POLICY BRIEF 2021:20 Näkökulmia ajankohtaisiin yhteiskunnallisiin kysymyksiin ja poliittisen päätöksenteon tueksi. Tämä julkaisu on toteutettu osana valtioneuvoston vuoden 2019 selvitys- ja tutkimussuunnitelman toimeenpanoa (tietokayttoon.fi). Julkaisun sisällöstä vastaavat tiedon tuottajat, eikä tekstisisältö välttämättä edusta valtioneuvoston näkemystä. Merituulivoiman kannattavuus Karoliina Joensuu, Liisa Karhu & Soile Hartikka, FCG Finnish Consulting Group Oy Sirpa Smids, KPMG Oy Ab Merituulivoimatuotannon kasvu vaatii hankkeiden kan- nattavuuden parantumista Suomen merituulivoiman tuotantopotentiaali on merkittävä ja tarjoaa mahdollisuuden lisätä uusiutuvan sähkön tuotantoa. Tuulivoimatuotanto merellä on kuitenkin huomat- tavasti maatuulivoimaa kalliimpaa, vaikka teknologinen kehitys laskee osaltaan tuuli- voiman tuotantokustannuksia myös merellä. Merituulivoiman toteuttamisen taloudelli- sia edellytyksiä voidaan parantaa myös kansallisin toimin, joita on selvitetty kirjalli- suuskatsauksen ja sidosryhmien haastattelujen kautta. Jo tehty hallituksen esitys me- rituulivoimaan kohdistuvan kiinteistöveron alentamiseksi siten, että merituulivoimaloi- den verotus olisi neutraali suhteessa maatuulivoimaloihin, on yksi merkittävä kannat- tavuutta parantava toimi. Valtion merialueilla tulee huolehtia siitä, että tuulivoima-alu- eiden vuokrataso ja vuokran määrittely on läpinäkyvää. Lisäksi valtion takausten avulla voidaan pienentää keskisuurten yritysten luottoriskiä, ja siten mahdollistaa myös näiden toimijoiden osallistuminen uusiutuvan energian pitkäaikaisten sähkönos- tosopimusten markkinaan. Aktiivinen ja toimiva pitkäaikaisten sähkönostosopimusten markkina edistää tuulivoimahankkeiden rahoituksen saatavuutta niin merellä kuin mantereella. POLICY BRIEF 2021:20 2 Suomessa merkittävä merituulivoiman tuotantopotentiaali Merituulivoiman tuotantopotentiaali Suomessa on merkittävä, ja merituulivoimatuotan- non lisääminen on yksi tapa vähentää kasvihuonekaasupäästöjä ja edistää Suomen hallituksen vuoden 2035 hiilineutraaliustavoitteen saavuttamista. Merialueella tuulee manteretta enemmän ja tasaisemmin ja siellä on paremmat mahdollisuudet toteuttaa laajempia tuulivoimatuotannon alueita kuin mantereella, jossa eri alueidenkäytöntar- peiden yhteensovittaminen ja ympäristövaikutusten asettamat rajoitteet ovat haas- teena eri tavalla. Merituulivoiman merkitys sähköntuotannossa on Suomessa nykyisin marginaalinen, sillä tuotannossa on vain yksi merituulivoima-alue. Tällä hetkellä uuden merituulivoi- man rakentaminen Suomeen ei ole markkinaehtoisesti kannattavaa. Hankkeessa on selvitetty merituulivoiman taloudelliseen kannattavuuteen vaikuttavia tekijöitä ja tutkittu keinoja, joilla kannattavuutta ja sitä kautta merituulivoiman toteutta- misen edellytyksiä voidaan parantaa. Työssä on keskitytty erityisesti sellaisiin kannat- tavuuteen vaikuttaviin tekijöihin, joihin voidaan vaikuttaa sääntelyllä, yleisellä ohjeis- tuksella tai käytännöillä. Ensisijaisesti työssä on haettu muita kannattavuutta paranta- via tapoja kuin valtiontueksi katsottavat käytännöt. Tämä policy brief on osa Tuulivoimarakentamisen edistäminen -selvityshanketta. Tutkimuksen aineisto ja menetelmät Merituulivoiman kustannukset ovat selvästi maatuulivoimaa korkeampia. Suomessa on toistaiseksi rakennettu vain yksi merituulivoimatuotannon alue, minkä vuoksi merituulivoiman kustannustasosta ei ole laajempaa yleistä käsitystä. Selvityksessä on kuvattu kansainvälisiä kustannustietoja ja arviota tulevaisuuden kehityksestä. Nämä antavat Suomenkin tilanteen arvioinnin kannalta hyödyllistä yleistä kuvaa merituulivoiman kannattavuuden kehityksestä. Merituulivoimateknologia kehittyy nopeasti, mikä osaltaan