operointikustannuksineen on satoja miljoonia euroja. Lentävän tutkan vaikutukset tuulivoimaloiden vaikutusten lieventämiseen arvioidaan seuraaviksi: Tuulivoimaloiden aiheuttamat tutkakaiut. Kuten maanpäällisilläkin tutkilla, valvontajär- jestelmän korkeammalla tasolla voidaan poistaa tunnetuissa paikoissa olevien tuuli- voimaloiden aiheuttamat havainnot. Tuulivoimaloiden yläpuolella olevat kohteet voitai- siin havaita ja erottaa taustasta yläviistosta etäisyyden perusteella. Tuulivoimaloiden varjostusvaikutus. Sopivalla lentoreitin valinnalla voitaisiin useim- missa tapauksissa välttää tuulivoimaloiden aiheuttama varjostus ja suorittaa valvontaa joustavasti alueilla, joille maatutkat eivät tuulivoimaloiden vaikutuksesta näe. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 147 Tilanne Suomessa Edellä kuvatuista tutkateknisistä keinoista osa on jo Suomessa käytössä, osa ei. Pää- telmät suorituskyvyistä tuulivoimaympäristössä on tehty tuntematta käytössä olevien järjestelmien tarkkoja ominaisuuksia. Valvontajärjestelmän suorituskyky ja yksityis- kohdat eivät ole julkista tietoa. 5.3.2 Voimalan heijastusten pienentäminen Heijastuksia voimalan tornista, laitesuojasta ja roottorin lavoista voidaan pienentää pinnoittamalla pinnat sopivalla tutka-aaltoja imevällä materiaalilla. Tällä materiaaleilla voidaan lapojen heijastusta pienentää käytännössä noin 10 − 15 dB (heijastunut teho pienenee 1/10 − 1/30 osaan). Nykyisten voimaloiden tornien ja lapojen koko on kui- tenkin niin suuri, että vähennyksestä huolimatta rakenteista aiheutuva heijastus on erittäin suuri, eikä vaimennusmateriaali tällöin läheskään riitä tekemään voimaloista tutkalle näkymättömiä. Joissakin erikoistilanteissa rakenteiden pinnoittamisella saa- daan kuitenkin hyötyä. Toinen kohteen tutkavasteen pienentämismenetelmä on kohteen muotoilu siten, että kohteesta takaisin tutkaan siroava signaali on mahdollisimman pieni. Valitettavasti la- pojen muotoiluun ei käytännössä voida juurikaan vaikuttaa. Jos lavat kuitenkin muo- toiltaisiin tutkavaikutusten minimoimiseksi, heikkenisi niiden suorituskyky todennäköi- sesti varsinaiseen tarkoitukseensa eli tuulienergian mahdollisimman tehokkaaseen talteenottoon. Lapojen pinnoituskustannuksia vähemmän heijastaviksi on vaikea arvioida, koska täl- laista pinnoitusta ei tiettävästi ole missä tehty tuulivoimaloiden lavoille. Lapojen pinta- alat ovat satoja neliömetrejä, ellei jopa yli tuhat neliömetriä. Sotilaskäyttöön tarkoite- tuilla tutkavaimennusmateraaleilla pelkät materiaalikustannukset ilman asennustyötä nousisivat lähelle miljoonaa euroa voimalaa kohti. Vaikka tuulivoimalan pinnoittami- sella saavutettaisiin esitetty pienempi tutkapoikkipinta-ala, muodostuvat haasteeksi myös pinnoitusmateriaalin elinkaaren aikaiset kunnossapitokustannukset. Tutkataa- juusalueen pinnoitusmateriaalin ylläpito vaatii jatkuvaa tarkastusta ja usein toteutetta- via korjaustoimenpiteitä, jotta vaadittu tutkapoikkipinta-alan vaimennus säilyy. Esite- tyissä kustannuksissa ei ole huomioitu pinnoituksen ylläpidon kustannuksia eikä otettu kantaa siihen, miten saavutettu tutkapoikkipinta-alan pienentäminen todennetaan (tuulivoimalaa ei voi viedä kaiuttomaan huoneeseen mitattavaksi). Voimaloiden koon kasvun myötä yleensä myös tornien koko kasvaa ja näin ollen myös tornin tutkaheijastus kasvaa. Tornin heijastuksen pienentämiseksi voidaan käyt- tää samoja menetelmiä kuin lavoille. Vaimennusmateriaalin käytölle ja vaikutukselle VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 148 pätevät tornissa samat asiat kuin lavoissa. Tornien muotoillulla voidaan kuitenkin vai- kuttaa voimakkaasti heijastusten voimakkuuteen toisin kuin lapojen tapauksessa. Jos tornin muoto on selvästi kartiomainen, pääosa tutkasignaalista heijastuu taivaalle ja heijastus takaisin kohti tutkaa pienenee merkittävästi. Tornien väliset heijastukset pienenevät, kun tornien välimatkaa kasvatetaan tai tor- nien heijastusta itsessään pienennetään. Näiden moninkertaisten heijastusten merki- tys on kuitenkin pieni suoraan voimaloista tutkaan tapahtuvien heijastusten rinnalla. Tuulivoimaloiden muita sähkömagneettisia häiriöitä voidaan pienentää suojaamalla paremmin suuria virtoja sisältävät rakenteet siten, että häiriökentät eivät pääse raken- teiden läpi sekä huolehtimalla tehokkaasta maadoituksesta. 5.3.3 Tuulivoimaloiden paikat Tutkavaikutusten kokonaisvoimakkuuden kannalta tärkeimmät asiat ovat tuulivoima- alueen sijainti tutkiin nähden ja voimaloiden määrä alueella. Myös voimaloiden sijoitte- lulla alueen sisällä on merkitystä. Mikäli vain yksi tutka näkee alueelle, voitaisiin voi- malat sijoittaa kohti tutkaa osoittavaan jonoon, jolloin vaikutukset rajoittuisivat mahdol- lisimman kapealle kulma-alueelle. Usein kuitenkin voimalat näkee useampi kuin yksi tutka. Jos taas voimalat olisivat rivissä, joka on kohtisuorassa tutkan suuntaa vastaan, voisi valvonta olla mahdollista voimaloiden väleistä, jos ne ovat riittävän harvassa. Puolustusvoimien tehtävänä olisi silloin arvioida VTT:n tutkimien vaikutusten suhteelli- nen merkittävyys näissä vaihtoehdoissa. Kuvatun sijoittelumenettelyn haaste on, etteivät tutkien sijainnit ole julkista tietoa ei- vätkä tuulivoimahanketta kehittävät toimijat voi näin ollen saada varmaa tietoa lähim- män tutkan sijainnista tai siitä, näkeekö myös jokin muu tutka kehitettävälle tuuli- voima-alueelle. Pelkästään huomioimalla lähimmän tutkan sijainnin tuulivoima-alueen suunnittelussa, ei voida varmistua siitä, ettei Puolustusvoimien toimintaan synny muita vaikutuksia. Vaikutusten arvioinnin voi tehdä vain Puolustusvoimat huomioiden koko valvontajärjestelmän toiminnan kaikissa valmiustiloissa. 5.3.4 Lisätutkat Uusien tutkien lisääminen valvontajärjestelmään on keino, jolla valvonta voitaisiin ulot- taa alueille, joilla tuulivoimalat heikentävät muiden tutkien havaintokykyä. Uusien tut- kien hankinta- ja elinkaarikustannukset ovat kuitenkin huomattavat, eikä erillisten val- vontaongelmien ratkaisua niiden avulla pidetä Puolustusvoimien mukaan normaa- lioloissa mahdollisena. Uuden täysimittaisen tutka-aseman perustamis- ja elinkaari- kustannukset 30 vuoden aikana ovat useita kymmeniä miljoonia euroja. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 149 Varsinkin kriisiaikana eräs mahdollisuus voisi olla liikuteltavien tutkien käyttö havainto- kyvyn tehostamiseksi valituilla alueilla, esimerkiksi niillä, joilla tuulivoimalat rajoittavat valvontaa. Nykyisellä pääasiallisella tutkakalustolla on tämä liikuteltavuusominaisuus ja asiaa auttaa, jos vaihtoehtoisten tutka-asemien sijainnit on etukäteen valmisteltu sopiville korkeille paikoille. Varsinaisia lisätutkien hankintakustannuksia tämä siirtämi- nen ei aiheuttaisi, varsinkin kun hankinta ei nopealla aikataululla välttämättä ole edes mahdollista. Valvonta-alueen ”aukkojen paikkaaminen” erityisesti matalissa lentokorkeuksissa on mahdollista ns. gap filler -tutkien avulla. Nämä ovat tyypillisesti pienitehoisia, suhteelli- sen lyhyen kantaman omaavia ja suurtehotutkia halvempia järjestelmiä. Rajoituksena on, että tuulivoimaloiden aiheuttamat katvealueet saattavat usein sijaita satojen kilo- metrien päässä valtakunnan alueen ulkopuolella, minne gap filler -tutkien kantama ei tyypillisesti riitä. Lisäksi tutkan käyttäminen normaalista poikkeavassa paikassa ai- heuttaa aina kustannuksia, jotka koostuvat henkilöstöstä, sijoituspaikan ja viestiyh- teyksien toteuttamisesta, toiminnan suojaamisesta yms. Pidempiaikaiseen toimintaan olisi tarpeen kohdentaa lisähenkilöstöä uusien tutkien lisäksi. Sotilaskäyttöön tarkoite- tun gap filler -tyyppisen yhden tutkan hankintahinta-arvio ilman huoltojärjestelmää on 8 − 10 miljoonaa euroa. On tärkeää huomioida se, että lisätutkien hankkiminen ei korvaa haittoja niille muille aluevalvontakokonaisratkaisun osa-alueille, joille tuulivoimalat aiheuttavat haittoja. Tässä hankkeessa on kuitenkin keskitytty vain tutkiin. 5.3.5 Radiopaikannusjärjestelmät Tämän hetkisen käsityksen mukaan ohjeet ja suositukset radiopaikannusjärjestelmien sijoittamiselle riittävän kauas tuulivoimaloista ovat Suomen olosuhteissa riittävät eikä tässä suhteessa ole tarvetta toimenpiteille. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 150 5.4 Puolustusvoimien tutkavalvonta ja yhteensovitus tuulivoimarakentamista koskevien viranomaismenettelyiden kanssa 5.4.1 Kysymyksenasettelu Tuulivoimahankkeet edellyttävät toteutuakseen Puolustusvoimien myönteistä lausun- toa, paitsi siinä tapauksessa, että ne sijaitsevat laissa tuulivoiman kompensaatioalu- eista (490/2013) määritellyllä Perämeren tuulivoima-alueella. Toisin sanoen valta- osassa hankkeista toteuttamisen edellytyksenä on myönteinen lausunto Puolustusvoi- milta sen lisäksi mitä lausuntomenettelystä kaavoituksen osalta on säädetty. Nykyisin käytännössä noudatettavan Puolustusvoimien lausuntomenettelyn lainsää- dännöllinen perusta on epäselvä. Kaavoitukseen liittyvä lausuntomenettely on johdet- tavissa maankäyttö- ja rakennuslaista ja -asetuksesta. Lainsäädännössä ei kuiten- kaan ole säädetty siitä, että tuulivoimahanke edellyttää Puolustusvoimien lausuntoa. Kielteinen lausunto myös käytännössä estää hankkeen toteutumisen, vaikkakin eräät varhaisimmista tuulivoimahankkeista on toteutettu ilman Puolustusvoimien lausuntoa. Puolustusvoimien tuulivoimahankkeelle edellyttämän lausunnon tai tutkaselvityksen sisältövaatimuksista ja menettelystä ei ole säädetty laissa, eikä lausunnolle näin ollen ole säädetty lain tasolla myöskään määräaikaa eikä voimassaoloaikaa. Yhdeksi haasteeksi sidosryhmähaastatteluiden perusteella on koettu se, että kielteiset lausunnot ovat painottuneet erityisesti maan itä- ja pohjoisosiin. Lausuntojen koko- naismäärät (ks. luku 5.2.2) eivät kuitenkaan todennäköisesti vastaa todellista tilan- netta siinä mielessä, että tuulivoimahankkeita suunnitellaan selvästi vähemmän alu- eilla, joilla myönteisen lausunnon saamisen arvioidaan olevan epätodennäköistä. Li- säksi lausuntomenettely, ja erityisesti siihen liittyvä tutkavaikutusten arviointi, on ajoit- tain ollut hidasta. Osa selvityksen yhteydessä haastatelluista hankkeesta vastaavista on kokenut tämän ongelmalliseksi, koska se voi pitkittää hankekehitystä. Ongelmatilanteita on aiheuttanut lisäksi se, että lausunnoissa ei ole mainittu niiden voimassaoloaikaa. Maaliskuusta 2020 lähtien Puolustusvoimat on merkinnyt lausun- toihin 5 vuoden määräajan. Määräaikaa voi jatkaa, mikäli hanke perustellusti etenee. Vanhat lausunnot ovat käytännössä kuitenkin voimassa ilman määräaikaa. Puolustus- voimat on kehottanut toimijoita ilmoittamaan heille hankkeista, joiden toteuttamisesta on luovuttu. Tämä ei kuitenkaan ole luotettava tapa saada tietoa hankkeiden todelli- sesta määrästä, sillä on todennäköistä, että kaikki toimijat eivät ilmoita hankkeista luo- pumisesta Puolustusvoimille. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 151 5.4.2 Puolustusvoimien tutkavaikutuksia käsittelevä lausuntomenettely käytännössä Tuulivoimalat voivat häiritä aluevalvonnan järjestelmiä. Häiriöiden ehkäisemiseksi tuu- livoimahankkeilta on käytännössä edellytetty Puolustusvoimien myönteistä lausuntoa. Lausunnossa arvioidaan hankkeen lentoeste- ja tutkavaikutuksia sekä vaikutuksia kiinteisiin linkkiyhteyksiin, Puolustusvoimien alueellisiin toimintaedellytyksiin sekä me- rituulivoiman tapauksessa vedenalaisiin valvontasensoreihin (Ympäristöhallinnon oh- jeita 5/2016). Ympäristöhallinnon tuulivoimarakentamisen suunnitteluoppaan mukaan tuulivoimara- kentamisen vaikutukset Puolustusvoimien toimintaan tulisi selvittää mahdollisimman aikaisessa suunnitteluvaiheessa, mielellään yleispiirteisessä kaavoituksessa tai vii- meistään yksityiskohtaisessa suunnittelussa (Ympäristöhallinnon ohjeita 5/2016). Myös Puolustusvoimien ohjeistuksen mukaan lausunto tulisi hakea mahdollisimman varhaisessa vaiheessa ennen rakentamishankkeen toteutusta (Puolustusvoimat). Yleisenä käytäntönä on hakea lausunto mahdollisimman varhaisessa vaiheessa, yleensä jo ennen kuin kaavoitus tulee vireille. Puolustusvoimien internetsivuillaan esittämän ohjeistuksen mukaan Puolustusvoimien lausunto vaaditaan, mikäli tuulivoimalat ovat yli 50 metrin korkuisia (Puolustusvoimat). Yksittäisten 50 metriä alittavien tuulivoimaloiden osalta lausuntoa ei edellytetä, elleivät ne ole alueella, joka on Puolustusvoimien vakinaisessa käytössä. Mikäli hankkeella on jo Puolustusvoimien lausunto, uusi lausunto tarvitaan, jos hankkeen tuulivoimaloi- den sijoittelu muuttuu tai niiden korkeus tai määrä kasvaa. Ohjeistuksen mukaan Puolustusvoimien lausunto pyydetään pääesikunnalta, joka ke- rää yhteen eri puolustushaarojen näkemykset hankkeesta. Tarvittaessa on pyydettävä myös Teknologian tutkimuskeskuksen VTT Oy:n selvitys, erityisesti tutkavaikutuksista, jonka perusteella pääesikunta tekee lopullisen lausunnon hankkeen hyväksyttävyy- destä (ks. edellä luku 5.2.2). Vallitsevana käytäntönä tällä hetkellä suunniteltavissa hankkeissa on, että hankkeesta vastaava pyytää Puolustusvoimilta lausuntoa joko jo ennen kaavoituksen aloittamista tai kaavoituksen varhaisessa vaiheessa. Mikäli tuulivoimarakentaminen perustuu kaa- van sijaan suunnittelutarveratkaisuun, pyydetään lausunto vastaavalla tavalla mahdol- lisimman aikaisessa vaiheessa, viimeistään kuitenkin suunnittelutarveratkaisua haet- taessa. Tuulivoimaloiden määrät, korkeudet ja sijainnit tarkentuvat yleensä aina suun- nittelun edistyessä, joten yleensä lausuntoja joudutaan pyytämään useampaan ker- taan. Suurin osa tuulivoimahankkeista toteutetaan tuulivoimayleiskaavaan perustuen VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 152 ja on tavanomaista, että muutoksia tapahtuu vielä tuulivoimayleiskaavan hyväksymi- senkin jälkeen, joko kaavan mahdollistamissa rajoissa tai poikkeamisluvan perus- teella. Käytännössä uutta lausuntoa voidaan siis tarvita vielä rakennusluvan hakuvai- heessa. 