POLICY BRIEF 2021:21 Näkökulmia ajankohtaisiin yhteiskunnallisiin kysymyksiin ja poliittisen päätöksenteon tueksi. Tämä julkaisu on toteutettu osana valtioneuvoston vuoden 2019 selvitys- ja tutkimussuunnitelman toimeenpanoa (tietokayttoon.fi). Julkaisun sisällöstä vastaavat tiedon tuottajat, eikä tekstisisältö välttämättä edusta valtioneuvoston näkemystä. Tuulivoimarakentamisen ja aluevalvonnan yhteensovittaminen Karoliina Joensuu, FCG Finnish Consulting Group Oy Arto Hujanen, VTT Laura Leino & Jesse Viljanen, HPP Asianajotoimisto Oy Tuulivoimarakentamisen ja aluevalvonnan yhteensovittamista voidaan edistää selkeällä lausuntomenettelyn sääntelyllä Suomen puolustusvoimilla on aluevalvontalakiin (755/2000), valtioneuvoston asetuk- seen aluevalvonnasta (971/2000) ja puolustusvoimista annettuun lakiin (551/2007) perustuva velvollisuus valvoa Suomen alueellista koskemattomuutta sekä turvata se. Puolustusvoimien aluevalvonta muodostaa kokonaisuuden, joka muodostuu tutkista, muista ilma- ja merivalvontajärjestelmistä sekä erilaisista sensorijärjestelmistä. POLICY BRIEF 2021:21 2 Tuulivoimatuotanto on kasvanut Suomessa voimakkaasti viime vuosikymmenen ai- kana ja tavoitteena on edelleen kasvattaa sen osuutta energiantuotannosta. Päämi- nisteri Marinin hallitusohjelmaan (10.12.2019) on kirjattu, että tuulivoimarakentamista edistetään muun muassa selvittämällä ja mahdollisuuksien mukaan toteuttamalla keinoja vähentää tutkista johtuvia rajoitteita. Tuulivoimaloita on Suomessa rakennettu viime vuosina paljon maan läntisiin osiin. Tuulivoiman alueellisesti tasaisemmalla jakautumisella olisi monia myönteisiä vaiku- tuksia: tasaisempi tuulivoimatuotanto, sähkönsiirron runkoverkon parempi toimivuus ja aluetaloudellisten hyötyjen jakautuminen myös itäiseen, eteläiseen ja kaakkoiseen Suomeen. Puolustusvoimat edellyttää, että tuulivoimahankkeiden alkuvaiheessa tulee heiltä pyytää lausunto, joka arvioi suunniteltujen tuulivoimaloiden vaikutusta aluevalvonnan kokonaisuuteen. Käytännössä Puolustusvoimien myönteinen lausunto on ehdoton edellytys tuulivoimahankkeen toteuttamiselle. Puolustusvoimien edellyttämästä lau- suntomenettelystä ei ole säädetty lainsäädännössä. Tutkimuksessa on tarkasteltu Puolustusvoimien aluevalvonnan tuulivoimarakentami- sen yhteensovittamista sekä Puolustusvoimien lausuntomenettelyä. Työ perustuu asiantuntija-arvioihin sekä eri sidosryhmien haastatteluihin. Tutkimuksen perusteella on haastavaa löytää teknisiä ratkaisuja tuulivoimarakentami- sen ja aluevalvonnan yhteensovittamiseksi niillä alueilla, joille Puolustusvoimien kiel- teiset lausunnot keskittyvät. Puolustusvoimien myöntämästä luvasta tai lausuntome- nettelystä ja sen oikeusvaikutuksista on perusteltua säätää lailla. POLICY BRIEF 2021:21 3 Tuulivoimarakentamisen alueellinen edistäminen Tuulivoimarakentaminen on Suomessa keskittynyt lähinnä maan läntisiin osiin, vaikka tuuliolosuhteiden kannalta tuulivoimatuotannolle sopivia paikkoja on tänä päivänä ny- kyisen teknologian mahdollistamana ympäri Suomea. Tuulivoiman tasaisemmalla maantieteellisellä jakautumisella on monia myönteisiä vaikutuksia. Tasaisempi alueel- linen jakautuminen on edellytys tasaisemmalle tuulivoimatuotannolle ja on toivottavaa sähkönsiirron runkoverkon toimivuuden sekä siirtoyhteyksien tehokkaan toteuttamisen kannalta. Kunnat ja maakunnat ovat eri asemassa, kun tuulivoimarakentamisen seu- rauksena syntyvät verotulot ja työllistävä vaikutus keskittyvät läntiseen Suomeen. Yksi tuulivoimarakentamisen sijoittumista ohjaavista merkittävistä tekijöistä on Puolustusvoimien aluevalvonnan turvaaminen Suomen