vaikuttaa merkittävästi kannattavuuden kehitykseen. POLICY BRIEF 2021:20 3 Selvityksessä tarkastellut merituulivoiman kannattavuuteen vaikuttavat tekijät ovat va- likoituneet selvityksen sidosryhmähaastatteluiden sekä asiantuntijatyönä tehdyn kirjal- lisuusselvityksen pohjalta. Työssä tarkastellut tekijät ovat: • Merituulivoiman kiinteistövero ja sen madaltaminen • Verkkoliitynnän kustannukset ja niiden allokointi • Riskien merkitys merituulivoiman kannattavuuteen • Logistiikkakustannukset • Valtion hallinnoimien merialueiden vuokrakustannukset • Kansallisen merituulivoimasuunnitelman tarve ja hyöty Mahdollisuudet merituulivoiman kannattavuuden parantamiseksi Vuoden 2018 alussa voimaan tullut Kiinteistöverolain (654/1992) 14 §:n muutos (HE 133/2017 vp) nosti merkittävästi tuulivoimaloista perittävän kiinteistöveron määrää ja heikensi samalla merituulivoiman rakentamisen kannattavuutta. Merituulivoimalassa kiinteistöveropohjaan sisällytettävien kustannusten osuus kokonaisinvestoinnista on huomattavasti suurempi kuin maatuulivoimassa, minkä vuoksi merituulivoiman kiin- teistöveroon käytännössä kohdistunut muutos oli selvästi maatuulivoimaa merkittä- vämpi. Hallitus on antanut 15.10.2020 esityksen, jonka tavoitteena on alentaa meri- tuulivoimaan kohdistuvaa kiinteistöveroa siten, että merituulivoimaloiden verotus olisi neutraali suhteessa maatuulivoimaloihin. Esityksessä on ehdotettu, että merituulivoi- malan jälleenhankinta-arvo laskettaisiin 35 prosenttiin alkuperäisistä rakentamiskus- tannuksista, kun maatuulivoimaloilla samoin kuin muilla rakentamiskustannusten pe- rusteella arvostettavista rakennuksista ja rakennelmista vastaava osuus on 75 pro- senttia. Tällöin kiinteistöveron osuus merituulivoimalla tuotetun sähkön hinnasta olisi arviolta hieman vähemmän kuin maatuulivoimalla tuotetun sähkön kuluttajahinnasta. Asian käsittely ministeriössä ja lainvalmistelu asetusmuutosten osalta on edelleen käynnissä keväällä 2021.Talousvyöhykkeellä sijaitsevista merituulivoimaloista kiinteis- töveroa ei peritä. Hallituksen esittämä kiinteistöveron muutos parantaa merituulivoiman kannattavuutta Yksi merkittävimmistä merituulivoimahankkeen investointikustannuksiin vaikuttavista tekijöistä on tuulivoiman tuotantoalueen verkkoliityntä. Kansainvälisessä tarkastelussa POLICY BRIEF 2021:20 4 verkkoliitynnän kustannusvastuu on joko tuulivoimaloiden omistajalla, kantaverkkoyh- tiöllä tai valtiolla. Käytännössä kustannusten allokointimekanismien yksityiskohdissa on vaihtelua. Suomessa tuulivoimaloiden omistaja vastaa liityntäjohdon toteuttami- sesta ja sen kustannuksista. Koska verkkoliityntä muodostaa huomattavan osuuden merituulivoimahankkeen investointikustannuksista, parantaisi sen allokoiminen pois tuulivoimaloiden omistajilta luonnollisesti merituulivoimahankkeiden kannattavuutta. Selvityksessä tarkasteltiin verkkoliitynnän kustannusten allokointia Suomen lisäksi Ruotsissa, Iso-Britanniassa, Saksassa, Tanskassa, Belgiassa ja Hollannissa. Maissa, joissa verkkoliitynnän kustannukset on siirretty kokonaan tai osittain pois voimaloiden omistajilta kantaverkkoyhtiön tai valtion maksettavaksi, merituulivoima-alueet huuto- kaupataan valtion toimesta. Maissa, joissa rakennettavan merituulivoima-alueen valin- nan tekevät hankkeesta vastaavat, on verkkoliityntäkustannusten siirtämisellä pois voimaloiden omistajalta riskinsä: on mahdollista, että voimaloiden omistajalla ei ole kannustinta valita verkkoliitynnän kannalta kaikista kustannustehokkainta aluetta meri- tuulivoimatuotannon toteuttamiselle tai muuten optimoida hankkeen kokoa verkkolii- tynnän kustannus huomioiden. Mikäli merituulivoimahankkeiden kannattavuutta pyrit- täisiin parantamaan allokoimalla verkkoliitynnän