5.4.3 Lausuntomenettelyiden lainsäädännöllinen kehys Aluevalvonta Ympäristöhallinnon ohjeen mukaan tuulivoimaloita ei tulisi suunnitella Puolustusvoi- mien käytössä olevien paikkojen läheisyyteen, kuten varuskunta-, ampuma- tai harjoi- tuspaikkojen läheisyyteen (Ympäristöhallinnon ohjeita 5/2016). Sama koskee suoja- alueita, joilla tarkoitetaan aluevalvontalain 16 §:n 1 momentin mukaan merialueita, joilla liikkuminen ja muu toiminta on rajattua muun muassa aluevalvonnan järjestämi- sen takia. Lisäksi vaikutuksia tutkiin tulee selvittää lausuntomenettelyn kautta. Aluevalvontalaissa tai muussa lainsäädännössä ei kuitenkaan ole säädetty tuulivoi- maa koskevasta lausuntomenettelystä tai muutoinkaan siitä, että tuulivoimaloiden ra- kentaminen edellyttäisi Puolustusvoimien hyväksyntää. Aluevalvontalaissa säädetään kuitenkin tiettyjen toimien luvanvaraisuudesta ja lupamenettelystä, esimerkiksi meren- pohjan tutkiminen ja kartoittaminen edellyttää lupaa. Tämä lupa tarvitaan aina myös merituulivoimahankkeissa, kun merenpohjan tutkimusta ja kartoitusta tehdään. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet Maankäyttö- ja rakennuslain 4 §:n 4 momentin mukaan valtioneuvosto voi hyväksyä alueidenkäyttöä ja aluerakennetta koskevia valtakunnallisia tavoitteita. Lain 24 §:n mukaisesti tavoitteet on otettava huomioon ja niiden toteuttamista on edistettävä maa- kunnan suunnittelussa, kuntien kaavoituksessa ja valtion viranomaisten toiminnassa. Valtakunnalliset tavoitteet siis sitovat kaikkia valtion viranomaisia. Erikseen on kuiten- kin mainittu, että ne tulee ottaa huomioon alueidenkäytön suunnittelussa, joista vas- taavat pääosin kunnan viranomaiset. Velvoite kohdistuu erityisesti kaavoitusviran- omaisiin. Viimeisimmät valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet on hyväksytty 14.12.2017 ja ne ovat tulleet voimaan 1.4.2018. Tässä yhteydessä terveelliseen ja turvalliseen elinym- päristöön liittyväksi tavoitteeksi on asetettu muun muassa se, että: VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 153 ”Otetaan huomioon yhteiskunnan kokonaisturvallisuuden tarpeet, erityisesti maanpuolustuksen ja rajavalvonnan tarpeet ja turvataan niille riittävät alueelliset kehittämisedellytykset ja toimintamahdollisuudet.” Valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita koskevassa päätöksessä todetaan em. ta- voitteen taustasta, että on tarpeen varmistaa valtakunnan kokonaisturvallisuuden edellytykset, muun muassa siis maanpuolustuksen tarpeet. Puolustusvoimien toimin- noista todetaan, että niiden vaikutukset ulottuvat myös Puolustusvoimien käytössä olevien alueiden ulkopuolelle. Erityistä huomiota on kiinnitettävä Puolustusvoimien toi- minnasta koituviin alueidenkäytön rajoitteisiin (Valtioneuvoston päätös YM/2017/81). Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet toisin sanoen velvoittavat huomioimaan maanpuolustuksen tarpeet kaavoituksessa. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ovat kuitenkin luonteeltaan varsin yleisiä. Maapuolustuksen tarpeiden huomioimiseksi asetettua tavoitetta ei ole pidetty kattavuudeltaan ja sitovuudeltaan riittävänä kansalli- sen turvallisuuden vaatimusten huomioimiseksi alueidenkäytön suunnittelussa (Halli- tuksen esitys eduskunnalle kansallisen turvallisuuden huomioon ottamista alueiden käytössä ja kiinteistönomistuksissa koskevaksi lainsäädännöksi, HE 253/2018 vp, s. 29). Kansallinen turvallisuus alueidenkäytön suunnittelussa Maankäyttö- ja rakennuslakiin lisättiin nimenomainen säännös kansalliseen turvalli- suuteen liittyvien seikkojen huomioimisesta lailla 467/2019. Uuden, 1.1.2020 alusta voimaan tulleen, 4 a §:n mukaan: Alueidenkäytön suunnittelussa on turvattava maanpuolustuksen, rajaturvallisuu- den ja rajavalvonnan, väestönsuojelun sekä huoltovarmuuden edellyttämät ke- hittämistarpeet ja varmistettava, ettei niistä vastaavien tahojen toimintamahdolli- suuksia heikennetä. Säännöksen esitöiden (HE 253/2018 vp) mukaan tarkoituksena on, että kansalliseen turvallisuuteen liittyvät näkökohdat tulisivat huomioiduiksi kaikessa kaavoituksessa. Puolustusvoimien turvattavilla kehittämistarpeilla tarkoitetaan ainakin aluevalvonnan, varuskuntien, harjoitusalueiden, varikoiden tai muiden toimintojen järjestämistä. Aluei- denkäytön suunnittelussa on varmistettava, ettei muun muassa maanpuolustuksen ja rajavalvonnan toimintamahdollisuuksia heikennetä. Esitöissä todetaan edelleen, että pykälän tarkoituksena on ottaa huomioon kansallista turvallisuutta koskevat näkökoh- dat ennakollisesti. Tarkoituksena on arvioida kansallisen turvallisuuden turvaamiseen tarvittavien alueiden kehittämismahdollisuuksia. Samoin tarkoituksena on estää kan- salliseen turvallisuuteen liittyvien toimintamahdollisuuksien heikentäminen muussa alueidenkäytössä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 154 MRL 4 a §:n esitöissä viitataan myös kaavan vaikutusten arvioimista ja selvittämistä koskevaan MRL 9 §:ään. Esitöiden mukaan kaavoitusviranomaisen tulee selvittää kaavan merkittävät vaikutukset kansalliseen turvallisuuteen yhteistyössä asianomais- ten erityisviranomaisten kanssa 9 §:n mukaisesti. Kaavan tulee säännöksen mukai- sesti perustua sen merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttä- miin tutkimuksiin ja selvityksiin. MRL 4 a § on luonteeltaan velvoittava. Säännöksessä on käytetty sanamuotoja ”on turvattava” ja ”on varmistettava”. Säännös koskee kaikkia kaavatasoja ja velvoittaa suunnittelusta vastaavia kaavoitusviranomaisia huomioimaan kansallisen turvallisuu- den kaavoituksessa. Tuulivoimarakentamisen osalta edellä selostettu tarkoittaa, että kaavoituksen yhtey- dessä tulee selvittää ja arvioida tuulivoimarakentamisen vaikutukset Puolustusvoimien aluevalvontajärjestelmään. Kaavaa laadittaessa tulee varmistua siitä, että Puolustus- voimien aluevalvonnan edellytykset turvataan. Käytännössä aluevalvonnan toiminta- edellytykset turvataan, kuten on jo ennen uutta säännöstä turvattu, edellä kuvatulla kaavoituksen lausuntomenettelyllä. Säännöksellä ei kuitenkaan ole suoraa vaikutusta Puolustusvoimien nykykäytäntöön eli tuulivoimahankkeilta edellytettävään lausunto- menettelyyn. Se antaa selkeämmän lainsäädännöllisen perustan aluevalvontaan koh- distuvien vaikutusten huomioon ottamiselle osana kaavoitusta. Säännös ei ole asian- mukainen lainsäädäntöperusta nykyisin noudatettavalle lupaluonteiselle Puolustusvoi- mien lausuntomenettelylle, koska MRL 4 a § koskee vain kaavoitusta. Tuulivoimayleiskaava Tuulivoimahankkeiden toteuttaminen edellyttää yleensä maankäyttö- ja rakennuslain 10 a luvun mukaisen niin kutsutun tuulivoimayleiskaavan laatimista. Kyseessä on tuu- livoimarakentamista suoraan ohjaava oikeusvaikutteinen yleiskaava, joka käytän- nössä yleensä tehdään tuulivoimahankealueen käsittävänä osayleiskaavana. Tuulivoi- mayleiskaavalla ohjataan muun muassa tuulivoimaloiden sijoittumista kaava-alueella ja annetaan tarvittavat kaavamääräykset. Kaavan perusteella voidaan myöntää tuuli- voimaloille rakennusluvat. Kaavoitusmenettelyyn kuuluu keskeisesti vuorovaikutus osallisten kesken. Tällä pyri- tään varmistamaan riittävät osallistumisoikeudet sekä kaavoitusta varten tarpeellisten tietojen saaminen kaavoittajan käyttöön. Vuorovaikutus tulee kaikkia kaavatasoja kos- kevan yleissäännöksen MRL 62 §:n mukaisesti järjestää siten, että osallisilla sekä vi- ranomaisilla, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään, on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua asiasta. Puolustus- voimia voidaan pitää säännöksessä tarkoitettuna viranomaisena, joten heidän kuule- misensa osana kaavoitusmenettelyä on perusteltua. Puolustusvoimien kuuleminen VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 155 kaavan laatimisen yhteydessä perustuu myös MRL:n 65 §:ssä säädettyyn velvoittee- seen asettaa kaavaehdotus julkisesti nähtäville ja tähän liittyvään lausuntomenette- lyyn. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen (895/1999) 20 §:ssä säädetään velvoitteesta pyytää lausuntoa yleiskaavaehdotuksesta. Säännöksen mukaan lausunto tulee tar- peen mukaan pyytää yleiskaavan kannalta keskeisiltä viranomaisilta ja yhteisöiltä. Lausunnon pyytämistä Puolustusvoimilta ei siis nimenomaisesti suoraan edellytetä. Tuulivoimayleiskaavaa laadittaessa tulee ottaa huomioon sekä MRL 39 §:n mukaiset yleiskaavan yleiset sisältövaatimukset että MRL 77 b §:ssä säädetyt tuulivoimaraken- tamista koskevan yleiskaavan erityiset sisältövaatimukset. Kummastakaan säännök- sestä ei suoraan ilmene velvollisuutta pyytää tai huomioida Puolustusvoimien näke- mystä tuulivoimayleiskaavaa laadittaessa. MRL 39 §:n 3 momentin mukaan 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Säännöksen 2 momentissa on lueteltu nämä seikat, mutta kansalli- seen turvallisuuteen ei viitata, joten velvollisuus selvittää Puolustusvoimien toiminnan edellytykset ei ilmene kyseessä olevasta säännöksestä. Momentin 5 kohdassa on mainittu, että on otettava huomioon mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön. MRL:n esitöiden mukaan turvallisuudella ei kuitenkaan viitata kansalliseen turvallisuuteen (HE 101/1998 vp). Tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa laadittaessa tulee MRL 77 b §:n mukai- sesti huolehtia siitä, että yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden- käyttöä alueella ja rakentaminen sopeutuu maisemaan ja ympäristöön. Lisäksi edelly- tetään, että on mahdollista järjestää tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto. Velvoite huomioida Puolustusvoimien aluevalvonnan järjestämisen edellytykset tuuli- voimayleiskaavoituksessa voidaan perustaa edellä viitattuihin valtakunnallisiin aluei- denkäyttötavoitteisiin, kansallista turvallisuutta koskevaan 4 a §:ään ja velvoitteeseen arvioida vaikutukset MRL 9 §:n edellyttämällä tavalla sekä MRL 77 b §:n 1 momentin vaatimukseen siitä, että kaavan tulee riittävästi ohjata rakentamista ja alueidenkäyt- töä. Koska kaavan perusteella voidaan suoraan myöntää rakennuslupa, tulee tuulivoi- maosayleiskaavan yksilöidä riittävän tarkasti tuulivoimaloiden sijainti. Voidaan katsoa, että tuulivoimaloiden sijoituspaikkojen osalta MRL 9 §:n edellyttämä tarpeellinen vai- kutusten arviointi ja 77 b §:stä ilmenevien sisältövaatimusten huomioon ottaminen tar- koittaa, että kaavoituksen yhteydessä on varmistettava tuulivoimaloiden sijaintipaikko- jen toteuttamiskelpoisuus myös tutkavaikutusten kannalta (ks. myös KHO 138:2015, jota käsitellään jäljempänä). VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 156 Rakennuslupa Maankäyttö- ja rakennuslain 131 §:ssä säädetään rakennuslupahakemuksen sisältö- vaatimuksista. Säännöksen 1 momentin mukaan rakennuslupaa haetaan kirjallisesti rakennusvalvontaviranomaiselta, ja siihen on liitettävä 1) selvitys siitä, että hakija hal- litsee rakennuspaikkaa; sekä 2) rakennussuunnitelmaan sisältyvät pääpiirustukset. Säännöksen 2 momentissa luetellaan selvitykset, joita rakennusvalvontaviranomainen voi tarvittaessa edellyttää. Lisäksi 6 kohdassa todetaan, että viranomainen voi vaatia myös muuta rakennuslupahakemuksen ratkaisemiseksi tarvittavaa olennaista selvi- tystä. