Selvitys ja tutkimustoiminta Utrednings- och forskningsverksamhet Intressivertailu kaivoslain lupaprosessin osana Tomi Rinne, Aimo Guttorm, Erkki Hollo, Tommi Kauppila, Pekka Tuomela, Heikki Savikko, Joonas Hokkanen VA LT I O N E U V O S T O N S E LV I T Y S - J A T U T K I M U S T O I M I N N A N J U L K A I S U S A R J A 2 0 2 2 : 2 6 tietokayttoon.fi Intressivertailu kaivoslain lupaprosessin osana Tomi Rinne, Aimo Guttorm, Erkki Hollo, Tommi Kauppila, Pekka Tuomela, Heikki Savikko, Joonas Hokkanen Valtioneuvoston kanslia Helsinki 2022 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2022:26 Valtioneuvoston kanslia This publication is copyrighted. You may download, display and print it for Your own personal use. Commercial use is prohibited. ISBN pdf: 978-952-383-048-6 ISSN pdf: 2490-1024 Taitto: Valtioneuvoston hallintoyksikkö, Julkaisutuotanto Helsinki 2022 Julkaisujen jakelu Distribution av publikationer Valtioneuvoston julkaisuarkisto Valto Publikations- arkivet Valto julkaisut.valtioneuvosto.fi Julkaisumyynti Beställningar av publikationer Valtioneuvoston verkkokirjakauppa Statsrådets nätbokhandel vnjulkaisumyynti.fi Kuvailulehti 25.3.2022 Intressivertailu kaivoslain lupaprosessin osana Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2022:26 Julkaisija Valtioneuvoston kanslia Tekijä/t Tomi Rinne, Aimo Guttorm, Erkki Hollo, Tommi Kauppila, Pekka Tuomela, Heikki Savikko, Joonas Hokkanen Toimittaja/t Valtioneuvoston kanslia (VN TEAS) – valtioneuvoston tutkimus- ja selvitystoiminta Yhteisötekijä Ramboll Finland Oy, Geologian tutkimuskeskus GTK, Lakiasiaintoimisto Aimo Guttorm Kieli suomi Sivumäärä 298 Tiivistelmä Tutkimusryhmä selvitti vesilain kaltaisen intressivertailun soveltuvuutta ja sisältöä kaivoslupaprosessin osana. Toimeksiannon mukainen tutkimus koski kaivoslain soveltamisalaa rajapintoineen. Kaivoslain uudistus on toimeksiannon mukaan erillinen hanke, joka ei liity tutkimuskysymyksiin. Tutkimuskysymyksinä työryhmä selvitti intressivertailun oikeudellisen sisällön, osatekijät, vertailutavat, vesilain kokemuksia, verrokkimaiden ratkaisuja ja muita tutkimuskysymyksiä, tavoitteena välttää päällekkäisyyksiä muun sääntelyn kanssa. Valtion turvallisuus ylittää muut intressit. Tutkimusryhmä pitää haasteellisena lakien keskinäisten soveltamis- ja hallinnonalarajojen päällekkäisyyksien vuoksi intressivertailun säätämistä kaivoslakiin. Kaivoslain intressivertailussa voisi ottaa huomioon kaivostoiminnan ympäristötekijöitä vain siltä osin kuin niistä ei säädetä muussa laissa. Lainsäätäjän arvioitavaksi jäävät intressivertailun säätämisestä kaivoslaissa seuraavat hyödyt ja haitat suhteessa julkisuudessa esitettyihin odotuksiin. Työryhmä selvitti lisäksi, millainen kestävän kehityksen taloudellisen, sosiaalisen ja ympäristöllisen pilarin, perustuslain ja kaivoslain kestävyyskriteerit täyttävä intressivertailu olisi, jos se nyt tai tulevaisuudessa otettaisiin käyttöön kaivoslain tai useampien lakien soveltamisaloilla. Julkaisu on läpikäynyt ulkopuolisen tieteellisen arvioinnin. Klausuuli Tämä julkaisu on toteutettu osana valtioneuvoston selvitys- ja tutkimussuunnitelman toimeenpanoa. (tietokayttoon.fi) Julkaisun sisällöstä vastaavat tiedon tuottajat, eikä tekstisisältö välttämättä edusta valtioneuvoston näkemystä. Asiasanat tutkimus, tutkimustoiminta, huoltovarmuus, yleinen etu, toimivallat, soveltamisalat, intressit, vertailut, kaivokset, luvat ISBN PDF 978-952-383-048-6 ISSN PDF 2342-6799 Julkaisun osoite https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-048-6 Presentationsblad 25.3.2022 Jämförelse av intressen som en del av gruvlagens tillståndsprocess Publikationsserie för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet 2022:26 Utgivare Statsrådets kansli Författare Tomi Rinne, Aimo Guttorm, Erkki Hollo, Tommi Kauppila, Pekka Tuomela, Heikki Savikko, Joonas Hokkanen Redigerare Statsrådets kansli (VN TEAS) – statsrådets gemensamma utrednings- och forskningsverksamhet Utarbetad av Ramboll Finland Oy, Geologian tutkimuskeskus GTK, Juridisk byrå Aimo Guttorm Språk finska Sidantal 298 Referat Arbetsgruppen undersökte lämpligheten och innehållet i intressejämförelse liksom i vattenlag som en del av gruvtillståndsprocessen. Undersökningen i uppdraget berörde gruvlagens tillämpningsområde med dess gränssnitt. Gruvlagsreformen är enligt uppdraget ett skilt projetkt. Som forskningsfrågor undersökte arbetsgruppen intressejämförelsens rättsliga innehåll, komponenter, metoder, lämplighet vid gruvtillståndsprövning, jämförelseländer och andra forskningsfrågor, med syfte att undvika överlappningar med andra lagar. Statens säkerhet väger över andra intressen. Arbetsgruppen finner det utmanande att reglera intressejämförelsen i gruvlagen på grund av begränsningarna i lagarnas och förvaltningssektorns tillämpningsområde. Jämförelsen av intressen i gruvlagen skulle kunna tas i beaktande i miljömässiga faktorer i den mån de inte föreskrivs i annan lag. För och nackdelarna med att stifta jämförelsen av intressen i en gruvlag i förhållande till allmänhetens förväntningar ska bedömas av lagstiftaren. Desutom klargjorde arbetsgruppen hurudan en sådan intresseavvägning, som uppfyller ekonomiska, sociala och miljömässiga pelare för hållbar utveckling, grundlagen och hållbarhetskriterierna för gruvlagen, skulle se ut, om den infördes nu eller i framtiden inom ramen för tillämpningsområdet av gruvlagen eller flera lagar. Publikationen har genomgått en extern vetenskaplig utvärdering. Klausul Den här publikation är en del i genomförandet av statsrådets utrednings- och forskningsplan. (tietokayttoon.fi) De som producerar informationen ansvarar för innehållet i publikationen. Textinnehållet återspeglar inte nödvändigtvis statsrådets ståndpunkt Nyckelord forskning, forskningsverksamhet, försörjningstrygghet, allmänintresse, behörighet, kompetens, tillämpningsområde, intresse, jämförelser, gruvor, tillstånd ISBN PDF 978-952-383-048-6 ISSN PDF 2342-6799 URN-adress https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-048-6 Description sheet 25 March 2022 Comparison of interest as part of the mining permit procedure Publications of the Government´s analysis, assessment and research activities 2022:26 Publisher Prime Minister’s Office Author(s) Tomi Rinne, Aimo Guttorm, Erkki Hollo, Tommi Kauppila, Pekka Tuomela, Heikki Savikko, Joonas Hokkanen Editor(s) Prime Minister’s Office (VNTEAS) – Government’s analysis, assessment and research activities Group author Ramboll Finland Oy, Geologian tutkimuskeskus GTK, Law Office Aimo Guttorm Language Finnish Pages 298 Abstract The research team examined the suitability and content of a comparison of interests as in the Water Act as part of the mining permit process. The study was defined within the scope of the Mining Act with its interfaces. The Mining Act reform is separate from the study. As research questions, the research team clarified the legal content, elements and methods of the interest comparison, comparator countries and other research questions, with the aim to avoid duplication with other regulations. State security outweighs other interests. The research team finds it challenging to regulate the comparison of interests in the Mining Act due to the restricted scope of the laws and administrative boundaries. The comparison in the Mining Act could take into account environmental factors of mining to the extent not provided for in other law. The benefit and minuses of adjusting the comparison in the Mining Act in relation to public expectations will be assessed by the legislator. Though, in response to research questions, the research group clarified the content of comparison of interest meeting the economic, social and environmental pillars of sustainable development, the Constitution and the sustainability criteria for the Mining Act if introduced now or in the future within the scope of the Mining Act or several acts. This publication has undergone an external scientific review. Provision This publication is part of the implementation of the Government Plan for Analysis, Assessment and Research. (tietokayttoon.fi) The content is the responsibility of the producers of the information and does not necessarily represent the view of the Government. Keywords research, research activities, security of supply, public interest, authority, competence, scope, interests, comparisons, mines, permits ISBN PDF 978-952-383-048-6 ISSN PDF 2342-6799 URN address https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-048-6 Sisältö Esipuhe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1 Tausta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 1.1 Selvityksen tavoitteet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 1.2 Vanhan ja nykyisen kaivoslain päätöksentekojärjestelmät . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 1.2.1 Vanha kaivoslaki, kaivosoikeus ja kaivospiiri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 1.2.2 Nykyinen kaivoslaki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 1.3 Kaivostoiminnan edellyttämät päätökset muussa lainsäädännössä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 1.3.1 Perustuslaki ja elinkeinon harjoittamisen oikeus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 1.3.2 Kaivostoiminta EU:n sääntelyssä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 1.3.3 Kaivostoiminnan lupapäätökset . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1.4 Kaivostoimintaa ohjaavan lainsäädännön toimivuuden arviointi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 1.4.1 Toimivuusselvitykset . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 1.4.2 Vihervuoren selvitys . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 1.4.3 Kansalaisaloite ja talousvaliokunnan mietintö . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 1.4.4 Marinin hallitusohjelma ja hallituksen toimintasuunnitelma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 2 Asiantuntijoiden kuuleminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 2.1 Webropol-kysely intressiryhmille . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 2.2 Asiantuntijahaastattelut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 3 Luonnonvarasääntely . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 3.1 EU-toimivalta ja kansallinen toimivaltajako . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 3.1.1 EU:n toimivalta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 3.1.2 Ministeriöiden toimivaltajako lain säätämisessä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 3.1.3 Viranomaisten toimivaltajako lain soveltamisessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 3.2 Kansainvälinen oikeus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 3.2.1 Maailman kauppajärjestö (WTO) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 3.2.2 Ympäristö ja luonnonvarat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 3.2.3 Kestävä kehitys . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 3.2.4 Ilmastosopimukset . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 3.2.5 Bilateraaliset kauppasopimukset . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 3.2.6 KP-sopimus ja vastaavat sopimukset . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 3.3 Suomen luonnonvarasääntely . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 3.3.1 Oikeudet luonnonvaroihin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 3.3.2 Ympäristöoikeudellinen luonnonvarasääntely . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 3.4 Mineraalien omistus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 3.4.1 Maanomistajan oikeuksien ulottuvuus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 3.4.2 Oikeus kaivoskivennäisiin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 4 Suojattavat intressit Suomen kaivoshankkeissa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 4.1 Perustuslaissa suojattavat intressit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 4.1.1 Omaisuuden suoja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 4.1.2 Elinkeinovapaus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 4.1.3 Vastuu ympäristöstä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 4.1.4 Kunnallinen itsehallinto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 4.1.5 Saamelaisten kielen ja kulttuurin suoja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 4.2 Kaivoslaissa suojattavat intressit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 4.2.1 Kaivostoimintaa puoltavat intressit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 4.2.2 Haitankärsijöiden intressit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 4.3 Vesilaissa suojattavat intressit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 4.3.1 Intressivertailun systemaattinen sijoittuminen lainsäädäntöön . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 4.3.2 Vesilain intressivertailujärjestelmän synty ja kehitys . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 4.3.3 Voimassa oleva vesilaki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 4.3.4 Intressivertailun sisältötekijät . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 4.3.5 Luvanmyöntämiseste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 4.4 Lunastuslaissa suojattavat intressit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 4.4.1 Lunastuskelpoiset oikeudet ja rajoitukset . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 4.4.2 Yleisen tarpeen intressit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 4.4.3 Omaisuudensuojaintressi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 4.5 Kaavoituksessa suojattavat intressit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 4.5.1 Tavoitesäännökset suhteessa kaivoslakiin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 4.5.2 Kaavoituksen ja kaivoslain intressien erot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 4.5.3 Kuntakaavoituksen huomioon ottaminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 4.5.4 Huoltovarmuus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 4.5.5 Tarkoituksenmukaisuus ja oikeusharkinta kaavoituksessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 4.5.6 Kaavan ja kaivoksen perustamisen edellyttämät selvitykset . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 4.5.7 Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja maakuntakaava . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 4.6 Vesienhoitolainsäädännössä suojattavat intressit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 4.6.1 Vesienhoitosääntely EU:ssa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 4.6.2 Vesienhoitosääntely Suomessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 4.6.3 Kaivoslain asema ja soveltamisala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 4.7 Luonnonsuojelulainsäädännössä suojattavat intressit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 4.7.1 Kaivoslain luonnonsuojeluviittaukset . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 4.7.2 Luonnonsuojelulain nojalla suojattavat intressit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 4.7.3 Luonnonsuojelu muissa laeissa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 4.8 Ilmasto sekä hiilijalan- ja kädenjäljet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 4.8.1 Kansainvälinen ja EU:n ilmastopoliittinen ohjaus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 4.8.2 Suomen ilmastopolitiikka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 4.9 Ympäristönsuojelulaki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 5 Intressivertailun nykytilanne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 5.1 Perustuslain oikeushyviin sisältyvien intressien yhteensovitus ja tulkintakäytäntö 153 5.1.1 Perusoikeuksien säätäminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 5.1.2 Perusoikeussuojan intressien ulottuvuus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 5.1.3 Perusoikeussuojan intressit soveltamistasolla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 5.1.4 Suojattavat perusoikeusintressit kaivostoiminnan näkökulmasta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 5.1.5 Perusoikeudet kaivoslaissa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 5.2 Vesilain intressivertailua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 5.2.1 Sanottava loukkaus yleiselle tai yksityiselle edulle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 5.2.2 Ehdoton este . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 5.2.3 Vesilain luontotyypit sekä luonnonsuojelulain luontotyypit ja lajit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 5.2.4 Intressivertailun lupakynnys . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 5.2.5 Intressivertailun hyödyt ja menetykset yleiseltä kannalta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 5.2.6 Intressivertailun yksityiset hyödyt ja menetykset . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 5.2.7 Kaavoituksen merkitys vesilain intressivertailussa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 5.2.8 Vesienhoito ja merenhoito intressivertailussa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 5.2.9 Oikeuskäytäntöä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 5.3 Lunastuslain intressivertailua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 5.3.1 Yleistä tarvetta vastaava intressi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 5.3.2 Vaihtoehtoedellytys . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 5.3.3 Lisävaatimukset yksityisoikeudelliselle yhteisölle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 5.3.4 Yleiselle edulle saatavan hyödyn vertailu yksityiselle edulle koituvaan haittaan . . . . . . . . . . . . . . . 173 5.3.5 Oikeuskäytäntöä yleisen tarpeen arvioinnista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 5.4 Kaavoituksen intressiharkinta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 5.4.1 Kunnan oikeus päättää alueensa maankäytöstä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 5.4.2 Kaivoksen YVA ja kaavoitus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 5.4.3 Kaavoituksen käynnistäminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 5.4.4 Kaavoituspäätös . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 5.4.5 Kaivoksiin liittyvä valitusoikeus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 5.4.6 Intressivertailu kaavoituksessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 5.4.7 Oikeuskäytäntöä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 5.5 EU-johdannaisten intressien vertailua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 5.5.1 Primaarioikeus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 5.5.2 Luonto- ja lintudirektiivit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 5.5.3 Kaivoksiin liitännäinen EU-tason jäte- ja ympäristövaikutussääntely . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 5.5.4 Kaivoksiin liitännäisiä EU:n muita sääntelyintressejä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 5.6 Intressien vaikutus, ennakoitavuus ja muutospaineita kaivoslain päätöksenteossa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 5.6.1 Lupajärjestelmä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 5.6.2 Varausilmoitus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 5.6.3 Malminetsintälupa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 5.6.4 Kaivoslupa ja kaivosaluelunastuslupa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 5.6.5 Kaivoslakiin kohdistuvasta kritiikistä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 5.6.6 Maisema ja maankäyttö . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 5.6.7 Intressivertailu ja kaavoitus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 5.6.8 Intressivertailu ja EU-oikeus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 5.6.9 Intressivertailu ja poronhoito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 5.6.10 Maanomistajien ja elinkeinojen asema intressivertailussa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 6 Intressivertailusäännökset vertailumaissa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 6.1 Intressivertailu Ruotsissa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 6.1.1 Ruotsin kaivoslainsäädäntö . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 6.1.2 Ruotsin kaivoslain järjestelmä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 6.1.3 Malminetsintä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 6.1.4 Kaivostoiminta ja kaivoslupa-alueen määrääminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 6.1.5 Oikeudet alueisiin ja korvaukset . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 6.1.6 Intressivertailusta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 6.2 Intressivertailu Norjassa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 6.2.1 Norjan kaivoslainsäädäntö . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 6.2.2 Kaivoslain järjestelmä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 6.2.3 Malminetsintä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 6.2.4 Kaivostoiminta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 6.2.5 Intressivertailu kaivannaistoiminnan yhteydessä. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 6.3 Intressivertailu Saksassa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 6.3.1 Liittovaltion kaivoslainsäädäntö . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 6.3.2 Oikeutusperusteet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 6.3.3 Ympäristö- sekä kaivannaisjätesääntelyn ja kaivossääntelyn suhde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 6.3.4 Kaivos- ja vesiasioiden yhteiskäsittely . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 6.3.5 Yhteenveto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 6.4 Intressivertailu Itävallassa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 6.4.1 Yleisrakenne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 6.4.2 Kaivostoimintaa varten tarvittavat oikeudet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 6.4.3 Kaivostoimintasuunnitelmat ja kaivoslupa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 6.4.4 Ympäristöllisten valvontajärjestelmien suhde kaivossääntelyyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 6.4.5 Yhteenveto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 6.5 Intressivertailu Australiassa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 6.5.1 Liittovaltio ja osavaltiot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241 6.5.2 Etelä-Australia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 6.5.3 Länsi-Australia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 6.6 Intressivertailu kansainvälisissä investointisuojasopimuksissa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 6.6.1 Kansainvälinen ja EU:n kehitys . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 6.6.2 Kuntatason sopimukset . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 6.6.3 Kaivostoiminnan kannalta relevantit sopimukset . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 6.6.4 CETA-sopimus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 6.6.5 Intressivertailu ja investointisuoja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 6.7 Intressivertailu ja KP-sopimus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 6.7.1 Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus . . . . . . . . . . . . . . . . 255 6.7.2 KP-sopimuksen 27 artiklan soveltamiskäytännöstä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 7 Intressit kaivoslain päätöksenteossa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 7.1 Kaivoslain ja muun lainsäädännön soveltamisalat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 7.2 Viranomaisten toimivalta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 7.3 Intressien arvottaminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 7.3.1 Intressien ryhmittely, priorisointi ja painotus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260 7.3.2 Intressien yhteismitallistaminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 7.3.3 Intressien yhteensovittaminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 7.4 Kaivoslain mahdollisia muutostarpeita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 7.4.1 Yleistä kaivoslain muutostarpeesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262 7.4.2 Intressivertailun sisällyttäminen kaivoslakiin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 8 Johtopäätökset . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 8.1 Yhteenveto johtopäätöksistä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 8.2 Vastaukset tutkimuskysymyksiin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 8.2.1 Intressivertailun oikeudellinen sisältö . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 8.2.2 Intressivertailun osatekijät . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 8.2.3 Intressien vertailutavat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 8.2.4 Vesilain intressivertailun soveltuvuus kaivoslain lupaharkinnassa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 8.2.5 Intressivertailu verrokkimaissa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281 8.2.6 Kokemuksia kaivostoimintaan kohdistuvasta intressivertailusta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 8.2.7 Intressivertailun sovittaminen kaivostoiminnan lupaharkintaan. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 8.2.8 Muutokset lupaprosessiin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 8.2.9 Vaikutukset viranomaistyöhön . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288 8.2.10 Lisävaatimukset lupahakemukselle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 8.2.11 Suhde kauppasopimusten investointisuojamekanismeihin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290 8.2.12 Moninkertaisen intressivertailun välttäminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290 Lähteet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 11 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 E S I P U H E Kaivostoiminnalla on huomattava yhteiskunnallinen merkitys. Samalla kaivoshankkeilla saattaa olla merkittäviä ympäristövaikutuksia ja ne saattavat vaikuttaa lähialueiden maan- käyttöön sekä elinkeinotoiminnan harjoittamismahdollisuuksiin. Erilaisten intressien kokonaisvaltainen tarkastelu ja yhteensovittaminen voimassaolevan lainsäädännön puit- teissa on osoittautunut haastavaksi. Eri yhteyksissä on nostettu esiin intressivertailun mah- dollisuudet yksittäisen kaivoshankkeen yhteiskunnallisen hyväksyttävyyden punninnan työkaluna. Hankkeen kokonaisvaltaiseen tarkasteluun perustuvan intressivertailun sisällyttäminen nykyiseen lainsäädäntöön, jossa kaivostoiminta sijoittuu usean eri lain soveltamisalaan, on haastavaa. Lainsäädännön kehittymismahdollisuuksien arvioimiseksi on ollut tarve sel- vittää intressivertailun soveltuvuutta kaivostoiminnan hyväksyttävyyden arviointiin ja sen suhdetta voimassaolevaan lainsäädäntöön ja sen ohjausmekanismeihin. Käsillä oleva sel- vitys pyrkii osaltaan vastaamaan tähän. Olennaista on muodostaa intressivertailun eri ulottuvuuksista kokonaisnäkemys ja käsillä oleva tutkimus on yksi osa tätä kokonaisuutta. Selvitys avaa näkökulman intressivertai- lun sisältöön, mahdollisuuksiin ja oikeudellisiin rajoihin kaivoslain puitteissa. Vaikka valit- tua näkökulmaa voi pitää osin riittämättömänä ja lähestymistapaa osin kritiikille alttiina, se kuitenkin haastaa meitä syvällisempään keskusteluun lainsäädännön systeemisistä raja- pinnoista, ympäristöllisten lupien ja lupaharkinnan alasta sekä siitä, mihin suuntaan lain- säädäntöä olisi kokonaisuutena tarkoituksenmukaista kehittää. Intressivertailu kaivoslupaprosessin osana -tutkimuksen toteutti Ramboll Oy:n joh- tama konsortio osana valtioneuvoston tutkimus- ja selvitystoimintaa. Tutkimushank- keen ohjausryhmään kuuluivat Jari Salila (OM), Jaana Junnila (YM), Pasi Kallio (YM), Riikka Aaltonen (TEM), Katri Lehtonen (TEM) ja Mika Honkanen (TEM), joka toimi ryhmän puheenjohtajana. Mika Honkanen Maaliskuu 2022 12 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 1 Tausta 1.1 Selvityksen tavoitteet Kaivoslain uudistamiseen liittyvissä selvityksissä on noussut esiin tarve tarkastella intres- sivertailun mahdollista soveltuvuutta ja tarvetta kaivostoiminnan lupaprosesseissa. Tämä seikka nostettiin esiin Työ- ja elinkeinoministeriön sekä ympäristöministeriön teettämän kaivostoimintaa ohjaavan lainsäädännön toimivuutta koskevassa selvityksessä.1 Selvityk- sessä todettiin, ettei kaivoslain mukaisissa lupaprosesseissa ole varsinaista intressivertai- lua, joskin tällaisia elementtejä kaivoslain mukaisesta lupaharkinnasta löytyy. Nykyinen kaivoslain sääntely rakentuu oikeusharkinnan varaan ja lupaharkinnassa keskei- seksi tekijäksi muodostuu niin kutsuttujen ehdottomien esteiden tarkastelu. Intressivertai- lun käyttöönottoa kaivoslain mukaisissa lupamenettelyissä on käsitelty myös talousvalio- kunnan mietinnössä (TaVM 7/2020 vp) koskien kaivoslain muuttamista koskevaa kansalai- saloitetta (KAA 7/2019 vp). Kansalaisaloitteessa ehdotetaan intressivertailun käyttöönot- toa osaksi kaivoslain mukaista lupaharkintaa. Mietinnössään talousvaliokunta katsoo, että intressivertailun käyttöönotto olisi suuri periaatteellinen muutos lupaharkintaan, mutta valiokunta pitää perusteltuna selvittää intressivertailun käyttöönottoa kaivosluvan lupa- harkinnassa. Lupaharkintaan merkittävästi vaikuttavan mekanismin mahdollinen käyt- töönotto edellyttää huolellisia selvityksiä sen toimivuudesta ja selvityksiä siitä, millaisia vaikutuksia uudella, erilaisten intressien keskinäiseen punnintaan perustuvan luvan myön- tämisen edellytyksellä olisi. Tässä hankkeessa on tuotettu tietoa tämän päätöksenteon tueksi mm. seuraavilta osin: 1. intressivertailun oikeudellinen sisältö ja tekijät, joita varsinkin kaivoslain mukaisessa lupaharkinnassa viranomaisen olisi intressivertailua koskevassa harkinnassa otettava huomioon. Selvityksessä on lisäksi tarkasteltu tapoja, joilla erilaisia intressejä olisi mahdollista vertailla keskenään. 2. vesilain mukaista lupaharkintaa koskeva sääntelyä on tarkasteltu erityisesti sen sisältämän intressivertailun osalta ja arvioitu kyseisen sääntelyn kokemusten valossa mekanismin sovellettavuutta ja toimivuutta kaivoslain mukaisessa lupaharkinnassa. 1 Kaivostoimintaa ohjaavan lainsäädännön toimivuuden arviointi. Työ- ja elinkeinoministe- riön julkaisuja 2019:44. 13 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 3. verrokkimaiden luonnonvarasääntelyyn liittyviä lupamenettelysäännöksiä on tarkasteltu. Tähän liittyen on selvitetty, onko verrokkimaissa käytössä intressivertailuun liittyviä elementtejä osana paikallista lupaharkintaa ja jos on, niin millä tavoin niitä sovelletaan. 4. intressivertailuelementin liittämistä kaivoslain mukaisiin prosesseihin on arvioitu. Lisäksi on tarkasteltu tällaisen mahdollisen muutoksen − vaikutuksia viranomaistyöhön − edellyttämiä hakemukseen liitettäviä selvityksiä ja niiden tuottajatahoa tai -tahoja − tuomia muita muutoksia, myös itse lupaprosessiin. − lupaharkinnan ennakoitavuuden epävarmuutta lisääviä vaikutuksia. Kaivostoiminnan lupamenettelyitä tarkasteltaessa on huomattava, että kaivostoiminta edellyttää tyypillisesti kaivoslain mukaisten lupien lisäksi myös useiden muiden lakien mukaisia luparatkaisuja. Näitä ovat mm. aina tarvittava intressiharkinnasta riippumaton ympäristölupa ja erilaiset kemikaali- ja muuhun turvallisuuteen liittyvät luvat sekä intressi- harkintaa sisältävä vesilain mukainen lupa. Ympäristölupahakemuksen ja -lupamenettelyn taustalla on useimmiten myös YVA-prosessi, jossa arvioitavaksi tulee mm. sosiaalisiin vai- kutuksiin liittyviä seikkoja, joita ei varsinaisesti käsitellä itse ympäristölupamenettelyssä. Merkittävä asema on myös kaavoitusta ja luonnonsuojelua koskevilla säädöksillä ja niihin perustuvilla menettelyillä ja ratkaisuilla. Hankkeesta riippuen keskeinen merkitys saattaa olla myös ydinenergialain mukaisilla ratkaisuilla. Arvioitaessa kaivoslain lupaharkintasääntelyn tarkistamisen tarvetta, kiinnitetään huo- miota myös muiden lakien lupaharkintasääntelyyn ja näiden muodostamaan kokonaisuu- teen. Myös viranomaisten toimivalta sekä lupaprosessien keskinäinen suhde ja järjestys otetaan huomioon. Selvityksessä otetaan huomioon moninkertaisen työn välttämiseksi mahdolliset toteut- tamisratkaisut, jos samaan hankkeeseen kohdistuu myös muusta lainsäädännöstä joh- tuvaa intressivertailua. Päällekkäisyyksien välttämiseksi on selvitettävä, mitä kaivos- lain mukaisessa intressiharkinnassa voidaan ottaa huomioon. Vastaavasti on selvitettävä, mitä ei voida ottaa huomioon vaan tulisi jättää ratkaistavaksi muun lain mukaisessa int- ressiharkinnassa tai menettelyssä. Päällekkäisyyksien välttäminen on tärkeää myös siksi, ettei eri lakien mukaisessa samoja intressejä sisältävissä intressiharkinnoissa päädyttäisi lakien erilaisista tavoitteista ja päätöksentekijöiden painotuksista johtuen päinvastaisiin lopputuloksiin. 14 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Selvityksessä etsitään vastauksia seuraaviin tutkimuskysymyksiin: y Mikä on intressivertailun oikeudellinen sisältö? y Mitä tekijöitä viranomaisen tulisi intressivertailua koskevassa harkinnassa huomioida? y Millaisilla eri tavoilla eri intressejä voidaan verrata keskenään? y Vesilain sisältämän intressivertailun käytäntö ja kokemukset. Miten nämä käytännöt soveltuisivat kaivoslain mukaiseen lupaharkintaan? y Onko intressivertailu käytössä verrokkimaissa luonnonvarasääntelyssä? Minkälaisia kokemuksia on erityisesti Pohjoismaista ja muualta Euroopasta? y Minkälaisia kokemuksia kaivostoimintaan kohdistuvasta intressivertailusta on? y Miten intressivertailu voitaisiin sovittaa kaivostoiminnan lupaharkintaan? y Mitä muutoksia intressivertailu toisi lupaprosessiin? y Millaisia vaikutuksia tällaisen elementin lisääminen toisi viranomaistyöhön? y Mitä sisällöllisiä lisävaatimuksia intressivertailu asettaisi lupahakemukselle, ja mikä tai mitkä tahot tarvittavia aineistoja tuottaisivat? y Voiko intressivertailu ja sen lupaharkintaan tuoma epävarmuustekijä olla riski kauppasopimuksiin liittyvien investointisuojamekanismien kannalta, ja jos voi olla, miten intressivertailu ja investointisuoja olisivat yhteensovitettavissa riskin poistamiseksi? y Miten yksittäisen kaivoshankkeen edellyttämiin eri lupaprosesseihin liittyvät intressivertailut olisivat yhteensovitettavissa, jotta vältettäisiin moninkertaista intressivertailua? Luvussa 2 tehdään selkoa kyselyistä ja haastatteluista, luvussa 3 toimivaltarajauksista, EU-oikeuden ja kansainvälisen oikeuden merkityksestä sekä luonnonvaraoikeudesta ja mineraalien omistuksesta, luvussa 4 ryhmitellään intressit eri laeissa, luvussa 5 tarkastel- laan intressivertailuja, lukuun 6 sisältyvät maavertailut, luvussa 7 tiivistetään kaivoslakiin kuuluvat intressit ja esimerkkimuutos lakiin. Luvussa 8 kerrotaan johtopäätökset. 1.2 Vanhan ja nykyisen kaivoslain päätöksentekojärjestelmät 1.2.1 Vanha kaivoslaki, kaivosoikeus ja kaivospiiri Vanhan kaivoslain (503/1965) mukainen kaivosviranomainen oli Työ- ja elinkeinoministe- riö (aiemmin Kauppa- ja teollisuusministeriö, KTM). Ministeriö toimi lupaviranomaisena ja suoritti kaivoslain mukaista valvontaa sekä ylläpiti kaivoslaissa säädettyä kaivosrekisteriä. Ministeriöllä oli apunaan kaivoslautakunta kaivosasioiden periaatteellista laatua olevien ja laaja-alaisten kysymysten käsittelyyn. Vanhan kaivoslain aikana kaivosten turvallisuuden 15 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 ja kaivoskivennäisten hyödyntämisen valvonnasta vastasi silloinen Turvatekniikan kes- kus, nykyinen Turvallisuus- ja kemikaalivirasto. Kaivosturvallisuus käsitti yleisen kaivostur- vallisuuden lisäksi mm. kaivosten nostolaitteiden valvonnan. Turvatekniikan keskuksen tehtävänä oli myös valvoa, ettei kaivoskivennäisten hyödyntämisessä harjoiteta ilmeistä tuhlausta. Vanhan kaivoslain nojalla myönnettiin kaivoskivennäisten etsintää ja etuoikeutta var- ten valtaus ja kaivoskivennäisten hyödyntämistä varten kaivosoikeus. Valtauksia jatket- tiin vanhan kaivoslain kumoamisen jälkeen malminetsintäluvilla. Nykyinen kaivostoi- minta Suomessa perustuu lähes yksinomaan vanhan kaivoslain mukaisiin kaivosoikeuk- siin, jotka pysytettiin voimassa uudessa kaivoslaissa. Vanhan kaivoslain mukaisella kaivos- oikeudella työ- ja elinkeinoministeriö myönsi oikeuden kaivoskivennäisten hyväksi käyt- tämiseen kaivospiirin alueella. Kaivosoikeus oli samalla myös lunastuslupa ja kaivospiiri- määräyksen jälkeen maanmittaustoimisto järjesti lunastustoimituksen. Nykyisen kaivos- lain voimassa ollessa on myönnetty kaivoslupa vain yhdelle kaivokselle (Keliber Syväjärvi), eikä tämäkään kaivos ole toiminnassa toistaiseksi. Muutamia vähäisiä vanhan kaivoslain aikana toimintansa aloittaneiden kaivosten aluelaajennuksia on myönnetty uuden kaivos- lain pohjalta. Kaivospiiriin sisältyy käyttöalue ja usein apualueita. Kaivoskivennäisiä saa hyödyntää vain käyttöalueella. Kaivospiirin haltijalla oli ja on rajoittamaton käyttöoikeus käyttöalueella sekä apualueista teollisuus-, varasto-, jäte- ja asuntoalueilla. Rajoitettu käyttöoikeus oli ja on johtoalueilla, teillä ja muilla kuljetusväylillä. Vanhan kaivoslain nojalla rikastamo ei eksplisiittisesti kuulunut kaivokseen, mutta jo rakennettujen rikastushiekka-altaiden laa- jentamiseksi on laajennettu kaivospiiriä lunastusoikeuden sisältävällä kaivosoikeudella, vaikka alkuperäinen kaivostoiminta oli päättynyt ja rikastamossa rikastettiin kaivoskiven- näisiä muista kaivospiireistä. 1.2.2 Nykyinen kaivoslaki Kaivoslupa ja kaivosalue Nykyinen kaivoslaki (621/2011) sääntelee kallioperässä esiintyvien kaivosmineraalien sekä kahden kivilajin (marmori ja vuolukivi) etsintää ja hyödyntämistä. Lisäksi kaivoslaki säänte- lee maaperässä esiintyvän kullan huuhdontaa valtion maalla. Esiintymän valtauksen sijaan puhutaan malminetsinnästä, kaivoskivennäisten sijaan malmista tai kaivosmineraalista ja konsessiotyyppisen ministeriön myöntämän kaivosoikeuden (sisälsi lunastusluvan) sijaan kaivosluvasta ja kaivosaluelunastusluvasta. Kaivoslupa antaa oikeuden hyödyntää muita- kin kaivosalueella olevia kaivosmineraaleja kuin mitä siellä otaksutaan olevan. Kaivoslu- valla luvitetaan kaivos. Kaivosluvassa annetaan yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi 16 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 tarpeelliset määräykset, jotka siirtymäsäännösten mukaisesti on annettu myös vanhan kai- voslain mukaan perustetuille kaivoksille. Määräyksiä päivitetään määräajoin. Kaivoslain 5.1 §:n 3 kohdan mukaan kaivoksella tarkoitetaan avo- ja maanalaista louhosta, jossa louhitaan kaivosmineraaleja, sekä louhintaan välittömästi liittyviä rakenteita, laitteis- toja ja laitteita. Kaivokseen kuuluvat maanalaisen kaivoksen ja louhoksen lisäksi myös lou- hintaan välittömästi liittyvät maanpinnalla ja maanpinnan alapuolella olevat rakenteet, laitteistot ja laitteet, esimerkiksi tuuletus- ja vedenpoistolaitteet, nostolaitokset ja nosto- kuilut, terassit sekä ajorampit, -väylät ja -tiet (HE 273/2009 s. 74). Myös kaivosalueella oleva rikastamo on nykyisen kaivoslain nojalla osa kaivosta. Vanhan kaivoslain käyttöalueet vas- taavat kaivosaluetta sillä poikkeuksella, että rikastamo ja muut teollisuusalueet sekä jätea- lueet eivät enää voi sijaita apualueella vaan kaivosalueella. Uuden kaivoslain apualuei- siin (käyttö- ja muu oikeus, kaivoslain 19, 20.2, 21, 49.2, 77.1 ja 84.3 §) eivät sisälly vanhan kaivoslain apualueet vaan niihin sovelletaan kumotun kaivoslain 22.4 §:ää (181.1 §). Uusi kaivoslaki ei muuttanut vanhojen kaivospiirien käyttö- ja apualueita eikä niihin liittyviä oikeuksia. Kaivosaluelunastuslupa ja kaivosturvallisuuslupa Valtioneuvosto voi myöntää luvan käyttää toiselle kuuluvaa aluetta kaivostoimintaa varten (kaivosalue, vanhassa kaivoslaissa kaivospiiri), jos kaivoshanke on yleisen tarpeen vaatima. Vanhan kaivoslain mukaiseen kaivosoikeuteen sisältyi jo käyttöoikeuden lunastusoikeus. Maanmittaustoimiston suorittamassa kaivostoimituksessa lunastetaan kaivosluvan halti- jalle tulevat käyttö- ja muut oikeudet alueisiin, määrätään korvaukset ja tehdään tarvitta- vat kiinteistötekniset toimenpiteet. Kaivosturvallisuus perustuu kaivostoiminnan harjoittajan johtamisjärjestelmälle asetettui- hin vaatimuksiin ja kaivosturvallisuusluvan nojalla tapahtuvaan ennakko- ja jälkivalvon- taan. Kaivosturvallisuuslupa edellytetään uusille kaivoksille ja eräille vanhojen kaivosten laajennuksille. Malminetsintä Nykyisen kaivoslain mukaan alustavaa malminetsintää on mahdollista tehdä etsintätyönä, joka muistuttaa jokamiehenoikeuksia. Käytännössä etsintätyö käsittää geologisia havain- toja ja mittauksia (esim. lentogeofysiikka) ja vähäistä näytteenottoa. Malminetsintälupa tarvitaan, jos toiminnasta voi aiheutua haittaa ihmisten terveydelle, yleiselle turvallisuudelle tai muulle elinkeinotoiminnalle taikka maisemallisten tai luon- nonsuojeluarvojen heikentymistä. Uraanin etsintään vaaditaan aina malminetsintä- lupa. Käytännössä laajamittaiset malminetsintätoimet tehdään malminetsintälupiin 17 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 pohjautuen. Malminetsintälupa antaa etuoikeuden kaivoslupaan, mutta ei oikeutta esiintymän hyödyntämiseen. Vanhassa kaivoslaissa oli käytössä vastaavan kaltainen jaottelu jokamiehenoikeuksiin sisältyvään etsintätyöhön ja luvanvaraiseen (valtaus) malminetsintään. Malminetsintälupahakemuksen valmistelua varten hakija voi varata itselleen alueen teke- mällä asiasta ilmoituksen kaivosviranomaiselle (varausilmoitus). Varauksen turvin ei kui- tenkaan voi harjoittaa malminetsintäluvanvaraista etsintätyötä ilman maanomistajan lupaa. Varauksen pääasiallinen merkitys onkin etuoikeuden varmistaminen varsinaista malminetsintälupaa varten. Varausaikana hakija voi perehtyä alueesta saatavilla olevaan tietoon (mm. GTK:n geotietojärjestelmä) ja laatia malminetsintälupahakemuksen tar- koituksenmukaisessa laajuudessa, joka tyypillisesti on huomattavasti suppeampi kuin varausalue. Lupaharkinta ja lupaviranomaiset Lupaharkinta perustuu kaivoslain soveltamisalaan kuuluvaan oikeusharkintaan. Lupa- harkinnassa huomioidaan malminetsinnän ja kaivostoiminnan tarpeet ja toisaalta muun muassa kiinteistöjen omistajien ja yksityisten haitankärsijöiden asema, toiminnan vaiku- tukset, maisemaan, maankäyttöön ja turvallisuuteen, luonnonvarojen säästävä käyttö ja luonnonsuojelu, säteilyturvallisuus sekä erilaisten alueiden käyttötarpeiden yhteensovitta- minen. Yleiselle ja yksityiselle edulle aiheutuvia haittoja voidaan vähentää ja rajoittaa kai- vosluvassa (ja malminetsintäluvassa) annettavilla määräyksillä. Luvan mukaista toimin- taa ei saa aloittaa ennen kuin lupa on lainvoimainen ja vaaditut vakuudet asetettu. Nykyi- nen kaivoslupaharkinta on huomattavasti laajempi kuin vanhan kaivoslain kaivosoikeuden myöntämisedellytysten harkinta, vaikka luonnonsuojelulakia sovellettiin vanhankin kai- voslain lupaharkinnassa ja ympäristönsuojelusta säädetään edelleen erikseen. Kaivoslain mukaisena hallinto- ja päätösviranomaisena toimii Turvallisuus- ja kemikaalivi- rasto eli Tukes. Valtioneuvosto päättää kaivosaluelunastusluvasta. Tukesissa lupa-asiat rat- kaistaan virkamiespäätöksellä virkamiesesittelystä. Kaivosviranomaistehtävät siirtyivät Työ- ja elinkeinoministeriöstä Turvallisuus- ja kemikaalivirastoon (Tukes) nykyisen kaivos- lain tullessa voimaan 1.7.2011. Kaivosviranomainen ratkaisee lupa-asiat ja valvoo lain nou- dattamista. Kaivosviranomainen myös valvoo kaivosturvallisuutta sekä ylläpitää kaivosre- kisteriä, joskaan tätä velvoitetta ei nykyisessä kaivoslaissa ole säädetty. Kaivosviranomaisen päätökseen saa hakea muutosta valittamalla sille hallinto-oikeudelle, jonka tuomiopiirissä pääosa päätöksessä tarkoitetusta alueesta sijaitsee. Valitusoikeus on kaivoslain 165 §:ssä luetelluilla tahoilla. Hallinto-oikeuden antamaan päätökseen saa pää- säännön mukaan hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen ainoas- taan, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Kaivostoimituksessa tehtyihin 18 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 päätöksiin muutoksenhaku tapahtuu lunastuslain mukaisesti maaoikeudessa (käräjäoi- keus). Vanhassa kaivoslaissa muutoksenhaku tapahtui suoraan korkeimmalle oikeudelle lukuun ottamatta kaivospiiritoimituksessa määrättyjä korvauksia, joihin sai hakea muu- tosta maaoikeudessa. Valitus korvauksesta ei estä kaivostoiminnan aloittamista. Valtioneuvoston päätöksestä valitetaan tuomioistuinlain (673/2016) 4 luvun 4 §:n ja tuo- mipiiriasetuksen (338/2013) mukaisesta hallinto-oikeudesta poiketen suoraan korkeim- paan hallinto-oikeuteen, koska kaivosaluelunastuslupa ratkaistaan asetuksen (826/2020) 18 §:n mukaisesta valmistelusta valtioneuvoston yleisistunnossa (kaivoslain 163 §, laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa (808/2019) 8 §). Toisin kuin vanhan hallintolainkäyttö- lain (586/1996) 7 §:ssä säädettiin, enää ei ole erikseen mainittu, että valtioneuvoston pää- töksen pitäisi olla lainvastainen. Kaivosaluelunastuslupa on kuitenkin oikeusharkintaa (lail- lisuusharkinta), ei poliittista tarkoituksenmukaisuusharkintaa. 1.3 Kaivostoiminnan edellyttämät päätökset muussa lainsäädännössä 1.3.1 Perustuslaki ja elinkeinon harjoittamisen oikeus Perustuslain (731/1999) 18 §:n elinkeinovapauden mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan elinkeinolla. Perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan saamelaisilla on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuu- riaan. Perustuslain 20 §:n ympäristöperusoikeuden mukaan vastuu luonnosta ja sen moni- muotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vai- kuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Perustuslain 15 §:n mukaan jokai- sen omaisuus on turvattu. Omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla. Omaisuudella tarkoitetaan mm. omistus- ja käyttöoi- keuksia, ml. lupien yhteydessä myönnettävät oikeudet. Perustuslaissa säädetään lain säätämisestä ja soveltamisesta. Perustuslain 21 §:n oikeus- turvasäännöksen mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukai- sesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva pää- tös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi (kaivos- ja muut kaivostoimintaan liitännäiset luvat). Jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuo- mioistuimen on annettava 106 §:n mukaan etusija perustuslain säännökselle (106 § ei koske hallintoviranomaista). Jos asetuksen tai muun lakia alemman asteisen säädöksen 19 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 säännös on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa, sitä ei saa soveltaa tuomioistui- messa tai muussa viranomaisessa (asetukset jne. väistyvät myös hallintoviranomaisessa ristiriitatilanteissa). Elinkeinon harjoittamisen oikeudesta annetun lain (EHOL, 122/1919) 1 §:ssä säädetään henkilöistä, jotka saavat harjoittaa laillista ja hyvän tavan mukaista elinkeinoa. Kaivosmi- neraalien hyödyntämistä varten perustetuista laitoksista (kaivoksista) säädetään erikseen lailla tai asetuksella. Elinkeinon harjoittamisen oikeudesta säädetään siten kaivoslaissa, minkä lisäksi kaivostoiminnassa on noudatettava kaikkia muitakin kysymykseen tulevia teollisuudenaloja sitovaa lainsäädäntöä. 1.3.2 Kaivostoiminta EU:n sääntelyssä Kaivostoiminta on teollista palvelua, joka kuuluu neljään perusvapauteen (henkilöiden, tavaroiden, palvelujen ja pääomien vapaa liikkuvuus). Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen2 (SEUT) 57 artiklassa EU:n jäsenvaltiot ovat sopineet palveluiden määritelmästä. ”Tässä sopimuksessa palveluilla tarkoitetaan suorituksia, joista tavallisesti maksetaan korvaus ja joita määräykset tavaroiden, pääomien tai henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta eivät koske. Palveluihin kuuluu erityisesti: a) teollinen toiminta; b) kaupallinen toiminta; c) käsityöläistoiminta; d) vapaiden ammattien harjoittamiseen kuuluva toiminta.” Perustamissopimuksen nojalla on annettu direktiivi 2006/123/EY palveluista sisämarkki- noilla (palveludirektiivi), joka kieltää syrjinnän EU:n sisällä. Palvelujen tarjoamisesta anne- tussa laissa (1166/2009) asetetaan lupahakemukselle käsittelyaika ja viitataan palveludi- rektiivin ohella elinkeinon harjoittamisesta annetun lakiin. Lähtökohtana on kilpailuoikeus, mutta välttämätön yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen, kansanterveyteen tai ympäristön suojeluun liittyvä syy oikeuttaa kansallisesti rajoituksiin (16 artikla). Sen lisäksi 16 artiklassa on mm. oikeasuhteisuuden vaatimus. 2 EUVL 26.10.2012 C 326. 20 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 SEU 2 a-e artiklojen ja SEUT 191 artiklan perusteella kaivostoiminta ei kuulu EU:n yksin- omaiseen tai jaettuun toimivaltaan, vaikka EU:n toimivaltaan kuuluvat kaivosteollisuuden tukitoimet (SEUT 2 ja 6 artiklat, SEU 2 a ja 2 e artiklat). Tämä ei syrjäytä kansallista toimi- valtaa mm. kaivosalalla (SEUT 2(5) artikla). SEUT 2(6) toimivallan laajuuden ja 191 artiklan perusteella ympäristötavoitteisiin kuuluu luonnonvarojen harkittu ja järkevä käyttö, vaikka jäsenvaltio itse päättääkin kaivoslainsäädännöstään ja luonnonvarojensa käytöstä. SEUT 191 artiklassa säädetään EU:n ympäristöpolitiikasta (C 326/132). SEUT-sopimus on primaa- rioikeutta, jonka nojalla EU:n neuvosto, parlamentti ja komissio hyväksyvät sekundäärioi- keutta (direktiivit, asetukset, päätökset), SEUT 288 artiklassa (C 326/172) säädetään: ”Asetus pätee yleisesti. Se on kaikilta osiltaan velvoittava, ja sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa. Direktiivi velvoittaa saavutettavaan tulokseen nähden jokaista jäsenvaltiota, jolle se on osoitettu, mutta jättää kansallisten viranomaisten valittavaksi muodon ja keinot. Päätös on kaikilta osiltaan velvoittava. Jos siinä nimetään ne, joille se on osoitettu, se velvoittaa ainoastaan niitä. Suositukset ja lausunnot eivät ole sitovia.” Euroopan parlamentti ja neuvosto päättävät säännöksistä enemmistöpäätöksinä. Neu- vosto vahvistaa vain yksimielisesti etupäässä verotuksellisia säännöksiä, kaavoitukseen vai- kuttavia toimenpiteitä, vesivarojen saatavuuteen vaikuttavia toimenpiteitä sekä maan- käyttöön (pl. jätehuolto) vaikuttavia toimenpiteitä (SEUT 192 artikla). Kaivostoiminnasta säädetään YVA-direktiivissä (avokaivosten ympäristövaikutukset on arvioitava) sekä kai- vannaisteollisuuden jätedirektiivissä 2006/21/EY, jolla vapautettiin kaivostoiminnan jätteet kaatopaikkadirektiivin 1999/31/EY soveltamisalasta ja säädettiin myös rikastushiekka-al- taista (KOM(2003)319). Kaivoslailla (621/2011) on pantu täytäntöön EU-oikeudesta vain YVA-direktiivit. Kaivostoi- minnasta ei säädetä IE-direktiivissä 2010/75/EU. SEVESO III-direktiiviä 2012/18/EU ei sovel- leta mineraalien hyödyntämiseen maanalaisissa kaivoksissa ja avolouhoksissa eli etsintään, louhintaan ja prosessointiin. Sen estämättä SEVESO III-direktiiviä sovelletaan kaivosjätteen käsittelylaitoksiin ja niiden altaisiin sekä patoihin, joissa esiintyy vaarallisia aineita.3 EU-oi- keus ilmenee Suomessa kaivannaisjäte-, YVA- ja SEVESO-sääntelyn välityksellä. EU ei säädä kaivostoiminnan kaivos- tai ympäristöluvista. 3 Suomi ei ole pannut SEVESO-direktiiviä täytäntöön kaivoslailla. Se on komissiolle ilmoit- tanut panneensa direktiivin täytäntöön kemikaaliturvallisuuslain (390/2005) lisäksi mm. val- tioneuvoston asetuksella räjähteiden valmistuksen, käsittelyn ja varastoinnin turvallisuus- vaatimuksista (1101/2015) ja valtioneuvoston asetuksella räjähteiden valmistuksen ja varas- toinnin valvonnasta (685/2015). 21 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 1.3.3 Kaivostoiminnan lupapäätökset Kaivoslain ja muiden lakien nojalla ratkaistavat luvat Kaivostoiminta edellyttää ajallisesti ensin kaivoslain (621/2011) 45-46 ja 50 §:n edellytyk- set täyttävää malminetsintälupaa ja sitten kaivoslain 45–48 ja 50 §:n edellytykset täyttä- vää kaivoslupaa. Lisäksi tarvitaan kaivoslain 49 §:n edellytykset täyttävä kaivosaluelunas- tuslupa. Kaivoslaissa ei ole säädetty edellytyssuhteista muihin lakeihin muuten kuin että kaivostoiminnan on kaivoslain 47.4 §:n mukaan perustuttava maankäyttö- ja rakennuslain (MRL, 132/1999) mukaiseen oikeusvaikutteiseen kaavaan. Kaivoslain mukaista lupa-asiaa ratkaistaessa sovelletaan erämaalakia, poronhoitolakia ja maastoliikennelakia noudattaen myös luonnonsuojelulakia (ns. läpäisyvaikutus). Ympäristönsuojelulakia ja kaivannaisjäte- asetusta, vesilakia, kemikaaliturvallisuuslakia, maankäyttö- ja rakennuslakia, säteilylakia, ydinenergialakia sekä patoturvallisuuslakia sovelletaan erillisissä muiden toimivaltaisten viranomaisten menettelyissä. Näiden lakien mukaisessa päätöksenteossa kaivosviranomai- sella ei ole toimivaltaa, vaikka kaivoslaissa viitataan kaivoslain perusteluista ja säädösmuu- toksista poiketen mm. patoturvallisuuslain (494/2009) soveltamiseen (kumotun kaivoslain 57 §:ään sisältyi patoturvallisuus). Kaivostoimintaa sääntelevät lait ja luvat liittyvät monin tavoin toisiinsa. Eri menettelyihin ei liity intressien vertailua vesilain lupaharkintaa lukuun ottamatta. Lupia edeltävässä kaa- voituksessa on otettava kaavojen sisältövaatimusten mukaisesti huomioon monia erisuun- taisia intressejä, joilta osin kaavoitus on yhteensovittavaa. Lakien noudattaminen sinänsä toteuttaa lainsäätäjän määrittelemiä yleisiä ja yksityisiä intressejä ilman, että niitä kaivos- lain lupaharkinnassa soveltamistasolla punnitaan uudelleen haittoina tai hyötyinä. Palveluiden vapaaseen liikkuvuuteen, kilpailuoikeuteen, kaivannaisjätteisiin, rikastushiek- ka-altaisiin, luonnonsuojeluun ja ympäristövaikutusten arviointiin liittyy EU-oikeudellisia ulottuvuuksia, joiden osalta EU-oikeus voi asettaa rajoituksia intressien vertailulle. Kaivos- toiminta on komission lausuntokäytännössä ja Suomen viranomais- ja oikeuskäytännössä katsottu poikkeuksia kaivoksille myönnettäessä yleisen edun mukaiseksi. Myös pääsyllä EU:n yhteisen strategian mukaisiin kriittisiin mineraaleihin voi olla merkitystä ”etukorissa”, jotta intressivertailun edut eivät poikkeaisi mm. komission lausuntojen mukaisesta ylei- sestä edusta. Ympäristö- ja vesilupa-asiat sekä kaivannaisjätteet Ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan ja vesistön tai ns. pienvesien pilaantumiseen vaaraa aiheuttavaan jätevesien johtamiseen tarvitaan ympäristönsuo- jelulain (YSL, 527/2014) mukainen ympäristölupa (YSL 27 §, liite 1, taulukko 2, kohta 7). 22 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Lupavelvollisuus on kansallinen eikä liity ns. IE-direktiiviin 2010/75/EU4. Räjäytysten pääs- töt (tärinä, typpipitoiset kuivatusvesipäästöt, melu) kuuluvat myös ympäristönsuojelulain soveltamisalaan, samoin jätelain (646/2011) välityksellä käytöstä poistetut räjähteet, jotka ovat lähtökohtaisesti vaarallisia jätteitä (jäteluettelopäätöksen 16 04 03*räjähdysainejät- teet). Räjäytystyön suorittajalla on ympäristövahinkolain (737/1994) mukainen ankara vas- tuu kaivoslaista riippumatta. Järvien kuivatuksiin, vesistöön rakentamiseen, kaivoksen kuivanapitopumppauksiin ja kui- vanapitovesien johtamisjärjestelyille tarvitaan vesilain (VL, 587/2011) mukainen lupa (VL 3:2–3). Kaivoksen vedenjohtamisjärjestelyillä (ympärysojilla) rajataan, mikä osa vesistä on YSL 5.1 §:n 13 kohdan soveltamisalaan kuuluvia jätevesiä ja miltä osin johdetaan luonnon- vesiä (kuivatus). Putkien sijoitusoikeudet olivat vanhan kaivoslain kaivospiirien käyttö- ja apualeilla sekä uudessa kaivoslaissa kaivosaluelunastusluvan mukaisilla kaivos- ja apualu- eilla, mutta niiden ulkopuolella ympäristö- tai vesiluvissa. Käyttöoikeuksista säädetään YSL 68 §:ssä ja vesilain 2 luvun 12–13 §:ssä. Ympäristö- ja vesilupahakemukset voidaan käsi- tellä yhdessä ja ratkaista yhdellä päätöksellä (YSL 47 §, VL 11:12). Suomi on ilmoittanut komissiolle kaivannaisteollisuuden jätedirektiivissä 2006/21/EY täy- täntöönpanosäädöksiksi mm. vanhan kaivoslain (503/1965) ja ympäristönsuojelulain (86/2000), patoturvallisuuslain (494/2009) ja kaivannaisjäteasetuksen (190/2013). Jäte- laissa ei mainita kaivannaisjätettä. Jätelain ja ympäristönsuojelulain nojalla on annettu kai- voksen ympäristölupaan liitännäinen kaivannaisjäteasetus (190/2013), jota sovelletaan kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmaan, kaivannaisjätealueen perustamiseen, hoi- toon, käytöstä poistamiseen ja jälkihoitoon, kaivannaisjätteen hyödyntämiseen tyhjässä louhoksessa sekä kaivannaisjätteen jätehuollon seurantaan, tarkkailuun ja valvontaan. Kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelmasta säädetään kaivoslain (621/2011) 13, 25, 34, 51 ja 54 §:ssä ja kaivosasetuksen (391/2012) 3 ja 8 §:ssä, mutta ne koskevat vain malmi- netsintää ja kullanhuuhdontaa, koska kaivosten kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitel- mat kuuluvat ympäristönsuojelulain soveltamisalaan. Kaivannaisjätealueiden viranomais- tarkastuksista on annettu omat kaivoslain soveltamisalaan liittymättömät ohjeet.5 Kuiten- kin kaivoslain nojalla myös kaivannaisjätealueet on saatettava yleisen turvallisuuden vaa- timaan kuntoon (täytöt, luiskaukset, aita rikastusaltaalla tms.). Kaivannaisjätteistä sääde- tään liitännäisenä kaivoksen YSL 27 §:n mukaista ympäristölupa-asiaan YSL 60–61 §:ssä (vakuus) ja YSL 112–115 §:ssä sekä osin kemikaaliturvallisuuslain 30–32 §:ssä. Vaarallisen 4 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2010/75/EU teollisuuden päästöistä. 5 Komission täytäntöönpanopäätös 21.2.2020 (EU) 2020/248 teknisistä suuntaviivoista Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/21/EY 17 artiklassa tarkoitettuja tarkas- tuksia varten. 23 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 kaivannaisjätteen alue edellyttäisi myös kaivostoiminnasta erillisenä ympäristölupaa (YSL 27 §, liite 1, taulukko 2, 13 e). YSL 15 §:n ennaltavarautumissuunnitelma on kansallinen vaatimus, joka on kytketty kai- voslakiin nähden toissijaiseksi siltä varalta, että kaivoslaissa vaadittaisiin sellainen suunni- telma. Sitä voi verrata kaivoslain pelastus- ja muiden suunnitelmien soveltamisalaan. Maankäyttö- ja rakennuslain mukainen kaava ja rakentaminen Kaivoslain 46 §:n mukaan malminetsintälupaa tai kullanhuuhdontalupaa ei saa myöntää alueelle, jossa luvan mukainen toiminta vaikeuttaisi oikeusvaikutteisen kaavan toteutta- mista. Kaivoslain 47.4 §:n mukaan kaivostoiminnan on perustuttava oikeusvaikutteiseen kaavaan, jolla tarkoitetaan MRL 25 §:n mukaista ja MRL 28 §:n sisältövaatimukset täyttävää maakuntakaavaa, MRL 35 §:n mukaista ja MRL 39 §:n sisältövaatimukset täyttävää yleis- kaavaa tai MRL 50 §:n mukaista ja MRL 54 §:n sisältövaatimukset täyttävää asemakaavaa. Jos maakuntakaavalla ei jatkossa voisi ratkaista kaivoksen kaavoitusta, eri kuntien intres- sejä yhteensovittava instrumentti poistuisi. Tällä on olennainen merkitys intressien alueel- lisessa kattavuudessa, koska intressien vertailu ei olisi tarpeen yksittäistä kuntaintressiä laajemmin. Oikeusvaikutteisen kaavan sijaan on nykyisessä kaivoslaissa riittänyt, jos kai- vostoiminnan vaikutukset huomioon ottaen asia olisi muutoin riittävästi selvitetty yhteis- työssä kunnan, maakunnan liiton ELY-keskuksen kanssa. Asiantuntijahaastattelujen perus- teella tätä oli käytetty pieniin muutoksiin. MRL 125 §:ssä edellytetään rakennuslupaa rakennuksen rakentamiseen ja MRL 126 ja 126 a §:ssä toimenpidelupaa rakennelmien ja laitosten pystyttämiseen. Rakentamisessa on otet- tava huomioon kaivostoiminnan lisäksi mm. kemikaaliturvallisuus. MRL 127 §:n nojalla tar- vitaan purkamislupa, jos rakennuslupapäätöksessä ei ole asiasta määrätty. Purkamisilmoi- tus on tehtävä 30 päivää ennen purkamista. Kaivoslain 144 §:n nojalla vain maan pinnalla olevat rakennukset ja rakennelmat on purettava. Purkamisessa on otettava huomioon kai- voslain nojalla annetut määräykset kaivostoiminnan lopettamiseen liittyvistä toimista, kemikaali- ja sähköturvallisuus sekä jätelainsäädäntö6. Maiseman muuttaminen asemakaa- va-alueella edellyttää maisematyölupaa (128 §). VL 2:9 säätää, ettei Ilman aluehallintoviras- ton lupaa saa poistaa vedenkorkeuteen tai vedenjuoksuun vaikuttavaa rakennelmaa. 6 Jäteasetuksen (179/2012) 1 §:n mukaan purkujätteellä tarkoitetaan rakennuksen tai muun kiinteän rakennelman purkamisessa syntyviä jätteitä, joista on säädetty tarkemmin jäteasetuksen 15–16 §:ssä. Jäteasetuksen liitteessä 4 on jäteluettelo, jonka sitova muoto on komission jäteluettelopäätöksestä 2014/955/EU. 24 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Kemikaaliturvallisuus, siihen liittyvä rakentaminen ja purkaminen Vaarallisen kemikaalin laajamittainen teollinen käsittely ja varastointi edellyttävät vaa- rallisten kemikaalien ja räjähteiden turvallisuudesta annetun lain (kemikaaliturvallisuus- laki, 390/2005) 23 §:n ja asetuksen (855/2012) nojalla Tukesin ”kemikaaliturvallisuuslupaa”. Vähäiseen teolliseen käsittelyyn ja varastointiin riittää ilmoitus. Suuronnettomuuden vaa- raa aiheuttavaan kaivannaisjätteen jätealueeseen sovelletaan YSL 115 §:n sijaan kemikaali- turvallisuuslain 30–32 §:ää. Yleiset turvallisuusvaatimukset koskevat luvan- ja ilmoituksen- varaisia sekä muita laitoksia, sisäinen pelastussuunnitelma, vastuuhenkilö, toimintaperiaa- teasiakirja tai turvallisuusselvitys luvanvaraisia toimintoja. Kemikaaliturvallisuuslain 13–21 §:ssä on lisävaatimuksia vaarallisten kemikaalien käsitte- lyä ja varastointia sisältävälle rakentamiselle (rakennus- ja toimenpideluvat). Kaivoslain mukaisessa lopettamispäätöksessä määrätään purkamaan rakennukset ja rakennelmat, minkä voi ottaa huomioon MRL 127 §:n nojalla jo rakennuslupapäätöksessä. Kemikaali- turvallisuuslain 133 §:ssä määrätään toiminnan lopettamisesta. Käytöstä poistetut kemi- kaalit, rakennus- ja purkujätteet, räjäytysjätteet, kaivannaisjätteet jne. sisältyvät jätelain (646/2011) soveltamisalaan. Kaivoslain lopetustoimissa käyttöoikeus päättyy, jos kaivosyh- tiö ei ole hankkinut aluetta omistukseensa vapaaehtoisella kaupalla. Maanomistajan oman käyttötarkoituksen mahdollistavat kunnostamis-, siistimis- ja poistamistoimet voivat kai- vostoiminnan loputtua olla roskaamiskiellon kanssa päällekkäisiä. Jätelain 126 §:n valvon- taviranomainen myös kaivostoiminnassa on ELY-keskus ja kaivoslain 156 §:n valvontavi- ranomainen Tukes. Patoturvallisuus Patoturvallisuuslain (494/2009) 5 §:n mukaan patoturvallisuuden yleinen ohjaus, seuranta ja kehittäminen kuuluvat maa- ja metsätalousministeriölle. Patoturvallisuusviranomai- sena toimii patoturvallisuusasioissa toimivaltainen Kainuun ELY-keskus. Vesilain, ympäris- tönsuojelulain sekä maankäyttö- ja rakennuslain mukaista padon rakentamista ja käyttöä koskevaa viranomaispäätöstä tehtäessä on pyydettävä patoturvallisuusviranomaisen lau- sunto (3.6 § ja 9.2 §). Jätepatoihin sovelletaan patoturvallisuuslain lisäksi ympäristönsuo- jelulakia sekä jätelakia (3.2 §). Kaivoksella voi olla useita kaivospatoja ja jätepatoja, mutta kaivoslakia ei enää sovelleta niihin eli patoturvallisuus ei sisälly kaivosturvallisuuteen (toi- sin kuin vanhan kaivoslain 57 §)7. Patoturvallisuusviranomainen voi tekemällään päätök- sellä luokitella padot 1-, 2- ja 3-luokan patoihin. Patoturvallisuudesta ja patojen luokitte- lusta säädetään tarkemmin patoturvallisuusasetuksessa (319/2010). 7 Kaivostyön harjoittajan oli 56 §:ssä tarkoitettuja turvallisuussäännöksiä noudattaessaan huolehdittava erityisesti siitä, että mm. kaivos- ja rikastustoimintaan liittyvät padot jatku- vasti pysyivät asianmukaisessa kunnossa. 25 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Muutosten taustalla on kaivannaisteollisuuden jätedirektiivi 2006/21/EY, joka sisältää myös rikastusaltaat. SEVESO III-direktiiviä 2012/18/EU ei sovelleta kaivostoimintaan, mutta sitä sovelletaan kaivosjätteen käsittelylaitoksiin ja niiden altaisiin sekä patoihin, joissa esiintyy vaarallisia aineita. Myös tulvasuojelu on yksi EU:n prioriteeteista ja siitä on säädetty tulva- riskidirektiivillä 2007/60/EY, jonka tarkoituksena on mm. ihmisten terveyden ja ympäristön suojelu.8 Sen ja patoturvallisuuslain perusteella laaditaan ELY-keskuksen hyväksyttäviksi tulvariskien hallintasuunnitelmat. SEU ja SEUT perusteella EU:n jaettuun toimivaltaan kuu- luvasta patoturvallisuudesta ei ole pidetty tarkoituksenmukaisena säätää kansallisella kai- voslailla. Tämä koskee myös jäte- ja kemikaalisääntelyyn liittyviä jätepatoja. Mahdollista se olisi, mutta muutos lainsäädännön systematiikkaan ei mittasuhteiltaan mahdu kaivoslain intressivertailuselvitykseen. Luonnonsuojelulain poikkeusluvat Kaivoslain (621/2011) mukaista asiaa ratkaistaessa ja sen mukaan toimittaessa sovelletaan mm. ympäristöministeriön hallinnonalaan kuuluvaa luonnonsuojelulakia (1096/1996). Suomessa ei ole erillistä ”luonnonsuojelulupaa”, joten kaivostoiminnan yhteydessä tehtä- vät luonnonsuojelua koskevat päätökset ovat poikkeuksia luonnonsuojelulain kielloista ja suojeluvelvoitteista. Muun lainsäädännön nojalla vaadittavat poikkeusluvat eivät vaikuta päätöksentekoon kaivosasiassa. Luonnonsuojelulakiin sisältyy kansallista alkuperää olevaa ja EU-johdannaista luonnonsuojeluoikeutta, jonka osalta on mahdollisuus hakea poikkeus laissa säädettyihin intresseihin vedoten tai säädettyjä intressejä loukkaamatta: y LSL 15 §:n nojalla kansallispuistossa ja luonnonpuistossa voidaan sen perustamistarkoitusta vaarantamatta alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen luvalla tehdä geologisia tutkimuksia ja etsiä malmeja, mutta ei perustamislakia tai -asetusta muuttamatta perustaa kaivosta. y LSL 24 § poikkeus yksittäistapauksessa luonnonsuojelualuetta koskevista rauhoitusmääräyksistä. y LSL 27 § päätös yksityisen luonnonsuojelualueen rauhoituksen lakkauttamisesta tai lieventämisestä. y LSL 31 § ELY-keskuksen poikkeuksesta luontotyyppirajaukselle. y LSL 35 § YM:n päätös maisema-alueen suojelun lakkauttamisesta. y LSL 48 § ELY-keskuksen poikkeuksesta LSL 39, 42 ja 47 §:n rauhoitussäännöksistä. 8 Täytäntöönpano patoturvallisuuslailla (494/2009) ja -asetuksella (319/2010), vesilailla (587/2011), lailla vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä (1299/2004) ja valtioneuvos- ton asetuksessa vesienhoitoalueista (1303/2004). Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) sekä maankäyttö- ja rakennusasetus (895/1999) määrittävät maankäytönsuunnittelun puit- teet valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa, eri kaavatasoilla sekä rakennusvalvonnan tehtävät tulvavaaraan varautumisessa. 