puolustusvoimilla on lainsäädäntöön perustuva velvollisuus valvoa Suomen alueellista koskemattomuutta sekä turvata se. Yksi tuulivoimarakentamisen sijoittu- miseen vaikuttavista tekijöistä onkin Puolustusvoimien aluevalvonnan turvaaminen. Aluevalvonnan turvaamisen kannalta Suomenlahden merialue ja Kaakkois-Suomi ovat jatkossakin haasteellisia alueita tuulivoimarakentamiselle. Myös muualla itäi- sessä Suomessa tuulivoiman ja aluevalvonnan yhteensovittaminen on keskeinen kysymys. Myönteisiä lausuntoja on itäiseen Suomeen annettu tähän päivään men- nessä kuitenkin yli tuhannelle voimalalle. Siitä huolimatta tuulivoimarakentaminen lisääntyy itäisessä Suomessa hitaasti. Tuulivoimalat vaikuttavat aluevalvontaan kuuluvien tutkien, ilmavalvontajärjestel- mien, muiden sensorijärjestelmien, signaalijärjestelmien ja muiden viestijärjestelmien toimintaan eri tavoin ja sama tuulivoimahanke voi vaikuttaa useamman kuin yhden aluevalvonnan tutkan toimintaan. Yksittäisten järjestelmän osien kompensoiminen on rajoitettua eikä tarjoa ratkaisua laajempaan yhteensovituksen kysymykseen ja tuulivoimarakentamisen edistämiseen. Selkeä sääntelyperusta Puolustusvoimien lausuntomenettelylle puuttuu POLICY BRIEF 2021:21 4 Tuulivoimaloiden sijoittamisen suunnittelun yhteydessä tulee pyytää Puolustusvoimien lausuntoa. Nykyisin käytännössä noudatettavan lausuntomenettelyn lainsäädännölli- nen perusta on epäselvä. Lainsäädännössä ei ole säädetty siitä, että tuulivoimahanke edellyttää Puolustusvoimien lausuntoa, tosin kaavoitukseen liittyvä lausuntomenettely on johdettavissa maankäyttö- ja rakennuslaista ja -asetuksesta. Kielteinen lausunto myös käytännössä estää hankkeen toteutumisen. Lausunnon tai tutkaselvityksen si- sältövaatimuksista ei ole säädetty laissa, eikä lausunnolle näin ollen ole säädetty lain tasolla myöskään määräaikaa eikä voimassaoloaikaa. Puolustusvoimien lausunto on joko myönteinen tai kielteinen. Vuoropuhelu hank- keesta vastaavan ja Puolustusvoimien välillä voi joissain hankkeissa mahdollistaa tuulivoimaloita koskevien suunnitelmien muuttamisen siten, että niiden rakentaminen on yhteensovitettavissa aluevalvonnan turvaamisen kanssa. Tutkimuksen tavoitteena on tuoda esiin keskeisimmät tuulivoimarakentamisen ja alue- valvonnan kokonaisuuden yhteensovittamisen esteet sekä esittää toimenpide-ehdo- tuksia niiden poistamiseksi. Tutkimus myös taustoittaa yhteensovittamisen haasteita ja niihin liittyviä ratkaisumahdollisuuksia. Tämä policy brief on osa Tuulivoimarakentamisen edistäminen -selvityshanketta. Tutkimuksen aineisto ja menetelmät Tutkimuksessa on tarkasteltu Puolustusvoimien aluevalvonnan ja tuulivoimarakenta- misen yhteensovittamisen teknisiä mahdollisuuksia sekä Puolustusvoimien lausunnon lainsäädäntöperustaa. Tutkimuksessa on kuvattu aluevalvonta- ja säätutkien sekä radiopaikannusjärjestel- mien toiminta sekä tuulivoimaloiden vaikutus näiden toimintaan. Tutkimuksessa on myös kuvattu erilaisia teknisiä ratkaisuvaihtoehtoja tutkiin perustuvan aluevalvonnan ja tuulivoimarakentamisen yhteensovittamiseksi. Tutkimuksen toisessa osiossa on käsitelty tuulivoimarakentamista koskevien viran- omaismenettelyiden ja aluevalvonnan yhteensovittamiseen liittyviä käytäntöjä ja nii- den taustalla olevaa lainsäädäntöä. Erityisesti on perehdytty puolustusvoimien lau- suntomenettelyyn perustuvaan hankkeiden hyväksymiskäytäntöön ja sen oikeudelli- siin lähtökohtiin, sekä arvioitu nykyisen menettelyn haasteita ja kehittämismahdolli- suuksia. Lisäksi on tarkasteltu lakia tuulivoiman kompensaatioalueista. POLICY BRIEF 2021:21 5 Tulokset ja johtopäätökset