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 64 §:ssä säädetään erikseen selvityksestä, mitä tulee liittää maston tai tuulivoimalan rakennuslupahakemukseen. Säännös edel- lyttää muun muassa selvitystä hankkeen vaikutuksista maisemaan ja naapureihin. Puolustusvoimien hyväksyntää voidaan pitää muuna olennaisena selvityksenä, jota viranomainen voi vaatia, mutta suoraan sitä ei edellytetä laissa tai asetuksessa. Rakennusluvan myöntämisen edellytykset on lueteltu MRL 135 §:ssä asemakaava- alueen osalta sekä 136 §:ssä asemakaava-alueen ulkopuolisten alueiden osalta. Lu- van edellytyksiä ovat muun muassa rakentamisen yleiset vaatimukset 117 §:n nojalla, asemakaava-alueella asemakaavanmukaisuus ja asemakaava-alueen ulkopuolella ra- kennuspaikan soveltuminen rakentamiseen. Lisäksi jos kyseessä on niin kutsuttu tuu- livoimayleiskaava, rakennuslupa voidaan MRL 77 a §:n mukaisesti myöntää yleiskaa- vaan perustuen: Rakennuslupa tuulivoimalan rakentamiseen voidaan 137 §:n 1 momentin estä- mättä myöntää, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa on erityisesti määrätty kaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Säännöksissä ei oteta kantaa Puolustusvoimien lausunnon oikeusvaikutuksiin raken- nusluvan myöntämisen edellytyksiä harkittaessa. Siten kuin edellä on tuotu esiin, maankäyttö- ja rakennuslaki edellyttää Puolustusvoimien lausuntoa ja sen huomioi- mista kaavoituksen yhteydessä. Tämän johdosta rakennuslupaharkinnassa ei ole erik- seen tarvetta pyytää Puolustusvoimien lausuntoa, mikäli voimaloiden sijaintipaikat ja mitoitus vastaavat kaavoituksen yhteydessä esitettyä. Tämä lähtökohta on tuulivoi- mayleiskaavoituksen osalta vahvistettu myös oikeuskäytännössä, jossa on todettu, ettei Puolustusvoimien tutkavaikutusarviointia voitu kaavamääräyksellä jättää raken- nuslupaharkinnassa tehtäväksi (ks. erityisesti KHO 2015:138, jota on käsitelty seuraa- vassa luvussa). Käytännössä on kuitenkin tapana, ja välillä myös kaavamääräyksissä määrätty, että Puolustusvoimien lausunto liitetään myös rakennuslupahakemukseen. Uutta lausuntoa ei kuitenkaan tarvita, mikäli hankkeessa ei ole tapahtunut muutoksia kaavan hyväksymisen jälkeen. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 157 Joissain tilanteissa rakentaminen saattaa kuitenkin perustua tuulivoimayleiskaavan tai asemakaavan sijaan poikkeamiseen tai suunnittelutarveratkaisuun. Lisäksi periaat- teessa on mahdollista, että jo tuulivoimalle kaavoitetulle alueelle rakennetaan uudet voimalat ilman, että kaavaa muutetaan. Näissä tilanteissa on mahdollista, että Puolus- tusvoimien lausunto hankitaan vasta poikkeamisen, suunnittelutarveratkaisun tai ra- kennusluvan yhteydessä. Keskeistä oikeuskäytäntöä Tapauksessa KHO 2015:138 korkein hallinto-oikeus kumosi Itä-Suomen hallinto-oi- keuden päätöksen ja Ruokolahden kunnanvaltuuston päätöksen pääesikunnan vali- tuksesta. Päätöksestä ilmenevästi yleiskaavassa määrättiin, että sitä voidaan käyttää tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena ja että kaavalla on MRL 77 a §:n mukaiset oikeusvaikutukset. Yleiskaavan yleisten määräysten mukaan tuulivoi- malan korkeus saa olla enintään 325 metriä merenpinnasta. Lisäksi on määrätty, että vaikutukset Puolustusvoimien ilmavalvontaan on selvitettävä ennen tuulivoimapuiston toteuttamista. Kaavaa laadittaessa saatu selvitys osoitti, että tuulivoimaloiden toteuttaminen vaikut- taisi Puolustusvoimien aluevalvontajärjestelmän suorituskykyyn. Puolustusvoimat vas- tusti kaavan hyväksymistä VTT:n suorittamiin tutkavaikutusselvityksiin perustuen. Tapauksessa KHO totesi muun muassa, että MRL 77 a §:n tarkoituksena on mahdol- listaa rakennusluvan myöntäminen yleiskaavassa osoitetuille tuulivoimaloille ilman edeltävää asemakaavoitusta tai erillisiä suunnittelutarveratkaisuja. Maankäyttö- ja ra- kennuslain 77 b §:n 1 kohdan mukaan laadittaessa 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoima- rakentamista ohjaavaa yleiskaavaa on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin sääde- tään, huolehdittava siitä, että yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta aluei- denkäyttöä kyseisellä alueella. Kaavamääräys, jossa edellytetään vain Puolustusvoimien ilmavalvontaan kohdistu- vien vaikutusten selvittämistä, ei maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n 1 kohdassa edellytetyllä tavalla riittävästi ohjaa rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kaava-alu- eella. Kaavaa laadittaessa ei näin ollen myöskään ole riittävästi otettu huomioon maanpuolustuksen ja rajavalvonnan tarpeita eikä turvattu riittävästi niiden toiminta- mahdollisuuksia siten kuin valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentti huomioon ottaen edellytetään. Lisäksi kaavamää- räyksen mukaan ilmavalvontaan kohdistuvat vaikutukset olisi tullut selvittää ennen tuulivoimahankkeen toteuttamista, eli käytännössä rakennuslupavaiheessa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 158 Tapaus osoittaa ensinnäkin Puolustusvoimien lausunnon painavuuden arvioitaessa kaavan ohjaavaa vaikutusta alueidenkäyttöön. Kaava ei ohjannut rakentamista riittä- västi eli 77 b §:n edellyttämällä tavalla, eikä kaavamääräys selvittämisestä ollut riit- tävä, sillä se jätti selvittämisen käytännössä rakennuslupamenettelyyn. Toiseksi ratkaisua perusteltiin valtakunnallisilla alueenkäyttötavoitteilla, joiden mukaan Puolustusvoimien ja Rajavartiolaitoksen toiminta on turvattava. On myös pantava merkille, että KHO:n päätös annettiin ennen MRL 4 a §:n säätämistä. Nykyään kansal- lisen turvallisuuden huomioon ottaminen on kirjattu selkeästi velvoittavammin lakiin. Turun hallinto-oikeuden tapauksessa 28.12.2016 16/0277/1 oikeus päätyi vastaavaan tulokseen kuin KHO. Tapauksessa tuulivoimayleiskaavaa laadittaessa ei selvitetty tuulivoimaloiden tutkavaikutuksia. Puolustusvoimien edustajan todettua kaavoituksen alkuvaiheessa, ettei tuulivoimapuiston rakentamisella ole kielteisiä vaikutuksia Puo- lustusvoimien ilmavalvontajärjestelmiin, voimaloiden mahdollisia tutkavaikutuksia ei enempää selvitetty. Kaavoituksen myöhemmässä vaiheessa Puolustusvoimien kanta tiukentui ja osayleiskaavaan sisällytettiin kaavamääräys, jonka mukaan tuulivoimaloi- den rakennusluvan myöntäminen edellyttää Puolustusvoimien hyväksyntää. Hallinto- oikeus katsoi, ettei osayleiskaavassa voi olla kaavamääräystä, joka tosiasiallisesti merkitsee tuulivoimarakentamisen toteuttamisedellytysten ratkaisemista vasta raken- nuslupamenettelyssä. Tuulivoimapuiston osayleiskaava ei siten MRL 77 b §:n edellyt- tämällä tavalla riittävästi ohjannut rakentamista. Arviointia Nykyisin käytännössä noudatettava menettely, jossa Puolustusvoimilta pyydetään erikseen lausunto tuulivoimaloiden rakentamiselle, ei suoraan perustu mihinkään säännökseen, joten sen oikeusperusta on epäselvä. Lausunnon pyytäminen, lausun- tomenettely ja siihen tietyissä hankkeissa liittyvä tutkavaikutusten arviointi on kuiten- kin vakiintunut käytäntö, jota noudatetaan kaikissa teollisen mittakaavan tuulivoima- hankkeissa, kuitenkin pois lukien Perämeren kompensaatioalueelle sijoittuvat tuulivoi- malat. Puolustusvoimien lausunnon huomioon ottaminen osana tuulivoimarakentamisen pää- töksentekoa perustuu käytännössä nykyisin maankäyttö- ja rakennuslakiin. Säänte- lystä ilmenee pyrkimys sovittaa Puolustusvoimien tarpeet yhteen muiden alueidenkäy- tön tavoitteiden kanssa. Oikeuskäytännössä on katsottu, että velvoite ottaa alueval- vonnan turvaamisen näkökulma huomioon tuulivoimaosayleiskaavassa on johdetta- vissa valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden maanpuolustusta koskevista koh- dista ja rakennusluvan perusteena käytettävää tuulivoimayleiskaavaa koskevasta vel- voitteesta ohjata riittävästi rakentamista ja alueidenkäyttöä. Vuoden 2020 alusta voi- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 159 maan tullut uusi maankäyttö- ja rakennuslain 4 a § kansallisen turvallisuuden huomioi- misesta alueidenkäytössä selkeyttää osaltaan oikeusperustaa, sillä säännös velvoit- taa aiempaa selvemmin huomiomaan aluevalvonnan turvaamisen edellytykset kaavoi- tuksessa. Säännöstä tuulivoimarakentamisen lausuntomenettelystä ja sen oikeusvai- kutuksista ei kuitenkaan edelleenkään lainsäädännössä ole. Vaikka Puolustusvoimien lausuntomenettelyssä on oikeudellisesti kyse sääntelemät- tömästä käytännöstä ja oikeusvaikutuksiltaan velvoittamattomasta lausunnosta, ovat lausunnon tosiasialliset vaikutukset merkittävät. Puolustusvoimien kielteinen lausunto tarkoittaa käytännössä, ettei tuulivoimalan rakentaminen ole mahdollista. Lausunnolla on lupamaisia piirteitä, sillä kielteinen lausunto tarkoittaa käytännössä ehdotonta es- tettä hankkeen toteuttamiselle. Lausunto ei kuitenkaan ole valituskelpoinen päätös. Nykyistä sääntelyä voidaan pitää puutteellisena huomioiden myös perustuslain 2 §:n 3 momentin vaatimus julkisen vallan käytön perustumisesta lakiin. Sääntelyn puuttu- minen tarkoittaa, ettei asianosaisilla ole käytössä tavanomaisia oikeusturvakeinoja, kuten valitusmahdollisuutta. Puolustusvoimien lausuntomenettelyn yhtenä käytännön haasteena on, että kerran saatu lausunto rakentamisen hyväksyttävyydestä on periaatteessa voimassa rajoitta- mattoman ajan, tosin maaliskuusta 2020 lähtien Puolustusvoimat on merkinnyt lau- suntoihin 5 vuoden määräajan. Lausuntojen voimassaolo ilman määräaikaa on ongel- mallista, sillä osa lausunnon hankkineista hankkeista jää kesken, mutta Puolustusvoi- mille ei tule tietoa keskeytyneistä hankkeista. Tutkavaikutusten arviointi kuitenkin huo- mioi myös aikaisemmat myönteiset lausunnot. Jos uusi lausuttava hanke lisää jo hy- väksyttyä haittavaikutusta, saattaa kesken jäänyt hanke aiheuttaa uudelle hankkeelle kielteisen lausunnon. 5.4.4 Sääntelyn kehittämisen vaihtoehtoja Voimassa olevan sääntelyn kehittämiseksi siten, että Puolustusvoimien myöntämästä luvasta tai lausuntomenettelystä ja sen oikeusvaikutuksista säädettäisiin, on useita mahdollisuuksia. Tässä selvityksessä tarkasteltavaksi on valittu kaksi vaihtoehtoa. Ensimmäisessä tarkasteltavassa vaihtoehdossa aluevalvontalakia muutettaisiin siten, että Puolustusvoimien aluevalvontajärjestelmään vaikuttavilta tuulivoimaloilta edelly- tettäisiin aluevalvontalain nojalla lupaa. Toisessa vaihtoehdossa maankäyttö- ja ra- kennuslakia muutettaisiin siten, että Puolustusvoimien lausunnon hankkimisesta ja sen huomioon ottamisesta kaavoitus- ja rakennuslupamenettelyissä säädettäisiin. Tämän selvityksen puitteissa sääntelyn kehittämisvaihtoehtojen tarkastelu on tehty suhteellisen karkealla tasolla, eikä esimerkiksi varsinaisia pykäläehdotuksia esitetä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 160 Vaihtoehtoja ja niiden vaikutuksia arvioidaan yleisellä tasolla sääntelyn selkeyden, su- juvuuden ja ennakoitavuuden näkökulmista. Mikäli sääntelyä päätettäisiin tältä osin muuttaa, tulee mahdollisia sääntelyvaihtoehtoja ja niiden vaikutuksia tarkastella tar- kemmin. Luvanvaraisuus aluevalvontalaissa Ehdotus Aluevalvontalaissa voitaisiin säätää tuulivoimalan luvanvaraisuudesta vastaavasti kuin nykyisin lain 3 luvussa säädetään tietyn tutkimustoiminnan luvanvaraisuudesta. Lu- vanvaraisuudesta voitaisiin säätää esimerkiksi siten, että Suomen alueelle ei saa il- man Puolustusvoimien lupaa pystyttää kokonaiskorkeudeltaan yli 50 m korkuista tuuli- voimalaa. Aluevalvontalain 5 luvussa säädetään nykyisin lupa-asioista. Tuulivoimalan luvan myöntämisen ja peruuttamisen edellytyksistä voitaisiin säätää esimerkiksi luvan myöntämisen ja peruuttamisen edellytyksiä koskevassa 19 §:ssä siten, että lupa tuuli- voimalalle tulee myöntää, jollei toiminta vaaranna Suomen aluevalvontaa. Luvassa olisi mahdollista antaa aluevalvonnan kannalta tarpeelliset määräykset rakentami- sesta ja luvan voimassaolosta. Voimassaoloajan pidentämisestä hakemuksella voitai- siin säätää. Lupahakemuksesta, lupaharkintaa varten tarvittavista selvityksistä (tie- tyissä tilanteissa edellytetty tutkavaikutusarvio) ja muista tiedoista voidaan yksityis- kohtaisemmin säätää valtioneuvoston asetuksessa aluevalvonnasta. Voimassa olevan lain 20 §:ää vastaavasti lupa-asian käsittelijä ja ratkaisija voisi olla pääesikunta. Muutoksenhaussa sovellettaisiin lain 22 §:ää, jonka mukaisesti lupa-asi- assa tehtävään päätökseen saa vaatia oikaisua ja oikaisuvaatimuksesta annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen sekä korkeimpaan hallinto-oikeuteen, mikäli asiassa myönnetään valituslupa. Valitusoikeus olisi asian- osaisella ja määräytyisi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaisesti. Ehdotetulla sääntelyllä edistettäisiin perustuslain 21 §:ssä edellytetysti hyvän hallin- non toteutumista ja parannettaisiin asianosaisten oikeusturvaa. Voimaantulo- ja siirtymäsäännöksissä voitaisiin antaa määräykset siitä, mistä lähtien velvollisuus hakea lupaa tulee voimaan sekä määrätä, milloin lupaa ei tarvita. Voidaan säätää, että lakia ei sovelleta tuulivoimalaan, jolle on ennen lain voimaantuloa myön- netty maankäyttö- ja rakennuslain mukainen rakennuslupa. Lupaa kuitenkin tulisi ha- kea, mikäli ennen lain voimaantuloa myönnettyä rakennuslupaa muutetaan tai tuuli- voimalalle haetaan uusi rakennuslupa. Lupaa ei edellytettäisi tuulivoimaloilta, jotka si- jaitsevat laissa tuulivoiman kompensaatioalueista määritellyillä alueilla. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 161 Arviointia Ehdotettu lupamenettely edistäisi sääntelyn selkeyttä, kun vaatimus Puolustusvoimien lupapäätöksestä kirjattaisiin lainsäädäntöön. Nykyisin tämä käytännössä edellytetty hyväksyminen ei perustu suoraan lainsäädäntöön. Sääntelyä voidaan pitää perustel- tuna myös huomioiden perustuslain 2 §:n 3 momentin hallinnon lainalaisuusperiaat- teen vaatimus julkisen vallan käytön perustumisesta lakiin sekä 21 §:n mukaiset hy- vän hallinnon ja oikeusturvan takeet. Menettelyn sääntelyllä voisi olla myös sujuvuutta ja ennakoitavuutta parantava vaiku- tus, sillä se selkeyttäisi menettelyä ja vaatimuksia nykyisestä. Lupa tulisi myöntää, mi- käli aluevalvonta ei vaarannu. Lupapäätöksessä voitaisiin selkeästi määrätä siitä, minkä verran esimerkiksi tuulivoimaloiden sijainti voi muuttua ilman, että Puolustus- voimilta tarvitaan uusi lupa. Lisäksi luvassa voidaan määrätä luvan voimassaoloaika, mikä voisi olla esimerkiksi tämän hetkisessä lausuntokäytännössä noudatettava 5 vuotta. Mikäli tuulivoimalaa ei olisi pystytetty luvan voimassaoloaikana, tulisi toimijan hakea voimassaoloajan pidentämistä. Laissa tulisi säätää siitä, milloin lupa raukeaa, ja kuinka paljon voimassaoloaikaa voitaisiin pidentää. Lähtökohtana tulisi hankkeiden kehityksen pitkä kesto ja toimijoiden luottamuksensuoja huomioiden olla se, että voi- massaoloaikaa pidennettäisiin hakemuksesta ilman uutta lupaharkintaa. Voimassa- oloajan pidentämiselle voidaan asettaa yläraja, mikäli tämä katsotaan tarpeelliseksi esimerkiksi Puolustusvoimien toiminnan kehittämisen näkökulmasta. Lisäksi on mah- dollista säätää lupamenettelyn kestosta, mikäli tätä pidetään tarpeellisena ja viran- omaisen näkökulmasta mahdollisena, sujuvuuden varmistamiseksi. Kyse on uudesta menettelystä ja nykyisestä lausuntokäytännöstä poikkeavasti lupa- menettelystä. Tämä tarkoittaisi toimijoille velvoitetta luvan hakemiseen ja vastaavasti Puolustusvoimille velvoitetta luvan käsittelemiseen. Toisaalta toimijoiden nykyisin lau- suntomenettelyyn toimittamien tietojen taso todennäköisesti vastaa suunnilleen lupa- hakemuksen edellyttämää tasoa. Viranomaisen työtaakka voi lisääntyä, mutta toi- saalta ero nykyiseen lausuntokäytäntöön ei välttämättä ole merkittävä. Lupamenette- lyyn liittyy valitusoikeus, joka toisaalta lisää hallinnollista taakkaa ja voi pidentää me- nettelyn kestoa, mutta toisaalta parantaa oikeusturvaa. Aluevalvontalaissa valitusoi- keus on kuitenkin rajattu asianosaisiin eli lähinnä hakijaan, eikä valitusoikeutta ole esi- merkiksi naapureilla. Näistä seikoista johtuen päätöksen valituskelpoisuudella ei arvi- oida olevan kovin merkittäviä vaikutuksia hallinnolliseen taakkaan tai menettelyjen kestoon. Voimaantulo- ja siirtymäsäännöksillä voitaisiin puuttua nykyisin ongelmalliseksi katsot- tuun vanhojen lausuntojen voimassaoloon periaatteessa ilman määräaikaa. Lupavel- voitteen kautta voitaisiin ”siivota” Puolustusvoimien tietokannoista sellaiset hankkeet, joiden kehittäminen on päättynyt. Lupaa ei siirtymäajan jälkeenkään edellytettäisi jo VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 162 rakennetuilta tuulivoimaloilta tai sellaisilta tuulivoimaloilta, joille on ennen lain voi- maantuloa myönnetty rakennuslupa. Näiden osalta luvan tarvetta ei ole, sillä niiden tapauksessa rakentamisen edellytykset on jo ratkaistu. Lupa tarvittaisiin kuitenkin muutettaessa rakennuslupaa tai haettaessa uutta rakennuslupaa. Tämä on tarpeen Puolustusvoimien näkökulma huomioiden, sillä tuulivoimaloiden tarkat mitat ja sijainti määritetään rakennusluvassa ja ne voivat vielä muuttua myös suhteessa tuulivoi- mayleiskaavassa hyväksyttyyn. Toisaalta lupavelvoitteen ulottaminen myös hankkeisiin, joita koskien on annettu nyky- käytännön mukainen Puolustusvoimien lausunto tarkoittaa hankekehityksen pitkä kesto huomioiden, että lupavelvoite koskisi suurta osaa kehitteillä olevia tuulivoima- hankkeita. Tämä lisäisi sekä toimijoiden että viranomaisten hallinnollista taakkaa. Toi- mijoiden luottamuksensuojan näkökulmasta lupavelvoitteen ulottaminen kehitteillä oleviin hankkeisiin olisi ongelmallista, mikäli luvan myöntämisen edellytysten arviointi jollain tapaa poikkeaisi lausuntomenettelystä. Tuleekin varmistua siitä, että lupa myönnettäisiin niille hankkeille, joita koskien on jo saatu myönteinen Puolustusvoi- mien lausunto. Puolustusvoimien luvan tulisi olla saatu ennen kuin rakennusluvan perusteena käytet- tävä tuulivoimayleiskaava hyväksytään. Voi olla perustelua miettiä, olisiko tuulivoi- mayleiskaavan ja Puolustusvoimien luvan suhteesta tarpeen säätää erikseen, sillä alueidenkäytön suunnittelun näkökulma huomioiden Puolustusvoimien näkemys hank- keen hyväksyttävyydestä tulee olla tiedossa ennen rakennusluvan perusteena käytet- tävän kaavan hyväksymistä. Toisaalta asiasta ei nykykäytäntö huomioiden välttämättä ole tarpeen erikseen säätää. Aluevalvonnan vaatimukset tulee maankäyttö- ja raken- nuslain mukaisesti ottaa huomioon tuulivoimayleiskaavaa valmisteltaessa. On siis mahdollista nykykäytäntöä vastaavasti edellyttää, että tuulivoimalaitosten vaikutukset aluevalvonnan järjestämiselle, eli jatkossa lupapäätös, on selvillä ennen kaavan hy- väksymistä. Puolustusvoimien lausunnosta säätäminen maankäyttö- ja rakennuslainsäädännössä Ehdotus Maankäyttö- ja rakennuslaissa ja -asetuksessa voitaisiin säätää velvoitteesta pyytää nimenomaisesti Puolustusvoimilta lausunto, kun kyse on tuulivoimarakentamista oh- jaavasta kaavasta. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 20 §:ssä säädetään tahoista, joilta on pyydettävä lausunto yleiskaavaehdotuksesta. Vastaavasti voitaisiin säätää, että Puolustusvoimilta VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 163 tulee pyytää lausunto, kun kyse on MRL 77 a §:ssä säädetystä tuulivoimayleiskaa- vasta. Asemakaavaehdotuksesta pyydettävistä lausunnoista säädetään asetuksen 28 §:ssä, johon voitaisiin lisätä vastaava tuulivoimaloita koskeva velvoite. Rakennuslupa- menettelyssä Puolustusvoimien hyväksymistä voitaisiin edellyttää maankäyttö- ja ra- kennusasetuksen 64 §:ssä, jossa säädetään siitä, mitä tulee liittää maston tai tuulivoi- malan rakennuslupahakemukseen. Pykälässä voitaisiin säätää, että Puolustusvoimien lausunto tulee liittää lupahakemukseen. Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n tuulivoimarakentamista koskevan yleiskaavan erityisiin sisältövaatimuksiin voitaisiin lisätä velvoite huolehtia siitä, että aluevalvonnan turvaamisen edellytykset otetaan huomioon 4 a §:ssä mainitulla tavalla. Lain 135 §:n mukaisiin rakennusluvan myöntämisen edellytyksiin voitaisiin lisätä, ettei tuulivoima- laa sijoiteta niin, että se vaarantaa aluevalvonnan järjestämisen. Voimaantulo- ja siirtymäsäännöksissä voitaisiin säätää, että lakia ei sovelleta tuulivoi- malaan, jolle on ennen lain voimaantuloa myönnetty maankäyttö- ja rakennuslain mu- kainen rakennuslupa tai jota koskeva tuulivoimayleiskaava tai asemakaava on hyväk- sytty. Lausunto kuitenkin vaadittaisiin, mikäli ennen lain voimaantuloa myönnettyä ra- kennuslupaa muutettaisiin tai tuulivoimalalle haettaisiin uusi rakennuslupa. Lausuntoa ei vaadittaisi tuulivoimaloilta, jotka sijaitsevat laissa tuulivoiman kompensaatioalueista määritellyillä alueilla. Arviointia Puolustusvoimien lausunnon nimenomaisesta edellyttämisestä ja sen huomioon otta- misesta säätäminen selkeyttäisi sääntelyä, sillä Puolustusvoimien lausunnon pyytämi- nen perustuisi muutoksen myötä suoraan lainsäädäntöön. Velvoite pyytää lausuntoa olisi tarpeen liittää sekä asema- että tuulivoimayleiskaavaan, sillä lausuntoa on jatkos- sakin perusteltua edellyttää alueidenkäytön tavoitteet huomioiden jo ennen rakennus- lupavaihetta. Puolustusvoimien hyväksymisen edellyttämistä myös rakennuslupavai- heessa puoltaa se, että voimalaitosten tarkka sijainti ja mitat vahvistetaan vasta ra- kennusluvassa. Toisaalta lausunnon edellyttäminen kaavoituksen ja rakennuslupamenettelyn yhtey- dessä voi lisätä hallinnollista taakkaa ja vaikeuttaa ennakoitavuutta. Yleiskaavan laati- misvaihe on tuulivoimahankkeen suunnittelun näkökulmasta yleensä liian myöhäinen vaihe Puolustusvoimien kannan selvittämiseen. On yleistä, että tuulivoimahankkeesta vastaava hankkii Puolustusvoimien lausunnon jo ennen kuin kaavoitusta on edes aloi- tettu. Käytännössä lausunnon pyytämisestä säätäminen voisi siis tarkoittaa, että hankkeesta vastaavat pyytäisivät itsenäisesti Puolustusvoimilta epävirallista lausuntoa hankkeen suunnittelun varhaisessa vaiheessa ja tämän lisäksi lausuntoa pyydetään VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 164 viranomaisen toimesta kaavamenettelyn yhteydessä, mistä olisi nimenomaisesti maankäyttö- ja rakennuslaissa sekä -asetuksessa säädetty. Tähän lausunnon ajoitta- miseen liittyvään haasteeseen on hankala puuttua maankäyttö- ja rakennuslailla, sillä lausuntoa tosiasiallisesti tarvitaan usein ennen laissa säädettyjen menettelyiden alka- mista. Velvoite ottaa aluevalvonta huomioon ja pyytää Puolustusvoimien lausunto tuulivoi- mayleiskaavaa laadittaessa tarkoittaisi nykyisin noudatettavan käytännön kirjaamista lainsäädäntöön, mitä voidaan pitää oikeustilaa selkeyttävänä. Toisaalta velvoitteesta hankkia Puolustusvoimien lausunto olisi tarpeen säätää myös laajemmin kuin vain tuulivoimayleiskaavan osalta. Vaikka valtaosassa tuulivoimaloita rakennuslupa myön- netään tuulivoimayleiskaavan perusteella, edellyttäisi sääntelyn yhdenmukaisuus asi- asta säätämistä myös suhteessa asemakaavaan. Voimassa olevassa laissa asema- kaavan sisältövaatimuksista säädetään suhteellisen yleisesti kaikkia toimintoja kos- kien, joten erillinen tuulivoimaa koskeva sisältövaatimus poikkeaisi lainsäädännön systematiikasta. Kuten edellä on tuotu esiin, tuulivoimaloiden sijainnin ja koon muutoksista seuraa, että Puolustusvoimilla tulisi säilyä mahdollisuus vaikuttaa tuulivoimalan rakentamisen hy- väksyttävyyteen aina rakennusluvan myöntämiseen saakka. Tältä osin asiaa selkeyt- täisi, mikäli rakennusluvan myöntämisen edellytyksissä säädettäisiin siitä, ettei tuuli- voimalaa voida sijoittaa siten, että se vaikeuttaa aluevalvontaa. Rakennuslupavai- heessa esitettävänä selvityksenä voitaisiin käyttää kaavoituksen yhteydessä pyydet- tyä lausuntoa tai tarpeen mukaan uutta lausuntoa. Ehdotettujen muutosten heikkoutena suhteessa sääntelyn kehittämisen tarpeisiin on se, että lausunnon voimassaolosta tai sen sisällöstä ei voida säätää maankäyttö- ja rakennuslainsäädännössä. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa menettelyssä pyydetyt lausunnot kohdistuvat aina tiettyyn yksilöityyn kaavamenettelyyn, joten lau- sunnoilla ei myöskään ole voimassaoloaikaa vastaavasti kuin lupapäätöksillä, eikä lausunnoissa voida antaa lupamääräyksiä. Toisaalta lausuntomenettelyä voidaan pi- tää menettelyllisesti kevyenä ja sujuvana, eikä siihen liity valitusmahdollisuutta ja -me- nettelyä. 5.4.5 Puolustusvoimien tutkiin liittyvien vaikutusten alueellinen kompensointi Puolustusvoimien tutkiin liittyviä ongelmia on Perämeren tuulivoima-alueella ratkaistu kompensoimalla Puolustusvoimille tuulivoimarakentamisen edellyttämien tutkien muu- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 165 tostöiden kustannuksia. Tähän liittyen on säädetty laki tuulivoiman kompensaatioalu- eista (490/2013, kompensaatiolaki), jonka tarkoituksena on tuulivoimarakentamisen mahdollistaminen laissa määritellyllä alueella. Kompensaatiolain lähtökohtana on, että lain tarkoittamalla alueella tuulivoimaloiden rakentaminen voidaan toteuttaa Puolustusvoimien toiminnan estämättä. Kompensaa- tioalueella vaikutukset aluevalvontaan on siis selvitetty ja arvioitu ennalta, eikä tuuli- voimala- tai hankekohtaista arviointia lausuntomenettelyineen edellytetä näillä alueilla. Lain tavoitteena on hallituksen esityksestä (HE 55/2013 vp) ilmenevästi mahdollistaa tuulivoimarakentaminen siten, ettei Suomen aluevalvonta, Puolustusvoimien alueelli- set toimintaedellytykset ja sotilasilmailu vaarannu tai häiriinny. Lisäksi tavoitteena on varmistaa kompensaatioratkaisujen rahoituksen kerääminen tasapuolisesti asianomai- sen tuulivoiman kompensaatioalueen tuulivoimarakentajilta ja tähän liittyvien maksu- jen jaksottaminen tuulivoimatoimijoiden kannalta riittävän pitkälle aikavälille. Valvonta- järjestelmän kehittäminen on siis rahoitettu niillä varoilla, jotka saadaan toiminnanhar- joittajien maksamista tuulivoimalakohtaisista tuulivoimamaksuista (HE 55/2013 vp). Maksut kerää Energiavirasto. Työ- ja elinkeinoministeriön vastuulla on lain mukaisen toiminnan ohjaus, seuranta ja kehittäminen. Kompensaatiolaissa on kompensaatioalueeksi 4 §:n 2 momentin mukaan määritelty Perämeren tuulivoima-alue. Tämä alue puolestaan on täsmennetty 8 §:ssä, ja se on merkitty lain liitteenä olevaan karttaan. Hallituksen esityksestä (s.5) ilmenee, että ky- seisellä Hailuodon, Lumijoen, Raahen, Siikajoen ja Pyhäjoen kuntien muodostamalla alueella sijaitsee Puolustusvoimien ilmamaali- ja harjoituslentoalue ja alueelle sijoittu- vat tuulivoimalat haittaavat merkittävästi mainitun harjoitusalueen sekä Ruotsin ja Suomen välillä perustetun harjoitusalueen valvontaa ja aluevalvontaa. Sähkön tuottaja, eli tuulivoimalan haltija, on lain 5 §:n mukaisesti velvollinen maksa- maan tuulivoiman kompensaatioalueelta kerättävän tuulivoimalakohtaisen (turbii- nikohtaisen) maksun. Tuulivoimamaksun maksaminen on 6 §:n mukaan jaksotettu vii- delle vuodelle siten, että jokaisessa erässä suoritetaan 20 prosenttia maksusta. Säh- kön tuottajan tulee tehdä ilmoitus Energiavirastolle ennen tuulivoimalan kaupallista käyttöön ottamista ja maksuvelvollisuus alkaa kuuden kuukauden kuluttua tämän il- moituksen tekemisestä. Lain 7 §:n mukaan tuulivoimamaksua palautetaan, jos alu- eelta kerätyt maksut ylittävät kompensaatiosumman. Perämeren tuulivoima-alueesta säädetään lain 8 §:ssä. Tällä alueella sijaitsevan voi- malaitoksen tuulivoimamaksun suuruus on säännöksen 2 momentin mukaisesti 50 000 euroa tuulivoimalalta. Kompensaatiosumma on Perämeren tuulivoima-alueelle kokonaisuudessaan 18 500 000 euroa. Tämä tarkoittaa sitä, että alueelle tulisi toteut- taa 370 tuulivoimalaa, jotta kompensaatiosumma saataisiin kerättyä kokonaisuudes- saan toimijoilta. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 166 Jo kompensaatiolakia valmisteltaessa tunnistettiin se mahdollisuus, että vastaavanlai- sia yhteensovittamisen tarpeita saattaa Perämeren tuulivoima-alueen lisäksi ilmetä myös muilla alueilla ja tämä otettiin lain valmistelussa huomioon. Hallituksen esityk- sessä mainitaan esimerkkinä Kaakkois-Suomi, joka ”[…] on hyvätuulista aluetta, jossa on paljon potentiaalia tuulivoimarakentami- selle. Kaakkois-Suomen aluevalvonnalle aiheutuisi kuitenkin haittaa ja häiriötä tuulivoimarakentamisesta. Toistaiseksi ei ole käytettävissä yksityiskohtaista tie- toa siitä, miten Kaakkois-Suomessa tuulivoimaloiden aluevalvonnalle aiheutta- mat haitat ja häiriöt saataisiin poistettua tai kompensoitua.” Kompensaatiolaki on laadittu siten, että lakiteknisesti uusista kompensaatioalueista säätäminen on yksinkertaista. Voimassa olevaa 8 §:ää vastaavasti lakiin voitaisiin li- sätä uusi säännös, jossa määriteltäisiin uuden kompensaatioalueen sijainti, kompen- saation maksaminen ja kompensaatiosumma. Kompensaatiolainsäädäntöön perustuvan lähestymistavan hyvänä puolena on tuuli- voiman ja Puolustusvoimien intressien yhteensovittamisen lisäksi se, että sillä poiste- taan hankkeiden suunnittelumenettelyyn liittyvää epävarmuutta ja yksinkertaistetaan menettelyä, kun Puolustusvoimien lausuntomenettelyä ja mahdollista VTT:n arviointia ei edellytetä. Kompensaatiolainsäädäntö mahdollistaa myös kustannusten kohdistami- sen aiheuttamisperiaatteen mukaisesti, sillä tuulivoimamaksut voidaan mitoittaa vas- taamaan aluevalvonnalle kullakin alueella aiheutuvia kustannuksia. Kustannusten vastaavuuden näkökulmasta haasteena on se, että alueelle toteutuvien tuulivoimaloiden määrää on ennalta vaikea arvioida. Mikäli kompensaatioalueella ei ole riittävästi tuulivoimatoimintaa, maksuja ei kerry riittävästi valvontajärjestelmän ke- hittämiseen. Tällöin erotuksesta kehityskustannuksissa vastaa työ- ja elinkeinominis- teriö eli viimekädessä veronmaksajat. Lisäksi on oletettavaa, että tutka- ja muiden aluevalvontajärjestelmän osien korvaavien järjestelmien kustannukset ovat joillain alu- eilla niin suuret, että niiden osoittaminen täysimääräisesti tuulivoimatoimijoille johtaisi siihen, ettei tuulivoimaloiden rakentaminen alueelle olisi taloudellisesti kannattavaa. Lisäksi puolustusministeriön selvityshankkeen työryhmälle antaman tiedon mukaan käytössä ollut kertakorvausjärjestelmä ei kata elinkaarikustannuksia korvaaville järjes- telmille ja aiheuttaa ylimääräistä kustannuspaineen Puolustusvoimille. Edellä tässä ra- portissa esitetty huomioiden on myös selvää, että kaikille alueille ei ole aluevalvonnan tarpeet huomioon ottaen mahdollista löytää riittävän hyvää teknistä ratkaisua, joka sallisi tuulivoimaloiden sijoittamisen. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 167 5.4.6 Johtopäätöksiä sääntelyn kehittämiseen liittyen Puolustusvoimien lausuntomenettely Tuulivoimahankkeiden tarvitsemasta Puolustusvoimien hyväksynnästä tulisi säätää lailla. Tätä voidaan pitää tarpeellisena jo siitä syystä, että nykyisin käytännössä nou- datettu Puolustusvoimien lausuntomenettely ei perustu lainsäädäntöön. Sääntelyn muuttamista voidaan pitää perusteltuna myös menettelyn selkeyden ja sujuvuuden kannalta. Sääntelyä voitaisiin muuttaa esimerkiksi säätämällä aluevalvontalaissa tuulivoimaloi- den luvanvaraisuudesta. Aluevalvontalakiin sisältyy nykyisellään säännökset tiettyjen aluevalvonnan kannalta kriittisten toimien (esimerkiksi merenpohjan kartoittamisen ja tutkimisen) luvanvaraisuudesta. Vastaavasti Suomen aluevalvontaan vaikuttavien tuu- livoimaloiden rakentamisen voitaisiin säätää edellyttävän Puolustusvoimien lupaa. Tuulivoimahankkeiden nykykäytännön mukaisesti edellyttämää Puolustusvoimien lau- suntoa voidaan luonnehtia lupatyyppiseksi, vaikkei sillä ole varsinaisia oikeusvaiku- tuksia. Kielteinen lausunto tarkoittaa kuitenkin käytännössä ehdotonta estettä hank- keen toteuttamiselle. Asiasta säätämällä voidaan selkeyttää sitä, missä vaiheessa hyväksyntä vaaditaan ja kuinka kauan ja millä edellytyksillä se on voimassa. Lupapäätöksessä voitaisiin mää- rätä luvan voimassaoloajasta, lupaehdoista ja uuden luvan tarpeesta hakemuksessa ilmoitettujen olosuhteiden muuttuessa. Lupapäätöksessä olisi siis lähtökohtaisesti mahdollista huomioida myös tietty liikkumavara hankkeiden toteutuksessa. Lupame- nettelyyn liittyisi myös päätösten valituskelpoisuus. Tämä toisaalta parantaisi oikeus- turvaa, toisaalta se tarkoittaisi myös uutta muutoksenhakumenettelyä. Lupa voisi olla voimassa esimerkiksi viisi vuotta kerrallaan, minkä jälkeen se rau- keaisi, jollei määräaikaan ole haettu pidennystä luvan voimassaoloaikana. Lähtökoh- tana tulisi olla, että haettaessa määräaikaa jatketaan ilman uutta lupaharkintaa, eli tut- kavaikutuksia ei arvioitaisi tässä vaiheessa uudelleen. Määräaikaisuuden ei siis tulisi johtaa tilanteisiin, jossa jo pidemmälle suunniteltu hanke estyisi uuden arvion joh- dosta. Sääntelyllä voitaisiin puuttua myös toteuttamatta jääneiden tuulivoimaloiden mallinnukselle aiheuttamaan ongelmaan, sillä myös suunnitteilla olevat hankkeet voi- taisiin velvoittaa hakemaan uutta lupaa. Vaihtoehtoisesti maankäyttö- ja rakennuslainsäädäntöä voitaisiin muuttaa siten, että velvoitteesta pyytää nimenomaisesti Puolustusvoimien lausunto sekä velvoitteesta ot- taa se huomioon tuulivoimayleiskaavaa ja asemakaavaa laadittaessa säädettäisiin. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 168 Lisäksi olisi tuulivoimaloiden sijainnin ja korkeuden muutosten mahdollisuus huomioi- den perusteltua säätää myös aluevalvonnan edellytysten huomioimisesta rakennuslu- pamenettelyn yhteydessä. Nykyistä käytäntöä vastaavasti olisi kyse lausunnosta, joka huomioitaisiin maan- käyttö- ja rakennuslain mukaisissa menettelyissä. Sääntelyvaihtoehdon haasteena on ajallinen sovittaminen toisaalta hankekehityksen tarpeisiin ja toisaalta maankäyttö- ja rakennuslain mukaisiin menettelyihin, mikä voi johtaa useampiin lausuntokierroksiin ja heikentää sujuvuutta ja ennakoitavuutta. Lausuntoon ei liittyisi muutoksenhakuoi- keutta, se on menettelynä lupaa kevyempi ja siinä voitaisiin noudattaa nykyistä vakiin- tunutta käytäntöä, mitä voidaan pitää sujuvuuden näkökulmasta myönteisenä. Toi- saalta oikeusturvan näkökulmasta tätä voi pitää puutteena. Tiettyyn yksilöityyn kaava- menettelyyn kohdistuvalla lausunnolla ei voi olla voimassaoloaikaa eikä sillä voida määrittää hankkeen toteuttamista koskevia edellytyksiä lupamääräysten tapaan. Mikäli sääntelyä päätettäisiin näiltä osin muuttaa, tulee mahdollisia sääntelyvaihtoeh- toja ja niiden vaikutuksia tarkastella tarkemmin. Tutkavaikutusten alueellinen kompensaatio Voimassa oleva kompensaatiolaki on laadittu siten, että uusien alueiden tuominen osaksi lainsäädäntöä on lakiteknisesti yksinkertaista. Sääntely mahdollistaa eritasois- ten kustannusten perimisen eri alueilla, joten maksujen määrittelyn perusteena voi- daan käyttää tosiasiallisia kustannuksia. Haasteena on tutkiin ja muihin aluevalvontajärjestelmän osa-alueisiin liittyvien teknis- ten kysymysten lisäksi se, miten saadaan mahdollisimman realistisesti arvioitua en- nakkoon alueelle sijoittuvien tuulivoimaloiden määrä. Jos maksut asetetaan liian suu- relle määrälle voimalaitoksia, valtio joutuu kattamaan erotuksen. Toisaalta tutka- ja muiden aluevalvonnan järjestelmien kompensaation kustannukset myös pitkällä aika- välillä voivat olla niin suuret, että toimijoille todellisiin kustannuksiin perustuen ositet- tuna maksu estäisi tuulivoimaloiden toteutumisen alueella. • Suositellaan, että tuulivoimahankkeiden tarvitsemasta Puolustusvoimien hyväksynnästä säädetään lailla. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 169 5.5 Säätutkat 5.5.1 Tuulivoimalat ja sääpalvelu Tuulivoimalat säätutkamittauksissa Tuulivoimalat vaikuttavat säätutkamittauksiin kahdella tavalla. Voimalan rakenteet synnyttävät katvealueen, jota tutka ei näe tai näkee vaillinaisesti. Toisena vaikutuk- sena on kaiku, joka syntyy voimalan rakenteista ja summautuu yhteen saman paikan sääkohteista tulevan kaiun kanssa. Sekä katvevaikutus että kaiun voimakkuus kasva- vat voimaloiden tullessa lähemmäksi tutkaa. Tyypillinen 20 km:n etäisyydellä olevasta tuulivoimalasta tuleva kaiku on samansuuruinen kuin 30 mm/h sateesta tuleva, eli vastaa hyvin voimakasta sadetta. Kuva 5-4 Voimalakaikua havainnollistava kuva. Kuva on Ikaalisten tutkalta (10.12.2019 klo 10.40), jossa näkyy kolme tuulivoimala-aluetta, Ratiperä Jämijärvellä (1), Kooninkallio ja Kirkkokallio Honkajoella (2) ja Kantti Karviassa (3). Tutka on merkitty valkoisella ympyrällä kuvat oikeaan alareunaan. Itse voimalat näkyvät punaisina alueina. Lisäksi kahdessa tapauksessa näkyy tutkalta katsottuna voi- malan takana heikomman kaiun alue, joka syntyy tutka-aallon heijastuessa voi- maloiden välillä tai voimaloiden ja maan välillä. Tämän kaiun voimakkuus vas- taa heikkoa sadetta ja se ulottuu jopa 30 kilometriä voimalan taakse. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 170 Voimalan liikkumattomista osista (torni, hitaasti liikkuva naselli/konehuone) tuleva kaiku voidaan poistaa tutkan signaaliprosessoinnissa, mutta roottoreista tulevaa kai- kua on vaikea erottaa sateesta tulevat kaiusta ja siten tuulivoimala vaikeuttaa sateen havainnointia. Virhekaikujen vaikutukset Tuulivoimalakaikujen keskeiset vaikutukset ovat seuraavat: 1. Tuulivoimaloiden kohdalla sateen mittaus on mahdotonta. Mikäli alueen koko on riittävän pieni ja alueen ympäriltä on saatavissa häiriöttömiä mittauksia, voidaan voimaloiden kohdalla mittaukset arvioida ympäristön mittausten avulla. Sateen mittauksen virhe vaikuttaa hydrologisiin mal- leihin ja metsäpaloindeksin laskentaan. 2. Lähihetkiennusteessa ennustetaan tulevien 6 tunnin säätä tutkamittaus- ten avulla. Tuulivoimaloiden vaikutusalueen mittaukset on arvioitava ym- päristön mittausten avulla, kuten yllä on esitetty. Arviointivirheet aiheut- tavat malliin häiriöitä, joiden vaikutus ulottuu arviolta 10-15 km:n päähän voimaloista. Tämä koskee erityisesti pienialaisia voimakkaita sääilmiöitä, joiden havaitseminen voimala-alueella voi kokonaan estyä. Tällaisia ovat tyypillisesti ukkospilviin liittyvät kuurosateet. 3. Tutkamittaukset muodostavat erittäin tärkeän osan tieliikenteen ja tien kunnossapidon sääpalvelua. Mahdolliset puutokset säätutkahavain- noissa heikentävät tätä palvelua. Puutteelliset tiedot sääpalveluissa vai- kuttavat esimerkiksi huonosti ajoitettujen suolauksen ja lumenaurauksen kautta tielläliikkujien turvallisuuteen ja niistä seuraa ylimääräisiä kustan- nuksia tienpidolle. 4. Tuulivoimaloiden kohdalla ei ole mahdollista mitata tuulen nopeutta. Tuulen arviointi ympäristön mittauksista ei ole mahdollista, koska tuuli voi muuttua paljon lyhyenkin matkan aikana. Tuulitietoa käytetään hy- väksi sään numeerisessa mallinnuksessa. 5. Automaattisissa lentosäähavainnoissa tuulivoimalan aiheuttama kaiku saatetaan virheellisesti tulkita voimakkaaksi ukkoskuuropilveksi huoli- matta edistyneistä häiriönpoistomenetelmistä. 5.5.2 Tuulivoimahankkeiden säätutkiin kohdistuvien vaikutusten arviointiprosessi Tuulivoimahankkeiden arviointi perustuu Euroopan Ilmatieteen laitosten yhteisjärjes- tön (EUMETNET) ja Maailman Ilmatieteen järjestön (WMO) suositukseen, jonka mu- kaan voimaloita ei tulisi rakentaa alle 5 km:n etäisyydelle tutkasta ja hankkeet 5 − 20 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 171 km:n etäisyydellä tulisi arvioida ennen rakentamista. Tämä sisältyy Ympäristöministe- riön tuulivoimarakentamisen ohjeistukseen. Tuulivoimahankkeet tulevat Ilmatieteen laitokselle arviota varten suunnitteluvaiheessa tai viimeistään YVA- ja kaavoitusmenettelyjen aikana. Vuosien 2013 − 2019 aikana Il- matieteen laitoksen käsittelyyn on tullut 14 hanketta alle 20 km:n etäisyydellä säätut- kasta, jolloin on käynnistetty tarkempi arviointi. Näistä hankkeista Ilmatieteen laitos on lausunut myönteisesti koskien kahdeksaa hanketta joko oman arvion tai hankkeesta vastaavan teettämän mallinnuksen jälkeen. Kahdesta hankkeesta on luovuttu alusta- van arvion tai tehdyn mallinnuksen jälkeen ja neljän hankkeen tapauksessa tilanne on avoin tätä kirjoitettaessa. Hyväksyttyjen hankkeiden osalta kolmesta hankkeesta on olemassa lainvoimainen kaava tai rakennuslupa, ja kahden hankkeen osalta kaavoitus on käynnissä. Yksi hanke on toteutunut (Jämijärvi Ratiperä). 