26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 y LSL 49.4 § ELY-keskuksen poikkeuslupa EU-lajisuojelusta luontodirektiivin 16 (1) artiklan perusteilla y Natura 2000 -suojeluarvojen heikentämiselle valtioneuvoston yleisistunnossa 66 §:n toteuttamislupa (poikkeus). − EU on asettanut luontodirektiivissä 92/42/ETY jäsenvaltioille yhteiset poikkeusten etuja ja haittoja sitovat raamit, joiden toteutuessa poikkeaminen suunnitelmissa tai hankkeissa on mahdollista. Kansallisesti ei voi säätää toisin. − Suojelun lakkauttaminen tai lieventäminen edellyttää vaihtoehdottomuutta, kaikkia mahdollisia lieventämistoimia (mitigointia) ja niiden ollessa riittämätöntä, LSL 69§:ssä mainittua menetysten kompensointia (korjaamista). Luonnonsuojelulain poikkeusharkintasäännökset ovat vesilain ohella ainoat säännökset, joissa punnitaan hankkeen hyötyjä ja haittoja. Vain näiden säännösten nojalla ”intressejä” vertaillaan asiallisesti ja alueellisesti tämän selvityksen tehtävänannon ja kaivoksen positii- visten ja negatiivisten intressien mukaisessa mittakaavassa. Sen vuoksi juuri luonnonsuo- jelulain poikkeuslupien yhteydessä olisi arvioitava myös kaivoslain mukaisessa hankkeessa punnittavien intressien tulkinnan johdonmukaisuutta: y Voiko kaivoslain mukainen viranomainen arvioida, painottaa ja vertailla intressejä eri tavalla kuin esimerkiksi valtioneuvosto silloin, kun hankkeen toteuttaminen edellyttää samanaikaisesti poikkeamista lajisuojelusäännöksistä? y Olisiko intressivertailuviranomainen sidottu valtioneuvoston kantaan, jossa poikkeaminen olisi jo katsottu perustelluksi erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä? y Tai olisiko valtioneuvosto sidottu intressivertailuviranomaisen aiempaan kantaan? Työturvallisuus Sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalaan kuuluvaa työturvallisuuslakia (758/2002) ei sovelleta kaivoslain nojalla, vaikka vanhassa kaivoslaissa (56 §) työturvallisuus oli samalla osa kaivosturvallisuutta. Kaivosalueella ja kaivospiirin käyttöalueella ja osin vanhan kaivos- lain apualueilla noudatetaan kemikaaliturvallisuussäännösten ohella työturvallisuuslakia (738/2002), jos siellä tehdään kaivos- ja siihen liittyvää työtä. Räjähdysaineet ja muut kemi- kaalit liittyvät kaivostyön aikana kemikaali- ja työturvallisuuteen. Kemikaaliturvallisuus- lain (390/2005, 79 § ja 115 §) mukaisia räjäytysilmoituksia valvoo poliisi kaivoslaista riippu- matta. Työturvallisuus toteutuu osin välillisesti kaivosturvallisuusluvan, kemikaaliturvalli- suusluvan tai -ilmoituksen, rakentamista ja mm. panostajan ja sähköasentajan pätevyyttä koskevien vaatimusten kautta. 27 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Sähköturvallisuuslakia (1135/2016) ja -asetuksia (mm. 1434/2016 ja 1437/2016) sovel- letaan sähkölaitteisiin ja -laitteistoihin, joiden sähköisistä tai sähkömagneettisista omi- naisuuksista voi aiheutua vahingon vaara tai häiriötä. Sähkölaitteiston ja sähkölaitteen aiheuttama häiriö tai vaara on poistettava ja sähkövahingot estettävä. Sähköturvallisuus- laissa säädetään vastuutahot, jotka voivat tämän sähköturvallisuuslain mukaisen vastuun lisäksi olla sähköurakkasopimuksen mukaisessa vastuussa kaivosyhtiölle. Työturvallisuuslain (738/2002) nojalla räjäytys- ja louhintatyön turvallisuudesta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (644/2011) on säädetty mm. turvallisuus- ja räjäytyssuunni- telmista sekä räjähteiden säilytyksestä työpaikalla, ml. kaivokset. Sitä valvovat työsuoje- luviranomaiset (aluehallintovirastojen Työsuojelun vastuualueet) työmaatarkastuksilla ja räjäytystyötarkastuksilla. Työ- ja elinkeinoministeriö on antanut turvallisuusmääräyksiä. Työturvallisuuden vaarantumista voivat indikoida myös muiden lakien noudattamisen valvonnassa havaitut puutteet. Sähköturvallisuutta valvoo Tukes sähköturvallisuusviran- omaisena, kemikaaliturvallisuutta Tukes ja pelastusviranomaiset sekä Poliisi, kaivosturval- lisuutta Tukes kaivosviranomaisena, päästöjen ehkäisyä ja vaarallisten jätteiden käsittelyä ELY-keskus. Kainuun ELY-keskuksen ohjauksessa aluehallintoviraston luvittamien patojen turvallisuus on myös osa työturvallisuutta. Sähkötyöt, räjähteiden varastointi ja käsittely, urakointi kaivoksissa, suunnittelu ja rakentaminen, kaivos- ja ympäristönsuojelutekniikka, kuljetukset, lupahakemukset selvityksineen jne. voi olla ulkoistettu, mutta kaivosyhtiöiden organisaatioissa on nimetty vastuuhenkilöitä urakka- ja muihin sopimuksien tekemisen sekä luvitukseen ja urakoitsijoiden valvontaan, minkä lisäksi kaivosyhtiöillä on ympäristö- ja laatujärjestelmiä. Yhtiöillä on omia louhinnan sekä kaivostyön ja rakenteellisen kaivos- turvallisuuden ja niiden suunnittelun asiantuntijoita. 1.4 Kaivostoimintaa ohjaavan lainsäädännön toimivuuden arviointi 1.4.1 Toimivuusselvitykset Kaivoslain toimivuutta on arvioitu kaivostoiminnan, muun elinkeinoelämän, haitankär- sijöiden ja muun yhteiskunnan näkökulmasta. Suomen mineraalistrategia 2010 liittyy komission raaka-ainealoitteeseen 2008, jonka mukaan EU:n ja sen jäsenmaiden on edis- tettävä EU-alueen omien raaka-ainevarojen hyödyntämistä sekä varmistettava alan toi- mintaedellytyksiä kehittämällä lainsäädäntöä, lupakäytäntöjä ja alueidenkäytön suunnit- telua. Suomesta löytyy kriittisistä mineraaleista mm. koboltti, niobium sekä platinaryhmän metallit. Lisäksi Suomen maankamara esiintyy kuusi taloudellisesti erittäin merkittävää ja kahdeksan merkittävää metallia tai teollisuusmineraalia. Raaka-aineiden saatavuutta 28 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 parantaviin toimenpide-ehdotuksiin sisällytettiin kaivannaistoiminnan lupien käsittelyai- kojen lyhentäminen ja lupaprosessien kehittäminen (s. 17). Mineraalistrategian linjauksiin perustuvassa Suomi kestävän kaivannaisteollisuuden edel- läkävijäksi -toimintaohjelmassa9 haluttiin parantaa suunnittelua ja lupahakemuksien laa- tua, selkeyttää ja nopeuttaa lupaprosesseja sekä nostaa viranomaisten ja toimijoiden osaa- mistasoa. Tavoitteena oli selkeyttää aineellista lainsäädäntöä sekä eri viranomaisten roo- leja ja niiden keskinäisiä suhteita. Tavoitteeksi asetettiin sujuvat, nopeat, ymmärrettävät ja toisiaan tukevat hallinnolliset prosessit siten, että myös valitustarve olisi vähäinen. Kaivos- toiminnan ja kiviainesten oton lupaprosessien nopeuttamisesta sekä viranomaisroolien ja lainsäädännön selkeyttämisestä tuli valmistella esitystä lupakäsittelyaikojen lyhentämi- sintressin näkökulmasta. Pitkän aikavälin seurannassa (2020/2030) lupaprosessien kehittä- mistavoitteena oli edetä kohti yhden luukun lupajärjestelmää. Valtioneuvoston luonnonvaraselonteossa10 päätettiin, että osana mahdollistavia raken- teita kaivannaistoiminnan lupien käsittelyaikoja lyhennetään ja lupaprosesseja kehitetään. Lisäksi eri viranomaisten yhteistoimintaa lisätään ja kuulemisprosesseja yhdistetään ajal- lisesti. Linjaukset otetaan huomioon valtion maaomaisuutta koskevassa omistajaohjauk- sessa. Uusi kaivoslaki (621/2011) oli tullut voimaan 1.7.2011 ja sen lupaharkintaa varten tehdään aiemman kaivoslain (503/1965) soveltamisalaa laajentava kokonaisvaltainen tar- kastelu. Tutkimustiedon käytettävyyttä lisätään luonnonvarojen kestävään hyödyntämi- seen tähtäävien investointien lupa- ja viranomaisprosessien valmistelussa, jolloin inves- tointihankkeiden lupa- ja viranomaisprosesseja voidaan sujuvoittaa ja lyhentää (mm. TEM ja YM).11 Päivityksessä selonteon askel 7. Säädökset, hallintokäytännöt ja lupaprosessit siir- rettiin tavoitteiden 2. Luonnonvarojen arvoketjut sekä 3. Prosessit ja palvelut alle, mutta kaivoslain viittaukseen perustuen kaivoksen luvituksen kannalta ratkaiseva askel 8. Maan- käytön suunnittelu pidettiin erillään.12 Tarastin arviointiryhmä laati kymmenien sujuvoittamisselvityksien perusteella tunniste- tuista vaihtoehdoista raportin,13 jossa esitettiin 19 suositusta lupamenettelyiden sujuvoit- 9 TEM julkaisuja 15/2013. 10 Suomi kestävän luonnonvaratalouden edelläkävijäksi 2050 – Valtioneuvoston luon- non-varaselonteon ”Älykäs ja vastuullinen luonnonvaratalous” linjausten päivitys eduskun- nalle, TEM 24/2014, VNS 11/2010 vp mm. s. 53, 49–50 ja 60. 11 Suomi kestävän luonnonvaratalouden edelläkävijäksi 2050 – Valtioneuvoston luonnon- varaselonteon ”Älykäs ja vastuullinen luonnonvaratalous” linjausten päivitys eduskunnalle, TEM 24/2014 s. 15 s. 38. 12 Ibid. s. 38. 13 Ympäristömenettelyjen sujuvoittaminen ja tehostaminen – Arvio toteuttamisvaihtoeh- doista. Lauri Tarasti et.al. 3/2015. 29 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 tamiseksi. Johtopäätöksenä tuli mm. selvittää erillisten ympäristöllisten lupamenettely- jen yhdistämisen hyödyt ja haitat niin sanotun yhden luukun periaatteen toteuttamisessa, sovittaa YVA- ja kaavoitusmenettelyitä yhteen, yhdistää Natura-arviointi ja YVA, arvioida YVA- ja lupamenettelyjen suhdetta ja selkeyttää valtion ja kuntien toimivaltajakoa. Intres- sinä oli edelleen saada nopeammin lupia. Hallituksen toimintasuunnitelmassa 28.9.2015 strategisen hallitusohjelman kärkihankkei- den ja reformien toimeenpanemiseksi päätettiin arvioida lupa‐ ja valitusprosessit ja esi- tellä niiden uudistustarve. Selvityksen tilaamisen intressinä oli edelleenkin nopeuttaa ja sujuvoittaa lupamenettelyjä. Ns. yhden luukun selvityksessä14 luovuttiin heti toimivalta- rajoihin kajoamisesta ja menettelyjen yhdistämisestä. Suosituksissa ehdotettiin ympä- ristö-, vesi- ja maa-aineslupamenettelyt ns. ydinmenettelyiksi, joiden alaisuuteen koordi- noitaisiin mm. kaivoslupamenettely. Selvityksen koordinointitavoitteet ovat konkretisoitu- neet ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamislakiin (764/2019), jota ei juuri ole sovellettu. 1.4.2 Vihervuoren selvitys Yleistä selvityksestä OTT Pekka Vihervuori on työ- ja elinkeinoministeriön toimeksiannosta arvioinut kaivos- lain toimivuutta suhteessa laissa asetettuihin tavoitteisiin sekä kaivoslain ja kaivostoimin- taan kohdistuvan muun keskeisen lainsäädännön välisen suhteen toimivuutta.15 Selvityk- sessä on myös esitetty katsaus malminetsinnän ja kaivostoiminnan nykytilanteeseen ja toi- minnan laajuuteen. Selvityshenkilö toteaa, että kaivostoiminta on taloudellisesti erittäin merkittävää, sekä suorien että välillisten vaikutusten kautta. Suomen yhteiskunnan hyöty- minen kaivostoiminnasta on tapauskohtaista ja riippuu vain osittain kaivoslain säännök- sistä. Kaivoksia koskevalle sääntelylle on ominaista, että eri tahojen edut ovat soveltamis- tilanteissa vastakkain. Toisaalta kaivostoiminta sääntelee myös malminetsinnän ja kaivos- toiminnan harjoittajien keskinäisiä kilpailusuhteita varaus- ja etuoikeusjärjestelmän muo- dossa. Tällaista tehtävää ei ole muilla kaivostoimintaa koskevilla laeilla. Selvitystä varten on kerätty laajaa sidosryhmäpalautetta. Saatu lausuntopalaute ilmentää kaivostoimintaan liittyviä etuvastakohtaisuuksia ja eri osapuolten erilaisia intressejä. Kui- tenkaan esimerkiksi valtausperiaate kaivosyritysten keskinäissuhteita koskevan varaus- ja 14 Yhden luukun periaatteen toteuttaminen ympäristöasioissa. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 29/2016. 15 Kaivostoimintaa ohjaavan lainsäädännön toimivuuden arviointi. Työ- ja elinkeinominis- teriön julkaisuja 2019:44. 30 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 etuoikeussääntelyjärjestelmän pohjana ei ole palautteessa saanut varteenotettavia vaihto- ehtoja. Palautteen nojalla merkittävimmät tarkistamistoiveet liittyvät kaivostoimintaa kos- kevien lupajärjestelmien keskinäiseen suhteeseen ja yhteensovittamiseen. Toisaalta nämä samalla ovat sääntely- ja hallintorakenteiden kannalta hyvin haastavia. Selvitysmies arvioi, että yhteensovittamislain mukaisen menettelyn omaksumista suostumuksesta riippumat- tomaksi pääsäännöksi kaivoslain ja ympäristöluvan välisessä suhteessa on vakavasti harkit- tava. Ellei suoraan siirrytä lupien pidemmälle menevään integroimiseen, mikä puolestaan vaatisi merkittäviä muutoksia lupaviranomaisten toimivaltoihin ja hallintojärjestelmään. Raportin mukaan siinä ei esitetty perustavanlaatuisia muutoksia kaivoslain järjestelmään. Hallinto-oikeudelliselta kannalta kaivoslain mukaisten lupien myöntäminen tapahtuu oikeusharkinnalla, vaikka niin sanottuja joustavia oikeusnormeja laissa onkin runsaasti. Tätä peruslähtökohtaa ei arvioida tarpeelliseksi muuttaa. Selvityshenkilö totesi, että lain- säädännön toiminnallisuutta voitaisiin parantaa ja lisätä erilaisin säännöstarkistuksin. Lupahakemusten yhteensovittaminen Lupahakemuksia olisi yhteensovittamistilanteessa järkevää ja jopa välttämätöntä valmis- tella yhdessä, mistä saattaa koitua hakemuksen vireilletulolle ja lupaprosessin kokonais- kestolle viivettä pelkän kaivosluvan hakemiseen verrattuna. Lupajärjestelmien vaihtoehtoisia ratkaisuja voisivat olla myös kaivoslain muuttaminen käsittämään pelkästään elinkeino-oikeudelliset (erityisesti etuoikeusjärjestelmä), lunastuk- selliset ja turvallisuuteen liittyvät osat. Vihervuoren mukaan tämä kuitenkin vaatisi ympä- ristönsuojelulain ja sen soveltamisalan merkittävää laajentamista kaivosasioissa. Vaihtoeh- toisesti lait voisi sulauttaa kokonaan toisiinsa. Kumpaakaan vaihtoehtoa (elinkeino-oikeu- dellinen eriyttäminen, sulautus) selvityshenkilö ei pidä realistisena. Siten yhteensovitta- mismenettely muodossa tai toisessa näyttää Vihervuoren johtopäätösten mukaan toteut- tamiskelpoisimmalta menettelyltä. Maisema ja maankäyttö Selvityksessä esitetään, että kaivoslain säännöksiä luvanhaltijan yleisistä velvollisuuksista ja niiden täsmentymisestä lupaharkinnassa tulisi kehittää etenkin erilaisia haittoja estä- vin ja vähentävin lupamääräyksin nykyistä kattavammin ja johdonmukaisemmin. Esimerk- kinä voi mainita maisemavaikutukset, jotka toisaalta eivät ole merkityksellisiä ympäris- töluvassa, joka osana ympäristönsuojelulakia on pääosin vain päästöjä ja pilaantumisen ehkäisemistä koskeva laki. 31 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Intressivertailu ja muut keinot Kaivoslain ehdottoman vaikutusperusteisen myöntämisesteen tarkistamista vesilain mallin mukaiseksi voitaisiin harkita. Lisäksi vesilain kaltaiselle intressivertailupohjaiselle sääntely- tavalle saattaisi olla kaivoslaissa sijansa ehdottoman esteen rinnalla. Kuulemispalautteessa ei ollut tähän selvää mallia, eikä selvityshenkilö intressivertailua kaivoslakiin ehdota. Eri lupien mahdollinen täysintegrointi tulevaisuudessa saattaisi muuttaa tilannetta. Mahdollisen intressivertailun ohella kaivostoiminnan kanssa vastakkaisten etujen turvaa- miseen ja yhteensovittamiseen voi olla muitakin keinoja. Muille maankäyttömuodoille osoitettavat keskeisimmät alueet voisivat muodostaa lainsäädännössä malminetsintä- ja kaivosluvan estealueen (vrt. esim. Ruotsin Riksintresse -järjestelmä). Selvityshenkilö ei kui- tenkaan ota kantaa, missä tämänkaltaiset alueet määriteltäisiin. Tämä edellyttäisi nykyi- seen verrattuna erityyppistä kaavallista lähestymistapaa (vrt. KHO:n päätös Kuusamon strategisesta yleiskaavasta) ja kenties kaavoitusnormiston tarkistamista lain tasolla. Selvää on, että jos määrittelyä tehtäisiin esim. maakuntakaavaa laadittaessa intressivertailu jossain muodossaan tapahtuisi tässä yhteydessä. Selvityshenkilö kuitenkin pohtii (mutta ei ehdota) samankaltaista prosessia oikeusvaikutteisen kuntakaavan yhteydessä tapahtu- vaksi ja korostaa kunnan tai kuntien yhteisen yleiskaavan merkitystä oikeusvaikutteisena kaavainstrumenttina. Maakuntakaavan oikeusvaikutteisuuteen selvityshenkilö suhtautuu kielteisesti sen suurpiirteisyyden ja oikeusvaikutusten väljyyden vuoksi. Lisäksi todetaan, että maakuntakaava ei myöskään edusta suunnitellun kaivoksen sijaintikunnan itsehallin- toa. On kuitenkin huomioitava, että toimiva maakuntakaavoitus voi osaltaan luoda edelly- tyksiä kuntakaavoitukselle. Nykyisin maankäyttö- ja rakennuslain mukainen kaava on kaivosluvan edellytys, jonka muu maankäytöllinen selvitys voi korvata, vaikkakin tulkinnallisesti epäselvällä tavalla. Tämä epäjohdonmukaisuus tulisi korjata kaivoslakiin. Maankäyttö- ja rakennuslain mukai- sen kuntatasoisen kaavan vaatimus korostaisi kunnan itsehallintoa. Lupien tarkistamisia koskeva sääntelykokonaisuus olisi Vihervuoren mukaan syytä yhte- näistää. Kaivoslakiin voitaisiin ottaa nimenomaiset säännökset kaivoksen osittaisen sulke- misen mahdollisuudesta. Lisäksi ympäristönsuojelulakiin voitaisiin tehdä määrättyjä muu- toksia jätehuoltoa ja lupamääräysten tarkistamista koskien. Kaivoslain sääntelyä tiedoksiantamisesta tulisi Vihervuoren selvityksen mukaan korjata sähköisen tiedoksiannon ja julkipanomenettelyn osalta esim. siten kuin ympäristönsuoje- lulakia ja vesilakia on jo tarkistettu. 32 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Poronhoidon nimenomaista huomioonottamista ja paliskuntien osallisuutta koskevien säännösten soveltamisala olisi paliskuntien yhdenmukaisen aseman saavuttamiseksi lupa- menettelyssä laajennettava koskemaan koko poronhoitoaluetta, ei vain sitä suppeampaa erityistä poronhoitoaluetta. Kuitenkaan kaivosluvan estettä, joka johtuu huomattavasta haitasta poronhoidolle, ei poronhoitolain säännökset huomioon ottaen ole perusteltua ulottaa poronhoitoalueen muihin osiin. Maanomistajien asema Vihervuori toteaa kaivoslain varaus-, etsintä- ja lupajärjestelmän väistämättä aiheuttavan maa- ja vesialueiden omistajille ja ulkopuolisille elinkeinonharjoittajille pitkäaikaista epä- varmuutta alueen tosiasiallisista käyttömahdollisuuksista. Siitäkin huolimatta, että varauk- sella itsellään ei ole maankäytöllisiä tai muitakaan alueen omistajaan kohdistuvia oikeus- vaikutuksia. Selvityshenkilö toteaa (mutta ei ehdota), että jos asetelmaa osapuolien välillä halutaan tasapainottaa, kaivoslakiin voitaisiin malminetsintäluvan jatkoluvan lisäedellytyk- seksi asettaa maanomistajan suostumus. Vaatimuksena voisi olla tietyn pinta-alan mukaan määräytyvän määräenemmistön, esim. kahden kolmasosan, antama suostumus. Muita intressivertailuun liittyviä jatkotoimenpide-esityksiä Kaivostoiminnan vakuusjärjestelmä kaipaa Vihervuoren mukaan laajempaa tarkastelua, koska kaivostoiminnan jälkihoitoa koskevia vakuuksia on sekä kaivoslaissa että ympäris- tönsuojelulaissa. Lupien yhtäaikainen käsittely helpottaisi myös johdonmukaisten vakuus- velvoitteiden asettamista. Yksittäisenä merkittävänä turvallisuuteen liittyvänä seikkana selvityshenkilö nostaa esiin patoturvallisuuden. Patoturvallisuuslain suhde kaivoslain rinnalla sovellettaviin lupalakei- hin ja niiden mukaisiin lupa- ja valvontamenettelyihin on tarpeen laintasoisesti selkeyttää. Tämä saattaa edellyttää useamman eri lain täydentämistä. 1.4.3 Kansalaisaloite ja talousvaliokunnan mietintö Kaivoslain muuttamiseksi on tehty kansalaisaloite (KAA 7/2019 vp, VN/428/2019). Talous- valiokunta on antanut aloitteesta mietinnön, johon sisältyi viisi lausumaehdotusta (TaVM 7/2020 vp), jotka eduskunta hyväksyi. Lausumaehdotukset liittyvät laajemmin kaivoslain uudistukseen, mutta myös intressiharkintaan. Kansalaisaloitteessa esitettiin otettavaksi käyttöön uusi malminetsintään ja kaivoslupiin liittyvä hyöty/haittaselvitys, joka olisi luvan myöntämisen edellytys. Kyseessä on ajatus siitä, että lupia tulee myöntää vain, jos toimin- nasta osoitetaan olevan enemmän hyötyä kuin haittaa ympäristön, ihmisten, elinkeinotoi- minnan ja yhteiskunnan kannalta. Talousvaliokunta viittasi OTT Vihervuoren selvitykseen, 33 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 jossa korostettiin menettelyjen tahdosta riippumatonta yhteensovittamista (ja eri lakeihin liittyvää yhteensovittamislakia). Talousvaliokunnan mukaan ”…siirtyminen hiilineutraaliin yhteiskuntaan ja siihen liittyvä sähköistymiskehitys lisää- vät kehittyvästä kiertotaloudesta huolimatta myös primäärien metallien ja mineraalien kysyntää. Tämä merkitsee Suomelle mahdollisuuksia vastuullisena kaivosalan toimin- taympäristönä ja akkuteknologian kehittäjänä ja tuottajana, kun kaivoslainsäädäntö uudistetaan hallitusohjelman tavoitteiden mukaisesti ekologisesti, taloudellisesti ja sosi- aalisesti kestäväksi. Suomi on ainoa EU-maa, joka tuottaa kaikkia keskeisiä akkumine- raaleja. --- Talousvaliokunta korostaa, että arvioitaessa kaivosalan taloudellista merkitystä huo- miota ei pidä kuitenkaan kiinnittää yksin kaivosteollisuuteen, vaan arvioinnin kohteena tulee olla koko kaivannaisalan ja metallinjalostuksen arvoketju. Suomessa on arvoket- jun eri vaiheissa merkittävää kotimaista teollisuutta, jota raaka-aineiden saatavuus, huoltovarmuus ja teollisuutta tukevat palvelut edesauttavat. Tuotetut metallit ja niistä valmistetut tuotteet myydään suurelta osin ulkomaille, ja ne muodostavat merkittävän osan Suomen viennistä. Kaivosteollisuuden ympärille on syn- tynyt merkittävää tutkimus- ja kehitystoimintaa, teknologiaosaamista ja kone- ja laite- valmistusta. Talousvaliokunta pitää keskeisenä mineraalien jatkojalostusta ja siirtymää kohti korkeamman jalostusarvon tuotteita. Valmistavan teollisuuden taustalla on kui- tenkin raaka-aineiden saatavuus. Tutkimuksen ja kehittämisen edistäminen ja jalostus- arvon nostaminen on tärkeää. Tietyissä tilanteissa elinkeinojen, erityisesti matkailun ja kaivosteollisuuden intressit ovat vastakkaisia ja ne voivat olla myös toisensa poissulkevia vaihtoehtoja. Kaivostoiminta vaikuttaa voimakkaasti ympäristöönsä, ja vaikutukset voivat olla pitkäkestoisia…. Tie- tyiltä osin matkailun ja kaivostoiminnan intressit voivat olla myös yhteisiä: ne voivat molemmat vahvistaa rakennemuutosalueiden elinkeinoelämää, työllisyyttä ja kulkuyh- teyksiä. Ongelmalliseksi tilanne muuttuu, kun kaivostoiminta kohdistuu matkailun ydi- nalueelle tai sen välittömään läheisyyteen…. Arvioinnissa tulisi huomioida matkailuun jo tehdyt investoinnit ja niiden kantavuus tulevaisuudessa. SYKEn selvityksen mukaan kaivostoiminta on aiheuttanut tai tulee aiheuttamaan uhkaa yli 200 lajille ja useille luontotyypeille. Arvioitaessa kaivostoiminnan ympäristö- ja biodi- versiteettivaikutuksia talousvaliokunta pitää tärkeänä erottaa toisistaan malmipoten- tiaaliset alueet ja varsinaiset kaivosalueet: matka malminetsinnästä kaivostoimintaan on pitkä, ja kaivosten yhteispinta-ala on hyvin pieni murto-osa metallogeenisten vyö- hykkeiden pinta-alasta. Tästä huolimatta nykyisten kaivospiirien sisällä on yli 500 uhan- alaisten kasvi- tai eläinlajien havaintopaikkaa. 34 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 …keskeistä myös erottaa eri kaivostyyppien erilaiset ympäristövaikutukset… Uhan- alaiselle lajistolle merkittävintä haittaa aiheuttaa kalkinlouhinta. Kaivosten vesienhal- linnan ja lähiympäristön vesistöjen kannalta haitallisimpia ovat metallimalmikaivokset raskasmetallipäästöineen.” Talousvaliokunta piti eri intressien välistä punnintaa kaivostoiminnan hyväksyttävyyden kannalta tärkeänä. Talousvaliokunnan esityksen mukaisesti eduskunta edellyttää tähän selvitykseen liittyen, että 1. hallitus ottaa huomioon kaivoslainsäädännön uudistamisessa talousvaliokunnan mietinnössään aloitteesta esiintuomat näkökohdat ja hallitusohjelman tavoitteiden toteuttamisen 2. hallitus resursoi laadukkaan lupavalmistelun takaamiseksi kaivosten luvitusta käsittelevät viranomaiset riittävästi ja huolehtii valmisteluun liittyvän tiedon avoimuudesta (resursointi ei liity tähän selvitykseen, mutta viranomaisten erillisyyden säilyttäminen liittyy) 3. hallitus varmistaa kaivostoimintaa ohjaavalla lainsäädännöllä nykyistä selkeämmin muille elinkeinoille ja asumiselle tärkeiden tai luontoarvoiltaan korvaamattomien alueiden suojelun sekä varmistaa korvauskäytäntöjen oikeudenmukaisuuden haittojen kärsijöille 4. hallitus ottaa huomioon kaivoslain uudistuksen valmisteluaikataulussa CETA- sopimuksen vaikutukset valmistelulle asetettuihin tavoitteisiin (intressiharkinnan sallittavuus CETA-sopimuksessa, muilta osin selvittäminen kaivoslakityöryhmälle) 1.4.4 Marinin hallitusohjelma ja hallituksen toimintasuunnitelma Uudistuksen lähtökohta Rinteen / Marinin hallitusohjelman16 taustalla oli myös Vihervuoren selvitys. Hallitusohjel- man mukaan kaivoslainsäädäntö uudistetaan. Uudistuksen lähtökohtana on ympäristön- suojelun tason parantaminen, kaivosten toimintaedellytysten varmistaminen sekä paikalli- sen hyväksyttävyyden ja vaikuttamismahdollisuuksien parantaminen. 16 Pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelma 6.6.2019. Osallistava ja osaava Suomi – sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävä yhteiskunta. Valtioneuvoston julkaisuja 2019:23. 35 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Ympäristönsuojelun tason parantaminen Tavoitteeksi asetettiin kaivosten ympäristönsuojelun parantaminen ja keinona päätettiin uudistaa kaivoslainsäädäntö (s. 43). Ympäristönsuojelun varmistaminen kaivos- ja muissa teollisissa hankkeissa kuuluu pää- osin ympäristönsuojelulain ja osin vesilain soveltamisalaan ja muutenkin eri hallinno- nalalle. Kaivoslain uudistus ei hallinnonala- ja soveltamisalarajoitusten johdosta sovellu siihen. Kuntien oikeus päättää kaivostoiminnasta kaavoituksella Kunnille säädetään oikeus päättää kaavoituksella, onko kaivostoiminta mahdollista kun- nan alueella. Sanamuodon ”kunnille säädetään oikeus” voi tulkita koskevan vain kuntakaavaa. Lisäksi sanamuodon ”kunnille … kunnan alueella” voi tulkita koskevan myös maakuntakaavaa. Maakunnan liitto on kuntien lakisääteinen ja pakollinen kuntayhtymä kuntien yhteistoi- minnassa ja siten osa kunnallista itsehallintoa. Tavoite on voinut juontaa siitä näkemyk- sestä, että valtion lupaviranomainen tekee ratkaisun kaivostoiminnasta. Tämähän on ollut tilanne aina kaivoslain historiassa. Koska asia pitäisi päättää kaavoituksella, sen voi tulkita tarkoittavan myös velvollisuutta käynnistää kaavoitus ja sitten päättää asiasta kaavojen hyväksymis- tai hylkäämisproses- seissa. Tulkintaa voi pitää kunnan itsehallinnon kannalta ongelmallisena, jos kaavoitus- asian käynnistämistä ja mahdollisista kuntarajoja laajemmista intresseistä ei samalla lau- suttaisi osana valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita. Se jäänee kaavoitus- ja rakennus- lakiuudistuksessa ainoaksi instrumentiksi, jonka nojalla kaavoitus tulisi käynnistää. Kunnat, jotka kaavoituksella kieltävät alueellaan raaka-aineiden tuottamisen kaivostoi- minnassa, eivät ole myöskään malminetsinnän kohdealueita. Koska mineraaliesiinty- mien kartoittaminen ja niitä koskevan tiedon kartuttaminen Suomessa perustuu yksityi- sesti rahoitettuun etsintätoimintaan, kaivostoiminnan estäminen kunnan alueella johtaa myös tutkimustoiminnan loppumiseen. Tietoja ei enää kerry kallioperän raaka-aineista ja ominaisuuksista. Kiinteistön- ja maanomistajien aseman ja tiedonsaantioikeuden parantaminen Tavoitteena oli parantaa kaivosalueen ja kaivoksen vaikutusalueen kiinteistön- ja maan- omistajien asemaa ja tiedonsaantioikeutta. 36 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Tavoitteen sanamuoto ei viittaa siihen, että asemaa ja tiedonsaantioikeutta pitäisi paran- taa ennen kaivoksen perustamista, mutta sitä on epäilemättä tarkoitettu. Kunnan itsehal- lintoon kuuluva edustuksellinen demokratia ja asian ratkaiseminen kaavoituksella paran- taa kiinteistön- ja maanomistajien (kunnan jäsen) asemaa. Kaivosyhtiöt eivät yleensä vielä omista kiinteistöjä eikä kotipaikka ole suunnitellussa kaivoskunnassa, jolloin ne eivät ole kunnan jäseniä. Asiaa tarkastellaan jäljempänä. Alkuperäiskansojen oikeuksien huomioon ottaminen Hallitusohjelmassa on tavoite ottaa merkittävissä kaivoshankkeissa nykyisen lainsäädän- nön edellyttämällä tavalla alkuperäiskansojen oikeudet huomioon, mutta myös laajemmin pohjoisen elinkeinojen ja alkuperäiskansojen oikeuksien turvaaminen ja vaikutusten arvi- ointi arktisella alueella. Tavoite koskee soveltamista kaivoshankkeissa, ei uusia lakeja. Soveltamistavoite kos- kee kaivoksen koko elinkaarta ja muitakin lakeja kuin kaivoslaki. Viittaus hallitusohjelman aikana voimassa olleen lainsäädännön edellyttämällä tavalla ei ehkä ole toimiva lähtö- kohta, koska alkuperäiskansojen oikeuksia on otettu huomioon ilmastolain, luonnonsuo- jelulain jne. uudistusluonnoksissa laajemmin kuin aiemmassa lainsäädännössä. Kaivoslain uudistuksessa voidaan toimia vastaavalla tavalla, mutta lainsäädännön uudistaminen ei tältä osin ollut lähtökohta. Intressivertailussa tämä on yksi tärkeistä intresseistä. Kaivosluvan ja ympäristöluvan yhteensovittaminen Tavoitteena oli myös parantaa kaivosluvan ja ympäristöluvan yhteensovittamista, millä ehkä viitattiin vähäiselle soveltamisasteelle toistaiseksi jääneeseen yhteensovittamislakiin. Tässä selvityksessä voi tarkastella vain kaivoslain hallinnonalaan ja soveltamisalaan kuulu- via intressejä. Ympäristövaikutuksien huomioon ottaminen varhaisessa vaiheessa Tavoitteena oli ottaa huomioon suunnitellun kaivoksen ympäristövaikutukset mahdolli- simman varhaisessa vaiheessa. Tavoite viitannee lähinnä ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn, joka on aina merkit- tävän kaivoshankkeen ensimmäinen vaihe, jossa ympäristövaikutukset arvioidaan ja ote- taan huomioon. Sitä ei käytännössä voi aikaistaa, vaikka arvioinnissa käytettäviä tietoja kerätään mahdollista kaivostoimintaa varten jo malminetsintävaiheessa. Ympäristövaiku- tusten arviointi edellyttää asteittain tarkentuvia teknistaloudellisia vaihtoehtotarkaste- luita, joista avattavaksi suunnitellun kaivoksen prosessit käyvät riittävällä tarkkuudella ilmi. Taloudellisten teknisten ja ympäristöllisten toteuttamisvaihtoehtojen määrittelemiseksi 37 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 malminetsinnän on edettävä määrättyyn valmiusasteeseen, jossa on kyse kaivoksen perustamisen edellyttämistä kohdetutkimuksista. Uusien esiintymien tutkimusten etene- minen tähän vaiheeseen vie jopa yli 10 vuotta Ympäristövaikutusten arvioinnista saa tie- toja kaavoitus- ja lupamenettelyjä varten. Malmin uraanipitoisuuden huomioon ottaminen Malmin uraanipitoisuuden huomioonottamista kaivoshankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnissa tuli kehittää. Nämä ovat tämän selvityksen näkökulmasta muihin lakeihin kuin kaivoslakiin perustuvia faktoja, koska varsinaisia uraanikaivoksia ei Suomessa ole eikä niitä ole ollut kannattavaa perustaa vain uraanin louhimiseksi. Uraani on joko käsiteltävä jätteenä tai hyödynnettävä muun kaivostoiminnan yhteydessä sivutuotteena. Kaivannaisjätteenä se olisi osa ympäris- tölupamenettelyä. Kaivannaisjätteenä se kuuluu ympäristönsuojelulain soveltamisalaan. Vakuussääntelyn kehittäminen Vakuussääntelyn kehittämistavoite ympäristöllisille vastuille viitannee erityisesti ympäris- tönsuojelulain soveltamisalaan, ei intressivertailuselvitykseen kuuluvan kaivoslain sovelta- misalaan. Asiaa on selvitetty erillisissä selvityksissä. Mm. EU-lähtöisiä vakuuksia ei vajetta synnyttämättä tai riskiä lisäämättä voi siirtää toisen lain mukaisen toimenpiteen suo- rittamisen vakuudeksi. Toimenpiteiden vakuus ja riskien vakuutus pitää myös erotella toisistaan. Merenpohjan mineraalien kaivaminen Lainsäädännön piiriin otetaan myös merenpohjan mineraaleihin kohdistuva kaivostoiminta. Intressivertailu muutostarpeesta on tältä osin jo tehty ja lakia näin muutettaneen. Malminetsintäoikeuden selvittäminen Hallitusohjelma edellyttää selvittämään malminetsintäoikeuden lupaprosesseja, käytän- teitä ja mahdollisia rajoittamistarpeita luonnonsuojelualueilla. Tämä on otettava huomioon osana tähän selvitykseen sisältyviä kaivoslaissa säädeltyjen prosessien intressejä. Kaivoslakiuudistuksessa oikeus on ehdotettu rajattavaksi kymme- neen vuoteen, ellei vähintään 50 % alueen asukkaista sovi pidemmästä ajasta. 38 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 2 Asiantuntijoiden kuuleminen Luvussa 2 selvitetään ratkaisujen hyväksyttävyyden näkökulmasta, millaisia intres- sejä intressienhaltijat itse pitäisivät keskeisinä kaivoslain mukaisessa intressivertai- lussa. Lisäksi selvitettiin etupäässä oikeudellisten asiantuntijoiden tulkintaa erilaisista ratkaisuvaihtoehdoista. 2.1 Webropol-kysely intressiryhmille Intressien sisältöä ja ulottuvuuksia selvitettiin lähettämällä Webropol-kysely eri intressien haltijoille. Webropol-kyselyn vastaajilta ei odotettu objektiivista näkemystä intresseistä, joten ensisijaisesti kyselyn vastauksista arvioitiin intressien sisältöä ja toissijaisesti vastaa- jien määrää ja vastausten jakaumia. Eri intressien haltijoille ja edustajille lähetettiin Wepropol-kysely ”Intressiharkinta Suomen kaivoshankkeissa” (liite 1). Kysely lähetettiin ennalta tiedossa oleville intressien edustajille nimen ja sähköpostin perusteella. Kysely lähetettiin yhteensä 130 eri organisaatiolle / int- ressitaholle, joista 45 kpl oli kuntia, 41 yritystä ja 44 muita intressitahoja, kunten yhdistyk- siä, etujärjestöjä tai maakuntaliittoja. Kyselyyn saatiin yhteensä 72 vastausta, joista yksi oli matkailun edustajan erillisvastaus. Vastaukset ja kyselyn vastausprosentin jakautuivat kuvassa 1 ja 2 esitetyn mukaisesti. Kuva 1. Lähetettyjen kyselyiden ja vastausten jakaumat intressitahoittain 74 % 17 % 10 % 34 % 32 % 35 % 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % Sidosryhmätahot Kaivosyhtiöt Kaivoskunnat Osuus vastauksista Osuus lähetetystä kyselyistä 39 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Kuva 2. Kyselyn vastausprosentit intressitahoittain Sidosryhmätahot jaettiin vielä tarkemmalla jaottelulla matkailuun, saamelaisiin, kolttiin, paliskuntiin, maanomistajiin, kalastukseen, metsätalouteen ja muihin sidosryhmiin. Kyse- lyn vastaukset sidosryhmätahojen osalta tarkemmalla jaottelulla on esitetty kuvassa 3. Kuva 3. Sidosryhmävastausten jakautuminen eri intresseihin. 120 % 29 % 16 % 55 % 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % 120 % 140 % Sidosryhmätahot Kaivosyhtiöt Kaivoskunnat YHTEENSÄ 22 % 3 % 1 % 8 % 23 % 10 % 7 % 26 % matkailu saamelaiset koltat paliskunnat maanomistajat kalastus metsätalous muu, mikä: 40 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Sidosryhmävastauksissa muu, mikä kategoriassa vastauksia saatiin mm. maakuntaliitoilta, mökin vuokrausta harjoittavilta toimijoilta, kallioperän tutkimuskairausyhtiöltä, maata- lous ja maaseutuelinkeinoa harjoittavilta toimijoilta, Saimaan puhtaudesta kiinnostuneilta, vesialueen omistajilta, luonnonsuojelutoimijoilta ja -yhdistyksiltä, kyläyhdistykseltä, ympä- ristö- ja kansalaisjärjestöiltä, luontaiselinkeinon harjoittajilta, ruuantuottajilta, vakinaisilta ja vapaa-ajan asukkailta sekä kiinteistön omistajilta. Kaikista kyselyyn vastanneista 38 % edusti useampaa kuin yhtä kysyttyä intressitahoa (kuva 4). Kysytyt intressitahot olivat matkailu, saamelaiset, koltat, kaivostoiminta, palis- kunnat, kunnat, maanomistajat, kalastus, metsätalous, Muu, mikä (mm. ympäristöjär- jestöt). Useampaa intressitahoa edustavat vastaukset koostuivat pääosin seuraavista intressiryhmäpareista: y kaivostoiminta ja malminetsintä, y kunta ja maanomistaja, y maanomistaja ja kalastus/ maatalous/ metsätalous sekä y matkailu ja maanomistaja. Tarkasteltaessa saatuja vastauksia ja vastaajien edustamia intressiryhmiä, vastaajien jakauma oli painottunut kaivostoiminnan vastaintressien (haitankärsijöiksi miellettävien) puolelle, joka mahdollistaa intressin sisällön riittävän tarkastelun. Kuva 4. Intressiryhmien edustus yksittäisissä vastauksissa. 62 % 17 % 10 % 3 % 3 % 4 % 0 % 0 % 1 % 0 % 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Va sta us te n m ää rä (k pl ) Edustan eri intressitahoa Montaako intressiryhmää edustatte? 41 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Kyselyn vastauksissa tuotiin esiin yleisiä ja yksityisiä etuja, joita sisältyi kyselyyn vastannei- den toimijoiden toimintaan. Näitä olivat mm. ympäristö, talous, maankäyttö, maine, työl- lisyys, verot, tuet, matkailu, saamelaiskulttuuri ja ikimuistoinen nautintaoikeus, metsäs- tys-, marjastus-, sienestys-, ja kalastusoikeudet, luonto, ruoantuotanto ja kiinteistöjen arvo. Lisäksi vastauksissa tuotiin esiin kestävää kehitystä, ilmastopolitiikkaa, luonnon monimuo- toisuutta, ihmisoikeuksia, jokamiehenoikeuksia, puhdasta juomavettä, ylisukupolvista vastuuta. Kyselyyn vastanneet näkivät kaivostoiminnasta taloudellista ja työllisyyteen vaikuttavaa hyötyä, mutta samalla yli puolessa vastauksista kaivostoiminnasta ei nähty mitään hyö- tyä ja vastaajat eivät lähtökohtaisesti antaneet sosiaalista toimilupaa millekään kaivokselle. Yleisestä hyödystä vastauksissa tunnistettiin mm. sähköautot, malminetsinnän ympäris- tötieto, metallit. Kaivostoiminnasta nimettyjä haittoja intressitaholle olivat mm. ympä- ristö, maine, maankäyttö, talous, työllisyys, kunnan näivettyminen, omaisuus ja kulttuuri. Yleisistä haitoista esiin tuotiin mm. luonto, hiilen vapautuminen, suojelualueet, luonnon monimuotoisuus, virkistys, asuminen ja terveys. Vastauksissa nousi esiin, että intressejä tulisi painottaa lupaharkinnassa suhteessa työ- paikkoihin, verokertymiin, vastuulliseen louhintaan ja kestävän kehityksen mukaiseen toimintaan, huoltovarmuuteen, paikalliseen elinkeinorakenteeseen, asutukseen, maise- maan, vesistöihin, yhteis- ja kokonaisvaikutuksiin, ympäristö- ja luontoarvoihin, kaivok- sen lyhyeen aikajänteeseen verrattuna matkailun pitkään aikajänteeseen, ajalliseen toteu- tumiseen, imago- ja ympäristöarvoihin, vaikutusten kestoon sekä rajallisten luonnonvaro- jen käyttöön. Lisäksi osassa vastauksista todettiin, ettei intressejä voida yhteismitallistaan euroiksi ja verrata keskenään. Kyselyn perusteella lähes kaikki vastaajat tulkitsevat kaivoslain soveltamista laajasti ja kri- tiikki kohdistui pääosin muuhun kuin kaivoslain soveltamisalaan kuuluviin tekijöihin, kuten päästöt, vesienlaatu ja kaivannaisjätekysymykset. Pääosin ympäristö- ja luontojär- jestöt, maanomistajat, saamelaiset ja matkailu sekä osa kyselyyn vastanneita kunnista kan- nattivat intressivertailua. Kaivosala oli kriittinen intressivertailulle, samoin kuin eräät muut elinkeinot. Pääosa tapauskohtaista intressivertailua kannattaneista katsoi ennalta, ettei kaivokselle pitäisi myöntää koskaan kaivoslupaa (yli 50 % kaikista vastaajista). Intressihar- kinnan päätöksentekijöiksi esitettiin pääosin AVI:a ja ELY:ä. Useissa vastauksissa Tukesia ei nähty luotettavana tahona intressiharkinnan päätöksentekijäksi. Intressit nähtiinkin peri- aatekysymyksenä (puolesta tai vastaan), ei tapauskohtaisesti harkittavana asiana. 42 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 2.2 Asiantuntijahaastattelut Kaivoslain soveltamisalan suhdetta muihin oikeudenaloihin ja niiden osiin selvitettiin haastattelemalla oikeudellisia asiantuntijoita. Osa haastatelluista edusti myös intressita- hoa, mutta haastatteluilla pyrittiin avartamaan työryhmän näkemystä kaivoslain ja siihen kiinteästi liittyvien oikeudenalojen suhteesta. Työryhmä haastatteli pääosin oikeudellista asiantuntemusta edustavaa 18 asiantuntijaa. Asiantuntijuus jakautui seuraaviin aloihin: 1. perustuslaki 3 asiantuntijaa 2. kaivoslaki 1 asiantuntija 3. luonnonsuojeluoikeus 1 asiantuntija 4. vesienhoitosuunnittelu 1 asiantuntija 5. lunastukset 1 asiantuntija 6. kaivosluvitus 1 asiantuntija 7. kaivosten vesi- ja ympäristöluvitus 1 asiantuntija 8. liikennejärjestelmät 1 asiantuntija 9. alueidenkäyttö ja kaavoitus 3 asiantuntijaa 10. kaivos-, matkailu- ja muu liiketoiminta 1 asiantuntija 11. päästöt ja ympäristöriskit 1 asiantuntija 12. vesilain intressivertailu 1 asiantuntija 13. saamelaisten oikeudet 2 asiantuntijaa Tarkoituksena ei ollut selvittää instituutioiden kantaa. Asiantuntijahaastattelut kohdistet- tiin monipuolisesti henkilöasiantuntijoille tulkintarajausten selvittämiseksi. Asiantuntija- haastattelut tehtiin puolistrukturoituina teemahaastatteluina, minkä haastattelurunko ja tukikysymykset on esitetty liitteessä 2. Haastattelu kesti noin 1–2 tuntia. Haastatteluissa tarkasteltiin erityisesti intressien suhdetta eri lakeihin sekä niiden päällekkäisyyksiä ja soveltamisaloja. Asiantuntijahaastatteluissa tarkasteltavia ongelmakohtia olivat mm: y Perustuslain erilaisten intressien huomioon ottaminen y Intressiharkinnan sallittavuus eri lainsäädännöissä, ml. EU-oikeus y Soveltamisalojen päällekkäisyys y Tietojen riittävyys intressiharkintapäätöstä tehtäessä y Oikeusharkintaisuus ja tarkoituksenmukaisuusharkinta, kestävä kehitys y Suhde kaavoitukseen ja sen käynnistämiseen y Päätöksentekijän organisoituminen y Valtakunnallinen, alueellinen, paikallinen taso 43 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 y Koordinoiva viranomainen + lausunnot eri asiantuntijaviranomaisilta, hybridiviranomainen (edustus eri tahoista), kunnallinen viranomainen y Päällekkäisyyksien estäminen myöhemmissä lupamenettelyissä y Puutteellisen tiedon täsmentymisen merkitys intressiharkinnassa – (mm. hallintolain riittävät selvitykset, avolouhos vs. tunneli, pöly ja melu, vesienhallinta, maisema, kaivoksen elinkaari) y Mitkä intressit voi vertailla kaivoslain nojalla? y Kaivoslain soveltamisalan laajentaminen toisten ministeriöiden lainsäädännön valmistelun alaan vs. muiden lakien sisällyttäminen ”intressinä” kaivoslakiin? y Toimivalta: alueellinen ja asiallinen? y Viranomaistoimivallan laajennukset vs. viranomaistoimivaltojen yhdistäminen Oikeudellisten asiantuntijoiden haastatteluissa esiin nousseet asiat on huomioitu työn jäl- jempänä tehdyissä arvioissa, johtopäätöksissä ja vastauksissa tutkimuskysymyksiin. Kes- keisiä havaintoja asiantuntijahaastatteluista olivat muun muassa ne, että intressivertailun perusteella olisi voitava tehdä oikeusharkintainen päätös niin, että se olisi sitä myös sisäl- löllisesti. Haastateltavilla mielipiteet myös erosivat toisistaan ja eroja oli mm. siiloajatte- lussa, onko se järkevää vai tulisiko ympäristönäkökulmat ottaa kaivoslain soveltamisalaa laajemmin esille sekä mihin intressitarkastelussa näkökulmat rajataan. Haastatteluissa nousi esiin, että intressien teemat esiintyvät useissa laissa ja intressihar- kinta kaivosluvassa jää vähäiseksi, jos kaikki päällekkäisyydet rajataan ulkopuolelle. Haas- tatteluissa todettiin myös, että jos intressivertailu tehdään vain lupasäännöksien perus- teella soveltamistasolla, se poistaa päätösten ennakoitavuutta. Kustakin haastattelusta laadittiin yksityiskohtainen muistio. 44 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 3 Luonnonvarasääntely Tässä luvussa selostetaan EU-oikeuden ja kansainvälisen oikeuden vaikutusta luonnonva- raoikeuteen ja kaivoslain päätöksentekoon, ministeriöiden hallinnonalajako säädösvalmis- telussa, viranomaisten toimivaltajaot, Suomen lunnonvarasääntely ja mineraalien omistus. Näiden perusteella selvitetään intressivertailun oikeudellista sisältöä ja osatekijöitä (asial- linen laajuus), moninkertaisen intressivertailun välttämistä sekä valtion suvereniteettia ja siihen liittyviä poikkeamismahdollisuuksia muut intressit ylittävinä suureina. 3.1 EU-toimivalta ja kansallinen toimivaltajako 3.1.1 EU:n toimivalta Jäsenyys Euroopan yhteisössä perustui välillisesti ja välittömästi demokraattiseen päätök- seen. Eduskunta hyväksyi EU-sopimuksen voimaansaattamislain (1540/94) suuntaa anta- van kansanäänestyksen jälkeen. Sopimus allekirjoitettiin Korfulla 24.6.1994 ja laki tuli voi- maan 1.1.1995. Adheesiosopimuksen 1 artiklan nojalla Suomi sitoutui noudattamaan EY:n oikeusjärjestystä (acquis communautaire). Laki sisälsi EY- ja EU-sopimukset sekä 13 muuta sopimusta. Amsterdamin ja Nizzan sopimusten täydennykseksi 13.12.2007 allekirjoitetulla ja 1.12.2009 voimaan tulleella Lissabonin sopimuksella EY-sopimus nimettiin sopimukseksi Euroopan unionin toiminnasta (SEUT) ja yhteisöt sisällytettiin osaksi EU-rakennetta. SEUT muodostaa EU:n lainsäädännön oikeudellisen perustan. Sopimus on tuotu osaksi Suomen lainsäädäntöä asetuksella 67/2009. EU:n yksinomaisen toimivallan alalla vain EU toimii lainsäätäjänä. Kilpailusäännöt ja kaup- papolitiikka kuuluvat EU:n yksinomaiseen toimivaltaan (SEUT 3 artikla). Sisämarkkinat ja ympäristö kuuluvat jaettuun toimivaltaan (SEUT 4 artikla). Kaivostoiminta ei kuulu EU:n yksinomaiseen eikä jaettuun toimivaltaan. EU voi kuitenkin toteuttaa toimia jäsenvaltioi- den toimien tukemiseksi mm. teollisuuden alalla SEU 2 a ja 2 e artiklat, SEUT 2 ja 6 artik- lat). Jaetun toimivallan alalla jäsenvaltiot käyttävät toimivaltaansa siltä osin kuin EU ei ole käyttänyt omaansa (SEUT 2(2) ja SEU osa B. Erityiset muutokset, I Osasto Unionin toimi- vallan jaottelu ja toimivallan alat, SEU 2 a-c artikla). Seuraavasta kaaviosta ilmenee SEUT 288 artiklan mukaisen johdannaisoikeuden ja kansainvälisen oikeuden vaikutus Suomen oikeusjärjestelmässä: 45 ValtioneuVoston selVitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2022:26 ValtioneuVoston selVitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2022:26 Kuva 5. EU-toimivaltaan kuuluvan johdannaisoikeuden ja kansainvälisen oikeuden vaikutus. kaivostoiminta on teollista palvelua, joka kuuluu neljään perusvapauteen (henkilöiden, tavaroiden, palvelujen ja pääomien vapaa liikkuvuus). euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen17 (seut) 57 artiklassa eu:n jäsenvaltiot ovat sopineet palveluiden määritelmästä. ”Tässä sopimuksessa palveluilla tarkoitetaan suorituksia, joista tavallisesti maksetaan korvaus ja joita määräykset tavaroiden, pääomien tai henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta eivät koske. Palveluihin kuuluu erityisesti: a) teollinen toiminta; b) kaupallinen toiminta; c) käsityöläistoiminta; d) vapaiden ammattien harjoittamiseen kuuluva toiminta.” eu voi siis toteuttaa toimia myös kaivosteollisuuden tukemiseksi. Perustamissopimuksen nojalla on annettu direktiivi 2006/123/ey palveluista sisämarkkinoilla (palveludirektiivi), joka kieltää syrjinnän eu:n sisällä. Palvelujen tarjoamisesta annetussa laissa (1166/2009) asetetaan lupahakemukselle käsittelyaika ja viitataan palveludirektiivin ohella elinkeinon 17 euVl 26.10.2012 C 326. EU ASETUKSET EU PÄÄTÖKSET EU DIREKTIIVIT KANSAINVÄLISETSOPIMUKSET SUOMEN LAIT VALTIONEUVOSTON ASETUKSET MINISTERIÖN ASETUKSET JÄSENVALTIOT, KANSALAISET, YRITYKSET Tekijä: Tomi Rinne 46 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 harjoittamisesta annetun lakiin. Lähtökohtana on kilpailuoikeus, mutta välttämätön ylei- seen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen, kansanterveyteen tai ympäristön suojeluun liittyvä syy oikeuttaa rajoituksiin (16 artikla). Sen lisäksi 16 artiklassa on mm. oikeasuhtei- suuden vaatimus. Vaikka EU:lla ei ole välitöntä toimivaltaa kaivostoimintaan luonnonvarojen käyttöä koske- vissa kysymyksissä, sillä on toimivaltaa kaivostoiminnan positiivisten ja negatiivisten int- ressien ulottuvuuksissa. Vesiin kohdistuvat päästöt, vesien laatu, ilmanlaatu, luonnonsuo- jelu ja kaivannaisjätteet ovat tyypillisiä kaivostoiminnan haittapuolen ja DG (Directora- te-General) Environment -toimialan (ympäristöpääosasto) sääntelemiin intresseihin, joi- den täytäntöönpanossa minimidirektiivit sallivat tiukemman suojelun. EU:lla on toimi- valtaa säädösvalmistelussa myös mm. kauppa- (DG Trade), kilpailu- (DG Competition), työllisyydessä ja sosiaalisessa kehityksessä (DG Employment, Social Affairs and Inclusion (EMPL)) sekä energiapolitiikassa (DG Energy, Energiaunioni). EU:n komissiolla kokonaisuudessaan, ei yhdellä direktoraatilla, on toimivalta arvioida myös, minkä se hyväksyy erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavaksi syyksi. Komissio antoi luontodirektiivin suojelualueverkoston luontoarvojen merkittävän heiken- tämisen kieltoa koskevassa poikkeusasiassa lausunnon 24/04/2003 koskien Prosper Hanie- lin hiilikaivoksen operatiivisen yleiskaavan (Rahmenbetriebsplan) hyväksymistä vuosille 2001–2019, koska kaivostoiminta olisi tuhonnut priorisoituja luontotyyppejä. Jatkami- nen tuki silloin Saksan pitkän aikavälin energiapolitiikkaa, jonka perusteen voi nykyaikaan tuotuna rinnastaa mm. akku- ja muiden kriittisten mineraalien louhintaan (vrt. myös EU:n akkustrategia). Suunnitelmalla vähennettiin haitallisia taloudellisia ja työttömyydestä seu- raavia sosiaalisia vaikutuksia paikallisella ja alueellisella tasolla. Aluekehitysrakenne tuki- alueella oli samankaltainen kuin Lapissa.18 Komissio ilmoitti vastustavansa hiilen käyttöä, mutta hyväksyi poikkeuksen. DG Environment kuulee muita direktoraatteja ja esittää valmistelemansa lausunnon komission pääsihteeristön (Secretariat-General) hyväksyttäväksi. Komissio on verrattavissa Suomen hallitukseen säädösvalmistelussa, direktoraatit ministeriöihin, parlamentin ja neu- voston edustaessa eduskunnan kaltaista lainsäädäntövaltaa. Kuitenkin hankkeen tai suun- nitelman intressin näissä luontodirektiivin suojeluarvoista poikkeamista koskevissa kysy- myksissä määrittää kansallinen hallitus, ei komissio. Komissio hyväksyy tai hylkää intressin erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavaksi syyksi. Lakia ei voi säätää EU-oikeuden vastaiseksi eikä poikkeuksia soveltamistasolla hyväksyä, jos tällaisesta poikkeusmahdolli- suudesta ei ole säädetty tai poikkeus ei jo sisälly muuhun EU:n johdannaisoikeuteen, jol- loin sen sallittavuus olisi arvioitu EU-tasolla. 18 Ks. Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) tukikynnykset Pohjois-Suomelle (FI1D). 47 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 3.1.2 Ministeriöiden toimivaltajako lain säätämisessä Valtioneuvostolaki ja valtioneuvoston ohjesääntö Laki valtioneuvostosta (175/2003) säätää valtioneuvoston organisaatioon kuuluvista ministeriöistä, joihin kuuluvat valtioneuvoston kanslian lisäksi mm. kaivostoiminnan lupa-asioihin liittyvät työ- ja elinkeinoministeriö, oikeusministeriö ja ympäristöministeriö sekä mm. kaivostoimintaan välillisesti vaikuttavat liikenne- ja viestintäministeriö, sisämi- nisteriö ja maa- ja metsätalousministeriö (1 §). Ministeriöiden toimialasta ja asioiden jaosta niiden kesken säädetään lailla tai valtioneuvoston asetuksella (2.1 §). Ministeriöt toimivat tarpeen mukaan yhteistyössä asioiden valmistelussa. Yhteistyön järjestämisestä vastaa se ministeriö, jonka toimialaan asia pääosaltaan kuuluu (2.2 §). Ministeriö jakautuu osastoihin ja tarpeen mukaan muihin toimintayksikköihin ministeriön tehtävien tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi (7.1 §). Ministeriön järjestysmuodosta ja toiminnan yleisestä järjestämisestä säädetään valtioneuvoston asetuksella (valtioneuvos- ton ohjesääntö, 27 §). Tarkempia säännöksiä asiasta voidaan antaa ministeriön asetuksena annettavalla ministeriön työjärjestyksellä (7.2 §). Valtiosopimuksen ja muun kansainvälisen velvoitteen käsittelee se ministeriö, jonka toimi- alaan sopimus tai velvoite sisällöltään kuuluu (8.1 §). Ulkoasiainministeriö avustaa kansain- välisten asioiden yhteensovittamisessa (8.3 §). Valtioneuvoston kanslia kuitenkin yhteen- sovittaa Euroopan unionin perussopimusten muuttamista koskevat asiat sekä Euroopan unionissa käsiteltäviä valtiosopimuksia ja muita kansainvälisiä velvoitteita koskevat asiat siten kuin 9 §:n 2 momentissa säädetään. Euroopan unionissa päätettävät asiat käsitte- lee se ministeriö, jonka toimialaan asia sisällöltään kuuluu (9.1 §). Valtioneuvoston kanslia yhteensovittaa Euroopan unionissa päätettävien asioiden valmistelun ja käsittelyn, jollei valtioneuvoston asetuksella jonkin asiaryhmän osalta toisin säädetä (9.2 §). Valtioneuvosto ratkaisee pääministerin esityksestä erimielisyyden siitä, minkä ministeriön käsiteltäväksi jokin asia kuuluu (10.1 §). Valtioneuvosto voi myös päättää, minkä ministe- riön on käsiteltävä sellainen laajakantoinen tai periaatteellisesti tärkeä asia, joka koskee useamman kuin yhden ministeriön toimialaa (10.2 §). Toimialajaot voivat myös muuttua (11 §). Valtioneuvoston ohjesäännön (VNOS, 262/2003) 10 §:n mukaan asiat jakautuvat ministe- riöiden toimialoille niin kuin ohjesäännön 3 luvussa säädetään. Asian käsittelee se minis- teriö, jonka toimialaan se pääosaltaan kuuluu (toimivaltainen ministeriö). Työ- ja elinkein- oministeriön toimialaan kuuluvat mm. elinkeinopolitiikka, markkinoiden toimivuus ja kil- pailun edistäminen, työllisyys ja työympäristökysymykset sekä alueiden kehittäminen (VNOS, 21 §). Ympäristöministeriön toimialaan kuuluvat mm. ympäristönsuojelu ja ympä- ristövahinkojen torjunta, alueiden käyttö, luonnonsuojelu ja rakentaminen (VNOS 24 §). 48 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Oikeusministeriön toimialaan kuuluvat mm. lainvalmistelu valtiosääntöoikeuden, ylei- sen hallinto-oikeuden, yksityisoikeuden sekä rikos- ja prosessioikeuden alalla sekä oikeu- denhoito (VNOS 14 §).19 Maa- ja metsätalousministeriön toimialaan kuuluvat mm. maata- lous, metsätalous, kala-, riista- ja porotalous, maanmittaus ja kirjaamisasiat sekä vesitalous (VNOS 19 §) Liikenne- ja viestintäministeriön toimialaan kuuluvat mm. tie- ja rautatielii- kenne sekä liikenneväylät (VNOS 20 §). Ministeriöiden toimivaltajako ilmenee yksinkertaistettuna seuraavasta kaaviosta: Kuva 6. Ministeriöiden toimivaltajako Perustuslain 2.3 §:n julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Toimivaltajako lainval- mistelun ja säädösten riippuvuussuhteessa ei ole ehdoton, koska laissa on perustuslain mukaisesti mahdollistettu toimivaltarajat ylittävän lainsäädännön valmistelu. Valtioneu- vosto voi määrätä ministeriöt valmistelemaan yhteistyössä esimerkiksi luonnonvarakaarta, risteävien intressien tasapainotusten ja EU-toimivaltojen rajapintojen johdosta esimerkiksi valtioneuvoston kanslian koordinoimana. Tässä yhteydessä ei tarkastella valtiovarainminis- teriön toimialaan kuuluvaa verotusta tai sisäasianministeriöltä valtiovarainministeriön sää- döstoimivaltaan siirtyneen kuntalain itsehallintosääntelyä itsenäisesti. Julkisen vallan toi- mivallat eivät rajaa intressejä, mutta tämän selvityksen kannalta kaivosten sääntelyn toimi- valtarajat ovat keskeisiä. 19 Valtioneuvoston ohjesäännössä oikeusministeriön hallinnonalalla kuuluva vesilainsää- däntö ei sisälly yleiseen hallinto-oikeuteen vaan yksityisoikeuteen, mikä ei ilmene ohjesään- nöstä. Vesioikeudet olivat aikanaan oikeudenhoitoa. VNL Valtioneuvostolaki Toimivaltajakojen ylitys 2.2 § ja 10.1–2 § Toimivaltajakojen ylitys VNL 2.2. § ja 10.1–2 § VNOS Valtioneuvoston ohjesääntö Tekijä: Tomi Rinne TEM YM OM MMM VNK STM SM UM LVM VM KaivL YSLMRL LSL VL Saame- laiset Luonnon- varat MML SEUT EU-kv Terveys Poliisi Kv- sopimus Liikenne Kansantalous Verot, Kunnat Aluehallinto 49 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Tämän selvityksen sisältöön voi kuulua vain nykysääntelyn toimivaltajakojen mukainen intressivertailu kaivoslaissa eikä sitä ole keskusteluista huolimatta laajennettu selvitystyön aikana. Selvityksestä erikseen ja aiemmin valmisteltavassa kaivoslakiuudistuksessa val- tioneuvosto ei ole määrännyt valmistelemaan kaivoslain soveltamisaloja laajempaa lakia eikä toimivaltoja ole laajennettu erikseen ministeriöiden välillä. Sidosryhmäkyselyn perus- teella intressit ymmärrettiin silti kaivoslain soveltamisalaa laajempina ja tyytymättömyyttä aiheuttivat ensisijaisesti kaivoslain soveltamisalaan kuulumattomat asiat. Vaikka hallin- non toimivaltarajojen ja kaivoslain soveltamisrajojen ylittämiselle ei tässä selvityksessä ole oikeutta, selostetaan selvityksessä silti intressit laajasti toimivalta- ja soveltamisalarajapin- tojen hahmottamiseksi. Työ- ja elinkeinoministeriö Valtioneuvoston asetuksessa työ- ja elinkeinoministeriöstä (1024/2007) kaivosasiat ja nii- hin liittyvien mineraalisten luonnonvarojen hyödyntäminen sekä Turvallisuus- ja kemikaa- livirasto kuuluvat ministeriön toimialaan (1 §, 28 kohta, 2 §). Työ- ja elinkeinoministeriön asetuksessa työ- ja elinkeinoministeriön työjärjestyksestä (826/2020) säädetään mm. EU- ja kansainvälisten asioiden yksiköstä (16 §), alueet ja kasvu- palvelut -osastosta (17 §, mm. EU:n alue- ja rakennepolitiikka), energiaosastosta (18 §, mm. lunastukset), innovaatiot ja yritysrahoitus -osastosta (19 §, mm. toimialakohtainen elin- keinopolitiikka sekä toimialojen seuranta ja kehittäminen, mineraalipolitiikka, erilaiset tuet ja rahoitus, kaivosalan viranomaistoiminnan (Tukes) valvonta) sekä työllisyys ja toimivat markkinat -osastosta (20 §, mm. yritystoiminta, työllisyys, sisämarkkinat, kilpailu, huolto- varmuus, yritys- ja yhteisörekisterit). Kaivoslainsäädäntö kuuluu siis työ- ja elinkeinominis- teriölle, ympäristönsuojelu ei. Kemikaaliturvallisuutta ei ole mainittu eksplisiittisesti kum- massakaan asetuksessa. Ympäristöministeriö Valtioneuvoston asetuksessa ympäristöministeriöstä (1286/2015) säädetään ympäristö- ministeriön tehtäviksi kaivostoimintaan liitännäisinä etenkin ympäristönsuojelu (sisältäen ilmastonmuutoksen torjunnan) ja erikseen kemikaalien käytöstä aiheutuvien ympäristö- haittojen ehkäiseminen ja valvonta, ympäristövaikutusten arviointi, luonnonsuojelu (moni- sanaisesti), maisemanhoito ja -suojelu, (kuntien) alueiden käytön suunnittelun ja maakun- nan suunnittelun ohjaus sekä erikseen alue- ja yhdyskuntarakenteen kehittäminen, maa-ai- nesten käytön ohjaus sekä rakentamisen ohjaus. Ympäristöministeriön toimialaan (ei kui- tenkaan ohjaukseen) kuuluu Suomen ympäristökeskus (Syke) ja se ohjaa toimialallaan alue- hallintovirastoja, ELY-keskuksia sekä Turvallisuus- ja kemikaalivirastoa (Tukes) (3 §). Työn jär- jestämiseksi on luontoympäristöosasto, rakennetun ympäristön osasto ja ympäristönsuoje- luosasto (5 §). 50 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Ympäristöministeriön asetuksessa ympäristöministeriön työjärjestyksestä (1183/2020) sää- detään tarkemmin luontoympäristö-, ympäristönsuojelu- ja rakennetun ympäristön osas- toista (5–8 §) sekä kansainväliset asiat -tulosalueesta, joka vastaa mm. ympäristöasioita kos- kevien Euroopan unionin ulkosuhteiden sekä Euroopan unionin ympäristöpolitiikan ja -lain- säädännön valmistelun yhteensovittamisesta yhteistyössä osastojen ja tulosalueiden kanssa (9 §). Oikeusministeriö Valtioneuvoston oikeusministeriöstä antaman asetuksen (543/2003) 1 §:n mukaan vesilaki ei sisälly oikeusministeriölle kuuluvaan yleiseen hallinto-oikeuteen. 3 §:n mukaan oikeus- ministeriössä on esikunnan lisäksi demokratia- ja julkisoikeusosasto, yksityisoikeus- ja oikeudenhoito-osasto, kriminaalipolitiikka- ja rikosoikeusosasto sekä hallinto- ja ohjaus- osasto. Vesilainsäädäntö on perinteisesti mielletty yksityisoikeuden alaan kuuluvaksi. Oikeusministeriön asetus oikeusministeriön työjärjestyksestä (595/2019) säätää osastoihin kuuluvista yksiköistä. Demokratia- ja julkisoikeusosastolle kuuluvat perustuslain 17.3 §:n mukaisesti annetussa saamelaiskäräjälaissa tarkoitetut saamelaisten kulttuuri-itsehallinto ja saamelaisasioiden yhteensovittaminen. Oikeusministeriön hallinnonalaan kuuluvat tuo- mioistuimet, joissa viimekädessä ja useimmiten ratkaistaan kaikki kaivoslain lupa- ja lunas- tusasiat sekä kaikki muutkin kaivostoimintaan liitännäiset lupa-asiat. Toimivaltainen viran- omainen ratkaisee asian ja tuomioistuimen tehtävänä on arvioida viranomaisen päätöksen lainmukaisuus. Lainmukaisuutta ei voi arvioida, jos päätös ei perustu riittäviin selvityksiin. Maa- ja metsätalousministeriö Valtioneuvoston asetuksen maa- ja metsätalousministeriöstä (1267/2014) 1 §:ssä sääde- tään ministeriön toimialaan kuuluviksi kaivostoimintaan liitännäisinä etenkin metsätalous, kala-, riista- ja porotalous, valtion metsätalousmaan omistaja-asiat, maanmittaus, kiinteis- tötoimitukset, patoturvallisuus sekä uusiutuvien luonnonvarojen kestävä ja monipuoli- nen käyttö, hoito ja suojelu. Sen toimialaan kuuluvat Metsähallitus, Luonnonvarakeskus ja Maanmittauslaitos (2 §). Se ohjaa ja valvoo aluehallintovirastoja ja ELY-keskuksia toimi- alaansa kuuluvissa asioissa sekä ohjaa Tukesia ja Sykeä toimialaansa kuuluvissa asioissa. Maa- ja metsätalousministeriön työjärjestyksen (asetus 658/2016) mukaan maa- ja metsä- talousministeriössä on ruokaosasto, luonnonvaraosasto sekä suoraan kansliapäällikön alai- suudessa toimivat tieto- ja tutkimustoimiala sekä hallinto- ja kehittämistoimiala. Luonnon- varaosastolla on asetuksen 6 §:n mukaan mm. elinkeinokalatalousyksikkö, luonnonvara- ja vesitalousyksikkö sekä EU-koordinaation ja kansainvälisten asioiden yksikkö. Luonnonva- rayksikölle kuuluvat mm. kala- ja metsätalous, ja sen ohjausvastuulla on mm. Metsähallitus ja Suomen metsäkeskus (11 §). Maanmittaus kuuluu tieto- ja tutkimustoimialan tehtäviin, ja sen ohjausvastuulle kuuluvat Luonnonvarakeskus ja Maanmittauslaitos. 51 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Sosiaali- ja terveysministeriö Valtioneuvostolakia (1 ja 9–10 §) ja valtioneuvoston ohjesääntöä (22 ja 36 §) täsmentä- vässä valtioneuvoston asetuksessa sosiaali- ja terveysministeriöstä (491/2017) 1–2 §:n mukaan ministeriön toimialaan kuuluvat mm. sosiaalinen hyvinvointi, terveyden edistä- minen yleisesti ja työsuojelu ja Säteilyturvakeskus. Kun ympäristölupa-asiassa valvotaan, ettei toiminta vaaranna terveyttä ja koska Suomen uraaniesiintymät ovat köyhänpuoleisia, kaivostoimintaan liitännäisenä jäävät käytännössä jäljelle sosiaalinen hyväksyttävyys sekä kaivosturvallisuuden ja ympäristönsuojelulain rajapintoja määrittävä työsuojelu. Uraa- nia sisältävien esiintymien hyödyntäminen liittyisi kaivoslakiin, uraanin käsittely jätteenä ympäristöministeriön toimialalla kaivannaisjätteisiin ja ympäristönsuojeluun uraanin ja sen hajoamistuotteiden toksisuudesta johtuen. Ministeriön työjärjestyksessä (519/2017) säädetään sen lisäksi mm. ministeriön osastoista ja erillisyksiköistä, niiden tehtävistä sekä ministeriön hallinnonalan ohjauksesta. Yleisölle ja yrityksille sekä lakia soveltaville viran- omaisille rajapinnat eivät ole aina selkeitä. Sosiaali- ja terveysministeriölle kuuluu terveydensuojelulaki (763/1994) ja säteilylaki (592/1991) sekä asetukset talousveden laadusta (401/2001 ja 1352/2015). Sosiaali- ja ter- veysministeriön toimialaan kuuluvan työturvallisuuslain (738/2002) nojalla on annettu valtioneuvoston asetus räjäytys- ja louhintatyön turvallisuudesta (644/2011). Siinä on säädetty mm. turvallisuus- ja räjäytyssuunnitelmista sekä räjähteiden säilytyksestä työ- paikalla. Sitä valvovat työsuojeluviranomaiset (aluehallintovirastojen Työsuojelun vas- tuualueet) työmaatarkastuksilla ja räjäytystyötarkastuksilla. Työ- ja elinkeinoministeriö on antanut turvallisuusmääräyksiä. Räjäytystyön suorittajalla on ympäristövahinkolain (737/1994) mukainen ankara vastuu. Kemikaaliturvallisuuslain (390/2005, 79 § ja 115 §) mukaisia räjäytysilmoituksia valvoo Poliisi, mutta räjäytysten päästöt (tärinä, melu, pöly, typpi) kuuluvat myös ympäristönsuojelulain (527/2014) soveltamisalaan. Rakenteellinen ja tekninen kaivosturvallisuus kaivosalueella ja onnettomuuksien ehkäisy sekä räjäytys- ten työsuojelullinen mitoitus teollisuusalueen työntekijöille ei välttämättä riitä aina ympä- ristönsuojelussa teollisuusalueen ulkopuolella, jos alueen käyttömuodot ovat herkkiä (loma-asutus, luonnonsuojelualue tms.). Sisäministeriö Valtioneuvoston asetuksessa sisäministeriöstä (1056/2013) säädetään valtioneuvoston ohjesäännön (262/2003) ohella ministeriön toimivaltaan kuuluviksi kaivostoimintaan välil- lisesti liitännäisinä koko poliisihallinto laitoksineen, pelastustoimi, laillisuusvalvonnan kehittäminen sekä aluehallinnon yhteinen varautuminen poikkeusoloihin ja häiriötilantei- siin (1 §). Sisäasiainministeriön asetuksessa sisäministeriön työjärjestyksestä (1078/2013) säädetään tarkemmin osastoista ja yksiköistä. 52 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Poliisilain (493/1995) 52 §:n nojalla sisäasiainministeriö sai ihmisten suojaamiseksi asetuk- sella rajoittaa liikkumista tai oleskelua turvattavassa tai suojattavassa kohteessa tai sen ympäristössä. Rajoituksia säädettiin, kun ympäristönsuojelumääräyksiä yritettiin sovel- taa teollisuusalueiden sisällä. Uuden poliisilain (872/2011) 9 luvun 8 §:ssä on annettu sama oikeus nykyiselle sisäministeriölle. Liikkumista ja oleskelua voidaan rajoittaa erittäin tär- keän toiminnan tai omaisuuden turvaamiseksi taikka ihmisten suojaamiseksi kohteessa tai sen ympäristössä. Liikkumis- ja oleskelurajoituksista annetun asetuksen (1104/2013) liitteessä 4 on lueteltu teollisuus- ja kaivosalueita, joilla liikkuminen kielletty. Liite sisältää kaikki vanhat erillisase- tusten oleskelurajoitukset. Liikkumista on rajoitettu seuraavilla kaivoksilla: Lampivaaran ametistikaivos, Talvivaaran kaivosalue (nykyään Terrafame) sekä kaivosmineraalien jatko- jalostukseen liittyen mm. seuraavilla teollisuusalueilla: Boliden Harjavalta Oy, Norilsk Nic- kel Harjavalta Oy ja Yara Suomi Oy. Sivullisia toki liikkuu muillakin aidatuilla tai aitaamatto- milla kaivos ja teollisuusalueilla, mutta niille ei ole haettu rajoitusta, vaan jokamiehenoike- udet ylittävät yleiset rajoitukset on katsottu riittäviksi. Ulkoministeriö Valtioneuvoston ulkoasiainministeriöstä (nykyään ulkoministeriö) antaman asetuksen (1171/2005) 1 §:n mukaan ministeriön toimialaan kuuluvat kansainväliset ihmisoikeusasiat (liityntä ilmastonmuutokseen), kauppapoliittiset asiat, markkinoille pääsy, kaupan esteet, tuontisuoja (hiilitullit?), valtiosopimusten ja muiden kansainvälisten velvoitteiden valmis- telua ja täytäntöönpanoa koskevat asiat, jotka eivät kuulu toisen ministeriön toimialaan (osin ilmastosopimukset), valtioneuvostolain 8 §:ää täsmentäen kansainvälistä oikeutta koskevat asiat (ilmasto), kansainvälisiä järjestöjä koskevat asiat, jotka eivät kuulu toisen ministeriön toimialaan. Ulkoministeriön asetuksessa ulkoministeriön työjärjestyksestä (550/2008) säädetään ulkoasiainministeriön päätöksen mukaisesti valtioneuvostolakia ja ulkoasiainministeriöasetusta yksityiskohtaisemmin toiminnan yleisestä järjestämisestä. Liikenne- ja viestintäministeriö Valtioneuvoston asetuksessa liikenne- ja viestintäministeriöstä (405/2003) säädetään ministeriön tehtäviksi kaivosalaan välillisesti liittyvinä ainakin liikennejärjestelmien suun- nittelu ja kehittäminen, liikenneverkkojen ylläpito ja kehittäminen, tieliikenne sekä tielii- kenteessä käytettäviä ajoneuvoja koskevat asiat, rautatieliikenne, merenkulku ja muu vesi- liikenne sekä satamat, liikenteen turvallisuus- ja ympäristöasiat sekä vaarallisten aineiden kuljetukset, ilmakehän tutkimus ja seuranta (1 §). Sen toimialaan kuuluvat Ilmatieteen lai- tos, Liikenne- ja viestintävirasto sekä Väylävirasto (2 §). Liikenne- ja viestintäministeriön työjärjestyksestä (1267/2015) ei selvästi ilmene kaivoslakiin sidonnaisten maantie- ja yksi- tyistielakien mukaisten hallinnonalojen hoito. 53 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Valtiovarainministeriö Valtioneuvostolain (175/2003) nojalla annetussa valtioneuvoston ohjesäännön 17 §:n mukaan valtiovarainministeriölle kuuluvat mm. valtiontalous, verotus ja yleinen tullipoli- tiikka, rahoitusmarkkinoiden toiminta, julkishallinnon yleinen kehittäminen sekä valtion- hallinnon rakenteiden, ohjausjärjestelmien ja toiminnan kehittäminen sekä kunnallishal- linto ja -talous sekä valtion ja kuntien suhde. Valtioneuvostolain 7 §:n nojalla valtiovarainministeriön työjärjestyksestä (966/2005) anne- tussa valtiovarainministeriön asetuksessa määrätään mm. valtiovarainministeriön organi- saatiosta ja sisäisestä työnjaosta. Ministeriön toimintayksiköihin kuuluvat mm. kansantalo- usosasto, vero-osasto, rahoitusmarkkinaosasto sekä kunta- ja aluehallinto-osasto. Kansanta- lousosasto tuo esiin kansantalouden näkökulmaa yhteiskuntapoliittisessa päätöksenteossa, vero-osasto valmistelee mm. verojärjestelmän kehittämistä, rahoitusmarkkinaosasto mm. rahoitusjärjestelmän vakautta ja kehittämistä sekä kunta- ja aluehallinto-osasto kuntien itsehallinnon kehittämistä, kuntien hallintoa ja yhteistyötä. EU-sihteeristö valmistelee mm. Euroopan unionin perussopimusta ja yleistä kehittämistä sekä institutionaalisia kysymyksiä. 3.1.3 Viranomaisten toimivaltajako lain soveltamisessa Kaivoslaki Kaivoslain tavoitteissa on mainittu yhteiskunnallinen, taloudellinen ja ekologinen kestä- vyys (kestävä kehitys, 1 §). Kaivoslaissa säädetään kaivosmineraaleja sisältävän esiintymän etsinnästä ja hyödyntämisestä, kullanhuuhdonnasta valtion omistamalla alueella ja näihin liittyvän toiminnan lopettamisesta sekä kaivostoimituksesta (2 §). Kaivoslain lupaharkinta perustuu kaivoslain soveltamisalaan (2 §) kuuluvaan oikeusharkintaan (45–55 §). Kaivosvi- ranomaisen toimivaltaan ei kuulu soveltaa muita lakeja (laki Turvallisuus- ja kemikaaliviras- tosta (1261/2010, 2.3–5 §). Kaivoslain 3 §:ssä säädetään, että kaivoslain mukaista lupa- tai muuta asiaa ratkais- taessa ja muutoin kaivoslain mukaan toimittaessa sovelletaan mm. luonnonsuojelulakia (1096/1996), ympäristönsuojelulakia (527/2014), erämaalakia (62/1991), maankäyttö- ja rakennuslakia (132/1999), vesilakia (587/2011), poronhoitolakia (848/1990), säteilylakia (592/1991), ydinenergialakia (990/1987), muinaismuistolakia (295/1963), maastoliikennela- kia (1710/1995) ja patoturvallisuuslakia (494/2009). Sana ”sovelletaan” on hieman harhaan- johtava, mutta perusteluiden viittaus muuhun lainsäädäntöön on informatiivinen, eikä kaivoslain säännöksillä ole mahdollista sivuuttaa muuta lainsäädäntöä.20 20 HE 273/2009 vp s. 72 ja s. 100. 