Tuulivoimaloiden tutkiin kohdistuvien vaikutusten minimointia on käsitelty maailmalla useissa tutkimuksissa. Suurin osa tutkituista keinoista kohdistuu tutkien osalta niiden modifiointiin ja vain muutama itse tuulivoimaloihin. Yksittäiset ratkaisut ovat kalliita ja niiden merkitys rajallinen. Tutka-asemien osalta niiden paikkojen laajamittaisen muut- tamisen suunnittelun kustannukset Suomessa olisivat miljoonia euroja ja toteuttami- sen kustannukset kymmeniä tai satoja miljoonia euroja, mikäli sopivia paikkoja on löy- dettävissä. Tietyillä alueilla tuulivoimarakentamista on haastavaa yhteensovittaa Puolustusvoimien aluevalvonnan turvaamisen kanssa ja haasteisiin on vaikeaa löytää teknisiä ratkaisuja. Tuulivoimahankkeiden hyväksyntää varten tuulivoimahankkeesta vastaavien tarvitse- masta Puolustusvoimien menettelystä tulee säätää lailla. Nykyisin käytännössä nou- datettava lausuntomenettely, jossa tuulivoimahankkeesta vastaavat pyytävät Puolus- tusvoimilta lausuntoa tuulivoimaloiden rakentamiselle, ei suoraan perustu mihinkään säännökseen, joten sen oikeusperusta on epäselvä. Sääntelyä voidaan pitää perus- teltuna myös menettelyjen selkeyden ja sujuvuuden kannalta. Tuulivoimahankkeiden tarvitsemasta Puolustusvoimien hyväksynnästä tulee säätää Sääntelyä voidaan muuttaa esimerkiksi säätämällä aluevalvontalaissa tuulivoimaloi- den luvanvaraisuudesta. Aluevalvontalakiin sisältyy nykyisellään säännökset tiettyjen aluevalvonnan kannalta kriittisten toimien (esimerkiksi merenpohjan kartoittamisen ja tutkimisen) luvanvaraisuudesta. Vastaavasti Suomen aluevalvontaan vaikuttavien tuulivoimaloiden rakentamisen voitaisiin säätää edellyttävän Puolustusvoimien lupaa. Tuulivoimahankkeiden nykykäytännön mukaisesti edellyttämää Puolustusvoimien lausuntoa voidaan luonnehtia lupatyyppiseksi, vaikkei sillä ole varsinaisia oikeusvai- kutuksia. Kielteinen lausunto tarkoittaa kuitenkin käytännössä ehdotonta estettä hankkeen toteuttamiselle. Asiasta säätämällä voidaan selkeyttää sitä, missä vaiheessa hyväksyntä vaaditaan ja kuinka kauan ja millä edellytyksillä se on voimassa. Lupapäätöksessä voidaan mää- rätä luvan voimassaoloajasta, lupaehdoista ja uuden luvan tarpeesta hakemuksessa ilmoitettujen olosuhteiden muuttuessa. Lupapäätöksessä on mahdollista huomioida liikkumavara hankkeiden toteutuksessa. Lupamenettelyyn liittyy myös päätöksen vali- tuskelpoisuus. Tämä toisaalta parantaa oikeusturvaa, toisaalta tarkoittaa uutta muu- toksenhakumenettelyä. POLICY BRIEF 2021:21 6 Sääntelyllä voidaan velvoittaa myös jo kehitteillä olevat hankkeet hakemaan uuden lain mukaista lupaa. Näin aluevalvontaan kohdistuvien vaikutusten arvioinnissa ei tarvitse huomioida sellaisia myönteisen lausunnon saaneita hankkeita, joiden kehittäminen on muista syistä estynyt. Vaihtoehtoisesti maankäyttö- ja rakennuslainsäädäntöä voidaan muuttaa siten, että vel- voitteesta pyytää nimenomaisesti Puolustusvoimilta lausunto sekä velvoitteesta ottaa lausunto huomioon tuulivoimayleiskaavaa ja asemakaavaa hyväksyttäessä säädetään. Lisäksi on tuulivoimaloiden sijainnin ja korkeuden muutosten mahdollisuus huomioiden perusteltua säätää myös aluevalvonnan edellytysten huomioimisesta rakennuslupame- nettelyn yhteydessä. Sääntelyvaihtoehdon haasteena on ajallinen sovittaminen toisaalta tuulivoimahankkeen suunnittelun tarpeisiin ja toisaalta maankäyttö- ja rakennuslain mu- kaisiin menettelyihin, mikä voi johtaa useampiin lausuntokierroksiin ja heikentää suju- vuutta ja ennakoitavuutta. Lausuntoon ei liittyisi muutoksenhakuoikeutta, mitä voi pitää puutteena oikeusturvan näkökulmasta. Tiettyyn yksilöityyn