5.5.3 Ilmatieteen laitoksen ohjeistus Nykyinen ohjeistus Ilmatieteen laitos on luonut ohjeistuksen, jota käytetään alle 20 km etäisyydellä sää- tutkista sijaitsevien tuulivoimahankkeiden arvioinnissa. Ohjeistus perustuu Euroopan Ilmatieteen laitosten yhteisjärjestön (EUMETNET) suositukseen ja hankkeiden tar- kempi arviointi Ranskan meteorologisen laitoksen ohjeistukseen. Ohjeistuksen tarkoi- tuksena on taata, että tuulivoima-alue on säätutkamittausten kannalta riittävän pieni ja että sen ympärillä on riittävän paljon häiriöttömiä mittauksia, joiden avulla menetetyt mittaustulokset voidaan riittävän luotettavasti arvioida. Ilmatieteen laitos on hyväksy- nyt kriteerit täyttävät hankkeet. Ohjeistuksessa on seuraavat pääkohdat: 1. Hankkeet lähempänä tutkaa kuin 5 km eivät ole hyväksyttäviä ja etäi- syysvälillä 5 − 20 km hankkeet arvioidaan. Kauempana kuin 20 km sijait- sevat hankkeet hyväksytään lähes aina ilman arviota. Poikkeustapauk- sena ovat hankkeet, jotka ovat välittömästi 20 km:n rajan sisäpuolella olevan hankkeen läheisyydessä. 2. Voimala-alueen synnyttämä katve kussakin 1 asteen suuruisessa kei- lassa on korkeintaan 10 %, mikä vastaa 0.5 dB:n suuruista vaimen- nusta. 3. Hankkeen vaikutusalueen suurin läpimitta on alle 10 km. Alueen rajalla tuulivoimaloista tuleva kaiku vastaa sateen intensiteettiä 0.01 mm/h. 4. Voimala-alue kattaa korkeintaan 30 asteen suuruisen kulman tutkalta katsottuna. 5. Kahden voimala-alueen välimatka on vähintään 10 km. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 172 Katvevaikutuksen ja vaikutusalueen suuruuden arviointi on perustunut joko Ilmatie- teen laitoksen omaan arvioon tai ulkopuolisen tahon tekemiin laskelmiin. Ulkopuolinen katvemallinnus on tähän mennessä tehty viidessä tapauksessa ja vaikutusaluemallin- nus näistä kolmessa tapauksessa. Mallinnetuista hankkeista Ilmatieteen laitos on hy- väksynyt kaksi hanketta, kahta hanketta laitos ei ole hyväksynyt ja yhdessä tapauk- sessa prosessi on kesken. 5.5.4 Tutka- ja tuulivoimatekniikan muutokset Lähitulevaisuudessa tiedoissa olevilla tutkatekniikan muutoksilla ei odoteta olevan merkittäviä vaikutuksia tuulivoimaloiden aiheuttamien haittavaikutuksien pienentämi- sessä. Tuulivoimaloiden aiheuttama katvevaikutus riippuu pääasiassa tuulivoimalan fyysisistä mitoista, muodosta ja muista rakenteista, jolloin mahdolliset tutkatekniikan muutokset eivät juurikaan pysty vaikutuksia pienentämään. Lisäksi on huomioitava tutkatekniikan ja käytettävien järjestelmien käyttöön saamisen viive, joka käytännössä nykyisellään on minimissään tehdystä innovaatioista tuotannossa olevaan järjestel- mään noin kymmenen vuotta. Tuulivoimaloiden aiheuttamaa välähdysvaikutusta voidaan mahdollisesti vähentää to- teuttamalla tuulivoimaloiden lapoihin ja muihin rakenteisiin tutka-aaltoja absorboivasta materiaalista pinnoitteita, mutta menetelmällä ei kyetä juurikaan vaikuttamaan tuulivoi- maloiden aiheuttamiin katvealueisiin. Absorboivien pinnoitteiden tuulivoimaloiden elin- kaaren aikainen kunnossapitäminen ja pinnoitteiden toimivuuden todentaminen tulee todennäköisesti kuitenkin käytännössä olemaan haasteellista. Tutkatuotteissa (esim. sadealuekartat yms. muut kohteet) tuulivoimalakaikujen vaiku- tuksia voidaan pienentää laskentamenetelmiä kehittämällä, erityisesti, jos tuulivoima- alueiden koko voidaan pitää riittävän pienenä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 173 Liite 1 Haastattelukysymykset Selvityksen sidosryhmille (hankkeesta vastaavat, kunnat ja maakunnat, muut viran- omaiset ja tuulivoimayhdistykset) esitetyt haastattelukysymykset. Kysymykset hankkeesta vastaaville • Kuinka monta hanketta yrityksenne on luvittanut? • Minkä kokoisia hankkeita olette kehittäneet ja luvittaneet? • Ovatko hankkeet olleet maalla, merellä vai molempia? • Ohjaako maakuntakaava seudullisesti merkittävien tuulipuistojen sijoittumista riittä- vällä tavalla? • Miten maakuntaliitto ja ELY-keskus ovat suhtautuneet tilanteessa, jossa seudulli- sesti merkittävä tuulipuistohanke on sijoittunut osittain tai kokonaan maakuntakaa- van tv-aluerajauksen ulkopuolelle? • Miten näette, että seudullisesti merkittävän tuulivoimarakentamisen ja siihen liitty- vän infrastruktuurin (voimajohdot) yhteensovitusta voidaan jatkossa toteuttaa seu- dullisesti parhaiten, jos maakuntakaavan oikeusvaikutteinen rooli tuulivoimaraken- tamista ohjaavana suunnitelmana poistuu? Mitä mahdollisuuksia ja haasteita nä- ette tilanteessa, jossa maakuntakaavan rooli mahdollisesti muuttuu? • Kokemuksenne tuulivoimaosayleiskaavan toimivuudesta? • Onko hankkeissanne toteutettu yhdistettyä YVA- ja kaavamenettelyä? Jos kyllä, onko sujuvoittanut prosessia? Miten? Lyhentänyt kokonaiskestoa? • Onko hankkeidenne suunniteltu voimalakoko tai -tyyppi muuttunut luvituksen ja kaavoituksen aikana? Minkä vuoksi muuttunut? Minkälaisia haasteita tästä on mahdollisesti syntynyt? • Onko teillä ollut haasteita verkkoon liityntäjohdon luvituksessa hankkeen toteutta- misen kannalta tarvittavassa aikataulussa (onko hidastanut hanketta)? Jos kyllä, missä luvituksen vaiheessa? • Mikäli olette asioineet eri kuntien/ ELY:jen/ aluehallintovirastojen kanssa; oletteko huomanneet alueellisia eroja luvitusprosessien kestossa ja sujuvuudessa? Minkä- laisia? • Miten Puolustusvoimien lausuntomenettely toimii hanketoimijan näkökulmista? • Miten säätutkiin liittyvä Ilmatieteen laitoksen lausuntomenettely toimii hanketoimi- jan näkökulmista? • Onko hankkeissanne sovellettu ympäristölupamenettelyä? Jos kyllä, millä perus- teella? Onko sujuvoittanut, viivästyttänyt prosessia? Miten? • Oletteko toteuttaneet hankkeita suunnittelutarveratkaisulla? Kokemuksenne me- nettelyn toimivuudesta? Miksi ja miltä osin toimii tai ei toimi parhaalla mahdollisella tavalla? VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 174 • Onko hankkeissa tullut vastaan muita pullonkauloja/ hankaliksi koettuja menette- lyjä tai niiden vaiheita, jotka eivät tulleet näissä kysymyksissä vielä esille? • Koetteko, että menettelyssä on sellaisia vaiheita, joita joko luvanhakija tai viran- omainen voisi nopeuttaa? Mitä? Miten? • Hyödynnättekö hankekehityksessä tuulivoimarakentamisen suunnittelu -opasta (YM 2016)? Onko mielestänne kattava? Mitä mahdollisesti puuttuu? Mihin tuulivoi- mahankkeen luvitus- ja kaavoitusmenettelyn vaiheeseen toivoisitte lisää tietoa tmv? • Kuinka kauan merituulivoimahankkeenne luvitus ja kaavoitus on kestänyt? Kunkin vaiheen kesto? • Mitkä luvituksen ja kaavoituksen selvitystarpeet ovat hankkeissanne kestäneet pi- simpään vastata? Kuinka kauan? • Tukevatko luvituksen / kaavoituksen ja hankekehityksen selvitystarpeet mieles- tänne hyvin toisiaan? Miksi? • Koetteko tuulivoiman huomioimisen merialuesuunnitelmissa tärkeänä? Miksi? • Onko mahdollista saada luottamuksella hankkeessa lähtötietona käytettäväksi voi- maloitanne koskevia kiinteistöveropäätöksiä vuodelta 2019? • Onko mahdollista saada luottamuksella hankkeessa lähtötietona käytettäväksi voi- maloitanne koskevia kiinteistöveropäätöksiä vuodelta 2019? • Korona-elvytysrahojen käyttö tuulivoimarakentamisen edistämiseksi - ehdotuksia? Kysymykset kunnille ja maakunnan liitoille • Missä roolissa toimitte tuulivoimahankkeiden kaavoitus- ja luvitusmenettelyissä? • Mitä menettelymalleja hankkeissa on käytetty? (luvitus yleiskaavan avulla, YVA+OYK, mahd. uuden YVA-lain mahdollistamia yhteismenettelykokemuksia, suunnittelutarveratkaisu) • Kokemuksenne tuulivoimaosayleiskaavan toimivuudesta? • Onko kunnan alueella hankkeissa sovellettu ympäristölupamenettelyä? Jos kyllä, millä perusteella? Onko sujuvoittanut, viivästyttänyt prosessia? Miten? • Jos kunnassa toteutettu tuulivoimaa suunnittelutarveratkaisulla, kokemuksenne menettelyn toimivuudesta? Miksi ja miltä osin toimii tai ei toimi parhaalla mahdolli- sella tavalla? • • Ovatko kunnassa valmisteilla olleet tuulivoimahankkeet toteutuneet? Mikäli eivät, missä menettelyvaiheessa hankkeet ovat yleensä pysähtyneet ja miksi? • Kuinka pitkiä tuulivoiman lupamenettelyt ovat kunnassanne keskimäärin olleet? Mikä on ollut pisin/lyhin aika, mikäli kunnassanne on ollut useampia tuulivoima- hankkeita? • Onko kaavoitus/luvitusmenettelyssä ollut joku tietty vaihe, jonka olette kokeneet selvästi muita työläämmäksi tai hankalammaksi toteuttaa? Miksi? • Kunnassanne olleissa tuulivoimahankkeissa, missä määrin yleiskaavassa voidaan tarkentaa ja missä määrin poiketa maakuntakaavan tv-aluemerkinnästä? VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 175 • Onko kunnassa kaavoitettu tai parhaillaan kehityksessä tuulivoimahankkeita alu- eilla, joita ei ole maakuntakaavassa osoitettu tuulivoimatuotannon alueiksi? • Miten näette, että seudullisesti merkittävän tuulivoimarakentamisen ja siihen liitty- vän infrastruktuurin (voimajohdot) yhteensovitusta voidaan jatkossa toteuttaa seu- dullisesti parhaiten, jos maakuntakaavan oikeusvaikutteinen rooli tuulivoimaraken- tamista ohjaavana suunnitelmana poistuu? Mitä mahdollisuuksia ja haasteita nä- ette tilanteessa, jossa maakuntakaavan rooli mahdollisesti muuttuu? • Koetteko, että luvituksessa on sellaisia vaiheita, joita joko luvanhakija tai viran- omainen voisi nopeuttaa? Mitä? Miten? • Hyödynnättekö työssänne tuulivoimarakentamisen suunnittelu -opasta (YM 2016)? Onko mielestänne kattava? Mitä mahdollisesti puuttuu? Mihin tuulivoimahankkeen luvitus- ja kaavoitusmenettelyn vaiheeseen toivoisitte lisää tietoa • Korona-elvytysrahojen käyttö tuulivoimarakentamisen edistämiseksi -ehdotuksia? Kysymykset muille viranomaisille • Missä roolissa toimitte tuulivoimahankkeiden kaavoitus- ja luvitusmenettelyissä? • Koetteko, että luvituksessa on sellaisia vaiheita, joita joko luvanhakija tai viran- omainen voisi nopeuttaa? Mitä? Miten? • Onko luvituksen ja kaavoituksen eri vaiheissa päällekkäisyyksiä näkökulmas- tanne? • Ovatko vaikutusten arvioinnin tavat näkökulmastanne vakiintuneet ja riittävät? Mahdollisuuksia sujuvoittaa arvioinnin menetelmien tai ajoittamisen osalta? • Hyödynnättekö työssänne tuulivoimarakentamisen opasta (YM 2016)? Onko mie- lestänne kattava? Mitä mahdollisesti puuttuu? Mihin tuulivoimahankkeen luvitus- ja kaavoitusmenettelyn vaiheeseen toivoisitte lisää tietoa, resursseja tmv? • Oletteko olleet mukana yhdistetyssä YVA-kaavamenettelyssä? Kokemukset yhteis- menettelystä? • Miten koette, missä määrin yleiskaavassa voidaan tarkentaa ja missä määrin poi- keta maakuntakaavan tv-aluemerkinnästä? • Maakunnasta riippuen viranomaisen (ELY- keskus) suhtautuminen on ollut hyvin vaihtelevaa tilanteessa, jossa seudullisesti merkittävä tuulipuisto sijoittuu osittain tai kokonaan maakuntakaavan tv-aluerajauksen ulkopuolelle. Miten asiaa pitäisi kehittää, jotta linja olisi eri puolella Suomea yhdenmukainen? • Miten näette, että seudullisesti merkittävän tuulivoimarakentamisen ja siihen liitty- vän infrastruktuurin (voimajohdot) yhteensovitusta voidaan jatkossa toteuttaa seu- dullisesti parhaiten, jos maakuntakaavan oikeusvaikutteinen rooli tuulivoimaraken- tamista ohjaavana suunnitelmana poistuu? Mitä mahdollisuuksia ja haasteita nä- ette tilanteessa, jossa maakuntakaavan rooli mahdollisesti muuttuu? • Korona-elvytysrahojen käyttö tuulivoimarakentamisen edistämiseksi -ehdotuksia? VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 176 Kysymykset tuulivoimayhdistyksille Kysymykset on laadittu huomioiden kirjallisuuskatsauksen perusteella epäselviksi jää- neet seikat. Maita koskevan kirjallisuuden ja muiden julkisten tietojen kattavuudessa on eroja. Lisäksi maiden merituulivoimarakentamisen vaiheessa on eroja. Tästä johtuen eri maiden edustajille esitetyt kysymykset eroavat osittain toisistaan. Viro • Mitkä ovat mielestäsi suurimmat esteet/hidasteet/haasteet merituulivoiman luvituk- sessa Virossa? • Miten Virossa aiotaan täytäntöönpanna RED II direktiivin edellytykset koskien lupa- menettelyjen määräaikaa ja yhden yhteyspisteen menettelyä? • Onko Virossa mahdollista kehittää merituulipuistoja merialueille, jotka eivät ole osoitettu merituulivoimalle Viron merialuesuunnitelmassa tai osana Pärnun tai Hiiun saaren merialuesuunnitelmaa? • Missä vaiheessa on mahdollinen Viron ja Latvian yhteinen merituulivoimaprojekti? • Onko YVA-menettely aina edellytys merituulipuiston luvitukselle? • Mikä on kuntien rooli merituulivoiman luvituksessa ja onko kunnilla veto-oikeutta luvissa? • Kuuluuko Viron aluevedet ja talousvyöhyke eri lainsäädännön piirin? • Virossa on tällä hetkellä monia luvituksessa olevia merituulivoimahankkeita. Miksi ne eivät ole edenneet toteutukseen? • Mikä on mielestäsi suurin syy sille, että Hiiumaan merituulivoimahanke ei ole eden- nyt? • Mikä on Viron puolustusvoimien rooli merituulivoiman luvituksessa? Ruotsi • Mitkä ovat mielestäsi suurimmat esteet/hidasteet/haasteet merituulivoiman luvituk- sessa Ruotsissa? • Miten Ruotsissa aiotaan täytäntöönpanna RED II direktiivin edellytykset koskien lu- pamenettelyjen määräaikaa ja yhden yhteyspisteen menettelyä? • Tehdäänkö YVA-menettely aina ennen lupien hakemista? • Mikä on kuntien rooli Ruotsin aluevesillä? • Kuka on toimivaltainen viranomainen Ruotsin