54 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Kaivoslain mukaisena hallinto- ja päätösviranomaisena (kaivosviranomainen) toimii Turval- lisuus- ja kemikaalivirasto eli Tukes, joka ratkaisee malminetsintä-, kaivos- ja kaivosturvalli- suusluvat sekä toimii valvontaviranomaisena (4 §). Kaivosaluelunastuslupa ratkaistaan ase- tuksen (826/2020) 18 §:n mukaisesta valmistelusta valtioneuvoston yleisistunnossa (kai- voslain 163 §, laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa (808/2019) 8 §). Kaivostoiminnan yleinen ohjaus, seuranta ja kehittäminen kuuluvat työ- ja elinkeinoministeriölle. Kaivoslain kanssa samanaikaisesti rinnakkain sovellettavat ympäristönsuojelu-, vesi-, kemikaaliturvallisuus-, sähköturvallisuus-, maankäyttö- ja rakennuslait sekä kaivannais- jäte- ja tielainsäädäntö eivät kuulu luonnonvarasääntelyyn, mutta niitä soveltamalla voi- daan rajoittaa kaivosmineraalien hyödyntämistä ympäristön, vesien ja muun maankäytön suojelemiseksi. Kaivospiirin alueelta, kaivannaisjätealueilta ja täyden hallintaoikeuden apualueilta saa poistaa puuston sekä hyödyntää kaikki maaperän ainekset (ml. turpeet), joten maa-aines- ja metsälakeja ei sovelleta samanaikaisesti ja rinnakkain kaivoslain kanssa. Ympäristönsuojelulaki, vesilaki, patoturvallisuuslaki Ympäristönsuojelulakia (YSL, 527/2014) sovelletaan teolliseen ja muuhun toimintaan, josta aiheutuu tai saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista. Se ei kuulu kaivoslain sovel- tamisalaan. Tätä lakia sovelletaan myös toimintaan, jossa syntyy jätettä, sekä jätteen käsit- telyyn (2 §). Vesilakia (VL, 587/2011) sovelletaan vesitalousasioihin (VL 1:2). Vesilakia ei sovelleta päästöistä aiheutuvaan vesistön tai pienvesien pilaantumiseen, mutta sitä sovel- letaan ns. rakenteelliseen pilaantumiseen. Ympäristönsuojelulaissa ei säädetä luonnon- varoista. Vesilaissa säädetään vain vesiluonnonvaroista ja eräistä kaivoksiin liitännäisistä käyttöoikeuksista maa-alueilla. Toimivaltaisena lupaviranomaisena on aluehallintovirastoista annetun lain (896/2009) 4.1 §:n 5 kohdan ja aluehallintovirastoasetuksen (906/2009) 2.2 §:n 1 kohdan nojalla aluehal- lintoviraston Ympäristölupavastuualue. Asioiden käsittelystä säädetään laissa ympäris- tönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelystä aluehallintovirastossa (898/2009). Valvontaviran- omaisen toimivalta on määrätty ELY-keskuslain (897/2009) 3.1 §:n 9 kohdassa, 3.2 §:ssä ja 5 §:ssä sekä ELY-keskusasetuksen (1373/2018) 1 ja 3 §:ssä (alueellinen toimivalta), 2.1 §:n 3 kohdassa ja 5.1 §:n 8 kohdassa (asiallinen toimivalta Ympäristö ja luonnonvarat -vas- tuualueella, paitsi ja 15 §:n kalastusasioissa Varsinais-Suomen ja Lapin ELY-keskusten Elin- keinot, työvoima ja osaaminen -vastuualueella). Kaivoksen YSL 27 §:n mukaisen ympäristöluvan ja VL 3:2-7 mukaisen vesiluvan ja käyttö- oikeudet ratkaisee aluehallintovirasto (AVI) ELY-keskuksen ollessa valvontaviranomainen (YSL 21 §, VL 1:7). Ympäristö- ja vesilupahakemukset voidaan käsitellä yhdessä ja ratkaista 55 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 yhdellä päätöksellä (YSL 47 §, VL 11:12). Ympäristönsuojelulain yleinen ohjaus, seuranta ja kehittäminen kuuluu ympäristöministeriölle (YSL 21 §). Vesilaki kuuluu oikeusministe- riön hallinnonalaan ja se valmistelee myös valtioneuvoston asetukset, mutta ohjaus, seu- ranta ja kehittäminen eivät selkeästi kuulu millekään ministeriölle. Ns. substanssiministeri- öitä vesiasioissa ovat ympäristöministeriö sekä maa- ja metsätalousministeriö, jotka voivat antaa asetuksia. Ministeriöiden keskinäiset suhteet mainittujen tehtävien osalta eivät ole tarkkarajaisia. AVI ratkaisee myös jäte- ja kaivospatoasiat, mutta lausunnon antavana patoturvallisuusvi- ranomaisena toimii patoturvallisuusasioissa toimivaltainen ELY-keskus. Kainuun ELY-kes- kukselle on keskitetty vesistö- ja kaivospatoja koskevat patoturvallisuusviranomaisen teh- tävät. Patoturvallisuuslain (494/2009) 5 §:n mukaan patoturvallisuuden yleinen ohjaus, seuranta ja kehittäminen kuuluvat maa- ja metsätalousministeriölle. Kaivannaisjätteet Kaivannaisjätteet jätepatoineen kuuluvat ympäristönsuojelulain, jätelain nojalla annetun kaivannaisjäteasetuksen, kemikaaliturvallisuuslain ja patoturvallisuuslain soveltamisaloille, mutta eivät kaivoslain soveltamisalaan. Kaivannaisjätteitä koskevat päätökset vakuuksi- neen sisältyvät ympäristölupa-asiaan. Sulkemisen yhteydessä kaivosalueen turvallisuus kaivoslain soveltamisalalla otetaan huomioon myös kaivannaisjätekasojen muotoilussa ja aitaamisessa putoamisten tms. estämiseksi. Kemikaaliturvallisuuslaki Vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden turvallisuudesta annetussa laissa (kemikaaliturvalli- suuslaki, 390/2005) laissa säädetään mm. vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista, siirrosta sekä säilytyksestä, räjähteille asetettavista vaatimuksista sekä mm. räjähteiden käytöstä, hallussapidosta, varastoinnista ja säilytyksestä sekä em. toiminnoissa käytettäville laitteille ja laitteistoille sekä niiden asennukselle ja huollolle asetettavista vaa- timuksista (2 §). Kemikaaliturvallisuuslaissa ei säädetä luonnonvaroista eikä kaivoslain soveltamisalaan kuluvista asioista vaan kemikaalien haltijan velvollisuuksista. Kemikaaliturvallisuuslain 23 §:n ja asetuksen (855/2012) nojalla vaarallisten kemikaalien laajamittaiselle teolliselle käsittelylle ja varastoinnille tarvitaan Tukesin ”kemikaaliturvalli- suuslupa”. Muulle käsittelylle ja varastoinnille riittää ilmoitus. Kemikaaliturvallisuutta val- vovat Tukes ja pelastusviranomaiset sekä Poliisi (115 §). Kaivoslain ohjauksen tavoin myös kemikaaliturvallisuuslain ohjaus kuuluu työ- ja elinkeinoministeriölle (114 §). 56 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Maankäyttö- ja rakennuslaki Maankäyttö- ja rakennuslain (MRL, 132/1999) soveltamisalalla säädetään alueiden ja raken- nusten suunnittelusta, rakentamisesta ja käytöstä. Kaavoitus sisältää kaivoksen ja sen ympä- ristön, kadun ja muun tiestö. Katu rakennetaan kunnan katusuunnitelman mukaisesti (MRL 85 §). Rakentaminen kuuluu kunnan rakennusvalvontaviranomaisen ratkaistavaksi (MRL 21 §, 125–127 §). Kaivoslain 47.4 §:n mukaan kaivostoiminnan on perustuttava oikeusvai- kutteiseen kaavaan. Maakunnan liitto hyväksyy maakuntakaavan, kunta yleis- ja asemakaa- vat. Alueiden käytön suunnittelun ja rakennustoimen yleinen kehittäminen ja ohjaus kuu- luu ympäristöministeriölle (MRL 17 §). ELY-keskus edistää alueiden käytön suunnittelun ja rakennustoimen järjestämistä 18 §. Maakäyttö- ja rakennuslaissa ei säädetä kaivoksista eikä oikeuksista luonnonvaroihin, ainoastaan oikeuksien käytön vaikutuksista alueidenkäyttöön ja maisemaan sekä rakentamisen lupamenettelyiden yhteensopivuudesta maisemaan (MRL 117, 136–138, 140 §). Sähköturvallisuuslaki Sähköturvallisuuslakia (1135/2016) sovelletaan sähkölaitteisiin ja -laitteistoihin, joita käy- tetään sähkön tuottamisessa, siirrossa, jakelussa tai käytössä ja joiden sähköisistä tai sähkömagneettisista ominaisuuksista voi aiheutua vahingon vaara tai häiriötä. Säh- köturvallisuus ei kuulu kaivoslain soveltamisalaan. Sähköturvallisuutta valvoo Tukes sähköturvallisuusviranomaisena. Yksityistiet ja maantiet Liikenne toiminnan harjoittamisalueella kuuluu ympäristölupakokonaisuuteen. Liikenneyh- teyksien olemassaolo on yleensä (ei aina) tarkastettu ns. välttämättömänä prosessiyhteytenä, vaikka asiasta ei säädetä laissa. Maanteiden ja katujen liikenne tai liikenne muillakaan yleisillä kulkuväylillä (vesi, rata, ilma) ei kuulu ympäristölupa-asiaan. Joskus ympäristölupamääräyk- sessä on erehdyksessä esim. voitu kieltää ajamasta asuinalueen läpi, mutta liikennettä ohja- taan liikennemerkeillä (70–71 § liikenteenohjauslaitteet).21 Liikennettä varten on oltava katu- liittymä tai ELY-keskuksen myöntämä liittymälupa (käsittelyjä ulkoistettu yksityisille). AVI on liittänyt yksityistiet noin 400 m matkalta ympäristölupakokonaisuuteen ja lupamää- räysten piiriin, mutta asiasta ei säädetä laissa. Yksityistietoimitusta ei joskus ole suostuttu pitämään ennen maa-ainesluvan (koskee kaivoslain tavoin luonnonvaroja) myöntämistä ja maa-aineslupaa ei samanaikaisesti ole suostuttu myöntämään ennen yksityistietoimitusta. 21 Mm. Hämeen ympäristökeskuksen 13.3.2006 antamassa päätöksessä nro YSO/36/2006 (dnro HAM-2003-Y-627-111) lupamääräyksessä nro 6 velvoitettiin ohjaamaan raskaan liiken- teen kuljetukset asutuksen ulkopuolisille valtakunnallisille ja seudullisille pääväylille. Lisäksi määräys koski käytännössä ulkopuolisia kuljetusyrityksiä. 57 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Laeilla ei kuitenkaan ole edellytyssuhdetta, joten kumpikaan viranomainen ei saisi synnyt- tää pattitilannetta. Uuden yksityistilain 19, 24 ja 82 §:ssä on kuitenkin viittaus ympäristön- suojelulain noudattamiseen. Kaivoslaissa säädetty kaivosalue pitää sisällään kaivoksen lii- kennealueet, mutta kaivoksen ja kaivoslain soveltamisalan ulkopuolella on oltava tieoi- keus tai yleinen katu tai maantie. Maantielaissa (503/2005, nimi muutettu laiksi liikennejärjestelmästä ja maanteistä) sääde- tään valtakunnallisesta liikennejärjestelmäsuunnittelun lisäksi edelleen maanteistä ja nii- den palvelutasosta ja tienpidosta (suunnittelu, rakentaminen, kunnossapito ja liikenteen hallinta) sekä valtiolle ja muille viranomaisille kuuluvista oikeuksista ja velvollisuuksista samoin kuin kiinteistön omistajien ja muiden asianosaisten oikeusasemasta (2 §) sekä yksi- tyisteiden liittymistä maantiehen (24 ja 37–38 §). ELY-keskukset (Liikennevastuualueet) vastaavat alueensa tienpidon tehtävien hoitamisesta Väyläviraston ohjauksen mukaisesti (11.2 §). Maantielaissa ei säädetä kaivosmineraaleista eikä muista luonnonvaroista, vaikka rakentamiseen sisältyy oikeus tienpitoaineeseen (joskus osa lunastuskorvausriitaa). Liikenne- ja viestintäministeriön säädöstoimivaltaan kuuluvassa yksityistielaissa (560/2018) säädetään yksityisteistä ja tieoikeudesta, niiden perustamisesta, muuttami- sesta ja lakkauttamisesta, yksityisteiden tienpidosta, yksityistietoimituksesta sekä tieosak- kaiden, kiinteistönomistajien ja muiden asianosaisten oikeuksista ja velvollisuuksista. Lakia ei sovelleta kiinteistöjen sisäisiin teihin (2 §) eikä myöskään siltä osalta kuin tieyhteys kul- kee kaivospiirin sisällä taikka kaivos- tai apualueella. Yksityistietoimituksen suorittamisesta huolehtii Maanmittauslaitos (maanmittaustoimisto) taikka asemakaava-alueella kunnan kiinteistörekisteriviranomainen (71.3 §). Liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalalle kuuluva yksityistielaki korvauksineen (11, 16–18 §) on erillinen kaivoslain, ympäristönsuo- jelulain jne. järjestelmistä, vaikka ympäristönsuojelulakia on lupamääräyksissä osin sovel- lettu yksityisteihin jo ennen uuden yksityistielain säätämistä. Lakien soveltamisaloja voi hämärtää, että nykyään yksityistien rakentamisessa, kunnossa- pidossa ja yksityistietoimituksessa on noudatettava, mitä ympäristönsuojelulaissa sääde- tään (19, 24 ja 82 §). Rakentaminen ja kunnossapito voisi viitata vain jätteiden hyödyntä- miseen tien rakentamisessa, koska muutenhan ympäristönsuojelulaissa ei säädetä niistä mitään. Ympäristölupa tarvitaan ennen rakentamista ja kunnostamista. Yksityistietoimi- tuksessa kunnan tai valtion toimitusinsinööri (kiinteistörekisterilain 392/1985 mukainen viranomainen) ei voi soveltaa ympäristönsuojelulakia, koska sillä ei ole toimivaltaa ympä- ristönsuojelulaissa eikä kyse ole sen soveltamisalaan kuuluvasta ympäristön pilaantumi- sen vaaraa aiheuttavasta toiminnasta. Yksityistielain perustelujen (HE 147/2017) mukaan kyse olisi informatiivisesta säännöksestä, ettei tieoikeuden perustaminen korvaisi toi- sen lain mukaista lupaa (luonnonsuojelu-, vesi-, muinaismuisto-, metsä- ja ympäristön- suojelulait). Toki rakentamisessa jne. on muutenkin noudatettava kaikkea lainsäädäntöä. Yksityistietoimituksessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on noudatettava, mitä 58 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 luonnonsuojelulaissa säädetään. Mm. suojelualueilla on noudatettava rauhoitusmääräyksiä, joista yksityisteiden perustaminen ja ylläpito voi riippua (ks. esim. KKO 2000:47) ja yksityistie voi myös olla lunastuksen kohteena (KKO 2002:79). Maa- ja metsätalousministeriön säädöstoimivaltaan kuuluvaa kiinteistönmuodostamislakia (KML, 554/1995) sovelletaan rasitusteihin (KML 154 a §). Viranomainen on sama kuin yksityis- tietoimituksessa (KML 5 §). Kiinteistötoimituksessa voidaan perustaa yksityistielaissa tarkoi- tettu pysyvä tai määräaikainen tieoikeus tai muu kulkuyhteyttä varten tarpeellinen oikeus (KML 156.3 §) tai poistaa tarpeeton oikeus (KML 159.3 §). Toimitusinsinöörien toimivalta ilme- nee yksityistielaista, kiinteistönmuodostamislaista ja kiinteistönmuodostamisasetuksesta (1189/1996) niiden soveltamisalojen mukaisesti. Kaivoslaki ja lunastuslaki tulevat toimitusin- sinöörien sovellettaviksi lunastustoimituksissa. Kaivostoimituksessa on tehtävä kaivosalueen tai apualueen perustamiseksi tarpeelliset yksityisiä teitä ja tieoikeuksia koskevat järjestelyt ja käsiteltävä ja ratkaistava muutkin yksityistietoimituksessa käsiteltäviksi säädetyt asiat (kaivos- lain 87 §). Ympäristönsuojelulaissa (3 luku) toimitusinsinööreille ei ole säädetty toimivaltaa. Tieliikennelaki koskee liikennettä (1 §), jolla tarkoitetaan liikennettä maantiellä, kadulla ja yksityisellä tiellä (2 §). Tienkäyttäjällä tarkoitetaan jokaista, joka on tiellä taikka kuljettaa sillä olevaa ajoneuvoa. Tieliikennelain noudattamista valvoo mm. poliisi. Tieliikennelaissa ei ole säädetty toimivaltaa rajoittaa tienkäyttöoikeutta muussa laissa säädetyllä perusteilla. Ajo- neuvoa on käsiteltävä siten, ettei sen moottorista tai muusta laitteesta aiheudu kohtuutonta melua, ilman pilaantumista tai muuta haittaa ajoneuvossa matkustavalle, muulle tienkäyt- täjälle eikä ympäristölle (6 §). Ajoneuvoa ei saa kuormata siten, että siitä aiheutuu vaaraa tai haittaa muulle liikenteelle tai ympäristölle (41.2 §). Tieliikennelaissa kerrotaan myös, millaisia ajoneuvoja yleisellä tiellä saa käyttää. Yksityistielain mukaisessa tieoikeudessa ja tieliittymissä voi lisäksi olla rajoituksia. Kaivosalueen ulkopuolella on oltava tie- ja liittymäoikeudet. Maa-aineslaki Maa-aineslaki (555/1981) on toinen laki, jota sovelletaan maaperän luonnonvaroihin. Lakia sovelletaan kiven, soran, hiekan, saven ja mullan ottamiseen pois kuljetettavaksi taikka pai- kalla varastoitavaksi tai jalostettavaksi (1 §). Maa-aineslaki ei koske kaivoslakiin perustu- vaa ainesten ottamista (2 §). Maa-aineslaki voi joskus tulla sovellettavaksi ennen kaivoslu- van myöntämistä. Maa-aineslaki ei kaivoslain tavoin muuta sellaisenaan kiinteistön omis- tajalle kuuluvaa oikeutta maaperän aineksiin kiinteistön aineosiin kuuluvana luonnonva- rana. Lunastuksissa ei kuitenkaan aina korvata maaperän substanssiarvoa (tuottoarvome- netelmä), jos alueella ei ole lupaa maa-ainesten ottamiseen22 tai jos luvan saaminen ei ole 22 Mm. ratkaisussa KKO 2.4.1996 taltio 1249, M 94/130 (KKO 1996:36). korvattiin soran substanssiarvo. 59 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 ilmeistä23, joten maa-aineslailla on pääsääntöisesti aito kytkentä kiinteistön arvoon luon- nonvarana. Tulkintalinjaukset näkyvät korkeimman oikeuden tuomiokäytännöstä vain siltä osin kuin se hyväksyy valituslupahakemukset ja ottaa asiat tutkittaviksi. Lunastuskor- vauksen tavoitteena on menetyksen täysi korvaus perustuslain ja lunastuslain mukaisesti. Ilman omistus- tai irrottamisoikeutta täydentävää maa-aineslupaa tai sen ilmeistä saamista ei ole menetystä. Muu luonnonvarasääntely Turpeen ottamiselle tarvitaan ympäristölupa, mutta oikeus ottamiseen kuuluu maanomis- tajalle. Oikeus turpeen ottamiseen luonnonvarana ilman erillistä luonnonvaran hyödyn- tämislupaa kuuluu kiinteistön omistajalle kiinteistön ainesosana. Metsälakia (1093/1996) sovelletaan metsän hoitamiseen ja käyttämiseen metsätalousmaaksi luettavilla alueilla, ei kuitenkaan suojelu-, erämaa- tai muuhun käyttöön otetuilla alueilla. Metsälaissa ei säädetä kiinteistön omistajalle ainesosana kuuluvista oikeuksista metsään luonnonvarana (puun- korjuu), mutta lain nojalla valvotaan mm. metsänkäyttöilmoituksin talousmetsän käyttöä luonnonvarana. 3.2 Kansainvälinen oikeus 3.2.1 Maailman kauppajärjestö (WTO) Maailmankaupan vapautta valvoo Maailman kauppajärjestö WTO (World Trade Organiza- tion) sekä vapaakauppajärjestö EFTA. WTO:n tavara- ja palvelukauppa- sekä teollis- ja teki- jänoikeussäännöt (GATT-, GATS- ja TRIPS-sopimukset24) sitovat kaikkia sopijavaltioita ja nii- den yhtymiä, kuten Suomea25 ja EU:ta. Kaikki valtiot (mm. monet kehitysmaat) eivät ole sitoutuneet kaikkiin sopimuksiin ja sitoutumattomuuden syyt voivat olla kestävän kehi- tyksen näkökulmasta hyväksyttäviä. Ihmisoikeus-, työ- ja ympäristösääntely eivät aina toteudu yleisesti hyväksyttävällä tavalla kansainvälisessä kaupassa. WTO:lla ei ole toimivaltaa päättää jäsenvaltioidensa luonnonvaroista, kuten ei myöskään ympäristönsuojelusta, mutta WTO:n perustamissopimuksen johdannossa otetaan huo- mioon yhteensovittaminen: 23 Mm. ratkaisussa KKO 20.4.1993 taltio 1412, M 92/133 (KKO 1993:48). maa-ainesluvan saantia ei pidetty ilmeisenä. Samoin KKO 7.2.1992 taltio 430, M 90/154 (KKO 1992:15). 24 General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) General Agreement in Trade on Services (GATS) ja Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS). 25 Asetus 5/1995 Maailman kauppajärjestön perustamissopimuksen ja sen liitesopimusten voimaansaattamisesta. 60 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 ”…laajentaa tavaroiden ja palveluiden tuotantoa ja kauppaa, samalla sallien maailman luonnonvarojen optimaalinen käyttö kestävän kehityksen tavoitteiden mukaisesti, tavoitella sekä ympäristön suojelua että säilyttämistä ja edistää sitä koskevia menetelmiä siten, että ne ovat sopusoinnussa osapuolien eri vaiheessa olevien taloudellisen kehityksen tarpeiden ja ongelmien kanssa.” Kaivostoiminta liittyy kansainväliseen tavarakauppaan siten, että kaivostuotteiden mark- kinat ovat pääasiassa kansainvälisiä, jolloin kaivoksia perustavat etupäässä kansainväliset yritykset. WTO-sopimuksessa sovitaan mm. kaupan teknisistä esteistä, jolloin oikeutettuja tarkoituksia voivat olla mm. ihmisten terveyden tai turvallisuuden suojelu, eläinten- tai kasviensuojelu taikka ympäristönsuojelu. Liitesopimuksessa on julkisia hankintoja koskeva sopimus. Tekninen standardointi liittyy kansainväliseen standardointiin (ISO, IEC) ja kansal- lisiin standardeihin (SFS). Patenttisuojan ulkopuolelle sulkemisen syynä voi olla mm. ter- veyden suojeleminen tai ympäristölle aiheutuvan vakavan haitan välttäminen. Ympäristöön liittyen Uruguayn pyöreän pöydän neuvottelussa (Marrakesh 15.4.1994) teh- tiin päätös kaupasta ja ympäristöstä, joka sisälsi mm. kauppa- ja ympäristökomitean (ala- komitea) perustamisen. Tarkoituksena oli selvittää kaupan ja ympäristön suhdetta kestä- vän kehityksen edistämisen näkökulmasta, yhteensovittaa kauppa- ja ympäristöpolitiik- koja ml. multilateraaliset ympäristösopimukset (MEA), ympäristömaksut ja -verot, tuottei- den ympäristövaatimukset jne. Kriteereinä MEA:lle on tieteellinen näyttö ympäristöongel- masta, välttämättömyys, tehokkuus, suhteellisuus ja pienimmän mahdollisen rajoituksen periaate. GATT-sopimuksen XX artiklaan sisältyy yleisiä poikkeuksina rajoituksia, jotka ovat ”välttä- mättömiä ihmisten, eläinten tai kasvien elämän tai terveyden suojelemiseksi” (b) ja ”kos- kevat ehtyvien luonnonvarojen suojelemista, edellyttäen, että tällaiset toimenpiteet pan- naan täytäntöön yhdessä kotimaiseen tuotantoon ja kulutukseen kohdistuvien rajoitusten kanssa” (g). Poikkeuksiin sisältyy myös kullan ja hopean tuonti ja vienti: “(b) necessary to protect human, animal or plant life or health;26 (c) relating to the importations or exportations of gold or silver; --- 26 USA:n polttoaineisiin liittynyt DS2 (GATT artikla III:4 rikottu), EY:n asbestiin liittynyt asia DS135, EY:n tariffietusijoihin liittynyt asia DS246 (GATT artikla I:1 rikottu), Brasilian uudel- leenkäsiteltyihin renkaisiin liittynyt asia DS332 (artikla XI:1 rikottu), Kiinan raaka-aineisiin liit- tyvät asiat DS394, DS395 ja DS398 (GATT artikla XI:1 rikottu), Kiinan harvinaisiin maametal- leihin liittyvät asiat DS431, DS432 ja DS433 (GATT artikla XI:1 rikottu). Vain asbestiin liittyvä asia oli ”justifiable”. 61 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 (g) relating to the conservation of exhaustible natural resources if such measu- res are made effective in conjunction with restrictions on domestic production or consumption27”. WTO:n paneeli tai valitusinstanssi ei ole hyväksynyt yhtään ehtyvien28 luonnonvarojen suojeluun liittyvää poikkeusta. Ratkaisun GATT 29.9.1994 doc. DS31/R29 GATT XX artikla (General Exceptions) soveltuu ehtyvien luonnonvarojen suojeluun vain, jos ympäristönsuo- jelu on tarkoitettu ensisijaisesti suojelemaan suojelukohdetta (GATT artiklan XX (g) tulkin- nasta). Se ei siten soveltune ilmaston suojeluun. Välillinen suojeluvaikutus, tässä tapauk- sessa USA:n polttoainevarannon suojelu, ei riitä, jolloin toimenpiteestä tulee GATT artik- lan III:4 vastainen. Rajoitustoimenpiteet on pantava täytäntöön yhdessä kotimaiseen tuo- tantoon ja kulutukseen kohdistuvien rajoitusten kanssa (in conjunction with restrictions on domestic production or consumption). Valtioiden vastuulle kuuluu raaka-aineiden tuotanto ja kulutus. Paneeli on selventänyt määritelmää ”conservation of exhaustible natural resources”30 Verottaminen metalli- ja muiden kaivosmineraaliraaka-aineiden ja puolivalmisteiden vien- nistä on kuitenkin kansainvälisessä kaupassa yleistä. Raaka-aineilla vero on korkeampi kuin puolivalmisteilla. Metalliraaka-aineilla verot ovat korkeampia kuin muilla raaka-ai- neilla, arvometalleilla matalampia kuin muilla metallimalmeilla, rautametalleilla korkeim- mat.31 Fosfaatilla, titaanilla, kuparilla, raudalla ja teräksellä, nikkelillä, volframilla ja kobol- tilla tässä järjestyksessä ovat korkeimmat vientitullit maailmankaupassa. Jäsenvaltioita suhteessa WTO:hon edustavalla EU:lla on yhteinen tullialue, jossa jäsenvaltiot soveltavat yhteistä tulli- ja kauppapolitiikkaa. Luvussa 5 käsitellään EU-oikeuden tulkintaa sallitusta tuonnin tai viennin määrälliseen rajoitukseen rinnastettavan rajoituksen sallittavuuskri- teereistä jäsenvaltioiden välillä, jolla mm. EU:n raaka-ainestrategia huomioon ottaen on merkitystä myös WTO:n sääntelyn näkökulmasta. Suomi ei voi yksin määrätä esimerkiksi 27 DS2 (GATT artikla III:4 rikottu), DS58 (GATT artikla XI:1 rikottu), Kiinan harvinaisiin maa- metalleihin liittyvät ja myös em. XX (b) liittyvät asiat DS394, DS395 ja DS398 (kauppaa rajoit- tavan vaikutuksen osalta mineraalien vientitullit ja -kiintiöt eivät ole yhtä rajoittavia kuin viennin täydellinen kielto, mutta niillä on silti vahva kauppaa rajoittava vaikutus), myös koh- taan (b) Kiinan harvinaisiin maametalleihin liittyvät myös em. XX (b) liittyvät asiat DS431, DS432 ja DS433, joista Kiina valitti valitusinstanssille vain GATT artiklan XX (g)-kohtaan (luonnonvarat) vedoten. 28 Exhaustible, laajempi kuin non-renewable (uusiutumaton). Sisältää myös elollisia luon- nonvaroja (mm. kalat). 29 Report of the Panel 11.10.1994, k. 5.60, s. 116. Suojelun sijaan CAFE-standardien täyttä- minen tuli vain kalliimmaksi. 30 GATT-AI-2012-Art20. 31 OECD Inventory of Export Restrictions on Industrial Raw Materials. https://www.oecd. org/trade/understanding-the-global-trading-system/why-open-markets-matter/. 62 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 metallin tarpeen mukaisia tai jalostusasteen nousun mukaisesti laskevia vientiveroja. Tul- litasot ovat käytännössä olleet sidottuja EU:n, Kiinan (Suomen metallirikasteiden suurin vientimaa) ja USA:n välillä. USA:n terästulleja on perusteltu kansallisella turvallisuudella, ja ne ovat johtaneet mm EU:n ja Kiinan vastatulleihin. 3.2.2 Ympäristö ja luonnonvarat Kansainvälinen ympäristöoikeus on osa valtioiden välistä kansainvälistä julkisoikeutta, ero- tukseksi kansainvälisestä yksityisoikeudesta. Se on usein sopimuspuolina olevia valtioita löyhästi sitovaa soft law -oikeutta, jota on pitkälti pantu täytäntöön kansainvälisiin EU-so- pimuksiin (ns. primaarioikeus) perustuvilla32 EU-oikeuden asetuksilla, direktiiveillä ja pää- töksillä, jolloin niistä on tullut jäsenvaltioita sitovampia kuin vain täytäntöönpanolailla tai -asetuksella hyväksytty ja ratifioitu sopimus. EU:lla on kansainvälisissä sopimuksissa yksinomainen (mm. kauppapolitiikka) tai EU-mai- den kanssa jaettu toimivalta (mm. kansainväliset ympäristösopimukset, SEUT 3–4, 216– 218 artiklat). Jälkimmäiset ns. sekasopimukset hyväksytään kansallisesti vain siltä osin kuin se kuuluu Suomen toimivaltaan (PeVL 24/2004 vp). Sen vuoksi osa kansainvälisistä sopimuksista tulee vain EU-täytäntöönpanon kautta voimaan. EU ei voisi sopia kansalli- sista luonnonvaroista, mutta se pyrkii vaikuttamaan niiden kestävään käyttöön. Lissabonin sopimuksessa EU:sta tuli oikeushenkilö ja instituutio myös ulkopolitiikassa, mutta kansain- välinen oikeus on tullut asteittain EU:n ympäristönsuojeluun jo Maastrichtin, Amsterdamin ja Nizzan sopimuksissa. EU:lla on bio- ja kiertotaloutta, metsää, mineraaleja yms. suurten jäsenvaltioiden teollisuudelle tärkeitä luonnonvaroja koskevia strategioita33, mutta kan- sainväliset sopimukset eivät anna EU:lle oikeutta päättää Suomen luonnonvaroista. 32 SEUT-sopimus eli sopimus Euroopan unionin toiminnasta (EUVL 26.10.2012 C 326/172), 288 artikla. Muita sopimuksia ovat SEU-sopimus, Euroopan unionin perusoikeuskirja, Lis- sabonin sopimus 13.12.2007 (voimaan 1.12.2009), Nizzan sopimus 26.2.2001 (voimaan 1.2.2003), Amsterdamin sopimus 2.10.1997 (voimaan 1.5.1999), Maastrichtin sopimus 7.2.1992 (voimaan 1.3.1993), Euroopan yhtenäisasiakirja 17.2.1986 (Luxemburg) ja 28.2.1986 (Haag) (voimaan 1.7.1987), Brysselin sopimus (sulautumissopimus) 8.4.1965 (voimaan 1.7.1967), Rooman sopimukset (ETY:n ja Euratomin perustamissopimukset) 25.3.1957 (voi- maan 1.1.1958) ja Euroopan hiili- ja teräsyhteisön perustamissopimus 18.4.1951 (voimaan 23.7.1952, voimassaolo päättyi: 23.7.2002). 33 Ks. KOM(2020)474 neljäs kriittisten mineraalien lista. Komission raaka-ainealoite KOM/2008/0699. EU:n ja sen jäsenmaiden on edistettävä EU-alueen omien raaka-aineva- rojen hyödyntämistä sekä varmistettava alan toimintaedellytyksiä kehittämällä lainsää- däntöä, lupakäytäntöjä ja alueidenkäytön suunnittelua. Komissio on listannut ns. kriittiset metallit ja mineraalit, joista Suomesta löytyy koboltti, niobium sekä platinaryhmän metallit. Lisäksi Suomesta löytyy kuusi taloudellisesti erittäin merkittävää ja kahdeksan merkittävää metallia/teollisuusmineraalia. 63 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Komission raaka-ainealoitteen mukaan EU edistää tiiviimpää kansainvälistä yhteistyötä, raaka-aineiden kestävää saatavuutta koskevia sopimuksia, WTO:n säännösten noudatta- mista jne. EU:n luokittelemia kriittisiä mineraaleja ovat antimoni, baryytti, bauksiitti, beryl- lium, boraatit, fluorisälpä (fluoriitti), gallium, germanium, hafnium, indium, koboltti, koksi- hiili, litium, luonnongrafiitti, luonnonkumi, magnesium, niobium, piimetalli (silika), platina- ryhmän metallit, raakafosfaatti, raskaat ja kevyet harvinaiset maametallit, skandium, tan- taali, titaani, vanadiini, vismutti sekä volframi.34 Ne ovat kriittisiä, koska niillä on suurempi toimituskatkosten riski ja vaikutukset talouteen ongelmatilanteissa ovat suuremmat kuin useimmilla muilla raaka-aineilla. Mineraalien ulkopuolella mm. sahattu havupuu on kriit- tinen raaka-aine. EU:n tavoitteena on kansainvälisen oikeuden rajapinnassa varmistaa 1. kestävällä pohjalla oleva raaka-aineiden saanti maailmanmarkkinoilta tasapuolisin ehdoin, 2. eurooppalaisista lähteistä saatavien raaka-aineiden kestävän tarjonnan varmistaminen sekä 3. luonnonvarojen käytön ja kierrätyksen tehostaminen. Jäljempänä selvityksessä tarkastellaan erikseen WTO:n, kriittisten mineraalien ja kansalli- sen huoltovarmuuden suhdetta toisiinsa sekä merkitystä kaivoslain mahdollisessa intres- siharkinnassa. Voiko Suomi EU-strategioiden ja WTO:n säännösten mukaisesti varmistaa huoltovarmuuden? Voiko Suomi kieltää EU:n tai Suomen kriittisten tai kansallisen huolto- varmuuden kannalta keskeisten mineraalien kaivostuotannon? WTO:n säännösten tulkin- nan perusteella jo louhitun mineraalin viennin kieltäminen mineraalin kriittisyyden perus- teella ei olisi ongelmatonta. Ympäristösääntelyyn sisältyvät luonto (YK:n biodiversiteettisopimus)35, ilmasto, kemi- kaalit, jätteet, ilmansuojelu (rikki, typpi, raskasmetallit, POP), tiedonsaanti (PRTR, Århus), YVA (Espoo), vesien ja merten suojelu (Itämeren suojelusopimus, OSPAR ja rajavesistöso- pimukset) jne. Sopimuksia on yli 100 eikä yksikään niistä liity suoranaisesti kaivostoimin- taan. Välillisesti ne vaikuttavat päästöjä ja ympäristön laatua koskevissa lupamenettelyissä. EU-oikeuden välityksellä niistä on tullut sitovampaa oikeutta. Ramsar- ja CITES-sopimuk- set, kalastussopimukset (vastavuoroiset, kaloja koskevat tai kauppasopimuksen osana, osa EU:n yhteistä kalastuspolitiikkaa) sekä kansainvälinen merioikeusyleissopimus vaikuttavat elollisiin ja ehtyviin luonnonvaroihin. Kestävän kehityksen agendalla on luonnonvaroihin liittyviä tavoitteita. 34 COM(2014) 297. 35 Biologista monimuotoisuutta koskeva yleissopimus (Sop S 78/1994), Convention on Bio- logical Diversity (CBD). CBD:n 20 Aichi-tavoitteeseen (2010) ja sen strategisiin päämääriin liittyen on laadittu Suomen luonnon monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön stra- tegia. Tavoitteena on kehittää CBD:n tunnustamaa luonnon monimuotoisuuden itseisar- voa (intrinsic value, inneboende värdet, vrt. luontodirektiivin 92/43/ETY johdannon 1k ja 2(1) artikla). COP 5 protokollaa alkuperäiskansoista tarkastellaan jäljempänä alkuperäiskansoja koskevien sopimisten yhteydessä. 64 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 EU pyrkii vaikuttamaan luonnonvarojen harkittuun ja järkevään käyttöön (SEUT 191). Metallimalmien ja hiilen laajamittainen louhinta, paikalla tapahtuva rikastaminen ja käsit- tely kuuluvat Espoon YVA-sopimuksen36 liitteen I hankeluetteloon. YVA-direktiivin 2011/92/ EU ja YVA-sopimuksen mukaisesti YVA-lain (252/2017) YVA-menettelyä edellyttää aina yli 25 hehtaarin avokaivos ja kaivosmineraalien louhinta, paikalla tapahtuva rikastaminen ja käsittely. Myös merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia aiheuttavat pienemmät hank- keet voivat edellyttää YVA-menettelyä (YVA-direktiivin 4.2 artikla, liite II, YVA-lain 3.2 §). Lisäksi kansallisena vaatimuksena YVA-menettelyä edellytetään aina, kun irrotettavan aineksen kokonaismäärä on vähintään 550 000 t/a (200 000 k-m3). Vaikka maankäyttö ja kaavoitus kuuluvat jäsenvaltion toimivaltaan (SEUT 192), ympäristövaikutusten merkittä- vyyttä pidetään EU:n näkökulmasta enemmän alueidenkäytöllisenä kuin päästösääntelyky- symyksenä. Vaikutukset YVA-menettelyssä arvioidaan laajasti lupalakien soveltamisalat ylit- täen. YVA-sääntely ei vaikuta EU:n ja jäsenvaltion toimivaltajakoon kansainvälisessä oikeu- dessa eikä päätöksentekijöiden toimivaltaan. Suomen elottomien luonnonvarojen hyödyntämisoikeuksia suoraan Suomen lainkäyttö- vallan ohi säänteleviä kansainvälisiä yleissopimuksia ei ole olemassa (ilmasto- ja ympäris- tösopimukset rajoittavat välillisesti). Kansainvälisessä merioikeusyleissopimuksessa37 sovi- taan merenpohjan mineraalien hyödyntämisestä. UNCLOS 2 artiklan mukaan Suomella on täysivaltaiset oikeudet aluemerellä. Suomen merialueilla eli perusviivan sisäisillä aluevesillä ja sitä laskettavilla ulkoisilla aluevesillä (aluemeri) merenpohjan mineraalien käytöstä päät- tävät Suomen viranomaiset. UNCLOS 56 artiklan mukaan rantavaltiolla on talousvyöhyk- keellä täysivaltaiset oikeudet merenpohjan ja sen sisustan elollisten ja elottomien luonnon- varojen tutkimiseen ja hyödyntämiseen. Talousvyöhykkeellä (Exclusive Economic Zone, EEZ) asiasta päättää valtioneuvosto (1058/2004, talousvyöhykelaki), Tukes (kaivoslaki) ja alue- hallintovirasto (vesilaki ja ympäristönsuojelulaki). Malminetsintä- ja kaivosluvat on mahdol- lista saada myös talousvyöhykkeelle (talousvyöhykelain 5.3 §). UNCLOS IX osassa (suljetut tai puolisuljetut merialueet, mm. Suomenlahti) koordinoidaan meren elollisten luonnonvarojen hyödyntämistä, mutta ei mineraalien hyödyntämistä. UNCLOS 1 artiklan mukaan ”merenpohja-alue” tarkoittaa kansallisen lainkäyttövallan ulko- puolella sijaitsevaa merenpohjaa sisustoineen. VII osan aavaan mereen liittyvässä III liit- teessä ”Luonnonvarojen etsinnän, tutkimuksen ja hyödyntämisen perusedellytykset” tuo- tantoluvan antaa kansainvälinen merenpohjajärjestö, jonka tulee saada mahdollisimman suuri osuus tuloista. 1 artiklassa todetaan, että ”omistusoikeus mineraaleihin siirtyy niiden nostamisen jälkeen tämän yleissopimuksen mukaisesti”. 36 Yleissopimus valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista. Espoo 25.2.1991. SopS 67/1997. 37 Yhdistyneiden kansakuntien merioikeusyleissopimus 1982 (United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS)), voimaan 16.11.1994 (Suomessa 21.7.1996). 65 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 3.2.3 Kestävä kehitys Lähes jokainen järjestö, valtio, viranomainen ja yritys on viime vuodet ilmoittanut sitoutuvansa kestävään kehitykseen, mutta taustalla on muukin kuin kansainvälinen oikeus. EU on muutta- nut kestävän rahoituksen asetusta (EU) 2016/1011 asetuksilla (EU) 2019/2089 ja (EU) 2021/168. Asetuksessa on EU:n ja Pariisin ilmastosopimuksen ilmastosiirtymien sekä korkojen vertailu- arvoja. Kestävää rahoitusta koskevassa EU:n taksonomia-asetuksessa (EU) 2020/852 kiinnite- tään huomiota ilmastoon ja siirtymistä kiertotalouteen EU-oikeuden mukaisesti. Ympäristön kannalta kestävänä sijoituksena ei pidetä sijoittamista taloudelliseen toimintaan, jota ei pidetä ympäristön kannalta kestävänä. Yritysten oman ja vieraan pääoman rahoituksen turvaaminen kannustaa siirtymään kestävään tuotantoon investoijien vaatiessa. Kestävän kehityksen mukai- suuteen, ilmastoystävällisyys mukaan lukien, sidotaan myös investointi- ja muita tukia. Koska EU ja Suomi valtiona ovat sitoutuneet kestävän kehityksen edistämiseen, on syytä määritellä kestävä kehitys lyhyesti. Kestävä kehitys sai sisältönsä G. Brundtlandin johtaman Ympäristön ja kehityksen maailmankomission YK:lle tekemän ehdotusten myötä 1987 (Our Common Future. Raportti komission viralliselta toimikaudelta 1.10.1984-31.9.1987). Se tun- nettiin Maastrichtin sopimukseen 1993 saakka nimellä kestävä kasvu ja 1997 Amsterdamin sopimuksesta lähtien nykyisellä nimellä kestävä kehitys. Kestävä kehitys on ennen kaikkea poliittisen tason periaate, jonka lainsäätäjä (EU, Suomi) panee täytäntöön ja konkretisoi. Kes- tävään kehitykseen kuuluvat ympäristöllinen, taloudellinen ja sosiaalinen pilari. Sen vuoksi tätäkin tutkimusta on tarkasteltava kestävän kehityksen kautta. Kestävän kehityksen mukaisuutta voi tarkistaa YK:n kestävän kehityksen Agenda 2030 -tavoitteiden avulla (UN 2015, raportti 2019): Kuva 7. Kestävän kehityksen tavoitteet 66 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Agendan listalla on ympäristöllisen, taloudellisen ja sosiaalisen pilarin tavoitteita, jotka liit- tyvät luonnonvaroihin. Tämän selvityksen kannalta olennaisia kohtia ovat mm. terveys ja hyvinvointi, elämä vedessä ja maalla ja luonnonvaroihin liittyvä vastuullinen tuotanto (alkutuotanto, teolliset palvelut, jalostus jne.). Seuraavan kohdan 3.2.4 ilmastosopimukset liittyvät myös kestävään kehitykseen. Kestävään kehityksen liittyvät myös EU:n kiertota- lous- ja ilmastotavoitteet, kestävän tuotannon tavoitteet jne. EU:n Euroopan vihreän kehityksen ohjelmassa Green Deal38 k. 2.1.3 lausutaan, että teollisuus siirtyy kiertotalouteen kokonaan 25 vuodessa ja tämä yhdistetään ilmastoneutraaliin kier- totaloustuotepolitiikkaan. EU kehittää kannusteita kiertotaloudelle ja varmistaa, että kulut- tajat voivat valita kierrätettäviä, kestäviä ja korjattavia tuotteita. 2020 alussa komissio jul- kaisi rahoitussuunnitelman European Green Deal Investment Plan. Ensimmäisenä lainsäädän- nöllisenä aloitteena (Green Deal kohta 6 Sustainable production and consumption) SEUT 114 nojalla (lainsäädäntöjen lähentäminen) kuluttajat valtuutetaan vihreään muutokseen. Green Dealin ulkopuolella (osa 7 Protecting our environment) julkaistaan SEUT 192 (3) nojalla oikeu- dellisesti sitova 8. ympäristötoimintaohjelma. EU aikoo ehdottaa myös WTO-uudistusta. Kestävän kehityksen sovelluksena EU on muuttanut kestävän rahoituksen asetusta (EU) 2016/1011 asetuksilla (EU) 2019/2089 ja (EU) 2021/168. Asetuksessa on EU:n ja Pariisin ilmastosopimuksen ilmastosiirtymien sekä korkojen vertailuarvoja. Kestävää rahoitusta koskevassa EU:n taksonomia-asetuksessa (EU) 2020/852 kiinnitetään huomiota ilmas- toon ja siirtymistä kiertotalouteen EU-oikeuden mukaisesti. Ympäristön kannalta kestä- vänä sijoituksena ei pidetä taloudellista toimintaa, jota ei pidetä taksonomia-asetuksen nojalla ympäristön kannalta kestävänä. Kiertotalous on yksi kuusijalkaisesta ympäristöta- voitteesta. Yhden tavoitteen kautta voidaan vaikuttaa muihinkin. Kiertotalousyhteistyö on myös yksi elpymis- ja palautumistukivälineasetuksen (EU) 2021/241 tukitoimialoista. Ympäristöllisesti kestävien investointikriteerien (taksonomiakriteerien) antaminen kai- vosteollisuussektorille on kesken. Kaivosteollisuuden sektoriryhmä ei päässyt niistä ja nii- den perusteista sopuun. On esitetty myös, että koko toimiala luokiteltaisiin kestämättö- mäksi (ruskea lista) ja ettei lain ja lupamääräysten noudattaminen riitä. Sektorityöryhmän ehdotus siirtyy ylemmän tason työryhmälle, jossa ei ole kaivosalan edustusta. Pankki- ja rahoitusalan, ympäristöjärjestöjen ja muiden kansalaisjärjestöjen sekä teollisuuden edus- tajien asiantuntijaryhmä tekee kuulemisen jälkeen ehdotuksen komissiolle, joka esit- tää ehdotuksensa delegoiduksi säädökseksi. Ehdotuksen kuulemisen jälkeen voitaneen odottaa komission päätöstä vuonna 2022. Jotta toiminta luokiteltaisiin ympäristön kan- nalta kestäväksi, sen tulisi merkittävästi edistää yhtä tai useampaa kuudesta asetetusta ympäristötavoitteesta: 38 Green Deal 11.12.2019 COM(2019) 640 final s. 7-11. 67 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 1. ilmastonmuutoksen rajoittaminen 2. sopeutuminen ilmastonmuutokseen 3. veden ja meren luonnonvarojen kestävä käyttö ja suojelu 4. siirtyminen kiertotalouteen 5. pilaantumisen ehkäisy ja sen valvonta 6. biologisen monimuotoisuuden ja ekosysteemien suojelu ja ennallistaminen Kestävä liiketoiminta ei samanaikaisesti saisi myöskään aiheuttaa merkittävää vahinkoa millekään muulle tavoitteelle, jota se ei merkittävästi edistä. Kohta 6 on otettu huomioon myös luonnonsuojelulain uudistusesityksessä, jossa Natura 2000 -poikkeuksista tuttu kom- pensointi laajenisi koskemaan kaikkia luonnonsuojelualueita. 3.2.4 Ilmastosopimukset Kansainväliset ilmastosopimukset sitovat löyhästi valtioita. Ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen39 lisäksi ilmastosopimuksella tarkoitetaan ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen (UNFCCC) Kio- ton protokollaa (pöytäkirja, Kioto 11.12.1997)40, mm. Marrakeshin kokouksen toimeenpa- nosääntöjä (Päätökset 2-24/CP.7, 2001, Marrakeshin sopimukset) ja Dohan muutosta Kio- ton pöytäkirjan toiselle velvoitekaudelle. Lisäksi on Wienin yleissopimus otsonin suoje- lusta41. Pariisin ilmastosopimuksessa42 sovittiin vuoden 2020 jälkeisestä ajasta ja ilmaston lämpenemisen rajoittamisesta selvästi alle celsiusasteen nousuun (2 (1.a) artikla. Ilmasto- sopimuksilla sovitaan kasihuonekaasujen vähentämisestä. INDC-ilmoituksella (Intended Nationally Determined Contribution) EU ja sen jäsenvaltiot sitoutuivat vuonna 2015 vähentämään vuoteen 2030 mennessä 40 % kasvihuonekaasu- päästöjä verrattuna vuoteen 1990. Ilmoitus kattoi energiasektorin (ml. rakentamisen, kulje- tuksen jne. polttoaineet, osuus 64 % kasvihuonekaasuista, EU:ssa 78 %), teolliset prosessit (ml. mineraali- ja metalliteollisuus, osuus 4 %) ja tuotteiden valmistuksen (EU:ssa teollisuus ja tuotteiden valmistuksen osuus 7,8 %), maatalouden (14,0 %, EU:ssa 10,1 %), jätehuollon 39 UNFCCC, United Nations Framework Convention on Climate Change, New York 9.5.1992, hyväksyttiin lopullisesti Yhdistyneiden Kansakuntien ympäristö- ja kehityskonferenssissa Rio de Janeirossa 1992. SopS 61/1994, muutos SopS 82/1998. 40 SopS 12-13/2005, HE 26/2002 vp. 41 Otsonikerroksen suojelua koskeva Wienin yleissopimus, 1985 (SopS 51/1988) ja sii- hen liittyen otsonikerrosta heikentäviä aineita koskeva Montrealin pöytäkirja, 1987 (SopS 65/1988) Kigalin muutoksineen (SopS 80/2018). 42 Allekirjoitettu 12.12.2015, voimaan 4.11.2016, Suomi ratifioi 14.11.2016, SopS 76/2016. 68 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 (3,0 %, EU:ssa 3,2 %), maankäytön, metsätalouden. Kaivostoimintaa ei erikseen mainittu, mutta se kuuluu teollisten prosessien kohtaan ”Muut”. Kasvihuonekaasuja ovat hiilidioksidi (CO2, osuus 81,2 %), metaani (CH4, 10,6 %), typpi- oksiduuli (N2O, 5,5 %) ja fluorihiilivedyt (HFC, useita yhdisteitä, 2,5 %). Lisäksi 0,2 % osuu- della kasvihuonekaasuista ovat perfluorihiilivedyt (PFC, useita yhdisteitä) ja rikkiheksafluo- ridi (SF6). Taakanjakopäätöksellä (ESD, Effort Sharing Decision) tarkoitetaan Euroopan par- lamentin ja neuvoston päätöstä 406/2009/EU, jonka soveltamisalaan kuuluvat rakennus- ten lämmitys, maatalous, liikenne ja jätehuolto sekä teollisuuden ns. F-kaasut. Maankäyttö, maankäytön muutos ja metsätalous (ns. LULUCF-sektori), 12 % kasvihuonekaasuista) ei sisältynyt taakanjakopäätökseen. Se sisältyy Pariisin ilmastosopimuksen ratifioinnin myötä nykyiseen taakanjakoasetuksen (EU) 2018/842 yhdessä LULUCF-asetuksen (EU) 2018/841 (mm. maa- ja metsätalous ja maankäyttösektori) ja ilmastohallinnointiasetuksen (EU) 2018/1999 kanssa. Kasvihuonekaasut lasketaan hiilidioksidiekvivalenttitonneina. Koko maailman kasvihuo- nekaasut ovat 44 000 000 000 hiiliekvivalenttitonnia (44 gigatonnia (Gt CO2-e), 44 000 mil- joonaa tonnia). Kiinan osuus on yli 12 000 000, USA:n yli 6 000 000 ja EU:n yhteensä alle 4 500 000 hiilidioksidiekvivalenttitonnia. Muita suuria päästäjiä ovat järjestyksessä Intia, Brasilia, Venäjä, Japani ja Kanada. EU:n sisällä suurimpia päästäjiä ovat Saksa (n. 20 % osuus EU:sta), Ranska, Italia ja Puola. Suomen osuus on yli 1 % EU:n päästöistä ja yli 1 ‰ maa- ilman kasvihuonekaasupäästöistä. Väkilukuun suhteutettuna Suomen päästö on Kiinan suuruusluokkaa, mutta asukastiheyteen, pitkiin etäisyyksiin ja kylmään ilmastoon suh- teutettuna maltillinen. Ilmastosopimusten tavoitteet kohdistuvat koko planeetan kasvihuonekaasujen vähentä- miseen. Tuotannon siirtyminen maasta toiseen ei vähennä päästöjä, joten hiilivuotojen huomioon ottamisen merkitys on kasvanut. Sopimuksia on ryhdytty ovat nykyään pane- maan täytäntöön sopimuskumppaneiden lainsäädäntöön, EU:n alueella paljolti mm. nii- den sitovuuden lisäännyttyä EU:n sääntelyssä. EU:n ylikansallisista säädöksistä voi mai- nita mm. neuvoston päätöksen 94/69/EY, 15.12.1993, ilmastonmuutosta koskevan Yhdis- tyneiden Kansakuntien puitesopimuksen tekemisestä ja neuvoston päätös 2002/358/EY, 25.4.2002, ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen Kio- ton pöytäkirjan hyväksymisestä Euroopan yhteisön puolesta sekä sen velvoitteiden täyttä- misestä yhteisesti ja LULUCF -sektoria koskeva päätös (EU) 529/2013/EU. EU:n parlamentin ja neuvoston ESD-päätös 406/2009/EU (Suomi 16 % vuoteen 2020 men- nessä verrattuna vuoteen 2005, josta 5(5) artiklan ja liitteen III mukaan liikenteen osuus yli 50 % ja uusiutuvan energian tavoite vuoteen 2020 oli 30 %). Komission implementoin- tipäätös (EU) 2020/1834 tarkasteltiin päästöjä vuoteen 2018 mennessä. Nykyinen EU:n tavoitetaso vähentää päästöjä vuoteen 1990 verrattuna on 40 %. Taakanjakoasetuksessa 69 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 (EU) 2018/842 EU määritellään jäljelle jääville kasvihuonekaasupäästöille jäsenvaltiota- solla sitovat päästörajat tarkoituksena saada aikaan yhteensä 30 % vähennys vuoden 2005 tasosta vuoteen 2030. Asetuksen (EU) N:o 525/2013 kumonneessa asetuksessa (EU) 2018/1999 säädetään Energi- aunionin ja ilmastotoimien hallinnosta.43 Asetuksen liitteessä IV säädetään rakenteesta pit- kän aikavälin strategioille, joihin on sisällytettävä kaikki sektorit. Kansallinen tavoite ase- tetaan vuodelle 2030 ja, jos saatavilla, tämän jälkeiselle ajalle sekä ohjeelliset välitavoit- teet vuosille 2040 ja 2050. Teollisuus on kohdassa 2.4.2, ja kohtaan 2.4.2.1 ”Odotetut pääs- tövähennykset aloittain ja energiakysyntä” sisältyy myös kaivosteollisuus. Kohdassa 2.2 on uusiutuva energia (liitteessä IX lisäraportointivelvollisuus) ja kohdassa 2.3 energiatehok- kuus (asetuksella muutettiin energiatehokkuusdirektiiviä 2012/27/EU). Kohdassa 2.41 on energiajärjestelmä, 2.4.3 liikenne ja 2.4.4 LULUCF (ml. turvetuotanto). Suomessa on 36 mineraalikaivosta ja 17 metallikaivosta, joiden osuus on yhteensä noin 1 % Suomen kasvihuonekaasupäästöistä. Kaikki eivät ole toiminnassa. Mm. turvetuotan- non ja jätteenpolton lakkauttamisesta poiketen kaivostoiminnan lakkauttamisen seuraus Suomessa olisi kaivostoiminnan lisääntyminen maailman vastaavissa muissa kaivoksissa, koska kysyntä muodostuu maailmanmarkkinoilla. Kansalliset säätämis- ja soveltamisrat- kaisut, kuten mm. viranomaisen CO2-määräykset, eivät johda kasvihuonekaasujen vähen- tämiseen. Koneiden ja laitteiden päästöt sekä yleisesti energiatehokkuus vaikuttavat ener- giaintensiiviseen kaivosteollisuuteen. Kaivostuotannon CO2-päästöjen vähentämiseen liit- tyen voisi olla syytä kiertotalouden lisäämisen ohella selvittää EU:n kansainvälisen oikeu- den toimivaltaan kuuluvassa kauppapolitiikassa hiilivuotojen estämistä ja hiilivapaampien tuotteiden tukemista. Koneiden ja laitteiden valmistuksen sekä kaivoksen ulkopuolisen lii- kenteen päästöjä vähennetään muilla sektoreilla. Kaivostoiminta ei kuulu päästökauppasektoriin (ETS), jota säännellään päästökauppadi- rektiivillä 2003/87/EY44 ja sen soveltamisalaan kuuluvilla asetuksilla ja päätöksillä45. Link- kidirektiiviin 2004/101/EY hankemekanismit Joint Implementation (JI) päästövähenemät (ERU) Kioton pöytäkirjan ratifioineissa maissa sekä Clean Development Mechanism (CDM) päästövähenemät (CER) kehitysmaissa jäävät kaivostoiminnan ilmastovaikutustarkastelun 43 EUVL L 328, 21.12.2018, s. 1–77. Ks. komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 749/2014, 30.6.2014, jäsenvaltioiden Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 525/2013 mukaisesti raportoimien tietojen rakenteesta, muodosta, toimittamistavasta ja tarkastami- sesta (EUVL L 203, 11.7.2014, s. 23). 44 Muutokset: direktiivi (EU) 2018/410, asetus (EU) 2017/2392, päätös (EU) 2015/1814, ase- tus (EU) N:o 421/2014, päätös N:o 1359/2013/EU, direktiivi 2009/29/EY (laajennus), asetus (EY) N:o 219/2009, direktiivi 2008/101/EY (ilmailu), linkkidirektiivi 2004/101/EY. 45 Ks. asetus (EU) 2013/389 EU:n rekisteristä päästökauppadirektiiviin liittyen. 70 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 ulkopuolelle. Kaivostoiminta ei sisälly myöskään EU:n IE-direktiivillä 2010/75/EU säänte- lemiin toimialoihin, joten kaivostoimialan päästösääntely kuuluu kansalliseen toimival- taan ottaen kuitenkin huomioon EU-tasolla määritellyt vesien- ja ilmansuojelun päästö- ja laatunormit. Euroopan komissio julkaisi 14.7.2021 ehdotukseen COM(2020)562 perustuen yhteensä 13 EU:n lainsäädäntöehdotusta sisältävän ilmastolainpaketin, jolla EU vähentäisi vuo- teen 1990 verrattuna nettopäästöjään vähintään 55 % vuoteen 2030 mennessä (Fit for 55 -paketti). ETS-sektorilla päästöjä tulisi vähentää vuoden 2005 tasosta 61 % vuoteen 2030. Suomelle ja viidelle muulle EU-maalle tavoitteeksi ehdotetaan 50 %:n päästövähennykset vuoden 2005 tasosta vuoteen 2030. Polttomoottoriautojen myynti loppuu 2035. Erillinen päästökauppajärjestelmä perustettaisiin vuodesta 2026 alkaen rakennusten lämmityspolt- toaineille ja tieliikenteen polttoaineiden jakelijoille, jolloin ne siirtyisivät yleiseltä sektorilta ETS-sektorille. Uutena komissio esittää Suomessa hiilirajamekanismiksi kutsuttua hiilitullia (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM) estämään hiilivuotoa EU:sta maihin, joissa hiilipäästöjä ei rajoiteta. Hiilirajamekanismi koskisi mm. terästä ja sähköä. 3.2.5 Bilateraaliset kauppasopimukset Kahdenväliset kauppasopimukset eli bilateraaliset kauppasopimukset ovat kansainväli- seen kauppaan kuuluvia kahdenvälisiä tavara- tai palveluvaihdantasopimuksia, joita ei Neuvostoliiton hajoamisen jälkeen enää solmittu. EU:lla ja Suomella EU:n jäsenenä on kymmeniä vapaakauppasopimuksia, uusimmat Japanin, Singaporen ja Vietnamin kanssa. Vapaakauppasopimuksella ei voi syrjäyttää WTO:n sopimuksia. EU:n vapaakauppasopi- mukset ovat hyödyttäneet myös Suomea, etenkin metsäteollisuuden sekä koneiden ja laitteiden vientiä sekä niihin liittyviä liike-elämän palveluita. Suurimmat vaikutukset ovat olleet välillisiä vaikutuksia arvoketjujen kautta.46 EU:n kaivostoiminnan ja louhinnan vienti on kasvanut 23,1 % ja Suomen 2,8 %.47 EU:n tietopohjainen metalli- ja kemianteollisuus on hyötynyt kaivostoiminnan ja louhinnan vapaakauppasopimuksista (634,4 %), Suomen ei (-96,3 %).48 Suomen matalasta jalostusasteesta johtuen Suomen kaivosmineraaleja tarvi- taan mm. EU:n metalliteollisuudessa. 46 The economic impact of EU free trade agreements on Finland and the EU. 12.12.2019 VNK 2019:70. Nilsson Hakkala, Kaitila et.al. 47 Ibid. s. 64. Metsä- ja kemianteollisuus sekä farmaseuttisten tuotteiden tuotanto on hyö- tynyt selvästi. 48 Ibid. s. 67–68. 71 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Kanadan sekä EU:n ja sen jäsenvaltioiden välistä laaja-alaista talous- ja kauppasopimusta (CETA-sopimus) tarkastellaan erikseen. CETA-sopimuksella pyritään helpottamaan sopi- muspuolten välisiä investointeja, suojelemaan sijoittajia sekä edistämään sijoittajien tasa- vertaista kohtelua kaikissa sopimukseen liittyneissä maissa. Euroopan metalliteollisuudelle hyödyllisen sopimuksen pelätään vaikuttavan alkutuotannon päätöksentekoon (kaivos- laki), joten sopimusta ja siihen liittyvää sijoittajansuojajärjestelmää tarkastellaan kaivoslain ja erityisesti intressivertailun näkökulmasta erikseen. Kaivostoiminta edellyttää muitakin lupia kuin kaivoslain mukaisen kaivosluvan. Tähän selvitykseen liittyen muista laeista voi ottaa esille kaivoslain viittausten näkökulmasta luonnonsuojelulain sekä maankäyttö- ja rakennuslain vapaaseen tarkoituksenmukaisuusharkintaan perustuvan kunnanhallituksen päätöksen kaavoituksen käynnistämisestä. 3.2.6 KP-sopimus ja vastaavat sopimukset Valtiosopimusten tekemistä, muuttamista ja tulkintaa sääntelee valtiosopimusoikeutta koskeva Wienin yleissopimuksessa (1969). Maailmanlaajuisia YK:n pääsihteerin talletta- mia keskeisiä ihmisoikeussopimuksia, periaatteita ja julistuksia: International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (Kaikkinaisen rotusyrjinnän pois- tamista koskeva kansainvälinen yleissopimus, UN 1965), the Internation-al Bill of Human Rights (OHCHR, Kansainvälinen “ihmisoikeuslaki” sisältäen the Universal Declaration of Human Rights (Ihmisoikeuksien yleismaailmallinen julistus, UN 1948), the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR, UN 1966, TSS-sopimus)49, Decla- ration on the Rights of Indigenous Peoples (YK:n alkuperäiskansojen oikeuksien julistus, UN, A/RES/61/295, 13.9.2007) ja the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR, UN 1966, KP-sopimus).50 International Court of Justice (ICJ) ratkaisee YK:n sopimuksiin liit- tyviä valtioiden välisiä kiistoja. Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus eli KP-sopi- mus (1966) on saatettu Suomessa voimaan asetuksella 8/1976. KP-sopimuksen 1(2) artik- lan mukaan kansat voivat vapaasti käyttää luonnonrikkauksiaan ja -varojaan omiin tar- koituksiinsa, mikäli se ei vahingoita yhteisen edun periaatteelle perustuvan kansainväli- sen taloudellisen yhteistyön ja kansainvälisen oikeuden velvoituksia. Missään tapauksessa ei kansalta saa riistää sen omia elinehtoja. Suomella on oikeus mineraalivarantoihinsa, 49 SopS 6/1976. 50 Perustuslain 93–97 §:ssä säädetään valtiosopimusten ja muiden kansainvälisten velvoit- teiden lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten saattamisesta voimaan lailla. Valtiosopi- mus saatetaan voimaan yleensä blankettilailla tai -asetuksella. 72 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 kunhan se ottaa mm. WTO-sopimuksen ja GATT:n, SEUT:n ja kansainväliset muut velvoit- teet huomioon. KP-sopimuksen 2(1) artiklan mukaan jokainen sopimusvaltio sitoutuu kunnioittamaan ja takaamaan jokaiselle alueellaan olevalle ja oikeuspiiriinsä kuuluvalle yksilölle tässä yleis- sopimuksessa tunnustetut oikeudet ilman minkäänlaista rotuun, ihonväriin, sukupuoleen, kieleen, uskontoon, poliittiseen tai muuhun mielipiteeseen, kansalliseen tai yhteiskunnalli- seen alkuperään, omaisuuteen, syntyperään tai muuhun asemaan perustuvaa syrjintää. KP-sopimuksen 27 artiklan mukaan niissä valtioissa, joissa on kansallisia, uskonnollisia tai kielellisiä vähemmistöjä, tällaisiin vähemmistöihin kuuluvilta henkilöiltä ei saa kieltää oikeutta yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan, tun- nustaa ja harjoittaa omaa uskontoaan tai käyttää omaa kieltään. Vähemmistöillä on myös samat KP-sopimuksen oikeudet kuin valtaväestöllä. KP-sopimuksen valinnaiset pöytäkir- jan osapuolet, kuten Suomi, tunnustavat ihmisoikeuskomitean pätevyyden ottaa vastaan ja käsitellä ilmoituksia tuomiovaltansa piiriin kuuluvilta yksityisiltä henkilöiltä, jotka väittä- vät joutuneensa tuon valtion taholta tapahtuneen johonkin yleissopimuksessa ilmaistuun oikeuteen kohdistuneen loukkauksen uhriksi. Em. taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva yleissopimuksen (TSS-so- pimus) 1 artiklan mukaan kaikilla kansoilla on itsemääräämisoikeus. TSS-sopimuksen 1.2. artiklan mukaan kansat voivat vapaasti käyttää luonnonrikkauksiaan ja -varojaan omiin tarkoituksiinsa, mikäli se ei vahingoita yhteisen edun periaatteelle perustuvan kansain- välisen taloudellisen yhteistyön ja kansainvälisen oikeuden velvoituksia. Luonnonvaro- jen osalta itsemääräämiseen kuuluu myös se, ettei kansalta riistetä sen omia elinehtoja (means of subsistence). Näitä luonnonvaroja koskevia osia kutsutaan itsemääräämisen resurssiulottuvuudeksi. Em. YK:n alkuperäiskansojen oikeuksien julistus 13.9.2007 ei ole oikeudellisesti sitova asia- kirja.51 Julistuksessa kiteytyy ajattelumalli alkuperäiskansojen osallistamisesta ja osallis- tumisesta päätöksentekoon. Julistuksen 32 artiklan mukaan valtiot neuvottelevat vilpit- tömässä mielessä ja toimivat yhteistyössä kyseisten alkuperäiskansojen kanssa saadak- seen niiden ”vapaan ja tietoon perustuvan ennakkosuostumuksen” ennen kuin hyväksyvät 51 Julistus on otettu huomioon KHO käytännössä (malminetsintä saamelaisten kotiseu- tualueella). Professori Scheinin katsoo (2018), että julistus vaikuttaa esimerkiksi kansallisten perustuslakien ja muiden lakien soveltamisessa, ILO-sopimuksen 169 ja YK:n ihmisoikeusso- pimusten tulkinnassa sekä Pohjoismaisen saamelaissopimuksen muotoutumisessa. 73 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 hankkeita, joissa hyödynnetään mm. mineraalivaroja tavalla, jotka vaikuttavat alkuperäis- kansojen maihin ja alueisiin ja muihin luonnonvaroihin.52 Ympäristöä ja luonnonvaroja koskevassa kansainvälisessä oikeudessa voidaan ottaa huo- mioon myös alkuperäiskansat. Edellä mainitun biodiversiteettisopimuksen (CBD) 8 j artikla suojelee sopimuksen soveltamisalan mukaisesti biodiversiteetin suojeluun ja kestävään käyttöön liittyvää alkuperäiskansojen kulttuurin tietämystä ja käytäntöä. CBD:n viiden- nessä osapuolikokouksessa (COP 5) vuonna 2000 hyväksyttiin vapaaehtoiset Akwé: Kon -ohjeet, jotka muodostavat menettelytavan, jolla alkuperäiskansan osallistuminen hank- keiden ja suunnitelmien valmisteluun, vaikutusten arviointiin ja päätöksentekoon voidaan turvata. Suomessa osa viranomaisista on soveltanut ohjeita.53 Kansainvälisen työjärjestön (ILO) alkuperäiskansoja koskevan yleissopimuksen nro 169 ratifiointi Suomessa on jäänyt kesken. Eduskunta hyväksyi jo ratifiointia edeltävän voi- maansaattamislain 1. istunnossa. Hallitus peruutti 24.1.2019 esityksen HE 264/2014, joten asian käsittely toistaiseksi lopetettiin.54 Yleissopimus tunnustaisi alkuperäiskansojen erityi- set oikeudet perinteisiin asuinalueisiinsa ja niiden luonnonvaroihin. Sopimuksen 14 artikla velvoittaisi sopimusvaltion käynnistämään prosessin, jolla selvitettäisiin alkuperäiskansan omistus- ja käyttöoikeudet maahan ja luonnonvaroihin. Suomalaisessa keskustelussa on ollut esillä mahdollisuus, että ILO-sopimuksen määräykset maahan ja luonnonvaroihin liit- tyvistä oikeuksista toteutettaisiin kajoamatta maanomistussuhteisiin ja sen sijaan keskit- tymällä saamelaisten sananvallan vahvistamiseen ns. valtionmaiden maankäytössä. Edus- kunnan sosiaalivaliokunta on katsonut (SoVL 11/1990 vp), että ennen ILO-sopimuksen rati- fiointia Suomen olisi pidättäydyttävä toimenpiteistä, jotka tekisivät tyhjäksi ILO-sopimuk- sen 169 tarkoituksen ja päämäärän. 52 Norjan, Ruotsin ja Suomen välillä neuvotellun pohjoismaisen saamelaissopimuksen neu- votteluvaltuuskuntien puheenjohtajat ovat parafoineet 13.1.2017 eli neuvotteluvaiheen päätteeksi alustavasti vahvistaneet sopimustekstin. Pohjoismaisen saamelaissopimuksen tarkoituksena on vahvistaa saamelaisten oikeudet siten, että saamelaiset voivat säilyttää, harjoittaa ja kehittää kulttuuriaan, kieliään ja yhteiskuntaelämäänsä valtionrajojen mahdolli- simman vähän häiritsemättä tätä. 53 Suomessa Metsähallitus soveltaa ohjeita saamelaisten kotiseutualueella erämaa- ja luon- nonsuojelualueiden hoito- ja käyttösuunnitelmien (HKS) ja luonnonvarasuunnitelmien laa- dinnassa. Esimerkiksi Hammastunturin erämaa-alueen HKS:n laadinnassa sovellettiin ohjeita (ks. myös KHO 2020:124). Vireillä olevan Pohjois-Lapin maakuntakaavan 2040 valmistelussa Akwé: Kon -ohjeita ei kuitenkaan sovellettu, vaan saamelaisten kulttuuriin kohdistuvien vai- kutusten arviointi toteutettiin erillisen työryhmän työnä. 54 Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries (ILO No. 169). Suomi ei ole ratifioinut ILO-sopimusta 169, koska lainsäädännön ei ole katsottu vastaa- van yleissopimuksen määräyksiä. 74 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Lisäksi on mm. useita Euroopan laajuisia Euroopan neuvoston tallettamia sopimuksia: Mm. European Convention on Human Rights (Yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi eli Euroopan ihmisoikeussopimus, Euroopan neuvosto 1950) 14 artikla kiel- tää syrjinnän mm. kansalliseen vähemmistöön kuulumisen perusteella. Vastaava kaikkinai- sen syrjinnän kielto sisältyy 4.11.2000 Roomassa allekirjoitetun 12. pöytäkirjan 1 artiklaan. Framework Convention For The Protection Of National Minorities (Kansallisten vähemmis- töjen suojelua koskeva puiteyleissopimus, Europan neuvosto 1995) määrittelee periaat- teet, jotka velvoittavat sopimusvaltioita omalla alueellaan suojelemaan kansallisia vähem- mistöjä. Sen 3 artiklan mukaan kansalliseen vähemmistöön kuuluvan henkilön oikeuksien käyttämisestä ei saa seurata mitään haittaa. 5(1) artiklan mukaan sopimuspuolet edistävät tarpeellisia olosuhteita, jotta kansallisiin vähemmistöihin kuuluvat henkilöt voivat ylläpitää ja kehittää kulttuuriaan sekä säilyttää identiteettinsä oleelliset perustekijät nimittäin hei- dän uskontonsa, kielensä, perinnäistapansa ja kulttuuriperintönsä. Suomen ja Ruotsin EU-liittymissopimuksessa on erillinen saamelaispöytäkirja. jonka 1 artiklan mukaan EY:n perustamissopimuksen määräysten estämättä saamelaisille saadaan myöntää yksinoikeuksia poronhoidon harjoittamiseen perinteisillä saamelaisalueilla. Artik- lan 2 mukaisesti pöytäkirjaa voidaan laajentaa koskemaan muitakin perinteisiin saamelai- selinkeinoihin liittyviä saamelaisten yksinoikeuksia sopimuspuolten suostumuksella. EU:n perusoikeuskirjan johdannon 3. kappaleen mukaan EU kunnioittaa Euroopan kansojen kulttuurien ja perinteiden monimuotoisuutta ja 22 artiklan mukaan kulttuurista, uskonnol- lista ja kielellistä monimuotoisuutta. 21 artiklassa kielletään kaikenlainen syrjintä mm. kan- salliseen vähemmistöön kuulumisen perusteella. Suomen perustuslain (731/1999) 17 §:n 3 momentissa säädetään, että saamelaisilla alku- peräiskansana on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Perustuslaki antaa kansainvälisistä sopimuksista ja niiden staattisesta kulttuuri- ja kulttuuriperintö- suojelusta poiketen dynaamisen oikeuden saamelaisille myös kehittää kulttuuriaan valta- väestöjen tavoin. Vähemmistösuojelun tarkoituksena on suojella kulttuuria valtaväestön (enemmistön) vaikutukselta. Säännöksen tarkoituksena ei ollut suojata saamelaisia tek- niseltä kehitykseltä (moottorikelkat, internet jne.), pääomien, tavaroiden, palveluiden ja ihmisten vapaalta liikkumiselta, WTO:lta tai säännöksen kirjoittamisen jälkeiseltä kansain- välistymiskehitykseltä, joilta vähemmistö valtaväestönäkään ei olisi suojassa. Perustuslain 121 §:n mukaan saamelaisilla on saamelaisten kotiseutualueella kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään. 75 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 3.3 Suomen luonnonvarasääntely 3.3.1 Oikeudet luonnonvaroihin Oikeus luonnonvaroihin voi kytkeytyä osana varallisuusoikeudellisia ulottuvuuksia maa-ai- nesten, turpeen tai metsän omistus- tai irrottamisoikeuteen, tai oikeus voi syntyä asteittain ja omistusoikeudesta syrjäyttävänä erillisen luonnonvarasääntelyn mukaisessa menette- lyssä, kuten muiden varallisuusoikeuksien ohittavat kaivoslain varaukset ja luvat. Ympäris- töoikeudellisessa luonnonvarasääntelyssä säännellään luonnonvarojen käyttöä niin, että käytölle voi syntyä varallisuusoikeuksia syrjäyttävä este tai rajoitus. Pääsäännön mukaan hyödykkeet eli luonnonvarat kuuluvat maa- ja vesialueen (kiinteis- tön) omistajalle, mutta säännöstä on monia poikkeuksia. Omistusoikeudella on lainsää- dännössä vahva suoja. Luonnonvarojen kyseessä ollen omistaja voi määrätä omistamansa kiinteistön luonnonvarojen käytöstä ja luovutuksesta kulloinkin voimassa olevan lainsää- dännön rajoitukset huomioiden kaivosmineraaleja lukuun ottamatta. Siten luonnonvaroja koskeva sääntely määrittää omistus- ja käyttöoikeuden sisältöä. Julkisen vallan toimeen- paneman sääntelyn tavoitteena on luonnonvarojen kestävä käyttö. Luonnonvaraoikeuden osalta tämä tarkoittaa käytön rajoittamista asianomaisten lakien mukaisesti. Muut edellä mainitut ympäristöoikeuden osa-alueet puolestaan sääntelevät alkuperäisen luonnon suo- jelua ja ympäristön pilaantumista. Maaperän kivi, sora, hiekka, turve, mineraalit ja muu maaperä sekä siinä kasvava kasvilli- suus ovat kiinteistön omistusoikeuteen (rajoittamaton käyttöoikeus) kuuluvia varallisuus- oikeuksia, joita voidaan siirtää myymällä omistus- tai irrottamisoikeuksia kiinteistöön. Kai- voslaki on tällä hetkellä ainoa laki, jonka mukaisilla etuoikeuksilla oikeus maankamaran mineraaleihin ja samalla muidenkin maankamaran aineisosien hyödyntämiseen voidaan saavuttaa varallisuusoikeuksien ohi. Oikeus on olemassa louhinnan jälkeen faktisen liitos- suhteen katkettua aina siihen saakka, kunnes mineraali myydään ennen tai jälkeen rikas- tuksen jalostettavaksi edelleen. Kaivosmineraaliraaka-aineiden jalostusmarkkinat ja jalos- tettujen tuotteiden jatkomarkkinat ovat kansainvälisiä. Oikeuden syntytavasta riippumatta niiden hyödyntämistä ja käyttöä sekä hyödyntämi- sestä ja käytöstä syntyvien jätteiden hyödyntämistä ja muuta käsittelyä sääntelee myös muu lainsäädäntö, kuten ympäristöoikeus ja kemikaalisääntely. Omistusoikeus tai irrot- tamisoikeus ei yksin ole riittävä oikeus maankamaran ainesten hyödyntämiseksi eikä kai- voslain esineoikeudellisen käyttö- ja hyödyntämissääntelyn näkökulmasta myöskään rat- kaiseva oikeus. Esineoikeudelliset varallisuusoikeudet yhdessä niiden käyttöä rajoittavien ympäristö- ja muiden oikeudellisten velvollisuuksien kanssa määrittelevät yhdessä kiin- teistön ainesosien varallisuusoikeudellisen substanssiarvon. 76 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Suomessa luonnonvarojen käyttöä on perinteisesti hyödynnetty ja säännelty mm. vesi- alueiden, metsien ja maankamaran (tai yleiskielessä maaperän) tarjoamien hyödykkei- den näkökulmasta. Hyödykkeet voidaan jakaa elottomiin (maa-ainekset, turve ja kaivos- toiminta) ja elollisiin luonnonvaroihin (metsät, kala- ja riistatalous), joita koskee erillinen sääntely. Laajasti ajateltuna myös maatalous ja eläintalous voidaan lukea luonnonvaraoi- keuden piiriin. Viimeksi mainittujen harjoittamista säätelevät useat EU-tasoiset asetukset sekä kansalliset lait, joilla säädetään muun muassa EU:n yhteisen maatalouspolitiikan täy- täntöönpanosta, maaseutuelinkeinojen rahoituksesta, kansallisista tulotuista ja erilaisista muista tukijärjestelmistä Eri hyödykkeisiin sovellettavien luonnonvaralakien lähtökohdat poikkeavat toisistaan. Tämä johtuu osaltaan siitä, että Suomessa vesialueet ovat pääasiassa usean kiinteistön yhteisiä, eli yhteisomistuksessa ja maa-alueet tyypillisesti yhden omistajan hallinnassa. Merkittävin erottava tekijä aiheutuu kuitenkin erityisesti veteen liittyvien resurssien eri- tyisestä piirteestä, eli niiden liikkumisesta kiinteistörajojen yli. Maahan kiinnittyvät resurs- sit ovat tyypillisesti paikallaan pysyviä ml. metsävarat ja maatalouden resurssit, jotka ovat elollisia ja uusiutuvia resursseja. Kiinteistörajojen yli liikkuvat riistaeläimet muodostavat poikkeuksen maa-alueiden resursseja ajatellen. Lähtökohtaisesti luonnossa eläviä riista- ja muita eläimiä tai vedessä vapaana uivia kaloja ei omista kukaan. Oikeus riistaan ja kalaan syntyy laillisen metsästyksen, pyynnin tai muun haltuunoton kautta. Toisaalta oikeus met- sästää ja kalastaa on lähtökohtaisesti sidoksissa kiinteistön omistukseen. Kiinteistön omistajan yksinomaisessa hallinnassa ovat sora- ja muut maa-ainekset, turve, puusto ja muu kasvusto. Sitä vastoin kallioperässä esiintyvät kaivosmineraalien hyödyn- tämistä sekä maaperässä esiintyvän kullan huuhdontaa valtionmaalla säännellään kaivos- lailla ja sen mukaisilla mineraalioikeuksilla. Näin niiden hallinta- ja hyödyntämisoikeus ei kuulu suoranaisesti kiinteistön omistajalle vaan sille, joka on hankkinut etuoikeuden kai- voslain mukaisesti, ts. varauksen, malminetsintäluvan tai kaivosluvan. Näiden menettelyi- den tarkempi sisältö ja niiden mukaiset oikeudet on käsitelty muualla tässä selvityksessä. Huomattavaa on, että kiinteistön omistajalla on katsottu olevan periaatteellinen oikeus hyötyä kaivosmineraaleista, mistä syystä laissa säädetään määrätyistä korvauksista maan- omistajalle malminetsinnän ja kaivostoiminnan johdosta. Ennen laajoja tyypillisesti miljoo- nien eurojen tutkimuksia hyödyntämiskelpoista mineraaliesiintymää ei kaivoslain näkökul- masta ole vielä olemassa. 