kustannukset kantaverkkoyhtiölle, kantaverkkoyhtiö Fingrid kustantaisi merituulivoiman liitynnän käytännössä kantaverk- kotariffien kautta, mikä tarkoittaisi teollisuuskuluttajille jopa miljoonaluokan korotuksia kustannuksissa. Verkkoliityntäkustannusten siirtämiseen pois voimaloi- den omistajalta liittyy riskejä Merituulivoimahankkeeseen liittyvät riskit vaikuttavat hankkeiden rahoituksen saata- vuuteen ja pääoman kustannuksiin. Merituulivoimahankkeet toteutetaan yleensä pro- jektirahoitusmallilla, jossa pääoman kustannusten voidaan katsoa linkittyvän suoraan hankkeen riskiprofiiliin. Merituulivoiman pääomaintensiivisyydestä johtuen alhaisem- malla pääomankustannuksella on siis suora vaikutus kannattavuuteen. Teknologian kehittyminen ja kokemuksen myötä siihen kohdistuvan luottamuksen kasvaminen ovat pienentäneet teknologiaan liittyvää riskien arvoa. Pitkäjänteinen energiapolitiikka sekä uusiutuvan energian pitkän tähtäimen tavoitteet luovat vakaan maaperän uusille investoinneille. Mahdolliset tuotantotukijärjestelmät osaltaan pienen- tävät hankkeisiin liittyviä riskejä. Ilman tuotantotukijärjestelmää sähkön markkinahinta- riskeiltä voidaan osittain suojautua pitkäaikaisilla sähkönostosopimuksilla (PPA-sopi- muksilla) tai pitkäaikaisilla johdannaissopimuksilla. Pitkäaikainen PPA-sopimus mah- dollistaa hankkeen rahoittamisen, sillä velkarahoittajat ovat haluttomia kantamaan hin- tariskiä. POLICY BRIEF 2021:20 5 Tuulivoimarakentamisen edistämisen kannalta aktiivinen ja toimiva PPA-markkina voi olla edellytys hankkeiden rahoitukselle. Ainakin toistaiseksi lainarahoittajat ovat olleet haluttomia ottamaan sähkön hintavaihteluun liittyvää riskiä. Yhtenä ehdotuksena tä- hän on valtion takaus keskisuurten yritysten PPA-sopimusten vakuudeksi. Takauksen antaja voi olla esimerkiksi Finnvera. Takausten avulla voidaan pienentää keskisuurten yritysten luottoriskiä, ja siten mahdollistaa myös näiden toimijoiden osallistuminen uu- siutuvan energian pitkäaikaisten sähkönostosopimusten markkinaan. Valtion takaus keskisuurten yritysten PPA-sopimusten vakuudeksi laajentaisi PPA-markkinaa Metsähallituksella on merkittävä rooli merituulivoimatuotannon alueiden kehityksessä, koska se toimii vuokranantajana suurimmalla osalla Suomen aluevesiä. Merialueiden vuokraus merituulivoimahankkeen kehittämistä ja rakentamista varten tapahtuu va- raus- ja käyttöoikeussopimuksilla. Varaussopimus tietystä merialueesta edeltää käyt- töoikeussopimuksen solmimista. Yhden varaussopimuksella varatun merituulivoima- alueen vuokrataso on sovittu. Muissa hankkeissa epäselvä vuokrataso tarkoittaa hankkeen toteuttamiseen ja sen arvioituun kannattavuuteen liittyvää riskiä. Hank- keesta vastaavat joutuvat investoimaan merituulivoima-alueiden suunnitteluun ja luvi- tukseen ennen kuin heillä on tietoa alueen vuokran tasosta Metsähallitus on myös itse aloittamassa Korsnäsin merituulivoimahankkeen suunnitte- lun ja luvittamisen huutokauppamenettelyllä valittavan yhteistyökumppanin kanssa. Metsähallitus ei tule toteuttamaan hanketta itse vaan myy osuutensa hankkeesta yh- teistyökumppanilleen ennen investointia ja jää hankkeeseen merialueen vuokrananta- jan ominaisuudessa. Merituulivoimahankkeen suunnittelu ja siihen liittyvät viranomaismenettelyt vievät useita vuosia eivätkä kaikki tutkittavat alueet välttämättä etene toteutusvaiheeseen. Merituulivoiman tuotannon kasvun kannalta onkin tärkeää, että hankekehitystä ja alu- eiden soveltuvuuden tutkimusta tehdään rinnakkain useilla paikoilla. Huutokauppame- nettelyn suunnittelu ja soveltaminen ei saisi viivästyttää merellä tapahtuvaa tuuli- voima-alueiden tutkimista ja kehittämistä. Markkinaehtoinen kehitys huomioiden on hyvä varmistaa, että Metsähallituksen