talousvyöhykkeellä? • Onko Ruotsissa tehty toimenpiteitä puolustusvoimien ja merituulivoiman yhteenso- vittamiseksi? Tanska • Miten Tanska aikoo täytäntöönpanna RED II direktiivin edellytykset koskien lupa- menettelyjen määräaikaa ja yhden yhteyspisteen menettelyä? • Mikä on mahdollistanut Tanskan yhden yhteyspisteen (one-stop-shop) toteutumi- sen merituulivoiman luvituksessa? • Mitä mieltä olet tender-menettelyyn äskettäin lisätystä SOVA-arvioinnin edellytyk- sestä? VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 177 • Mitkä ovat open-door-menettelyn suurimmat haasteet? Uskotko, että hankkeita tu- lee toteutumaan open-door -menettelyn kautta? • Kumpi menettely (tender vai open-door-menettely) on mielestäsi parempi? Suomi • Miten Suomi aikoo täytäntöönpanna RED II direktiivin edellytykset koskien lupame- nettelyjen määräaikaa ja yhden yhteyspisteen menettelyä? • Mitkä ovat mielestäsi suurimmat esteet/hidasteet/haasteet merituulivoiman luvituk- sessa? • Mitkä ovat suurimmat haasteet merituulivoiman luvituksessa Suomen talousvyöhy- keellä? • Minkälainen rooli Suomen merialuesuunnitelmalla tulee olemaan merituulivoiman kehityksen kannalta? • Suomessa on monia merituulivoimahankkeita luvituksessa. Miksi nämä hankkeet eivät ole edenneet toteutukseen? VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 178 Lähteet Amelang, S, (2017) Power grid fees - Unfari and opaque? Clean Energy Wire, Jour- nalism for energy transition, ladatty 25.11.2020 osoitteesta: https://www.cleanener- gywire.org/factsheets/power-grid-fees-unfair-and-opaque Appunn, K. (2018). New “Power Grid Action Plan” to accelerate network development. Clean Energy Wire, ladattu 19.11.2011 osotteesta: www.cleanener- gywire.org/news/new-power-grid-action-planaccelerate-network-development Aubrey C.; “Radar and wind turbines – learning to live together”, Wind Directions, vol. 30, N°3, June 2011, http://www.ewea.org/fileadmin/emags/winddirections/2011- 06/pdf/110518_WD-June-2011_FINAL.pdf, luettu 2.4.2020. Baltic Integrid (2018). European and national offshore wind energy policy in the Baltic Sea Region A regional status report, Interreg Baltic Sea Region, ladattu 26.11.2020 osoitteesta: http://www.baltic-integrid.eu/index.php/download.html Bergmann Attourneys at Law (2018). Wind Energy Finland. Opportunities 2018/2019. Butler M.M., Johnson D. A., Feassibility of mitigating the effects of windfarms on pri- mary radars, ETSU W/14/00623/REP, DTI PUB URN No. 03/976, 2003. Cape Wind Energy Project (2008). Final Environmental Impact Statemant, MMS EIS- EA, OCS Publication No 2008-040 CMS Law (2017). Offshore Wind Law and Regulation in Denmark, ladattu 2.9.2020 osoitteesta: https://cms.law/en/int/expert-guides/cms-expert-guide-to-offshore-wind-in- northern-europe/denmark CMS Law, (2017). Offshore wind energy law and regulation in Belgium, ladattu 23.11.2020 osoitteesta: Offshore wind energy in Belgium | CMS Expert Guides COM/2020/741 final (2020). KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMEN- TILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALU- EIDEN KOMITEALLE, EU:n strategia avomerellä tuotettavan uusiutuvan energian po- tentiaalin valjastamiseksi ilmastoneutraalin tulevaisuuden tarpeisiin COWI (2019). Study on Baltic Offshore Wind Energy Cooperation Under BEMIP, final report. European Commission DG Energy, Luxembourg: Publications Office of the Eu- ropean Union, 2019. Doi: 10.2833/864823 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 179 d’Herbemont, S. REScoop.eu. 2019. Collective citizen action and local markets. Esitys EEM 2019 konferenssisa, Ljubljana, Slovenia 20.9.2019 Danish Energy Agency (2017). Danish Experiences from Offshore Wind Development. Danish Energy Agency (2019). New approach for completing environmental assessments for Thor offshore wind farm is being launched, News, ladattu 24.08.2020 osoitteesta: https://www.mynewsdesk.com/danish-energy-agency/news/new-ap- proach-for-completing-environmental-assessments-for-thor-offshore-wind-farm-is-be- ing-launched-382368 Danish Energy Agency (2020). Subsidy scheme and other financial issues for Thor OWF, Centre for renewables, J no. 2019 – 92734, ladattu 23.11.2020 osoitteesta: Mi- crosoft Word - Subsidy scheme for Thor Offshore Wind Farm_31marts2020.docx (ens.dk) De Graaf, Kars J. & Hoogstra, Nicole G.: Silence is Golden? Tacit Authorizations in the Netherlands, Germany and France. Review of European Administrative Law; Vol 6, Nr 2, 2013 s. 7–34. Eberhard, A., and Naude, R. (2017). The South African Renewable Energy IPP Pro- curement Programme: Review, lessons learned and proposals to reduce transaction costs. University of Cape Town, Cape Town. Egli, F. (2020). Renewable energy investment risk: An investigation of changes over time and the underlying drivers Energiateollisuus ry 2021. Energiavuosi 2020. Sähkö. Ladattu 30.4.2021 osoitteesta: https://energia.fi/files/4428/Sahkovuosi_2020_netti.pdf Energimyndigheten (2018). Två modeller för slopade anslutningskostnader för havs- baserad vindkraft, nyheter, ladattu 27.11.2020 osoitteesta: http://www.energimyndig- heten.se/nyhetsarkiv/2018/tva-modeller-for-slopade-anslutningskostnader-for-havsba- serad-vindkraft/ Estonian Wind Power Association haastattelu (2020). 7.7.2020 Aiheena: Offshore wind planning and permitting in Estonia. European Wind Energy Association (2013). Where’s the money coming from? Financ- ing offshore wind farms VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 180 Fingrid (2019a). Datahub. Saatavissa: https://www.fingrid.fi/palvelut/vahittais- markkino-iden-tiedonvaihto/datahub/. Fingrid (2019b). Varttitase eli 15 minuutin taseselvitysjakso. Saatavissa https://www.fingrid.fi/sahkomarkkinat/sahkomarkkinoiden-tulevaisuus/varttitase/. Viitattu 25.9.2019 Fingrid (2019c). Voimalaitokset. Saatavissa: https://www.fingrid.fi/sahkomarkkinat/al- kuperatakuun-tapahtumat/voimalaitokset/. Viitattu 16.7.2019. Fingrid (2019d=. Datahubin käyttöönottopäivä siirtyy vuoteen 2022. https://www.fing- rid.fi/sivut/ajankohtaista/tiedotteet/2019/datahubin-kayttoonottopaiva-siirtyy-vuoteen- 2022/ Viitattu 15.11.2019 Fingrid 2019d. Datahubin käyttöönottopäivä siirtyy vuoteen 2022. https://www.fing- rid.fi/sivut/ajankohtaista/tiedotteet/2019/datahubin-kayttoonottopaiva-siirtyy-vuoteen- 2022/ Viitattu 15.11.2019 Finsolar (2019a). FinSolar taloyhtiökokeilu. Saatavissa: https://finsolar.net/taloyh- tiot/finsolar-taloyhtiokokeilu/ Viitattu 24.9.2019 Finsolar 2019b. Aurinkosähkön takamittarointimalli. Saatavissa: https://finsolar.net/ta- loyhtiot/aurinkosahkon-takamittarointimalli/. Viitattu 24.9.2019 Finsolar 2019c. Aurinkosähkön hyvityslaskentamalli. Saatavissa: https://finso- lar.net/taloyhtiot/hyvityslaskentamalli/. Viitattu 24.9.2019 Finsolar 2019d. Aurinkosähkön pientuottajien mittausongelmat omakotitaloissa ja talo- yhtiöissä voidaan korjata päivittämällä mittausasetusta – katso pykäläesimerkit. Saa- tavissa https://finsolar.net/aurinkosahkon-pientuottajien-mittausongelmat-omakotita- loissa-ja-taloyhtioissa-voidaan-korjata-paivittamalla-mittausasetusta-katso-pykala-esi- merkit/ Viitattu 18.11.2019 Fitch-Roy, O, (2015). An offshore wind union? Diversity and convergence in Euro- pean offshore wind governance’, Climate Policy. doi: 10.1080/14693062.2015.1117958. Foresight Climate & Energy (2019) New permit rules for nearshore Danish wind pro- jects, ladattu 12.9.2020 osoitteesta: https://foresightdk.com/new-permit-rules-for-near- shore-danish-wind-projects/ VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 181 Fraunhofer 2019. Photovoltaics Report 14.11.2019. Saatavissa https://www.ise.fraun- hofer.de/content/dam/ise/de/documents/publications/studies/Photovoltaics-Report.pdf Viitattu 18.11.2019 Gatzert, N, & Kosub, T, (2015). Risks and Risk Management of Renewable Energy Projects: The Case of Onshore and Offshore Wind Parks. General Electrics Renewable Energy (2020). Haliade-X offshore wind turbine, ladattu 12.11.2020 osotteesta: https://www.ge.com/renewableenergy/wind-energy/offshore- wind/haliade-x-offshore-turbine Granskog, A, Chiara, G, Melgin, T, Naucler,T, Speelman, E, Toivola, L, & Walter, D., (2018). Cost-efficient reduction pathway to 2030 for Finland – Opportunities in electri- fication and beyond. Sitra studies 140/2018. Gullman Mirva 2019. Suomalaisten omakotiasukkaiden energiaköyhyys. Energia- vai sosiaalipoliittinen ongelma?. Opinnäytetyö Jyväskylän Ammattikorkeakoulu 2019. Gyger, Samuel; Leuchtmann, Pascal; Leuthold, Juerg, Influence of wind turbines on radio direction finders (RDF), Institute of Electromagnetic Fields (IEF) 2017 Hahto, Matti 1998. Maakaari ja vesivoiman käyttöoikeuden kiinnityskelpoisuus. Laki- mies 5/1998 s. 714-734. Hallitusohjelma 2019. Pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelma 2019. Osallis- tava ja osaava Suomi – sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävä yhteis- kunta. HE 101/1998 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle rakennuslainsäädännön uudista- miseksi. HE 102/2013. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi varojen arvostamisesta verotuk- sessa annetun lain 30 §:n muuttamisesta. https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/si- vut/trip.aspx?triptype=ValtiopaivaAsiat&docid=he+102/2013 HE 140/2013. Hallituksen esitys eduskunnalle voimalaitosverolaiksi sekä laeiksi elin- keinotulon verottamisesta annetun lain 16 §:n muuttamisesta ja verotilistä annetun lain 1 §:n muuttamisesta. https://www.eduskunta.fi/FI/Vaski/sivut/trip.aspx?trip- type=ValtiopaivaAsiat&docid=he+140/2013 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 182 HE 169/2020 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kiinteistöverolain 3 §:n muutta- misesta HE 169/2020 vp. https://www.eduskunta.fi/valtiopaivaasiakirjat/HE+169/2020 HE 187/2020 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi uusiutuvan energian tuotanto- laitosten lupamenettelyistä ja eräistä muista hallinnollisista menettelyistä. HE 253/2018 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle kansallisen turvallisuuden huomioon ottamista alueiden käytössä ja kiinteistönomistuksissa koskevaksi lainsäädännöksi. HE 259/2016. Hallituksen esitys laiksi ympäristövaikutusten arviointimenettelystä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. HE 269/2018 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi eräiden ympäristöllisten lupa- menettelyjen yhteensovittamisesta ja ympäristövaikutusten arviointimenettelystä an- netun lain muuttamisesta sekä eräiksi niihin liittyviksi laeiksi. HE 277/2009 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle vesilainsäädännön uudistamiseksi. HE 55/2013 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi tuulivoiman kompensaatioalu- eista ja laiksi uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantotuesta annetun lain 54 §:n muuttamisesta. HE 62/2016 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi maankäyttö- ja rakennuslain ja Suomen talousvyöhykkeestä annetun lain 3 §:n muuttamisesta. HE 72/2002 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyt- tölain muuttamisesta. Heard, Ben P, Brook, Barry W, Wigley, Tom M. L. ja Bradshaw, Corey J. A., 2017, Burden of proof: A comprehensive review of the feasibility of 100% renewableelectric- ity systems. Renewable and Sustainable Energy Reviews, Vol. 76, September 2017, pp. 1122–113 Helsingin Sanomat 6.11.2018. Oletko ihmetellyt, miksi Suomen tuulivoimalat sijaitse- vat lännessä? ”Sanon niille, että rakentakaa muualle Suomeen”, kommentoi insinööri Pääesikunnasta. [https://www.hs.fi/kotimaa/art-2000005889432.html] Hyötytuuli (2020). Tahkoluoto offshore wind farm, ladattu: 18.11.2020 osoitteesta: https://hyotytuuli.fi/en/tuulipuistot/tahkoluoto-offshore-wind-farm/ VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 183 International Energy Agency (2016). Next Generation Wind and Solar Power: From cost to value. International Energy Agency, May 2016, Paris, 40 p. International Energy Agency, IEA (2019). Offshore Wind Outlook 2019, World Energy Outlook Special Report ITU-R 2011, Spectrum Monitoring Handbook. Geneva: Radiocommunication Bureau, ITU Karlsson, S, (2020). Förslag på gång om havsbaserad vindkraft, second opinion, la- dattu 26.11.2020 osoitteesta: https://second-opinion.se/regeringsforslag-pa-gang-om- havsbaserad-vindkraft/ Kekki, Maria. Työ- ja elinkeinoministeriö. Sähköpostitiedonanto 26.4.2021. Kitzing, L., Wendring, P., Wigan, F., & Förster, S. (2015). Auctions for Renewable Support in Denmark:Instruments and lessons learnt: Report D4.1-DK, December 2015. Technical University of Denmark Klein, F, Marco, F, Martin, B & Ott, R, (2018). Offshore wind in the Baltic Sea German policy and regulatory frameworks on energy transmission and generation, Baltic In- tegrid, ladatty 26.11.2020 osoitteesta: http://www.baltic-integrid.eu/index.php/down- load.html Krug Florian, Lewke Bastian, Electromagnetic Interference on Large Wind Turbines, Energies 2009, 2, 1118-1129; doi:10.3390/en20401118. LEE