3.3.2 Ympäristöoikeudellinen luonnonvarasääntely Luonnonvarojen käyttöä sääntelevää oikeudenalaa kutsutaan luonnonvaraoikeudeksi, joka on ympäristöoikeuden osa-alue luonnonsuojeluoikeuden ja ympäristönsuojeluoikeu- den ohella. Ympäristösääntelyä kuitenkin esiintyy myös muilla oikeuden osa-alueilla (esim. 77 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 ilmasto-oikeus). Ympäristöoikeus on määritelmän mukaan luontoon ja ihmisen elinympä- ristöön vaikuttavien oikeudellisten ohjauskeinojen muodostama kokonaisuus. Suomessa ei, ainakaan toistaiseksi, ole luonnonvaralaiksi nimettyä säädöstä, vaan oikeudenala muo- dostuu eri lainsäädännön osa-alueisiin sisältyvistä erillissäädöksistä. Luonnonvarat ovat keskeinen osa omistus- ja käyttöoikeuksien arvonmuodostusta ja oikeudenhaltijoiden määräysvaltaa. Sääntelyyn sisältyy korostuneesti yksityisoikeudelli- sen ja julkisoikeudellisen ohjauksen yhteisvaikutus. Samalla kun yleiset edut vaativat luon- nonvarojen käytön valvontaa, yksityisoikeudellinen näkökulma pyrkii säilyttämään näiden resurssien taloudellista käytettävyyttä sekä reaalitaloudellisesti että vakuutena. Luonnonvarojen käyttöä on väistämättä säänneltävä, jotta kyseessä olevan luonnonvaran omistusoikeus suhteessa käyttöoikeuteen sekä muihin oikeuksiin ja velvollisuuksiin voi- daan määrittää. Tämä on edellytyksenä luonnonvarojen resurssitehokkaalle ja oikeuden- mukaiselle käytölle, vaihdannalle ja mahdollisten ristiriitojen ratkaisulle. Luonnonvarojen käytöstä toisaalta useimmiten aiheutuu ympäristön tilan heikentymistä tai muita haittoja alkuperäiselle luonnolle. Näiden haittavaikutusten luonne, laajuus ja merkittävyys vaih- telee suuresti toiminnasta ja kyseessä olevasta luonnonvarasta riippuen. Edellä mainitut kolme ympäristöoikeuden osa-aluetta ovatkin siten kiinteästi yhteydessä toisiinsa luon- nonvarasääntelyä ajatellen. Myös muut lait, kuten vesilaki ja jätelaki sääntelevät merkittä- vässä määrin luonnonvarojen hyödyntämiseen liittyvää toimintaa. Luonnonvaraoikeus sääntelee toisaalta luonnonvaroihin kohdistuvia oikeuksia sekä luon- nonvarojen käyttöä niiden hyödyllisen käytön mahdollistamiseksi. Historiallisesti luonnon- varojen käytön edistäminen on ollut luonnonvaraoikeuden keskeisin tavoite, mutta kes- tävän käytön periaate on tullut yhä tärkeämmäksi ajan saatossa. Tämä soveltuu erityisesti uusiutuvien luonnonvarojen käyttöön, jolloin hyödykkeen käyttö pyritään mitoittamaan niin, että luontainen uudistumiskyky säilyy. Ehtyvien ja uusiutumattomien luonnonvarojen kestävään käyttöön liittyvää sääntelyä on paljon muilla ympäristöoikeuden osa-alueilla. Luonnonsuojeluoikeus käsittelee alkuperäisen luonnon ja sen osien suojelua sekä luon- nonvaraisuuden edistämistä. Luonnonvaraoikeuteen ja kaivoslain soveltamisalaan kuulu- maton ympäristönsuojeluoikeus puolestaan sääntelee maan, veden ja ilman sekä muun ympäristön suojelua ihmistoiminnasta johtuvalta pilaantumiselta esimerkiksi teollisuutta koskien. Luonnonsuojelu- ja ympäristöoikeuden liittymäpintoja kaivostoimintaan ja kaivoslakiin on käsitelty toisaalla tässä tutkimuksessa. Tässä luvussa käydään tiivistetysti läpi eräitä luon- nonvaraoikeuteen liittyviä seikkoja, erityisesti ns. elottomien luonnonvarojen osalta. 78 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Maa-aineslaki Maa-aineslaki (MAL 555/1981) on maa-ainesten ottamisen sääntelyn erityislaki. Maa-ai- neslakia sovelletaan kiven, soran, hiekan, saven ja mullan ottamiseen pois kuljetettavaksi taikka paikalla varastoitavaksi tai jalostettavaksi pois lukien laissa erikseen mainitut poik- keukset, joita ovat turve ja kaivoslain mukainen maa-ainesten otto. Lisäksi rakentamisen yhteydessä irrotettujen ainesten ottaminen ja hyväksikäyttö, kun siihen on viranomaisen lupa tai hyväksymä suunnitelma, ei kuulu maa-aineslain soveltamisalaan kuten myöskään vesialueella tapahtuva ainesten ottaminen silloin, kun siihen vesilain mukaan on oltava aluehallintoviraston lupa. Poissuljennan tavoitteena on välttää päällekkäisiä lupamenet- telyitä. Maa-ainesten ottamisen sääntelyllä on kiinteä yhteys maa- ja vesirakentamiseen, ympäristön ja luonnon sekä pohjavesien suojeluun kuten myös kaavoitukseen. Maa-aines- lain sääntely koskee lähtökohtaisesti määrällistä ottamista, ei ottamiseen ja maa-ainesten käsittelyyn liittyviä pilaantumisvaikutuksia, joita säännellään ympäristönsuojelulaissa. Maa-aineslain soveltamisala huomioiden kaivostoiminnasta erillinen kalliokiviainesten otto ja jalostaminen sisältyy siten maa-aineslain sovellusalaan, vaikka se teknisesti on usein hyvin samankaltaista kuin kaivostoiminta, erityisesti avolouhoksien osalta. Toimin- nan volyymi ja mittakaava on toki useimmiten huomattavasti vähäisempi. Useimmissa tapauksissa kivenlouhinta ja kivenmurskaamo tarvitsevat ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan. Lain keskeinen tarkoitus on ohjata maa-ainesten ottamista siten, että luonnon ja maise- man sekä eräiden muiden ympäristöarvojen suojelu voidaan turvata kestävän kehityksen periaatteiden mukaisesti. Ottamisen edellytykset ratkaistaan maa-aineslain mukaisessa menettelyssä. Lupaharkinnassa on otettava huomioon laissa määritellyt ainesten ottami- sen rajoitukset. Maa-aineslakia tarkentaa valtioneuvoston asetus maa-ainesten ottami- sesta (Maa-ainesasetus; MAA 926/2005). Oikeus maa-aineksen ottoon on luonnollisesti kiinteistön omistajalla tai irrottamisoikeu- den haltijalla. Maa-ainesluvan myöntäminen ei kuitenkaan edellytä alueen omistusta eikä hallintaa vaan oikeudenhaltijan suostumus riittää. Alue voi olla esim. vuokrattu määräala. Maa-ainesten ottajalla on velvollisuus korvata vahingot ja taloudelliset menetykset lähi- alueiden kiinteistöjen omistajille ja oikeudenhaltijoille, elleivät ne ole vähäisiä. Korvausky- symys käsitellään lunastustoimituksessa. Turve Maankamaran resursseista turve on sikäli mielenkiintoinen, että sitä koskevaa erillislakia ei ole koskaan säädetty, huolimatta asian selvittelystä useaan otteeseen vuosikymmen- ten saatossa. Turpeen on katsottu olevan lähimpänä maa-ainesten ottoa. Niinpä sen sisäl- lyttämistä maa-aineslakiin on eri vaiheissa tarkasteltu, viimeksi 1990-luvun puolivälissä. 79 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Koska omaa lakia turvetuotannosta ei lopulta ole katsottu tarpeelliseksi, säännellään tur- peen ottamista ympäristöluvilla. Lähtökohtaisesti turvetta voi hyödyntää kiinteistön omis- taja tai irrottamisoikeuden sisältävän käyttöoikeuden haltija. Turpeen, kuten muidenkaan luonnonvarojen kohdalla sopimusperusteinen oikeus ei anna suurempaa oikeutta kuin luovuttajalla on. Julkisoikeudelliset määräykset ja rajoitukset siten rajaavat myös sopimus- ten oikeuksia. Aikaisemmin luvittaminen tapahtui pääasiassa vesilain mukaisen luvan avulla. Ympäristön- suojelulain säätämisen myötä ympäristöluvasta tuli merkittävin lupatyyppi, mutta tapauk- sittain vesilain mukainen lupa on edelleen tarpeen. Uuteen turvetuotantoon on erillispy- kälillä suhtauduttu kriittisesti nykyisessä ympäristönsuojelulaissa (13 §)55. Toisaalta puun ja turpeen saannin turvaamista on pidetty valmiuslain (1552/2011) 45 §:n nojalla kriitti- sen tärkeänä yhteiskunnan energiahuollolle. Valmiuslain 3 luvun nojalla hallinnonalan olisi varauduttava myös tähän, mutta maanomistajaa ei voi enää velvoittaa luovuttamaan tur- vetta, jos sitä ei tuoteta. Yli 10 ha turvetuotantoalueilta edellytettiin ympäristölupaa ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n nojalla 1.3.2000 lukien ympäristönsuojelulain tultua voimaan. Sitä edeltävässä ympä- ristölupamenettelylaissa ja substanssilaeissa turpeenotolle ei edellytetty ympäristölupaa. Vesilain nojalla edellytettiin jäteveden johtamislupaa sekä heti vesistön vieressä vesilupaa myös itse turvetuotannolle turvepölystä aiheutuvan vesistön pilaantumisen vaaran joh- dosta (vesiylioikeus 27.7.1990 121/1990). 1.1.2015 lukien on kaikille turvetuotantoalueille edellytetty ympäristölupaa. Turvetuotanto vaatii nykyään aina ympäristöluvan, jossa mää- ritellään muun muassa, millä menetelmällä turvetuotantoalueelta tulevat kuivatusvedet on puhdistettava. Luvassa säädellään myös vesiensuojelurakenteiden ylläpitoa, kuormi- tuksen tarkkailua, pöly- ja meluhaittojen torjuntaa sekä monia muista soiden valmisteluun ja tuotantoon liittyviä töitä sekä jälkihoitotoimenpiteitä. Turvetuotannon sijoittamisen lisä- vaatimukset YSL 13 §:ssä olivat edeltävien turvestrategioiden mukaisia. Lupamenettelyssä selvitetään turvetuotantoalueen alapuolisten vesistöjen tila, niiden kes- tokyky ja turvetuotannon mahdolliset vaikutukset. Ympäristöluvan saaminen edellyttää, ettei toiminta heikennä merkittävästi näiden vesistöjen tilaa. Uusille turvetuotantoon otet- taville alueille tehdään luontoselvitys. Laajoille, yli 150 hehtaarin, tuotantoalueille tehdään lisäksi aina ympäristövaikutusten arviointi (YVA) ja ne ylittävät myös maakuntakaavoituk- sen kynnyksen. 55 Turvetuotanto ei kansallisen suo- ja turvemaiden strategian mukaan ollut ristiriidassa soiden ja turvemaiden yhteensovittamisessa, jos alue oli ojitettu. valtioneuvosto periaa- tepäätöksessä 30.8.2012 soiden ja turvemaiden vastuullisesta ja kestävästä käytöstä asetet- tiin soiden ja turvemaiden käytölle ympäristölliset, sosiaaliset ja taloudelliset tavoitteet. 80 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Turpeen asema uusiutuvana tai fossiilisen polttoaineena on jatkuvan kiistan alainen. Aina- kin se on alueellisesti ehtyvä luonnonvara. Suomi on rajoittamassa energiaturpeen tuotan- toa, vaikka toiminta olisi luonnonsuojelualueiden ulkopuolella ja päästöt sekä veden- ja ilmanlaadun pitoisuudet olisivat ympäristönsuojelulain mukaisia. Kieltämistä perustellaan ilmasto- ja luonnonsuojelusyillä, jotka markkinoiden ollessa Suomessa voivat olla relevant- teja. Energiaturpeen kieltäminen vaikuttaa myös kuiviketurpeesta riippuvaiseen maata- louteen, koska kuiviketurvetta ei ole kannattavaa tuottaa erikseen. Rajoitusten ilmasto- ja luontoperusteet voivat laajeta muuhunkin alkutuotantoon. Lähtökohdan soveltumista kai- vostoimintaan tarkastellaan erikseen mm. siitä lähtökohdasta, että kaivostuotteiden mark- kinat ovat kansainvälisiä. YSL 32.1 § 4 kohdan nojalla ympäristölupaa ei tarvita turvetuotannossa syntyvän kaivan- naisjätteen käsittelyyn kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman mukaisesti kyseisen toi- minnan yhteydessä. Turve-, maa-aines- ja kaivostoiminnan kaivannaisjätesääntely kuuluu ympäristöhallinnolle ja on sisällöltään samankaltaista. Metsälaki Metsälain (1093/1996) tarkoituksena on edistää metsien taloudellisesti, ekologisesti ja sosiaalisesti kestävää hoitoa ja käyttöä siten, että metsät antavat kestävästi hyvän tuoton samalla, kun niiden biologinen monimuotoisuus säilytetään. Metsän käyttöä on Suomessa säännelty pitkään, johtuen metsien suuresta merkityksestä kansantalouden, luonnonsuo- jelun ja maiseman kannalta.56 Näitä tarpeita säännellään erikseen, joten metsien taloudel- lista käyttöä koskeva lainsäädäntö muodostaa oman kokonaisuutensa. Historiallisesti pääasiassa valtion metsiä koskenut yleinen sekä yksityismetsiä koskenut erityinen lainsäädäntö säädettiin jo 1800-luvulla. Lainsäädännön myötä valtio sai vas- tuun valvoa, etteivät yksityiset maanomistajat tuhonneet metsää siinä määrin, että kan- santaloudellinen tuotto vaarantui. Metsälakeja on uudistettu moneen otteeseen, mutta monet metsävarojen käyttöä koskevat periaatteet ovat säilyneet, erityisesti kestävän käy- tön vaatimus. Luonnonsuojelun merkitys itse metsälainsäädännössä on samalla jatkuvasti vahvistunut. Metsät ovat valtion, yhteisöjen tai yksityisten maanomistajien omistuksessa. Kiinteistöre- kisterijärjestelmässä metsät esiintyvät yleensä tiloina, mutta sopimuksella määräala tai sen metsäntuotto voidaan luovuttaa toiselle. Sääntelyn erikoistapaus on yhteismetsä, jossa 56 Ks. European uninon’s Horizon tutkimus- ja innovaatio-ohjelma ja mm. SINCERE-hanke (Luonnonvarakeskus ja Suomen metsäkeskus). Tarkoituksena on kehittää maisema- ja muita metsäekosysteemipalveluita, kuten maisema-arvokauppa. 81 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 metsätaloudellisesti usealle omistajalle kuuluvat osuudet metsämaasta yhdistetään. Tätä sääntelee erityislaki yhteismetsistä (109/2003). Metsän omistussuhteista riippumatta hak- kuuoikeus voidaan luovuttaa sopimuksella toiselle. Valtio on merkittävä metsänomis- taja, jonka hallinnoimista metsistä merkittävä osa on erilaisia luonnonsuojelualueita tai erämaa-alueita. Metsälain soveltamisalan ulkopuolelle jäävät em. luonnonsuojelulain mukaiset suojelu- ja erämaa-alueet, asemakaava-alueet, paitsi maa- ja metsätalouteen osoitettujen aluei- den osalta ja asema- sekä yleiskaavan laatimista varten toimenpidekiellossa olevat alueet. Oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella metsälakia sovelletaan vain maa- ja metsätalou- teen sekä virkistyskäyttöön osoitetuilla alueilla. Metsälain mukainen sääntely ei vaikuta muun lainsäädännön, esim. luonnonsuojelusäädöksien määräyksien tai velvoitteiden noudattamiseen. Metsäalueiden määrä ja rajat voivat vaihdella, mikä ei ilmene kiinteistörekisteristä. Jos metsä katoaa, metsälain soveltaminenkin lakkaa. Mutta ei kuitenkaan silloin, jos metsää on luvattomasti hävitetty, jolloin syntyy metsänviljelyvelvollisuus. Jos metsämaata otetaan muuhun käyttöön laillisella tavalla, esim. rakennusmaaksi, kaventuu metsälain soveltami- sala vastaavasti. Metsälaista ei johdu estettä metsän maankäyttömuodon muuttamiselle. Tarpeettoman metsän hakkaamisen tai hävittämisen estämiseksi lailliseen käyttöön otta- misen edellytyksenä on toimivaltaisen viranomaisen lainvoimainen päätös, jolla on määrä- aika maankäyttömuodon muuttamisen toteuttamiseksi. Metsää koskevan lainsäädännön valvonnasta vastaa maa- ja metsätalousministeriön alai- nen Suomen Metsäkeskus. Sen tehtävänä on lisäksi kerätä ja jakaa tietoa Suomen metsistä, neuvoa metsänomistajia metsien hoidossa, hyödyntämisessä ja suojelussa. Metsänomistajalla on useita erilaisia mahdollisuuksia hoitaa ja käyttää omaa metsäänsä. Päätöksenteossa on muistettava huomioida muun muassa metsälaki. Metsälain lisäksi metsän käyttöön voi vaikuttaa joukko muitakin lakeja. Valmiuslain 45 §:n nojalla ELY-kes- kus voi velvoittaa maanomistajan luovuttamaan puutavaraa taikka puun hakkuuoikeuden osana kriittistä tuotantoa. Hallinnonalalla on varauduttava tähän (valmiuslain 3 luku). Metsälain mukainen uudistamisvelvoite on tärkeä osa kestävää metsätaloutta. Metsälaki ei velvoita omistajaa hakkaamaan metsäänsä. Sitä vastoin laki määrittää vähimmäisvaati- mukset sille, miten hakkuut, puunkorjuu ja metsän uudistaminen tulee tehdä. Lisäksi laki rajoittaa siinä lueteltujen metsäluonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaiden kohtei- den, eli niin sanottujen erityisen tärkeiden elinympäristöjen käsittelyä. Metsänomistajan on tehtävä metsänkäyttöilmoitus Metsäkeskukselle. Ilmoituksen laatii yleensä leimikon suunnittelija tai puunostaja, joka lähettää ilmoituksen Metsäkeskukseen. 82 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Jos metsä kuuluu metsäsertifioinnin piiriin, metsän käyttöä ohjaavat myös sertifioin- tikriteerit, joiden noudattamisella voi olla merkitystä metsätaloudellisen intressin painavuudelle. Vuoden 2014 alussa uudistunut metsälaki (1093/1996, laki metsälain muuttamisesta 1085/2013) ottaa huomioon metsänomistajien erilaiset tavoitteet ja asenteet. Lakimuutok- set mahdollistavat metsänhoitoon ekologisempia ja taloudellisesti kannattavampia vaih- toehtoja. Metsänomistaja voit lakien rajoissa toteuttaa tilalla hakkuita ja metsänhoitotöitä tai esimerkiksi suojella metsää. Metsälakiin ei sisälly varsinaisia korvausmenettelyitä. Vesilaki Vesialueet kuuluvat vesialueen pohjan omistajalle. Maa-alueista poiketen vesialueet ovat useimmiten usean kiinteistön yhteisiä. Vettä itsessään ei omista kukaan ja vesi voi virrata kiinteistörajojen yli. Tämä koskee niin pinta- kuin pohjavesiä. Vesi on siis kiinteistön omis- tajan omistusoikeuden ulkopuolella, mutta omistajalla on veteen vallintaoikeus. Kiin- teistön omistaja ei kuitenkaan voi varata vettä pelkästään omaan käyttöönsä. Poikkeuk- sena pääsääntöön on vesisäiliö, kaivo tai muu vedenottamossa olevan vesi, jonka omistaa se, jolle säiliö, kaivo tai vedenottamo kuuluu. Lähteessä ja tekolammikossa olevan veden omistaa pohjan omistaja. Vesivarojen ja vesiympäristön käyttöä ja hoitoa sekä vesitaloushankkeita, eli vesitalous- asioita säännellään vesilailla (587/2011). Vesitaloushanke on vesi- tai maa-alueella toteu- tettava toimenpide tai rakennelman käyttäminen, joka voi vaikuttaa pinta- tai pohjave- teen, vesiympäristöön, vesitalouteen tai vesialueen käyttöön. Vesilain soveltamisalaan kuuluvat siten paitsi vesialueella, myös maa-alueella toteutettavat hankkeet ja toimenpi- teet, joiden vaikutus ulottuu vesielementtiin. Vesistön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan vesitalousasiaan sovelletaan myös ympäristönsuojelulakia. Päästöistä aiheutuva vesistön pilaantuminen kuuluu kokonaisuudessaan ympäristölupamenettelyn piiriin, ei vesilain sääntelyyn. Tyypillisiä vesitaloushankkeita ovat esimerkiksi veden ottaminen, keskiveden- korkeuden muuttaminen, vesistön säännöstely, vesivoiman hyödyntäminen, uitto ja erilai- set kulkuväylät. Hakijalla on oltava oikeus hankkeen edellyttämiin alueisiin. Jos hakija ei omista aluetta tai hallitse sitä pysyvällä käyttöoikeudella, luvan myöntämisen edellytyksenä on, että haki- jalle myönnetään oikeus alueen käyttämiseen siten kuin 2 luvussa säädetään tai että hakija esittää luotettavan selvityksen siitä, miten oikeus alueeseen järjestetään. Käytännössä siis omistusoikeuden puuttuessa tarvitaan erilaisia vapaaehtoisia sopimuksia tai mää- rätyissä tapauksissa pakkotoimioikeuksia, joista laissa on säädetty erikseen, kuten myös korvauksista. 83 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Vesilain mukainen lupaharkinta tapahtuu pääsääntöisesti ns. intressivertailumenettelyn mukaisesti, jota on avattu toisaalla tässä raportissa. Poikkeusoloissa voidaan muuttaa vesi- lain mukaisia päätöksiä tai ohittaa niiden määräyksiä (mm. valmiuslain 44 ja 79 §). Hallin- nonalalla on varauduttava tähän (3 luku). Valmiuslaki ja huoltovarmuus luonnonvarasääntelyssä Toisin kuin turpeen, puutavaran ja vesilain mukaisten oikeuksien osalta, valmiuslaki ei mahdollista suoraan kaivoskivennäisten määräämistä osaksikaan luovutettavaksi val- tiolle poikkeusoloissa. Teollisuustuotannon säännöstely mahdollistaa elinkeinonharjoitta- jan määräämisen käyttämään valtioneuvoston asetuksella tarkemmin määriteltäviä metal- leja tai muita teollisuustuotannon välttämättömiä materiaaleja vain asetuksen mukaisesti (34 §), määrätä vienti luvanvaraiseksi tai kieltää se kokonaan (35 §). Valmiuslain 12–13 §:n varautuminen poikkeusoloissa tapahtuvan toimintaan etukäteisvalmisteluin sekä muilla toimenpiteillä ei ole mahdollista siltä osin kuin toiminta kiellettäisiin. Huoltovarmuuden turvaamiseksi annetun lain (1390/1992) 2 §:n nojalla on kaikissa oloissa luotava ja ylläpidettävä riittävä valmius hyödykkeiden tuottamiseksi sekä tuotannon, jake- lun, kulutuksen ja ulkomaankaupan ohjaamiseksi. Huoltovarmuus koskee mm. valmius- laissa mainittuja luonnonvaratuotteita. Tuotannon ohjaaminen koskee kaikkea tuotantoa, myös kaivostuotantoa. Huoltovarmuuslain nojalla voidaan kehittää valtion varmuusvaras- toja. Jäljempänä arvioidaan tarkemmin huoltovarmuuslain mukaisen huoltovarmuuden sekä kriittisten ja toisaalta kansalliselle huoltovarmuudelle tärkeiden kaivosmineraalien merkitystä kaivoslain intressivertailulle. 3.4 Mineraalien omistus 3.4.1 Maanomistajan oikeuksien ulottuvuus Maanomistajalla on lähtökohtaisesti täysi omistusoikeus ja rajoittamaton käyttöoikeus kiinteistöönsä. Omistusoikeuden kohteena olevan kiinteistön ja muun rekisteriyksikön rajat (horisontaalinen ulottuvuus) määritellään kiinteistönmuodostamislain (554/1995) mukaisessa kiinteistötoimituksessa. Tilat, tontit, yleiset alueet, valtion metsämaat, suo- jelualueet, lunastusyksiköt jne. rekisteröidään kiinteistörekisterilain (392/1985) mukai- sesti Maanmittauslaitoksen ja asemakaava alueella kuntien ylläpitämään kiinteistörekiste- riin. Maanomistajan oikeuden kohteena voi olla maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) mukaisen asemakaavan ja sitovan tonttijaon mukainen kiinteistörekisteriin merkitty tontti. Omistusoikeuksia ja eräitä maanvuokraoikeuksia siirretään maakaaren (540/1995) mukai- silla sopimuksilla, minkä lisäksi alueiden käyttöoikeuksia luovutetaan maanvuokralain 84 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 (258/1966) mukaisilla sopimuksilla taikka maaperän elottomien ja elollisten ainesosien otto-, hakkuu- tms. hyödyntämisoikeuksia luovutetaan irrottamisoikeussopimuksilla. Läh- tökohtaisesti maanomistajan omistusoikeuteen kuuluvat kaikki maanpinnan tasolta ilma- kehän ylärajaan ja maapallon keskipisteeseen, mutta omistusoikeuden käyttöä rajoitetaan eri lakien säännöksiin perustuvan viranomaisvalvonnan keinoin molempiin suuntiin. Kiin- teistön ulottuvuutta voidaan rajoittaa sopimuksin ja kiinteistötoimituksin (kiinteistörekis- teri), omistajan omistusoikeuden ulottuvuutta erityisin oikeuksin sopimusperusteisesti, joko kirjaamalla (lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin rasitustodistus) tai kirjaamatta. Osa rajoi- tuksista voidaan perustaa myös pakolla. Omistusoikeuteen kuuluvia maanpäällisiä käyttö- oikeuksia rajoittamatta asemakaava voidaan laatia kerralla tai vaiheittain koskemaan vain maanalaisia tiloja niin, että maanpäällisiin alueisiin sovelletaan asemakaavoittamatonta aluetta koskevia maankäyttösäännöksiä (MRL 56 §). Maaomistaja ei saane, ilman todellista mahdollisuutta saada maa-aineslupaa, korvausta alapuolisesta rakentamistoiminnan yhteydessä irrotettavasta kivestä. Jos maa-ainesluvan saaminen olisi ilmeistä, korvaus pitäisi korkeimman oikeuden ennakkoratkaisukäytännön perusteella määrätä. Verrattuna kaivoslain lunastustoimitukseen, avolouhoksesta voi seu- rata maanomistajalle korvaus kiviaineksesta jo lunastustoimituksessa. Maanalaisesta lou- hinnasta ei seuraa korvattavaa käytönrajoitusta. Maanomistaja ei louhi kiviaineksia maa- nalaisen louhinnan syvyydessä, mutta sivutuotekorvauksena kivestä maksetaan enin- tään 10 % sivutuotteesta saadusta myyntitulosta. Louhoksissa hyödynnettävistä tai sinne palautettavista sivukivistä ei makseta korvausta. Oikeuksia kaivoskivennäisiin käsitellään erikseen seuraavassa kohdassa. Maanomistukseen kuuluu oikeus maaperään ja puustoon kiinteistön ainesosina. Maa-ai- nesten otto edellyttää maa-aineslupaa ja turpeen otto ympäristölupaa, mutta kaivoskiven- näisten louhinta- ja hyödyntämisoikeus ei kuitenkaan synny maanomistuksen perusteella vaan se edellyttää kaivoslupaa. Kaivoskivennäisten hyödyntämisoikeus laajenee samalla kohdistumaan kaikkiin maankamaran aineksiin (ainesosiin). Lunastettu käyttöoikeus rajoit- taa kiinteistön maanpäällistäkin käyttöoikeutta täyttä korvausta vastaan. Alueen käyttö- tarkoitus muuttuu. Oikeuksien voimassaollessa maanomistajan omistusoikeus taikka rajoi- tetut esineoikeudet lepäävät kiinteistön omistajalle maksettavia kaivoslain 100 §:n mukai- sia louhintakorvauksia lukuun ottamatta. Alue palaa maanomistajalle alkuperäisen tai suunnitellun uuden käyttötarkoituksen mukaisesti kaivostoiminnan loputtua. Suljettu kai- vos ei mahdollista aina vanhaa käyttötarkoitusta, mutta alue on palauttava turvallisessa kunnossa. 85 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 3.4.2 Oikeus kaivoskivennäisiin Kaivoslaki sääntelee malminetsintä- ja kaivostoiminnan harjoittajien keskinäisiä kilpailusuh- teita varaus- ja etuoikeusjärjestelmän sekä kaivoslupaan sidotun ja varallisuuden hyödyn- tämiseksi tarpeellisen lunastetun käyttöoikeuden muodossa. Muilla kaivostoimintaa sään- televillä laeilla ei ole kaivosmineraalien varallisuus- ja kilpailuoikeudellisia suhteita toi- siinsa ja suhteessa maanomistukseen sääntelevää tehtävää. Kaivosoikeus ja -lupa sisältävät oikeuden malminetsintään kaivosalueella ilman erillisiä malminetsintälupia. Omistusoikeus (rajoittamaton esineoikeus) taikka irrottamis- tai alueen käyttöoikeudet (rajoitetut esineoi- keudet) ovat vain välttämättömiä edellytyksiä muiden lakien mukaisessa päätöksenteossa. Kaivosaluelunastusluvan haltija saa maaomistajan tahdosta riippumattoman rajoitetun esi- neoikeuden (käyttöoikeuden), joka yhdessä kaivosoikeuden kanssa syrjäyttää väliaikaisesti omistusoikeuteen kuuluvat rajoittamat esineoikeudet. Lunastamalla voidaan yleiseen tarpee- seen täyttä korvausta vastaan hankkia kiinteää omaisuutta taikka pysyvä tai määräaikainen erityinen oikeus, rajoittaa pysyvästi tai määräajaksi oikeutta käyttää tai vallita kiinteää omai- suutta taikka erityistä oikeutta sekä lakkauttaa erityinen oikeus lunastuslain (603/1977) 3, 4 ja 30 §:n mukaan. Valtioneuvosto voi kaivosaluelunastusluvalla myöntää oikeuden käyttää toi- selle kuuluvaa aluetta kaivosalueena (kaivoslain 20, 33, 35 §) määräajan tai toistaiseksi (kai- voslain 71.1 §). Kaivosluvassa voidaan myöntää rajoitettu käyttö- tai muu oikeus kaivoksen apualueeseen (kaivoslain 49.2 §). Kaivosoikeus ja lunastettu käyttöoikeus ovat niiden sisältä- mien oikeuksien mukaisesti eksklusiivisia suhteessa muihin omistus- ja käyttöoikeuksiin. Kuva 8. Kaivoskivennäisten omistus. Kaivoskivennäiset omaisuutena varallisuusoikeudellisessa järjestelmässä. VARALLISUUSOIKEUDET Tekijä: Tomi Rinne OMISTUS- OIKEUS KAIVOSKIVENNÄISET OMAISUUTENA VARALLISUUSOIKEUDELLISESSA JÄRJESTELMÄSSÄ ESINEOIKEUDET IMMATERIAALIOIKEUDET RAJOITETUT ESINEOIKEUDET TEKIJÄNOIKEUS Teoskynnys TEOLLIS- OIKEUS LIIKESALAISUUS Tutkimusmenetelmä Geologinen tieto Kiinteä omaisuus ainesosineen ja tarpeistoineen Irtain omaisuus ml. louhittu malmi jne. Irti aineisosasuhteesta Valtaus Malminetsintä- lupa Kaivosoikeus Kaivoslupa ja lunastuslupa Käyttö-, irrottamis- ja lunastusoikeudet Arvo-oikeudet Teos. Patentti “Pikkupatentti” Mallisuoja Tavaramerkki jne. Hakkuu-, soran- otto- jne. oikeus lupineen Vuokra jne. Toiminnan luvat YSL, KemTL Esine- vakuus- oikeudet Kiinteistö- suoritteet 86 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Maankamaran ainesosasuhteesta irrotettujen kaivosmineraalien omistus- ja hyödyntämisoi- keudet kuuluvat myös kaivosoikeuden haltijalle ja irtaimena omaisuutena niiden omistusolet- tama määräytyy niiden hallinnan perusteella. Hyödyntämisoikeus laajenee omistusoikeudeksi. Oikeudenhaltija voi omistusoikeutensa perusteella rikastaa ja jatkojalostaa kaivoskivennäiset, myydä ne ennen rikastamista tai rikastamisen jälkeen raaka-aineina taikka jalostaa ne väli- tai lopputuotteiksi. Suomessa elinkeinonharjoittajien välisessä raaka-aineiden ja muiden tava- roiden kaupassa noudatetaan kauppalakia (355/1987) ja oikeustoimilakia (228/1929). WTO:n säännöksiin perustuvaa kansainvälistä tavarakauppaa koskee, jos sitä ei suljeta pois tai kaup- patavasta muuta johdu, mm. kansainvälinen kauppalaki eli YK:n Wienin yleissopimus kansain- välistä tavaran kauppaa koskevista sopimuksista (CISG), jossa sovitaan mm. omistusoikeuden ja vaaranvastuun siirtymisestä.57 Suomi ei ole sitoutunut II osan sopimuksentekoa koskeviin määräyksiin eikä yleissopimusta sovelleta Pohjoismaiden välisissä kaupoissa. Suomessa käytetään kaivoskivennäisiä sekä raaka-aineina että jalosteina huomattavasti enemmän kuin tuotetaan. Rikasteiden maahantuonti on Tullin tilastoihin perustuvien toi- mialaraporttien mukaan moninkertaista vientiin verrattuna. Hinnat määräytyvät maailman- markkinoilla. Myös jalosteiden maahantuonti on suurempaa kuin jalosteiden vienti.58 Kaivoslain mukaiseen varausilmoitukseen perustuva varauspäätös antaa vain etuoikeuden malminetsintälupaan eikä sillä puututa kaivoslain ulkopuolisiin varallisuusoikeudellisiin suh- teisiin. Paliskunnalla, poronomistajalla, saamelaiskäräjillä, muiden elinkeinojen harjoittajilla tai maanomistajilla ei ole asianosaisasemaa eikä valitusoikeutta.59 Varausoikeus on muihin oikeuksiin vaikuttamaton ja toistaiseksi ilmainen optiotyyppinen varallisuusoikeus. Varaus- oikeuden haltijan oikeudet ovat jokamiehenoikeuksia. Malminetsintälupa on varallisuusoi- keus, joka antaa kaivoslain oikeuksien lisäksi konkreettisen oikeuden suorittaa malminetsin- tätutkimuksia etsintäalueella. Se vaikuttaa myös muiden varallisuusoikeuksien haltijoiden oikeuksiin, ml. saamelaiset.60 Tätä konkretisoi myös velvollisuus asettaa aina vakuus,61 joka on asetettava luvanhaltijakohtaisen yleisvakuuden sijaan malminetsintäaluekohtaisesti.62 Kaivoslain varallisuusoikeuksilla voidaan käydä kahdenkeskistä tai pörssikauppaa. Kaivoslain mukaisten varallisuusoikeuksien suhde muihin oikeuksiin vaikuttaa niiden arvoon, mutta ei olemassaoloon. 57 Lisäksi mm. UNECE on laatinut vakioehtoja, ICC on laatinut Incoterms 2020-ehdot, UNIDROIT Principles of International Commercial Contracts (UPICC). 58 Rikasteiden tuonnista ja viennistä ks. kaivosteollisuuden toimialaraportti 2021:4. 59 KHO 19.11.2013 taltion 3594 (vuosikirjaratkaisu KHO:2013:179). 60 Kaivoslain 39, 159 ja 165 §. Kaivoslain 1.4 § ja sen perustelut HE 273/2009 vp. 61 KHO 22.11.2017 taltio 6028 (KHO:2017:177). 62 KHO 9.4.2018 taltio 1629 (vuosikirjaratkaisu KHO:2018:46). 87 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 4 Suojattavat intressit Suomen kaivoshankkeissa Tässä luvussa ryhmitellään eri lakien soveltamisaloilla huomioon otettavat intressit, jotta voidaan erotella kaivoslakiin sisältyvät intressit, estää päällekkäisyyksiä kaivoslain intres- sivertailussa ja samalla lupa- ja valvontaviranomaisten toimivaltaristiriitoja sekä arvioida perusoikeuksia ja muita perustuslain oikeushyvien merkitystä kaivoslain intressivertailulle. Luvussa tarkastellaan intressivertailun oikeudellista sisältöä ja osatekijöitä sekä siihen liit- tyen objektiivisia vertailutapoja ja vesilain kaltaisen intressivertailun soveltuvuutta, saame- lais- ja muita elinkeinoja, intressivertailun sovittamista kaivoslain lupaharkintaan ja siihen liittyen kestävää kehitystä, valtion suvereniteettia ja kansallista turvallisuutta. 4.1 Perustuslaissa suojattavat intressit Julkisen vallan on perustuslain 22 §:n mukaan turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuk- sien toteutuminen. Intressivertailun olisi oltava täsmällinen, sillä perusoikeusrajoitukselta vaaditaan mm. täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta. Sen vuoksi intressit tulisi määrätä riit- tävän tarkkarajaisesti jo laissa lupaviranomaista varten. Rajoituksen olennaisen sisällön tulee ilmetä suoraan laista. Useat perusoikeudet turvattaisiin varauksin ’’sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään’’ tai ’’sen mukaan kuin lailla säädetään’’. Tällainen kirjoittamis- tapa suhteellistaa jo sinänsä perusoikeutta, ja antaa lainsäätäjälle tiettyä harkintavaltaa. Viittaus lailla säätämiseen ei kuitenkaan oikeuta kajoamaan esimerkiksi perusoikeuden ydinsisältöön.63 Perustuslaissa suojataan perusoikeuksina omaisuutta, elinkeinoja, ympäristöä, vähemmis- töjä64 jne. Suojattavat intressit ovat olleet samoja perusoikeusuudistuksesta (L 969/1995) 1.8.1995 lukien. Intressivertailu kaivoslain päätöksenteossa laajasti ymmärrettynä kos- kisi niitä kaikkia, jolloin toisen intressin syrjäyttäminen painavammalla intressillä vaatisi tarkkarajaisuutta. Jos yksi perusoikeus säädettäisiin yleisesti painavammaksi kuin toinen 63 HE 309/1993 vp, yleisperustelujen k. 3.5. 64 Saamelaisen alkuperäiskansan lisäksi perinteiset ruotsinkieliset, juutalaiset, tataarit, venäläiset jne. (HE 309/1993 vp hallitusmuodon 14 §:n perusteluista). Vähemmistön määri- telmästä ei ole kansainvälisesti päästy sopuun eikä niistä ole yksimielisyyttä Suomessakaan. 88 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 perusoikeus, se voisi edellyttää perustuslain säätämisjärjestystä. Lainsoveltajalla on velvol- lisuus tulkita säännöksiä perustuslain mukaisesti ja perusoikeusmyönteisesti, mutta perus- oikeudet voivat olla vastakkaisia. Lisäksi hallinnonalojen ylittäminen ja viranomaistoimi- valtojen jakaminen saattaa edellyttää perustuslain säätämisjärjestystä. Perustuslain 106 §:n nojalla tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännök- selle, jos lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Samaa velvoitetta ei ole muulla viranomaisella, vaikka säännöksillä olisi ilmeinen ristiriita jää voimaan, ellei ristiriidan sisältävää ratkaisua saateta tuomioistuimen käsittelyyn. Perus- tuslain säätämisjärjestyksessä säädetyn tai perustuslakivaliokunnan ennakkovalvonnassa huomaamatta jäänyt lainsäännöksen ilmeinen ristiriita hyväksytään, ellei sitä saateta tuo- mioistuimen käsittelyyn. Perustuslain 107 §:n soveltamisrajoituksessa säädetään, että jos asetuksen tai muun lakia alemman asteisen säädöksen säännös olisi ristiriidassa perus- tuslain tai muun lain kanssa, sitä ei saisi soveltaa tuomioistuimessa tai muussa viranomai- sessa. Valtioneuvoston ja ministeriöiden säädösten perustuslainmukaisuuden kontrolli jat- kuu kaikilla hallintoviranomaistasoilla. Lainsoveltajan ratkaistavaksi kuuluu perusoikeusmyönteisen tulkinnan mukaisesti tulkita säännöksiä niin, ettei perusoikeuksia loukattaisi. Lainsäätäjän velvollisuudet perusoikeuk- siin liittyvän lain säätämisestä arvioidaan erikseen. Kaivoslain tulkinnassa merkitykselli- siä perusoikeuksia ei ole suhteellistettu määritelmällä ”sen mukaan kuin lailla säädetään” (omaisuudensuoja, saamelaisten kulttuuri, elinkeinonvapaus, ympäristövastuu). Intressi- vertailua koskevan kaivoslain säännöksen pitäisi olla täsmällinen, koska siinä säänneltäi- siin perusoikeuksien suhteita ja painoarvoja toisiinsa. Mahdollisen perusoikeuden rajoituk- sen olennaisen sisällön tulisi ilmetä suoraan laista. Myös toimivallan tulisi perustua lakiin (perustuslain 2.3 §). Lain mukaan viranomaisen toimivaltaan ei vaikuttaisi kuuluvan itse tulkitsemalla sovittaa perusoikeuksia yhteen ja tarkkarajaistaa niitä itse intressivertailussa perustuslain 22 §:stä huolimatta ainakaan lain sanamuotoa laajentavasti. Lisäksi perustuslain tulkinnassa on otettava huomioon myös EU:n taksonomia-asetuksen (EU) 2020/852 mukaisesti kaivostoiminnalle delegoidulla asetuksella asetettavat kestä- vyyskriteerit niin, että se edistää vähintään yhtä kuudesta tavoitteista aiheuttamatta mer- kittävää vahinkoa millekään muulle tavoitteelle. 89 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 4.1.1 Omaisuuden suoja Perustuslain 15.1 §:n mukaan jokaisen omaisuus on turvattu (omaisuudensuojan yleislau- seke).65 Omaisuus muodostuu varallisuusoikeuksista, joihin kiinteän ja irtaimen omaisuu- den omistusoikeuden (rajoittamaton esineoikeus) lisäksi luokitellaan rajoitetut esineoi- keudet, kuten käyttö- ja irrottamisoikeudet. Esineoikeuksien lisäksi suojataan immateri- aalioikeuksia.66 Maa-alueisiin liittyvät rasitetyyppiset oikeudet eivät ole omistajasubjek- tin omaisuutta, mutta rasitettujen kiinteistöjen ja muiden alueiden ulottuvuuksina ne voi- vat vähentää niiden arvoa. Vastaavasti ne lisäävät oikeutetun kiinteistön arvoa. Suojattuja ovat mm. kiinteistön, metsänhakkuuoikeuden, vuokraoikeuden, maatalousrakennusten ja -koneiden jne. omistajien varallisuusarvot (omaisuus). Mikäli omistusoikeuteen aikaisemmin kuuluvia oikeuksia vähennetään tai rajoitetaan, puututaan samalla omaisuuteen, vaikka omistusoikeuden kohteena oleva esine sinänsä säilyisikin koskemattomana haltijallaan.67 Perustuslaki suojaa omaisuuden omistajia ja muita haltijoita, joilta voidaan kuitenkin lunastaa omaisuutta täyttä korvausta vastaan. Perustuslain 15.2 §:n mukaan omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla (pakkolunastuslauseke). Kaivosaluelunastukset voivat olla yleisen tarpeen mukaisia, mutta hankkeen kokonaisharkinnassa yleisen tarpeen vaati- mus ei muille eduille aiheutuvien haittojen johdosta välttämättä täyty. Vapaaehtoisten kauppojen ja lunastuksen jälkeen perustuslaissa säädetty omaisuuden suoja on myös kaivosyhtiöllä, tosin intressien vertailussa painopiste on yleisillä eduilla. Puuttuminen tavallisella lailla taannehtivasti yksityisten välisiin varallisuusoikeudellisiin sopimussuhteisiin voi olla myös perustuslain omaisuudensuojan vastaista hallitusmuodon 12 §:n muutoksen perusteluiden mukaan. Samoin tulkitaan pitkälle meneviä talouselämän säännöstelytoimia, kuten hintasulkua.68 Kivihiilen käytön kieltäminen kansalliseen energia- ja ilmastostrategiaan myös Pariisin ilmastosopimukseen ja Euroopan unionin ilmastopoli- tiikkaan liittyen vaikutti moniin perusoikeuksiin, mutta ympäristöperusoikeuteen liitettynä 65 HE 309/1993 vp, s. 62–63 ja HE 1/1998 vp, s. 79–80. Euroopan ihmisoikeussopimuksen ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamista koskevan yleissopimuksen 1. pöytäkirjan 1 artikla ja EU:n perusoikeussopimuksen 17 artikla suojaavat omaisuutta samalla tavalla. Ks. vanhemmasta käytännöstä EIT Sporrong and Lönnroth 23.9.1982. 66 HE 309/1993 vp, 12 §:n perustelut: varsinaisen omistusoikeuden lisäksi omaisuudensuo- jan piiriin kuuluvat esimerkiksi rajoitetut esineoikeudet, saamisoikeudet, maksettavaksi lan- genneet julkisen vallan rahasuoritusvelvollisuudet sekä varallisuusarvoiset immateriaalioike- udet (esim. tekijänoikeus, patenttioikeus, tavaramerkkioikeus). 67 HE 309/1993 vp, 12 §:n perustelut ja siinä viitatut PeVL 14/1982 vp, PeVL 18/1983 vp, PeVL 2/1986 vp. 68 HE 309/1993 vp. Hintasulusta myös PeVL 2/1988 vp. 90 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 se oli hyväksyttävä rajoitus.69 Yritys ei voi luottaa lainsäädäntöympäristön pysymiseen ennallaan. Omaisuuden käyttörajoituksen korvaaminen on vain yksi valtiosääntöoikeudel- lisesti huomioon otettavista arvioitaessa käyttöoikeuden rajoituksen sallittavuutta omai- suuden perustuslainsuojan kannalta. Rajoitus oli hyväksyttävämpi sen kohdistuessa varal- lisuusarvoltaan huomattavaan oikeushenkilöön.70 Kivihiilen käyttörajoitusta voi verrata vaikutuksiin, jos kaivostuotteiden käyttö kiellettäisiin yrityksiltä ja luonnollisilta henkilöiltä. Elinkeinon harjoittamisvapauteen sisältyvän kaivos- toiminnan kieltämisen perustuslain mukaisuutta voi periaatetasolla verrata muun alkutuo- tannon, kuten maa- tai metsätalouden kieltoon, samalla sallien muualla tuotetun ruoan ja kaadetun puun tuonti, jatkojalostus ja käyttö. Kaivostoimintaa arvioitaisiin siten perus- tuslain 7 §:n turvallisuutta laajemmin myös valtion turvallisuuskysymyksenä. Turvallisuus on tavallaan myös perustuslain 20 §:n ympäristöperusoikeuden sisällä valtion velvollisuu- tena turvata terveellinen ympäristö. Perustuslain 20 § on säädetty toisenlaisissa oloissa 1990-luvulla. Perustuslain 23 §ssä säädetään vain tilapäisistä poikkeuksista, ei alkutuotan- non varautumisesta. Kaivoslain mukaiset varaukset, malminetsintäoikeudet, kaivospiirit (vanha kaivoslaki) ja kaivosoikeudet ovat siirtokelpoista varallisuutta. Niillä voidaan käydä kauppaa suoraan yri- tysten kesken tai mm. eri maiden pörsseissä. Varaukset ja osin myös malminetsintäoikeu- det ovat optiotyyppisiä oikeuksia. Malminetsintäoikeus on kuitenkin myös kiinteän omai- suuden käyttöoikeus kaivoslaissa ja malminetsintäluvassa määrättyyn tarkoitukseen. Kai- vosoikeus antaa oikeuden hyödyntää kaivosmineraalit ja muut maaperän ainekset, joten se on omistusoikeutta lähenevä irrottamisoikeus ja kaivosaluelunastusluvan kanssa myös eksklusiivinen käyttöoikeus. Kun kaivosmineraali on irrotettu ainesosasuhteesta maanka- maraan, kaivosoikeuden haltijalla on siihen täysi ja rajoittamaton omistusoikeus. Omaisuudensuoja liittyy osaan saamelaisten oikeuksista. Jokamiehen oikeuksia syvem- pänä rekisteröimättömän käyttöoikeuden muotona ikimuistoinen nautinta ja siihen liit- tyvät kalastus- ja metsästysoikeudet ovat tähän liittyviä erityiskysymyksiä. Poronhoito- alue perustuu laintasoiseen sääntelyyn ja on erillään omistusoikeusjärjestelmästä, joten se ei voi olla omaisuuden lunastuksen kohteena. Poronhoitoalue on noin kolmannes Suomen pinta-alasta eli se on laajempi kuin saamelaisten kotiseutualue ja koltta-alue. Poronhoitoa saadaan poronhoitolaissa säädetyin rajoituksin harjoittaa poronhoito- alueella maan omistus- tai hallintaoikeudesta riippumatta (3 §). Poronhoitoalue voidaan nähdä myös omaisuuden arvoa laskevana rekisteröimättömänä rasitteena kaivosalueelle. 69 PeVL 55/2018 vp. 70 PeVL 55/2018 vp, PeVL 10/2014 vp, PeVL 21/2010 vp, PeVL 9/2008 vp, PeVL 32/2004 vp, PeVL 61/2002 vp ja PeVL 34/2000 vp 91 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Poronhoitoelinkeinolle poronhoitoalueella aiheutuvat haitat lunastusrelaation ulkopuo- lella tulevat asianosaisen paliskunnan vaatiessa korvattaviksi. Asiaa käsitellään tarkemmin kohdassa 4.1.4. Perustuslakivaliokunta on omaksunut useita yleisiä arviointikriteerejä sille, milloin omai- suudensuojaan puuttuminen on mahdollista tavallisella lailla ja milloin se vaatii perustus- lainsäätämisjärjestyksen käyttämistä. Keskeisellä sijalla on oikeustieteessä kehitetty testi, jonka mukaan hallitusmuodon 6 §:n (lunastussäännös oli aiemmin 6 §:ssä) estämättä voi- daan omistusoikeuden rajoituksista säätää tavallisella lailla, jos rajoitukset eivät loukkaa omistajan oikeutta omaisuutensa normaaliin, kohtuulliseen ja järkevään käyttämiseen.71 Suurempi rajoitus perusoikeuden loukkauksena edellyttäisi lakia säätävältä eduskunnalta perustuslain säätämisjärjestystä. Omaisuuden suojan rajoituslausekkeen mukaisesti voi- daan lunastuksesta yleiseen tarpeeseen säätää täyttä korvausta vastaan tavallisen lain sää- tämisjärjestyksessä (säätämistaso) ja lunastustoimituksessa (soveltamistaso) määrätään perustuslain ja lunastuslain mukaisesti täysi korvaus. Perustuslain omaisuuden suoja arvi- oidaan perusoikeuksien yleisillä rajoitusedellytyksillä. Niiden täyttyessä on maksettava korvaus. Perustuslakivaliokunta on omaisuuden käytön sääntelyn arvioinnisa kiinnittänyt huomiota perustuslain 15 §:n omaisuudensuojasäännöksen ja ympäristövastuusäännöksen keskinäi- seen punnintaan.72 Perustuslain 20 § ei muodostu erilliseksi perusteeksi kohdistaa maan- omistajiin erityisesti ulottuvia sietämisvelvoitteita. Perusoikeussäännöstön osina kummal- lakin voi olla vaikutusta toistensa tulkintoihin ihmisen ja ympäristön välistä tasapainoa edistäviin lainsäädäntöratkaisuihin.73 Perustuslakivaliokunta on käsitellyt usein ympäris- tönsuojelullisiin syihin perustuvia omaisuuden käyttörajoituksia.74 Omaisuuden käyttöra- joituksia koskevassa hyväksyttävyys- ja oikeasuhtaisuusarvioinnissa on painotettu perus- tuslain 20 §:ään kiinnittyviä perusteita.75 Hallituksen esityksissä omaisuudensuoja on perustuslakivaliokunnan lausuntokäytän- nön perusteella useimmiten esillä omaisuuden käytön sääntelyssä, ei omaisuudensuo- jan edistämisenä. Omaisuudensuojan edistämiseen tähtäävän lainsäädännön suunnittele- misessa lähtökohtana on ulkopuolisten omaisuuden käytöstä aiheutuva haitta omistajille 71 HE 309/1993 vp s. 68 ja siinä viitatut PeVL 13/1989 vp, PeVL 3/1990 vp, PeVL 9/1990 vp. 72 Ks. esim. PeVL 10/2014 vp, s. 4/II. 73 Ks. PeVL 36/2013 vp, s. 2/I, PeVL 32/2010 vp, s. 9/I, PeVL 20/2010 vp, s. 2/II ja PeVL 6/2010 vp, s. 2. 74 Ks. PeVL 55/2018 vp, PeVL 25/2014 vp, PeVL 10/2014 vp, PeVL 36/2013 vp ja PeVL 20/2010 vp). 75 Ks. PeVL 36/2013 vp, s. 2/I ja PeVL 6/2010 vp, s. 3/I. 92 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 ja omistajien vallankäytön tai veloitusmahdollisuuden oikea mitoittaminen. Eri intressejä tasapainotetaan ja lähtökohtana on suhteellisuusperiaate.76 4.1.2 Elinkeinovapaus Oikeudesta työhön ja elinkeinovapaudesta säädetään perustuslain 18 §:ssä. Jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elin- keinolla. Elinkeinot, kuten maatalous, metsätalous, poronhoito, kaivostoiminta ja mat- kailu, ovat lähtökohtaisesti samanarvoisia tämän pykälän nojalla, vaikka osaa elinkeinoista pidettäisiin lunastuslaissa ja/tai erityislaissa yleisen tarpeen mukaisina. Edellä tarkasteltua energiaturpeen käytön rajoittamista voi arvioida suhteessa muun alkutuotannon rajoit- tamisedellytyksiin. Kuuluuko maa- ja metsätalous sekä kaivostoiminta kansallisen turval- lisuuden ytimeen tai onko kaivostoiminta verrattavissa energiaturpeen tuotantoon niin, että kaivostuotteita ei voisi käyttää?77 Tai jos alkutuotanto ja samalla vienti kiellettäisiin, saisiko kuitenkin tuoda maahan ja käyttää? Omaisuuden suojan perustuslain lunastusta koskevan omaisuudensuojan rajoitusmo- mentin johdosta omaisuudensuoja ei estä yleisen tarpeen mukaisen elinkeinohankkeen toteuttamisen edellyttämien alueiden ja oikeuksien hankintaa. Muissa tilanteissa elinkei- novapaus ei ohittane omaisuudensuojaa. Irtaimen omaisuuden suoja ohittaa elinkeino- vapauteen sisältyvät oikeudet aina ja kiinteän omaisuuden suoja silloin, kun toisen omai- suutta ei voi käyttää jokamiehenoikeuksilla. Omaisuuden käyttö asumiseen, teolliseen toi- mintaan, maatalouteen jne. erityisiin tarkoituksiin syrjäyttää elinkeinovapauden jokamie- henoikeudet, joskin niihin liittyvien vesistö- ja metsäekosysteemipalvelujen nykyarvo ja potentiaali olisi otettava huomioon yleisenä etuna. Pääosalla elinkeinonharjoittajista on silti omistus- tai rajoitettu esineoikeus kiinteään omaisuuteen, jota se käyttää elinkeinonsa harjoittamiseen. Saamelaisten ylimuistoinen nautinta poronhoitoalueilla on lakiin perus- tuva kulttuurisidonnainen käyttö- tai nautintaoikeus. Matkailun eräät muodot perustuvat yksityisoikeudellisesti kokonaan tai osittain jokamiehenoikeuksiin. Malminetsintälupa on selvästi laissa säädetty ja rajattu oikeus käyttää toisen omaisuutta. Etsinnästä ei kuitenkaan saa aiheutua olennaista haittaa muulle elinkeinotoiminnalle omistus- ja käyttöoikeuksista riippumatta. Jokamiehen oikeuksilla harjoitettavat elinkei- not saavat kaivoslaissa saman suojan malminetsintää vastaan. Asuin-, toimisto-, teollisuus- rakennukset ja rakennuspaikat sekä niihin liittyvät yksityiset piha-alueet ovat suojattuja malminetsinnältä 150 metrin säteellä. Samoin erityiseen käyttöön otetut alueet ilman 150 76 Perusoikeudet lainvalmistelun näkökulmasta, Risto Tuominen 2018 s. 5 ja 11. 77 Energiaturpeen käyön rajoittamisesta ks. kohdat 3.3.2 sekä PeVL 55/2018 vp. 93 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 metrin suojarajausta. Niissä suojataan omaisuuden käyttömuotoja suhteessa malminetsin- tään maanpinnalla. Niihin ei voi saada lupaa, toisin kuin eräisiin julkisessa käytössä oleviin yleisiin alueisiin. Kaivostoiminta ei saa merkittävästi heikentää paikkakunnan asutus- ja elinkeino-oloja eikä olennaisesti heikentää saamelaisten kotiseutualueella tai koltta-alueella perinteisiä saa- melaiselinkeinojen harjoittamisedellytyksiä tai -mahdollisuuksia, minkä lisäksi erityisellä poronhoitoalueella ei saa aiheuttaa huomattavaa haittaa poronhoidolle. Kaivoselinkeino arvioidaan ennen lunastusta suhteessa muihin elinkeinoihin. Lisäksi malminetsinnältä suojatut omaisuuksien käyttömuodot ovat suojattuja myös kaivostoiminnalta, ellei toisin sovita. Kaivoslupa hautausmaalle ei ole mahdollista edes sovittaessa. Kaivoslupaan liitän- näinen kaivosaluelunastuslupa ohittaa omistusoikeuden suojaan yleisen tarpeen perus- teella. Yleinen tarvekaan ei riitä asuin- jne. käytössä oleville em. alueille, joilla voi toimia vain sopimuksen nojalla. Julkisen vallan on perustuslain 18 §.1–2 §:n elinkeinovapauden säännöksen mukaisesti huolehdittava työvoiman suojelusta, sekä edistettävä työllisyyttä ja pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön. Perustuslain 18.1 §:n säännös työvoiman suojelusta ei ole sellai- senaan työantajaa suojeleva. Perustuslain 18.2 § edellyttää julkisen vallan ottavan työlli- syyden edistämisen huomioon työhön ja elinkeinoihin vaikuttavassa lainsäädännössä ja päätöksenteossa. Pykälä vastasi silloista hallitusmuodon 15 §:ää.78 Poronhoito on saamelaisten ja kolttien perinteistä elinkeinoa siltäkin osin kuin se sijoittuu saamelaisten kotiseutualueen tai koltta-alueen ulkopuolelle (perustuslain 17.3 §). Työlli- syyden yleinen edistäminen perustuslain 18 §:n nojalla voi teoriassa olla ristiriidassa perus- tuslain 17 §:n 3 momentissa saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskevien perusoikeuksien kanssa.79 Elinkeinon harjoittamisen oikeudesta annetun lain (122/1919) 3 §:ssä säädetään, että kai- vosten ja malmisuonten käyttämistä varten perustettujen laitosten elinkeinojen harjoitta- misesta säädetään erikseen lailla tai asetuksella. Muita erikseen säädettäviä elinkeinoja oli- vat mm. apteekit, luotolaitokset ja vakuutusliikkeet. Säädös on ollut samassa muodossa vuodesta 1940 (L 351/1940). Sittemmin kaivoksista on säädetty erikseen vanhoilla kai- voslaeilla (273/1943 ja 503/1965) ja nykyisellä kaivoslailla (621/2011). Elinkeinon harjoit- tamisen oikeus perustuu siten kaivoslakiin, ei maankäyttö- ja rakennuslakiin, johon liitty- vään kaavoituksen käynnistämiseen tai käynnistämättä jättämiseen (kunnanhallitus) sekä 78 HE 1/1998 vp, s. 80 ja siinä viitatut HE 309/1993 vp, s. 67–69, PeVM 25/1994 vp, s. 10. 79 Ks. saamelaisten oikeuksista jäljempänä luku 4.1.5. 94 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 kaavan sisältövaatimuksiin elinkeinon harjoittamisen oikeus on kuitenkin kaivoslaissa kai- voslain luvanmyöntämisedellytysten ohella siirretty. Kaivostoiminnan harjoittamisesta säädetään kuitenkin muuten kuin erikseen yleisesti maankäyttö- ja rakennuslain kaavoitus- ja lupamenettelyjen ohella ympäristönsuojelu- lain, vesilain, kemikaaliturvallisuuslain ja luonnonsuojelulain säännöksissä, joita myös kai- vostoiminnassa on noudatettava. Niissä ei kuitenkaan erikseen avoimesti tai välillisesti voi säätää kaivoselinkeinotoiminnan harjoittamisen oikeudesta. Kaivostoimintaan sidonnaisten elinkeinojen vastapuolella olisivat etenkin maa- ja metsäta- lous sekä matkailu, mutta mikä tahansa NACE-koodiasetuksen (EY) N:o1893/2006 mukai- set tuotanto- ja palvelutoimialat (99 pääluokkaa) olisivat lähtökohtaisesti samalla astei- kolla (vrt. TOL 2008) perustuslain elinkeinon harjoittamisvapauden mukaisesti. Haitan- kärsijän omaisuuden sijaintipaikkaan sidottujen elinkeinojen (maa- ja metsätalous, mat- kailuelinkeino omistus- tai käyttöoikeusalueella tms.) painoarvot olisivat kuitenkin suu- rempia perustuslain omaisuudensuojan mukaisesti. Lainmukaisia elinkeinoja ei ole miele- kästä erillisluetteloilla asettaa paremmuusjärjestykseen tai sulkea pois muilla kuin yleisellä edulla ja tarpeella sekä muilla perusoikeuksien painotuksilla, joiden painoarvot arvioitai- siin yksittäistapauksissa. Samoin mm. EU:n ja Suomen aluekehitys-, investointi- tms. tuilla rahoitettavien elinkei- nojen painoarvo olisi suuri. Ne heijastavat yleistä etua tai tarvetta. Huomioon otettaisiin myös vaikutukset hankintain ja erityisalojen hankintalain ja vastaavien direktiivien mukai- siin mahdollisiin julkisiin hankintoihin, jotka on yksilöity CPV-koodiasetuksessa (EY) N:o 213/2008. Yleistä etua heijastavat myös lakisääteisiä velvoitteita hoitavat elinkeinot, joita hoitavat kunnat, kuntayhtymät, kuntien osakeyhtiöt tms. 4.1.3 Vastuu ympäristöstä Hallitusmuotoon otetulla 14 a §:llä syntyi 1.8.1995 voimaantulleessa perusoikeusuudistuk- sessa uusi ympäristöä koskeva perusoikeuspykälä (L 969/1995). Säännöksellä pyrittiin koros- tamaan sitä, että luonnon ja muun ympäristön suojeluun liittyy myös sellaisia arvoja, jotka eivät ole palautettavissa ihmisyksilöiden oikeuksiksi vaan luonnon itseisarvosta lähteviksi velvollisuuksiksi tai kaikille nykyisille ja tulevien sukupolvien ihmisille jakamattomasti kuulu- vasta oikeudesta. Ympäristövastuu kohdistuu elolliseen luontoon (eläimet ja kasvit), elotto- maan luonnonympäristöön (vesistöt, ilmakehä, maa- ja kallioperä) sekä ihmisen toiminnan tuloksena syntyneeseen kulttuuriympäristöön (rakennukset, rakennelmat ja maisemat).80 80 HE 309/1993 vp s. 66–67. 95 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Nykyinen perustuslain 20 § vastaa hallitusmuodon sääntelyä.81 Myös siinä säädetään kai- kille kuuluvasta ympäristövastuusta sekä asetetaan julkiselle vallalle velvollisuus pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa eli- nympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Ympäristön terveellisyyden vaatimus on ymmärrettävä laajasti. Ihmisten elinympäristön on oltava elinkelpoinen niin, ettei sen tila aiheuta välittömästi tai välillisesti ihmisille sairastumisriskiä. Toisaalta ympäristön tilalle on asetettava pitemmällekin meneviä vaatimuksia. Terveellisyyteen sisältyy esimerkiksi ainakin tietynasteinen ympäristön viihtyisyyden ulottuvuus. Säännös vaikuttaisi ensisijai- sesti lainsäätäjän ja muiden norminantajien toimintaan.82 Ympäristöperusoikeuden sisältö kehittyy jatkuvasti ja muotoutuu suhteessa muihin perusoikeuksiin. Perusteluissa viitatut terveelliseen ympäristöön liittyvät lait olivat pääosin silloisina eril- lislakeina nykyisen ympäristönsuojelulain (527/2014) soveltamisalaan sisältyviä lakeja. Lisäksi mainittiin maa-aineslaki. Vanhaa elinkeino-oikeudellista kaivoslakia (503/1965) ei mainittu, vaikka siinä säädettiin mm. patojen ja kaivostyön turvallisuudesta. Uusi kai- voslaki edellyttää yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi annettavia määräyksiä, joten perustuslain terveellisen ympäristön vaatimukset sisältyvät jossain määrin kaivoslain ylei- seen ja yksityiseen etuun sekä turvallisuussäännöksiin. Säännösten kirjoittamisen jälkeen teemaksi noussut kestävä käyttö sekä siihen liittyvät esiintymän hyödyntämistä koske- vat säännökset uudessa kaivoslaissa sisältyvät elottomaan luonnonympäristöön kuulu- van ympäristövastuun piiriin. Terveellisen ympäristön vaatimukset ja ympäristövastuu saa- vat sisältönsä laeista, joita tulisi noudattaa soveltamistasolla perusoikeusmyönteisesti ja perustuslain 106 ja 107 §:n mukaisesti. Nykyisin ilmasto- ja kaivoskysymyksiä tarkastellaan globaalien ulottuvuuksien johdosta yhä enemmän globaalina ympäristökysymyksenä, koska kaivosmineraali voidaan lou- hia myös muualta paikasta, jossa aiheutuu suurempia ympäristö- ja luontovahinkoja sekä kasvihuonekaasupäästöjä. Toisin kuin työllisyys ja verotulot, alkutuotanto, jalostus, mark- kinat ja ympäristövaikutukset eivät ole vain Suomessa. Kuuluuko perustuslain kansalli- sessa soveltamisalassa arvioida globaaleja seurauksia ja onko ympäristövastuun taakka jaettu, kuten kasvihuonekaasuja koskevassa Pariisin sopimuksessa ja EU:n taakanjakoase- tuksessa? Toteutuvatko biodiversiteettisopimuksen tavoitteet, jos Suomessa säilyy moni- muotoisuutta samalla, kun korvaamattoman arvokas luontotyyppi tai laji katoaa muualla? Kysymykset ovat tärkeitä verrattavien intressien ja niiden ulottuvuuksien määrittämiseksi. 81 HE 1/1998 vp, 20 §:n perustelut ja HE 309/ 1993 vp, s. 66–67, Pe VM 25/1994 vp, s. 9–10. 82 HE 309/1993 vp, 14 a §:n perustelut. 96 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 4.1.4 Kunnallinen itsehallinto Hallitusmuodosta lähtien perustuslain on vakiintuneesti katsottu antavan kunnalliselle itsehallinnolle suojaa myös lainsäätäjää vastaan. Tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä ei voida puuttua kuntien itsehallinnon ominaispiirteisiin niin, että itsehallinto menettäisi asi- allisesti merkityksensä. Perustuslain suojaa nauttivat ainakin kunnallishallinnon kansan- valtainen rakenne, kunnan verotusoikeus, yleinen toimiala sekä kunnan toimielinten tietty riippumattomuus valtiosta.83 Kunnan oikeutta päättää itse alueidensa käytöstä kuuluu kunnalliseen itsehallintoon. Pää- töksenteossa noudatettava maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) ei välttämättä täytä tarkkarajaisuuden määritelmää kunnan sovittaessa yhteen erilaisia omaisuuteen, ympä- ristöön ja elinkeinon harjoittamisen vapauteen kuuluva intressejä. Käytännössä kyse on kunnan kaavoitusviranomaisen tarkoituksenmukaisuusharkintaan sisältyvien tavoitteiden suhteesta kaavan sisältövaatimuksiin. Suomi on sitoutunut Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan määräyksiin (SopS 65 ja 66/1991), jonka on perustuslaissa asiallisesti tulkittu tarkoittavan kunnallisen itsehallin- non mukaista kuntalaisille kuuluvaa oikeutta päättää kuntansa hallinnosta ja taloudesta. Näin ymmärretty itsehallinto kattaa muun muassa kuntien verotusoikeuden ja kuntalais- ten oikeuden itse valitsemiinsa hallintoelimiin.84 Kansalaisten itsehallinnon sijasta perus- tuslaissa säädetään kattavammin kunnan asukkaiden (vrt. kunnan jäsen) itsehallinnosta. Kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Vaatimus koskisi siten kuntien hallinnon yleisiä perusteita kuten kunnan ylimmän päätök- sentekovallan käyttöä, kunnan muun hallinnon järjestämisen perusteita ja kunnan asuk- kaiden keskeisiä osallistumisoikeuksia. Hallinnon yksityiskohtainen järjestäminen sen sijaan voitaisiin osoittaa kuntien asiaksi. Itsehallinnon periaatteen mukaisesti lailla olisi turvattava kunnan päätöksentekojärjestel- män kansanvaltaisuus. Tämä sisältää ennen muuta kunnan asukkaiden oikeuden valitse- miinsa hallintoelimiin sekä sen, että päätösvalta kunnissa kuuluu asukkaiden valitsemille toimielimille.85 Lupamenettelyt eivät sisälly itsehallintoon.86 Perustuslakiin otettu säännös ei edellyttänyt muutoksia silloiseen kuntalakiin (365/1995). Kuntien kaavoitustehtävät on annettu kunnille lailla ja demokraattisesti valittu toi- mielin päättää kaavoista. Ne eivät vaikuttaisi olevan itsehallinnon välittömän 83 HE 309/1993 vp, k. 3.4 perustelut. 84 PeVL 29/1992 vp, 9 ja 17/1994 vp, 31 ja 42/1996 vp ja HE 1/1998 vp. 85 PeVL 42/1996 vp. 86 HE 1/1998 vp s. 133. 97 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 osallistumisoikeuden nojalla hoidettavia tehtäviä vaan voitaisiin esim. pienemmissä han- kekaavoissa hoitaa edustuksellisen demokratian keinoin. Päätöksentekojärjestelmän kan- sanvaltaisuus toteutuu asukkaiden valitseman toimielimen päättäessä kaavojen hyväksy- misestä. Ei ole selvää, ulottuuko päätöksentekojärjestelmän kansanvaltaisuus siihen, että koko kuntaa olisi kuultava kaikista kaavoista tai koko kunnan olisi ratkaistava jokainen maankäyttökysymys. Kunnan kuulutuksia ja ilmoituksia ei voi rajata niin, että ne olisivat vain tietyn henkilöpiirin nähtävissä. Kansanvaltaisuus ei vaikuttaisi estävän edustuksellisen vallan antamista toimielimelle päättää hankekaavoista eikä kunnan oikeutta perustaa toimielin ratkaisemaan esimer- kiksi pienimuotoista kaivoshanketta. Yleisesti ottaen kaivoksen myönteiset vaikutukset eivät rajoitu yhteen kuntaan eivätkä usein kielteisetkään vaikutukset, joten intressivertailu yhden kunnan omanapaisena intressinä nykyisenkin kaivoslain soveltamisalaan kuulu- villa intresseillä mitattuna vaikuttaa liian suppealta lähestymistavalta suhteessa omaisuu- densuoja-, elinkeinon harjoittamisoikeus- ja ympäristöperusoikeuksiin, globaalista näkö- kulmasta puhumattakaan. Laadulliset kriteerit sisältyvät kuntakaavoitukseen, mutta eivät alueellisesti ja valtakunnallisesti mm. sosiaalisessa, taloudellisessa ja ympäristöllisessä mittakaavassa. Kunnallisen itsehallinnon intressiharkinta mahdollistaa yleispiirteisten intressien konkre- tisoimista kunnallisessa edustuksellisessa päätöksenteossa, perustuslain tarkkarajaisuus- vaatimus ei mahdollista tarkoituksenmukaisuusharkintaa valtakunnallisten erityislakien, kuten kaivoslain, päätöksenteossa. Kaavapäätöksenteko on kaavan sisältövaatimuksien mukaisella laillisuusharkinnalla rajoitettua tarkoituksenmukaisuusharkintaa, ei kokonaan laillisuusharkintaa. 4.1.5 Saamelaisten kielen ja kulttuurin suoja Perustuslain 17 §:n 3 momentti antaa saamelaisille alkuperäiskansana oikeuden ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Perustuslain 17 §:n 3 momentin määräys ei läh- tökohtaisesti vain rajoitu saamelaisten kotiseutualueeseen. Säännös suojaa olemassa ole- vaa kieltä ja kulttuuria (mm. perinteisiä elinkeinoja), mutta myös oikeutta kehittää kieltä ja kulttuuria.87 Saamelaiset on Euroopan ainoa alkuperäiskansa.88 87 HE 1/1998 vp, s. 80: säännös turvaa muidenkin yhteiskunnan vähemmistöryhmien yhtei- söllisen oikeuden ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. 88 Alkuperäiskansan määritelmästä ei ole yksimielisyyttä. 98 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Perustuslain 121 §:n 4 momentin mukaan saamelaisilla on kieltä ja kulttuuria koskeva itse- hallinto saamelaisten kotiseutualueella sen mukaan kuin lailla säädetään. Viimeksi mai- nittu säännös otettiin hallitusmuodon 51 a §:ään vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen yhteydessä. Saamelaisten kotiseutualue määritellään saamelaiskäräjälain (974/1995) 4 §:ssa siten, että saamelaisten kotiseutualueeseen kuuluvat Enontekiön, Inarin ja Utsjoen kuntien alueet sekä Sodankylän kunnassa sijaitsevan Lapin paliskunnan alue. Kolttalain (253/1995) 2 §:ssä on määritelty koltta-alue. Lain 9 §:ssä säädetään niistä kolttien erityisistä etuuksista, jotka ovat koltta alueella asuvilla koltilla valtion maa- ja vesialueilla ilman erikorvausta. Esimerkiksi koltilla on oikeus käyttää omaa polttopuutarvetta varten valtion metsissä olevaa maapuuta ja kuivaa puuta, ei kuitenkaan rakennuspuuksi kelpaa- vaa puuta. Lain 8 luvussa säädetään kolttien hallinnosta. Kaivoslain 32 §:n 4 momentin tarkoittamista varausilmoituksista aiheutuu lähinnä mieliku- vahaittaa, koska varaus antaa vain etusijan malminetsintäluvan hakemiseen varausaluetta pienemmältä alueelta ja edelleen kaivoskivennäisten hyödyntämiseen. Se ei muulla tavalla muuta varallisuusoikeuksia, poronhoito- tai nautintaoikeuksia. Malminetsintätoimet – porojen laidunkierrot ja muut poronhoitotoimet huomioon ottaen - asi-anmukaisesti toteutettuina ja lupamääräyksiä noudattaen eivät lähtökohtaisesti voi loukata saamelaisten oikeuksia. Lupamääräyksissä tavallisesti asetetaan luvanhaltijalle eri- laisia velvollisuuksia, kuten esimerkiksi ilmoitusvelvoitteita sekä poronhoidon etujen huo- mioon ottamisesta. Kaivosluvassa on annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset mää- räykset, esimerkiksi sen varmistamiseksi, ettei luvassa tarkoitetulla toiminnalla vaaranneta saamelaisten asemaa alkuperäiskansana saamelaisten kotiseutualueella ja kolttien koltta- lain mukaisia oikeuksia koltta-alueella. Kaivoslain järjestelmän mukaisissa kaivostoimituk- sissa käsitellään kaivoslain ja lunastuslain nojalla kaivostoiminnasta aiheutuvien haitto- jen ja vahinkojen korvaaminen sekä kaivosalueella että määräajassa vaadittaessa sen ulko- puolella. Se koskee myös poronhoitoa, joskin harvemmin kaivospiirin tai alueen ulkopuo- lella voidaan etukäteen ennakoida aiheutuvaksi vahinkoa, jolloin mahdollinen vahinko korvattaisiin jälkikäteen. Maakuntakaavoissa yleensä tältä osin määrätään, että poronhoi- toalueella on alueiden käytön suunnittelussa turvattava porotalouden toiminta- ja kehit- tämisedellytykset. Tähän päästään vaikutusten ehkäisemisellä ja tarvittaessa vahinkojen korvauksilla. Poronhoito-oikeus on ylimuistoinen nautintaoikeus, joka oli olemassa jo ennen poron- hoitolain (848/1990) säätämistä. Sitä ei ole vahvistettu erityiseksi oikeudeksi, se ei perustu sopimukseen, sitä ei voida luovuttaa, sen käyttäminen ei edellytä kiinteistön omista- mista ja se on olemassa rinnakkain omistusoikeuden kanssa. Tapauksesta riippuen sen on 99 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 tulkittu sijoittuvan rasiteoikeuksiin, nautintaoikeuksiin tai yleensä erityisiin oikeuksiin, toi- saalta myös yleiskäyttöoikeuksiin tai yleisoikeuksiin (Juha Joona 1993). Poronhoitolain 2 §:n 2 momentin mukaan erityisesti poronhoitoa varten tarkoitetulla alueella (erityinen poronhoitoalue), joka on määritelty poronhoitolaissa, valtion maata ei saa käyttää sillä tavoin, että siitä aiheutuu huomattavaa haittaa poronhoidolle. Maan luo- vuttaminen tai vuokraaminen tällä alueella saa tapahtua vain sillä ehdolla, että maan- omistajalla tai vuokramiehellä ei ole oikeutta saada korvausta porojen aiheuttamista vahingoista. Poronhoitolain 53 §:n nojalla valtion viranomaisen on neuvoteltava asianomaisen palis- kunnan kanssa suunnitellessaan valtion maita koskevia, poronhoidon harjoittami- seen olennaisesti vaikuttavia toimenpiteitä. Yksityisen omistamalla maalla ei ole vastaa- via rajoituksia. Tiukin suojelu on erityisillä poronhoitoalueilla. Mm. korkeimman hallin- to-oikeuden vuosikirjaratkaisu KHO:1999:14 koskee erityistä poronhoitoaluetta, ei vain poronhoitoaluetta. Saamelaisten materiaaliseen kulttuuriin kuuluvat muun muassa saamelaisten perintei- set elinkeinot (kalastus, metsästys, poronhoitoa sekä nyttemmin saamelaisten harjoit- tama matkailuelinkeino). Elinkeinolle aiheutuvien menetysten korvausten osalta paliskun- nat ovat asianosaisia lunastustoimituksissa ja sopimuksissa. Paliskunnat tekevät poronhoi- dolle kaivostoiminnasta aiheutuvien vahinkojen korvaussopimuksia. Kaivosyhtiöt mak- savat niiden nojalla korvauksena tai muuna hyvityksenä maksuja paliskunnalle, jonka alueella kaivostoimintaa harjoitetaan. Maksu sisältää korvauksen paliskunnalle, porono- mistajille, ruokakunnille sekä muulle porotaloudelle mahdollisesti aiheutuvista vahin- goista, haitoista ja edunmenetyksistä. Vuosikorvaukset voidaan maksaa toimitusmies- ten maanmittaustoimituksessa määräämien kertakorvausten päälle eli yli käyvän arvon. Aineelliset korvaukset aidoista jne. rakennelmista maksetaan ottamatta huomioon tukia. Lisäksi sovitaan ennakoimattomien vahinkojen korvausten yksikköhinnoista ja vahinkojen ehkäisemistoimenpiteistä. Korvaus- ja hyvityssopimuksen liittyessä toimituksesta ja siinä tehdyn korvauspäätöksen valitusasiaan maaoikeudessa se voidaan mieltää käyvän arvon ylittäväksi elinkeinokulttuu- rin hyvitykseksi. Kaivosyhtiö saa sopimalla tuotot kaivostoiminnasta nopeammin (prolon- gausvaikutus). Paliskunta ja välillisesti sen poroisännät saavat käyvän arvon ylittävää vuo- sikorvausta. Taloudellisesti molemmat osapuolet hyötyvät, mikä lisää kannattavuusrajalla kamppailevan elinkeinon selviytymismahdollisuuksia kaivoksen elinkaaren ajan. Kaivosalueen ulkopuolella noudatetaan mm. yksityistielakia, maantielakia ja maasto- liikennelakia. Yleisen liikenteen vahingot eivät sisälly korvaussopimuksiin. Liikenne- vahinkojen korvausjärjestelmässä ennakoimattomat vahingot poroille määritetään 100 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Liikennevakuutuskeskuksen vahinkojaoston ohjekorvausarvojen perusteella. Korvauk- sen laskemisperusteet ovat samankaltaiset kuin riistavahinkolain (105/2009) 13 §:n nojalla maaseutuviraston vahvistamissa käyvissä arvoissa. Ympäristönsuojelulaissa (YSL, 527/2014) säädetään päästöistä aiheutuvasta pilaantumi- sesta ja kaivannaisjätteistä. YSL 42 §:n mukaan kaivoksen ympäristö- ja vesilupa-asiaa rat- kaiseva aluehallintovirasto pyytää lausunnon saamelaiskäräjiltä, jos hakemuksen tarkoit- taman toiminnan ympäristövaikutukset saattavat ilmetä saamelaisten kotiseutualueella, ja kolttien kyläkokoukselta, jos ympäristövaikutukset saattavat ilmetä kolttalaissa tarkoi- tetulla koltta-alueella. Saamelaiskulttuurin materiaalinen ulottuvuus näkyy poronhoitoa ja luontaiselinkeinoja koskevissa saamelaiskäräjien lausunnoissa, joissa korostetaan erityi- sesti poronhoitoon liittyviä seikkoja. Paliskuntia tai poronhoitajia ei ole erikseen mainittu tässä yhteydessä, mutta heiltä pyydetään YSL 43 §:n nojalla muistutuksia asianosaisena, koska asia koskee heidän konkreettista elinkeinoaan. YSL 49 §:n yhtenä luvanmyöntämise- dellytyksenä on, ettei kaivostoiminnasta aiheudu olennaista heikennystä edellytyksiin har- joittaa saamelaisten kotiseutualueella perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai muutoin ylläpi- tää ja kehittää saamelaiskulttuuria taikka olennaista heikennystä kolttien elinolosuhteisiin tai mahdollisuuksiin harjoittaa kolttalaissa tarkoitettuja luontaiselinkeinoja koltta-alueella. YSL 191 §:ssä saamelaiskäräjien ja kolttien kyläkokouksen valitusoikeuskynnys ylittyy hei- kentämisellä ilman olennaisuuskynnystä (esim. lupamääräystä koskeva valitus), mutta paliskunnat voivat lisäksi valittaa asianosaisina. Vesilain (VL, 587/2011) 2 luvun 8 §:ssä säädetään, että saamelaisten kotiseutualueelle sijoittuva tai vaikutuksiltaan sinne ulottuva vesitaloushanke on toteutettava siten, että se ei vähäistä suuremmassa määrin heikennä saamelaisten mahdollisuuksia käyttää heille alkuperäiskansana kuuluvia oikeuksia ylläpitää ja kehittää kulttuuriaan sekä harjoittaa perinteisiä elinkeinojaan. VL 15:2 valitusoikeus on saamelaiskäräjillä. Saamelaiskäräjillä varataan oikeus vastineen, ei siis lausunnon, antamiseen (VL 15:3). Kolttien kyläkokouk- selle ei vesilaissa anneta vastaavia oikeuksia. Koltta- ja muut saamelaiset sekä paliskunnat voivat antaa muistutuksia ja valittaa asianosaisina. Kemikaaliturvallisuuslaissa (390/2005) ei säädetä erikseen koltta- tai muiden saamelais- ten oikeuksista. Vaarallisten kemikaalien laajamittaista käsittelyä ja varastointia harjoitta- vat kaivostoiminnan rikastus- ja rikasteiden jalostuslaitokset sekä niiden suojavyöhykkeet voivat sijaita myös saamelaisten kotiseutualueella tai koltta-alueella. Lähinnä saamelais- ten asema tulee silloin otettua huomioon kaavoituksessa89, vaikka maankäyttö- ja raken- nuslaissa (132/1999) ei säädetä erikseen saamelaisista. Maakunta- ja yleiskaavamää- räyksissä osoitetaan lupalakien määräyksistä riippumatta saamelais- ja koltta-alueille 89 Saamelaisten kotiseutualue, koltta-alue, saamelaiskulttuurin ja hallinnon keskuskylä tms. 101 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 neuvottelu- ja kuulemisvelvoitteita ja annetaan lausunto-oikeuksia merkittävissä hank- keissa (mm. kaivokset). Saamelaisten kulttuuriin kuuluvat, esimerkiksi kalastus ja metsästys, voivat ilmetä myös yksittäisten saamelaisten kulttuuriin sidonnaisena asianosaisuutena. Saamelainen voi har- joittaa perinteisiin elinkeinoihin sidonnaisia elinkeinoja, erityisesti matkailuelinkeinon sovelluksina. Lähinnä jokamiehen oikeuksilla harjoitettava matkailu on vapaan kilpailun piirissä, mutta kulttuurisidonnainen matkailu voi olla kulttuurin kehittämistä. Poronhoitoa- kin voi harjoittaa muu kuin saamelainen, eivätkä paliskunnat voine muodostaa kartellia, mutta poronhoidon kehittäminen kulttuurina ja siihen liittyvä saamelaiskulttuurin suoja kuulunee vain saamelaisille. Jos saamelainen harjoittaa muita kuin kulttuuriin liitännäisiä elinkeinoja missä tahansa, niiden suoja näkyy yleisenä elinkeinon harjoittamisen vapau- den suojana ja niiden asemana eri lupalaeissa. 