hankekehityksen rinnalla myös muilla toimijoilla on mahdollisuus tuulivoimahankekehitykseen merialueilla. Läpinäkyvyys valtion merialueiden vuokratasossa pa- rantaa merituulivoimahankkeiden suunnittelun edelly- tyksiä POLICY BRIEF 2021:20 6 EU:n merienergiastrategiassa jäsenmaita kehotetaan luomaan pitkän aikavälin kehys merituulivoimasektorin kasvattamiselle ja yhteistyön tekemiselle jäsenmaiden välillä niin merialueiden suunnittelussa kuin sähköverkkorakentamisessa. Kehyssuunnitel- man laatimisella voidaan edesauttaa sen varmistamista, että eri elementit, kuten esi- merkiksi sähköverkko ja satamainfrastruktuuri, tukevat merituulivoimatuotannon kehit- tymistä mahdollisimman oikea-aikaisesti. Talousvyöhykkeellä todennäköisesti tulevai- suudessa tapahtuvan merituulivoimarakentamisen kannalta erityistä huomiota kehys- suunnitelmassa on hyvä kiinnittää yhteistyöhön muiden jäsenmaiden kanssa. Yhteenveto toimenpide-ehdotuksista Yksi merkittävimmistä merituulivoiman kannattavuutta parantavista tekijöistä on tek- nologian kehitys. Lisäksi merituulivoimahankkeiden toteuttamisen taloudellisia edelly- tyksiä voidaan parantaa useilla muilla keinoilla, joihin liittyvät selvityshankkeen ehdo- tukset on esitetty alla. • Tulee tarkemmin selvittää mahdollisuutta hyödyntää valtion takausta keskisuurten yritysten PPA-sopimusten lisävakuutena tai yleisemmin li- sätakauksena merituulivoimahankkeiden lainarahoitukselle. • Valtion merialueiden vuokrantasosta / vuokrantason määrittelytavasta merituulivoiman tuotantoalueilla tulee tehdä läpinäkyvää siten, että se on huomioitavissa jo hankekehityksen alkuvaiheissa hankkeen kannat- tavuuden arvioinnissa. • Merituulivoimasektorin kasvun kannalta nähdään tärkeänä, että Metsä- hallituksen hankekehityksen rinnalla myös muilla toimijoilla on mahdolli- suus tuulivoimahankekehitykseen merialueilla. • EU:n merienergiastrategian mukaisen kehyssuunnitelman laadinta ja sii- hen liittyvä jäsenmaiden välinen yhteistyö voi olla hyödyllinen erityisesti talousvyöhykkeelle sijoittuvan merituulivoiman kehityksen tukemisessa. Lisälukemista Raportti ”Tuulivoimarakentamisen edistäminen – keinoja sujuvaan hankekehitykseen ja eri tavoitteiden yhteensovitukseen”, saatavilla osoitteessa http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-354-8. International Energy Agency on 2019 julkaissut katsauksen merituulivoiman tuotanto- kustannuksista jo niiden tulevaisuuden kehityksestä kansainvälisesti: Offshore Wind Outlook 2019, World Energy Outlook Special Report. POLICY BRIEF 2021:20 7 Lisätietoja: Hankkeen työryhmän jäsen Liisa Karhu on työskennellyt tuulivoimahankekehityk- sessä sekä ympäristöhallinnon eri tasoilla lähes kymmenen vuoden ajan ja toimii pro- jektipäällikkönä FCG Finnish Consulting Groupissa vastaten tuulivoimahankkeiden esi- suunnittelusta ja luvitusmenettelyistä. Yhteystiedot: liisa.karhu@fcg.fi Lisätietoja: https://www.fcg.fi/kestava-elinymparisto/energiaratkaisut/tuulivoima Johtava asiantuntija Sirpa Smids työskentelee yli 12 vuoden kokemuksellaan KPMG:llä infrastruktuuri- ja energiahankkeiden parissa vastaten erityisesti tuulivoima- hankkeiden taloudellisista neuvonantopalveluista. Yhteystiedot: sirpa.smids@kpmg.fi Lisätietoja: www.kpmg.fi ”Tuulivoimarakentamisen edistäminen – keinoja sujuvaan hankekehitykseen ja eri tavoitteiden yhteensovitukseen” -hanke on toteutettu osana valtioneuvoston vuoden 2019 selvitys- ja tutkimussuunnitelman toimeenpanoa. POLICY BRIEF on valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan artikkelisarja, joka esittelee näkökulmia ajankohtaisiin yhteiskunnallisiin kysymyksiin ja poliittisen päätöksenteon tueksi. Artikkelit julkaistaan verkkosivuilla tietokayttoon.fi. © Valtioneuvoston kanslia