Chee Hoong ,Evolution of radar technologies and capabilities in the saf – past, present and future, DSTA Horizons 2018. Les éoliennes, les radars et les ondes, https://fee.asso.fr/comprendre-leolien/les-eoli- ennes-les-radars-et-les-ondes/, luettu 30.3.2020. Liikenneviraston ohjeita 8/2012. Ohje tuulivoimalan rakentamisesta liikenneväylien lä- heisyyteen. Ludovic Claudepierre, Rémi Douvenot; Alexandre Chabory; Christophe Morlaas (2017). A Deterministic VOR Error Modeling Method—Application to Wind Turbines, IEEE Transactions on Aerospace and Electronic Systems ( Volume: 53 , Issue: 1 , Feb. 2017 ) VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 184 Merialuesuunnitelma 2030 ladattu 1.4.2021 osoitteesta:https://meriskenaariot.info/me- rialuesuunnitelma/suunnitelma-johdanto/ Metsähallitus (2020). Korsnäsin merituulivoimapuisto, ladattu 1.4.2021 osoitteesta: https://www.metsa.fi/projekti/korsnasin-merituulivoimapuisto/ Metsähallitus haastattelu, Otto Swanljung (2020). Aiheena: metsähallituksen rooli me- rituulivoimassa. Haastattelu tehtiin etäyhteyden välityksellä 6.11.2020 Metsähallitus haastattelu, Otto Swanljung & Tuomas Hallenberg (2021). Aiheena: metsähallituksen rooli merituulivoimassa. Haastattelu tehtiin etäyhteyden välityksellä 30.4.2021 Miller E. Bryan, Reduced Wind Turbine Signals and Wind Farm Siting WTRIM R&D, IEA 83rd Topical Experts Meeting, Fraunhofer FHR, Wachtberg, Germany, 6-7 Octo- ber 2015 Murray, J (2020). Denmark’s wind power vision to make its electricity sector fossil-free by 2030, NS Energy, ladattu 30.11.2020 osoitteesta: https://www.nsenergybusi- ness.com/features/denmark-electricity-wind-power/ Navigant Netherlands B.V (2019). Connecting Offshore Wind Farms A Comparison of Offshore Electricity Grid Development Models in Northwest Europe, Réseau de Transport d'Électricité and TenneT TSO B.V. Utrecht, Reference No.: 147432 Nord pool (2020). Day-ahead-prices. ladattu 25.11.2020 osoitteesta: https://www.nordpoolgroup.com/Market-data1/Dayahead/Area- Prices/FI/Yearly/?view=table North Sea Wind Power Hub (2019). Modular hub-and-spoke concept to facilitate large scale offshore wind. Ohlson, J, (2013). Broadening Horizons The FMECA-NETEP model, offshore wind farms and the permit application process. Linnæus University. Paukku, E, & Similä, J, (2020). Merituulivoiman käyttöönoton edistäminen, Ympäristö- juridiikka 2/2020 s. 7-36 Promotion, Progress on meshed hvdc offshore transmission networks (2017). Inter- mediate Deliverable - Economic framework for offshore grid planning, Ref. Ares(2017)3273368 - 29/06/2017 185 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 Puolustusvoimat. Puolustusvoimat antaa lausuntoja tuulivoimahankkeista. Saatavissa: https://puolustusvoimat.fi/tuulivoimaloiden-lausuntoprosessi. Viitattu 26.3.2020. Puolustusvoimat. Tuulivoimalahankkeet. Saatavissa: https://puolustusvoimat.fi/tuuli- voimalahankkeet. Viitattu 26.3.2020. Puolustusvoimien edustajien haastattelut kevät 2020. Puolustusvoimien edustajia haastateltiin tuulivoimaloiden tutkavaikutuksiin liittyen. Ilmavoimien esikunnan asian- tuntijahaastattelu 25.3.2020, Merivoimien Esikunnan asiantuntijahaastattelu ja kom- mentit 8.4.2020, Pääesikunnan asiantuntijahaastattelu ja kommentit 9.4.2020. Pääesikunta (2014). Merenmittaustietojen suojaustasot ja turvallisuusluokat, Päätös, 17.12.2014, Operatiivinen osasto, Helsinki Rahandusministeerium (2019). Estonian Martitime Spatial Plan Draft Plan, Tallinn. Richard, C (2021) Sweden unveils plans to reduce offshore wind connection costs, Windpower monthly, ladattu 9.3.2021 osoitteesta: https://www.windpower- monthly.com/article/1706757/sweden-unveils-plans-reduce-offshore-wind-connection- costs Russell, T (2021). Danish Energy Agency sounds the horn for Thor battle, 4COff- shore, ladattu 9.3.2021 osoitteesta: https://www.4coffshore.com/news/danish-energy- agency-sounds-the-horn-for-thor-battle-nid20785.html Sergey L., Hubbard O., Ding Z., Ghadaki H., Wang J., Ponsford T., Advanced mitigat- ing techniques to remove the effects of wind turbines and wind farms on primary sur- veillance radars, IEEE Radar Conference, 2008. Siemens Gamesa Renewable Energy (2020). Offshore wind turbine, ladattu 12.11.2020 osotteesta: https://www.siemensgamesa.com/products-and-services/off- shore/wind-turbine-sg-11-0-200-dd Sipilä Markku, Sten Johan, Horsmanheimo Seppo, Dufva Tommi, Hujanen Arto, Tuo- mimäki Lotta, Toivanen Hans. Tuulivoimaloiden vaikutus valvontasensoreihin, Loppu- raportti, VTT, 2011. SKM Market Predictor (2019). Sähköntuotannon skenaariolaskelmat vuoteen 2050, työ- ja elinkeinoministeriö, 22.2.2019 Steffen, B. (2020). Estimating the cost of capital for renewable energy projects. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 186 Suomen Tuulivoimayhdistys (2019). Tuulivoimaloiden kiinteistövero, ladattu 5.11.2020 osoitteesta: https://tuulivoimayhdistys.fi/tietoa-tuulivoimasta-2/tietopankki/tuulivoima- loiden-kiinteistovero Suomen Tuulivoimayhdistys (2020). Talvella tuulee eniten, ladattu 27.11.2020 osoit- teesta: https://tuulivoimayhdistys.fi/tietoa-tuulivoimasta-2/tietoa-tuulivoimasta/tuulivoi- matuotanto/talvella-tuulee-eniten#:~:text=Tuulivoimaloiden%20kapasiteettiker- roin&text=Tuulipuistot%20tuotta- vat%20s%C3%A4hk%C3%B6%C3%A4%20yli%2090,vuonna%202019%20oli%2033 %20prosenttia.Talvella tuulee eniten - Suomen Tuulivoimayhdistys Suomen Tuulivoimayhdistys (2020b). Myös Suomen on suunnattava katseensa kohti merituulivoimaa, tiedotteet 24.11.2020, ladattu 26.11.2020 osoitteesta: https://tuulivoi- mayhdistys.fi/ajankohtaista/tiedotteet/myos-suomen-on-suunnattava-katseensa-kohti- merituulivoimaa Suomen tuulivoimayhdistys. Tuulivoimaloille haettavat luvat. Saatavissa: https://www.tuulivoimayhdistys.fi/tietoa-tuulivoimasta/tietoa-tuulivoimasta/tuulivoima- hanke/tuulivoimaloille-haettavat-luvat. Viitattu 26.3.2020. Suomen tuulivoimayhdistys ry (2021). Tuulivoimahankkeet Suomessa 1/2021. Ladattu 30.4.2021 osoitteesta: https://tuulivoimayhdistys.fi/media/final-16.2.-julkaisuun-tuuli- voimahankelista-1_2020.pdf Suomi et al. FMI 2019. The Winds of North – Is It Always Windy Somewhere?. Esitys 10.10.2019 seminaarissa Wind Finland. Swedish Agency for Marine and Water Management (2019) Proposal for Marine spa- tial plans for Sweden Gulf of Bothnia Baltic Sea Skagerrak/Kattegat. Gothenburg. Swedish Wind Energy Association haastattelu (2020). 2.6.2020 Aiheena: Offshore wind planning and permitting in Sweden. SY 1/2014. Suomen ympäristö 1/2014. Arviointi maankäyttö- ja rakennuslain toimivuu- desta 2013. Ympäristöministeriö, Helsinki 2014. TenneT (2020). Dutch Regulation, ladattu 9.3.2021 osoitteesta: https://www.ten- net.eu/e-insights/regulation-of-the-electricity-price/dutch-regulation/ Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 21/2012, Tarasti, L. Tuulivoimaa edistämään. Lauri Tarastin selvitys 13.4.2012, Energia ja ilmasto 2012. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 187 Työ ja elinkeinoministeriö (2014). Tuulivoiman edistämistyöryhmän loppuraportti, Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, Energia ja ilmasto, 3/2014 Työ- ja elinkeinoministeriö, TEM (2020). Ilmasto- ja energiastrategia, ladattu 27.11.2020 osoitteesta: https://tem.fi/ilmasto-ja-energiastrategia Vakkilainen, E, & Kivistö, A (2017). Sähkön tuotantokustannusvertailu. LUT Scientific and expertise, Publications 66. Lappeenranta University of technology. Vakkilainen, E, (2020) Sähköpostitiedonanto Esa Vakkilainen 11.11.2020 koskien Sähkön tuotantokustannusvertailu. LUT Scientific and expertise, Publications 66. Lap- peenranta University of technology. Vallas Hasse (2019), Tuulivoima ilmavalvonnan ongelmana, Siivet-Lehti 5, 2019 Valtioneuvoston E-selvitys E 160/2020 vp. PERUSMUISTIO, Komission tiedonanto EU:n merienergiastrategiasta. TEM2020-00678, 23.12.2020 Valtioneuvoston julkaisuja 2021:22. Suomen kestävän kasvun ohjelma -alustava elpy- mis- ja palautusmissuunnitelma, Valtioneuvosto Helsinki 2021 Valtioneuvoston päätös valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista. YM/2017/81. Valtiovarainvaliokunnan mietintö (2020). Valiokunnan mietintö 27.11.2020. VaVM 28/2020 vp - HE 169/2020 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kiinteistöverolain 3 §:n muuttamisesta. https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Mietinto/Si- vut/VaVM_28+2020.aspx Vega De La D., I. Angulo I., Guerra D., Influencia de los parques eólicos en los rada- res meteorológicos, Tiempo y Clima, enero 2014, Nº 43 https://repositorio.ae- met.es/bitstream/20.500.11765/7275/1/TyC_201_43%20%284%29.pdf, luettu 23.1.2020. Wendering et. al. (2015). Auctions for Renewable Support in Denmark: Instruments and lessons learnt. ladattu 19.11.2020 osoitteesta: http://www.aurespro- ject.eu/files/media/documents/ country-report_germany2.pdf. Verohallinto (2020a). Kiinteistöverolain soveltamisohje. VH/187/00.01.00/2020 https://www.vero.fi/syventavat-vero-ohjeet/ohje-hakusivu/48453/kiinteist%C3%B6ve- rolain-soveltamisohje2/ VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 188 Verohallinto (2020b): 15.9.2020. Tuulivoimalaitosten ja niiden rakennuspaikkojen kä- sittely verotuksessa VH/3819/00.01.00/2020 Wind Denmark haastattelu (2020). 25.6.2020 Aiheena: Offshore wind planning and permitting in Denmark Wind Europe (2019). Financing and investment trends – the European wind industry in 2019. WindEurope (2019). German onshore wind auction under-subscribed. WindEurope. Retrieved from https://windeurope.org/ newsroom/news/german-onshore-windauction- under-subscribed/ WindEurope (2020). Offshore wind in Europe -key trends and statistics 2019, windeurope.org Vindkraftverk. Handledning för kommunerna, Miljösamverkan, Västra Götaland, janu- ari 2010, http://extra.lansstyrelsen.se/miljosamverkanvastragotaland/SiteCollection- Documents/Projekt%20och%20rapporter/Energi/Vindkraftverk/vindkraft-handledning- reviderad-jan2010.pdf, luettu 31.3.2020. Winquist, E., Rikkonen, P., Varho, V. Suomen biokaasualan haasteet ja mahdollisuu- det. Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 47/2018 VNK 17.9.2019: Pöytäkirjamerkinnät hallituksen talousarvio- ja kehysneuvotteluista. VNP 4.2.10: Valtioneuvoston periaatepäätös energiatehokkuustoimenpiteistä. Wright, G, (2014). Regulating marine renewable energy development: A preliminary assessment of uk permitting processes’, Underwater Technology. doi: 10.3723/ut.32.039. YLE 2020. YLE uutinen 25.11.2020: Sähkön siirtohintojen vuotuinen korotuskatto las- kemassa roimasti nykyisestä – uuden lain voimaantulo viivästyy. [https://yle.fi/uuti- set/3-11663129] Yle Uutiset 5.11.2019. Fingridin Jukka Ruusunen: Suomessa ei vielä tajuta, miten yli- voimainen tuulivoima on hinnaltaan – "Armeijan tutkahuolet ratkaistava pian" [https://yle.fi/uutiset/3-11045496?fbclid=IwAR3Vnjsh113StqHtTBv- RlZ418E5ufSVLVffgvWJa2k9HNq50enMhG4pxdKQ&utm_campaign=yleuuti- set&utm_medium=social&utm_source=facebook] VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 189 YLE. Miksi Google lämmittää Suomenlahtea? Datakeskusten hukkalämmöllä lämmit- täisi ainakin miljoonan ihmisen omakotitalot. 22.10.2015. Saatavissa https://yle.fi/uuti- set/3-8398301 Viitattu 18.11.2019 Ympäristöagro 2014. Uusiutuva energia maataloudessa. Saatavissa: http://www.proagriaoulu.fi/files/ymparistoagro/tiedotteet-2014/uusiutuvaa_ener- giaa_maataloudessa.pdf. Viitattu 2.9.2019 Ympäristöministeriö (2016). Tuulivoimarakentamisen suunnittelu. Ympäristöministe- riön ohjeita 5/2016. Päivitys 2016, ISBN: 978-952-11-4634-3 Ympäristöministeriö (2020). Maankäyttö- ja rakennuslaki uudistuu. 4.12.2020 (https://mrluudistus.fi/) Ympäristöministeriö 2010. Suomen ympäristö 28/2010. Saatavissa: https://helda.hel- sinki.fi/handle/10138/37975. Ympäristöministeriö 2016. Ympäristöhallinnon ohjeita 5/2016. Tuulivoimarakentami- sen suunnittelu. Saatavissa: https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/79057. Ympäristöministeriö 2016. Ympäristöhallinnon ohjeita 5/2016. Tuulivoimarakentami- sen suunnittelu. Saatavissa: https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/79057. Ympäristöministeriö, 2015. Ympäristöministeriön raportteja, 13/2015. Ympäristöme- nettelyjen sujuvoittaminen ja tehostaminen -Arvio toteuttamisvaihtoehdoista Ympäris- tömenettelyjen arviointiryhmä Oikeustapaukset ja viranomaiset: - KHO 2019:78 - KHO 2017:87 - KHO 2015:138 - KHO 2015:3 - KHO:2015:138 - KHO 3891/2017 - KHO:2016:14 - KVL 2019. Keskusverolautakunta. ALV-ennakkoratkaisu. Diaarinumero: VH/242/02.05.04/2019. 14.6.2019 - Verohallinto 2019a. Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö. Valitus Keskus- verolautakunnan ennakkoratkaisusta 28/2019 Diaarinumero VH/242/02.05.04/2019. 8.7.2019 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2021:51 190 - Verohallinto 2019b. Energiaverotus. Diaarinumero VH/1182/00.01.00/2019. 8.11.2019 - Turun hallinto-oikeus 28.12.2016, 16/0277/1 tietokayttoon.fi ISBN PDF 978-952-383-354-8 ISSN PDF 2342-6799