kaavamenettelyyn kohdistu- valla lausunnolla ei voi olla voimassaoloaikaa eikä sillä voida määrittää hankkeen to- teuttamista koskevia edellytyksiä lupamääräysten tapaan. Yhteenveto toimenpide-ehdotuksista Suomessa on alueita, joissa tuulivoimarakentamisen ja puolustusvoimien aluevalvonnan yhteensovittaminen on haastavaa. Teknisiä ratkaisuja yhteensovitukseen on vaikea löytää. Tuulivoimahankkeesta vastaavien tarvitsemasta Puolustusvoimien hyväksyntää koske- vasta menettelystä tulee säätää lailla. Nykyisin käytännössä noudatettava lausuntome- nettely ei suoraan perustu mihinkään säännökseen, joten sen oikeusperusta on epä- selvä. Sääntelyn muuttamista voidaan pitää perusteltuna myös menettelyn selkeyden ja sujuvuuden kannalta. Asiasta säätämällä voidaan muun muassa selkeyttää sitä, missä vaiheessa hyväksyntä vaaditaan ja kuinka kauan ja millä edellytyksillä se on voimassa. Sääntelyvaihtoehtojen ja erityisesti niiden vaikutusten tarkempi tarkastelu on tarpeen, mikäli asiassa päädytään antamaan uutta lainsäädäntöä. Lisälukemista Raportti ”Tuulivoimarakentamisen edistäminen – keinoja sujuvaan hankekehitykseen ja eri tavoitteiden yhteensovitukseen”, saatavilla osoitteessa http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-354-8. Tuulivoimaloiden tutkavaikutusten minimointia on käsitelty maailmalla useissa tutki- muksissa. Butler esittää omassa raportissaan yhteensä 18 erilaista keinoa, joilla voi- daan vähentää tuulivoimaloiden vaikutuksia, ks. Butler M.M., Johnson D. A., Feasibility of mitigating the effects of windfarms on primary radars, ETSU W/14/00623/REP, DTI PUB URN No. 03/976, 2003. POLICY BRIEF 2021:21 7 Lisätietoja Hankkeen työryhmän jäsen Liisa Karhu on työskennellyt tuulivoimahankekehityk- sessä sekä ympäristöhallinnon eri tasoilla lähes kymmenen vuoden ajan ja toimii projektipäällikkönä FCG Finnish Consulting Groupissa vastaten tuulivoimahankkei- den esisuunnittelusta ja luvitusmenettelyistä. Yhteystiedot: liisa.karhu@fcg.fi Lisätietoja: https://www.fcg.fi/kestava-elinymparisto/energiaratkaisut/tuulivoima Senior Counsel Laura Leino (OTM, FM) & Senior Associate Jesse Viljanen (OTM) työskentelevät (Leino vuoden 2020 loppuun) HPP Asianajotoimisto Oy:ssä asiantuntijoina energiahankkeissa sekä ympäristö ja luonnonvarat -sektorilla. Leinolla on yli 15 ja Viljasella vajaa kymmenen vuoden kokemus muun muassa ympäristö- ja luonnonsuojeluoikeudesta, kaavoituksesta sekä merkittävien hankkeiden ympäristölli- sistä lupamenettelyistä. Yhteystiedot: jesse.viljanen@hpp.fi Lisätietoja: https://www.hpp.fi/palvelut/energia/ Erikoistutkija TkL Arto Hujanen tutkimushankeen projektipäällikkö VTT:llä. Arto Hujanen on toiminut VTT:llä yli 30 vuotta erilaissa radiotekniikkaan liittyvissä tutki- mushankkeissa sekä tutkijana että projektipäällikkönä. Hän mm. osallistunut erilaisiin tutkahankkeisiin. Erityisenä aihealueena on ollut tutka-aallon siroaminen kohteesta. Hän on ollut mukana kehittämässä VTT:n tutkavaikutus analyysimenetelmiä. Yhteys- tiedot: arto.hujanen@vtt.fi Lisätietoja: https://www.vttresearch.com/fi/palvelut/millimetriaaltoteknologiat ”Tuulivoimarakentamisen edistäminen – keinoja sujuvaan hankekehitykseen ja eri tavoitteiden yhteensovitukseen” -hanke on toteutettu osana valtioneuvoston vuoden 2019 selvitys- ja tutkimussuunnitelman toimeenpanoa. POLICY BRIEF on valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan artikkelisarja, joka esittelee näkökulmia ajankohtaisiin yhteiskunnallisiin kysymyksiin ja poliittisen päätöksenteon tueksi. Artikkelit julkaistaan verkkosivuilla tietokayttoon.fi. © Valtioneuvoston kanslia