4.2 Kaivoslaissa suojattavat intressit 4.2.1 Kaivostoimintaa puoltavat intressit Kaivoslain tarkoitus ja intressi Kaivoslain 1 § mukaisesti kaivoslain tarkoituksena on edistää kaivostoimintaa ja järjes- tää sen edellyttämä alueiden käyttö ja malminetsintä niin, että ne ovat yhteiskunnallisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestäviä. Lain tarkoituksen toteuttaminen edellyttää yleisten ja yksityisten etujen turvaamista ottaen erityisesti huomioon: 1. kaivostoiminnan harjoittamisen edellytykset; 2. kiinteistöjen omistajien ja yksityisten haitankärsijöiden oikeusasema; 3. toiminnan vaikutukset ympäristöön ja maankäyttöön sekä luonnonvarojen säästävä käyttö. Lisäksi tarkoituksena turvata kuntien ja yksilön vaikuttamismahdollisuudet, kaivosturval- lisuus, ehkäistä, vähentää ja torjua toiminnasta aiheutuvat haitat ja vahingot ja varmistaa niiden aiheuttajan korvausvelvollisuus. Kaivostoiminta sovitetaan yhteen saamelaiskäräjistä annetussa laissa (974/1995) tarkoite- tulla saamelaisten kotiseutualueella turvaamalla saamelaisten oikeudet alkuperäiskansana sekä edistetään kolttalaissa (253/1995) säädetyn kolttaväestön ja -alueen elinolosuhteiden ja toimeentulomahdollisuuksia sekä ylläpitää ja edistää kolttakulttuuria. Kaivoslain elinkeinotoimintaa säännellään elinkeinon harjoittamisen oikeudesta anne- tun lain (122/1919) 3 §:n mukaisesti. Kaivoslain tavoitteet ja kaivostoiminnassa huomioon 102 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 otettavat intressit on jossain määrin sekoitettu ja siirretty kestävää kehitystä soveltamista- solle. Sääntely ei ole oikeudellisesti selkeää. Mm. haitat määrätään korvattaviksi lunastus- toimituksessa, vahinkojen aiheutumista ehkäistään ympäristöluvassa ja kaivosturvallisuus- säännöksillä. Ympäristövahinkoja ei lunastustoimituksessa ennakoida. Ympäristövahinko- jen korvaamisesta toisen omaisuudelle säädetään erikseen ympäristövahinkolain mukai- sesti (ankara vastuu), luontovahinkojen ja eräistä ympäristölle aiheutuvien vahinkojen kor- jaamisesta myös erikseen. Kuinka haittojen ja vahinkojen korvausvelvollisuus on ollut tar- koitus järjestää? Kaivoslain keskeisenä tehtävänä on järjestää yritysten välinen keskinäinen varaus- ja etuoi- keussääntely. Sillä on tärkeä rooli kaivostoiminnan ja malminetsinnän harjoittamisen edel- lytyksille. Kaivostoiminnan harjoittamisedellytysten turvaaminen suojaa sekä yleisiä etuja että toisaalta yksityisiä etuja yritysten elinkeinotoiminnan kannalta. Kaivoslakiluonnoksessa 1 § on esitetty muutettavaksi seuraavanlaiseksi: ”Tämän lain tar- koituksena on edistää sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävää malminetsintää ja kaivostoimintaa, ja järjestää sen edellyttämä alueiden käyttö…”. Alueidenkäytöstä sää- detään maankäyttö- ja rakennuslaissa sekä tulevaisuudessa kaavoitus- ja rakennuslaissa eikä kunnalliseen itsehallintoon kuuluvaa kaivosten alueidenkäyttöä ole esitetty ratkaista- vaksi kaivoslaissa. Malminetsinnän intressit Malminetsintälupa on aluksi voimassa neljä vuotta ja sitä voidaan edellytysten täyttyessä jatkaa kolme vuotta kerrallaan enintään 15 vuoteen asti. SP Globalin vuonna 2020 laa- timassa laajassa kansainvälisessä vertailussa keskimääräinen aika esiintymän löytämi- sestä kaivostoiminnan käynnistymiseen on globaalilla tasolla noin 17 vuotta, vaihteluvä- lin ollessa 6...32 vuotta. Malminetsinnän kannalta tähän lisätään vielä esiintymän paikal- listamiseen kulunut aika. Tutkimuksessa oli mukana otanta kaivoksia, jotka aloittivat toi- mintansa vuosina 2010–2019. Suomesta tutkimuksessa oli mukana yksi esiintymä ja kaivos (Kevitsa), jonka käynnistyminen vei aikaa 25 vuotta esiintymän löytämisestä. Esiintymän löytämisestä kannattavuusselvitysten valmistumiseen kului tutkimuksessa mukana olleilla kaivoksilla keskimäärin 12,5 vuotta (Kevitsan osalta 21 vuotta). Kaivoslain 76 § mukaan kai- vosluvan myöntämisen edellytyksenä on mm., että esiintymän tulee olla kooltaan, pitoi- suudeltaan ja teknisiltä ominaisuuksiltaan hyödyntämiskelpoinen. Ilman selvityksiä ei voi hakea kaivoslupaa eikä ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisia lupia. Malminetsintää harjoittaa suuri joukko yrityksiä, joiden liiketoiminta perustuu esiintymien paikallistamiseen ja tarkempaan tutkimiseen (kehittämiseen), useimmiten ilman aikomus- takaan ryhtyä itse kaivostoimintaan. Malminetsinnällä on siten itsenäinen elinkeino-oi- keudellinen merkitys, vaikka sen tarkoitus liittyy tulevaan kaivostoimintaan eikä sillä ole 103 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 NACE-toimialaluokituksessa luokkaa. Varsinaista kaivostoimintaa (NACE pääluokka B Kai- vostoiminta ja louhinta), eli malmikiven louhimista esiintymästä ja malmimineraalien erot- telua kivestä myyntiä ja jatkojalostusta varten, harjoittavat monesti eri yritykset, joilla on kokemusta kaivostoiminnasta ja kykyä hyvin suuriin teollisiin investointeihin. Kaivostoi- mintaa ei voi olla ilman malminetsintää ja esiintymien tutkimusta ja monilla kaivosyhtiöillä on myös malminetsintätoimintaa vähintään kaivosten ympäristössä. Malminetsintä ei olisi mahdollista ilman varaus- ja etuoikeussääntelyä. Malminetsintä on korkeariskistä, pitkäjänteistä ja kallista tutkimustoimintaa, jonka tavoitteena on paikallis- taa ja tutkia maankamaran mineraaliesiintymiä, joita voitaisiin hyödyntää taloudellisesti kannattavasti teknisten, ympäristöllisten ja sosiaalisten reunaehtojen puitteissa. Sopivien esiintymien löytäminen on kallista ja harvinaista. Etuoikeus esiintymään ja mahdollisuus sen hyödyntämiseen on olennaista. Kaivoslaki järjestää etuoikeussuhteet malminetsijöi- den ja mahdollisen kaivostoiminnan kesken. Malminetsinnässä on oltava käytettävissä toi- minnan laatuun ja laajuuteen nähden tarpeellinen asiantuntemus ja riittävät edellytyk- set. Tutkimusselvitykset toimitetaan vuosittain Tukesille. Malminetsinnästä maksetaan kor- vaus, joten etsintäalueiden kokoa ei kannata rajata liian suureksi. Malminetsinnälle varattava aika esiintymän paikallistamiseen, tutkimiseen ja toteutetta- vuusselvitysten tekemiseen on myös yleisen edun kannalta tärkeä sen varmistamiseksi, että mahdollisen kaivosprojektin toteuttamisvaihtoehdot ja ympäristö-, sosiaaliset- ja aluetaloudelliset vaikutukset tulevat riittävällä tavalla selvitetyiksi. Ennen malminetsin- täprojektin harvinaista muuttumista kaivosprojektiksi on selvitettävä tunnetun esiintymän teknistaloudelliset hyödyntämisedellytykset, suunniteltava projekti teknisesti riittävään valmiusasteeseen ja hankittava toiminnan kannalta tarpeelliset luvat ja investoinnin rahoi- tus. Hyödyntämisedellytysten vahvistuessa kohdennettua malminetsintää harjoittava toi- mija vaihtuu malminetsintäyrityksestä kaivosyhtiöksi. Jokamiehenoikeuksilla voidaan kiinteistön omistajalle ja haltijalle tehtävällä kirjallisella ilmoituksella tehdä geologisia mittauksia ja havaintoja sekä ottaa vähäisiä näytteitä, jos toimenpiteistä ei aiheudu vahinkoa eikä vähäistä suurempaa haittaa tai häiriötä (etsin- tätyö). Malminetsintä aloitetaan yleensä jo ennen malminetsintälupia ja tiedon karttu- essa tutkimustoimia vähitellen kohdennetaan yhä rajatummille ja suppeammille alueille. Useimmiten toimenpiteet aloitetaan varauksen pohjalta ja prosessin edetessä tarken- netaan tutkimuksia suppeammille alueille, joille haetaan malminetsintälupa. Jos esiin- tymä löydetään, tutkimuksia kohdennetaan pyrkien rajaamaan esiintymän jatkeet kaikissa suunnissa. Alkuvaiheissa toimet voivat kohdistua kymmenien tai jopa satojen kiinteistöjen alueille, loppuvaiheissa mahdollisesti vain yhden kiinteistön alueelle. Malminetsintää ei voi sellaisenaan sitoa kiinteistön omistukseen tai kahdenvälisiin sopi- muksiin tutkimusoikeudesta. Sopimusoikeuksista voi tulla ristiriitaisia etuoikeusjärjestyksen 104 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 kanssa. Suomessa tilanne on ratkaistu kohdassa 3.4 kuvatulla tavalla. Varaus- ja etuoikeus- järjestelmällä ratkaistaan toisaalta malminetsinnän mahdollistaminen käytännössä maan- omistuksesta riippumatta. Toimialan rahoitus ja siten toimintaedellytykset määräytyvät yhtiöiden hallussa olevien tutkimus- ja hyödyntämisoikeuksien pohjalta sekä alueiden tai esiintymien tunnetun tai potentiaalisen arvon pohjalta. Näitä oikeuksia voidaan myös siir- tää yhtiöltä toiselle kaivoslain 73 ja 74 § määräykset huomioiden. Epäsuorasti varaus- ja etuoikeusjärjestelmä on keskeisin suojattava intressi yleisen edun kannalta niissä tapauksissa, joissa yleinen etu vaatii malminetsintätutkimuksia kaivostoimin- nan mahdollistamiseksi tai kallioperän raaka-aineiden tutkimiseksi. Ilman toimivaa varaus- ja etuoikeusjärjestelmää tämä ei ole mahdollista. Etuoikeusjärjestelmä ei sellaisenaan vai- kuta vastaintresseihin, mutta se voi aiheuttaa epävarmuuden omaisuuden käytölle. Kaivosaluelunastusluvassa arvioitavat intressit Yleiseen etuun liittyvät puoltavat intressit tulevat lupamenettelyiden yhteydessä varsinai- sesti arvioitaviksi vasta kaivosaluelunastuslupamenettelyssä eli käyttöoikeutta koskevassa harkinnassa. Kaikki tai jopa useimmat kaivoshankkeet eivät tähän vaiheeseen päädy. Käyt- töoikeudet voidaan sopia myös muulla tavoin, vaikkapa vapaaehtoisin kiinteistökaupoin tai käyttöoikeussopimuksin, joista säädetään kaivoslaissa korvaukset mukaan lukien. Ellei- vät nämä tule hankkeessa kyseeseen tai sopimukseen ei muutoin päästä voi luvanhakija hakea kaivosaluelunastuslupaa valtioneuvostolta. Kokemuksia menettelystä on erittäin vähän nykyisen kaivoslain osalta, mikä rajaa seuraavan tarkastelun hyvin yleiselle tasolle. Kaivoslain 49 §:ssä säädetään yleisestä tarpeesta: ”Yleisen tarpeen vaatimusta arvioidaan erityisesti kaivoshankkeen paikallis- ja aluetaloudellisten sekä työllisyysvaikutusten ja yhteiskunnan raaka-ainehuollon tarpeen perusteella.” Taloudellisen toimeliaisuuden edistyminen, työllisyyden lisääntyminen ja käyttöön saa- tavat raaka-aineet nähdään kaivoslaissa myönteisinä ja siten niiden katsotaan edustavan yleistä etua. On huomattava, että tässä vaiheessa kaivoslupa on oltava jo myönnettynä. Kaivoslain elinkeinointressit sekä sosiaaliset intressit on siten nykyisessä kaivoslaissa ase- tettu viimesijaisiksi. Kestävän kehityksen kolme pilaria ovat kaivoslaissa rinnakkain lähinnä kaivoslain 1 §:n tavoitteissa. Aluetalous määritetään kunnan, maakunnan ja valtion tasolla, yksityisten elinkeinotoimin- tojen ja viranomaisten tasolla, verotulojen ja taloudellisen toimeliaisuuden tasolla, välittö- minä ja välillisinä vaikutuksina jne. Aluetaloudelliset vaikutukset voidaan mallintaa etukä- teen. Aluetalouteen liittyvät myös mm. kaivostoiminnan kesto ja kotimainen jalostusaste. 105 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Työllisyysvaikutukset ovat sosiaalisia vaikutuksia, jotka ovat sidoksissa aluetalouteen. Siten työllisyysvaikutukset voidaan mallintaa samoilla periaatteilla kuin aluetaloudelliset vaikutukset. Perinteiseen suvereniteettiin sisältyvät ja valtion turvallisuutta ylläpitävät raaka-aine- huollon tarpeet varmuusvarastoineen ja valmiustilan ylläpitämisineen on sijoitettu myös yhteiskunnan talouden ja sosiaalisen kestävyyden tavoin viimesijaisiksi intresseiksi. Koska kaivoslupa on jo myönnetty, muut intressit on jo otettu huomioon eikä niitä käytännössä tarvitse lainkaan enää arvioida kaivosaluelunastuslupaharkinnassa. 4.2.2 Haitankärsijöiden intressit Ehdottomat esteet Malminetsintää tai kaivostoimintaa ei koskaan saa harjoittaa hautausmaalla maanpinnalla (kaivoslain 7 §). Malminetsintää tai kaivostoimintaa voi harjoittaa vain toimivaltaisen viranomaisen luvalla Puolustusvoimien alueella tai Rajavartiolaitoksen hallitsemalla alueella, jossa liikkumista on rajoitettu tai se on kielletty, taikka 100 metriä lähempänä tällaista aluetta. Toimivaltai- sen viranomaisen, laitoksen ja/tai muun oikeudenhaltijan suostumuksella niitä voi harjoit- taa alueella, jolla liikkumista on rajoitettu tai jolle sivullisilta on pääsy kielletty, yleisessä käytössä olevalla liikenne- ja kulkuväylällä sekä 150 metriä lähempänä asumiseen tai työn- tekoon tarkoitettua rakennusta tai muuta näihin rinnastettavaa tilaa ja niihin liittyvää, yksi- tyistä piha-aluetta taikka tällaisen rakennuksen paikkaa, jolle on rakennuslupa ja rakenta- minen on aloitettu. Malminetsintää tai kaivostoimintaa voi harjoittaa vain oikeudenhaltijan suostumuksella puutarhatalouden käytössä olevalla alueella sekä 50 metriä lähempänä yleistä rakennusta tai laitosta taikka yli 35 000 voltin jännitteistä sähkölinjaa tai muuntoasemaa. Jälkimmäi- nen voi edellyttää myös sähköturvallisuusviranomaisen suostumusta. Toimivaltaisen viranomaisen, laitoksen ja/tai muun oikeudenhaltijan suostumusta malmi- netsinnälle ja kaivostoiminnalle voidaan edellyttää millä tahansa muulla vastaavalla erityi- seen käyttöön otetulla alueella. Kaivoslupaa ei saa myöntää, jos painavin perustein voidaan epäillä hakemusta käsitel- lessä hakijan edellytyksiä tai tarkoitusta aloittaa kaivostoiminta. Tätä on tulkittu joustavasti myös haettaessa jatkoaikaa, koska yleinen etu ja hankkeen rahoitus voivat edellyttää aloit- tamishetken optimointia. 106 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Esteen voivat muodostaa myös hakijan aikaisemmat olennaiset kaivoslain velvollisuuk- sien laiminlyönnit ottaen huomioon erityisesti suunnitelmallisuus, kesto ja toistuvuus sekä vahinkojen määrä. Tätä on ajoittain sekoitettu muiden lakien velvollisuuksiin. Olennainen laiminlyönti tarkoittaa kaivoslain hallintopakkoa, kaivoslain uudistuksen jälkeen mahdolli- sesti sen jälkeen aloitettua muiden lakien mukaisia hallintopakkomenettelyitä. Este uudelle kaivosluvalle voi muodostua varsin kaukaa historiasta, jos toiminnanharjoittaja on sama ja jälkikäteen on havaittu aiemman lainsäädännön perusteella laiminlyötyjä velvollisuuksia. Ilman omistajataustaan liittyvää ns. shadow director -doktriinia este on poistettavissa hel- posti perustamalla uusi kaivosyhtiö. Kaivoslain 49 §:ssä säädetään erikoisesti, ettei ilman estettäkään saa myöntää lupaa (este), jos kaivostoiminta aiheuttaa vaaraa yleiselle turvallisuudelle, aiheuttaa huomattavia vahin- gollisia ympäristövaikutuksia tai heikentää merkittävästi paikkakunnan asutus- ja elinkei- no-oloja eikä mainittua vaaraa tai vaikutuksia voida lupamääräyksin poistaa. Turvallisuus ja ympäristövaikutukset pitävät sisällään myös terveyden. Sanamuoto muistuttaa vesilain ehdotonta estettä, josta vanhassa vesilaissa (VVL, 264/1961) säädettiin erikseen (VVL 2:5) ja nykyisessä vesilaissa (VL, 587/2011) intressivertailupykälässä omassa momentissaan (VL 3:4.2). Kaivosaluelunastusluvan esteet (49 §) ovat samoja kuin malminetsinnälle tai kaivosluvalle. Ne ovat päällekkäisiä kaivosluvan kanssa. Malminetsinnän ja kaivosluvan esteitä on syytä- kin arvioida toiseen kertaan (ei päällekkäin), koska malminetsintälupa ei estä omaisuuden käyttöä ja oikeuksien perustamista malminetsintäalueelle niin, ettei estettä voisi muodos- tua myös malminetsinnän aikana. Erikseen säädetään malminetsintäluvan, kaivosluvan ja kullanhuuhdontaluvan lupamäärä- yksin poistettavissa olevista esteistä saamelais- ja koltta-alueilla sekä erityisellä poronhoito- alueella, jos luvan mukainen toiminta: ”1) yksin tai yhdessä muiden vastaavien lupien tai alueiden muiden käyttömuotojen kanssa olennaisesti heikentäisi saamelaisten kotiseutualueella edellytyksiä harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja taikka muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria; 2) heikentäisi olennaisesti kolttien elinolosuhteita ja mahdollisuuksia harjoittaa elinkeinoja koltta-alueella; 3) aiheuttaisi erityisellä poronhoitoalueella huomattavaa haittaa poronhoidolle.” Mainittuja 50 §:ssä säädettyjä esteitä tulkitsee Tukes saamelaiskäräjien ja kolttien kylä- kokouksen lausuntojen perusteella. Paliskunta tokkakuntineen ja poroisäntineen voi 107 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 kuitenkin tehdä sopimuksia, joiden perusteella ehkäistään ja korvataan haittoja tai vahin- koja (laajemmin kuin lunastustoimituksessa) sekä lievennetään vaikutuksia saamelaiskult- tuuriin. Lakisääteinen este ei kuitenkaan suoranaisesti väisty sopimusperusteella. Saame- laiselinkeinon ylläpitämisen mahdollistaminen on elinkeinon lisäksi merkittävä osa saame- laiskulttuuria. Paliskuntien (julkisoikeudellinen yhdistys, NACE 01.49) lisäksi kaivostoiminta voi vaikuttaa metsästykseen (NACE 01.70) tai kalastukseen (NACE 03.12) tai muuhun saa- melaiskulttuurille tärkeään alueeseen, jolloin mahdollisilla haitankärsijöillä on rinnakkai- nen yksityisen edun puhevalta saamelaiskäräjien ja kolttien kyläkokouksen yleisen kult- tuuri- ja elinkeinoedun puhevallan kanssa. Tukes voi tapauskohtaisesti poistaa esteet lupa- määräyksin (50, 50.3 §). Sopimusperusteisesti väistyvät esteet Malminetsinnästä muualla kuin hautausmaalla voidaan sopia kiinteistön omistajan kanssa. Joissakin tapauksissa tarvitaan kiinteistön omistajan lisäksi oikeudenhaltijan suostumus ja/tai lupa- tai valvontaviranomaisen suostumus. Jokamiehenoikeuksien käyttämisestä voidaan hautausmaata lukuun ottamatta sopia kaivoslain 7 §:n mukaisella estealueella ja etsintää voidaan harjoittaa ilman suostumustakin muualla kuin hautausmaalla kaivosvi- ranomaisen myöntämällä malminetsintäluvalla. Malminetsintälupa tarvitaan sopimuksesta huolimatta (ei väisty sopimusperusteisesti), jos ”1) malminetsinnästä voi aiheutua haittaa ihmisten terveydelle tai yleiselle turvallisuu- delle, haittaa muulle elinkeinotoiminnalle taikka maisemallisten tai luonnonsuojeluar- vojen heikentymistä; 2) malminetsintä kohdistuu uraania tai toriumia sisältävän esiintymän paikallistami- seen ja tutkimiseen; tai 3) lupa on tarpeen tässä laissa tarkoitetun etuoikeuden saamiseksi esiintymän hyödyntämiseen.” Näissä tapauksissa lupa tarvitaan sopimuksen lisäksi kaivoslain 7 §:n mukaisella alueella. Etuoikeudesta ei voi koskaan sopia kuin etuoikeuden haltijoiden välillä, ei malminetsijän ja kiinteistön omistajan tai haltijan taikka muiden oikeudenhaltijoiden kesken. Sama koskee karenssialuetta (alle kaksi vuotta luvan viimeisestä voimassaolopäivästä, kaivoslain 46–47 §). Kiinteistön omistajan tai haltijan kanssa sopimisen sijaan tarvitaan malminetsin- nälle tai kaivostoiminnalle toimivaltaisen viranomaisen tai laitoksen taikka asianomai- sen oikeudenhaltijan suostumus katualueelle tai torille, maantien tiealueelle, lentopai- kalle ja muulle ilmailua palvelevalle alueelle, rautatiealueelle, yleisen liikenteen kanavalle 108 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 tms. liikennealueelle taikka 30 metriä lähempänä mainittuja liikennealueita sijaitsevalle alueelle, tai mahdollisesti määrätylle leveämmälle suoja-alueelle. Jos estettä ei voi poistaa, se on este muista intresseistä riippumatta, ellei kyse ole kansallisen turvallisuuden kan- nalta tärkeästä hankkeesta. Intressivertailun intressit Varallisuusoikeudet Maanomistus ja rajoitetut esineoikeudet on suojeltu kaivoslain 7 §:ssä joko kokonaan (este, hautausmaa), viranomaissuostumuksesta taikka omistajan tai muun oikeudenhal- tijan kanssa tehdystä sopimuksesta riippuen. Muilla alueilla varallisuusoikeudet väisty- vät, jos 47 §:n edellytykset täyttyvät 52 §:n mukaiset määräykset huomioon ottaen. Täysin ehdottomia suostumuksista riippumattomia esteitä on vain yksi, sekin vain maanpäällisen moraali-intressin seurauksena maan pinnalla, koska hautausmaan pinnan alla saisi etsiä kaivosmineraaleja. Lisäksi paikkakunnan asutus- ja elinkeino-oloja (molempia) merkittä- västi heikentävä kaivostoiminta muodostaisi esteen jo nykyään (48.2 §). Saamelaiset Kolttien ja muiden saamelaisten ikimuistoiseen nautintaan ja muuhun kulttuuriin koh- distuvat intressit voivat muodostua ehdottomiksi esteiksi, mutta esteen poistamiseen voi vaikuttaa sopimuksin (elinkeinot), vaikutuksia poistamalla ja lieventämällä sekä Tuke- sin lupamääräyksillä (52 §). Este ei kuitenkaan riipu vastaintresseistä vaan vaikutusten lieventämisestä. Elinkeinot Elinkeinot on suojeltu esteinä, kuten saamelaiselinkeinot (mm. NACE 01.49), osana julkis- hallinnon velvoitteen hoitamista (mm. NACE pääluokka O Julkinen hallinto, kuten NACE 84.22 Maanpuolustus (ml. rajavartiointi), NACE pääluokka H Liikenne jne.) tarvittaviin alu- eisiin liittyvinä rajoituksina, liikkumisrajoituksilla rajoitettuihin elinkeino- tms. alueisiin, puutarhatalouteen (NACE nimikkeen 01 alla) ja julkisiin velvoitteisiin (NACE 35.13 Sähkön- jakelu, siinä tietynlaiset voimajohdot). Nämä esteet eivät riipu vastaintressistä vaan suos- tumuksesta, sopimuksesta tai vaikutusten lieventämisestä. Puolustusvoimien alueella tai rajavyöhykkeellä saisi lakiteoriassa (7, 46 ja 47 §) etsiä ja hyödyntää ilman suostumusta kai- vosmineraaleja maan alla, mutta käytännössä se ei ole mahdollista. Paikkakunnan elinkei- no-olojen merkittävä heikennys, yhdessä asutusolojen merkittävän heikennyksen kanssa, muodostaisi esteen (48.2 §), mutta käytännössä paikkakunnan elinkeinojen ja asutuksen estekysymys on ratkaistu päällekkäisenä jo edeltävässä kaavoituksessa (47.4 §). Haittaa muulle elinkeinotoiminnalle (9, 18 §) arvioidaan lähinnä osana luvanvaraisuutta. Muut elinkeinovaikutukset eivät vaikuta luvanmyöntämisedellytyksiin esteenä tai int- ressinä, mutta haitalliset vaikutukset yleisiin ja yksityisiin etuihin pyritään estämään ja 109 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 minimoimaan kohtuullisin kustannuksin lupamääräyksissä (51 ja 52 §). Kaivoslupa-asiassa kunnan elinkeinot on kunnanhallituksen päättämässä mittakaavassa ilman intressien ver- tailua otettu huomioon jo aiemmin 47.4 §:n mukaisessa kaavoituksessa (MRL 5, 28 ja 39 §), kaivoslupaa seuraavassa käyttöoikeusharkinnassa (49 §) osana paikallis- ja aluetaloudelli- sia vaikutuksia sekä työllisyyttä. Haitat ja vahingot elinkeinotoiminnalle korvataan kaivos- toimituksessa (8 luku ja lunastuslaki). Omaisuuteen liittyvät elinkeinointressit väistyvät muualla kuin 7 §:ssä luokitelluilla alueilla, joilla tarvitaan suostumus. Omaisuuteen liittyvät ja liittymättömät intressit ovat samassa asemassa 7 §:n alueiden ulkopuolella. Paikkakunnan elinkeino-oloja ei saa merkittävästi heikentää, mikä edellyttäisi jo nykyään esteettömyyden todentavan laskennan. Omaisuu- den käyttöön liittyville elinkeinoille ei sinänsä anneta lisäpainoarvoa vaan mm. valtion omistamia metsäalueita luonnonvarapalveluina hyödyntävät elinkeinot ovat samassa ase- massa. Lupaharkinnan jälkeen lunastettavan omaisuuden käyttöön liittyvän elinkeinon haitat tulevat kuitenkin viran puolesta korvattaviksi, muihin elinkeinoihin liittyvät haitat tai vahingot vain tapauskohtaisesti vaadittaessa. Maisema ja luonto Maisemaa ja luontoa voidaan oikeusvaikutteisesti suojella kaavassa tai luonnonsuojelu- lailla. Maisemallisten tai luonnonsuojeluarvojen heikentyminen johtaa malminetsintälu- van tarpeeseen (9.2 § k. 1). Malminetsintälupaa ei saa myöntää, jos siitä aiheutuu merkit- täviä muutoksia luonnonolosuhteissa, harvinaisten tai arvokkaiden luonnonesiintymien olennaista vahingoittumista tai merkittävää maisemallista haittaa (11.2 § k. 3–5). Sen jäl- keen kaivostoiminnan maisemakysymykset osana maanomistusta, elinkeinoja jne. koske- via kysymyksiä ratkaistaan kaavassa (47.4 §). Yleisen ja yksityisen edun kannalta välttämät- tömistä ja luvan edellytysten toteuttamiseen liittyvien seikkojen osana myös maisemasta ja luonnosta voidaan antaa esim. kaavassa edellytetyllä tavalla lupamääräyksiä (52 §). Kai- vostoimintaa lopetettaessa alue siistitään ja maisemoidaan (143 §). Luonnonsuojelulaki ja muut luonnonarvot vaikuttavat kaivoksen kaavoituksessa (MRL 28, 39, 54.2 ja 197 §) ja luonnonsuojelulakiviittausten välityksellä malminetsintä- ja kaivoslu- piin (kaivoslain 3, 32, 34, 159, 165 §, LSL 6.2, 9.3, 15.1 (k. 7), 18.1, 33, 49, 53.5, 61, 63, 65 ja 66 §). Turvallisuus ja riskienhallinta Eräs kaivoslain keskeisimpiä sääntelykohteita on turvallisuus toiminnassa oleviin ja sul- jettuihin kaivoksiin liittyen. Kaivoslaissa ja -asetuksessa on säännökset, joiden sovelta- misen ja valvonnan avulla pyritään varmistamaan sekä itse kaivostyön turvallisuus että laajemminkin yleinen turvallisuus. Turvallisuuteen liittyvää valvontaa on myös muussa lainsäädännössä (sähköturvallisuus, työturvallisuus, koneet, ympäristövahingot jne.). 110 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Kaivostoiminnan kannalta spesifi sääntely kuitenkin pohjautuu kaivoslakiin ja asetukseen sekä kaivoslain nojalla säädettyyn asetukseen kaivosturvallisuudesta. Turvallisuus kosket- taa työntekijöitä, urakoitsijoita ja muita palveluntarjoajia sekä toimintaan tai siitä aiheutu- viin riskeihin mahdollisesti kytkeytyviä sidosryhmiä. Kaivokset päivittävät määräajoin yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi annettavia mää- räyksiä, joissa otetaan huomioon turvallisuus kaivosalueen ulkopuolella. Säädösrajauk- set eivät ole yksiselitteisiä. Turvallisuus ja siihen liittyen terveys kaivoslain soveltamisalalla eivät jousta suhteessa muihin intresseihin. Turvallisuus on vähimmäisvaatimus ja toteutu- matta jäädessään este. 4.3 Vesilaissa suojattavat intressit 4.3.1 Intressivertailun systemaattinen sijoittuminen lainsäädäntöön Puhuttaessa vesilaista on otettava huomioon lain rakenteellinen muuttuminen ympäris- tönsuojelulain säätämisen myötä vuonna 2000. Sitä ennen vesiensuojelu eli pilaamislu- pajärjestelmä kuului vesilain soveltamisalaan, ja siitä on tässä yhteydessä tarpeen lausua eräitä huomioita. Ympäristönsuojelulain systematiikka vesien osalta vastaa pitkälti sitä, millaisena sääntely siirrettiin ympäristönsuojelulain alaan, joskin tämän lain muutokset ovat jossain määrin purkaneet vesilain traditiota. Keskeisenä systemaattisena erona lakien kesken on ympäristöluvanvaraisuuden perustuminen hankeluetteloon, mitä vesilaissa ei ollut ennen nykyisen vesilain aina luvanvaraisten hankkeiden luetteloa vesilain 3 luvun 3 §:n tavoin90 1.1.2012 alkaen, mutta toisaalta tuo ympäristönsuojelulain hankeluettelo ei rajoita ympäristöluvan tarvetta, kun kysymys on vesien pilaantumisesta. Luonnonvarasääntelyllisten ennakkovalvontajärjestelmien joukossa vesioikeudellinen lupajärjestelmä kuuluu vanhimpiin, alkaen jo viimeistään 1700-luvun alkupuolelta. Hal- linto- tai muukaan menettely ei vielä täyttänyt nykyisen sääntelyn vaatimuksia, vaan mylly- ja vuoriluvat olivat luonteeltaan konsessiotyyppisiä perustamislupia, joiden myön- tämisprosesseihin kylläkin saattoi liittyä katselmuksia ja vastuuperusteita. Nykyisen järjes- telmän perusteet luotiin vesioikeuslaissa (1902), joskin aivan erilaisia yhteiskuntaoloja var- ten. Tuon lain edellytysharkinta jakautui eri muotoihin riippuen hanketyypistä, mutta vesi- rakentamisen keskiössä oli lupaedellytyksenä vaadittu tärkeä yleinen intressi, mutta luvan saamista saattoi rajoittaa etenkin vesistön sulkemiskielto. Lupa vesistöön rakentamiseen ja 90 L 264/1961 2 luvun 2 §:n 2 mom, 3 luvun 2 §:n 1 mom ja 9 luvun 7 §:n nojalla lupa hank- keelle oli tässä sanotusta poiketen haettava vaikutuksista riippumatta. 111 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 vesistön patoamiseen voitiin myöntää yleensä silloin kun ns. valtaväyläintresseille eli kalas- tukselle ja liikenteelle ei aiheutettu huomattavaa haittaa. Pitkään kestäneen uuden lain valmistelun aikana säädettiin 1930- ja 1940-luvulla poikke- uslakeja, joiden tehtävänä oli edistää erityisesti vesistön säännöstelyä ja voimalaitosraken- tamista sekä nopeuttaa lupamenettelyjä. Näissä kohdin myös lupaharkinnan edellytyk- sissä painottui yleinen yhteiskunnallinen tarve. Vuoden 1961 vesilain myötä aikaisemmin myönnetyt lupapäätökset vahvistettiin, jos ne olivat väliaikaisina annettuja. Muut vanhat lupapäätökset säilyivät voimassa siirtymäsääntelyllä, mikä pääosin on edelleen voimassa. Seurauksena on, että vain lainmuutoksin saatetaan arvioida tällaisten lupien edellytyksiä uudelleen. 4.3.2 Vesilain intressivertailujärjestelmän synty ja kehitys Vuoden 1961 lain (264/1961) valmisteluvaiheessa yhteiskunta ja sen tarpeet olivat moni- puolistuneet siten, ettei pelkästään rakentamisintressin merkittävyys ollut ratkaiseva seikka lupaharkinnassa. Rakentamistyyppisten lupien sallittavuus määräytyi kolmen sei- kan perusteella (2:6). Vaikutuksiltaan suhteellisen vähäisissä, lähinnä kiinteistötarpeita pal- velevissa hankkeissa ei intressien vertailua suoritettu, vaan lupa voitiin myöntää, jos haitta ei ollut kokonaisuutena huomattava. Tämä on heijastanut eräänlaisen vesioikeudellisen naapuruussuhteen sietovelvollisuutta. Haittakynnyksen ylittyessä lupa voitiin myöntää kahdella perusteella, joko yleisen tarpeen tai intressivertailun perusteella. Koska yleinen tarve koettiin myöhemmin tässä tarkoituksessa epäajanmukaiseksi ja tarpeettomaksikin, se poistettiin, minkä seurauksena yleisen tarpeen edellyttämät hankkeet arvioitiin vast- edes intressivertailun perusteella. Tämä järjestelmä koski periaatteessa vesitaloushankkeita eli kaikkia vesilain soveltami- salaan kuuluvia lupahankkeita paitsi pilaamislupia. Pilaamislupa-asioiden intressivertailu oli tavallaan käänteinen: luvan myöntäminen edellytti, että toimenpiteestä aiheutuva haitta oli katsottavissa saatavaan etuun verrattuna suhteellisen vähäiseksi eikä haitan estä- minen ollut toimenpitein kohtuullisin kustannuksin mahdollista (10:24). Ratkaiseva seikka oli siis pilaantumisen määrä eli vastaanottavan vesistön sietokyky (resipienttiperiaate) vesilaissa suojattujen yleisten tai yksityisten etujen (intressien) näkökulmasta91. Vesilain nojalla korvattiin vain varallisuusoikeudellisia menetyksiä. Rahakorvauksen sijasta kysymykseen tuli myös ns. toimenpidekorvaus. Vahinkojen syntymistä tai vaikutuksia 91 Hyötyjen kasvattaminen saattaa parantaa luvan myöntämisen edellytyksiä vaikka myös haitat kasvavat. Ehdoton luvan myöntämiseste on kuitenkin rajana. 112 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 yleisiin ja yksityisiin etuihin lievennettiin tekemis-, rakentamis-, kustannus-, maksu- ja kala- talousvelvoittein. Ennakoituja edunmenetyksiä korvattiin lupamenettelyssä viran puo- lesta, ennakoimattomia ns. laillisia ja laittomia edunmenetyksiä vaadittaessa jälkikäteen. Kaikkia vesialaan kuuluvia lupahankkeita hankkeita koski myös ehdoton luvanmyöntämi- seste (2:5). Estettä ei voitu sivuuttaa myöskään niissä tilanteissa, joissa hankkeesta tai sen toteuttamisesta oli mahdollista sopia osapuolten kesken. 4.3.3 Voimassa oleva vesilaki Vuonna 2000 siis pilaamislupajärjestelmä erotettiin vesilaista, mikä synnytti etenkin raken- teellisista syistä johtuen vesilainsäädännön uudistamistarpeen. Uusi vesilaki säädet- tiin vuonna 2011 (587/2011). Luvantarve määräytyy vesistöllisten muutosten intensitee- tin perusteella (sulkemis- ja muuttamiskielto), minkä lisäksi eräät hankelajit vaativat aina luvan. Lupaharkinnan rakenne on jokseenkin sama kuin edeltävässä laissa, joten intressi- vertailu on muiden kuin pienten hankkeiden osalta ainoa ratkaiseva lupaedellytys. Eräiden hankelajien osalta on kuitenkin tässä suhteessa variaatioita. Luvan myöntämisen edellytykset perustuvat kaikilta osin oikeusharkintaan (laillisuushar- kinta), joten lupaviranomainen ei saa käyttää tarkoituksenmukaisuussyitä intressejä koske- vissa perusteluissaan. Myöskään ratkaisua ei saa perustaa sellaisiin asiakirjoihin, suunnitel- miin tai selvityksiin, joilla ei ole laissa säädettyjä oikeusvaikutuksia. Vesilain järjestelmä on rakentunut siten, että hankekokonaisuus voi muodostua kahdesta tai useammasta, eri perustein luvanvaraisesta vesitaloushankkeesta. Tällöin tulee arvioida ensinnäkin, mistä hankelajeista on kysymys ja toiseksi määrittää kunkin luvantarve. Tämä on tarpeen sen vuoksi, että kutakin hankelajia koskevat erilaiset lupaedellytykset ja lupa- määräykset. Hankekokonaisuudelle ei tule myöntää lupaa, jos edellytykset eivät täyty kaik- kien hankelajien osalta. Vesitalouslupa ei välttämättä ole riittävä toiminnan aloittamiseksi siinä tapauksessa, että rakennelmaan liittyvä toiminta on katsottavissa sillä tavoin itsenäi- seksi laitokseksi, että se vaatii myös ympäristöluvan. Vesitalousluvassa voidaan kuitenkin ympäristöluvan tarpeeseen katsomatta antaa häiriöitä vähentäviä määräyksiä soveltaen ympäristönsuojelulain asiaa koskevia aineellisia säännöksiä (VL 3:10.3). Vesilain säännöksiä sovelletaan ns. rakenteelliseen pilaantumiseen eli tilanteeseen, jossa ruoppauksen tai muun vesistöön kohdistuvan rakenteellisen toimenpiteen yhteydessä aiheutetaan samentumista tai muuta veden laadun heikentymistä eikä kysymys ole ulkoi- sesta päästöstä. Tämä koskee myös kaivostoimintaan liittyvää ruoppausta ja altaiden rakentamista sekä kaivoksen kuivatusjärjestelyjä, ympärysojia, vesistö- ja jätepatoja, poh- javeden muuttamiskieltoa, käyttöoikeuksia jne. Koska asia kuuluu vesilain alaan, siihen sovelletaan myös intressivertailusäännöstä. 113 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Jos hankkeeseen sovelletaan YVA-lain mukaista YVA-menettelyä92, YVA- ohjelmassa ja YVA-selostuksessa on esitettävä kohtuulliset vaihtoehdot, joista jokin valitaan lupahake- muksen kohteeksi. Kaivosmineraalien paikkaan sidotulle kaivokselle ei ole arviointime- nettelyssä olemassa kuin perustamisvaihtoehto ja ns. nollavaihtoehto. Perustamisvaihto- ehdon sisällä on lukuisia variaatioita, joita voidaan käsitellä vaihtoehtoina myös vesilain soveltamisalaan kuuluvista näkökulmista. Kaivoslupa on yleensä päälupa, mutta YVA-me- nettely palvelee ympäristö-, vesi- ja kaikkia muitakin lupia ja kaikkea muutakin luvista riip- pumatta (liikenne, energia, kaavoitus, satamat tms.). Itse lupahakemuksessa ei tule esittää hankkeen toteuttamiselle erilaisia vaihtoehtoja, eikä lupapäätöksessä voida antaa hakijalle mahdollisuutta erilaisiin toteuttamistapoihin, joista luvansaaja saisi valita. Lupakäsittelyn aikana hakemusta voidaan muuttaa kuulemiseen saakka ja kuulemisen seurauksena vaikutusten lieventämiseksi. Jos lupa ei olisi toteutta- miskelpoinen, siihen on haettava muutosta ja siinä lupamenettelyssä toimitetaan tarvit- taessa uusi intressivertailu. Joissakin tilanteissa lupamääräyksen sisältö saattaa esimerkiksi tarkkailun seurauksena muuttua. Vesilaissa säädetään lupapäätöksen muuttamisesta joko hakijan aloitteesta tai ulkoisten syiden perusteella muun tahon hakemuksesta (VL 3:20–23). Näiltä osin säädetään myös sovellettavista edellytyksistä. Lähtökohtana on, että muutostilanteessa koko hanketta ei alisteta uudelleen intressivertailuun, vaan tarkastelu rajoittuu muutettavaan lupapäätök- sen kohtaan. Saattaa kuitenkin syntyä tilanteita, joissa muutos olisi niin merkittävä, että hanke muuttuisi toisenlaiseksi ja vaatisi sen vuoksi uuden luvan. Näin voisi olla laita, jos altaan tai uoman paikkaa joudutaan siirtämään. Vesilaissa on lisäksi säännökset hankkeen lopettamisesta ja rakenteiden purkamisesta. Jos näillä toimilla on vaikutusta vesioloihin, niitä varten saatetaan tarvita lupa. Intressivertailu saattaa silloinkin tulla kysymykseen. 4.3.4 Intressivertailun sisältötekijät Hyödyn ja haitan vertailua koskevan intressivertailuedellytyksen sisältönä on, että lupa myönnetään, jos hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava kokonaishyöty on 92 Arviointi on ’pakollinen’, jos kaivos on yli 25 ha (EU-raja) tai otettava aines sivukivineen vähintään 550 000 t/a (Suomen raja). EU:n oikeudessa kaivoksen merkittävät ympäristövai- kutukset mielletään ensisijaisesti maankäytöllisiksi (YVA-direktiivin 4 (1) artikla ja liitteen I kohta 19), vaikka ne sisältyvät myös mm. päästösääntelyn alaan. Suomessa vaikutuksia arvi- oidaan enemmän päästö- ja volyyminäkökulmasta. YVA-menettely voidaan tapauskohtai- sesti vaatia muille kuin YVA-lain liitteessä 1 luetelluille hankkeille, jos hankkeella voi olla merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. YVA-direktiivin 2011/92/EY liitettä II (kaivannais- teollisuus k. 2) ei Suomessa ole pantu täytäntöön. 114 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin (VL 3:4.1, 2 kohta). Tämä on vesienkäytön lupajärjestelmän keskeisin edellytys. Hyötyjen ja hait- tojen erittely ja vertailu perustuu myös lain osoittamien kriteerien avulla tapahtuvaan oikeusharkintaan, vaikka monet kriteerit sallivatkin varsin laajaa sisällöllistä tulkintaa ja punnintaa. Huomattavan määrettä laissa ei ole, mutta vakiintuneen käytännön mukaan ei riitä se, että hyödyt ovat suurempia kuin edunmenetykset, vaan erotuksen tulee olla selvästi havait- tava siten, että hyötyjen tulisi olla noin kolmannes haittoja suurempia. Jos haittojen määrä mitä ilmeisimmin on selvästi hyötyjä suurempi, ei yleensä, toisin kuin rajatapauksissa, ole tarpeen perustella ratkaisua yksityiskohtaisin laskelmin, vaan voidaan kokonaisvaltaisesti katsoa edellytyksen jääneen täyttymättä. Käytettyjen hyöty- ja haittalajien tulee kuiten- kin olla laissa tarkoitettuja, minkä vuoksi muunlaisia, esimerkiksi sosiaalisia seikkoja, ei tule ottaa huomioon. Myöskään vastustuksen määrällä ei ole merkitystä, ellei se perustu haitta- laskelmiin tai hyötylaskelmien virheellisyyteen. Itsenäisenä seikkana lupaharkintaan ei vai- kuta sekään, että hanketta varten tarvittavat muut luvat on saatu, koska niiden yhteydessä mahdollisesti tehdyillä vesistöperusteisilla ratkaisuilla ei ole vaikutusta vesilain sisäiseen itsenäiseen päätöksentekoon. Kaivos-, ympäristö- ja vesiluvilla saattaa tässä suhteessa olla limittäisyyttä, jonka merkitys esimerkiksi saostusaltaiden osalta siis arvioidaan kunkin lain sisäisten edellytyssäännösten perusteella. Jos lupia haetaan eriaikaisesti, siitä saattaa joh- tua hakijalle epävarmuutta toiminnan käynnistämisajan suhteen. Jos katsotaan aiheelli- seksi, lupien mahdollisesta keskinäisestä edellytyssuhteesta olisi oikeusturvasyistä perus- teltua säätää laissa eikä jättää asiaa vain oikeuskäytännön varaan. Laissa säädetään hyötyjen ja menetysten arvioimisen perusteista eritellen toisaalta ylei- set hyödyt ja menetykset, toisaalta yksityiset hyödyt ja menetykset (VL 3:6–7). Tällaisia ylei- siä etuja olisivat mm. liikenneinfrastruktuuri, vesihuolto tai luonnonsuojelu. Pääsääntönä on, että luvan myöntämisen edellytyksiä harkittaessa hankkeesta yleiselle edulle aiheu- tuvia hyötyjä ja menetyksiä arvioidaan ”yleiseltä kannalta”. Ilmaisu johtuu siitä tosiasiasta, että yleisillä eduilla harvoin on yksiselitteistä rahallista arvoa. Arvioinnissa voidaan käyt- tää raha-arvoa, jos hyödyn tai menetyksen suuruus voidaan määrittää rahassa. Tätä arvoa tulisikin käyttää, jos sen tuottama painoarvo on muuta arvotusta tarkempi tai luotetta- vampi. Yleisen edun hyötykäsite jää tapauskohtaisen tarkastelun varaan; käytännössä se käsittää alueiden käyttömahdollisuuksien edistämisen, vesienkäyttöedellytysten tai vesi- huollon parantamisen, luonnonsuojelupäämäärien toteuttamisen ja tieolojen kehittämi- sen, kuitenkin aina vesiympäristöön liittyvän olosuhteen. Jokseenkin vallitsevasti on kat- sottu, että yleisten etujen tulee olla välittömästi hankkeeseen liittyviä, ei välillisiä vaikutuk- sia. Siten esimerkiksi sosiaalisten olojen paraneminen paikkakunnalla ei olisi yleinen etu, kun taas energiahuollon järjestäminen saattaisi olla siinä tapauksessa, että käyttäjäkuntaa ei ole ennakolta määritelty suppealle alueelle, esimerkiksi kiinteistöyhtymälle. 115 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Yleiselle edulle koituvina haittoina tulevat kysymykseen erilaiset suorat eli hankkeesta joh- tuvat välittömät vaikutukset etenkin vesiympäristöön ja siihen liittyen paikkakunnan asu- tus- ja elinkeino-oloihin, liityntäliikenteeseen ja vesihuoltoon. Asemakaavasta ja muusta kaavoituksesta saattaa seurata rajoituksia hankkeen toteutukselle. Välittömyys tarkoittaa siis, että hankkeella tulee olla suora yhteys kyseiseen haittavaikutukseen. Yleiselle edulle koituvia haittoja ei arvioida laajemmin välillisesti maankäytön, rakentamisen, työllisyyden tms. mittakaavassa. Oikeusharkinnasta huolimatta lupamenettelyä varten ei ole käytössä esimerkkiluetteloa yleisistä eduista tai niiden painotuksista. Myös terveydelliset seikat saattavat tietyissä olosuhteissa vaikuttaa yleisten etujen punnintaan, esimerkiksi ojituk- sessa. Mitä luonnonsuojeluun tulee, intressivertailussa ei oteta huomioon sellaisia rajoituk- sia ja suojelutoimia, joiden oikeusvaikutuksista säädetään erikseen, koska muutoin arvote- kijä tulisi otetuksi huomioon kahteen kertaan. Kaivoksen vesilupa-asiassa yleiset edut otetaan huomioon suppeasti rikastukseen saakka. Huomioon ei oteta arvoketjuja eikä yleisiä sosiaalisia työllisyysetuja tai taloudellisia vai- kutuksia verotuloihin tai elinkeinoihin edes kuntatasolla. Yleisen edun arvioinnissa arvioi- daan vain mm. kuivatuksesta ja vesirakentamisesta saatava välitön hyöty kaivokselle, sil- tahankkeen välitön hyöty liityntäliikenteelle, vedenoton hyöty vesihuollolle jne. Kaivos-, silta-, vesihuolto- tms. hankkeen toteuttamisen perusteena oleva välitön yleinen etu vai- kuttaa vesilupaharkintaan. Esimerkkinä rajanvedosta voidaan mainita, että mm. Soklin kaivoshankkeessa ei koskimelontarataa kunnan kannasta poiketen pidetty yleisen edun mukaisena. Vesilain lupaviranomaisella ei ole käytettävissään lakiin tai edes viranomaisoh- jeisiin perustuvaa luetteloa yleisistä tai yksityisistä eduista taikka haitoista ja niiden pai- notuksista. Mm. vedenlaadun laissa sallitun heikentymisen haitan ja kriittisen mineraalin louhinnan edun suhdetta vertailussa ei ole säännelty eikä ehkä voida tyhjentävästi sää- tää. Kansallinen huoltovarmuus epäilemättä olisi yleinen etu, mutta vesilaki ei ulotu kiven- näisten kansainväliseen kauppaan eikä sen vaihtoehtona olevaan kansalliseen tarpeeseen. Oikeusharkintaa ei kuitenkaan ole tässäkään suhteessa tarkkarajaisesti säännelty. Yleisten etujen arvioinnissa on otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon jär- jestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa on esitetty hankkeen vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista. Tämä vastaa sitä, mitä esimer- kiksi hankkeen vaikutusten tarkkailussa on otettava huomioon hankkeen laadusta riip- puen. Vesien tilasta ja sen kehityssuunnasta saatu tieto viittaa osaltaan siihen, minkälainen muutoksen sietokyky vesistöllä on ja minkälaisia paineita siihen kohdistuu. Jotkut hank- keet saattavat tässä suhteessa olla vesien tilaa kohentaviakin. Luonnontilaisuuden vaati- mus vesienhoitosuunnitelmassa toisaalta asettaa rajoituksia hankkeen toteuttamiselle, mikä saattaa vaikuttaa intressivertailussa osaltaan kielteisenä painotuksena. Vesienhoi- tosuunnitelmasta johtuvien tavoitteiden vaikutus intressivertailuun on hyötyä tai haittaa painottava, ei muodollinen eli suoraan intressivertailun lopputuloksen määräävä. Yleensä kyseinen tavoitetaso pyritään saavuttamaan lupamääräyksin tai hankesuunnitelmaa 116 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 muuttamalla, jos vaarana on tilatason alittuminen. Arvioinnissa on otettava huomioon myös, mitä tulvariskien hallinnasta annetun lain (620/2010) mukaisessa tulvariskien hallin- tasuunnitelmassa on esitetty hankkeen vaikutusalueen tulvariskeistä ja niiden hallinnan tavoitteista hankkeen vaikutusalueella sekä toimenpiteistä, joilla tavoitteet pyritään saa- vuttamaan (VL 3:6.2, L 1193/2013). Hankkeesta aiheutuvana yksityisenä menetyksenä otetaan huomioon: 1. hakijalle myönnettävät käyttö- tai lunastusoikeudet; 2. kustannukset sellaisista vahingoista ja käyttöoikeuksista, joista hakija on hankkeen toteuttamiseksi erikseen sopinut asianosaisen kanssa, ja vastaa- vassa tarkoituksessa hakijalle vapaaehtoisesti luovutettujen alueiden hankki- miskustannukset; sekä 3. muut hankkeeseen osallistumattomalle taholle ja tässä laissa tarkoitetulle oji- tuksen passiiviosakkaalle aiheutuvat menetykset. Hankkeen kustannuksia ei pidetä muilta osin yksityisinä menetyksinä (KHO 2002:64). Kor- vausten osalta on otettava huomioon myös mahdollisesti pakkotoimioikeuksista puolitois- takertaisina suoritettavat erät. Lain mukaan vesitaloushankkeesta saatavana yksityisenä hyötynä otetaan huomioon maa- tai vesialueen tai muun omaisuuden tuottavuuden tai käytettävyyden parantumi- sesta aiheutuva omaisuuden käyttöarvon lisääntyminen sekä hankkeen toteuttamisesta välittömästi saatava muu etu (VL 3:7.1). Vakiintuneen käytännön mukaan tällaiset hyödyt ovat yleensä kiinteistökohtaista arvonnousua tai käyttömahdollisuuksien parantumista, mukaan lukien virkistyskäyttöedut. Selvimmin tällaiset hyödyt ilmenevät vedenkorkeuden muutosten, ruoppauksen ja ojituksen yhteydessä. Yksityisen edun loukkauksina pidetään myös hankkeeseen kuuluvien rakenteiden käy- töstä naapureille aiheutuvia immissiohaittoja ja häiriötä, kun ne ovat kiinteässä yhteydessä (kausaalisuhde) hankkeen sijaintiin ja käyttömuotoon. Myös yksityisen kiinteistölle raken- tamisesta aiheutuva maisemallinen haitta ja ympäristön viihtyisyyden väheneminen tulee ottaa intressivertailussa huomioon. Se tuleeko naapureiden sietää kohtuutonta rasitusta tai aiheutuuko hankkeesta terveyshaittaa, ratkaistaan vesitalousluvassa vesilain 3:10 mitta- kaavassa, muilta osin niiden sallittavuus määräytyy naapuruussuhdelain ja ympäristönsuo- jelulain säännösten nojalla. Yleisen ja yksityisen hyödyn tai menetyksen ero ei ole aina selvä, koska yleinen hyöty saat- taa heijastaa myönteisiä vaikutuksia myös yksityisille tahoille. Esimerkiksi maisemallinen muutos voi olla kumpaakin laatua. Intressivertailun kokonaistuloksen kannalta tällä erotte- lulla ei ole sinänsä merkitystä. Hankkeen liiketaloudellisella hyödyllä tai kannattavuudella 117 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 tai paikallisilla työllisyysvaikutuksilla ei ole hyötynä merkitystä kummassakaan suhteessa. Hankkeeseen liittyvät rakentamiskustannukset on myös yleensä jätettävä huomiotta. Ilmastostrategiset seikat eivät liioin ainakaan suoraan vaikuta lupaharkintaan. Nykyinenkin vesilaki keskeisine sisältöineen on peräisin ajalta, jolloin vedenlaatua ei samalla tavalla säännelty ja tarkkailtu kuin nykyään. Talousveden laadulle on kritee- rejä, uimaveden tilan arvioinnissa käytetään mikrobiologisia muuttuja, vedenlaadulle vedenlaatunormeja, ruokakalan laadulle on täsmälliset kriteerit, kaloista, pohjaeläi- mistä, kasvistosta, vesiaineesta jne. voidaan tarkkailla vedenlaatua. Rakenteelliset muu- tokset vesien määrään, sijaintiin, virtauksiin ja vesistön käyttöön voidaan arvioida luon- nonvarapalveluina. Vesistön soveltuvuus rannanomistajien virkistyskäyttöön on kritee- ristön näkökulmasta muuttumassa, koska vaikutuksia voidaan arvioida vaikutuksina luonnonvarapalveluihin. Intressivertailuedellytyksen osatekijöitä koskevien määreiden joustavasta muotoilusta joh- tuen tätä edellytystä koskeva oikeuskäytäntö on runsas.93 4.3.5 Luvanmyöntämiseste Luvanmyöntämisesteeksi kutsutaan erotukseksi muista luvan edellytyksistä hankkeen sel- laista kynnysrajaa, jonka ylittäminen aina muodostuu luvan saamisen esteeksi (VL 3:4). Sama lopputulos syntyy silloin, kun intressivertailussa hyötyjen määrä suhteessa haittoi- hin ei ole huomattava. Lupaviranomainen voi soveltamisjärjestyksen puuttuessa valita näi- den edellytysten kesken luvan epäämisperusteena, jos kummankin edellytyksen tarkaste- lussa yleisiin haittoihin kohdistuvat tekijät ovat esimerkiksi luontoarvojen osalta samankal- taiset. Luvanmyöntämisestettä koskeva säännös toimii eräänlaisena varmistuksena tilan- teissa, joissa sen vahingolliset sisältötekijät ovat niin ilmeisiä, että olisi perusteetonta käyt- tää hankkeen hyötyä ratkaisevana perusteena. Nykyisen lain valmistelussa päädyttiin sää- tämään edellytysten järjestys siten, että ensin tulisi ratkaista intressivertailuedellytyksen osatekijät ja sen jälkeen varmistaa, ettei ehdotonta estettä ole. Kummatkin edellytykset ovat sen verran tulkinnallisesti joustavia, että eri asteen päätöksentekijät ovat saattaneet päätyä erilaiseen tai jopa päinvastaiseen tulokseen luvan epäämisperusteen valinnassa, kuten oli asian laita esimerkiksi Vuotoksen allasta koskevassa ratkaisussa KHO 2002:86. Jos ehdoton este arvioitaisiin ensin, ei hanketta puoltavia tekijöitä tarvitsisi arvioida intressi- vertailussa, mutta silloin valitusviranomainen ei voisi arvioida hankkeen lupaedellytyksiä kokonaisuutena. 93 Tästä Soininen: Vesioikeudellinen perusteluvelvollisuus. Tutkimus vesilain intressivertai- luperustelujen oikeudellisista edellytyksistä (2015), ja Hollo: Vesioikeus (2021). 118 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Hanke tuli uudelleen esille maakuntakaavoituksen (suunnitelmataso) yhteydessä. Natura 2000 -verkostoon sisältyvien alueiden suojelusta voitaisiin poiketa erittäin tärkeän ylei- sen edun kannalta pakottavasta syystä, kun vaihtoehtoista ratkaisua ei ole. Kaava perus- tui ELY-keskuksen hyväksymään tulvasuojelusuunnitelmaan, jota ei kuitenkaan vahvistettu ministeriössä. Kaavavarauksena oli energiahuolto, vaikka kyse oli myös tulvasuojelusta. Valtioneuvosto ei päätöksellään 1.2.2018 DN:o YM4/577/2016 hyväksynyt poikkeusta, koska se katsoi tulvasuojelulle olevan tulvasuojelusuunnitelmasta poiketen muitakin vaih- toehtoja kuin poikkeaminen Natura-suojelusta. Tulvasuojelu sinänsä perustui EU-tason intressiin eikä vastaavaa hanketta voi rahoittaa ilman taloudellista intressiä. Mahdollinen kaavan toteuttaminen oli jo otettu huomioon valtioneuvoston hyväksymässä vesienhoi- tosuunnitelmassa vesienhoitotavoitteista poikkeamisena. Jos valtioneuvosto olisi pitänyt hanketta vaihtoehdottomana, erittäin tärkeän yleisen edun mukaisena ja komissiolta sen jälkeen pyydettävä lausunto olisi puoltanut poikkeusta, se olisi supistanut hankkeen vesi- luvan intressivertailun muodolliseksi, vaikka tietenkin vesivoiman välitön vesitaloudellinen hyöty olisi ollut merkittävä. 4.4 Lunastuslaissa suojattavat intressit 4.4.1 Lunastuskelpoiset oikeudet ja rajoitukset Perustuslain 15.1 §:ssä säädetään, että jokaisen omaisuus on turvattu. Perustuslain 15.2 §:n ns. rajoitusäännöksessä säädetään, että omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpee- seen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla (ns. pakkolunastusvarauma). Peruslaki antaa oikeuden poiketa omaisuuden suojasta laintasoisella pakkolunastussäännöksellä. Edelly- tyksenä laille on asetettu, että siitä ilmenee yleinen tarve ja lunastuksesta maksettava täysi korvaus. Nämä ovat perustuslaista johdettuja edellytyksiä. Lunastuslain (603/1977) mukaisesti lunastamalla voidaan hankkia kiinteää omaisuutta taikka pysyvä tai määräaikainen erityinen oikeus. Lisäksi lunastamalla voidaan rajoittaa pysyvästi tai määräajaksi oikeutta käyttää tai vallita kiinteää omaisuutta taikka erityistä oikeutta sekä lakkauttaa erityinen oikeus. Lunastamalla ei lunastuslain nojalla voi lunas- taa irtainta omaisuutta eikä immateriaalioikeuksia, vaikka perustuslain sanamuoto senkin mahdollistaisi laintasoisella säännöksellä. Seuraavissa kohdissa yksilöidään, kuinka lunas- tustoimivaltaa oikeuksien ja rajoitusten perustamiseksi yleisen tarpeen tyydyttämiseksi käytetään lunastuslain nojalla vain tilanteissa, joissa tätä tarvetta ei ole mahdollista tyydyt- tää lunastusta lievemmin toimin. 119 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 4.4.2 Yleisen tarpeen intressit Yleisen tarpeen ulottuvuudet lunastuslaissa Lunastuslain mukainen intressi lunastukselle täyttyy perustuslain mukaisesti, kun yleinen tarve sitä vaatii. Lunastuslain (603/1977) 4 §: ”Lunastaa saadaan, kun yleinen tarve sitä vaatii. Lunastusta ei kuitenkaan saa panna toimeen, jos lunastuksen tarkoitus voidaan yhtä sopivasti saavuttaa jollain muulla tavalla taikka jos lunastuksesta yksityiselle edulle koituva haitta on suurempi kuin siitä yleiselle edulle saatava hyöty.” Yleinen tarve tarkoittaa lunastamiskynnystä. Lunastusta rajoittavat kriteerit liittyvät lunas- tuslupavaiheeseen. Toinen lause tarkoittaa lunastuskynnyksen ylittävän hankkeen toi- meenpanon edellytyksiä lunastustoimituksessa. Lunastuksen tarkoituksen saavuttaminen muuten tarkoittaa vaihtoehtoedellytystä, joka edellyttää, ettei oikeutta alueeseen saada vapaaehtoisesti sopimalla (omaisuudensuojan pakkolunastuspoikkeus ei ole tarpeen). Vaihtoehtoedellytys sisältää ns. haitattomuusperiaatteen, jonka mukaan lunastuksen tar- koituksen toteuttamiseksi ei saisi olla muita haitattomampia vaihtoehtoja. Maantie- ja voi- majohtolunastuksissa tämä tulee usein arvioitavaksi, maanteiden lunastuksissa liikennejär- jestelmästä ja maanteistä annetun lain nojalla. Kaivoslunastuksessa se soveltuu huonom- min, koska kaivoksen sijaintiin ei voi vaikuttaa. Sopimista pitää silti ensin yrittää. Toteutus- vaihtoehdoilla (maanalainen, sivukivien läjitys, rikastusaltaat tms.) voi olla merkitystä myös haitattomuusperiaatteen näkökulmasta. Yleistä tarvetta ei ole määritelty laissa eikä sille ole yleispäteviä kriteereitä (HE 179/1975 II s. 12). Yleisen tarpeen olemassaolo harkitaan aina tapauskohtaisesti. Yleinen tarve rin- nastuu yleiseen etuun, ei julkiseen käyttöön. Yhteiskunnallisen tehtävän hoitaminen on silti enemmän kuin yleinen etu, yleisehkö merkitys tai yksityinen etu. Yleinen tarve liit- tyy välttämättömän asian hoitamiseen tai epäkohdan poistamiseen. Kysymys on tarkem- min yksilöimättömän kuluttajajoukon tarpeesta, ei lähtökohtaisesti hakijasubjektin omi- naisuuksista. Käytännössä kyse on silti usein julkisyhteisön tarpeesta (mm. MRL 33, 34, 45, 95–103 §) tai erityislain monopolitehtävän yleisen tarpeen tyydyttämisvelvoitteesta tai -oikeudesta. Yleinen tarve voi siten liittyä myös hakijasubjektiin, jolla on lakisääteinen velvollisuus esi- merkiksi rakentaa maanteitä tai voimajohtoja. Yleinen tarve perustuu silloin erityislainsää- dännön tarpeesta johtuviin velvollisuuksiin. Elinkeinon harjoittamisen oikeus intressei- neen perustuu elinkeinon harjoittamisen oikeudesta annetun lain (122/1919) erillislakiin eli kaivoslakiin (621/2011), ei maankäyttö- ja rakennuslakiin, ympäristönsuojelulakiin tai muihin yleislakeihin, joita tietysti on myös noudatettava. Kaivoslaki erityislainsäädäntönä ei velvoita mitään subjektia etsimään tai hyödyntämään kaivosintressiä, mutta se antaa 120 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 oikeuden yleisen tarpeen mukaiseen toimintaan. Kaivoslain 49 § edellyttää yleisen tar- peen arvioimisen lunastusluvassa. Kaivoslaissa on siten määritelty erityinen kaivoslain ylei- nen tarve, mutta yleislakina noudatetaan lunastuslakia. Yleisen tarpeen muotoutuminen muussa lainsäädännössä Kaivoslain tarkoituksena on edistää kaivostoimintaa ja järjestää sen edellyttämä alueiden käyttö ja malminetsintä niin, että ne ovat yhteiskunnallisesti, taloudellisesti ja ekologi- sesti kestäviä. Valtioneuvosto voi myöntää oikeuden käyttää toiselle kuuluvaa aluetta kai- vosalueena (kaivosaluelunastuslupa). Kaivosaluelunastuslupaa saa hakea esiintymän hyö- dyntämistä hakeva kaivosluvan hakija. Kaivosaluelunastuslupa voidaan myöntää, jos kai- voshanke on yleisen tarpeen vaatima ja kaivosalue täyttää kaivoslain 19 §:ssä säädetyt tar- peenmukaisuusedellytykset. Periaatteessa MRL 99 § soveltuisi, jos kyse olisi vain kunnan suunnitelmallisesta kehittämisestä ja sen intressien muodostamasta yleisestä tarpeesta. Yleisen tarpeen vaatimusta arvioidaan erityisesti kaivoshankkeen paikallis- ja aluetalou- dellisten sekä työllisyysvaikutusten ja yhteiskunnan raaka-ainehuollon tarpeen perusteella (kaivoslain 49 §). Ne olisivat keskeisiä intressejä myös intressivertailussa. Kaivoslain tar- koituksen toteuttaminen edellyttäisi yleisten ja yksityisten etujen turvaamista ottaen eri- tyisesti huomioon kaivostoiminnan harjoittamisen edellytykset (lupapäätös ja lupamää- räykset, kiinteistöjen omistajien ja yksityisten haitankärsijöiden oikeusasema sekä toimin- nan vaikutukset ympäristöön (kaivoslain soveltamisalalla) ja maankäyttöön sekä luonnon- varojen säästävä käyttö. Lunastuskaan ei ole mahdollista alueille, joille ei saa kaivoslupaa, kuten asuin-, toimisto- ja teollisuusrakennukset piha-alueineen 150 metrin suojaetäisyyk- sineen. Niillä alueilla voi toimia vain, jos asiasta sovitaan. Maankäyttö on kaivoslain 47.4 §:ssä jätetty ratkaistavaksi kunnalliselle itsehallinnolle. Van- hassa kaivoslaissa kaivosoikeus oli ensisijainen maankäytön oikeutus, uudessa kaivoslaissa päätösvalta siirrettiin kaavoittajalle. Kaivostoiminnan tulee perustua maankäyttö- ja raken- nuslain mukaiseen oikeusvaikutteiseen kaavaan. Yhteistyöselvitykset pienissä hankkeissa sekä kuntien intressejä yhteensovittava maakuntakaava jäävät harkinnasta pois. Kaavoi- tuksen käynnistämisestä päättää kunnanhallitus (yleistoimivalta kuntalaissa) ja kaavoitus käynnistyttyään perustuu tarkoituksen toteuttamiseen oikeusharkintaisten kaavojen sisäl- tövaatimuksien mukaisesti valmistelussa ja valtuuston päätöksenteossa. Perustuslaissa on tarkkarajaisuusvaatimus laille. Maankäyttö- ja rakennuslaissa kunnallisen itsehallinnon edustuksellisessa demokratiassa vain sisältövaatimuksille on rajauksia. Intressien sijaan vain intresseille asetettavia sisältövaatimusrajoituksia tarkastellaan oikeusharkinnassa. Yleinen tarve voi ilmetä myös muusta lainsäädännöstä. Yleinen tarve on ilmennyt esimer- kiksi voimajohdoilla sähkölaitoslain (167/1928), sähkölain (319/79), sähkömarkkinalain (386/95 ja 588/2013) mukaisena sähkönsiirron tarpeellisuutena. Taustalla voi olla myös 121 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 EU-oikeutta, kuten Energiaunionin sellaisenaan sovellettavat asetukset sekä hiilineutraalia alueidenkäyttöä tukevan maankäytön edistäminen ja uusiutuvan energia verkkoon pää- syn mahdollistamista koskevat säännökset. Tulvasuojelu, liikenneverkot jne. voivat liittyä myös EU:n intresseihin. Näistä voi joskus aiheutua kollisioita (etu etua vastassa) esimerkiksi luonto- ja lintudirektiivien nojalla yleiseen tarpeeseen perustettujen Natura 2000 -verkos- ton suojelutavoitteiden kanssa silloin, kun luvasta tai suunnitelmasta päätetään muiden lakien nojalla. Harkintavalta on silti suoraan luonnonsuojelulain nojalla valtioneuvostolla. Lainsäädännön tunnistamia yleisen tarpeen intressejä ovat ainakin sähkönsiirto voima- johdoilla, kaasun siirto, kunnan yleinen tarve, kaivostoiminnan kunnallinen, maakunnal- linen ja valtakunnallinen yleinen tarve, tulvasuojelu, vesitalous, katujen ja maanteiden lii- kennetarpeet sekä luonnonsuojelu. Osa yleisistä tarpeista voi olla päällekkäisiä tai liitän- näisiä, osasta ei ole erillissääntelyä. Vesilain intressi voi liittyä lunastukseen lunastuslakia soveltaen, liikenteen tarve voi liittyä kaivokseen, kadun tarve maantiehen tai toisinpäin, kantaverkon tarve alue- tai paikallisverkon kulutuspainopisteen muutoksiin jne.94 Osa ylei- sistä tarpeista, kuten mm. keskijännitteiset sähköjohdot, raakaveden siirtojohdot ja tieto- liikennekaapelit, toteutetaan muulla tavoin kuin lunastusluvalla, vaikka niille olisi yleinen tarve. Joskus niitä liitetään yleisen tarpeen nojalla perustettuihin käytäviin (kadut, maan- tiet, radat, johto- ja putkikäytävät yhteisrakentamisessa) tai alueisiin, vaikka ne palvelisivat rasiteoikeutta laajemmin muuta kuin kiinteistöä. Jokin tarve voi olla yleisen tarpeen sijaan yleisehkö tarve, kuten sähköpakkolunastuslaissa (168/1928), tai vesilain (VL, 587/2011) säännösten mukainen lunastustarve yleiseen tarpeeseen (VL 2:13 a §) tai vesilain mukai- sen muun käyttöoikeuden tarpeeseen (VL 2:13, VL 3:7, 4:13, 8:4, 10:7–8, 10:11, 13:1 ja 13:9– 13 12). Sopimusjärjestelyt ovat aina ensisijaisia. Yleisen tarpeen toteuttaminen ei aina edellytä käytönrajoitusta lunastamalla. Tällaisesta rajoituksesta hyvänä esimerkkinä ovat tärkeät ja muut vedenhankintaan soveltuvat poh- javesialueet (I ja II luokat), jotka ilman valituskelpoista hallintopäätöstä perustettuina 1970-luvulta lähtien saattoivat estää kiinteistön käytön. Tuomioistuimet ovat soveltaneet niitä suoraan tärkeinä ja muina vedenhankintakäyttöön soveltuvina alueina, vaikka rajat tai virtaustiedot olisivat väärin. Tulkinnassa on nykyään otettava huomioon myös vesi- puitedirektiivin 2000/60/EY ja pohjavesidirektiivin 2006/118/EY säännökset. Asetuksessa velvoitetaan ELY-keskus muuttamaan virheellistä rajausta (kantelu mahdollinen), mutta rajauksia muutetaan harvoin.95 Eräät maanalaiset rakenteet voivat olla yleisen tarpeen mukaisia käyttöoikeuksia (varastoluolat, liikenneväylät, maanalaiset kaivokset), mutta 94 Maapoliittisista lunastuksista ks. Kunnan maapolitiikka: Oikeudelliset ohjauskeinot. Ilari Hovila 2013. 95 Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2014) nojalla annettu asetus (1040/2006), 2 a luku. Asetusmuutoksen valmistelusta (2014–2016) YM044:00/2014. 122 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 eivät aiheuta käytönrajoituksia kiinteistön normaaliin käyttöön eivätkä siksi johda korvaus- velvollisuuteen lunastuskorvaukseen liittymätöntä kaivoslain sivutuotekorvausta lukuun ottamatta, jos kiviaines myydään. Samankaltainen korvaus ei sellaisenaan sisälly maanalai- sen rakentamisen96 louheen hyödyntämiseen. Louhe voi tunneli- tms. rakentamisvaiheessa olla ylijäämäkiveä (ei silti enää jätettä), jonka joku toinen murskaa ja myy myöhemmin. Asemakaava-alueella voi olla lunastusoikeus maanalaisen rakentamisen tarpeisiin (MRL 96 §). Jos maanalaisella rakenteella ei ole kulkuväylää maanpinnalle, kyse on lunastettavan käyttöoikeuden sijaan yleensä rasitteesta. 4.4.3 Omaisuudensuojaintressi Lunastuksen kohteena on käyttöoikeus, joka lakkaa kaivostoimintaa lopetettaessa. Vaihto- ehtoedellytyksellä varmistetaan, että lunastus on viimesijainen keino silloin, kun sopimuk- seen ei päästä. Se edellyttää myös haitattominta vaihtoehtoa. Perustuslain poikkeussään- nöksen mukaisesti omaisuudensuojaintressiä ei silti loukata, kun lain mukaan maksetaan täysi korvaus, ei leikattua eikä toisaalta liiallista korvausta. VL 13:11–12:n (vanha VL 11:6–7) erityisissä korvausperusteissa on kerroin, mutta alun perin poikkeus on ratkaistu säädös- tasolla hallitusmuodon (94/1919) 6 §:n ja pakkolunastuslain (27/1898) voimassaollessa. Lainsoveltaja ei suoraan lunastuslain nojalla voi poiketa täydestä korvauksesta. Lunastus- lain 31 §:n mukaan lunastettavasta omaisuudesta on määrättävä omaisuuden käyvän hin- nan mukainen täysi korvaus (kohteenkorvaus). Kaikki muu lunastuslain tarkentava sään- tely perustuu täyteen korvaukseen, myös mm. 32 §:n ns. elinkeinotakuu. Lunastuskorvauk- seen sisältyy kohteenkorvauksen lisäksi haitankorvaus viran puolesta lunastusrelaatiossa sekä lunastusrelaation (lunastettavan alueen) ulkopuolella oikeudenhaltijan vaatimuk- sesta määrättävä vahingonkorvaus. Kaivoslain 47 §:n 2 ja 3 momentit kaivosluvan myöntämisestä vaikuttavat myös lunastuslu- paan. Kaivoslain 7 §:n 2 momentin mukaisella 150 metriä lähempänä asumiseen tai työn- tekoon tarkoitettua rakennusta ei saa kaivoslupaa, ellei asiasta sovita. Alueita ei voi myös- kään lunastaa kaivosaluelunastuslupamenettelyssä vastoin omaisuuden haltijan tahtoa. Hautausmaalla tai Puolustusvoimien alueella kaivostoimintaoikeudesta ei voi edes sopia. Vahvennettu omaisuudensuoja kaivostoimintaa vastaan on näissä tapauksissa sidottu alueen käyttömuotoon, ei sinänsä vain omaisuuteen. 96 Maanalaisesta rakentamisesta ks. mm. Maanalaisen kalliorakentamisen kaavoitus- ja lupamenettely. MTR Julkaisut, N:RO 2. Petri Kotkansalo, Conect Oy 24.3.2004.Kolmiulottei- sesta kiinteistöjärjestelmästä ks. mm. 3-D-kiinteistöjärjestelmän tarpeesta. Jani Hokkanen 2004. 123 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 4.5 Kaavoituksessa suojattavat intressit 4.5.1 Tavoitesäännökset suhteessa kaivoslakiin Maankäyttö- ja rakennuslain (MRL, 132/1999) tavoitteena on järjestää alueiden käyttö ja rakentaminen niin, että siinä luodaan edellytykset hyvälle elinympäristölle sekä edistetään ekologisesti, taloudellisesti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävää kehitystä. Intressit kai- voslaissa lähtökohtaisesti sisältyvät tavoitekehityksen raameihin. Kaivoslain näkökulmasta tältä osin olennaista on alueiden käyttö. Kaivoslain 1 §:n mukaan kaivoslaissa otetaan erityisesti huomioon kiinteistöjen omista- jien ja yksityisten haitankärsijöiden oikeusasema sekä toiminnan vaikutukset ympäristöön ja maankäyttöön sekä luonnonvarojen säästävä käyttö. MRL 1.2 §:n tavoitteena on tur- vata jokaisen osallistumismahdollisuus asioiden valmisteluun, suunnittelun laatu ja vuo- rovaikutteisuus, Kaivoslain tarkoituksena on myös turvata kuntien vaikuttamismahdol- lisuudet sekä yksilön mahdollisuudet vaikuttaa itseään ja elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Perustuslain 121 §:n mukaan kuntien hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehal- lintoon, jonka yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Kun- talain 10 §:n nojalla valtiovarainministeriö huolehtii, että kuntien itsehallinto otetaan huo- mioon kuntia koskevan lainsäädännön valmistelussa. Maankäyttö- ja rakennuslaissa kun- tien itsehallinto on otettu huomioon laajasti, minkä lisäksi kaivostoiminnan harjoittamise- dellytykset on nykyisessä kaivoslaissa siirretty pitkälti kunkin kunnan itsehallintoon sisäl- tyvän kaavoitusmonopolin osaksi. Maakunnan liitto on lakisääteinen kuntayhtymä, joka nykyään tekee aluevarauksia kaivostoiminnalle. Kaavapäätöksestä tehtävää kunnallisvali- tusta tarkastellaan k. 4.5.5. Soveltamistilanteessa myös aluehallintovirasto97 (AVI) voi kan- telun johdosta tutkia, onko kunta tai maakunnan liitto menetellyt voimassa olevien lakien mukaisesti. 4.5.2 Kaavoituksen ja kaivoslain intressien erot Nykyisen kaivoslain nojalla kunta voi estää sekä malminetsinnän että kaivostoiminnan kai- voslain tavoitesäännöksestä huolimatta. Kaivosaluelunastusluvan intressit tulevat arvioi- tavaksi vasta, jos kunta tai maakunnan liitto ei ole estänyt malminetsintää tai kaivoslupaa jättämällä alueen kaavoittamatta kaivosalueeksi. Hyödyntämisetusijaan liittyvän omaisuu- den suojan (vrt. varallisuusvahinko) kannalta voi syntyä ongelmallinen tilanne, jos kunnan salliman malminetsinnän jälkeen kaivoskaavaa ei laadittaisi tietoisena siitä, että etsinnässä 97 Peruspalvelut, oikeusturva ja luvat -vastuualue, entinen lääninhallitus. 124 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 on löytynyt rikas esiintymä tai sellaisesta on viitteitä keskeneräisessä etsinnässä.98 Kun- nalla on toisaalta perustuslain itsehallintoonsa sekä maankäyttö- ja rakennuslain kaavoi- tusmonopoliin perustuva oikeus päättää alueensa kaavoittamisesta tai kaavoittamatta jättämisestä. Kaivosaluelunastusluvan voimassaolo on sidottu kaivoslupaan, vaikka kaivosaluelunas- tusluvan myöntämisintressit muodostavat kaivoslakilähtöisen yleisen tarpeen lunastus- lupa-asiassa. Loogista olisi sitoa ne yhteen myös luvanmyöntämisharkinnassa. Intressiä ei arvioida edeltävässä kaivosaluelupavaiheessa, vaikka sillä on kunnallisen lisäksi maakun- nallista, valtakunnallista tai globaalista ulottuvuutta. Toiminnanharjoittajalle asetettu kol- miportainen kynnys uuden kaivoksen perustamiseksi on nykyisessä kaivoslaissa maakun- nan liiton taikka kunnan tai sen kunnanhallituksen maankäytölliseen harkintavaltaan kuu- luva asia. Asia ratkaistaan kaivoslain tarkoituksen näkökulmasta viimeisen portaan kaivos- aluelunastuslupaharkinnassa paikallis- ja aluetaloudellisten vaikutusten, työllisyysvaiku- tusten ja yhteiskunnan raaka-ainehuollon tarpeen perusteella, mutta lainkohtaa on sovel- lettu vain kerran. Kaavoituksen merkitys kaivoslakilähtöisten intressien arvioimisen näkökulmasta on krono- logisesti arvioituna ennenaikainen. Kunta voi jo ennen malminetsintä- ja kaivoslupia rat- kaista yleisen tarpeen suppeammasta kuntanäkökulmasta, joka kaivosaluelunastusluvassa vain todetaan täydennettynä em. talous-, työllisyys- ja raaka-ainevaikutuksilla kunnalli- sessa, alueellisessa ja valtakunnallisessa mittakaavassa. Kunnan kaavoitusintresseihin kuu- luvat asiallisesti kunnan edut tai haitat maanomistajille, matkailulle ja alueen vesistöille sekä niiden välityksellä kunnan jäsenille, mutta eivät alueellisesti maakunnalliset tai valta- kunnalliset edut eivätkä kaavoittajan intressejä laajemmin myöskään haitat, jotka siis voi- vat asiallisesti olla samoja (päällekkäisiä) kuin kaivoslaissa, mutta alueellisesti kunnan toi- mivaltaa laajempia. MRL 4 §:n mukaan kunnan alueiden käytön järjestämiseksi ja ohjaamiseksi laaditaan yleis- kaavoja ja asemakaavoja. Paikallis- ja aluetaloudelliset edut otetaan kaivoslain 49 §:n nojalla huomioon kaivosaluelunastuksessa. Yleiset edut ovat valtion tasolla, mutta perus- telujen mukaan monilta osin yleiset intressit ovat kuitenkin erityisesti alueellisia, esimer- kiksi maakunnallisia, tai paikallisia, kuntakohtaisia intressejä. Elinkeinotoiminnan edistämi- nen ja työllisyyden hoitaminen miellettiin keskeisesti alueellisiksi ja paikallisiksi intresseiksi ottamatta huomioon arvoketjuja.99 Asiallisesti päällekkäisillä intresseillä on kuitenkin ero 98 Julkisen vallan on perustuslain 2.3 §:n mukaan perustuttava lakiin ja julkista valtaa käy- tettäessä on aina tarkoin noudatettava lakia. Passiivisuus tarkoittaisi, ettei julkista valtaa käy- tettäisi vahingonkorvauslain (412/1974) merkityksessä, koska yksipuolinen kaivosyhtiöön kohdistettu vallankäyttötoimi puuttuisi. 99 HE 273/2009 vp s. 105. 125 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 alueellisessa ulottuvuudessa. Kaavoituksessa intressien ulottuvuus rajoittuu kaavoittavan kunnan sisälle, jolloin etuja ja haittoja ei oteta huomioon maakunnan ja valtion tasolla eikä varsinkaan ilmastoa ja luonnon monimuotoisuutta globaalilla tasolla. Kaivoslailla vaiku- tetaan alkutuotannon lisäksi rikastukseen, jalostukseen, vientiin ja tuontiin, työllisyyteen, kaivoskoneiden kauppaan jne. Lisäksi sillä voidaan aiheuttaa haittavaikutuksia naapuri- kuntaan jne. Kuntakaava ja sen intressit rajoittuvat alueellisesti siis kuntaan, kaivoslakia sovelletaan pit- kälti päällekkäisiin intresseihin kunnan, maakunnan ja valtion intressien asiallisessa ja alu- eellisessa laajuudessa. Globaalit vaikutukset ilmastokysymyksissä ja kestävyyskriteerien arvioinnissa eivät muutu, jos sama mineraali kaivetaan joka tapauksessa toisella man- tereella kasvihuonekaasuja aiheuttaen. Ei-sulfidisia esiintymiä hyödynnettäessä akku- raaka-aineiden tuotannon kasvihuonekaasupäästöt ovat suurempia. Pääosa esiinty- mistä muualla kuin pohjoisilla alueilla on ei-sulfidisia. Myös luontovaikutukset voivat olla muualla suurempia, mutta mineraaleja tuodaan Suomeen lähinnä vain hinnan perusteella. Kansallinen lainsäädäntö ei juuri voi ottaa huomioon globaaleja päästöjä lisääviä vaikutuk- sia vaan ainoastaan kansallisia taakkaosuuksia. Kaavassa on kuntaintressi, kaivoslaissa valtiointressi, kummatkin rajattuja. Kuntaintres- sien ja niiden painotusten soveltamisala on laajempi kuin kaivoslain mukaisessa valtioint- ressissä. Kuntakaavoituksen intressejä ei ole asiallisesti sidottu lupahallinnollisiin toimi- valtarajoihin eikä lupaviranomaisten toimivaltoihin harkinnan kohdistuessa lupatason sijaan suunnittelutasolle. Kaivoslaissa edistetään kaivoslain intressejä ja viranomaisten toi- mivaltoja on rajattu kaivoslain lisäksi muissakin kaivostoimintaa koskevissa eri intressien lupalaeissa. Kaivoslakia ja kaavoitusta verrattaessa menevät toistuvasti sekaisin vanhan kaivoslain nojalla myönnetyt kaivosoikeudet ja myöhempi kaavoitus. Kuusamon yleiskaavaa koske- vassa päätöksessä KHO 23.5.2019 taltio 2395 (vuosikirjaratkaisu KHO:2019:67) kumottiin yleiskaavapäätös, jossa oli kielletty kaivostoiminta kunnan itsensäkin aikanaan haluaman kaivosoikeuden myöntämisen ja kaivospiirin perustamisen jälkeen. Nykyisessä kaivoslaissa kaivoslupa taas myönnetään vasta kaavoituksen jälkeen. 4.5.3 Kuntakaavoituksen huomioon ottaminen MRL 3 §:n mukaan alueiden käyttöä koskevat tavoitteet ja suunnitelmat on, siten kuin erik- seen säädetään, otettava huomioon suunniteltaessa ja päätettäessä muun lainsäädännön nojalla ympäristön käytön järjestämisestä. Kaivostoiminnan tulee perustua kaivoslain 47 §:n nojalla oikeusvaikutteiseen kaavaan. Uutta kaivosta ei voi perustaa nykyisen kaivos- lain nojalla, jos kunta tarkoituksenmukaisuusharkinnan perusteella jättäisi kaavoittamatta 126 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 tai kaavoittaisi alueelle jotain muuta. Päätös kunnanhallituksen poliittisen tahdon vallassa. Yksi uusi kaivos on luvitettu nykyisen kaivoslain nojalla, lisäksi on vireillä malminetsintälu- pia ja varauksia. Nykyisen kaivoslain nojalla luvitettua kaivosta ei ole vielä toiminnassa. Jos kunta päättäisi hyväksyä aluevaraukset kaivostoiminnalle kunnallisten intressien perusteella, aluevaraukset mitoitettaisiin lunastettavan maanpäällisen käyttöoikeuden mukaisiksi. Kaivos voidaan geologisista, louhintateknisistä ja taloudellisista edellytyksistä riippuen suunnitella osin tai lähes kokonaan maanalaiseksi kaivokseksi. Jos alueen yksityis- kohtainen suunnittelu olisi tarpeellista vain maanalaisten tilojen rakentamista tai muuta käyttöä varten, kunta voisi laatia asemakaavan vaiheittain vain maanalaisille alueille (MRL 56 §). Asemakaavakarttaan merkitään maanalainen kaivosalue katkoviivalla. Jos asema- kaava käsittäisi vain maanalaisia tiloja, sovellettaisiin maanpinnalla asemakaavoittama- tonta aluetta koskevia maanpäällistä maankäyttöä ohjaavia maankäyttö- ja rakennuslain ja muiden lakien säännöksiä. Avolouhos-, varasto-, sivukivi- ja rikastushiekka-alueille voi- taisiin juridisesti laatia maanpäällinen kaava ja täydentää sitä erillisellä maanalaisella kaa- valla. Maanalainen osuus kehittyy useimmiten kuitenkin kaivostoiminnan aikaisten mal- minetsintätutkimusten perusteella, joten maanalaisen alueen määrittäminen kaivoslain 47 §:n mukaisesti etukäteen yksityiskohtaisella asemakaavalla ei yleensä käytännössä olisi mahdollista. Kaivoslain intressien kanssa paljolti päällekkäinen kaavoitus on uuden kaivoksen kaivos- luvan edellytys, kaivoslupa kaivosaluelunastusluvan edellytys. Kunta voisi teoriassa myös MRL 98–100 §:n nojalla lunastaa kaivostoiminnan maankäyttöön liittyviä alueita, mutta tällaisia lunastuksia ei ole koskaan tehty kaivostoiminnan maankäyttötarpeita varten. Kunta saisi alueeseen lunastuksessa omistusoikeuden ja maanomistajalle tulevat korva- ukset, kaivosyhtiö myöhemmässä lunastuksessa käyttöoikeuden. Tämä edellyttäisi myös maankäyttö- ja muita sopimus- ja vakuusjärjestyjä, jotka edeltäisivät kaavoitusta. Kunta- lain (410/2015) 126 §:n mukaan kunnan ei katsota hoitavan tehtäviään kilpailutilanteessa markkinoilla, kun kunta ostaa kiinteistöjä ja toiminta liittyy kunnan maankäyttö- ja raken- nuslaissa tarkoitettujen tehtävien hoitoon. Kuntien erilaisista käytännöistä ja laajasta har- kintavallasta johtuen kilpailu mm. vierekkäin sijaitsevissa kunnissa saattaisi vääristyä, jos- kin tämä vaara on jo nykyisin kaivoslakiin sekä maankäyttö- ja rakennuslakiin sisältyvän kunnallisen itsehallinnon mahdollistamassa intressien vertailussa. Vaikka aluetta ei olisi jo kaavoitettu kaivosta varten, rakennusluvan myöntämistä voi- daan lykätä, jos toimintaan tarvitaan ympäristölupa eikä yhteensovittamislakia (764/2019) sovelleta (MRL 134 §). Rakennuslupa-asian ratkaisua voidaan ympäristölupakäsittelyn vii- västyessä lykätä, vaikka rakentaminen olisi asemakaavan mukaista, kemikaalien varas- toinnille ja käsittelylle olisi kemikaaliturvallisuuslain (390/2005) mukainen lupa ja kaivos- toiminnalle kaivoslupa. Kaivoslain mukaiseen toimintaan tarvittavat rakennukset palve- levat etenkin rikastusta ja varastointia. Usein alueelle tuodaan väliaikaisia vuokrakontteja 127 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 henkilöstön taukotiloiksi ja varastotiloiksi. Varastot ovat usein määräajoin kilpailutettavien urakoitsijoiden varastoja. Kuntakaavoituksessa on kunnan mittakaavassa otettava maanomistajien, alueiden käyt- tömuotojen ja muiden elinkeinojen lisäksi huomioon vesipuitedirektiivin ympäristöta- voitteet ja tulvariskien hallinta (tulvariskidirektiivi 2007/60/EY ja laki tulvariskien hallin- nasta (620/2010)) ml. vesistö- ja jätepadot. Vesienhoitosuunnitelmissa ja tulvariskien hallintasuunnitelmissa on toisaalta otettava huomioon alueiden käytön suunnittelu ja maankäyttö. 4.5.4 Huoltovarmuus Alueidenkäytön suunnittelussa on turvattava huoltovarmuuden edellyttämät kehittämis- tarpeet (MRL 4 a §). Huoltovarmuuslaki (1390/1992) edellyttää riittävää valmiutta hyödyk- keiden tuottamiseksi sekä tuotannon, jakelun, kulutuksen ja ulkomaankaupan ohjaami- seksi. Laki koskee myös valmiuslaissa mainittuja luonnonvaratuotteita ja kaivostuotannon ohjaamista. Valmiuslain teollisuustuotannon asetustasoisen metallien tai muiden teolli- suustuotannon välttämättömien materiaalien säännöstelyn (34 §) sekä viennin luvanva- raisuuden ja kieltämisen (35 §). Varautuminen poikkeusoloissa vaikeutuisi, jos tuotantoa ei olisi (valmiuslain 12–13 §). Kaivoslain 49 §:n kaivosaluelunastusluvan intressi sisältää yhteiskunnan raaka-ainehuollon tarpeen. Huoltovarmuuden turvaamisessa on huomioitava kaivostoiminnan tyypillisesti vaatima pitkä valmisteluaika. Vaikka jokin esiintymä yleisellä tasolla tunnettaisiin, esiintymän hyö- dyntämiseksi tarvittavien teknistaloudellisten selvitysten tekeminen kestää vuosia. Hei- kosti tunnetun esiintymän hyödyntämistä ei poikkeusoloissakaan voida aloittaa erityisen nopealla aikataululla vaan tutkimukset esiintymästä ja toiminnan vaikutuksista on ensin tehtävä. Normaalioloissa on mahdollistettava huoltovarmuuslain tarkoittamien luonnon- varojen tutkiminen ja kehittäminen riittävässä määrin. Tutkimuksia rahoittavat yksityiset tahot, jos ne hyötyvät niistä taloudellisesti kaivostoiminnassa. Kriittisiä raaka-aineita koskevan EU:n toimintasuunnitelman tiedonannolla COM(2020) 474 komissio on julkaissut kriittisten raaka-aineiden luettelon, joka koskee mm. perusmetalleja ja teollisuusmineraaleja. Se liittyy maaliskuussa 2020 hyväksyttyyn EU:n teollisuusstrate- giaan. Tavoitteena on vähentää EU:n riippuvuutta kolmansista maista mm. kriittisissä raa- ka-aineissa. Jatkojalostuksella ja kierrätyksellä turvataan raaka-aineiden pysyminen EU:n alueella. Strategia on osa EU:n erityisesti eräiden jäsenvaltioiden huoltovarmuutta, jolla raaka-aineet pysyisivät EU:n tullialueen sisällä ja jäsenvaltioiden jatkojalostusteollisuu- den käytössä. Kaivoslain 49 § sisältää Suomen yhteiskunnan raaka-ainehuollon tarpeen 128 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Suomen jatkojalostuksessa maan huoltovarmuuden edellyttämään käyttöön, ei metalliri- kasteiden vientitarvetta tullialueen sisällä. 4.5.5 Tarkoituksenmukaisuus ja oikeusharkinta kaavoituksessa Tarkoituksenmukaisuus, sisältövaatimukset, oikeusharkinta, oikeusvaikutus Maankäyttö- ja rakennuslaissa intressejä arvioidaan kunnanhallituksen tarkoituksenmu- kaisuusharkinnassa. Niille asetetaan rajoituksia kaavan sisältövaatimuksien mukaisessa oikeusharkinnassa, jossa kunnan tavoitteita sovitetaan yhteen lakisääteisten intressien kanssa. Kaavoitukseen sisällytettävien intressien vertailun sijaan vain intressien sisältövaa- timusrajoituksia muidenkin intressien huomioon ottamisesta tarkastellaan oikeusharkin- nassa. Lainvoimaisen kaavan oikeusvaikutteisia osia ovat kaavakartta ja -määräykset. Kaa- vaselostus on kaavan perustelu, joka ei ole oikeusvaikutteinen. Kaavakartta ja -määräykset kuvastavat sitä, mitä kunnan tarkoituksenmukaisuusharkintaan perustuneista kaavoitu- sintresseistä (kaavan tarkoitus) jää jäljelle sen jälkeen, kun tavoitteet ovat käyneet läpi kaa- van sisältövaatimusten mukaisen oikeusharkintaisen tarkistuksen. Kaavan oikeusvaikuttei- set osat saavat oikeusvaikutuksia kaavan tullessa lainvoimaiseksi. Maakuntakaavoitus MRL 39 §:n sisältövaatimusten mukaista maakuntakaavan ohjausvaikutusta yleiskaavaa laadittaessa on esitetty vähennettäväksi ja kaivoslain merkityksen mittakaavassa poistetta- vaksi100, mutta toistaiseksi maakuntakaava on otettava yleiskaavassa huomioon. Maakun- takaavassa on kiinnitettävä erityistä huomiota maakunnan tarkoituksenmukaiseen alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, alueiden käytön ekologiseen kestävyyteen, ympäristön ja talou- den kannalta kestäviin liikenteen ja teknisen huollon järjestelyihin, vesi- ja maa-ainesva- rojen kestävään käyttöön, maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin, maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyteen. Lisäksi on pidettävä silmällä alueiden käytön taloudellisuutta ja sitä, ettei maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle aiheudu kohtuutonta haittaa. Maakunnan liitto on pakolli- nen kuntayhtymä eli se on osa kunnallista itsehallintoa. Maakuntakaavalla on vielä nykyi- sin kuntien erilaisia intressejä yhteensovittava tehtävä ja yhden kunnan rajoja laajemman alueellisen intressin arviointi. 100 Esitys 28.9.2021 kaavoitus- ja rakennuslaiksi, 18.2 § ja 21 §, s. 602–603. 129 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Yleiskaavoitus Yleiskaavassa on maakuntakaavan ohella otettava huomioon yhdyskuntarakenteen toi- mivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys, olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö, asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus, mahdollisuudet liikenteen, eri- tyisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituk- senmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla, mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapai- noiseen elinympäristöön, kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset (ei naapurikun- nan tai jatkojalostajan), ympäristöhaittojen vähentäminen (käytännössä päästöt, myös kai- voslain turvallisuus sekä yleiset ja yksityiset edut), rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys. Yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle (kunnan jäsenyys) tai muulle oikeuden haltijalle kohtuu- tonta haittaa. Kaivosoikeuden haltija ei sisältyisi kohtuuttoman haitan vertailuun, koska haltijaa ei vielä olisi, sillä kaivosoikeuden saaminen on riippuvainen kaavoituksesta. Yleiskaavoituksessa kaivostoiminnan hyötyintresseistä otetaan huomioon kunnan elinkei- noelämän toimintaedellytykset, mutta myös kaikkien muiden elinkeinojen toimintaedel- lytykseksi. Osa ”elinkeinoista” puoltaisi kaivostoimintaa ja osa olisi vastaan. Sama olisi jako myös elinkeinojen sisällä. Kaavan poliittiseen tarkoituksenmukaisuusharkintaan sisältyvä intressivertailu elinkeinojen välillä perustuisi tähän. Kaivosyhtiö ei yleensä ennen kaivoslu- paa ja kesken yleiskaavoitusta ole maanomistaja ja kunnan jäsen eikä kaivosoikeuden hal- tija, joten kaava saisi olla sille kohtuuton. Kaava ei saa olla muulle oikeudenhaltijalle koh- tuuton. Tätä ei välttämättä voi soveltaa malminetsintäoikeuden haltijaan, vaikka tämä olisi sijoittanut tutkimuksiin kymmenkertaisen rahamäärän kiinteistöjen arvoon verrattuna. Asiasta ei kuitenkaan ole oikeuskäytäntöä. Yleiskaavamääräykset annetaan kaavan tarkoi- tus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen (MRL 41 §). Yhteensovitetta- via intressejä ei ole tarkennettu eikä painotettu, joten ne jäävät virkamiesten valmistelta- vaksi ja valtuuston päätettäväksi. Hallintotuomioistuimen on ratkaistava kaavapäätöksestä tehdyn kunnallisvalituksen (MRL 188.1 §, kuntalain 135 ja 137 §) johdosta, onko oikeuskäytäntö huomioon ottaen viran- omainen ylittänyt toimivaltansa tai onko ratkaisu menettelyllisesti lainvastainen101. Lait- tomuuden toteaminen on vaikeaa harkintavallan ollessa laaja ja kaikkea muuta kuin tarkkarajainen. Valituksen johdosta tarkistetaan, onko kunta ylittänyt laissa yleispiir- teisesti rajatun harkintavaltansa. Tuomioistuin ei ratkaise, kenen intressi on tärkein tai kuka on oikeassa. Intressit ja niitä rajoittavat sisältövaatimukset joustavat, toisin kuin 101 Kuntalain 135 §:n mukaisen kunnallisvalituksen muodolliset valitusperusteet: pää- tös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä tai päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa. 130 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 muotovaatimukset. Laillisuusvalituksen johdosta hallinto-oikeus tutkii vain vaatimuksen ja perusteluiden mittakaavassa kaavan sisältövaatimuksien lainmukaisuuden, ei intressiä mm. kaivoksen perustamisen tai muun vaihtoehdon toteuttamiseksi. Asemakaavoitus Yleiskaavan huomioon ottava asemakaava on MRL 54 §:n mukaan laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonno- nympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita. Asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sel- laista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huo- mioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeu- den haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää. Asemakaavoituksessa ei tarvitse ottaa huomioon kaivostoimintaa eikä muita teollisia pal- veluja yleiskaavaa laajemmin. Kaivostoiminnan osalta asemakaava on MRL 50 §:n mukaista alueiden yksityiskohtaista järjestämistä. Kaivostoiminta voi olla joko kunnan elinkeinoelä- män toimintaedellytyksien mukainen tai niiden vastainen. Muilta osin kaivoskaavan int- ressit perustuvat tarkoituksenmukaisuusharkintaan. Kaavoittamalla ei oikeuskäytännön mukaan voi kuitenkaan estää kaivostoimintaa, joka perustuu lainvoimaiseen kaivospiiriin tai kaivoslupaan. Uusien kaivosten osalta toiminnanharjoittaja on jo nyt kunnan tahdon varassa. Kaavoitus- ja rakennuslakiesityksessä asemakaava voitaisiin laatia ilman yleiskaa- vaa ottamalla huomioon yleiskaavan sisältövaatimukset. Se ei asiallisesti muuttaisi mitään, koska nykyäänkin yleis- ja asemakaavat saadaan hyväksyä perättäisillä päätöksillä odotta- matta yleiskaavan lainvoimaa. Kaavoituksessa ja lupamenettelyissä noudatettavat oikeusperiaatteet Perustuslain 2.3 §:n mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin (oikeusvaltiope- riaate). Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia (hallinnon lainalai- suuden periaate). Hallintolain (434/2003) 6 §:n mukaan viranomaisen on käytettävä toi- mivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin (tarkoitussidonnaisuu- den periaate). Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia (objektiviteettiperiaate) ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden (suhteellisuusperiaate). Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia (luottamuksensuojan periaate). 131 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Jos muussa laissa on hallintolaista poikkeavia säännöksiä, niitä on sovellettava. Kaivos- laissa, kuntalaissa tai maankäyttö- ja rakennuslaissa ei säädetä hallinnon oikeusperiaat- teista toisin, vaikka kukin laki mahdollistaa hallinnonalansa ja tavoitteensa mukaisen tar- koituksen sekä rakenteelliset järjestelyt tavoitteen korostamiseksi. Julkisen vallan käyttö ja viranomaistoimet eivät tulisi arvioitaviksi, jos kunta pysyisi passiivisena kaavoituksessa. Ympäristöministeriö voi passiivisuuden johdosta antaa määräyksen suunnitteluvelvoit- teen toteuttamiseksi (MRL 177 §)102, mutta tätä ei ole sovellettu teollisen toiminnan kaa- voittamiseksi. Se ei perustu asianosaisaloitteeseen, toisin kuin MRL 178 §, eikä ole hallin- tomenettely. Suunnitteluvelvoitteen olemassaolon tulkinta voi syntyä vain viran puolesta ympäristöministeriössä, joka voi pysyä kaavoittajan tavoin passiivisena, jolloin siihen ei voisi puuttua valittamalla tai kantelemalla. Kunnan on kuitenkin lausuttava malminetsintätutkimuksista. Kaavoituksessa ei ole samalla tavoin asiaosaisvireillepanoa kuin lupamenettelyissä. Tällaista vireillepanoa ei ole ehdo- tettu kaavoitus- ja rakennuslakiesityksessä, jonka 49 §:ssä on kunnan jäsenen laatimi- saloite. Se ei koskisi kaivoskaavaa haluavaa yhtiötä, joka ei omista maata tai jolla ei ole kotipaikka kunnassa. 4.5.6 Kaavan ja kaivoksen perustamisen edellyttämät selvitykset Myös kaivoskaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitte- luun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä ote- taan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus (MRL 9 §), joka kaivoslaissa (1 §) on edistää kai- vostoimintaa ja järjestää sen edellyttämä alueiden käyttö ja malminetsintä niin, että ne ovat yhteiskunnallisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestäviä. Maankäyttö- ja rakennus- asetuksen (MRA, 895/1999) 1 §:n mukaan selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutuk- set ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmas- toon, kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin, alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen, kaupunki- kuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön sekä elinkeinoelä- män toimivan kilpailun kehittymiseen. Kaavan selvitysvaatimukset ovat hieman erilaisia kuin kaavan sisältövaatimukset. Kaavan vaikutukset selvitettävä. Kaivoksen näkökulmasta riittävät selvitykset edellyttävät MRA 1 §:n luetteloa tarkentaen, että malminetsintätutkimukset on tehty. Malminetsintäluvan myöntäminen edellyttää, ettei malminetsintäalueen käytöstä aiheudu haittaa ihmisten 102 Samankaltainen säännös on ehdotettu kaavoitus- ja rakennuslain 311–312 §:ään. 132 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 terveydelle tai vaaraa yleiselle turvallisuudelle, olennaista haittaa muulle elinkeinotoimin- nalle, merkittäviä muutoksia luonnonolosuhteissa, harvinaisten tai arvokkaiden luonno- nesiintymien olennaista vahingoittumista tai merkittävää maisemallista haittaa. Malminet- sintäluvan este olisi, jos toiminta olennaisesti heikentäisi saamelaisten kotiseutualueella edellytyksiä harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja taikka muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria. Jo malminetsintäselvitysten tekemisoikeuden saaminen edellyttää selvityksiä. Selvillä- olovelvollisuus malminetsintätoiminnan aikaisten vaikutusten osalta (kaivoslain11 §) ovat lähes yhtä laajoja kuin MRA 1 §:n selvitysvelvollisuus mm. kaivoksen kaavoittami- selle. Malminetsintään liittyy myös ilmoitus- ja toimenpidevelvollisuuksia sekä lupamäärä- yksiä ja selvitysvelvollisuus Tukesille. Malminetsinnälle on kahdeksankohtainen esteluet- telo, lisäksi perustellusti on voitava arvioida alueella olevan kaivosmineraaleja (kaivoslain 46 §). Kunta voi vastustaa malminetsintäluvan myöntämistä kaavoituksesta johtuvasta tai muusta alueiden käyttöön liittyvästä pätevästä syystä. Lupa kuitenkin myönnettäisiin vas- tustuksesta huolimatta, jos sille olisi erityinen syy. Mikä voisi olla lupatasolla erityinen syy, kun kunta suunnittelutasolla päättää alueensa ja sille luvitettavaksi haluttavan kaivoksen- kin kaavoituksesta? Valtakunnallinen alueidenkäyttötavoite ennen malminetsintää? Kaa- voitusmonopolin ohittavat yleiseen etuun sisältyvät otaksutut kriittiset mineraalit tai huol- tovarmuuden tarpeisiin pohjautuva malminetsintä? Maanomistajien ja muiden yksityisten etujen haltijoiden (intressitahojen) puolto? Jos kunta vastustaa MRA 1 §:n kaivoskaavoituksen edellyttämiä selvityksiä kaavoitus- ja maankäyttösyistä, kaivos ei etenisi kaivoslakiin mahdollisesti säädettävään intressivertai- luun. Kun kunta kieltää kaivoksen perustamisen edellyttämät selvitykset, ei kaivoksen int- ressejä voi verrata kunnanhallituksen tarkoituksenmukaisuusharkinnassa. MRA 1 §:ään liit- tyvien malminetsintätutkimuksien perusteella kaivosluvan myöntämisedellytys on, että esiintymä on kooltaan, pitoisuudeltaan ja teknisiltä ominaisuuksiltaan hyödyntämiskelpoi- nen. Tätä ei voi todentaa eikä varata kaavaan ilman malminetsintäselvityksiä. Kaivosluvan esteet ovat osin samoja kuin malminetsintäluvassa. Jos estettä ei poisteta, se on este vas- taintressistä riippumatta. 4.5.7 Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja maakuntakaava Valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista päättää valtioneuvosto. Tavoitteet voivat kos- kea aluerakenteen, alueiden käytön taikka liikenne- tai energiaverkon kannalta kansain- välistä tai maakuntaa laajempaa merkitystä, merkittävää vaikutusta kansalliseen kulttuuri- tai luonnonperintöön taikka valtakunnallisesti merkittävää vaikutus ekologiseen kestävyy- teen, aluerakenteen taloudellisuuteen tai merkittävien ympäristöhaittojen välttämiseen. Tavoitteita annettaessa otetaan huomioon maankäyttö- ja rakennuslain yleiset tavoitteet 133 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 ja yleiset alueiden käytön suunnittelun tavoitteet. Kaivostoiminnan tai muunkaan teollisen palveluelinkeinotoiminnan valtakunnallista merkitystä ei saa ottaa huomioon. Teknisesti alueidenkäyttötavoitteissa voidaan ottaa huomioon valtakunnallinen intressi tai sen puut- tuminen myös hanketasolla. Mm. tätä tarkasteltiin asiantuntijoiden haastatteluissa. Ympä- ristöministeriö voi valtakunnallisesta intressin olemassa ollessa ja kaavoittajan ollessa pas- siivinen antaa määräyksen suunnitteluvelvoitteen toteuttamiseksi. Maakuntakaava on nykyisin ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asema- kaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Viran- omaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättäessään nii- den toteuttamisesta otettava maakuntakaava huomioon, pyrittävä edistämään kaavan toteuttamista ja katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta kaavan toteuttamista. (MRL 32 §, ks. 39 §). Maakuntakaavan ohjaava vaikutus on poistumassa ja sen merkitys olisi saman- kaltainen kuin oikeusvaikutuksettomalla yleiskaavalla. Maakuntakaavaan ei viitattane jat- kossa enää edes kaivoslaissa. Kuntien intressejä ei voi enää sovittaa yhteen maakunnan tasolla. Työllisyys-, vero- jne. hyötyjen sekä kuntarajoista haittavaikutusten jakautumista eri kunnissa ei voi sovittaa yhteen. Useamman kunnan alueelle sijoittuvan kaivoksen pää- tökset voivat muodostua erilaisiksi ilman maakuntakaavan ohjaavaa vaikutusta. Maankäyttö- ja rakennuslain alueidenkäyttötavoitteissa voidaan ottaa erilaiset haitat täy- simääräisesti huomioon, mutta ne eivät millään suunnittelun tasolla asiallisesti ja alueel- lisesti mahdollista kaivoslain soveltamisalaan kuuluvien intressien huomioon ottamista. Nykyinen maakuntakaavoitus ohjeena olleessaan mahdollistaa maakunnallisen huo- mioon ottamisen sekä maakuntaliiton (lakisääteinen kuntayhtymä) aseman kuntien int- ressien yhteensovittamisessa. Maakuntakaavan tasolla otetaan huomioon vesipuitedirek- tiivin 2000/60/EY 4 artiklan ympäristötavoitteita MRL 28 §:n osana ja meristrategiadirektii- vin 2008/56/EY mukainen merialuesuunnittelu (kumpaakaan direktiiviä ei ole pantu täy- täntöön kansalliseen toimivaltaan kuuluvassa kaavoituksessa), maakunnan mittakaavassa maaperän ja vesivarojen käyttö ja hoito, alueiden käytön suunnittelu, maankäyttö, luon- nonsuojelu, vesiliikenne ja satamainfrastruktuuri sekä tulvariskien hallinta103. 103 Ks. edellä mainittu ympäristöministeriön päätös 1.2.2018 DN:o YM4/577/2016 Lapin maakuntakaavalle haetusta poikkeuksesta. Poikkeusta ei hyväksytty, koska tulvasuojelulle oli muita vaihtoehtoja. 134 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 4.6 Vesienhoitolainsäädännössä suojattavat intressit 4.6.1 Vesienhoitosääntely EU:ssa Sääntelyn rakenne ja tavoitteet Kaivoslakiin liittymättömän vesipuitedirektiivin (VPD) 2000/60/EY nojalla pintaveden tila muodostuu pintaveden kemiallisesta tilasta (prioriteettiaineet) ja ekologisesta tilasta. Pin- taveden ekologiseen tilaan vaikuttavat biologiset tekijät104, fysikaaliskemialliset tekijät105 ja hydrologismorfologiset tekijät106. Tavoitteena on pintavesien (mm. joet, jokisuiden vaihet- tumisalueet ja rannikkovedet) hyvä tila. Pintaveden hyvä tila edellyttää, että sekä kemialli- nen tila että ekologinen tila tai potentiaali ovat hyviä. Vedenlaatutekijöitä arvioitaessa ote- taan huomioon mm. vesienhoitosuunnitelmat sekä direktiivit 2004/35/EY, 2000/60/EY ja 2008/105/EY. Pohjaveden hyvä tla saavutetaan, kun sen määrällinen (suora ja epäsuora vedenotto) ja kemiallinen (liite V taulukko 2.3.2) tila ovat vähintään hyviä. Ympäristötavoitteista, joista voi myöntää poikkeuksen (4 artiklan 7 kohta). Vesipuitedirektiivillä ja sen soveltamiskäy- tännöllä EU-tuomioistuimessa on tulkintavaikutus tulkittaessa poikkeuksen tarvetta ja edellytyksiä. Poikkeusedellytykset vesienhoidon tavoitteista Vesipuitedirektiivissä esitetään perusteet, joiden nojalla ympäristötavoitteista voi poiketa rikkomatta vesipuitedirektiiviä. VPD 4 artiklan 7 kohta (vrt. VMJL 23 §): ”7. Jäsenvaltioiden ei katsota rikkovan vesipuitedirektiiviä, kun –… hyvää ekologista tilaa … ei saavuteta tai pintavesimuodostuman … tilan huononemista ei voida estää ja tämä johtuu uusista pintavesimuodostuman fyysisiä ominaisuuksia … muuttavista toimenpiteistä, tai 104 Vesikasvillisuus (makrofyytit ja fytobentos), pohjaeläimistö, kalasto, kasviplankton. Vesienhoidon järjestämisestä annetun lain (1040/2009) 9 §:n nojalla biologisilla tekijöillä tarkoitetaan kasviplanktonia, päällysleviä, makroleviä, muuta vesikasvillisuutta, pohjaeläi- mistöä ja kalastoa. Päästöjen vaikutusten arvioinnissa ratkaisevia ovat pilaantumisherkät taksonit. 105 Prioriteetti- ja muut pilaavat aineet sekä mm. happitilanne, suolaisuus, happamoitumi- nen ja ravinneolot. Vesienhoidon järjestämisestä annetun lain (1040/2009) 9 §:n nojalla fysi- kaaliskemiallisilla tekijöillä tarkoitetaan näkösyvyyttä, lämpöoloja, happioloja, suolaisuutta, happamoitumistilannetta, ravinneoloja ja kansallisesti valittuja asetuksen 1022/2006 liitteen 1 D kohdassa tarkoitettuja aineita. 106 Virtaus, viipymä, syvyys jne. 135 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 ja kun kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät: a. kaikki käytännössä mahdolliset toimenpiteet on toteutettu vesimuodostuman tilaan kohdistuvan haittavaikutuksen vähentämiseksi; b. muutosten syyt on erityisesti lueteltu ja perusteltu 13 artiklan edellyttämässä vesipiirin hoitosuunnitelmassa, ja kyseiset tavoitteet tarkistetaan joka kuudes vuosi; c. muutosten syyt ovat yleisen edun kannalta erittäin tärkeitä ja/tai uusien muutosten ihmisten terveydelle, ihmisten turvallisuuden ylläpitämiselle tai kestävälle kehitykselle tuomat hyödyt ylittävät 1 kohdassa säädettyjen tavoitteiden saavuttamisesta ympäristölle ja yhteiskunnalle koituvat hyödyt; ja d. kyseisten vesimuodostuman muutosten tuomia hyötyjä ei voida teknisen toteuttamiskelpoisuuden tai kohtuuttomien kustannusten vuoksi saavuttaa muilla, ympäristön kannalta merkittävästi paremmilla keinoilla.” VPD 4 artiklan 8 kohdan mukaan poikkeus vesimuodostamassa ei pysyvästi saa estää eikä vaarantaa vesipuitedirektiivin tavoitteiden (hyvä tila) saavuttamista muissa saman vesipiirin vesimuodostumissa. Vesimuodostuman määritelmä on vesipuitedirektiivissä (VPD 2 artik- lan 10 kohta). VPD liitteen II mukaan ”jäsenvaltiot määrittelevät pintavesimuodostumien sijainnin ja rajat ja tekevät näiden muodostumien ominaispiirteiden tarkastelun seuraavan menetelmän mukaisesti.” Pintavesijaotteluryhmään kuuluvat mm. joet ja järvet, jotka ero- tellaan tyyppeihin A- tai B-järjestelmällä. A-järjestelmässä järven minimipinta-ala on 0,5–1,0 km2 ja joen valuma-alueen minimipinta-ala 10–100 km2. EU:n tuomioistuimen ratkaisut ovat osa voimassa olevaa EU-oikeutta. Ennakkoratkaisuasiassa C-461/13 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland v. Saksan valtio (Weser) EU-tuo- mioistuin katsoi, että käsitettä pintavesimuodostuman ”tilan huononeminen” on tulkittava siten, että kyseessä on huononeminen heti, kun ainakin yhden kyseisen direktiivin liitteessä V tarkoitetun laadullisen tekijän tila huononee yhdellä luokalla, vaikka tämä huononeminen ei johda pintavesimuodostuman luokan alenemiseen kokonaisuudessaan. EU:n vesiasioista vas- taavat johtajat ovat sittemmin vahvistaneet ohjeasiakirjan poikkeuksien tulkinnasta.107 Asia- kirja ottaa huomioon mm. EU:n raaka-ainestrategian sekä liikenne-, energia-, uusiutuva ener- gia-, raaka-ainestrategia-, kaivannaisjätedirektiivi-, vesipuitedirektiivi-, meristrategiapuitedi- rektiivi-, Euroopan rahoitusväline-, ilmastonmuutos- ja muiden ympäristöpolitiikkojen inte- groinnin luvussa 2 (s. 5–16). Tulkinnat liittyvät kaivoksiin, mutta eivät kaivoslakiin. 107 Ympäristötavoitteiden poikkeukset 4 artiklan 7 kohdan mukaan. Ohjeasiakirja nro 36. EU:n vesiasioista vastaavien johtajien Tallinnassa 4.–5.12.2017 järjestetyssä tapaamisessa vah- vistama asiakirja. 136 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 4.6.2 Vesienhoitosääntely Suomessa Vesienhoitolaki Kaivoslain soveltamisalan ulkopuolella, mutta kaivosten ympäristö- ja vesilupiin liittyen vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (VMJL, 1299/2004) nojalla val- tioneuvosto on antanut mm. asetukset 1303/2004 (vesienhoitoalueet), 1040/2006 (vesien- hoidon järjestäminen; mm. ominaispiirteet, vesienhoitosuunnitelmat, toimenpideohjel- mat), 1022/2006 (vesiympäristölle vaaralliset ja haitalliset aineet) ja 980/2011 (meren- hoito). Vedenlaatutekijöitä arvioitaessa otetaan huomioon vesienhoidon järjestämisestä annetun asetuksen (1040/2006) 9 §, vesienhoitosuunnitelma sekä direktiivien 2004/35/EY, 2000/60/EY ja 2008/105/EY tulkintavaikutus. Tavoitteena on vesimuodostuman hyvä tila. Ympäristönlaatunormeista säädetään vesiympäristölle vaarallisista aineista annetussa val- tioneuvoston asetuksessa (1022/2006)108. Sen 6 §:ssä säädetään, että luvanvaraisesta toi- minnasta aiheutuvan pilaantumisen ehkäisemisestä ja päästöjen ja huuhtoutumien rajoit- tamisesta sekä muusta vesiympäristön muutoksen ehkäisemisestä säädetään erikseen. Vesipuitedirektiivillä on liittymäkohtia ympäristönsuojelu- ja vesilakeihin. Suojelualueiden rekisteriin merkitään pinta- ja pohjavedestä riippuvaiset Natura 2000 -alueiden luontotyy- pit ja lajit. Natura 2000-alueilta kirjataan myös vesielinympäristöistä riippuvaiset ja kan- sallisesti uhanalaiset lajit.109 Tulvariskidirektiivissä 2007/60/EY ja tulvariskien hallinnasta annetussa laissa (620/2010) tarkoitetuissa tulvariskien hallintasuunnitelmissa otetaan huo- mioon vesienhoitosuunnitelmat ja vesipuitedirektiivin ympäristötavoitteet sekä aluei- den käytön suunnittelu ja maankäyttö. Kaivosten vesistö- ja jätepadot voidaan ottaa huo- mioon vesienhoitosuunnitelmien riskitarkasteluissa em. vesienhoito- ja tulvariskilainsää- däntöjen mukaisesti. Vesienhoidon toimenpideohjelmien ja tulvariskien hallintasuunni- telmien sekä kaivoslain lupamenettelyiden sijaan niiden toteuttaminen ratkaistaan ympä- ristö- ja vesilupamenettelyissä ottaen huomioon tulvariskien hallintasuunnitelmat. Valtioneuvoston hyväksymä vesienhoitosuunnitelma on tulvavesien hallintasuunnitelman yläpuolinen instrumentti, mistä voisi säätää selkeämmin. SOVA-lain (200/2005) ja -asetuk- sen (347/2005) mukainen maa- ja metsätalousministeriön hyväksymä tulvariskien hallinta- suunnitelma on kaavaan rinnastuva instrumentti. Molemmat on otettava kuntakaavoissa huomioon. Vesienhoitosuunnitelmat ja tulvariskien hallintasuunnitelmat vaikuttavat kai- voksen lupamenettelyihin YSL 51 §:n ja VL 3:6:n nojalla, mutta eivät kaivoslain mukai- siin lupiin kaivoslain ja vesienhoitolain 28 §:n (soveltuvin osin) soveltamisalarajoitusten 108 Ympäristönlaatunormit perustuvat vesipuitedirektiiviin 2000/60/EY ja pintavesidirektii- viin 2008/105/EY (muutettuna direktiivillä 2013/39/EU). 109 VPD-luontodirektiivien yhteensovittamisen ohjeistus 15.10.2013. Jari Ilmonen, Hannu Luotonen & Heikki Korpelainen. 137 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 mukaisesti. Niillä on merkitystä myös ympäristö- ja vesilupien tarkkailussa ja valvonnassa (erityisesti asetuksen 1022/2006 kautta). Tulvavesien hallintasuunnitelmat on otettava kai- kessa viranomaistoiminnassa huomioon pelastuslain (379/2011) 46 §:n nojalla. Ympäristönsuojelulaki (päästöistä aiheutuva pilaantuminen) Kaivoslain soveltamisalan ulkopuolella, kaivosten päästöistä aiheutuvan pilaantumisen ehkäisemisestä säädetään ympäristöministeriön hallinnonalaan kuuluvalla ympäristön- suojelulailla (YSL, 527/2014). Se koskee kaivoksesta, sivukivistä, rikastamosta, rikastush- iekka-altaista jne. aiheutuvia päästöjä sekä kaivannaisjätteitä. Aluehallintovirasto lupavi- ranomaisena ja ELY-keskus valvontaviranomaisena ovat toimivaltaisia viranomaisia. YSL 51 §:n mukaan ympäristöluvassa on ympäristön pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä VMJL 3–4 lukujen mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai 4 a luvun mukaisessa merenhoitosuunnitelmassa esitetään toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista. Lupamääräyksen ja ympäristön- laatuvaatimuksen suhteesta säädetään YSL 70 §:ssä. Vesilaki (rakenteelliset muutokset ja rakenteellinen pilaantuminen) Vaikutukset vesimuodostuman tilaan voivat aiheutua myös vesilaissa tarkoitetuista raken- teellisista toimenpiteistä, kuten vedenjuoksun muutoksista tai kuivattamisesta sekä vesistö- ja jätepadoista. Tästä ei säädetä kaivoslaissa vaan tällöin edellytetään vesilain (VL, 587/2011) mukaista vesilupaa. Yleisten hyötyjen ja menetysten arvioinnissa on myös otet- tava huomioon, mitä vesien- ja merenhoitosuunnitelmissa on esitetty hankkeen vaikutus- alueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista (VL 3:6). Asia on ilmaistava myös lupa- päätöksessä (VL 11:21.3). Poikkeukset kuuden vuoden välein hyväksyttävässä vesienhoitosuunnitelmassa Hankekohtaisissa ympäristö- ja vesilupamenettelyissä rakentaminen, toiminta ja jälkihoito mukaan lukien ei voi hyväksyä poikkeuksia vesimuodostuman hyvään tilaan vaan hyväk- syminen on sisällytettävä valtioneuvoston hyväksymään kuusivuotiseen vesienhoitosuun- nitelmaan. Kaivoslaissa ei säädetä, eikä päällekkäisyyksien estämiseksi pidäkään, säätää vesienhoidosta eikä vesiin kohdistuvista vaikutuksista, ml. alueen turvallisuuden edellyt- tämät sulkemis- ja lopetustoimet. Tässä osassa keskitytään VMJL 23 §:n poikkeusedellytyk- siin, ei lievempiin ympäristötavoitteisiin (24 §) tai niiden vaiheittain saavuttamisen tavoit- teeseen (25 §). Poikkeusedellytykset on arvioitava etukäteen ja erikseen kuuden vuoden välein hyväksyt- tävissä vesienhoitosuunnitelmissa. Jos poikkeuksesta seuraava muutos olisi luonteeltaan 138 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 pysyvä, vesimuodostuma olisi myöhemmin tyypiteltävä voimakkaasti muutetuksi110 niin, ettei kyse jatkossa olisi enää poikkeuksista pysyvälle muutokselle. Poikkeuksen käsite ker- too, ettei poikkeus tavoitteesta olisi pysyvä. Jos poikkeus olisi määräaikainen, poikkeus- tarve arvioitaisiin uudelleen vesienhoitosuunnitelmissa. Pysyvästi voimakkaasti muu- tetun vesimuodostuman hyvän ekologisen potentiaalin tavoitteelle voi myös myöntää poikkeuksia taikka lieventää tai vaiheistaa tavoitteita.111 Luokittelu voimakkaasti muu- tetuksi voi tapahtua myös kaivoksen sulkemisen jälkeen. Toiminnan joskus päättyessä vesimuodostuma olisi mahdollista ennallistaa, koska ympäristöluvassa rajoitetut pääs- töt lakkaisivat tai vähenisivät, vesiuomien virtaukset palautettaisiin alkuperäisiksi, padot- taminen loppuisi tms. Tämä on otettava huomioon vesi- ja ympäristölupien päivityk- sissä (kaivoksen ympäristöluvassa edellytetty suunnitelma lopettamistoimenpiteistä) ja vesienhoitosuunnitelmissa. VMJL 23 §:n poikkeusperusteet perustuvat vesipuitedirektiivin 4 artiklan 7 kohtaan. Kyse on siten myös EU-oikeuden tulkinnasta. Suomi on pannut 4 artiklan 7. kohdan c) ala- kohdan täytäntöön hieman ankarammin kuin mitä EU edellyttää, koska se soveltaa ”tai” -sanan sijaan ”ja” -sanaa. Poikkeuksessa arvioidaan erittäin tärkeän yleisen edun olemassa- olo sekä intressivertailussa se, ylittävätkö poikkeuksen kohteena olevien muutosten kes- tävälle kehitykselle tuomat hyödyt pintaveden hyvän tilan tavoitteen saavuttamisesta ympäristölle ja yhteiskunnalle koituvat hyödyt. Kyse on siten EU:n määritelmien mukai- sesti hyötyjen kollisioiden yhteensovittamisesta, jossa toinen hyödyistä väistyy. Vertailussa on siten otettava huomioon kestävän kehityksen ympäristöllinen, taloudellinen ja sosiaa- linen pilari, joiden kaikkien osalta on arvioitava positiiviset ja negatiiviset vaikutukset. Val- tioneuvosto hyväksyy vesienhoitosuunnitelmat, joten mahdollisen poikkeuksen kestävän kehityksen toimivalta ylittää hallinnonalojen rajat, vaikka vesienhoitosuunnitelmiin vaikut- tavien toimenpiteiden lupamenettelyt liittyvät ympäristöministeriön hallinnonalaan. Mm. patoturvallisuus ja vesivoima maa- ja metsätalousministeriön toimialaan, vaikka lupasään- tely toteutetaan ympäristöministeriön hallinnonalalla. Hankkeen yleisten etujen täyttäessä suhteessa haittoihin poikkeuksen myöntämisedelly- tykset, ei vesimuodostuman hyvän tilan saavuttamista muissa saman vesipiirin vesimuo- dostumissa kuitenkaan saa estää tai vaarantaa. VMJL 2 §:n 4 kohdan kansallisen täytän- töönpanosäännöksen mukaan pintavesimuodostumalla tarkoitetaan VPD 2 artiklan 10 kohdan sanamuotoa noudattaen pintavesien erillistä ja merkittävää osaa, kuten järveä, 110 Voimakkaasti muutetulla vesimuodostumalla tarkoitetaan pintavesimuodostumaa, jota ihmisen toiminta on merkittävästi muuttanut fyysisesti. Ominaispiirteet on ensin mää- riteltävä vesipuitedirektiivin liitteen II (k. 1.1–1.3) vaatimusten mukaisesti. Hyvä ekologinen potentiaali on sen jälkeen tavoite. 111 Vesienhoidon toimenpiteiden suunnittelu vuosille 2022–2027 – Ympäristötavoitteiden asettaminen ja ympäristötavoitteista poikkeaminen. Ympäristöministeriön opas, s. 39. 139 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 tekoallasta, puroa, jokea tai kanavaa, puron, joen tai kanavan osaa, jokisuun vaihettumis- aluetta tai rannikkoveden osaa, jotka Suomen on tullut tyypitellä VPD liitteen II mukaisesti. 4.6.3 Kaivoslain asema ja soveltamisala Kaivoslain soveltamisalaan kuuluvista toimenpiteistä ei katsota aiheutuvan vaikutuksia vesien tilaan. Kaivoslain nojalla arvioinnissa ei tarvitse ottaa huomioon, mitä vesien- ja merenhoitosuunnitelmissa on esitetty hankkeen vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.112 Lakia vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä sovelletaan mui- hin säädösyhteyksiin vain siten kuin näissä säädetään; kaivoslaissa tällaista säännöstä ei ole. Suomi on notifioinut komissiolle täytäntöönpanosäännöt, joihin ei sisälly kaivoslaki. Komissio on hyväksynyt täytäntöönpanon kauan sitten. Vesienhoitosuunnittelun arviointi kaikista vesiin vaikuttavien toimenpiteiden vaikutuksista kuuluu selvästi vesi- ja ympäris- tölainsäädännön puolelle. Vesienhoitosuunnitelmissa tarkoitetut poikkeukset eivät koske kaivoslaissa tarkoitettua toimintaa. Arviointi olisi muuten päällekkäinen eri laeissa. Esimerkiksi julkisuudessa esillä olleet Terrafamen ja Oriveden kaivosten vesien pilaantumiseen tai tilatavoitteisiin liittyvät asiat ovat koskeneet ympäristöhallinnon lupa- ja valvontamenettelyihin kuuluvia ympä- ristönsuojelulain ja vesilain mukaisia asioita, eivät nykyisen kaivoslain tai niihin sovelletun vanhan kaivoslain soveltamisalaan kuuluvia asioita. Myös niihin liittyvät rikkomusepäilyt sekä valvontatoimet ovat soveltamisalarajoitusten johdosta koskeneet muita lakeja kuin kaivoslakia. Kaivoslain rikkomisesta ei ole käynnistetty menettelyä. Kaivoslain intressivertailuun voidaan sisällyttää vesien- ja merenhoitosuunnitelmien mukaiset tilatavoitteet, jos soveltamisala laajennettaisiin vesi- ja ympäristölainsäädännön kanssa päällekkäiseksi kaivoslain valmistelun yhteydessä. Valtioneuvosto voi ohjata minis- teriöt yhteistyöhön tai ministeriöt saavat kirjallisen suostumuksen säätää asiasta toisen ministeriön soveltamisalla (vrt. konkurssilain uudistus). Tällaista ei sisälly kaivoslain uudis- tukseen. Jos valtioneuvosto ratkaisisi niin valtioneuvostolain nojalla, kaivoslain soveltami- sala laajenisi ja kaivoslain lupa- ja valvontaviranomaisen toimivalta laajenisi koskemaan kaivostoiminnan päästöistä tai rakenteellisesta pilaantumisesta aiheutuviin vaikutuksiin vesien tilatavoitteisiin, mikä ilman osallislakien yhteensovittamisen laaja-alaista valmis- telua aiheuttaisi merkittäviä epäselvyyksiä sääntelyjärjestelmän soveltamisaloihin ja toi- mivaltasuhteisiin. Nykytilanteessa muutokset edellyttäisivät hallinnonalojen yhteistyötä 112 Ks. soveltuvin osin huomioon otettavista lupamenettelyistä mm. HE 12/2004 vp. mm. s.6 ja 50. 140 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 päällekkäisyyksien estämiseksi, mikä ei nyt ole mahdollista Ministeriöiden toimivaltajakoja lakia säädettäessä on käsitelty edellä luvussa 3. Jos asiaa käsiteltäisiin kaivoslain mukaisissa menettelyissä ennen vesi- ja ympäristölu- pia, vesienhoitotavoitteisiin liittyvät ympäristö- ja vesilupa-asiat pitäisi käsitellä kaivoslain mukaisessa menettelyssä kokonaisuudessaan riittäviin selvityksiin perustuen, jotta viran- omaisen päätös ei perustuisi puutteellisiin selvityksiin (hallintolaki edellyttää riittäviä sel- vityksiä eikä kaivoslaissa toistaiseksi ole edellytetty vesi- ja ympäristönsuojelulakien sovel- tamisalaan kuuluvia selvityksiä). Jos asiat käsiteltäisiin samanaikaisesti, toimivalta pitäisi siirtää kaivoslakiin. Selvityksen tavoitteisiin kuuluva eri lakien päällekkäisyyden estämi- nen edellyttäisi, että samaa asiaa ei käsiteltäisi uudelleen rinnakkaisesti eri lupamenette- lyissä. Intresseistä säätävien lakien soveltamisalat ja viranomaisten toimivallat olivat toi- meksiantovaiheessa epäselviä. Sen vuoksi selvityksessä on selvitetty kaivostoiminnan sääntelyssä sovellettavien ja ajoittain vaikeastikin aukeavien lakien soveltamisalojen kes- kinäisiä rajapintoja. Tämä selvitys voi koskea vain kaivoslain soveltamisalaan kuuluvaa intressivertailua. 4.7 Luonnonsuojelulainsäädännössä suojattavat intressit 4.7.1 Kaivoslain luonnonsuojeluviittaukset Luonnonsuojelu kaivoslain soveltamisalalla Kaivoslain 3 §:ssä säädetään, että kaivoslain lisäksi sovelletaan kaivoslain mukaista lupa- tai muuta asiaa ratkaistaessa ja muutoin tämän lain mukaan toimittaessa mm. luonnon- suojelulakia (1096/1996). Lisäksi olisi lain sanamuodon mukaan sovellettava ympäristön- suojelulakia (527/2014), erämaalakia (62/1991), maankäyttö- ja rakennuslakia (132/1999), vesilakia (587/2011), poronhoitolakia (848/1990), säteilylakia (859/2018), ydinenergialakia (990/1987), muinaismuistolakia (295/1963), maastoliikennelakia (1710/1995) ja patoturval- lisuuslakia (494/2009). Perustelujen mukaan viittaus muuhun lainsäädäntöön on informa- tiivinen, eikä kaivoslain säännöksillä ole mahdollista sivuuttaa muuta lainsäädäntöä.113 Sana ”sovellettava” ei siten tarkoita, että kaivosviranomainen itse soveltaisi lupa- ja val- vontamenettelyissä kaikkia lakeja. Tämä ilmenee lainkohdan perusteluista. Sanamuoto ”on noudatettava myös, mitä siitä säädetään…” vastaisi säännöksen tarkoitusta. Luon- nonsuojelulain läpäisyvaikutuksena on, että siinä säädettyjä suojelumääräyksiä on nou- datettava muun lain mukaisessa päätöksenteossa, mutta muu kuin luonnonsuoje- lulain mukaan toimivaltainen viranomainen ei voi yksin tulkita luonnonsuojelulakia. 113 HE 273/2009 vp s. 72. 141 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Kaivoslupaviranomainen ei muutoinkaan voi soveltaa mainittuja lakeja miltään osin vaan toimivalta kuuluu kunkin lain mukaan toimivaltaiselle viranomaiselle. Lupaa ratkaistaessa ei kaivoslakiin ole erikseen säädetty velvoitetta noudattaa luonnonsuojelulakia (kaivoslain 45–48 §) vaan tarkoitus on noudattaa kaivoslain 3 §:ää. Noudattamiseen viitataan kaivos- lain 45 §:n perusteluissa. Luonnonsuojelulakia on joka tapauksessa noudatettava suoraan luonnonsuojelulain nojalla. Luonnonsuojelu malminetsintäalueen toiminnassa Malminetsintäalueen toiminta tarkoittaa malminetsinnän lisäksi kaikkea siihen liittyvää toimintaa luvasta riippumatta. Kaivoslain 9 §:n mukaan luonnonsuojeluarvojen heiken- tymisen vaaraa aiheuttavalle malminetsinnälle on oltava malminetsintälupa. Lainkohdan perustelujen mukaan tätä sovellettaisiin, kun etsintää olisi tarkoitus tehdä alueella, jolla on harvinaisia tai arvokkaita luonnonesiintymiä, rauhoitettujen ja uhanalaisten lajien lisäänty- mis- ja levähdyspaikka tai muita luonnonsuojeluarvoja. 114 Luonnonarvot on suojeltu suo- jelualuepäätöksillä, rahoittamalla tai lajisuojelusäännöksillä, joten säännöksen merkitys on lähinnä varovaisuusperiaatteen mukaisesti saattaa asia ennakolliseen valvontaan sekä luonnonsuojelusta vastaavan ELY-keskuksen tai ympäristönsuojeluviranomaisen lausutta- vaksi. Kaivoslain 9 §:n säännös toisaalta konkretisoi 3 §:n informatiivista velvoitetta, mutta saa 3 §:n tavoin sisältönsä perusteluista. Kaivoslain 10 §:ssä (malminetsintäluvan oikeusvaikutukset) ei viitata luonnonsuojeluun, mutta pykälän perusteluissa viitatun ratkaisun KHO:2008:10 mukaan haetun valtausalueen osalta on erikseen selvitettävä kumottavassa laissa tarkoitettujen valtausten esteiden ole- massaolo ja se, ettei toiminta ole luonnonsuojelulaissa tarkoitettujen alueellisesti täsmen- nettyjen kohteiden suojelun vastaista.115 Luvan mukainen malminetsintä tarkoittaa, ettei se ole kohdesuojelun vastaista. Lajisuojelun muutokset (uudet pesät tms.) pitää ottaa huo- mioon, vaikka niistä ei lupaa myönnettäessä olisi tietoa. Malminetsintälupa ei ole poikke- uslupa. Tarvittaessa on muutettava suunnitelmia tai haettava erikseen poikkeus. Kaivoslain 11.2 § 3 kohdan mukaan ”malminetsinnästä luvan nojalla” (luvan myöntämi- sen jälkeenkään) ei saa aiheutua merkittäviä muutoksia luonnonolosuhteissa. Perus- teluiden mukaan etsintä tarkoittaa malminetsintäalueen käyttöä ja luonnonolosuh- teilla tarkoitetaan lähinnä alueen pohja- ja pintavesioloja, lämpö- ja kosteusoloja sekä kasvien kasvupaikkatekijöitä. Luonnonolosuhteisiin voidaan lukea myös osin eläinten lisääntymis- ja levähdyspaikat. Kyseeseen tulevat lähinnä merkittävät rauhoitettujen ja 114 HE 273/2009 vp s. 78. 115 HE 273/2009 vp s. 80. 142 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 uhanalaisten lajien keskittymät, joita voi koskea luonnonsuojelulain mukainen hävittämis- ja heikentämiskielto.116 Kaivoslain 11.2 § 4 kohdan mukaan malminetsinnästä luvan nojalla ei saa aiheutua harvi- naisten tai arvokkaiden luonnonesiintymien olennaista vahingoittumista. Perusteluiden mukaan keskeisimpänä ryhmänä näistä ovat tieteellisesti sekä luonnon- ja maisemansuo- jelullisesti arvokkaat geologiset (geomorfologiset) muodostumat. Luonnonesiintymä voi olla merkitykseltään myös biologinen, esimerkiksi harvinaisten ja uhanalaisten harju- ja kalliokasvien esiintymät. Arvokkaina luonnonesiintyminä voisivat tulla kysymykseen myös tietyt hydrogeologiset kohteet, kuten lähteiköt. Arvokas luonnonesiintymä voi olla myös muinaisranta.117 Perusteluissa ei mainita, että mm. maisemansuojelu toteutetaan kaavalla tai luonnonsuojelulailla ja otetaan huomioon jo lupamenettelyssä ja -määräyksissä. Malmi- netsintäalueen laajuuden vuoksi kaikkea ei ehkä saa sisällytettyä lupaan, jolloin yleissään- nös on perusteltu. Toiminnan aikana on otettava muutokset huomioon. Kaivoslaissa ei ole sen perusteluissa mainittua 11.2 § 6 kohtaa, mutta perusteluiden mukaan malminetsin- tää rajoitetaan muun lainsäädännön perusteella. Luonnonsuojelulaissa säädetään muun muassa luonnonsuojelualueista ja luonnonmuistomerkeistä, luontotyyppien ja eliölajien suojelusta sekä Natura 2000 -verkostoon kuuluvista alueista. Kaivoslain 32 §:n (etuoikeusjärjestys) nojalla luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen arviointi (Natura-arviointi) voidaan liittää etuoikeutta menettämättä malminetsintä- tai kaivoslu- pahakemukseen (34 §) jälkikäteen. Säännös on työryhmän käsityksen mukaan looginen, koska kilpailuoikeudellinen etuoikeus syntyisi myös varauksella ilman selvityksiä. Kysehän on hakemusvaiheesta ja hakemusten vireilletulokynnys on matala. Perustelujen mukaan hakemuksessa pitää olla selvitys luonnonsuojelualueiden rajoituksista 34.2 § 2 ja 6 kohtien nojalla sekä Natura 2000 -arvioinnista 34.3 §:n nojalla.118 37 §:n nojalla pyydetään lausunto ELY-keskukselta mm. luonnonsuojelunäkökohtien selvittämiseksi.119 Luonnonsuojelu lupaharkinnassa Kaivoslain 45 §:ssä (lupaharkinnan perusteet) ei viitata luonnonsuojeluun vaan viittaus on kaivoslain 3 §:ssä. 45 §:n perustelujen mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa noudatetaan 116 HE 273/2009 vp s. 81. 117 Ibid. 118 Ibid. s. 91–93. 119 Ibid. s. 95. 143 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 mm., mitä luonnonsuojelulaissa säädetään.120 Lupaharkinnassa olisi myös noudatettava, mitä luonnonsuojelulain nojalla on säädetty tai määrätty muun muassa kansallispuistoista ja muista suojelualueista sekä asetuksella erikseen rauhoitettavaksi säädetyistä eläin- ja kasvilajeista.121 Lupa-asiaa ratkaistaessa noudatetaan 45 §:n perusteluiden mukaan VL 1:15 a ja VL:17 a §:ssä säädettyä. VL 1:15 a § fladat ja kluuvijärvet, lammet ja pienet jär- vet biodiversiteetin turvaajina. VL 1:17 a §:n tavoitteena on VL 1:2 tarkoitettujen luonno- nuomien ja luonnonvaraisten lähteiden suojelu (VL 2:11). Oikeuskäytännössä mainittu- jen vesilain säännösten soveltaminen on rinnastettu luonnonsuojelulain soveltamiseen (KHO:2008:10). Ympäristölupavirasto (nykyään aluehallintovirasto) voi myöntää luvan poi- keta vesilain kielloista. Kaivoslain 46–48 §:n mukaan malminetsintä- ja kaivoslupien ja 49 §:n käyttöoikeuden myöntämisedellytyksenä ei ole luonnonsuojelusäännösten noudattaminen, mutta lupa- asiassa noudatetaan kaivoslain 3 §:n säännöstä, jota ei tältä osin voi pitää informatiivisena. Luonnonsuojelu liittyy malminetsintä- ja kaivoslupien lupaharkinnan perusteisiin myös kaivoslain 45 §:n perusteluiden mukaan. Käyttöoikeusharkinnassa asiaa ei enää kaivoslain nojalla tarkastella, mutta luonnonsuojelulain noudattamista valvotaan kuitenkin lunastus- lain (603/1977) 5.5 §:n nojalla lunastuslupa-asiassa. Täsmentävässä kaivostoimituksessa ei tehdä luonnonsuojeluun liittyviä tarkennuksia, toisin kuin mm. oikeuksia luovassa yksityis- tietoimituksissa. Luvanhaltijan on otettava huomioon lajisuojelu toimituksen jälkeenkin. Ympäristöluvassa voi tulla lisävelvoitteita mm. ympäröivän metsäalueen osien säilyttämi- sestä suojeluarvojen vuoksi tai suojeluarvojen suojametsänä, kuten Valkeakoskelle sijoittu- neessa kaivoshankkeessa. Kaivoslain 51 §:ssä malminetsinnässä ei eksplisiittisesti anneta luonnonsuojelua koske- via määräyksiä, mutta määräyksiä voidaan antaa muista yleisen ja yksityisen edun kan- nalta välttämättömistä ja luvan edellytysten toteuttamiseen liittyvistä seikoista (51.2 § 11 kohta). Luonnonsuojelulakia on siten noudatettava, mitä tukee myös kaivoslain 3 §:n soveltamisviittaus. Perusteluiden mukaan niitä voi antaa esimerkiksi luonnonsuojelulain 120 Ibid. s. 100: mm. LSL 4 §:n kansainvälisiä sopimuksia, 2 luvun luonnonsuojelusuunni- telmia, 3 luvun luonnonsuojelualueita ja luonnonmuistomerkkejä, 4 luvun luontotyyppien suojelua, 5 luvun maiseman suojelua, 6 luvun eliölajien suojelua ja 10 luvun Natura 2000 -verkostoa koskevat säännökset. Luonnonsuojelulain soveltamisesta seuraa mm., että lupaa ei voitaisi myöntää, jos esimerkiksi erityisesti suojeltavan lajin tai luontodirektiivin liitteen IV b niin sanotun tiukan suojelun lajin esiintymispaikka olisi vaarassa heikentyä tai hävitä luvan mukaisen toiminnan seurauksena, ellei luvan hakija ole saanut luonnonsuojelulain nojalla lupaa poiketa rauhoitusmääräyksistä. 121 Ibid. s 100. 144 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 velvoitteiden huomioon ottamisesta.122 Sama oikeus on kaivoslupamääräyksissä kaivoslain 52.3 §:n 9 kohdan nojalla. Luonnonsuojelu kaivoslain valvonnassa Kaivoslain lupa- ja valvontaviranomainen on Tukes. Kunnalta ja luonnonsuojelua valvo- valta ELY-keskukselta pyydetään yleisen edun valvontaan kuuluva lausunto (kaivoslain 37 §). Käytännössä Tukesin kunnalta pyytämää lausuntoa voi valmistella ympäristönsuojelu- viranomainen, jonka lausuntoon kunnanhallitus kokouksessaan päättää yhtyä. Tukes liit- tää mm. malminetsintälupiin velvollisuuden ilmoittaa toimenpiteistä ELY-keskukselle, jossa luonnonsuojelun valvonta toiminnan aikana sekä laajemminkin luonnonsuojelulain val- vonta täydentää kaivoslain valvontaa. Viranomaisvalvontaa täydentävänä edunvalvontana voi mainita rekisteröidyn luonnonsuojeluyhdistyksen tai säätiön vireillepano-oikeuden (159 §) sekä valitusoikeuden (165 §). 4.7.2 Luonnonsuojelulain nojalla suojattavat intressit Tavoitteet, soveltamisala ja suojeltavat intressit Luonnonsuojelulain (LSL, 1096/1996) 1 §:n mukaan lain tavoitteena on mm. luonnon monimuotoisuuden ylläpitäminen, maisema-arvojen vaaliminen sekä luonnonvarojen ja luonnonympäristön kestävän käytön tukeminen. 2 §:n mukaan lakia sovelletaan luonnon ja maiseman suojeluun ja hoitoon, ei kuitenkaan 4, 5 a, 9, 39, 42, 47–49, 55, 56 ja 57 a §:ää sekä 3–5 ja 10 luvun lisäksi metsien hoitamiseen ja käyttämiseen niiltä osin kuin siitä sää- detään metsälaissa (1093/1996). Kaivoslain mukaiseen toimintaan vaikuttavat erityisesti luontovahinkojen estäminen, luonnonsuojelualueet (kansallis- ja luonnonpuistot, muut luonnonsuojelualueet) ja niiden rauhoitusmääräykset, luontotyyppien suojelu, maisemansuojelu, eliölajien suojelu (kasvit, sienet, hyönteiset, linnut ja muut eläimet) sekä niiden rauhoitus ja erityissuojelusäännök- set ml, EU:n lajisuojelusäännökset (LSL 49 §), Natura 2000 -alueiden suojelusäännökset LSL 10 luvussa ja niiden merkitys arviointivelvollisuudelle, lupamenettelyille ja toimenpiteille. Vaikka kaivoslaissa ei ole eksplisiittisesti säädetty niiden merkityksestä malminetsintä- ja kaivoslupamenettelyiden lupaharkinnassa, samoja säännöksiä on noudatettava myös kai- voksen ympäristö- ja vesilupamenettelyiden lupaharkinnassa sekä kaivoksen kaavoituk- sessa. Kansallisten luonnonsuojelualueiden lisäksi erityisesti EU:n luontotyyppi- ja lajisuo- jelu voivat olla esteenä malminetsinnälle ja kaivostoiminnalle. 122 Ibid. s. 108. 145 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 EU-oikeuteen perustuvat intressit luonnonsuojelulain luontotyyppi- ja lajisuojelussa Natura 2000 -suojeluverkostoon sisällyttämisen perusteena olevia luontoarvoja ei saa mer- kittävästi heikentää (LSL 65 §), ellei valtioneuvosto myönnä poikkeusta (LSL 66.2 §) erit- täin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä. Jos Natura-arviointi osoittaa suo- jeluarvojen merkittävästi heikentyvän, poikkeustarve voi tulla sovellettavaksi kaivos- tai ympäristöluvissa, nykyisen kaivoslain sääntelyn johdosta ensisijaisesti lupia edeltävässä kaavoituksessa. Valtioneuvosto päättää erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavan syyn. Poikkeus on myönnetty Saksassa toimivalle hiilikaivoksen kaavalle ja komissio puolsi lausunnossaan poikkeuksen myöntämistä (perusteena mm. työllisyys ja aluekehitys)123. Luontodirektiivin (92/43/ETY) 6 artiklan tulkintaohjeen mukaan komission lausuntoa ei tarvitse pyytää, jos hanke tai suunnitelma ei vaikuta ensisijaisesti suojeltaviin luontotyyppeihin tai lajeihin tai se vaikuttaa luontotyyppiin tai lajiin, jota ei ole otettu huomioon aluetta valittaessa (tieto- lomakkeessa ”ei merkittävä edustavuus”). Lieventämistoimenpiteillä voidaan estää poikke- uksen tarve. Luontodirektiivin 92/43/ETY mukaisella Natura-verkoston avulla suojellaan luontotyyppejä ja lajeja. Suomi raportoi niiden suojelutasosta komissiolle. Ensimmäinen raportointikausi oli vuosilta 2001–2006, toinen vuosilta 2007–2012. Suomi on 10.5.2019 toimittanut komis- siolle kolmannen maaraportin vuosilta 2013–2018. Kustakin lajista on raportoitu levinnei- syysalue (range), yksilöiden määrä (population), lajin elinympäristö (habitat for the species) ja tulevaisuuden näkymät (future prospects) sekä samalla kokonaisarvio suojelutasosta (overall assessment of Conservation Status). Huomioon otettiin kolmen raportointikauden ajanjakso 2001–2018. joka voi olla mm. suotuisa (FV, favourable) tai epäsuotuisa – riittämä- tön (U1, Unfavourable – Inadequate). Natura-lomakkeella on ilmoitettu tavoite estää hei- kentyminen ja joskus myös ennallistamistavoite. Nämä ovat lähtökohtana arvioitaessa pai- kallisia, alueellisia, valtakunnallisia ja EU-tason vaikutuksia. Myös EU:n lajisuojelussa lieventämistoimenpiteillä voidaan estää poikkeuksen tarve, vaikka pääosin kyse on muilla laeilla kuin kaivoslailla säädettävistä toimenpiteistä. Komis- sio on kaikissa lausunnoissaan katsonut, että lieventämistoimenpiteet ovat ensisijaisia, kompensaatiotoimet viimesijaisia tilanteessa, jossa vaihtoehtoja ei ole. Komission tulkinta- ohjeen124 II.3.4.d) kohdan (toimenpiteet, joilla varmistetaan lisääntymis- tai levähdyspaik- kojen ekologinen toiminta) alakohdassa (72) lisääntymis- tai levähdyspaikkoihin 123 Komission lausunto 24/04/2003 Prosper Hanielin hiilikaivoksen operatiivisen yleiskaa- van (Rahmenbetriebsplan) hyväksymisestä vuosille 2001–2019. 124 Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under the Habitats Directive 92/43/EEC. European Commission Final Version February 2007. 146 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 kohdistuvia vaikutuksia arvioitaessa on tutkittava ero 12 artiklan 1 kohdan d alakohdan ja 16 artiklan soveltamisalaan kuuluvien toimenpiteiden välillä. Erityisesti, missä määrin toi- menpiteet, joilla varmistetaan lajin lisääntymis- tai levähdyspaikan ekologinen toimivuus, ovat mahdollisia ja varmistavat siten 12 artiklan noudattamisen ilman, että vaaditaan 16 artiklan mukaisia poikkeuksia. Komission ohje125 tukee kestävää kehitystä sikäli, että se pyrkii sovittamaan yhteen intres- sejä haitallisten vaikutusten lieventämistoimenpiteillä. Kompensaatio on viimesijainen siinä tapauksessa, että taloudellisen ja sosiaalisen sekä luontoympäristön intressien kol- lisiossa luonnonarvo joutuisi intressien vertailussa väistymään. Ohje soveltuu muidenkin luonnonarvojen heikentämisen estämis-, lieventämis- ja kompensaatiotoimenpiteiden tul- kintaan. Tulkintaperiaatteita olisi tässä selvityksessä etsittävissä ratkaisuissa mahdollista laajentaa myös mm. maa- ja metsätalouteen, loma-asumiseen, matkailuun, saamelaiselin- keinoihin jne. kohdistuvien vaikutusten ensisijaiseen lieventämiseen sekä tarvittaessa hait- tojen kompensointiin, mikäli kollisiotilanteessa kaivostoiminnan intressit voittaisivat. Kai- voslaissa kyse on kansallisesta ratkaisusta. Ongelmana on tietysti, ettei tässä selvityksessä tarkasteltavan kaivoslain mukaisissa luvissa voi määrätä toisten lakien soveltamisaloihin kuuluvista lievennyksistä tai kompensaatioista. Suomessa ei ole myönnetty poikkeusta Natura 2000 -alueen luonnonarvojen merkit- tävälle heikentämiselle. Suomessa on kuitenkin myönnetty poikkeus LSL 49 §:n mukai- selle lisääntymis- ja levähdyspaikan heikentämiselle kaivosta koskevassa poikkeusasiassa mm. Turun hallinto-oikeuden 3.12.2010 päätöksellä nro 10/0544/1 palautetussa asiassa, jossa ELY-keskus oli ensin 23.12.2009 hylännyt poikkeuslupahakemuksen. Uudella päätök- sellä 25.1.2011 poikkeuslupa hyväksyttiin. Heikennys oli vähäinen ja lievennystoimenpi- teiden johdosta poikkeusluvan tarve tulkinnanvarainen. Mainitun päätöksen periaatteelli- nen merkitys on siinä, että kaivostoimintaan liittyviä sosiaalisia ja taloudellisia syitä voitiin lähtökohtaisesti pitää myös Suomessa erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavina syinä. Kyse oli kuitenkin kaivoksen ympäristöluvan muutosasiaan liittyvästä poikkeuksesta, ei tähän selvitykseen kuuluvan kaivoslain mukaisesta asiasta. Intressivertailu on lisäksi aina tapauskohtainen. Intressien punninnan kannalta arvioituna luontotyyppien luonnonarvojen merkittävä hei- kentyminen muistuttaa ihmisen sietovelvollisuutta raja-arvoina kotipihalla tai häiriöiden sietovelvollisuutta naapuruussuhdelain mukaisessa asiassa. Luontotyypin suojelu on silti ihmisen suojelua kevyempää, Luvanhakukynnyksenä naapurivaikutuksille on kohtuut- toman rasituksen vaara ja luontotyypillä ominaispiirteiden säilyminen. Lupakynnyksenä 125 Ibid. Ohje ei ole oikeudellisesti sitova, kuten eivät kansallisetkaan ohjeet ja oppaat, mutta ELY-keskukset viittaavat siihen. Ohje on komission ympäristöosaston laatima. 147 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 kohtuuton rasitus naapurille, poikkeuskynnyksenä luontotyypin suojelutavoitteiden huo- mattava vaarantuminen. Luonnon itseisarvon kansainvälisen sääntelyn ja suotuisien suo- jelutasojen systematisoinnin näkökulmasta luonnon ja ihmisen sietovelvollisuuksien rajoja koskeva kysymys on mielenkiintoinen. Se liittyy myös intressivertailun periaatteiden yhdenmukaistamiseen luonnonsuojelun poikkeuslupaien arviointiperiaatteiden kanssa, jotta vaihtoehdottomuuden ja lieventämistoimien arviointikriteerit samassa hankkeessa olisivat yhdenmukaisia. Lajisuojelun lisääntymis- ja levähdyspaikkojen häirinnässä ei ole samanlaista sietovelvol- lisuutta, mutta toisaalta lisääntymis- ja levähdyspaikat tulkitaan suppeammin rajattu kuin elinympäristö. Aikaprioriteetti liittyy aluesuojeluun (olemassa olevia sähköjohtoja tms. saa ylläpitää mm. luonnonsuojelualueilta). Luontoarvothan ovat syntyneet tai pysyneet raken- teista tai toiminnasta huolimatta. Aikaprioriteettia ei synny jatkuvasti muuttuviin lajisuo- jelutilanteisiin. Lajisuojelussa poikkeuksenhakukynnys ylittää yleensä omaisuudensuojan rajan (EU:n lajisuojelussa aina) ja poikkeus voi jäädä saamattakin omaisuuden käyttömuo- tojen ja suojeluarvojen punninnassa. 4.7.3 Luonnonsuojelu muissa laeissa Kaivostoiminta edellyttää monien lakien mukaisia lupia, joissa arvioidaan luonnonsuojelu kyseisten lakien soveltamisalaan kuuluvien vaikutusten osalta. Päällekkäisyys piti estää tässä selvityksessä. Luonnonsuojelu muissa laeissa perustuu osin luonnonsuojelulakiviit- teisiin (läpäisyvaikutus). Ympäristönsuojelulaissa luonnonarvot sisältyvät pilaantumisen määritelmään. Vesilakia sovellettaessa otetaan huomioon luonnonsuojelulaista johtuvat vaatimukset, minkä lisäksi muut, esimerkiksi paikallisten tai alueellisten merkittävien luon- nonarvojen painoarvo ilmenee ehdottomassa luvanmyöntämisesteessä ja esimerkiksi int- ressivertailussa; tällöin luonnonarvo ei siis johdu luonnonsuojelulaista. Maankäyttö- ja rakennuslaissa luonnonsuojelulain suojeluvelvoitteet sekä maakunta- ja kuntatason omat suojelutavoitteet vaikuttavat kaavojen sisältövaatimuksiin. Luonnonsuojelumääräyksiä esiintyy siten myös kaavassa. Vesilaissa, metsälaissa, muinaismuistolaissa ja eräissä muissa laeissa esiintyy erityisiä suojelusäännöksiä. Toisin kuin kaikkia muita mainittuja lakeja, met- sälakia ei malminetsinnän muuttuessa kaivostoiminnaksi sovelleta kaivosalueilla (alueelli- nen rajaus). Luonnonsuojelu ympäristöluvanvaraisessa toiminnassa Ympäristönsuojelulain (YSL, 527/2014) 1 §:n mukaisena tarkoituksena on mm. ehkäistä (päästöistä aiheutuvaa) ympäristön pilaantumista ja sen vaaraa, ehkäistä ja vähentää pääs- töjä sekä poistaa pilaantumisesta aiheutuvia haittoja ja torjua ympäristövahinkoja, turvata luonnontaloudellisesti kestävä ja monimuotoinen ympäristö, tukea kestävää kehitystä 148 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 sekä torjua ilmastonmuutosta, edistää luonnonvarojen kestävää käyttöä sekä vähentää jätteiden määrää ja haitallisuutta ja ehkäistä jätteistä aiheutuvia haitallisia vaikutuksia. YSL 2 §:n mukaan lakia sovelletaan teolliseen ja muuhun toimintaan, josta aiheutuu tai saat- taa aiheutua ympäristön pilaantumista, jätettä synnyttävään toimintaan sekä jätteen käsit- telyyn. Tältä osin sovelletaan myös luonnonsuojelulakia kaivostoimintaan, ei siis kaivoslain nojalla. YSL 5 §:n mukaan ympäristön pilaantumisella tarkoitetaan päästöä, josta aiheutuu mm. haittaa luonnolle ja sen toiminnoille, luonnonvarojen käyttämisen estymistä tai melkoista vaikeutumista taikka muu näihin rinnastettava yleisen edun loukkaus. Kaivostoiminnasta, rikastuksesta ja niihin liittyvästä kaivannaisjätteiden käsittelystä ei saa aiheutua merkit- tävää tällaista seurausta tai sen vaaraa (YSL 49 § 2 kohta). Kaivos luokitellaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaksi toiminnaksi YSL 27 §:n ja liitteen 1 kohdan 7 nojalla. YSL 48 §:n lupaharkinnan perusteiden mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään. Sama koskee viranomaispäätöstä ilmoitusasiassa (115 d §). Näiltä osin luonnonsuojelu ei liity kaivoslain soveltamisalaan. YSL 39 §:n nojalla ympäristölupahakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tar- peellinen selvitys mm. em. luontovaikutuksista sekä tarvittaessa LSL 65 §:n Natura-arvi- ointi. Asetuksessa (713/2014) ei ole asetettu hakemukselle lisävelvoitteita tältä osin. YSL 176 §:n mukainen päästöihin tai jätteiden käsittelyyn liittyvän rikkomuksen hallintopakko soveltuu sekä vesistövahinkoon että LSL 5 a §:n luontovahinkoon. Luonnonsuojelun ase- maa päätöksenteossa parantaa se, että rekisteröidyllä luonnonsuojeluyhdistyksellä tai sää- tiöllä on vireillepano-oikeus (YSL 186 §) sekä valitusoikeus (YSL 191 §). Lupamenettelyssä (ennakkovalvonta) lausunnoilla (yleisen edun valvonta) sekä toiminnan aikana (jälkivalvonta) ympäristönsuojelulain ja luonnonsuojelulain mukaiset ELY-keskuk- sen Ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen yleiset luonnonsuojeluviranomaiset ja erityi- set poikkeuslupaviranomaiset valvovat toiminnan päästöjen ja jätteiden käsittelyn vaiku- tuksia luontoon. Jälkivalvonnassa kyse on lähes yksinomaan ympäristönsuojelulain sovel- tamisalaan kuuluvien päästöjen vaikutuksista luontoon. Malminetsinnässä kyse on kaivos- lain mukaisen etsintätoiminnan luonnon yleisen edun valvonnasta lupamenettelyssä ja malminetsinnän aikana (pesäpuut, linnut, hyönteiset tms.). Luonnonsuojelu vesilaissa Vesilain (VL, 587/2011) 1 luvun 1 §:n mukaan vesilain tavoitteena on mm. sovittaa yhteen vesiympäristön käyttöä niin, että se on yhteiskunnallisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävää, ehkäistä ja vähentää vesiympäristön käytöstä aiheutuvia haittoja ja parantaa vesiympäristön tilaa. VL 1:2 nojalla vesilakia sovellettaessa on noudatettava mm., mitä 149 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 luonnonsuojelulaissa, muinaismuistolaissa sekä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään. Vesilaissa säädetään vesitalousasioista ja mm. rakenteellisesta pilaantumisesta. VL 2:11:ssa säädetään eräiden vesiluontotyyppien suojelusta. Luonnontilaisen enintään kymmenen hehtaarin suuruisen fladan, kluuvijärven tai lähteen taikka muualla kuin Lapin maakunnassa sijaitsevan noron tai enintään yhden hehtaarin suuruisen lammen tai jär- ven luonnontilan vaarantaminen on kielletty ilman aluehallintoviraston myöntämää poik- keusta. Kaivostoimintaan liittyvät erityisesti lähteet, koska kaivostoimintaa harjoitetaan erityisesti Lapin maakunnassa. Kaivoksia on muuallakin, jolloin norot sekä pienet lammet ja järvet ovat vaikuttaneet lupaharkintaan. Poikkeuksen myöntämisestä päättää lupaviran- omainen kuultuaan ELY-keskusta. VL 11:3 mukaan vesilupahakemukseen on tarvittaessa liitettävä LSL 65 §:ssä tarkoitettu Natura-arviointi. Sen merkitys arvioidaan lupamenettelyssä LSL 66 §:n nojalla. VL 3:5:ssä säädetään kaavan oikeusvaikutusten nojalla huomioon otettavista luontovaikutuksista. VL 11:12 ja YSL 47 §:n nojalla vesi- ja ympäristölupahakemuksia käsitellään yhdessä ja rat- kaistaan samalla päätöksellä. Vesiluvan ja kaivosluvan myöntämisen ajallisesta suhteesta ei säädetä, mutta vesiluvan käsittely olisi rajatumpaa, jos tiedossa olisi kaivostoiminnan laa- juus ja mahdollisesti kaivosluvalle suunnitellut lupamääräykset. Vesilain käyttöoikeudet kaivosvesille myönnetään siltä osin kuin ojat ja niiden käyttöoikeudet eivät sisälly kaivos- piiriin, kaivosalueeseen tai apualueeseen. Vesilain 3:4:ssä säädetyn ehdottoman luvanmyöntämisesteen mukaisesti lupaa ei myön- netä, jos hanke aiheuttaisi huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuh- teissa tai vesiluonnossa. Säännöksen nojalla lupahakemus on hylätty aikaisemman lain voimassaollessa kerran. Ratkaisu ei ole lopullinen, vaan samaa hanketta varten voidaan hakea uutta lupaa erilaisella suunnitelmalla. VL 3:4 sisältää myös yleisen intressivertailu- säännöksen: vesilupa myönnetään, jos hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin. Yleinen etu sisältää myös luontoon kohdistuvia vaikutuksia, vaikka vesilaissa säädetäänkin ensisijaisesti vesitaloudellisesti merkityksellisistä luontoarvoista. Kaikissa näissä yhteyk- sissä luonnonarvoilla saattaa olla painoarvoa. Pelkästään maisemalliset näkökohdat nykyi- sessä sääntelyssä tuskin johtavat hakemuksen hylkäämiseen tai hankkeen olennaiseen muotoamiseen lupamääräyksin.126 VL 14:6–7:ssä säädetään luontovahingon korjaamisesta ja luontovahingon uhan ilmoittamisesta, VL 16:2 (vesilain luparikkomus) vesiluontotyypin luonnonti- lan vaarantamisesta. Vakavammista loukkauksista säädetään rikoslain 48 luvun 126 Ks. kuitenkin maiseman merkityksestä vesilain päätöksenteossa KHO:1982-A-II-86. 150 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 luonnonsuojelurikossäännöksissä. Luonnonsuojelulain valvonta on kiinteä osa muidenkin lakien mukaista valvontaa. Yleiset kaivoslain ja muidenkin kaivosten lupalakien valvontavi- ranomaiset toimivat yhteistyössä luonnonsuojelulain valvontaviranomaisten kanssa. Luonnonsuojelu metsälaissa Metsäluonnon monimuotoisuutta turvataan metsälain (1093/1996) 3 luvussa. Sen 10 §:ssä luetellaan metsäluontotyypit eli monimuotoisuuden säilyttäminen ja erityisen tärkeät eli- nympäristöt. 1 §:n mukaan tarkoituksena on edistää metsien taloudellisesti, ekologisesti ja sosiaalisesti kestävää hoitoa ja käyttöä siten, että metsät antavat kestävästi hyvän tuo- ton samalla, kun niiden biologinen monimuotoisuus säilytetään. 2 §:n mukaan metsälakia sovelletaan metsätalousalueilla sekä yleiskaavan maa- ja metsätalousalueilla, paitsi mm. luonnonsuojelualueilla ja kaavan suojelualueilla. Metsälaki ei estä metsätalousmaan otta- mista muuhun käyttöön (3 §). Kaivoslaissa ei ole viittausta metsälakiin. Luonnonsuojelu- lain kautta suojellaan metsiä (mm. vanhat metsät), ei kuitenkaan metsätalouskäytössä ole- vien metsien luontotyyppejä LSL 2 §:n rajauksin. Luonnonsuojelu maankäyttö- ja rakennuslaissa Maankäyttö- ja rakennuslain (MRL, 132/1999) 28 §:n mukaan LSL 7 ja 77 §:ssä tarkoite- tut luonnonsuojeluohjelmat ja -päätökset sekä LSL 32 §:n maisema-aluepäätökset ovat ohjeena maakuntakaavaa laadittaessa. Yleiskaavan sisältövaatimuksissa luonnonarvojen vaaliminen (MRL 39 §) tarkoittaa luonnonsuojelulain ja maakuntakaavojen mukaisen suo- jelun lisäksi mm. kuntatason luonnonarvojen suojelua. Asemakaavan sisältövaatimuksiin kuuluu luonnonympäristön vaaliminen ja niihin liittyvien erityisten arvojen hävittämis- kielto (MRL 54 §). MRL 197 §:n nojalla kaavaa hyväksyttäessä on lisäksi noudatettava, mitä LSL 10 luvussa säädetään. Rakennus-, toimenpide- ja maisematyölupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla annetuissa asetuksissa säädetään. Kaavoituksessa on noudatettava muinaismuistolain (295/1963) 13 §:ää (selonottovelvolli- suus muinaisjäännöksistä). Kiinteät muinaisjäännökset ovat rauhoitettuja muistoina Suo- men aikaisemmasta asutuksesta ja historiasta. Niiden suojelu ihmisen toiminnan ja vaiku- tuksen muistoina ei ole varsinaista luonnonsuojelua, mutta muinaismuistot ovat kuiten- kin osa sitä hyötykäytöstä poistunutta ympäristöä, johon ihminen ei enää vaikuta alkupe- räisessä tarkoituksessa. Kiinteän muinaisjäännöksen alaan saattaa kuulua myös suojavyö- hykkeen kaltainen laajennus. Kiinteän muinaisjäännöksen ja siihen kuuluvan suoja-alueen rajojen vahvistamista koskevassa päätöksessä on annettava muinaisjäännöksen arvoa ja suojelua turvaavat tarpeelliset määräykset. Muinaismuistolakiin viitataan myös kaivoslain 3 §:ssä, mikä merkitsee selonottovelvollisuutta ja kajoamiskieltoa. 151 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Kaivoshankkeiden rakentamis-, toimenpide- ja maisematyöluvilla ei ole ollut eikä nykyti- lanteessa pitäisi olla vaikutusta luontoarvoihin, koska alue on kaavoitettu tarvittava raken- taminen ja luonnonsuojelu huomioon ottaen ja toiminnan luvat myös luonnonsuojelula- kia noudattaen on yleensä saatu ennen rakentamista. Tästä poikkeuksena voisi teoriassa olla yleiskaavaan sisältymätön erillinen rakentaminen rakennusluvan, toimenpideluvan tai maisematyön nojalla, jolloin kaavaselvitykset eivät sisältäisi rakentamisen vaikutusta kai- vosalueen ulkopuolisiin luontoarvoihin. 4.8 Ilmasto sekä hiilijalan- ja kädenjäljet 4.8.1 Kansainvälinen ja EU:n ilmastopoliittinen ohjaus Ilmastopolitiikka perustuu kansainväliseen yhteistyöhön, ja viime kädessä asiaa koskevat kansalliset toimet liittyvät siihen, koska Suomi on osapuolena YK:n ja EU:n ilmastonmuu- tosmekanismeissa. Keskeisin toimintavaihe käynnistyi Pariisin sopimuksella 2015, jonka edellyttämiä jatkotoimia kehitellään eri sektoreille niin kansainvälisesti osapuolikokouk- sissa (seuraava Glasgow´ssa syksyllä 2021) kuin EU:ssakin. Poliittisissa valtiosopimuksissa asetetaan tavoitteita ja rajoja, jotka tulisi muuttaa kansalli- sesti toteuttamiskelpoisiksi instrumenteiksi. Ilmastopolitiikka jakautuu kahteen pääosaan, mitigaatioon eli ennaltaehkäisyyn ja adaptaatioon eli sopeuttamiseen. Ensin mainitut, joi- hin kuuluvat esimerkiksi päästökauppa ja fossiilisiin polttoaineisiin perustuvasta energian- tuotannosta luopuminen, ovat pääosassa, kun pyritään saavuttamaan kansainvälisesti ase- tettuja ilmaston lämpenemisen enimmäistavoiterajoja. Päästökaupan tehtävänä on asettaa ilmasto- eli kasvihuonepäästöille kansalliset kiintiöt, joiden puitteissa valtio jakaa eri aloille päästöoikeuksia. Kun ne eivät riitä kattamaan yri- tyksen todellisia päästöjä, päästökaupan avulla on mahdollista hankkia tarvittavia lisäoi- keuksia (EU:n) päästökauppajärjestelmässä. Kun päästöoikeuksia ei ole saatavilla tai niiden hinta on korkea, yritys joutuu tehostamaan toimintaansa vähäpäästöisemmäksi, mikä on päästökauppajärjestelmän perimmäinen idea. Kaivoskivennäisiä jalostavat laitokset saat- tavat kuulua päästökaupan piiriin (päästökauppalaki 311/2011 2 §). Muiden ennaltaehkäisevien toimien vaikutusala on laaja energian raaka-aineista maa- ja metsätalouteen sekä maaperän käsittelyyn (Lulucf-asetus). Hiilinielujen synnyttäminen ja säilyttäminen on erityisesti metsäpoliittinen velvoite, kun taas teollisen toiminnan energi- avalintoihin vaikuttaa pyrkimys hiilivuodon vähentämiseen kansallisten kasvihuonekaasu- päästöjen pienentyessä. Tämän tavoitteen edistämiseksi EU:ssa on suunnitteilla hiilitullijär- jestelmä muualta tuotaville lajikkeille ja raaka-aineille. 152 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 4.8.2 Suomen ilmastopolitiikka Suomessa ilmastopolitiikan tueksi on säädetty ilmastolaki (609/2015, uudistettavana). Lain ja sen mukaisen ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmän tavoitteena on: 1. varmistaa osaltaan Suomea sitovista sopimuksista sekä Euroopan unionin lainsäädännöstä johtuvien kasvihuonekaasujen vähentämistä ja seurantaa koskevien velvoitteiden täyttyminen; 2. vähentää ihmisen aiheuttamia kasvihuonekaasupäästöjä ilmakehään, kansallisin toimin osaltaan hillitä ilmastonmuutosta ja sopeutua siihen. Laista ei johdu suoria velvoitteita toimijoille, vaan sen tehtävänä on luoda ylläpidet- tävä. laissa yksityiskohdiltaan määritelty suunnittelujärjestelmä ilmastotavoitteiden ja nii- den saavuttamisaikataulun päivittämiseksi. Jotta laista voisi johtua velvoitteita toimijoille muun lainsäädännön nojalla, tästä tulee lain mukaan säätää (2 §); näin ei ole tapahtunut, joten esimerkiksi lupaharkinnassa toiminnan edellytyksiä ei ole mahdollista mitoittaa pel- kästään ilmastotavoitteiden saavuttamistarkoituksessa. Konkreettisimmillaan lain vaikutus näkyy siinä, että eri hallinnonalojen viranomaisten tulee suunnitelmia ja ohjelmia laaties- saan selvittää, miten suunnittelujärjestelmän ilmastopoliittiset tavoitteet on otettu omassa suunnittelussa huomioon. Lain 3 §:n mukaan ”tämän lain nojalla laaditut suunnitelmat on, siten kuin niistä muussa laissa erikseen säädetään, otettava huomioon suunnitelta- essa ja päätettäessä muun lainsäädännön nojalla kasvihuonekaasujen päästöjen vähentä- mistä, ilmastonmuutoksen hillitsemistä ja ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevista toimista”. Ilmastosopimus edellyttää myös muutoksen tapahtuessa sopeutumisstrategioiden omak- sumista osana ilmastotavoitteita. Käytännössä tarvittavat sopeutumistoimet vaihtelevat alueesta (eroosio, tulvariski), ilmanalasta (kuivuus, maatalous) ja yhteiskunnan rakenteesta (merenpinnan nousu) riippuen. Tästä syystä laaditaan kansallisia, osin myös sektorikohtai- sia sopeutumisstrategioita, Suomessa lähinnä asutuksen ja maatalouden sekä luonnon- suojelun tarpeiden mukaan (Kansallinen ilmastonmuutokseen sopeutumisstrategia 2022). Strategiset toimet saattavat olla ennalta estäviä, korjaavia tai sopeuttavia. Ilmastopolitiikka politiikkatoimena vaikuttaa kaikkiin siihen liitännäisiin lainsäädäntöratkaisuihin, myös kaivoslakiin. 4.9 Ympäristönsuojelulaki Kaivostoimintaan ja kaivannaisjätteiden käsittelyyn tarvitaan ympäristölupa (YSL 27 §, liite 1, taulukko 2, kohta 7). Soveltamisala on rajattu päästöistä aiheutuvaan ympäristön pilaan- tumisen vaaraan (YSL 2 §, 5.1 § 1–3 kohdat). Suojattavat intressit ovat osin samoja kuin kai- voslaissa (YSL 5.1 §, 2 kohta), mutta ympäristönsuojelulain soveltamisala on eri. 153 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 5 Intressivertailun nykytilanne Tässä luvussa tarkastellaan tutkimuskysymysten mukaisesti intressien vertailua ja sen puuttumista muualla kaivostoimintaa Suomessa sääntelevässä lainsäädännössä, EU-oi- keuden sisältämää intressien vertailua intressivertailun rakenteen yhdenmukaistamiseksi kokonaisvaltaista päätöksentekoa varten, lupajärjestelmien keskinäissuhdetta, kaivoslain intressien vaikutusta ja ennakoitavuutta sekä perustuslain suojaamien oikeushyvien pai- notusta ristiriitaisten intressien yhteensovittamistilanteissa. Luvussa etsitään vastauksia intressivertailun oikeudelliseen sisältöön ja osatekijöihin, vesilain intressivertailun soveltu- vuudelle, intressivertailun sovittamiselle kaivoslain lupaharkintaan, kaivoslain lupaproses- sin muutoksille sekä vaikutuksiin viranomaistyöhön ja lupahakemukseen (ml. YVA). 5.1 Perustuslain oikeushyviin sisältyvien intressien yhteensovitus ja tulkintakäytäntö 5.1.1 Perusoikeuksien säätäminen Perusoikeusuudistuksen toteuttaminen merkitsi perustuslakiin otettujen perusoike- ussäännösten ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten sisältämien ihmisoikeusmää- räysten sisällöllistä lähentämistä toisiinsa. Ihmisoikeussopimuksilla on myös tulkinnal- lista vaikutusta perusoikeussäännöksiä sovellettaessa. Perustuslakivaliokunta antaa lausuntoja ja kannanottoja lakiehdotuksen perustuslainmukaisuudesta ja suhteesta ihmisoikeussopimuksiin.127 Perustuslain säännösten systemaattinen kokoaminen edellytti perustuslain eri osien kes- kinäistä yhteensovittamista ja säännösten sisällön uudelleen arviointia. Perustuslaissa sää- dettyjen säännösten sisältö ja tarkkuus on harkittu. Uuden säädösympäristön ennakoitiin vaikuttavan perustuslain säännöksen tulkintaan.128 Perusoikeudet pyritään sovittamaan yhteen lainsäädännössä. Koska kaikkea ei voi säätää laissa, lainsoveltaja pyrkii tulkitse- maan lakeja niin, ettei perusoikeuksien välillä olisi ristiriitaa. 127 HE 1/1998 vp. s. 126. 128 HE 1/1998 vp s. 31. 154 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Perustuslakia edeltäneessä ja osin kodifioidussa hallitusmuodossa eri perusoikeuksia pyrit- tiin kokoamaan yhteen siinä määrin kuin siihen on ollut luontevia edellytyksiä ja oikeuk- sien välillä on läheisiä sisällöllisiä kytkentöjä. Yksittäisten oikeuksien muotoilussa pyrit- tiin tiiviiseen ilmaisuun ja välttämään muotoiluja, jotka estäisivät perusoikeusjärjestelmän sopeuttamista myös muuttuviin oloihin. Uudet säännökset olivat kuitenkin täsmällisempiä ja yksityiskohtaisempia.129 5.1.2 Perusoikeussuojan intressien ulottuvuus Perusoikeuksia on käsitelty tarkemmin edellä. Perusoikeussuoja intressien ulottuvuus sel- viää sääntelyn soveltamisalasta, suojaa nauttivista ja antavista adressaattitahoista sekä säännösten sisällöllisestä ulottuvuudesta. Hallitusmuodon perusoikeusuudistuksessa perusoikeussuoja ulotettiin maassa oleskeleviin ulkomaalaisiin.130 Sanamuodon perus- teella ei siis maan rajojen ulkopuolella oleviin ulkomaalaisiin, joilla on omaisuutta Suo- messa. Perusoikeussääntelyn lähtökohtana on ollut yksilön vapauspiirin suojaaminen val- tiovallan taholta tulevilta puuttumisilta, mikä vaati täydentämistä. Säädettiin yksi uusi perustuslaki. Lähtökohtana oli velvollisuus kaikessa virkatoiminnassa noudattaa tarkoin lakia, mukaan lukien perusoikeussäännökset. Julkisen vallan käsitteeseen kuuluvat myös kunnat, joiden on otettava perusoikeudet huomioon. Perustuslain suojaa valtiota vas- taan nauttivat ainakin kunnallishallinnon kansanvaltainen rakenne, kunnan oikeus verot- taa jäseniään, kunnan yleinen toimiala sekä kunnan toimielinten tietty riippumattomuus valtiosta.131 5.1.3 Perusoikeussuojan intressit soveltamistasolla Perusoikeuksilla on suuri tulkinnallinen merkitys sovellettaessa kaikkea muuta lainsäädän- töä, kuten lakeja ja asetuksia. Kun perusoikeudet ilmaisevat yhteiskunnan yleisesti hyväk- syttyjä perusarvoja, perusoikeuksien vaikutus säteilee yksilön ja valtion välisiä suhteita laa- jemmin koko yhteiskuntaan, käytännössä yleensä perusoikeuksia konkretisoivan tavalli- sen lainsäädännön välityksellä, joskin eräillä perusoikeuksilla voi olla myös välittömämpiä sovellutuksia yksityisten välillä.132 Yksityisomaisuuden sääntelyssä joudutaan tasapainotta- maan eri intressejä, jolloin suhteellisuusperiaatteen merkitys korostuu. 129 HE 309/1995 vp. k. 3.2 perustelut. 130 Ibid. k. 3.3 (Perusoikeuksien suojaama henkilöpiiri) perustelut. 131 Ibid. k. 3.4 (Perusoikeuksien sitovuus) perustelut. 132 Ibid. 155 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Perustuslain 106 §:n nojalla tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle. Perustuslain 107 §:ssä säädetään, että jos asetuksen tai muun lakia alemman asteisen sää- döksen säännös olisi ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa, sitä ei saisi soveltaa tuo- mioistuimessa tai muussa viranomaisessa. Perustuslain 2 §:n lainalaisuusperiaatteen mukaan viranomaisen toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. 5.1.4 Suojattavat perusoikeusintressit kaivostoiminnan näkökulmasta Perustuslain 15.1 §:n mukaan jokaisen omaisuus on turvattu, mikä konkretisoituu kaivos- ja lunastuslaeissa ja tulee omaisuuteen puuttumisen ja omistajan määräysvallan rajoit- tamisen näkökulmasta ajankohtaiseksi, kun kaivoslupa on myönnetty ja käsitellään kai- vosaluelunastuslupaa. Tämä tarkoittaa suunnitellulla kaivosalueella ja sen vaikutuspiirissä olevien maanomistajien, käyttöoikeuden haltijoiden ja irtaimen omaisuuden omistajien omaisuutta sekä kaivoslain mukaisia varallisuusoikeuksia. Kaivoksen kaavoituksessa on jo silloin ratkaistu kunnan itsehallintoon sisältyvällä kaavalla maankäyttö niin, ettei se ole maanomistajalle kohtuuton. Perustuslain 17.3 §:n mukaan mm. saamelaisilla alkuperäiskansana sekä muilla vähemmis- töryhmillä on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Perustuslain 18 §:ssä säädetään elinkeinovapaudesta, mikä tarkoittaa maa- ja metsätaloutta, matkailua, poronhoitoa ja kaivostoimintaa. Perustuslain 20 §:n mukaan vastuu ympäristöstä kuuluu kaikille, mikä tarkoittaa julkisen vallan ohella kaikkea ihmisen ja yritysten toimintaa, ml. kaivostoiminta, matkailu, maa- ja metsätalous jne. Kunnallinen itsehallinto on suojattu laissa ja siihen kuuluu mm. kunnan oikeus päättää itse alueidensa käytöstä. Kunnan on julkisen vallan käytössään sovitettava yhteen omai- suuteen, ympäristöön ja elinkeinon harjoittamisen vapauteen kuuluva intressejä. Julkisen vallan käyttöä on mm. kaavoituksen käynnistäminen, kaavoituksen tavoitteet, kaavame- nettely ja kaavapäätökset sekä ympäristönsuojeluviranomaisen ja kunnanhallituksen lau- sunnot kaivoshankkeiden YVA-, kaivoslupa-, ympäristölupa-, vesilupa- jne. menettelyissä. Perusoikeudet sitovat kuntaa lakisääteisten velvoitteiden lisäksi niiden vapaaehtoisesti ottamissa tehtävissä tai niiden käyttäessä laissa annettuja oikeuksia. Kaivoslakia sovelletaan perusoikeusmyönteisesti. Jos kaivoslain viittauksilla siirrettäi- siin toimivalta kunnan ratkaistavaksi niin, että alueellinen itsehallinto punnitsisi perus- oikeuksia kuntarajojen sisällä. Kaivokset pitää jo nykyään ensin kaavoittaa. Kunnalliseen itsehallintoon sisältyy kaavoitus, ei lupamenettelyitä. Kuntien viranomaiset ratkaisevat kuntatason maa-aines- ja ympäristölupia kuntien ympäristönsuojelun hallinnosta anne- tun lain ja erityislakien toimivaltojen mukaisesti vertailematta intressejä, mutta kunta voi 156 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 kaavoituksella ohjata niitä. Jos kaivoksen intressit eivät rajoitu kuntatasolle, valtion viran- omaiselle olisi luontevaa myös punnita niitä. Perustuslain perusoikeudet on otettava huomioon valtion ja kunnan viranomaisissa ja muussa julkisen vallan käytössä. Perusoikeudet ovat keskenään ja myös sisäisesti jännit- teisiä (kaivoshankkeissa mm. omaisuudensuoja ja elinkeinovapaus). Perustuslakia täsmen- täen elinkeinon harjoittamisen oikeudesta annetun lain (122/1919) 3 §:ssä säädetään, että kaivosten ja malmisuonten käyttämistä varten perustettujen laitosten elinkeinojen harjoit- tamisesta säädetään erikseen lailla tai asetuksella. Kaivoslaki on lainsäädäntöinstrumentti, jonka tarkoituksena on yhteensovittaa nimenomaan kaivostoiminnan harjoittamisen oikeuteen liittyviä perusoikeuksia. Toki perusoikeudet on otettu huomioon myös muissa yleisissä lupalaeissa ja niitä sovellettaessa, mutta niissä ei erikseen säädetä kaivostoimin- nan harjoittamisen oikeudesta. 5.1.5 Perusoikeudet kaivoslaissa Malminetsintävaraus (varausilmoitus, kaivoslain 32.4 §) ei anna varaajalle muiden oikeuk- siin vaikuttavia oikeuksia muuhun malminetsintään saatavaa etusijaa lukuun ottamatta. Lain tasolla perusoikeuksien yhteensovittaminen tapahtuu järjestyksessä malminetsintä- luvassa, kullanhuuhdontaluvassa, kaavoituksessa, kaivosluvassa ja kaivosaluelunastuslu- vassa. Perusoikeusmyönteisessä tulkinnassa ja perustuslain 106 ja 107 §:n raameissa sovel- tamistasolla positiivisia vaikutuksia voidaan arvioida lunastusluvan yhteydessä, negatiivi- sia malminetsintä-, kaivoslupa- ja kaivosaluelunastuslupavaiheissa. Kaikissa kaivoslakime- nettelyissä tarkastellaan kaivostoiminnan haitallisia vaikutuksia ja esteitä, myönteisiä vain lunastusluvan yhteydessä. Ennen kaivosaluelunastuslupaa negatiiviset intressit on pääosin jo vertailtu kaivoslain 46–48 §:ssä omaisuuden käytön sääntelynä.133 Jos kaivostoiminnalla ei ole esteitä, kaivos- aluelunastuslupaan sisältyy intressivertailua sekä kaivoslaissa että lunastuslaissa. Kaivoslu- paa ennen kunnan kaavoittaja arvioi, käynnistääkö se kaivosalueen kaavoituksen. Mahdol- lisessa kaavoitusmenettelyssä ja kaavapäätöksenteossa voidaan verrata ja sovittaa yhteen intressejä maanomistajia, elinkeinonharjoittajia, muita asiaosaisia ja kaikkia kunnan jäse- niä kuullen sekä otetaan huomioon lausunnot. Vesilain kaltaisessa lupamenettelyssä kaikki intressit (oikeudet mineraaleihin ja käyttöoikeudet sekä niihin liittyvät yleiset edut ja yleiselle edulle aiheutuvat haitat) arvioitaisiin samanaikaisesti yhdessä menettelyssä. 133 Perusoikeudet lainvalmistelun näkökulmasta, Risto Tuominen 2018 s. 5: Omaisuuden- suojaa on pidetty luonteeltaan staattisena perusoikeutena, johon liittyy enemmän omaisuu- den käytön sääntely kuin sen edistämiseen. 157 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Päällekkäisyyksiä tuli poistaa. Nyt haitat arvioidaan etukäteen moneen kertaan ja vielä jäl- kikäteen lunastuksen yhteydessä. Kaivoslaissa on pitkälti jo lain tasolla sovitettu intressejä yhteen. Viittaussäännöksen perus- teella kunnalle on annettu toisen lain nojalla oikeus päättää, onko kaivoshanke sen alu- eellisesta tai valtakunnallisesta merkityksestä riippumatta kunnan edun mukainen. Lisäksi kaivoslaissa on säädetty kaivoksen intressejä huomioon otettavaksi vain kaivosaluelunas- tuslupamenettelyä varten, mutta intressien vertailu tapahtuu lunastuslain nojalla. Kai- vosviranomaisen (Tukes) menettelyyn ei sisälly soveltamistason intressien vertailua eikä perusoikeuksien punnintaa laajemmin kuin kaivoslaissa lain tasolla jo säädetään (lunas- tus). Lupien edellytykset on ratkaistu säädöstasolla kaivosaluelunastusluvan intressipun- nintaa lukuun ottamatta. Kaivoslaissa on säädetty, kuinka perustuslain 22 §:n mukaisesti julkinen valta turvaa perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumisen. Laajempi intressien vertailu kaivoslaissa, perusoikeudet mukaan luettuina, mahdollistaisi kaivostoiminnan hyötyjen vertaamista jo kaivoslupavaiheessa, ja jotta vertailulla olisi mer- kitystä, myös edeltävässä kaavoitusharkinnassa: 1. varausilmoitus – ei vaikutuksia oikeuksiin, ei myöskään intressien vertailua 2. malminetsintävaihe – vain paikallisten haittojen ja esteiden tarkistamista (perusoikeudet konkretisoitu laissa), lupamääräyksissä perusoikeuksia konkretisoitava suhteessa poronhoitoon saamelaisten perinteisenä elinkeinona, suojeltuihin luontotyyppeihin, petolintujen pesäpuihin, syväkairauskiellolla kosteikkoalueella tms. 3. kaavoitusvaihe – kunta voi jättää kaavoittamatta tai kaavoittaa tarkoituksenmukaiseksi katsomallaan tavalla 4. kaivoslupavaihe – esteet ja haitat konkretisoitu laissa, ei soveltamistasolla intressien punnintaa 5. kaivosaluelunastuslupa – hyödyt arvioidaan ensimmäisen kerran ja viimesijaisina, intressivertailu laajemmin vasta lunastusmenettelyssä, joskin vaihtoehdottomuusedellytys ja haitattomuustarkastelu on suoritettu jo edeltävissä vaiheissa ilman yleisen tarpeen arviointia Perusoikeuksien keskinäinen etusijajärjestys, joka asetetaan lainvalmistelussa, ei oikeuskir- jallisuuden mukaan estä lainsoveltamistilanteessa punnitsemasta etusijajärjestystä uudel- leen ja painottamasta sitä perusoikeutta, jonka laajempi suoja sillä hetkellä paremmin vas- taa muuttuneita olosuhteita. Julkishyödykkeiksi luettavia perusoikeuksia tulkitaan hie- man eri tavoin kuin yksityisten välisissä suhteissa.134 Painotus on muuttunut mm. ympä- 134 Ibid. s. 11 ja 12. 158 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 ristöperusoikeuden tulkinnan painoarvon kasvaessa, mutta muutoksen oikeutuksesta ei ole yksimielisyyttä. Yhteiskunnan olosuhteet voivat muuttua myöhemmän lainsäädännön ja yhteiskunnan muuttumisen myötä. Tämä oli jo otettu huomioon nykyisen kaivoslain val- mistelussa ja lopputuloksessa.135 Esimerkiksi ympäristövastuun merkitys oli jatkuvasti kas- vanut suhteessa omaisuuden käyttöön. Perustuslakivaliokunta katsoi, että perusoikeudet perusoikeusherkässä ympäristössä on otettu varsin hyvin huomioon.136 Perusoikeuksien yhteensovitus nykyisessä kaivoslaissa on tuore. Perusoikeuskytkentöjen tarkastelun kan- nalta merkitystä on aiemman lain iällä.137 Myös perustuslakivaliokunta ottaa lausunnoissaan huomioon yhteiskunnan olosuhteiden muutokset. Perusoikeudet saavat viime kädessä tapauskohtaisen sisältönsä lupaharkinta- tilanteessa. Harkinta koskee myös perustuslakivaliokunnan mm. energiaturpeen käytön rajoittamisen perustelujen laajentavaa tulkintaa. Perusteluja ei sellaisenaan voi tulkita laa- jentavasti mm. kaivoskivennäisiin tai metsätalouteen vaan asiaa pitää harkita tapauskoh- taisiin sääntelytavoitteisiin peilaten. Tärkeänä kysymyksenä pohdittaessa aitoja perusoikeuskytkentöjä voidaan pitää ainakin sitä, ollaanko lailla säätämässä viranomaiselle sellaisia toimivaltuuksia, joiden nojalla viran- omainen voi rajoittaa perusoikeuksia.138 Perusoikeuksien arviointi edellyttää perusoikeuk- sien tuntemuksen lisäksi hallinnonalojen ja niillä säädettävien lakien soveltamisalojen tun- temista. Jo näiden yhteensovitus on nykyään haastava tehtävä kaikilla tasoilla ja eri aloilla. Valmistelussa, lausunnoissa ja lakien soveltamisessa asioita tarkastellaan viranomaissiilo- jen ikkunoista. Tämä on merkittävä kysymys kaivoslain intressivertailun käyttöä ja sisäl- töä koskevassa selvityksessä kyselyiden ja haastatteluidenkin perusteella. Kaivoslaissa ei säädetä ympäristönsuojelusta, vesirakentamisesta tai vesienhoidosta, vaikka viittaussään- nöksen informatiivisesta viittauksesta voi saada toisen käsityksen. Niistä säädetään erik- seen eikä tässä selvityksessä ole saanut tarkastella sääntelyn siirtämistä kaivoslakiin. Kus- sakin laissa on perusoikeuksien punnintaan eri näkökulmista eri lakien soveltamisalojen mukaisesti. Hautamäen139 mukaan organisatorisesti lähimpänä ideaalitilannetta oltaisiin oikeusminis- teriön lainvalmisteluosastossa, jossa on valtioneuvoston säädösvalmistelua 135 HE 273/2009 vp. s. 42. 136 PeVL 32/2010 vp – HE 273/2009 vp. 137 Perusoikeudet ja lainvalmistelu. Veli-Pekka Hautamäki, Lakimies 2014 s. 261. 138 Ibid. s. 259. 139 Perusoikeudet ja lainvalmistelu. Lakimies 2/2014, Veli-Pekka Hautamäki s. 264–265. Osaamisella laatua lainsäädäntöön – Sujuvampaan lainvalmisteluun -hankkeen loppura- portti. OM selvityksiä ja ohjeita 7/2013. Helsinki 2013 s. 16–18. 159 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 kokonaisuutena ajatellen merkittävä määrä eri oikeudenalojen asiantuntijoita, vaikka ei kaikkien toimialojen substanssisääntelyn osaajia. Monipuolisen asiantuntijuuden saami- nen käyttöön edellyttäisi verkottumista tai valtioneuvoston lainvalmisteluajattelun koko- naisvaltaisen uudelleenmietinnän kautta. Hautamäki puhuu myös hallituksen esitysten perusoikeuskytkennän aitoudesta, joskin ehkä hieman eri merkityksessä.140 Aitoutta voi- daan tarkastella toisestakin näkökulmasta. Edellä tässä selvityksessä on käsitelty ministe- riöiden lakisääteistä hallinnonalajakoa sekä kaivostoimintaa sääntelevien lakien sovelta- misalojen eroja. Kaivoslakiuudistuksessa toimivaltoja ei ole laajennettu eikä niitä ole laa- jennettu tähänkään selvitykseen. Laajempi substanssisääntelyn yhteensovittaminen toki olisi mahdollista kokonaan uudella lainsäädännöllä, mutta kyse ei silloin olisi enää vain kaivoslaista. Intressivertailuselvityksessä onkin jouduttu kiinnittämään huomiota siihen, että kaivos- toimintaan keskeisesti liittyviä intressejä on tuotu esiin kaivoslain soveltamisalan ulko- puolelta. Kun mm. vesien ja muun ympäristön suojelusta säädetään muissa laeissa, nii- den sääntelyn puuttuminen kaivoslaista ei synnytä kaivoslakiin perusoikeudellista ongel- maa, vaikka kaivoslaissa säädetään kaivoselinkeinon harjoittamisen oikeudesta elinkeinon harjoittamisen oikeudesta annetun lain mukaisesti. Mikä on perusoikeuksien merkitys, jos samoista asioista säädetään kaivoslain intressivertailussa ja uudelleen erityislaissa (hallin- nonalakohtainen päällekkäissääntely samasta asiasta)? Toisaalta nykyisen kaivoslain taus- talla olevassa tutkimuksessa ei päällekkäisyyden problematiikkaa kaivoslain ja ympäristön- suojelun välillä pidetty ongelmana: ”Lainsäädännön informatiivisuuden kannalta olisi kui- tenkin asiamukaista, että ympäristönäkökohtien tärkeä merkitys ilmenisi riittävän selkeästi myös kaivoslain tekstistä”.141 Kaivostoimintaan liittyvien perusoikeuksien ulottuvuus maan rajojen ulkopuolella oles- keleviin ulkomaalaisiin on epäselvä. Nykyisin kaivosyhtiöt ovat suomalaisia, mutta nii- den omistajayhtiöiden omistajat ”oleskelevat” pääosin Suomen ulkopuolella. EU:n perus- vapaudet (ihmiset, tavarat, palvelut, pääoma) edellyttävät yhdenvertaisuutta,142 mutta metallimalmikaivosyhtiöiden omistajat ovat usein myös EU:n ulkopuolisia yhtiöitä, joiden omistajina on ulkomailla ja ehkä osin Suomessakin oleskelevia henkilöitä ja jopa suoma- laisia. Toki viranomaiset soveltavat lakeja suomalaiseen yhtiöön eikä laeissa ole sinänsä ulkomaalaislausekkeita. 140 Ibid. s. 265 ja 266. 141 Perusoikeusjärjestelmä ja kaivoslainsäädännön uudistaminen. Pekka Länsineva 2006 s. 122–123. 142 EY-tuomioistuin C-21/74 k. 10. Jäsenvaltio päättää kansalaisistaan, mutta EU voi puut- tua sen vaikutuksiin EU-oikeuden näkökulmasta. C-85/96 k. 63 unionin kansalaisuus. 160 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Kaivoslain tulkintatilanteessa perusoikeuksien suojan henkilöulottuvuus voisi tulla kysee- seen perustuslain tulkintatilanteessa suomalaisen yhtiön ulkomaisen omistajan omaisuu- densuojan suhteesta vastaavaan suomalaisen yhtiön suomalaisen omistajan omaisuuden- suojaan. Ulkomainen omistuspohja on kuitenkin toistuvasti ollut esillä kaivosyhtiöitä vas- taan tehdyissä muistutuksissa, mielipiteissä ja valituksissa. Asia on periaatteellisesti mer- kittävä, koska suomalaisten yritysten osakekantoja myydään kokonaisuudessaan ulko- maalaisille ja omistussuhteet voivat muuttua pörssissä niin, että pääosa omistajista olisi ulkomaalaisia. 5.2 Vesilain intressivertailua Edellä kohdassa 4.3 on kuvattu vesilain (587/2011) intressejä. Intressit liittyvät vesilain soveltamisalaan kuuluviin vesitaloushankkeisiin, joiden luvanvaraisuus on tyhjentävästi kuvattu vesilain 3 luvussa. Yleisen ja yksityisen edun arvioinnissa arvioidaan vain hank- keesta saatava välitön hyöty kaivokselle. Vastaavasti vain yleiselle edulle tai yksityiselle välittömästi aiheutuva haitat otetaan huomioon. Sekä yleisiä että yksityisiä haittoja vähen- netään velvoitteilla ja maksuilla, jotta korvattavaa haittaa ei aiheutuisi. 5.2.1 Sanottava loukkaus yleiselle tai yksityiselle edulle Lupamenettelyssä selvitetään ensin, loukkaako hanke sanottavasti yleistä tai yksityistä etua. Intressivertailu ei ole tarpeen, jos ei loukkaa eikä yleisille tai yksityisille eduille koidu menetyksiä. Arvioinnissa tarkistetaan, onko luvanhakijalla kaikki hankkeen edellyttä- mät oikeudet maa- ja vesialueisiin. Menetykseksi yksityiselle edulle luokitellaan, vaikka ojan tai alueen käytöstä päästäisiin sopimukseen. Tästäkin on vesilain sopimusvapauden mukaisena periaatteena poikkeuksena, jos luvanhakija on jo hankkinut tarvittavat alueet itselleen.143 Pysyvän käyttöoikeuden myöntäminen toisen vesialueeseen on korkeim- man oikeuden mukaan pakkolunastukseen verrattavaa ja aina korvattava, vaikka välittö- miä vahinkoja ei aiheutuisi.144 Lisäksi tarkistetaan, vaikuttaako hanke maa- tai vesialueiden käyttöön tai arvoon. 143 Nykyisen kaivoslain nojalla on haettu vain yksi kaivosaluelunastuslupa. Empiiri- sen tiedon ja haastattelujen perusteella laajennuksia varten on tehty vapaaehtoisia kiinteistönkauppoja. 144 KHO 18.10.2004 taltio 2590. Verrattavissa kaivoksen kuivatusvesien johtamista varten tarvittavaan käyttöoikeuteen. 161 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 5.2.2 Ehdoton este Jos hanke sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua (luvanhakukynnys), tarkistetaan ehdottoman esteen olemassaolo. Onko hankkeen toteuttamiselle ehdoton luvanmyöntä- miseste, jota ei voi siis voi sopimuksinkaan ohittaa? Vastaus on, että hanke ei sopimuksista riippumatta saa vaarantaa yleistä terveydentilaa eikä siitä saa aiheutua huomattavia ja laa- jalle ulottuvia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa. Hanke ei saa huonontaa paikkakunnan asutus- tai elinkeino-oloja. Kor- keimman hallinto-oikeuden julkaistussa oikeuskäytännössä tällainen este on siis ollut ker- ran vesilain historian aikana vanhan vesilain voimassa ollessa.145 5.2.3 Vesilain luontotyypit sekä luonnonsuojelulain luontotyypit ja lajit Vesilakiin ja luonnonsuojelulakiin on säädetty eräitä poikkeamista edellyttäviä esteitä, joita ei lueta vesitalousnäkökulmasta intresseiksi. Luonnonsuojelulakia sovelletaan erik- seen, vesilain luontotyyppisuojelu ratkaistaan eri kriteerein. Hanke ei saa vaarantaa vesi- lain 2 luvun 11 §:ssä tarkoitettua fladaa, kluuvijärveä tai lähdettä taikka noroa tai enintään 1 ha lammen tai järven luonnontilaa muualla kuin (entisessä) Lapin läänissä. Hanke ei saa heikentää luonnonsuojelulaissa (1096/1996) tarkoitettuja luontoarvoja. Tarvittaessa on haettava poikkeusta. Hanke ei saa vaarantaa Natura 2000 -suojelualueverkostoon liitetyn alueen sisällyttämisperusteena olevia luontoarvoja146 eikä olla kansallisten tai EU:n lajisuo- jelusäännösten vastainen. Luonnonsuojelulaissa tarkoitetuilla poikkeuksilla ei välttämättä ole edellytyssuhdetta itse- näiseen vesilupaharkintaan. Asian KHO 7.11.2013 taltio 3507 (KHO:2013:173) mukaan vesi- luvassa voidaan asettaa lupamääräyksiä, joissa kielletään luvan saajaa ryhtymästä luvassa tarkoitettuihin toimenpiteisiin ennen kuin luonnonsuojelulaissa tarkoitettu viranomai- nen on myöntänyt mahdollisesti tarvittavan poikkeuksen tai vaihtoehtoisesti todennut, ettei poikkeamisen tarvetta ole. Vaikka kansalliset ja EU:n lajisuojelusäännökset eivät ole esteenä tulkinnalle, Natura 2000 -alueella lupaa ei voi myöntää, jos hanke merkittävästi heikentää sisällyttämisperusteena olevia suojeluarvoja. 145 KHO 18.12.2002 taltio 3339 (KHO:2002:86), Vuotos. Ks. myös Erkki Hollo, Oikeustapaus- kommentti. Lakimies 2/2003 s. 292. 146 Ks. KHO 30.8.2018 taltio 3947 (KHO:2018:121). 162 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 5.2.4 Intressivertailun lupakynnys Intressivertailun sisältötekijöitä on kaivoslakiin sisältyvien intressien vertailukohtana tar- kastelu kohdassa 4.3.4. Intressivertailutilanteessa lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin. Tältä osin tarkastellaan vesitalouse- tuja. Lupa-asiassa arvioidaan poikkeustarve luontotyypin suojelusta sekä poikkeuksen edellytykset. Jos ne eivät täyty, vesilupaa ei voi myöntää. Mm. monien vedenottohankkei- den vesilupa-asioissa poikkeus on ollut edellytys koko vesitalousluvalle. Vesitalouslupia on myönnetty myös määräaikaisena, jolloin määräaikana selvitetään vedenoton vaikutukset lähteen suojeluarvoihin. Poikkeustarve voi syntyä vesitalousluvan tarpeesta riippumatta esimerkiksi kaivoshankkeen yhteydessä. 5.2.5 Intressivertailun hyödyt ja menetykset yleiseltä kannalta Hyötyjä ja menetyksiä arvioidaan yleiseltä kannalta.147 Arvioinnissa voidaan käyttää raha-arvoa, jos hyödyn tai menetyksen suuruus voidaan määrittää rahassa. Yleiseltä kan- nalta hyötyjä ja menetyksiä ei ole sidottu niiden välittömyyteen. Kyse on hyötyjen kollisi- otilanteesta, jossa vastahyöty (edulle aiheutuva haitta) väistyy hankkeen hyödyn ollessa huomattava siihen verrattuna. Vastahyödyistä ei ole säädetty tarkkarajaisesti VL 3:6–7:ssä. Hankkeen hyödyt sekä menetykset yleiselle ja yksityiselle edulle on esitettävä hakemuk- sessa kiinteistö- ja henkilökohtaisesti eriteltyinä vesitalousasetuksen (1560/2011) mukai- sesti. Intressien sisältö on muotoutunut tapauskohtaisessa viranomais- ja oikeuskäytän- nössä. Yleisissä viranomaisohjeissakaan ole lueteltu intressejä, ei myöskään erillisissä alue- hallintovirastoissa. Intressejä ei toisaalta ole rajattu, kunhan niillä on välitön vesitaloudelli- nen yhteys. Perinteisten hyötyjen ja hyödyille kohdistuvien menetysten (haittojen) ohella intresseinä otetaan huomioon kaavoitus ja vesienhoito. Kaivosaluelunastuslupa viittaa hankkeesta yleiselle edulle saataviin hyötyihin, vaikka vesi- lain arviointi onkin suppeammin rajattu vesitaloushankkeeseen. Kaivoksen kuivatusjärjes- telmästä, ojituksista, patoamisista tms. kaivokselle ja rikastukselle saatava hyöty otetaan huomioon, mutta ei laajemmin yhteiskunnallisia hyötyjä. Menetykset yleiseltä kannalta arvioidaan vesitaloushankkeen mittakaavassa. Menetysten arviointiin ei sisälly vesitalou- dellisia vaikutuksia laajempi kuntataloudellinen tarkastelu, joskin se voi tulla otetuksi huo- mioon kaavan välityksellä. 147 Ks. Hollo J. Erkki, Vesioikeus, Keuruu 2021. s. 173: yleisen ja yksityisen hyödyn tai mene- tyksen ero ei ole aina selvä, koska yleinen hyöty saattaa heijastaa myönteisiä vaikutuksia myös yksityisille tahoille. 163 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 5.2.6 Intressivertailun yksityiset hyödyt ja menetykset Vesitaloushankkeesta saatavana yksityisenä hyötynä otetaan huomioon maa- tai vesi- alueen tai muun omaisuuden tuottavuuden tai käytettävyyden parantumisesta aiheutuva omaisuuden käyttöarvon lisääntyminen sekä hankkeen toteuttamisesta välittömästi saa- tava muu etu. Yksityisenä menetyksenä otetaan huomioon käyttö- tai lunastusoikeudet, hankkeen totuttamiseksi erikseen asianosaisen kanssa sovitut kustannukset vahingoista ja käyttöoikeuksista ja hakijalle vapaaehtoisesti luovutettujen alueiden hankkimiskustannuk- set sekä muut hankkeeseen osallistumattomalle taholle ja vesilaissa tarkoitetulle ojituksen passiiviosakkaalle aiheutuvat menetykset. Kaivoksen vesitalousluvassa yksityiselle saatavia hyötyjä arvioidaan paljolti samasta läh- tökohdasta kuin yleiselle edulle koituvia hyötyjä. Valtion luovuttua kaivostoiminnasta pai- nopiste on uudessa kaivoslaissa siirtynyt yksityisten etujen puolelle, kun vanhassa kaivos- laissa kaivoshanke oli aina yleisen edun mukaista. Tämä heijastui käytännössä myös vesi- lupapäätöksiin, jonka voi todentaa runsaasta vesioikeuksien, vesiylioikeuksien ja korkeim- man hallinto-oikeuden käytännöstä. Nykyisen kaivoslain nojalla yleinen etu lupaharkin- nassa ei ole itsestään selvää. Yleisen edun mukaisuuden arviointia vesilupa-asiassa helpot- taa, jos hankkeelle on jo myönnetty kaivoslupa. Yksityiset menetykset kategorisesti ovat niitä, joita kaivoksen vesitalousluvan mukaisista toimenpiteistä voi aiheutua. Kaivospiiriin tai kaivosalueeseen sisältyvät yleensä jo tarvit- tavat käyttöoikeudet, samoin apualueisiin. Kun mm. oja kulkee kaivospiirin rajojen ulko- puolella, tarvitaan kuitenkin käyttöoikeus vesilain nojalla täydentämään kaivoslain käyttö- oikeuksia. Näitä täydennetään nykyäänkin vesiluvissa. Käyttöoikeus voi olla esim. 90 %:sti kaivospiirin sisäinen, mutta ylittää rajan useissa kohdissa. Vesiluvissa käyttöoikeus on kat- sottu yleisen tarpeen mukaiseksi myös kaivospiirin ulkopuolella. Kaivosoikeus ja apualue ovat luoneet yleisen tarpeen olettaman myös vesilupa-asian vesitaloustarkastelussa, mikä tuli esiin myös kaivoksen vesilupa-asioita käsittelevän virkamiehen haastattelussa. 5.2.7 Kaavoituksen merkitys vesilain intressivertailussa Lupa-asiaa ratkaistaessa on otettava huomioon asemakaava sekä se, mitä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään maakuntakaavan ja yleiskaavan oikeusvaikutuksista. Hanke ei saa merkittävästi vaikeuttaa tulevan kaavan laatimista. Kaava otetaan huomioon intressi- vertailussa sekä hyödyn että haitan arvioinnissa.148 Kaavan vastaisuus poistaa hankkeen 148 Ratkaisussa KHO 3.10.2016 taltio 4159 (KHO:2016:142) satamahanke ei ollut yleiskaa- van mukainen. Hankkeesta saatavaa hyötyä ei voitu pitää vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla huomattavana aiheutuviin menetyksiin verrattuna. Hanke vaikeutti tulevaa kaavoitusta. 164 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 yleisiä hyötyjä ja muodostuu vastapuolelle hyödyn menetykseksi. Vain hankkeen yksityi- nen hyöty jäisi jäljelle. Hankkeen ollessa kaavan mukainen se otetaan huomioon vastaa- vasti hyötynä yleiseltä kannalta. Hankkeella voi toisaalta olla välitön rahassa mitattava hyöty, vaikka se ei olisi aivan kaavan mukainen. Kaavoitus ei ole edellytys vesiluvalle, toisin kuin kaivosluvalle ja usein myös ympäristöluvalle. 5.2.8 Vesienhoito ja merenhoito intressivertailussa Yleisten hyötyjen ja menetysten arvioinnissa on otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa ja merenhoitosuunnitelmassa on esitetty hankkeen vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista. Vesilain intressivertailussa otetaan siis huomioon pintaveden ekologi- sen tilan osatekijät ja jos pintavesimuodostuman tila heikentyisi, se Suomen vesienhoito- lainsäädännön mukaisesti tulkittuna voisi johtaa EU-oikeuden mukaisesti intressivertai- lussa lupahakemuksen hylkäämiseen. Sama koskee pohjaveden hyvää tilaa (määrällinen ja kemiallinen tila). Käytännössä se intressien vertailun sijaan olisi ehdoton este, jos valtio- neuvoston hyväksymä kuusivuotinen vesienhoitosuunnitelma ei sisältäisi poikkeusta. Vaikka pintavesimuodostuman tila ei hankkeen johdosta heikentyisi poikkeusta edellyt- tävällä tavalla, intressivertailussa otetaan huomioon hankkeesta aiheutuvat haitalliset vai- kutukset vesien tilaan muun ohella vesienhoitosuunnitelmassa vesimuodostuman tilasta esitetyn ympäristötavoitteen ja ekologisen tilan osatekijöiden kannalta.149 Ekologiset teki- jät150, vedenlaatunormit151 jne. sekä kokonaistietoisuus vesien tilaan vaikuttavasta haja- ja pistekuormituksesta ovat numeerisina tosiseikkoina tulleet korvaamaan mm. vesien virkis- tyskäyttöön aiemmin sisältyneitä arvioperusteisia ja epätarkkoja vahinkoalueluokituksia. Virkistyskäyttöarvon ohella arvioidaan täsmällisiin kriteereihin perustuen vesimuodostu- man merkitystä luonnonvarapalveluille, jonka osa myös vesialueen, rannan tms. virkistys- käyttöarvo on. 149 KHO 22.5.2017 taltio 2367 (KHO:2017:87). 150 Ekologisen tilan määrityksessä mm. hydrologismorfologinen muuttuneisuus, fysikaa- liskemialliset tekijät (ravinnetaso, pH ja happitilanne) sekä biologiset tekijät (mm. pohjaeläi- met ja kalat). 151 Direktiivit 2008/105/EY ja 2013/39/EU, valtioneuvoston asetus 1022/2006. Uimaveden laadusta direktiivi 2006/7/EY ja valtioneuvoston asetukset 177/2008 ja 354/2008. Juomave- destä direktiivi 98/83/EY ja valtioneuvoston asetukset 1352/2015 ja 401/2001. Ruokakaloista ks. kehysasetus (ETY) N:o 315/93 ja komission asetus (EY) N:o 1881/2006 sekä raportoinnista kuluttajille asetus (EU) N:o 1169/2011. 165 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Pintavesien hyvään tilaan liittyvä poikkeustarve ei liity kaivoslain soveltamisalaan eikä sel- laisenaan sitä edeltävään kansalliseen kaavoitukseen, jossa voidaan ottaa huomioon vai- kutuksia laajasti. Myös pohjaveden hyvän tilan tavoitteeseen on mahdollista hakea poik- keusta. Kaivostoiminta ei juuri vaikuta pohjavesialueisiin vaan kallioporakaivoihin. Poik- keustarpeita tarkastellaan vesi- ja ympäristölupahakemusten yhteydessä, mutta lupaviran- omaisen sijaan poikkeukselle pitää saada valtioneuvoston hyväksyntä. 5.2.9 Oikeuskäytäntöä Asiassa KHO 12.3.2019 taltio 855 (KHO:2019:37) maalämpöpumppua koskeva lupahake- mus hylättiin, koska hanke olisi vaarantanut pohjaveden antoisuuden ja laadun. Hyötyinä otettiin huomioon energiakustannusten säästö, mutta ei öljylämmityksen korvaamista maalämmöllä pohjavesialueella. Pohjaveden vaarantamisperusteita vastaan toiminnan- harjoittajan on lähes mahdotonta argumentoida näyttötaakan vuoksi. Hylkäävä ratkaisu on lainsoveltajalle turvallinen, koska laajennetut selvitykset voivat osoittaa vain alkupe- räisten selvitysten puutteellisuuden, ei riskiarvion virhettä. Ratkaisussa KHO 24.3.2021 taltio 126 (KHO:2021:34) katsottiin laajentuneiden selvitys- ten perusteella, ettei huoltoasemasta ollut vaaraa pohjaveden otolle.152 Ratkaisu on peri- aatteellisella tasolla merkittävä, koska siinä annettiin merkitystä lisäselvityksille ja niiden osoittamille tosiseikoille ohi valvontaviranomaisen viralliskannan sekä KHO:n aikaisem- mankin kannan. Taustalla oli myös epäonnistunut yritys saada ELY-keskus muuttamaan pohjavesialuerajausta. Kaivoslain soveltamisalalla pohjavesialueita on liittynyt lähinnä malminetsintään. Kaivostoiminta voi normaalisti vaikuttaa lähinnä porakaivoihin, jolloin sitä käsitellään vesi- tai ympäristölupamenettelyissä vaikutusperusteesta riippuen. Asiassa KHO 30.12.2015 taltio 3879 oli kyse siltayhteyden yksityisestä edusta ja yleisistä haitoista. Hankkeesta saatavaa hyötyä ei voitu pitää hankkeesta johtuvan yleiselle edulle aiheutuvaan haittaan verrattuna huomattavana. Hankkeesta aiheutui haitallisia vaikutuk- sia vesiympäristöön, meri- ja saaristomaisemaan, veneiden kulkuun, luonnonkauneuteen sekä ympäristön viihtyisyyteen. Hankkeesta saatavaa hyötyä ei voitu pitää hankkeesta ylei- selle edulle aiheutuvaan haittaan verrattuna huomattavana. Samankaltainen tilanne oli mm. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksessä 23.10.2015 nro 17/0282/2, jossa kumottiin aluehallintoviraston päätös siltä osin kuin se koski penger- tien rakentamista saareen. Oikeusohjeena on mahdollisesti ollut niin ikään pengertietä 152 Todellinen virtaussuunta oli poispäin ottamosta. Ratkaisuselosteessa viitattiin vuosikir- jaratkaisuihin KHO 2010:28, KHO 2011:37, KHO 2015:45, KHO 2020:13 ja KHO 2020:14. 166 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 koskeva ratkaisu KHO 15.6.2015 taltio 1644, jossa hankkeesta oli yleiseltä kannalta vähän etuja ja vähän haittoja, mutta etuja ei voitu pitää huomattavina (äänestys 5–2). Intressi- vertailu oli lupamenettelyssä jäänyt suorittamatta ja päätös tuli siksikin kumota ja palaut- taa uudelleen käsiteltäväksi, mutta KHO otti asian välittömästi ratkaistavakseen. Eriävässä mielipiteessä yhdenkin saaressa olevan kiinteistön kulkuyhteyttä pidettiin yleiseltä kan- nalta tärkeänä. Vesilain toistaiseksi voimassa olleeksi nimetyssä valvontaohjeessa153 (s. 5) arvioitiin mm. vaarantamiskiellon laajuutta ja lausuttiin yleisen ja yksityisen edun erosta seuraavaa: ”Laissa ei ole täsmällisesti määritelty yleisen ja yksityisen edun käsitteitä, joten ne on ratkaistava tapauskohtaisesti. Kun kyseessä on esim. yhden tai kahden talouden vedenhankintaintressi, voitaneen asia todennäköisesti laskea kuuluvaksi yksityisen edun piiriin.” 5.3 Lunastuslain intressivertailua Perustuslain 15.2 §:n rajoituslauseke antaa oikeuden puuttua omaisuuden suojaan säätä- mällä laissa pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan. Lunastus- lain (603/1977) 3 §:ssä säädetään, että lunastamalla voidaan hankkia kiinteää omaisuutta taikka pysyvä tai määräaikainen erityinen oikeus ja vastaavasti rajoittaa pysyvästi tai mää- räajaksi oikeutta käyttää tai vallita kiinteää omaisuutta taikka erityistä oikeutta sekä lak- kauttaa erityinen oikeus. Lunastuslain 4 § sisältää intressivertailua: ”Lunastaa saadaan, kun yleinen tarve sitä vaatii. Lunastusta ei kuitenkaan saa panna toimeen, jos lunastuksen tarkoitus voidaan yhtä sopivasti saavuttaa jollain muulla tavalla taikka jos lunastuksesta yksityiselle edulle koituva haitta on suurempi kuin siitä yleiselle edulle saatava hyöty. Lunastuksen hakija voi olla myös yksityisoikeudellinen yhteisö, joka osoittaa yleisen tarpeen vaativan lunastusta ja esittää luotettavan selvityksen siitä, että lunastettava omaisuus tullaan käyttämään aiottuun tarkoitukseen. Erityisistä lunastusperusteista on voimassa, mitä erikseen on säädetty.” 153 Vesilain (264/61, muut. 467/87) mukaisten pohjaveden muuttamiskiellon (VL 1:18) ja pilaamiskiellon (VL 1:22) valvonta. Vesi- ja ympäristöhallitus. Valvontaohje nro 59, 17.10.1989. 167 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 5.3.1 Yleistä tarvetta vastaava intressi Yleinen tarve intressivertailussa Ensin arvioidaan perustuslaissa ja lunastuslaissa vaaditun yleisen tarpeen olemassaolo. Kumotussa kaivoslaissa kaivosmineraalien hyödyntäminen katsottiin aina olevan ylei- sen edun mukaista.154 Se koskee julkisyhteisöjä ja yksityisoikeudellisia yhteisöjä sekä suo- raan perustuslakiin liittyvänä erityisiä lunastusperusteita. Ns. yleisehkö tarve (L 168/1928) ei riitä kaivoslaissa viitatun lunastuslain mukaiseen lunastukseen. Intressinä arvioidaan, onko kyse yleisestä tarpeesta. Yleisen tarpeen olemassaolo arvioidaan kaivoslain tavoit- teista. Pysyvän käyttöoikeuden myöntäminen (toistaiseksi) kaivosalueeseen edellyttää val- tioneuvoston myöntämää kaivosaluelunastuslupaa (KaivosL 20 §). Rajoitettu käyttö- tai muu oikeus kaivoksen apualueeseen voidaan myöntää kaivosluvan myöntämisen yhtey- dessä (KaivosL 49.2 §), mikä perustuslain omaisuuden suojan ja lunastuslain soveltami- salan näkökulmasta on mielenkiintoinen ratkaisu. Kaivoslain 49 §:ssä säädetään mm., että kaivosaluelunastuslupa voidaan myöntää, jos kaivoshanke kaivoslain 19 §:n teknisluonteisten vaatimusten täyttämisen lisäksi on ylei- sen tarpeen vaatima.155 Sen sijaan muiden oikeuksien poissuljentaa ei voi pitää edellytyk- senä vaan pienempikin omaisuudensuojan rajoitus esimerkiksi apualueella edellyttäisi yleistä tarvetta.156 Rajoitettu käyttöoikeus apualueeseen on kuitenkin siirretty jo kaivoslu- vassa ratkaistavaksi, vaikka perustuslain omaisuudensuoja ei rajoitu poissulkevaan käyt- töoikeuteen. Omistusoikeus voi olla mm. suojelurajoituksin tyhjennetty omistajan käyttö- vapauksista ja rajoitettu käyttöoikeus vastaavasti omaisuutena arvokkaampi. Perustuslaki- valiokunta ei ole puuttunut tähän. Perusteluissa yleinen tarve rinnastuu yleiseen etuun ja toisessa perustelukohdassa yleinen tarve edellyttäisi enemmän kuin yleinen etu, sen liit- tyessä välttämättömän asian hoitamiseen tai epäkohdan poistamiseen. Kaivoshanke ei ole aina yhteiskunnallinen välttämättömyys. Yleistä etua voidaan arvioida paikallisesta, alueel- lisesta ja valtakunnallisesta näkökulmasta.157 Sama koskee yleistä tarvetta. Arviointiin ei ole sisältynyt esimerkiksi sitä, onko maassa liikaa tietyntyyppisiä kaivok- sia, kuinka kriittiseksi mineraali luokitellaan tai olisiko malmi louhittavissa jostain muusta 154 HE 273/2009 vp, s. 42. 155 Myös Norjan kaivoslaissa (mineralloven, kapittel 7) on muuten säännöksiä (pakko) lunastuksesta kaivostoiminnan yhteydessä. Myös Norjan maankäyttö- ja rakennuslain (plan- og bygningsloven 1985) eräissä tapauksissa pakkolunastus on mahdollinen kaivostoimin- nan yhteydessä. 156 HE 273/29009 vp. s. 105: ”Koska kaivosalueen käyttöoikeuden lunastus on muut oikeu- det poissulkeva käyttöoikeus, on yleisen tarpeen vaatimus perustuslain turvaaman omai- suuden suojan rajoittamisen kannalta välttämätön.” 157 Ibid. s. 105–106. 168 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 paikasta pienemmällä sivukivimäärällä. Sitäkään ei ole arvioitu, onko yleinen tarve tai sii- hen liittyvä hyödyntämiskelpoisuus olemassa tietyllä malmin maailmanmarkkinahinnalla suhteessa kaivoksen tuotantokustannuksiin. Esiintymän hyödyntämiskelpoisuus intressivertailussa Kaivosluvan edellytyksissä on jo malminetsintäluvan tarkoitusta vastaavien malminetsin- tätutkimusten mukaisesti tarkastettu ”tarpeellisen ja luotettavan selvityksen” perusteella, onko esiintymä ”kooltaan, pitoisuudeltaan ja teknisiltä ominaisuuksiltaan” hyödyntämis- kelpoinen. Se ei sisälly enää kaivosaluelunastuslupaan. Hyödyntämiskelpoisuus sisältää joustoa. Sen arviointiin sisältyy tieto hyödynnettävien kai- vosmineraalien maailmanmarkkinahintojen vaihtelusta sekä ennuste malmivarannosta. Arviointiin sisältyy aina runsaasti epävarmuutta, sillä kaivostoiminnan aikana tehdään lisä- tutkimuksia ja hintojen vaihtelut vaikuttavat esiintymien hyödyntämiskelpoisuuteen. Hyö- dyntämiskelpoisuutta kaivosluvan myöntämishetkellä ei kuitenkaan arvioida uudelleen lunastuksen yhteydessä, vaikka kaivosaluelunastusluvassa yksityisen on esitettävä tule- vasta käytöstä luotettava selvitys. Paikallis- ja aluetalousvaikutukset intressivertailussa Kaivoslain 49.1 §:n käyttöoikeusharkinnassa yleisen tarpeen vaatimusta arvioidaan erityi- sesti kaivoshankkeen paikallis- ja aluetaloudellisten sekä työllisyysvaikutusten ja yhteis- kunnan raaka-ainehuollon tarpeen perusteella. Malminetsintä- ja kaivoslupavaiheissa on tarkasteltu esteitä ja haittoja laajasti, mutta ei vielä hyötyjä, jotka otetaan huomioon vasta kaivosluvan jälkeisessä vaiheessa. Paikallistaloudelliset vaikutukset on tässä vaiheessa otettu huomioon myös maakunta- ja kuntakaavoissa. Aluetaloudelliset vaikutukset on ymmärrettävä laajasti niin, että ne tar- koittavat myös maakuntaa laajempaa aluetaloutta eli arvoketjuja valtakunnan muidenkin ”aluetalouksien” tasoilla. Tätä tukevat myös kaivoslain 49 §:n perustelut. Rikasteen vienti suoraan ulkomaille rajoittaa vaikutuksia paikallis- ja aluetalouden tasolle, tosin vaikutukset näkyvät viennissä ja kauppataseessa. Jalostusasteen kasvu Suomessa lisää hankkeen alue- taloudellisia ja valtakunnallisia hyötyjä. Nykyisen kaivoslain voimassaollessa lainkohtaa on sovellettu vain kerran eikä asiaa ole laajemmin tulkittu. Työllisyysvaikutukset intressivertailussa Kaivoslain 49.1 §:n käyttöoikeusharkinnassa yleisen tarpeen vaatimusta arvioidaan erityi- sesti myös työllisyysvaikutusten perusteella. Työllisyysvaikutukset liittyvät kaivoksen sekä kaivosalueella sijaitsevan rikastamon tuottamaan välittömään ja välilliseen työllisyyteen. 169 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Välittömään työllisyyteen liittyvät kaivoksen urakkasopimukset. Yleensä toiminta on ulkoistettu tiettyjä keskeisiä johto- ja asiantuntijatehtäviä lukuun ottamatta. Pääurakoit- sija ja aliurakoitsijat sekä sivu-urakoitsijat hoitavat kaivoksen päivittäistä toimintaa kaivos- yhtiön asiantuntijoiden apuna. Pääurakoitsija myös valvoo toimintaa. Näihin liittyvät lou- hinta, maanrakennustyöt, kuljetusurakat, sähköurakat jne. Yhtiöt ovat suomalaisia. Kai- vosyhtiö ulkoistaa näytteiden analysointia, ympäristövalvontaa, luonto-, ympäristö- ja YVA-selvityksiä, lupahakemuksia, kaavoitusselvityksiä, oikeudellisia palveluita jne., joista syntyy välittömiä työllisyysvaikutuksia. Alueen rakennus-, ravintola-, hotelli- ja majoitustoiminta virkistyy, josta aiheutuu välilli- siä työllisyysvaikutuksia. Kunnallisverotulojen kasvu parantaa kuntataloutta ja lisää työlli- syyttä. Välillisiä työllisyysvaikutuksia syntyy jatkojalostuksessa. Rikastus kaivosalueella lue- taan kaivoksen välittömiin työllisyysvaikutuksiin, kaivosalueen ulkopuolisten arvoketjujen työllisyysvaikutukset ovat välillisiä. Yhteiskunnan raaka-ainehuolto Kaivoslain 49.1 §:n käyttöoikeusharkinnassa yleisen tarpeen vaatimusta arvioidaan erityi- sesti myös yhteiskunnan raaka-ainehuollon tarpeen perusteella. Lainkohdan soveltami- sesta ei ole kokemusta. Huoltovarmuuslain (1390/1992) 2 §:n nojalla on kaikissa oloissa luotava ja ylläpidettävä riittävä valmius hyödykkeiden tuottamiseksi sekä tuotannon, jake- lun, kulutuksen ja ulkomaankaupan ohjaamiseksi. Tuotannon ohjaaminen koskee myös kaivostuotantoa ja huoltovarmuus myös valmiuslaissa (1552/2011) mainittuja luonnonva- ratuotteita. Valmiuslaki ei mahdollista kaivoskivennäisten määräämistä valtiolle, mutta se mahdollistaa teollisuustuotannon säännöstelyn sekä viennin luvanvaraisuuden ja kieltä- misen. Huoltovarmuuslain nojalla voidaan kehittää valtion varmuusvarastoja. EU:lla ja Suomella on luettelot kriittisistä mineraaleista. WTO:n säännösten tulkinnan perusteella jo louhitun mineraalin viennin kieltäminen vain mineraalin kriittisyyden perus- teella olisi kyseenalaista. Myös SEUT 35 artiklan mukaan jäsenvaltioiden väliset vien- nin määrälliset rajoitukset ja kaikki vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet ovat kiellet- tyjä. SEUT 36 nojalla se ei koske yleisen järjestyksen tai turvallisuuden kannalta perustel- tuja kieltoja tai rajoituksia (”…justified on grounds of … public policy or public security…”, ”… grundas på hänsyn till … allmän ordning eller allmän säkerhet…”, ”… aus Gründen der öffentlichen … Ordnung und Sicherheit…”). Kuten muidenkin neljän vapauden liikkuvuu- desta tehtävät poikkeukset yleisen turvallisuuden perusteella, poikkeuksella on oltava lii- tyntä perinteiseen kansallisen suvereniteetin ytimeen, jossa valtiolla on ensisijainen vas- tuu alueensa ja kansalaistensa suojelemisesta. SEUT 36 tulkintaan voi vedota myös suh- teessa WTO-sääntelyyn. 170 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Yleinen turvallisuus voidaan englannista, ruotsista ja saksasta kääntää myös ”julkiseksi turvallisuudeksi”. Valmiuslaki ja huoltovarmuuslaki epäilemättä ovat toistaiseksi yleisen (julkisen) turvallisuuden ytimessä, joka mahdollistaa kieltoja tai rajoituksia. Ratkaisussa C-72/83158 tulkittiin silloista sopimusta (poikkeus myös 36 artiklassa) niin, että öljytuottei- den maahantuojalle voitiin asetuksella säätää velvollisuus ostaa valtion öljytuotteita (ver- rattavissa määrälliseen tuonnin rajoitukseen). Perustelut tukivat muutoinkin sitä, että val- tio voisi asettaa rajoituksia myös kaivosmineraalien viennille ja sisällyttää vieläpä taloudel- lisia tavoitteita rajoituksiin. Tuomion kohdassa 36 esitettiin velvoitteet tällaisen lainsäädän- nön perustelemiselle: ”Edelleen, 36 artiklaa sovellettaessa on huomattava, että tarkastelun kohteena oleva lainsäädäntö on voitava perustella sellaisilla objektiivisilla olosuhteilla, jotka vastaavat yleisen turvallisuuden vaatimuksia. Jos tämä lainsäädäntö voidaan näin perustella, se että kyseisellä lainsäädännöllä voidaan saavuttaa yleistä turvallisuutta koskevien tavoitteiden ohella muita, jäsenvaltion mahdollisesti tavoittelemia taloudellisia tavoitteita, ei voi estää 36 artiklan soveltamista.” EY/EU-tuomioistuimen ratkaisut ovat voimassa olevaa oikeutta. Kaivoslain raaka-ainehuol- tointressin perusteella voisi olla merkitystä kriittisten mineraalien käyttämisellä osittain myös varmuusvarastojen kerryttämiseen valtiontaloudelle kohtuullista kustannusten kor- vausta vastaan (alle liiketoimintahinnan). Raaka-ainehuolto pitänee sisällään myös välija- losteet jatkojalostuksen tai lopputuotteiden raaka-aineina. Nykyään kaivosluvassa ei tar- kastella asiaa eikä ilmeisesti ole tarkasteltu ainoassa kaivosaluelunastusluvassa. Kummas- sakaan luvassa ei ainakaan voida nykyään määrätä asiasta mitään. Kaivosaluelunastusluvassa ei voi antaa asiasta määräyksiä, joten ”raaka-ainehuollon tur- vaamisen” kriittisine mineraaleineen voisi intressinä ja sen turvaavina määräyksinä varmis- taa jo kaivosluvan yhteydessä, mahdollisesti kaivosluvan ja kaivosaluelunastusluvan jon- kinlaisessa yhdistetyssä käsittelyssä, jossa vesilupamenettelyn tapaan lunastettavat käyt- töoikeudet käsiteltäisiin samassa päätöksessä ja arvioitaisiin haittoina. Vasta silloin hyödyt ja haitat arvioitaisiin kokonaisuutena samanaikaisesti ja samalla tasolla. Tällaiselle kansalli- selle sääntelylle ei vaikuttaisi olevan estettä. 158 Asia C-72/83 Campus Oil Limited ym. v. Minister for Industry and Energy (Teollisuus- ja energiaministeri), Irlanti ym., tuomio 10.7.1984. Ratkaisu oli vastoin komission kantaa. 171 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 5.3.2 Vaihtoehtoedellytys Toimeenpanoedellytysten lause ”jos lunastuksen tarkoitus voidaan yhtä sopivasti saavut- taa jollain muulla tavalla” edellyttää ensinnäkin, ettei oikeutta alueeseen saada vapaaeh- toisesti sopimalla. Lunastus on viimesijainen. Lisäksi lause tarkoittaa ns. haitattomuuspe- riaatteen mukaisesti, ettei lunastuksen tarkoitusta saavutettaisi jollain haitattomammalla vaihtoehdolla. Tämä on varsinaista intressivertailua edeltävä lähtökohta, niin että arvioita- vaksi tulee vain vaikutuksiltaan minimoitu vaihtoehto. Kaivosyhtiö yrittää yleensä ostaa alueet itselleen ja tekee esisopimuksia. Toisin kuin nauha- maisissa hankkeissa, kaivoksen sijainti on ainoa vaihtoehto. Vaihtoehtoina voidaan tarkas- tella avolouhosta ja maanalaista kaivosta, avolouhoksen välttämätöntä laajuutta, sivukivi- kasojen, rikastusaltaiden ja apualueen toimintojen sijaintia tms. Näin etsitään lunastuksen tarkoituksen toteuttava haitattomin vaihtoehto. Voidaan myös sanoa, että optimoidaan ainoa vaihtoehto haitattomimmiksi osiksi. Kaivoslain 49 §:ssä säädetään myös, että kaivosaluelunastuslupa voidaan myöntää, jos kai- vosalue täyttää 19 §:ssä säädetyt edellytykset kaivosalueelle ja kaivoksen apualueelle. Kai- vosalueen suuruus on sidottu esiintymän laatuun ja laajuuteen. Apualue on sidottu kai- vostoiminnan kannalta välttämättömiin viereisiin teitä, kuljetuslaitteita, voima- tai vesijoh- toja, viemäreitä, vesien käsittelyä tai riittävään syvyyteen maan pinnasta louhittavaa kulje- tusväylää varten tarvittaviin alueisiin. Kaivosalueen ja apualueen sijainti on suunniteltava niin, ettei niistä aiheudu kaivostoiminnan kokonaiskustannukset huomioon ottaen koh- tuudella vältettävissä olevaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta. Koska kaivosalueen ja kaivoksen apualueen suhde muuhun alueiden käyttöön pitää olla selvitetty oikeusvaikutteisessa kaavassa jo kaivosluvan edellytyksenä, kaivosaluelunastus- luvassa ei ole mahdollista suuremmin poiketa jo ilmenevistä ratkaisuista. Kaivoslain 49.3 §:n mukaan kaivosaluelunastusluvan harkinnassa on silti otettava huomioon, mitä 47 §:n 2 ja 3 momentissa säädetään kaivosalueesta ja kaivoksen apualueesta kaivosluvan myöntä- misen edellytyksenä. Arvio on osin päällekkäinen. Myös ympäristönsuojelulain (527/2014) 11 §:ssä on sijoituspaikan valintaa koskevia sään- nöksiä, jotka voisivat vaikuttaa mm. rikastushiekka-altaan sijoittamispaikkaan, sivukivika- sojen sijaintiin kaivoksen jätevesien johtamiseen tms. Vaikka kaivoslain soveltamisala poik- keaa ympäristönsuojelulain soveltamisalasta, kaivoslupa-asiassa kuitenkin kuullaan ympä- ristövaikutusten ilmenemisalueen ELY-keskusta, samoin kaivosaluelunastuslupa-asiassa kuullaan ELY-keskusta (kaivoslain 37 §). 172 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 5.3.3 Lisävaatimukset yksityisoikeudelliselle yhteisölle Kyseessä on yhteisömuotoon liittyvä vaatimus riippumatta siitä, omistavatko valtio tai kunta, yritykset vai yksityishenkilöt yhteisön osakkeet. Yksityisoikeudellisen yhteisön on osoitettava yleisen tarpeen vaativan lunastusta. Oikeuskäytännön perusteella yleinen tarve voi myös ”ilmetä” ilman laajempia perusteluita. Kaivosyhtiö toimii kilpailulla markkinoilla, mutta kaivosoikeuden perusteella sillä on mm. sähkömarkkinalain verkonhaltijoihin rinnas- tettava kaivoslain etusijan mukainen yksinoikeus alueeseen. Osoittaminen koskee samoja yleisen tarpeen vaatimuksia, joiden perusteet on selostettu edellä. Lainkohta herättää e contrario kysymyksen, miksi julkisoikeudellisen yhteisön ei olisi osoitettava yleisen tarpeen vaativan lunastusta ja onko lunastusta vastustavan ”yleisen tarpeen olettaman” kumoami- seksi osoitettava, ettei julkisyhteisön lunastuksessa yleinen tarve vaatisi lunastusta. Yksityisoikeudellisen yhteisön on esitettävä luotettava selvitys siitä, että lunastettava omaisuus tullaan käyttämään aiottuun tarkoitukseen. Kaivostoiminnassa ”aiottu tarkoi- tus” on ”lunastuksen tarkoitus” eli maanpällisen hallinnan saaminen kaivosalueelle (aiem- min käyttöalue) ja apualueelle. Oikeus esiintymän hyödyntämiseen on saatu kaivosluvalla ja ennen lunastuslupahakemuksen ratkaisemista. Suomessa on ollut voimassa lunastettuja kaivospiirejä, joilla toimintaa ei ole aloitettu (mm. Kuusamo). ”Luotettava selvitys” -määritelmä edellyttäisi sen arvioimista, milloin selvitys ei olisi luotet- tava. Jos esiintymä on taloudellisesti hyödyntämiskelpoinen (kaivosluvassa tarkastettu) ja hankkeelle haettu oman tai vieraan pääoman rahoitusta, kaivosalue on kaavoitettu, lunas- tettavista alueista tehty ostotarjoukset, YVA-menettely odottaa perusteltua päätelmää ja kaivostoiminnan edellyttämien muiden lupien hakemukset on pantu vireille, ei muuta luo- tettava selvitystä voine vaatia. ”Tullaan käyttämään” mahdollistaa pitemmänkin aikajanan tarkastelun. Kaavapäätös on jo lainvoimainen ja YVA-selostus yleensä laadittu, muut lupapäätösasiat ovat vireillä tai tulossa vireille. Yleensä kaivostoimituksen lisäksi odotetaan ainakin tarvittavien ympäristö- ja vesilupien lainvoimaistumista ennen kaivoksen lopullisen investointipäätöksen teke- mistä. Aikajana tässä vaiheessa on yleensä 2–5 vuotta, mutta ”tullaan käyttämään” ei ole rajoitettu täsmälliseen aikajanaan. Lainkohtaa perusteltiin niin, että myös yksityisoikeudellisen yhteisön kaivoshanke voi olla yleisen tarpeen vaatima, mutta hankkeen taustalla tulee olla yhteiskunnan tehtävä. Perus- tuslakivaliokunta on katsonut, ettei perustuslain 15 §:n yleisen tarpeen vaatimus välttä- mättä edellytä lunastuksen toteuttamista julkisyhteisön hyväksi, vaan lunastetun omai- suuden saajana voi olla muukin taho (PeVL 28/2000 vp ja 49/2002 vp).159 Yhteiskunnan tehtävää on mahdollista vahvistaa kytkemällä se valtion raaka-ainehuoltoon. 159 Ibid. s. 106. 173 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 5.3.4 Yleiselle edulle saatavan hyödyn vertailu yksityiselle edulle koituvaan haittaan Jos lunastuksesta yksityiselle edulle koituva haitta on suurempi kuin siitä yleiselle edulle saatava hyöty, niin kaivosaluelunastuslupaa ei myönnetä. Mm. vesilain mukaisessa intressi- vertailussa yleiselle edulle saatava hyöty tai haitta ylittää poikkeuksetta yksityiselle edulle saatavan hyödyn tai sille aiheutuvan haitan. Aina ei ole selvää, onko kyse yksityisen vai yleisen edun hyödystä tai haitasta. Lunastettavan käyttöoikeuden yhteydessä rajoitetaan kaivoksen elinkaaren kestäväksi ajaksi toistaiseksi maanomistajan oikeutta käyttää ja vallita kiinteää omaisuutta, jos- kus harvemmin myös rasitustodistuksesta ilmenevää tai kirjaamatonta muuta erityistä oikeutta. Maanomistajan oikeutta ei siis lunastuslakiin kirjoitetulla tavalla ”pysyvästi tai määräajaksi”. Kaivosluvassa tarkastetaan estekynnyksenä, ettei kaivostoiminta mm. olennaisesti hei- kennä saamelaisten kotiseutualueella edellytyksiä harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkei- noja, kolttien mahdollisuuksia harjoittaa elinkeinoja koltta-alueella tai aiheuta erityisellä poronhoitoalueella huomattavaa haittaa poronhoidolle. Kaivosaluelunastuslupa-asiassa asiaa ei ole tarpeen käsitellä uudelleen lunastuslupakynnyksenä, mutta elinkeinoille mah- dollisesti aiheutuvista menetyksistä määrätään korvauksia lunastustoimituksessa, jos niistä ei sovita. 5.3.5 Oikeuskäytäntöä yleisen tarpeen arvioinnista Ratkaisussa KHO 14.5.2019 taltio 2152 arvioitiin yleinen tarve (sähkönkäyttö, yleiskaava, lausunnot), tehtiin vaihtoehtotarkastelu (reitti, maakaapeli) ja suoritettiin intressivertailu. Hankkeesta aiheutui haittaa yhdelle tilalle ja yleisemmin maisemahaittaa. Asiakirjoista ilmenevän selvityksen perusteella on kuitenkin pääteltävissä, että lunastuksesta yksityi- selle edulle koituva haitta ei ollut suurempi kuin siitä yleiselle edulle saatava hyöty eikä lunastuslain 4 §:ssä tarkoitettua intressivertailua ollut tarpeen esittää tarkemmin kuin lunastuslupahakemuksesta ja asiaan liittyvistä muista asiakirjoista oli hyödyistä ja haitoista pääteltävissä. Intressivertailu oli enemmän implisiittistä ja asiakirjoista ilmenevää. Asiassa KHO 14.11.2019 (KHO:2019:143) lunastuslupa MRL 99.3 §:ssä tarkoitetulla tavalla kunnan suunnitelmanmukaiseen yhdyskuntakehitykseen lunastuslain 4.3 §:n nojalla ei ollut lainvastainen sillä perusteella, ettei ympäristöministeriö perustellut yleistä tarvetta. Riitti, että yleinen tarve ilmeni yleiskaavassa osoitetuista aluevarauksista. Intressejä ei sinänsä verrattu, mikä ei ole välttämätöntä myöskään kaavoituksen tarkoituksenmukai- suusharkinnan yhteydessä (KHO 15.9.2016 taltio 3829). 174 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Mahdollisesti perinteisissä lunastuksissa taustalla oli yleisen tarpeen olettama ja valittajilla käännetty todistustaakka. Päätöksen perusteluvelvollisuuteen sen ei pitäisi vaikuttaa, kun asiaan on laillisuusvalituksessa suoraan vedottu. Toki em. tapauksissa molempiin lunastuk- siin liittyy suoraan lakisääteisiä velvoitteita (kantaverkonhaltijan velvoitteet, kaavoittajalle säädetyt velvoitteet), joista intressi muodostuu. Ne eivät siten yleisen tarpeen näkökul- masta ole vapaaehtoisia hankkeita samalla tavoin kuin yksityisoikeudellisten henkilöiden tällaiseen velvoitteeseen liittymättömät ja vain laissa sallittuun toimintaan ja siihen liittyen yleiseksi tarpeeksi tunnustettuun toimintaan liittyvät lunastukset. Kaavalunastuksissa voidaan olla ajoittain kilpailuoikeuden rajapinnoilla, mikäli alue lunas- tetaan pois yhdeltä ja luovutetaan toiselle samalla kilpailulla markkinalla. Käypä arvokin voi olla ongelma, jos lunastettava alue on tuotantoketjun, asiakaspiirin tai muuten kilpailun kannalta tärkeä yritykselle. Em. tapaus ei muodollisesti liittynyt kuitenkaan kilpailuoikeu- teen vaan yleisen tarpeen sijaan lunastuksen toimeenpanoedellytysten vaihtoehtoedel- lytykseen. Lähtökohtaisesti MRL 99.3 § soveltuisi myös kunnan lunastuksiin teollisuuden suunnitelmanmukaiseen yhdyskuntakehitykseen aluevarauksen ilmentäessä yleistä tar- vetta, mutta sellaiseen sitä ei ole sovellettu. Kaivosalueen kaavoitus ei sinänsä ole kunnan suunnitelmallista yhdyskuntakehitystä vaan perustuu kaivosluvan hakijan suunnitelmiin. 5.4 Kaavoituksen intressiharkinta 5.4.1 Kunnan oikeus päättää alueensa maankäytöstä Perustuslain 121 §:n mukaan kuntien hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehal- lintoon, jonka yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Kun- talain (410/2015) 10 §:n nojalla valtiovarainministeriö (VM) huolehtii, että kuntien itsehal- linto otetaan huomioon kuntia koskevan lainsäädännön valmistelussa. Kaivoslain 47 §:n nojalla kaivoksen pitää perustua oikeusvaikutteiseen kaavaan.160 Itsehallintoa heijastavan maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) mukaan kunta päättää alueensa maankäytöstä. 5.4.2 Kaivoksen YVA ja kaavoitus Malminetsinnän osoittaessa esiintymän hyödyntämiskelpoisuuden niiden aikana voidaan käynnistää YVA-menettely ja kaavoitus. MRL 9.3 §:n mukaan YVA-velvollisen hankkeen 160 Toistaiseksi asiaa voidaan myös muutoin selvittää yhteistyössä kunnan, maakunnan lii- ton ja ELY-keskuksen kanssa kaivostoiminnan vaikutukset huomioon ottaen, mutta uusi kai- vos tai merkittävä muutos edellyttää käytännössä aina kaavaa. 175 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 ympäristövaikutukset voidaan arvioida YVA-menettelyn sijaan kaavoituksen yhteydessä, jolloin YVA-menettelyn tiedot toimitetaan kunnan kaavoitusviranomaiselle. Kaavoitusvi- ranomainen on vastuussa yhdistetyn menettelyn läpiviemisestä ja ELY-keskuksen tehtä- vänä YVA-yhteysviranomaisena on tarkistaa, että ympäristövaikutusten arviointi on ollut aineellisesti riittävä.YVA-selvitysten tarkkuus on sovitettu nykyään maakuntakaavatasolle ja niiden laatimiskynnykset ovat olleet hankkeissa rinnakkaisia, joten kuntakaavaa varten saatetaan tarvita hieman yksityiskohtaisempaa tietoa. 5.4.3 Kaavoituksen käynnistäminen Kuntaa ei silti voi velvoittaa kaavoituksen käynnistämiseen. Kaavoituksen käynnistäminen sisältyy kunnanhallituksen tarkoituksenmukaisuusharkintavaltaan. Se ei ole laillisuushar- kintaa eikä asiassa anneta valituskelpoista ratkaisua. Ratkaisusta ei kuulla kuntalaisia eikä valtuusto päätä asiasta. Kaivosyhtiö voi tehdä kunnan kanssa kaavoituksen käynnistämis- sopimuksen. Kaivosyhtiö voi tehdä voi tehdä kunnanhallituksen kanssa sitovan maankäyt- tösopimuksen (MRL 91 b §) kaavaluonnoksen oltua nähtävillä. Sopimus ei kuitenkaan voi sitovasti koskea kaavan sisältövaatimuksia. Vielä toistaiseksi MRL 91 b §:n mukaisen maan- käyttösopimuksen sisältöä koskeva ehto sitoo yksityisoikeudellisesti, mutta ei julkisoikeu- dellisesti kaavaa hyväksyttäessä. 5.4.4 Kaavoituspäätös Kaavan hyväksymisestä päättää kuntalaisia edustava kunnanvaltuusto. Se voi hylätä kai- voskaavan kunnan etujen vastaisena tarkoituksenmukaisuussyistä eikä sitä voi muuttaa kunnallisvalituksen laillisuusperusteilla. Jos kunta hyväksyy tarkoituksenmukaisuussyistä kaivoskaavan, päätös voidaan kumota vain laillisuusperusteilla (kaavan sisältövaatimukset ja muodolliset laillisuusperusteet). Kaivostoiminnan harjoittamisen edellytyksistä ei kaa- voituksen yhteydessä päätetä erikseen kaivoslaissa elinkeinon harjoittamisen oikeudesta annetun lain (122/1919) mukaisesti vaan kaavoitus riippuu kunnanhallitusten poliittisesta tahdosta. 5.4.5 Kaivoksiin liittyvä valitusoikeus Maakuntakaava ja yleiskaava eivät saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden hal- tijalle kohtuutonta haittaa (MRL 28, 39 §). Tämä on ns. laillisuusperuste valitusasiassa. Kaa- vapäätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin kuntalaissa säädetään (MRL 188 §). Kuntalain 137 §:n mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi 176 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen. Kunnan jäsen on yhteisö, jonka kotipaikka on kunnassa ja se, joka omistaa tai hallitsee kiinteää omaisuutta kunnassa (kuntalain 3 §). Oikeudenhaltijalle aiheutuvaa kohtuuttomuutta voidaan tarkastella malminetsintäoikeu- den ja kaivosoikeuden tuoman asianosaisuuden näkökulmasta. Jos kaivostoiminta kiel- letään, se ei vaikuta malminetsintälupaan välittömästi eikä valittajalla vielä ole kaivosoi- keutta. Asianosaisuuden perusteella ei välttämättä tule valitusoikeutta, kun kaavapäätös ei vaikuta oikeuteen välittömästi. Kaavapäätöksestä voivat valittaa kunnallisvalituksella kaikki kunnan jäsenet, mutta malmi- netsintävaiheessa ja kaivoslupavaiheessa ennen kaivosaluelunastusvaihetta kaivosyhtiö ei yleensä ole vielä kuntalain mukainen kunnan jäsen (maanomistus, kotipaikka). Valitusoi- keuteen voi sinänsä vaikuttaa omilla toimenpiteillä, mutta yhdistelemällä kunnan jäsenyy- den asianosaisuuteen liittyvään valitusintressiin kaivosyrittäjällä on vain teoreettinen mah- dollisuus menestyä. Todellista mahdollisuutta ei ole, sillä kunta päättää maankäytöstään. Käytännössä kunta valitsee kaavoitustavoitteen ja sisältövaatimuksien mukaisesti kunnan on hieman joustettava niistä. Kuusamoa koskevassa vuosikirjaratkaisussa KHO:2019:67 tilanne oli tietysti erilainen, koska siellä olivat kunnan aikanaan haluamat voimassa olevat kaivospiirit KaivNo 3965 ja 4013 vuodelta 1995, KaivNo 4909 vuodelta 1997 sekä kaivosyhtiön kiinteistö. Asiaa on tarkastelu mm. kohdassa 4.5. Yleiskaavapäätös vaikutti välittömästi kaivosoikeuksiin eikä perustuslakikaan mahdollista oikeuksien pyyhkäisemistä pois kaavalla. Tätä päätöstä on tulkittu systemaattisesti väärin sekoittamalla sen perusteet nykyiseen kaivoslakiin. Maanomistajien ja muiden oikeudenhaltijoiden mahdollisuudet valittaa kaavasta ovat valitusoikeuden näkökulmasta laajat, mutta menestymismahdollisuudet hatarat, koska kunta päättää alueidensa maankäytöstä. Joissakin tapauksissa kaivoskaava voi olla koh- tuuton maanomistajalle. Maatalous ja metsätalous ja eräissä tapauksissa myös matkailu ovat suojattuina sekä oikeuksina osana omaisuudensuojaa että elinkeinoina, jolloin niiden suojaus kaavoituksen sisältövaatimuksissa on suurimmillaan. Matkailu toisen maa-alueella ei ole muun oikeudenhaltijan ominaisuudessa tapahtuvaa toimintaa, koska se perustuu jokamiehenoikeuksiin. Kaavan sisältövaatimuksiin kuulu- vat kuitenkin kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset ja kaivoskaava voi tapauskoh- taisesti muodostua sellaiseksi, ettei matkailua elinkeinotoimintana oteta riittävästi huo- mioon. Kaivostoiminta toisenkin alueella voi vaikuttaa alueen luonnonvarapalveluihin (yleinen etu), mutta se ei ole sidoksissa omaisuuden suojaan. 177 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 5.4.6 Intressivertailu kaavoituksessa Kunta ei siten vertaile kunnalliseen itsehallintoon kuuluvassa demokraattisessa päätöksen- teossa intressejä vaan kaavoituksen käynnistäminen, kaavojen tavoitteet, mukaan lukien kaivostoiminta, perustuvat kunnanhallituksen kunnallispoliittisen tarkoituksenmukaisuus- harkinnan intresseihin, joiden motiivit voivat ylittää kuntarajat. Malminetsintätutkimukset, YVA ja muut selvitykset voivat käydä siinä vaiheessa tarpeettomiksi. Kaavoituksessa suojat- tavia intressejä on selostettu kohdassa 4.5. 5.4.7 Oikeuskäytäntöä Ratkaisussa KHO 15.9.2016 taltio 3829 (Sokli) korkein hallinto-oikeus hyväksyi Pohjois-Suo- men hallinto-oikeuden päätöksen 20.3.2015 nro 15/0102/1 perustelut, joiden mukaan maankäyttö- ja rakennuslaissa ei aseteta intressivertailua kaavan hyväksymisen edellytyk- seksi. Kuntalain 90 §:ssä säädetyt laillisuusvalitusperusteet huomioon ottaen kunnallisva- litusta ei voida tehdä sillä perusteella, että jokin muu vaihtoehto olisi tarkoituksenmukai- sempi. Taustalla oli myös maakuntakaava. Asiassa KHO 14.11.2019 taltio 5311 (KHO:2019:143) lunastuslupa oli myönnetty lunastus- lain 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun erityisen lunastusperusteen sisältävän MRL 99.3 §:n nojalla. Ympäristöministeriön päätös ei tämän vuoksi ollut lainvastainen sillä perusteella, että yleistä tarvetta ei ollut erikseen perusteltu. Suomen perustuslain 15 §:n 2 momen- tissa tarkoitettu yleinen tarve ilmeni tässä tapauksessa niistä aluevarauksista, jotka alueelle oli mainittujen kunnan maankäytön suunnitelmien perusteella yleiskaavassa osoitettu. Ei ollut perusteita katsoa, että lunastusluvan hakeminen olisi valituksissa tarkoitetulla tavalla perustunut sellaiseen kunnan perusteettomaan taloudellisen edun tavoitteluun. Asiassa oli alueen sijaintiin ja kaavoitustilanteeseen nähden selvitetty, että aluetta tarvittiin MRL 99.3 §:ssä tarkoitetulla tavalla kunnan suunnitelmanmukaiseen yhdyskuntakehitykseen. 5.5 EU-johdannaisten intressien vertailua 5.5.1 Primaarioikeus Tavaroiden vapaa liikkuvuus SEUT (1 luku) 34 artiklan mukaan jäsenvaltioiden väliset tuonnin määrälliset rajoitukset ja kaikki vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet ovat kiellettyjä. SEUT 35 artiklan mukaan jäsenvaltioiden väliset viennin määrälliset rajoitukset ja kaikki vaikutukseltaan vastaa- vat toimenpiteet ovat kiellettyjä. 36 artiklassa säädetään kuitenkin intressit, joiden nojalla poikkeus on mahdollinen: 178 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 ”…ei estä sellaisia tuontia, vientiä tai kauttakuljetusta koskevia kieltoja tai rajoituksia, jotka ovat perusteltuja julkisen moraalin, yleisen järjestyksen tai turvallisuuden kannalta, ihmisten, eläinten tai kasvien terveyden ja elämän suojelemiseksi, taiteellisten, historiallisten tai arkeologisten kansallisaarteiden suojelemiseksi taikka teollisen ja kaupallisen omaisuuden suojelemiseksi. Nämä kiellot tai rajoitukset eivät kuitenkaan saa olla keino mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyyn rajoittamiseen. Tavarat, palvelut, ihmiset, pääoma vapaa liikkuvuus.” Palveluiden vapaa liikkuvuus SEUT (3 luku) 56 artiklassa kielletään rajoitukset, jotka koskevat muuhun jäsenvaltioon kuin palvelujen vastaanottajan valtioon sijoittautuneen jäsenvaltion kansalaisen vapautta tarjota palveluja unionissa. Euroopan parlamentti ja neuvosto voivat tavallista lainsäätä- misjärjestystä noudattaen ulottaa tämän luvun määräykset koskemaan myös sellaisia pal- velujen tarjoajia, jotka ovat kolmannen maan kansalaisia, mutta jotka ovat sijoittautuneet unioniin. 57 artiklan mukaan palveluilla tarkoitetaan suorituksia, joista tavallisesti maksetaan kor- vaus ja joita määräykset tavaroiden, pääomien tai henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta eivät koske. Palveluihin kuuluu erityisesti mm. teollinen toiminta, johon sisältyy mm. kai- vostoiminta. 62 artiklan mukaan 51–54 artiklassa määrättyä sovelletaan palveluluvussa (3) tarkoitettuihin kysymyksiin. 52 artiklassa määrätään: ”… luvun määräykset ja niiden nojalla toteutetut toimenpiteet eivät rajoita niiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten soveltamista, joiden mukaan ulkomaalaisiin sovelletaan erityissääntelyä yleisen järjestyksen tai turvallisuuden taikka kansanterveyden perusteella.” Palveluiden tarjoamisesta on annettu myös palveludirektiivi 2006/123/EY, jota sovelletaan perussopimuksen mukaisiin palveluihin sisämarkkinoilla: teollinen toiminta, kaupallinen toiminta, käsityöläistoiminta ja vapaiden ammattien harjoittamiseen kuuluva toiminta. Palvelutoiminnan aloittamiselle voi asettaa ehdoksi, että sitä varten saadaan lupa toimi- valtaiselta viranomaiselta vain siinä tapauksessa, että päätös perustuu syrjimättömyyteen, tarpeellisuuteen ja suhteellisuuteen. Lupajärjestelmiä ja muita rajoituksia voidaan perus- tella vain kansanterveyden, kuluttajien suojelun, eläinten terveyden ja kaupunkiympäris- tön suojelemisen edellyttämillä yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä tarpeellisuus ja suhteellisuusperiaatetta noudattaen. Se asettaa rajoituksia teollisuuspalveluihin kuuluvan kaivostoiminnan intressivertailulle. 4 artiklan 8 kohdassa luokitellaan yleistä etua koske- viksi pakottaviksi syiksi: 179 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 ”yleinen järjestys, yleinen turvallisuus, kansanterveys, sosiaaliturvajärjestelmän rahoituksen tasapainon turvaaminen, kuluttajien, palvelujen vastaanottajien ja työntekijöiden suojelu, liiketoimien rehellisyys, petostentorjunta, ympäristönsuojelu kaupunkiympäristö mukaan luettuna, eläinten terveys, henkisen omaisuuden suojelu, kansallisen historiallisen ja taideperinnön säilyttäminen sekä sosiaali- ja kulttuuripolitiikan tavoitteet”. Palveluiden vapautta voidaan myös palveludirektiivin nojalla rajoittaa mm. ympäristön- suojelun lisäksi kaivoslakiin liittyvän yleisen turvallisuuden syillä. Lupamenettelyjen on oltava selkeitä. Hakemukset on käsiteltävä mahdollisimman lyhyessä ajassa siitä, kun kaikki asiakirjat on toimitettu. Toimivaltainen viranomainen voi pidentää määräaikaa ker- ran rajoitetuksi ajaksi, jos se on perusteltua asian monitahoisuuden vuoksi. Jos vastausta hakemukseen ei saada kohtuullisessa ajassa, lupa on katsottava myönnetyksi. Erilaisia jär- jestelyjä voidaan kuitenkin ottaa käyttöön, kun se on perusteltua yleistä etua koskevin pakottavin syin (13 artikla). Palveludirektiivin 16 artiklassa mahdollistetaan rajoituksia yleisen järjestyksen, yleisen tur- vallisuuden, kansanterveyden tai ympäristönsuojelun perusteella. Näistä etenkin yleinen turvallisuus koskee kaivoslain soveltamisalaa. Kaivoslaissa voidaan asetta yleisen turvalli- suuden perusteella rajoituksia, kuten on tehty. Yleinen turvallisuus voidaan nähdä myös valtion raaka-aineiden saatavuuden näkökulmasta turvaamassa kaivostoiminnan harjoit- tamista ja samalla raaka-aineiden saantia, kuten alla selostetaan. Pääomien vapaa liikkuvuus SEUT (4 luku) 63 artiklassa kielletään rajoitukset, jotka koskevat pääomanliikkeitä jäsen- valtioiden välillä taikka jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä sekä rajoitukset, jotka koskevat maksuja jäsenvaltioiden välillä taikka jäsenvaltioiden ja kolmansien mai- den välillä. 65 artiklan mukaan 63 artiklassa määrätty ei rajoita oikeutta soveltaa niitä vero- lainsäädäntönsä säännöksiä, joiden mukaan verovelvollisia kohdellaan eri tavoin heidän asuinpaikkansa tai heidän pääomansa sijoituspaikan perusteella taikka toteuttaa vält- tämättömät toimenpiteet, jotka ovat perusteltuja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden kannalta. Ihmisten vapaa liikkuvuus SEUT 45 artiklassa turvataan työntekijöiden vapaa liikkuvuus unionissa yleisen järjestyk- sen tai turvallisuuden taikka kansanterveyden vuoksi perustelluin rajoituksin. 49 artiklassa kielletään rajoitukset, jotka koskevat jäsenvaltion kansalaisen vapautta sijoittautua toi- sen jäsenvaltion alueelle ja mm. tytäryhtiöiden perustamista. 52 artiklan mukaan SEUT 49 artikla ei rajoita niiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten soveltamista, joiden 180 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 mukaan ulkomaalaisiin sovelletaan erityissääntelyä yleisen järjestyksen tai turvallisuuden taikka kansanterveyden perusteella. Yleinen turvallisuus kaivosmineraalien kannalta SEUT 36, 45, 52 ja 62 artiklan nojalla perusvapaudet eivät estä yleisen järjestyksen tai tur- vallisuuden kannalta perusteltuja kieltoja tai rajoituksia (”…justified on grounds of … pub- lic policy or public security…”, ”… grundas på hänsyn till … allmän ordning eller allmän säkerhet…”, ”… aus Gründen der öffentlichen … Ordnung und Sicherheit…”). Kuten mui- denkin neljän vapauden liikkuvuudesta tehtävät poikkeukset yleisen turvallisuuden perus- teella, poikkeuksella on oltava liityntä perinteiseen kansallisen suvereniteetin ytimeen, jossa valtiolla on ensisijainen vastuu alueensa ja kansalaistensa suojelemisesta. SEUT 36, 45, 52 ja 62 artiklan tulkintaan voinee vedota myös suhteessa WTO-sääntelyyn. Yleinen turvallisuus voidaan englannista, ruotsista ja saksasta kääntää myös ”julkiseksi turvallisuudeksi”. Valmiuslaki ja huoltovarmuuslaki epäilemättä ovat toistaiseksi yleisen (julkisen) turvallisuuden ytimessä, joka mahdollistaa kieltoja tai rajoituksia. Ratkaisussa C-72/83161 tulkittiin silloista sopimusta (poikkeus myös 36 artiklassa) niin, että öljytuottei- den maahantuojalle voitiin asetuksella säätää velvollisuus ostaa valtion öljytuotteita (ver- rattavissa määrälliseen tuonnin rajoitukseen). Perustelut tukivat muutoinkin sitä, että val- tio voisi asettaa rajoituksia myös kaivosmineraalien viennille ja sisällyttää vieläpä taloudel- lisia tavoitteita rajoituksiin. Tuomion kohdassa 36 esitettiin velvoitteet tällaisen lainsäädän- nön perustelemiselle: ”Edelleen, 36 artiklaa sovellettaessa on huomattava, että tarkastelun kohteena oleva lainsäädäntö on voitava perustella sellaisilla objektiivisilla olosuhteilla, jotka vastaavat yleisen turvallisuuden vaatimuksia. Jos tämä lainsäädäntö voidaan näin perustella, se että kyseisellä lainsäädännöllä voidaan saavuttaa yleistä turvallisuutta koskevien tavoitteiden ohella muita, jäsenvaltion mahdollisesti tavoittelemia taloudellisia tavoitteita, ei voi estää 36 artiklan soveltamista.” EY/EU-tuomioistuimen ratkaisut ovat voimassa olevaa oikeutta. Kaivoslain raaka-aine- huoltointressin perusteella voisi olla merkitystä kriittisten mineraalien käyttämisellä osit- tain myös varmuusvarastojen kerryttämiseen valtiontaloudelle kohtuullista kustannus- ten korvausta vastaan (alle liiketoimintahinnan). Raaka-ainehuolto pitänee sisällään myös välijalosteet jatkojalostuksen tai lopputuotteiden raaka-aineina. Nykyään kaivosluvassa ei 161 Asia C-72/83 Campus Oil Limited ym. v. Minister for Industry and Energy (Teollisuus- ja energiaministeri), Irlanti ym., tuomio 10.7.1984. Ratkaisu oli vastoin komission kantaa. 181 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 tarkastella asiaa eikä ilmeisesti ole tarkasteltu ainoassa kaivosaluelunastusluvassa. Kum- massakaan luvassa ei ainakaan voida nykyään määrätä asiasta mitään. Kaivosaluelunastusluvassa ei voi antaa asiasta määräyksiä, joten ”raaka-ainehuollon tur- vaaminen” kriittisine mineraaleineen voisi intressinä ja sen turvaavina määräyksinä varmis- taa jo kaivosluvan yhteydessä, mahdollisesti kaivosluvan ja kaivosaluelunastusluvan jon- kinlaisessa yhdistetyssä käsittelyssä, jossa vesilupamenettelyn tapaan lunastettavat käyt- töoikeudet käsiteltäisiin samassa päätöksessä ja arvioitaisiin haittoina. Vasta silloin hyödyt ja haitat arvioitaisiin kokonaisuutena samanaikaisesti ja samalla tasolla. Tällaiselle kansalli- selle sääntelylle ei vaikuttaisi olevan estettä. Primaarioikeuden toimialat EU:n primaarioikeudessa on jaettu päätoimialat, joilla hyväksytään sekundäärioikeutta jae- tun toimivallan mukaisesti: a) sisämarkkinat, b) sosiaalipolitiikka, c) taloudellinen, sosiaali- nen ja alueellinen yhteenkuuluvuus, d) maatalous ja kalastus, meren elollisten luonnonva- rojen säilyttämistä lukuun ottamatta, e) ympäristö, f ) kuluttajansuoja, g) liikenne, h) Euroo- pan laajuiset verkot, i) energia, j) vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue sekä k) kan- santerveyteen liittyvät yhteiset turvallisuuskysymykset. Näillä toimialoilla kansalliset ja EU:n intressit voivat olla samalla tai eri puolella. EU-johdannaiset intressit voivat itsessään johtaa direktiivien täytäntöönpanosäädöksiä sekä EU:n asetuksia ja päätöksiä sovellettaessa kollisiotilanteisiin, joissa toisella puolella ovat luonto ja ympäristö, toisella puolella muu suojelu, aluekehitys tai elinkeinot. Sopimus Euroopan unionin toiminnasta (EUVL 26.10.2012 C 326/172), 288 artikla: ”Asetus pätee yleisesti. Se on kaikilta osiltaan velvoittava, ja sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa. Direktiivi velvoittaa saavutettavaan tulokseen nähden jokaista jäsenvaltiota, jolle se on osoitettu, mutta jättää kansallisten viranomaisten valittavaksi muodon ja keinot. Päätös on kaikilta osiltaan velvoittava. Jos siinä nimetään ne, joille se on osoitettu, se velvoittaa ainoastaan niitä. Suositukset ja lausunnot eivät ole sitovia.” 182 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 5.5.2 Luonto- ja lintudirektiivit Lajisuojelu Luontodirektiivin 92/43/EY ja lintudirektiivin 2009/147/EY (79/409/ETY) mukaisiin poikke- uksiin sisältyy intressiharkintaa jäljempänä kerrotulla tavalla. LSL 49 §:n nojalla on kielletty luontodirektiivin 92/43/ETY liitteen IV (a) eläinlajien ja lintudirektiivin 2009/147/EY 1 artik- lan lintulajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen. ELY-keskus voi myöntää poikkeuksen luontodirektiivin 16 (1) artiklan ja lin- tudirektiivin 9 artiklan perusteilla. Viitattuja artikloja tulkitaan sellaisenaan ja välittömästi viittauksen johdosta.162 Luontodirektiivin liitteen IV (a) eläinlajien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen edellyttää siis poikkeusta. ELY-keskus arvioi poikkeusedel- lytykset luontodirektiivin artiklan 16 (1) perusteilla. Poikkeuksella olisi estettävä merkittä- viä vahinkoja ja sille olisi oltava yleistä turvallisuutta koskevia ja muita erittäin tärkeän ylei- sen edun kannalta pakottavia syitä. Kaivostoimintaan liittyvät jälkimmäiset, minkä lisäksi siihen voi liittyä huoltovarmuuden vaatimuksen kautta myös yleinen turvallisuus. Luonto- direktiivin 12 (1 b) artiklassa kielletään näiden lajien tahallinen häiritseminen erityisesti nii- den lisääntymis-, jälkeläistenhoito-, talvehtimis- ja muuttoaikana sekä 12 (1 d) artiklassa lisääntymis- tai levähdyspaikkojen heikentäminen ja hävittäminen. Poikkeusedellytykset lintudirektiivin 9 artiklassa ovat samankaltaiset kuin luontodirektii- vin 16 artiklassa, mutta taloudellisten syiden osalta hieman tiukemmat. Jäsenvaltio voi, jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole, poiketa kiellosta mm. kansanterveyden ja yleisen tur- vallisuuden turvaamiseksi. Poikkeuksessa mainitaan laji, jota poikkeus koskee ja vaarateki- jät sekä ne ajalliset ja paikalliset olot, joissa näitä poikkeuksia voidaan myöntää. Komission lausuntoa ei kuitenkaan tarvita. Luontodirektiivin poikkeusedellytykset soveltuvat luontodirektiivin 7 artiklan nojalla sellai- senaan lintudirektiiviin, jonka mukaiset SPA-alueet ovat osa ekologista verkostoa (Natura 2000 -verkosto eli SAC- ja SPA-alueet). Poikettaessa on kompensoitava myös SPA-alueiden suojelun heikennykset. Komissio ei ennen luontodirektiiviä antanut lausuntoja SPA-alu- eista. Luontodirektiivin myötä annettiin myös SPA-alueita koskeva lausunto luontodirektii- vin nojalla. Lausunnon peruste liittyi rakennerahaston tukeman työllisyysalueen taloudel- lisiin syihin osana sisämarkkinoita.163 Itse lintudirektiivissä ei edellytetä komission lausun- 162 Ks. tarkemmin direktiivin välittömästä ja tulkintavaikutuksesta ilman viittaussäännök- siä: Vastuu ympäristödirektiivin soveltamisesta. Rinne, Ympäristöjuridiikka 1/2002. 163 Komission lausunto 96/15/EY, jossa komissio otti huomioon taloudelliset syyt, mutta kytki ne osaksi sisämarkkinoiden toteuttamista sekä taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuu- luvuuden edistämistä. 183 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 toa tai muuta konsultointia ennen SPA-alueiden suojeluun liittyvää poikkeamispäätöstä.164 Jäsenvaltiot raportoivat 9 artiklan mukaisista poikkeuksista komissiolle vuosittain jälkikä- teen. Lintudirektiivin nojalla suojelusta poikkeaminen on mahdollista, kun 1. muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole; 2. yksi 9 artiklan (1)(a), 9(1)(b) tai 9(1)(c) kohdassa listatuista syistä soveltuu; ja 3. 9(2) artiklan tekniset vaatimukset täyttyvät. Aluesuojelu Vaikutusten arviointikynnys ylittyy, jos hankkeen tai suunnitelman vaikutukset a) kohdis- tuvat Natura-alueen suojelun perusteena oleviin luontoarvoihin, b) ovat luonteeltaan hei- kentäviä, c) laadultaan merkittäviä, sekä d) ennalta arvioiden todennäköisiä. Arvioinnin perusteena tarkastellaan ensisijaisesti niitä luontoarvoja, joiden perusteella alue on liitetty Natura 2000 -suojelualueverkostoon. Näitä ovat aluekohtaisesti joko: y luontodirektiivin liitteen I luontotyypit (SAC) ja y luontodirektiivin liitteen II lajit (SAC-alueet), tai y lintudirektiivin liitteen I lintulajit (SPA-alueet) ja y lintudirektiivin 4.2 artiklassa tarkoitetut (SPA-alueet) muuttolintulajit Lupaa ei saa myöntää eikä suunnitelmaa (kaava) hyväksyä, jos arviointi- ja lausuntomenet- tely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkos- toon. Luontodirektiivin poikkeamisedellytykset sisältyvät luonnonsuojelulain 66 §:llä täy- täntöön pannun luontodirektiivin 92/43/EY 6.4 artiklaan: ”Jos suunnitelma tai hanke on alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnin kielteisestä tuloksesta huolimatta ja vaihtoehtoisten ratkaisujen puuttuessa kuitenkin toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle toteutetut korvaavat toimenpiteet.” Natura 2000 -alueen heikentämisen mahdollistava yleinen etu edellyttää lähtökohtai- sesti vähintään yhtä ongelmaa, jonka ratkaisuna on luvan myöntäminen tai suunnitelman 164 79/409/ETY ja 2009/147/EY. Ks. Great cormorant - Applying derogations under Article 9 of the Birds Directive 2009/147/EC s. 7. 6 artiklan nojalla komission ennakkokonsultointi liit- tyy vain lintulajien myyntiin, kuljetukseen ja hallussa pitämiseen. 184 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 hyväksyminen ja vahvistaminen. Valtioneuvosto ratkaisee sekä vaihtoehdon että erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavan syyn olemassaolon, joten sen on saatava vas- taus seuraaviin kysymyksiin: 1. Mikä on se hakemuksen perusteena oleva tilanne tai ongelma, joka vaatii ratkaisua?165 2. Voidaanko tämä ongelma ratkaista jollain muulla tavalla ja ratkaiseeko tämä vaihtoehtoinen toimintatapa ongelman, jota varten poikkeusta haetaan? Yleinen etu määritellään luontodirektiivin näkökulmasta siis kansallisella tasolla ilmenneen ongelman kautta, jonka ratkaiseminen voi olla myös EU:n yleisen edun mukaista. Siten se muistuttaa yleistä tarvetta siltä osin kuin kyse on epäkohdan poistamisesta. Luvan myön- täminen tai suunnitelman tarjoama ratkaisu yleisen edun vastaisuuden poistamiselle pitää olla ainoa ja pakottava vaihtoehto. Ongelman tulisi saada aikaan ”erittäin tärkeän yleisen edun” vastaisen tilanteen, jonka ratkaisemiseksi on yksi luvassa tai suunnitelmassa toteu- tettava ”pakottava syy”. Ongelman yleisen edun vastaisuuden määrittelyssä otetaan huo- mioon sekä EU:n että kansallisen oikeusjärjestyksen määritelmät sille, mitä voidaan pitää ongelmana. EU-tasolla vertailutietoa saadaan komission dokumenteista ja lausunnoista (opinion, yttrande, avis, Stellungnahme) sekä voimassa olevasta EU-oikeudesta, johon lue- taan EU:n direktiivien, asetusten ja päätösten lisäksi myös EU-tuomioistuimen ratkaisut. Varmuudella yleisen edun mukaisia syitä ovat ihmisen terveyteen, yleiseen turvallisuuteen ja ensisijaisen tärkeisiin muualla koituviin suotuisiin ympäristövaikutuksiin perustuvat syyt, jotka ainoina oikeuttavat poikkeamaan ensisijaisten luontotyyppien ja lajien suojelusta ilman komission lausuntoa. Priorisoitujen lajien ja luontotyyppien suojelusta poikkeami- seen soveltuvat muut syyt, ml. sosiaaliset tai taloudelliset syyt, vahvistaa komissio. Komis- sio on antanut lukuisia lausuntoja, joiden mukainen tulkinta on johtotähtenä erilaisten int- ressien yhteensovittamisessa. Ei voi olla niin, että luontointressejä tulkittaisiin eri tavoin kansallisen täytäntöönpanosäännöksen soveltamistilanteessa verrattuna siihen, miten direktiivejä valmistellut komissio itse niitä tulkitsee. Eri asia on kuitenkin, pitääkö kansalli- nen hallitus intressiä niin tärkeänä, että se päästää sitä tulkittavaksi. Kollisio syntyy kansal- lisen yleisen edun kannalta pakottavasta syystä. Komission lausunto Prosper Haniel 24/04/2003 koski Prosper Hanielin hiilikaivoksen ope- ratiivisen yleiskaavan (Rahmenbetriebsplan) hyväksymistä vuosille 2001–2019. Suunni- telma vaikutti kahteen Natura 2000 -verkostoon ehdotettuun alueeseen. Kaivostoiminta tuhoaisi priorisoituja luontotyyppejä. Lieventämistoimista huolimatta projektilla olisi 165 Ks. mm. Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under the Habitats Directive 92/43/EEC s. 54. 185 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 merkittävä haitallinen vaikutus Natura 2000 -alueeseen sekä useisiin luontotyyppeihin, ml. kahteen priorisoituun luontotyyppiin. Vaihtoehtoja ei ollut, jos haluttiin jatkaa kaivostoi- mintaa. Kaivoksen sulkemisella (nollavaihtoehto) olisi ei-hyväksyttäviä välittömiä ja välil- lisiä taloudellisia ja sosiaalisia vaikutuksia alueellisella tasolla, koska 4 400 työpaikka olisi menetetty, samoin 6 000 työpaikkaa jalostuksesta jne. Kaivostoiminnan jatkaminen tukisi Saksan pitkän aikavälin energiapolitiikkaa liittovaltio- ja valtiotasolla sekä edistäisi raa- ka-aineen saantiturvallisuutta sekä ylläpitäisi Saksan johtavaa asemaa Euroopan kaivos- teollisuudessa ja hiilienergiateknologiassa. Komissio lausui, että suunnitelman rahoituksella voitaisiin vähentää työttömyyden hai- tallisia vaikutuksia. Korvaavia energiavirtoja oli tarjolla. Komissio hyväksyi suunnitelman, koska kaivoksen nopeutetulla sulkemisella olisi haitallisia taloudellisia ja sosiaalisia vaiku- tuksia paikallisella ja alueellisella tasolla. Sen vuoksi suunnitelman toteuttaminen oli vält- tämätöntä erittäin tärkeän yleisen edun mukaisesta pakottavasta syystä. Komissio varoitti Saksaa luulemasta, että se tukisi hiilienergian käyttöä tulevaisuudessa. Kompensaatioita edellytettiin. Suomen kaivostoiminnasta ei ole vastaavia lausuntoja, mutta ainakin kah- desti Suomessa on hyväksytty kaivostoiminnalle poikkeus EU:n lajisuojelusäännöksistä yleisen edun perusteella. Kaivostoiminnan kannalta on ratkaisevaa, mikä on erittäin tärkeä yleinen etu. Sen on oltava kansallinen yleinen tarve tai yleinen etu, mutta se voi samalla olla myös EU:n ylei- nen etu. Tällainen voi energiatarpeen, työllisyyden ja aluekehityksen lisäksi olla mm. huol- tovarmuus, raaka-ainealoite ja kriittiset mineraalit tai EU:n erillissääntelyn mukaiset intres- sit. Seuraavassa kohdassa tarkastellaan EU-tason intressejä, joihin ei itsessään sisälly intres- sien vertailua, mutta jotka EU-tasolla otetaan huomioon niiden ollessa kollisiossa muiden intressien kanssa. EU on jo säädöstä hyväksyessään katsonut, etteivät säädökset itsessään ole ristiriitaisia muiden EU-normien kanssa. 186 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 5.5.3 Kaivoksiin liitännäinen EU-tason jäte- ja ympäristövaikutussääntely EU:n jäte-, päästö- ja laatusääntely Kaivannaisjätteistä, jälkihoidosta ja tarkkailusta säädetään ympäristönsuojelulaissa (YSL, 527/2014), jätelaissa (646/2011) ja niiden nojalla annetun kaivannaisjäteasetuksessa (190/2013, joka perustuu kaivannaisjätedirektiiviin 2006/21/EY. Kaivannaisjätedirektiiviä ei ole pantu täytäntöön kaivoslailla (621/2011). Ympäristönsuojelulain liitteessä on lue- teltu IE-direktiivin 2010/75/EU perusteella olevia toimintoja. Kaivostoiminnan ja rikastuk- sen ympäristölupamenettelyt eivät sisälly niihin, joten kaivoksen ympäristölupamenettely kaivoksen jätevesien johtamista ja ilmanlaatua lukuun ottamatta on kansalliseen intressiin kuuluva asia, joskaan se ei kuulu kaivoslain soveltamisalaan. Jätevesien johtamisen ympä- ristölupamenettelyssä ja kaivoksen kuivatusvesijärjestelmän ja vesirakentamisen vesilupa- menettelyissä sovelletaan myös vesipuitedirektiivin nojalla EU-tasolla hyväksyttyjä päästö- ja laatunormeja (ks. kansallinen täytäntöönpanoasetus 1022/2006), joihin ei liity intressi- vertailua soveltamistasolla. Vesipolitiikka ja tulvasuojelu Kaivostoimintaan läheisemmin, vaikkakaan ei kaivoslain soveltamisalaan ja päätöksente- koon, liittyvän vesipolitiikan puitedirektiivin 2000/60/EY tavoitteena on saavuttaa vähin- tään hyvä pintavesien ekologinen ja kemiallinen tila sekä pohjavesien hyvä tila. Direktiivin 4 (7) artiklan poikkeusperusteiden (erilaisia fyysiselle muutokselle ja pilaamisvaikutuksille) mukaan jäsenvaltion ei katsota rikkovan direktiiviä, kun pintavesimuodostuman tilan huo- noneminen erinomaisesta hyvään tilaan aiheutuu ”uusista kestävän kehityksen mukaisista ihmisen toimista” seuraavien edellytyksien täyttyessä: a. kaikki käytännössä mahdolliset toimenpiteet on toteutettu vesimuodostuman tilaan kohdistuvan haittavaikutuksen vähentämiseksi; b. muutosten syyt on erityisesti lueteltu ja perusteltu 13 artiklan edellyttämässä vesipiirin hoitosuunnitelmassa, ja kyseiset tavoitteet tarkistetaan joka kuudes vuosi; c. muutosten syyt ovat yleisen edun kannalta erittäin tärkeitä ja/tai uusien muutosten ihmisten terveydelle, ihmisten turvallisuuden ylläpitämiselle tai kestävälle kehitykselle tuomat hyödyt ylittävät 1 kohdassa säädettyjen tavoitteiden saavuttamisesta ympäristölle ja yhteiskunnalle koituvat hyödyt; ja d. kyseisten vesimuodostuman muutosten tuomia hyötyjä ei voida teknisen toteuttamiskelpoisuuden tai kohtuuttomien kustannusten vuoksi saavuttaa muilla, ympäristön kannalta merkittävästi paremmilla keinoilla. 187 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Kaivoslain soveltamisalaan kuulumattomat edellytykset ovat samankaltaiset kuin Natura 2000 -säännöksistä poikettaessa, sillä niihin sisältyvät lieventämistoimenpiteet, erittäin tär- keä yleinen etu sekä vaihtoehdottomuus ja käytännössä myös pakottavuus. Lisäedellytyk- senä on muutosten luettelointi ja perustelu kuuden vuoden välein tarkistettavassa vesipii- rin hoitosuunnitelmassa Weser-ratkaisussa (C-461/13 Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland v. Saksan valtio) käsitettä pintavesimuodostuman ”tilan huononeminen” on tulkittava siten, että kyseessä on huononeminen heti, kun ainakin yhden kyseisen direktii- vin liitteessä V tarkoitetun laadullisen tekijän tila huononee yhdellä luokalla, vaikka tämä huononeminen ei johda pintavesimuodostuman luokan alenemiseen kokonaisuudessaan. Velvollisuus on olemassa vain, jos poikkeusta (hoitosuunnitelma) ei sovelleta. Suomessa poikkeusta on haettu kaivostoiminnan mukaisella yleisellä edulla. Poikkeuksen hyväksyt- tävyyden arviointi sisältää intressien vertailun, mutta ei kaivoslain soveltamisalalla. Tulvariskien arvioinnista ja hallinnosta annetun direktiivin 2007/60/EY mukaisella tulva- riskillä tarkoitetaan tulvan esiintymisen todennäköisyyden ja tulvan johdosta ihmisten terveydelle, ympäristölle, kulttuuriperinnölle ja taloudelliselle toiminnalle mahdollisesti aiheutuvien vahingollisten seurausten yhdistelmää. Ns. tulvariskidirektiivi on perustamis- sopimuksen 175 eli nykyisen 192 artiklan nojalla annettu vesipolitiikan puitedirektiiviä 2000/60/EY täydentävä ympäristödirektiivi, mutta ei ns. minimidirektiivi. Tulvariskidirek- tiivi antaa kuitenkin laajan harkintavallan viranomaisille tulvariskeiltä suojautumisessa. Tul- variskidirektiivi on Suomessa pantu täytäntöön vesilain (587/2011) lisäksi laissa vesienhoi- don ja merenhoidon järjestämisestä (1299/2004), valtioneuvoston asetuksessa vesienhoi- toalueista (1303/2004) jne. Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) sekä maankäyttö- ja rakennusasetus (895/1999) määrittävät maankäytönsuunnittelun puitteet eri kaavatasoilla sekä rakennusvalvonnan tehtävät tulvavaaraan varautumisessa. Tulvariskien hallinta on EU:n intressissä ja sillä suojellaan mm. ihmisiä ja omaisuutta, mutta ei kaivoslain soveltamisalalla. Tulvariskien hallintaan liittyy myös patoturvallisuuslaki (494/2009) ja -asetus (319/2010), jotka liittyvät kaivoksiin ja niiden rikastusaltaisiin, mutta eivät kaivoslakiin. Ympäristövaikutusten arviointi YVA-direktiivin 2011/92/EU liite I (19) sisältää vähintään 25 ha avokaivokset aina merkit- täviä ympäristövaikutuksia aiheuttavina toimintoina. YVA-lain /252/2017) liitteessä on lisäksi volyymiin perustuva luparaja (550 000 t/v), kun tehokas hyödyntäminen suppealla 188 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 louhosalueella ei ole EU:n intressin kannalta merkittävä haitallinen vaikutus.166 Kriteerit voivat objektiivisin perustein vaihdella kansallisesti.167 Kriteereissä on otettava huomioon myös vaikutuksen merkittävyyden luokitus (taloudellinen, sosiaalinen, asutus, elinkeinot jne.), luonne (hyvä vai paha, significant positive/adverse impact) ja merkitys (päätösmenet- telyt, muut) sekä ristikkäisvaikutukset (hyviä tai pahoja näkökulmasta riippuen). Esimer- kiksi jätteen hyödyntäminen ei EU-tasolla ole koskaan automaattisesti YVA-menettelyä edellyttävä merkittävä haitallinen vaikutus. YVA-direktiivin mukaista kaivoksen ympäristövaikutusten arviointivelvollisuutta sovelle- taan myös kaivoslain mukaiseen lupa-asiaan aina YVA-direktiivin liitteen I kireetrien täyt- tyessä ja hankkeisiin liitteen III arvioinkriteerien mukaisin kriteerien mukaisessa tapaus- kohtaisessa YVA-tarveharkinnassa (screening)168 liitteen II kaivoshankkeisiin. YVA-menette- lyä sovelletaan kaikkien lupia edellyttävien lakien soveltamisaloilla. YVA-toimintakokonai- suus voi lisäksi olla suurempi kuin lupamenettelyiden toimintakokonaisuuksien summa. YVA-menettelyn soveltamisalaan kuuluvien toimintojen kokonaisuudesta on runsaasti oikeuskäytäntöä. Käsite on pidettävä erillään ympäristölupamenettelyn toimintakokonai- suudesta, jota sovelletaan kaikkiin ympäristöluvanvaraisiin hankkeisiin säännöksen ollessa IE-direktiivistä 2010/75/EY johdettu ja kaivoslain soveltamisalan ulkopuolella. Hanke (projekt, project) on määritelty YVA-direktiivin 1(2) artiklassa. Hanke muodostuu hankekokonaisuudesta, joka on IE-direktiivin laitoskokonaisuutta laajempi. Hankkeet on lueteltu YVA-direktiivin liitteissä I ja II. Hankkeet on alistettava lupamenettelyyn (a require- ment for development consent, krav på tillstånd, genehmigungspflicht). Suomessa on sama jako hankkeilla, mutta pakollisten YVA-hankkeiden luettelo on laajempi. Käsite ”associated works” (ei siis ”adhesive”) tarkoittaa liitännäisiä töitä ja hankkeita. Se määrittää hankkeen laajuutta. Jos subjekti on erillinen, lähtökohtaisesti kyse ei olisi hankekokonaisuuteen lii- tännäisestä hankkeesta. Arvio muuttuu, jos liitännäisen hankkeen toteutuminen on täy- sin riippuvainen päähankkeesta. YVA-menettelyyn voidaan sisällyttää siitä riippuvaisia 166 Espoon YVA-sopimukseen liittyen julkaistiin “Specific Methodologies and Criteria to Determine the Significance of Adverse Transboundary Impact, CEP/WG.3/R.6, 20 January 1995, UN ECE”, joka ei johtanut yhteisiin kriteereihin. 167 YVA-direktiivi 2011/92/EY 4 artikla. Ks. tapauskohtaisesta arvioinnista Environmental Impact Assessment of Projects. Guidance on Screening. European Commission 2017. 168 Interpretation of definitions of project categories of annex I and II of the EIA Directive. EU Commission 2015, s. 17. 189 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 toisenkin toiminnanharjoittajan liitännäishankeita169, joiden olemassaolo riippuu YVA-me- nettelyn kohteena olevasta hankkeesta. Kaivoslain mukaisen lupamenettelyn taustalla olevan YVA-menettelyn selvityksissä, vaikka YVA-direktiivissä edellytetään selvitysten sijaan vain arviointia, tarkastellut vaikutukset otetaan huomioon kaivoslain soveltamisalalla, ympäristölupamenettelyssä ympäristön- suojelulain soveltamisalalla jne. YVA-menettelyn arvioidut vaikutukset voidaan ottaa huo- mioon kaivoslain soveltamisalaa laajemmin vain siltä osin kuin lupamenettelyjen sovel- tamisaloja yhdistetään. Scoping170 on Suomessa vaihe, jossa yhteysviranomainen antaa YVA-ohjelmasta lausunnon. Scoping tarkoittaa arvioinnin rajausta. YVA-ohjelmasta anne- tussa lausunnossa määritetään arviointiselostuksessa toimitettavien ympäristötietojen laa- juus ja tarkkuus (the scope and level of detail of the environmental information to be pro- vided in an environmental impact assessment report). YVA-selostuksen selvityksiä voidaan hyödyntää kaavoituksessa ja jossain määrin lupamenettelyissä, mutta varhaisessa vai- heessa suoritettavan arvioinnin tarkoitus ei ole tuottaa sellaisenaan selvityksiä lupamenet- telyyn vaan tunnistaa merkittävät haitalliset ympäristövaikutukset. Kynnys on altis hämär- tymään YVA-selostuksesta annetuissa lausunnoissa. YVA-direktiiviin 211/92/EY direktiivillä 2014/52/EU tehdyillä muutoksilla käyttöön yhteinen menettely (the joint procedure) ja yhteen sovitettu menettely (the coordinated procedure). YVA-menettelyn voi tarvittaessa yhdistää ja yhteensovittaa tehokkaasti tuottamaan tietoa kaavan lisäksi kaikkia lupamenettelyjä varten. Toistaiseksi yhdistäminen lupamenettelyihin ei ole mahdollista, vaikka YVA-direktiivin 85/337/ETY taustalla 1980-luvulla olivat lupaha- kemuksissa esitetyt puutteelliset tiedot ympäristövaikutuksista. EU on tunnistanut YVA-menettelyn aiheuttamat viivytykset hankkeille.171 Viivytyksen vai- kutus voi olla samankaltainen kuin lupahakemuksen hylkäämisellä. Viivytyksestä voi muo- dostua myös mm. investointisuojasopimusten näkökulmasta tulkinnallisia tilanteita, jos hankkeelle ei kaivoslain soveltamisalalla olisi esteitä ja YVA-selvitys olisi puutteellinen toi- seen lupamenettelyyn liittyvien selvitysten osalta. Jos merkittävät haitalliset vaikutukset 169 Mm. YM lausunto 22.9.2008 nro YM5/5521/2006, UUDELY lausunto 25.9.2008 nro UUS- 2008-R-15-531 ja KASELY lausunto 29.9.2008 nro KAS-2007-J-46-531). Tehdas sisältyi sata- man YVA-menettelyyn ja ympäristölupaan eikä jälkikäteen edellytetty erillisen omistajan tehtaan liittämistä päähankkeen YVA-menettelyyn. YM antoi 21.12.2010 lausunnon YM2010- 00420 komissiolle, joka 25.3.2011 ilmoitti kirjeessään Ares (2011) 33433 lopettaneensa 16.2.2011 asian käsittelyn (päätös E/2011/904), vaikka se lähtökohtaisesti ilmoitti edellyttä- vänsä vastaavissa tilanteissa päähankkeesta riippuvaisen tehtaan sisällyttämistä YVA-menet- telyyn. Tällä voi olla merkitystä myös kaivoksen YVA-menettelyn laajuuteen. 170 Guidance on EIA – Scoping. European Commission 2011. 171 Komission ohjeasiakirja 2016/C 273/01, EUVL 27.7.2016 C 273/2. 190 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 on tunnistettu, tarvittavat tarkennukset tehdään lupahakemusten selvityksissä. YVA-me- nettelyssä voidaan kuitenkin arvioida hankkeen vaikutuksia laajasti myös kaivoslain soveltamisalalla. Päästöjä ja ympäristönlaatua koskevat direktiivit sallivat yleensä tiukempaakin säänte- lyä (minimidirektiivi), mutta ne eivät salli perusteetonta syrjintää. YVA-direktiivi on lähtö- kohtaisesti harmonisointidirektiivi, mutta sisäisesti joustavana se sallii kansallisia variaati- oita, joita Suomi on pannut hieman YVA-direktiivin vaatimuksia tiukemmin täytäntöön172. YVA-menettely koskee merkittävien ympäristövaikutusten tunnistamista, mutta se voi toi- mia instrumenttina myös kaivoksen aluetaloudellisten ja sosiaalisten vaikutusten selvit- tämisessä. Tietoja voi tarkentaa kaivoslain mukaisen lupahakemuksen intressivertailua varten. 5.5.4 Kaivoksiin liitännäisiä EU:n muita sääntelyintressejä Energia SEUT-sopimuksen XXI-osaston 194 artiklan nojalla EU:n energiapolitiikalla pyritään mm. varmistamaan energiamarkkinoiden toimivuus ja energian toimitusvarmuus unionissa sekä edistämään energiatehokkuutta ja energiansäästöä sekä uusiin ja uusiutuviin ener- gialähteisiin perustuvien energiamuotojen kehittämistä.173 Euroopan energiaunionistrate- gialla yritetään toteuttaa EU:n vuodelle 2030 asetetut ilmasto- ja energiatavoitteet ja var- mistaa EU:n johtoasema uusiutuvan energian alalla. EU pyrkii helpottamaan investoin- teja erityisesti uusiutuviin energialähteisiin ja vähähiiliseen energiatuotantoon. Uusiu- tuva energia on komission mukaan energiatehokkuuden ohella toinen EU:n keino vähen- tää unionin riippuvuutta ulkoisista energiantoimittajista. Se on myös osa energiaunio- nia. Uusiutuva energia pyritään liittämään sähköverkkoon kokonaisuudessaan, jotta mm. RES-E-direktiivin (EU) 2018/2001 tavoitteet saavutetaan.174 Uusiutuvaa energiaa on RES-E-direktiivin 2 artiklan mukaan mm. tuulienergia, joka edellyttää akkuteknologian kehittymistä vesivoimasta saatavan säätöenergian tueksi. 172 Ks. YVA-menettelyn sisällyttäminen hankkeen muihin menettelyihin. Elinkeinoelämän keskusliitto ry, Energiateollisuus ry (Adato Energia Oy), Kemianteollisuus ry, Rakennusteolli- suus ry, Teknologiateollisuus ry. Tomi Rinne, Ramboll Finland Oy 2017. 173 Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopi- muksen (EU- ja SEUT-sopimus) konsolidoitu toisinto, EUVL C 326, 26.10.2012, s. 1—390. 174 (EU) 2018/2001, 27 artikla: Verkosta otettu sähkö voidaan kokonaisuudessaan laskea uusiutuvaksi edellyttäen, että se on tuotettu yksinomaan uusiutuvista energialähteistä ja uusiutuvat ominaisuudet ja kaikki muut asianmukaiset kriteerit on osoitettu ja on varmis- tettu, että tämän sähkön uusiutuvista ominaisuuksista voidaan hyötyä vain kerran ja vain yhdellä loppukäytön alalla. 191 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Sähkömarkkinalaki (588/2013) ilmentää EU-johdannaisia intressejä. Sähköverkot ovat osa Energiaunionia175. Sähkön sisämarkkinoita säätelee energiaunionin ja ilmastotoimien hal- linnosta annettu asetus (EU) 2018/1999. Sähkön sisämarkkina-asetuksen (EU) 2019/943 asianmukainen toiminta edellyttää kantaverkon siirtovarmuutta ja sähkön siirtohäviöiden minimoimista. Lisäksi on lukuisia muita asetuksia. Uusiutuvan energian hajatuotanto edel- lyttää kanta- ja alueverkkojen laajentamista sekä sen tueksi mm. akkumineraalien louhin- taa Suomessa tai toisessa maassa. Uusiutuvan energian intressi tunnetaan ja on osa nyky- keskustelua, mutta sillä ei ole perusteltu kaivosaluelunastuslupia. Niiden merkitys kanta-, alue- ja paikallisverkoille on tiedossa lähinnä siirtoverkon haltijoilla. Raaka-aineet Luonnonvarojen saatavuus on strateginen turvallisuuskysymys EU:n vihreän kehityksen ohjelman (KOM(2019)640) mukaisesti. EU:n teollisuusstrategiassa (KOM(2020)102) tavoitel- laan strategista riippumattomuutta. Siirtyminen ilmastoneutraaliuteen voi tarkoittaa, että nykyinen riippuvuus fossiilisista polttoaineista korvautuu riippuvuudella raaka-aineista. Komissio päivittää luetteloa kriittisistä raaka-aineista ja on laatinut niitä koskevan toimin- tasuunnitelman (KOM(2020)474). EU-tason intressi on ollut esillä keskusteluissa, mutta kai- vosaluelunastusluvissa ratkaisevaa on Suomen kansallisen turvallisuuden intressi. Kaivosmineraalien saatavuuden turvallisuusulottuvuus ei koske vain Keski-Euroopan jat- kojalostuksen raaka-ainetarpeen tyydyttämistä, vaan se ulottuu myös Suomen omaan huoltovarmuuteen. Suomi päättää omien raaka-aineidensa käytöstä ja raaka-ainehuollos- taan. Raaka-aineet palvelevat valmiuslain (1552/2011) ja huoltovarmuuslain (1390/1992) tavoitteita siten kuin siitä säädetään. Asiaa on käsitelty edellä kohdassa 3.2 ja yleisen tur- vallisuuden näkökulmasta kohdassa 5.1.3. Raaka-ainetarpeen tyydyttäminen ei ole ollut keskiössä kaivosaluelunastuslupa-asioissa, joskin niitä on ollut vasta yksi. Valmiuslain ja huoltovarmuuslain tavoitteet eivät ole olleet esillä, koska niillä ei vielä ole selvää kytkentää kaivoslakiin. Rahastot ja rahoitus Rahastot kertovat EU:n taloudellisen ja sosiaalisen kehityksen painotuksista (yleinen etu) osana sisämarkkinoita. Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR)176 5 artiklan investointipri- oriteetteihin kuuluu (4) vähähiiliseen talouteen siirtymisen tukeminen kaikilla aloilla a) 175 Energiaunionipaketti 25.2.2015 COM(2015)80 (myös energiaunionin etenemissuunni- telman liite). 176 Euroopan aluekehitysrahastosta ja koheesiorahastosta annettu Euroopan parlamen- tin ja neuvoston asetus (EU) 2021/1058 (EAKR-asetus). Asetus (EU) N:o 1301/2013 ja EU) N:o 1303/2013. 192 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 uusiutuvista lähteistä saatavan energian tuotannon ja jakelun edistäminen. EAKR-tuen pii- rissä olevat alueet voivat vedota sosiaalisiin ja taloudellisiin syihin helpommin. Alue- ja rakennepolitiikan (koheesiopolitiikka) täytäntöönpanosta on hyväksytty laki (756/2021), jossa EU:n ohjelma pannaan täytäntöön Uudistuva ja osaava Suomi 2021–2027 -ohjel- malla. Kaivostoiminnan paikalliset ja alueelliset talous- ja työllisyysvaikutukset voivat olla ohjelman tavoitteita tukevia, joskin niiden oletetaan herkemmässä ympäristössä osin ole- van myös tavoitteiden vastaisia. Näihin koheesiotavoitteiden sisäisiin aluetaloudellisiin ja työllisyysintresseihin on vedottu poikkeuslupa-asiassa, mutta ei kaivosasioissa EU-tason aluekehitystavoitteena. Rahastoista jaettava tuki ei voi olla ristiriidassa toimialakohtaisten kestävän kehityksen kri- teerien kanssa. EU:n taksonomia-asetuksen (EU) 2020/852 tavoitteiden mukainen ilmasto ja siirtyminen kiertotalouteen liittyvät molemmat kaivostoiminnan intresseihin. Komissio vahvistaa kuitenkin kriteerit eri toimialoille. Kestävän rahoituksen asetus (EU) 2016/1011 sekä sen muutosasetukset (EU) 2019/2089 ja (EU) 2021/168 vaikuttavat myös kaivostoi- minnan rahoitukseen. Jos EU vahvistaa toiminnan ja sen rahoituksen kestävyyskriteerit, ei kansallisille kriteereille ole kuin täsmentämismahdollisuuksia. Poikkeavat tiukemmat tai löysemmät kriteerit rahoitukselle voivat muodostua esteiksi sisämarkkinoiden toiminnalle. Taksonomia-asetus liittyy oman ja vieraan pääoman rahoitukseen ja siten kaivosyhtiöi- hin, joita rahoitetaan myös EU:n ulkopuolella. Kaivostoiminnan rahoitus on erillinen kysy- mys, mutta lievempiä kriteereitä ei voine hyväksyä toiminnalle, joka ei tarvitse ulkopuo- lista rahoitusta markkinoilta. Kaivostoiminta Suomessa ei ole kestävää, jos se ei täyttäisi kestävän kestävän kehityksen kriteereitä. Kestävyyskriteerit täyttävän kaivostoiminnan tulkitseminen kestämättömäksi kaivoslain mukaisessa intressivertailussa tehtävässä päätöksessä kaivoskaavan hyväksy- misen jälkeen voi olla omiaan aiheuttamaan kanneperusteita investointisuojasopimusten näkökulmasta. Tekniset normit Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat antaneet asetuksen (EU) N:o 1025/2012 euroop- palaisesta standardoinnista. Asetuksessa säädetään mm. Euroopan standardointikomite- asta (CEN) ja Euroopan sähkötekniikan standardointikomiteasta (Cenelec) ja suoraan osal- listumisesta (Euroopan telealan standardointilaitos (ETSI)) sekä Maailman kauppajärjestön (WTO) standardointialalle tunnustamista perusperiaatteista, joita ovat yhtenäisyys, läpinä- kyvyys, avoimuus, yhteisymmärrys, soveltamisen vapaaehtoisuus, riippumattomuus erityi- seduista ja tehokkuus. Standardointi koskee tuotteita, tuotantoprosesseja ja palveluita. Tavoitteena on turvata harmonisoimalla perusvapauksien noudattaminen ja estää louk- kaukset teknisillä rajoituksilla, vaikka standardit eivät ole säädösten tavoin sitovia. Kaikki 193 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 asianosaiset intressitahot, viranomaiset ja pk-yritykset mukaan luettuna osallistuvat kan- salliseen ja eurooppalaiseen standardointiprosessiin. Standardoinnista päätetään yhdessä myös Kansainvälisen standardoimisjärjestön (ISO), sähköalan kansainvälisen standar- disointijärjestön (IEC) ja Kansainvälisen televiestintäliiton (ITU) kanssa. EU:n johdannaisoikeudessa on paljon standardimaisia raja- ja ohjearvoja joko harmoni- soituna tai minimivaatimuksina niin, että kansallisissa säännöksissä voi säätää tiukempia rajoja. Neuvosto antaa päätöksiä yhdenmukaistetuista standardeista, ammattipätevyyk- sistä jne., komission täytäntöönpanoasetuksia ja päätöksiä sille delegoidun toimivallan mukaisesti. Ympäristösääntely sisältää paljon harmonisoituja päästö- ja laatunormeja, joi- den lisäksi jäsenvaltiot voivat säätää omia päästö- ja laatunormejaan. Tekniset normit liit- tyvät laajemmin kaivossääntelyyn eri lakien soveltamisaloilla. Syrjintäkiellot Tavaroiden, palveluiden, pääomien ja ihmisten liikkuvuus on selostettu edellä tässä osassa kohdassa 5.5.1. Perusvapauksia ei saa loukata eikä niiden mukaisia oikeuksia syrjiä. Perus- vapauksista poikkeamiset SEUT 36, 45, 52 ja 62 artiklan nojalla eivät ole syrjintää, kaikki muu on. Kaivostoiminnan harjoittamisen kannalta yleinen turvallisuus vaikuttaisi olevan keskeisin peruste poiketa vapauksista. Kaivoshankkeen vastustajien kannalta ihmisten, eläinten tai kasvien terveys ja elämän suojeleminen olisi keskeisin peruste. Kaikilla poikke- uksilla olisi oltava liityntä perinteiseen kansallisen suvereniteetin ytimeen, jossa valtiolla on ensisijainen vastuu alueensa ja kansalaistensa suojelemisesta. Vaikka EU mieltäisi EU:n raaka-ainestrategian uudeksi omaksi perusteekseen, sen ei voine tulkita siirtävän poikkeuksen intressiä EU-tasolle niin, että jäsenvaltio ei itse voisi perus- tella neljän vapauden rajoitusta ”perinteisellä kansallisella suvereniteetilla”. Raaka-aine- tuonnista riippuvaisille EU-maille ja EU:lle tulkinnan painopisteen muutos olisi edullinen. Suomella sen sijaan on raaka-aineita. Suomen valtio on perinteisesti harjoittanut mono- poliasemassa (yritystasolla oligopolina) kaivostoimintaa ja louhinut Suomen teollisuudelle tärkeitä kaivosmineraaleja. Erityisesti kriittisten ja muidenkin teollisuusmineraalien voisi tulkita kuuluvan perinteiseen kansalliseen suvereniteettiin sisältyvään yleiseen turvallisuu- teen. Suomi päättää suvereenisti omista luonnonvaroistaan. Suomella olisi tällöin oikeus varmistaa valmiuden ja huoltovarmuuden edellyttämä yleinen turvallisuus ensisijaisesti Suomessa. Tulkinta lienee sovitettu yhteen EU:n ulkopuolella WTO:n GATT artiklan XX (g) ehtyvien luonnonvarojen suojeluun kanssa ainakin siltä osin kuin luonnonvarojen suojelu kohdis- tuu ensisijaisesti kriittisiin raaka-aineisiin, jos kriittisten mineraalien rajoitustoimenpiteet (varmuusvarasto) pannaan täytäntöön yhdessä kotimaiseen tuotantoon ja kulutukseen 194 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 kohdistuvien rajoitusten kanssa. Kansallinen turvallisuus ylittää muut intressit, myös esteet, tapauskohtaiseen vertailuun alistamatta. EU:n perusoikeuskirjassa177 annetaan monenlaisia perusoikeuksia ja asetetaan niitä koske- via velvoitteita sekä 21 artiklassa: ”1. Kielletään kaikenlainen syrjintä, joka perustuu sukupuoleen, rotuun, ihonväriin tai etniseen taikka yhteiskunnalliseen alkuperään, geneettisiin ominaisuuksiin, kieleen, uskontoon tai vakaumukseen, poliittisiin tai muihin mielipiteisiin, kansalliseen vähemmistöön kuulumiseen, varallisuuteen, syntyperään, vammaisuuteen, ikään tai sukupuoliseen suuntautumiseen tai muuhun sellaiseen seikkaan. 2. Kielletään kaikenlainen kansalaisuuteen perustuva syrjintä perussopimusten soveltamisalalla, sanotun kuitenkaan rajoittamatta niiden erityismääräysten soveltamista.” EU on sitoutunut myös Euroopan ihmisoikeussopimukseen ja moniin YK:n sopimuksiin, joita on selvitetty Suomea sitovia kansainvälisiä sopimuksia koskevassa osassa 3.2. EU:n syrjintäkiellot tarkoittavat kaikenlaisia taloudellisen yhteenliittymän sisämarkkina- ja tulli- alueella esiintyviä avoimia ja peiteltyjä ihmisten ja yhteisöjen syrjintämuotoja kansalaisuu- den perusteella sekä EU:n sisällä kansalaisuudesta riippumatta kulttuureja, rotuja jne. EU:n sisämarkkinoiden neljästä vapaudesta voi poiketa ja vain em. poikkeusperustein. 5.6 Intressien vaikutus, ennakoitavuus ja muutospaineita kaivoslain päätöksenteossa 5.6.1 Lupajärjestelmä Lakien keskinäisten suhteiden ja lupajärjestelmän muuttaminen eivät kuuluneet selvitys- tehtävän toimeksiantoon. Soveltamisalojen rajapinnat tuli silti intressien yksilöimiseksi sel- vittää. Se tarkoittaa, ettei ympäristönsuojelu-, vesilupa-, vesienhoito- tms. intressejä voi integroida kaivoslakiin. Integrointi edellyttäisi kokonaan uudenlaista lainsäädäntöä, jollai- sen laatiminen pitäisi valtioneuvostolain nojalla perustua hallitusohjelmassa suunniteltui- hin laajempiin muutoksiin ja ministeriöiden määräämiseen valmistelemaan tällaista lain- säädäntöä yhdessä. Kaivoslaissa suojattavia intressejä on käsitelty kohdassa 4.2. Yhteen- sopivuus maisemaan, luontoarvoihin, maanomistukseen ja elinkeinoihin on selvitetty 177 Euroopan unionin perusoikeuskirja (2012/C 326/02). EUVL 26.10.2012 C 326/391–407. 195 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 (päällekkäin) jo kaavassa, vaikka ne intressivertailussa otettaisiin kaivoslain soveltami- salalla soveltuvin osin huomioon. Hallituksen poliittisia linjauksia selvittämättä työryhmä varmisti ohjausryhmältä, että sel- vitys on rajattu vain nykyisen kaivoslain soveltamisalaan laajentamatta sitä muiden lakien soveltamisaloille. Siinä tarkoituksessa lakien rajapintoja selvitettiin ohjausryhmän ohjauk- sessa. Työryhmä selvitti kaivoslakityöryhmältä, ettei valtioneuvoston sisällä tai ministeriöi- den välillä ole tehty ministeriöiden hallinnonalarajat ylittäviä järjestelyjä. Säädöstoimival- lan puuttumisen lisäksi muiden lakien soveltamisalojen tuominen kaivoslakiin osittain tar- koittaisi vastaavaa osittaista päällekkäisyyttä, mitä tässä selvityksessä tuli välttää. Lakien soveltamisalat ja niihin sisältyvät lupa- ja valvontaviranomaisten vastuut pitäisi muuttaa ja sovittaa yhteen. Malminetsintälupien voimassaolon, kaivoslupien, YVA:n, kaavoituksen jne. suunnitelmien kehittymisen myöstä yksikään kaivosyhtiö ei Tukesin ja AVI:n virkamiesten haastattelujen perusteella lähtene vapaaehtoisesti hakemaan yhteensovittamislaissa tarkoitettua lupaa. Kaivoslaki on siinä alistettu muille menettelyille ja lupa hidastaisi nopeammat menet- telyt hitaimman tasolle, vaikka se mahdollistaisi samanaikaisesti lupien erillistarkastelut ilman intressien vertailua. Tämä selvitys koskee hallitusohjelman ja toimeksiannon mukai- sesti vain kaivoslakia, ei ns. yhteensovittamislakia. Em. syistä intressien nykyinen vaikutus ja ennakoitavauus oli rajattu koskemaan vain kaivoslain nykyistä soveltamisalaa. Webropol -kyselyn perusteella tämä ei vastaa kansalaisten oikeustajua kaivostoiminnan haittavaiku- tuksista eikä käsitystä kaivoslain säätämistoimivallasta ja soveltamisalasta. Kuntien tarkoituksenmukaisuusharkintaan perustuva oikeus päättää kaivostoiminnan har- joittamisesta on myös periaatteessa ristiriidassa elinkeinon harjoittamisen oikeudesta annetun lain kanssa, koska siinä edellytetään säätämisestä erillislailla, ei yleislailla. Kaavoi- tuksen käynnistämisratkaisu ei ole edes ns. soveltamistason viranomaismenettely, koska ratkaisusta ei voi valittaa. Asialla voi olla merkitystä mm. investointisuojan näkökulmasta. Se ei ole oikeudellisesti itsehallintoon perustuva menettely, koska ratkaisua ei tarkastella kaavoitusprosessin itsehallintoon kuuluvassa demokraattisessa päätöksentekomenette- lyssä vaan kulloisessakin kunnanhallituksen poliittisessa tarkastelussa. Ympäristöluvasta ja siihen liittyen kaivannaisjätteistä, vesienhoitolainsäädännöstä jne. sää- detään erikseen. Niissä ei voi arvioida hyöty- ja haittaintressejä vastakkain, ellei kyse ole poikkeusluvasta. EU:n sääntelyä padoista, SEVESO-direktiivistä, kaivannaisjätteistä, vesien- hoidosta ja teollisuuslaitoksista ei ole osaksikaan pantu täytäntöön kaivoslailla. EU-sään- tely ei mahdollista intressivertailua, ellei kyse ole poikkeuksista. Ne eivät sisälly kaivoslain intressivertailuun. 196 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Kaivoslaki on nykyisistä informatiivisia viittauksia sisältävistä soveltamisalasäännöksis- tään huolimatta elinkeino-oikeudellinen laki, johon sisältyvät varaukset, malminetsintä, kaivoslupa ja kaivosaluelunastuslupa, tässä järjestyksessä. Niihin liittyviä intressejä on tar- kasteltava vain kaivoslain soveltamisalalla, jotta viranomaisen toimivalta perustuisi lakiin. Varauksia ja malminetsintää on tarkasteltava kronologisesti erikseen. Kaivoksen perusta- misen ja toiminnan intressivertailu edellyttää kaivosluvan ja kaivosaluelunastusluvan tar- kastelua yhdessä. Kaivostoiminnan harjoittamisen edellytyksistä tulisi elinkeinon harjoit- tamisen oikeudesta annetun lain mukaisesti säätää erikseen. Se viitannee kaivoslakiin, ei yleislakeihin, kuten maankäyttö- ja rakennuslaki tai ympäristönsuojelulaki. Erikseen sääde- tyn lain viittaussäännöksissä ei säädetä kaivostoiminnan harjoittamisen edellytyksistä. Kaivoslain soveltamisalalla kunnallinen intressi on alueellisesti liian suppea kaivosten hyö- tyjen ja haittojen intressivertailuun, koska intresseillä on monia kansallisia ja kansainväli- siäkin ulottuvuuksia. Talousvaliokunta edellytti ottamaan huomioon arvoketjut. Maakun- nallinenkin intressi on liian suppea. Intressejä tulisi verrata valtakunnallisella tasolla, jolloin vertailusta päättäisi valtakunnallinen viranomainen tai valtioneuvosto silloin, kun päätös edellyttäisi valtioneuvostolta kaivosaluelunastuslupaa, luonnonsuojelulain (1096/1996) eräitä poikkeamisia (4.2, 8.3, 66.2–4 §), erämaalain (62/1991)) 4–6 ja 8 §:n mukaista lupaa, tms. kaivosluvan edellytyksenä tarvittavaa valtioneuvostolle kuuluvaa ratkaisua, jolloin poikkeukset voitaisiin sisällyttää yhteen päätökseen, jota valmistelisivat TEM:n ohella muut ministeriöt niiden lakisääteisten toimivaltojen mukaisesti. Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2004) mukainen valtioneuvoston hyväksyntä (17.1 §) ei liity kaivoslain mukaiseen lupatarkasteluun. Kaivoslain nykyinen rakenne ajallisesti erillisine kaivoslupa- ja kaivosaluelunastuslupapää- töksineen ei mahdollista intressien vertailua. Vesilain intressien vertailu edellyttää lupien ratkaisua samanaikaisesti yhdellä päätöksellä ottamalla samanaikaisesti intressivertailussa huomioon esteet ja nykyiset edellytykset mineraaleihin ja alueisiin saataville oikeuksille. Kaivoslain soveltamisalaan kuuluvassa lupajärjestelmässä luonnollinen päätöksentekijä intressien vertailussa on Tukes, joka jo tuntee kaivoslain. Vesilain kaltaisessa järjestelmässä intressit vertaillaan samalla tasolla, jolloin osa intresseistä edellyttää valtioneuvoston pää- töstä. Valtioneuvosto ratkaisee tällöin samanaikaisesti kaikki sen päätösvaltaan kuuluvat intressit. 5.6.2 Varausilmoitus Varausilmoitus antaa perustelemattoman oikeuden tehdä kaivoslain mukaisia varauksia suurella alueella. Varaus ei anna muuta oikeutta kuin etusijan hakea varausaikana malmi- netsintälupaa ja myöhemmin kaivoslupaa (32 §). Varausalue on sikäli harhaanjohtava, että varausalueen sisään voi jäädä mitä tahansa vääriä mielikuvia aiheuttavia alueita, vaikka 197 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 alueella ei voisi sallia kaivostoimintaa eikä edes malminetsintää. Varauksen esteenä on vain alue, joka on jo varattu, malminetsintä- tai kullanhuuhdonta-alueena tai kaivosalu- eena (44 ja 55 §). Kaivoslain velvoitteiden olennainen laiminlyönti ei estä varausta. Tukes voi nykyään hylätä varauksen epäillessään painavin perustein, ettei varaajalla ole edellytyksiä tai ilmeisesti tarkoitustakaan hakea malminetsintälupaa varausalueen laajuu- den johdosta tai muista syistä. Varauksen tekijän liikevaihto voi olla epäsuhteessa vara- usalueen ja tulevan malminetsinnän kokoon, tosin tulevista malminetsinnöistä tehdään varauksen voimassaolonaikana usein kustannusjakosopimuksia. Lainkohtaa ei ole juuri sovellettu ja julkisuudessa on lisäksi väärinkäsityksiä varauksen antamista oikeuksista. Lainkohdassa voisi olla estoalueita varauksille. Pitäisikö estoalueita olla, riippuu lainsää- täjästä. Velvollisuus osoittaa nämä alueet voitaisiin sisällyttää malminetsintäilmoituksen sisältövaatimuksiin. Analogisesti kaivoslain 7 §:n mukaan näitä alueita olisivat hautausmaat, puolustusvoima- ja rajavartiolaitosalueet; liikkumis- ja pääsykieltoalueet, liikenne- ja kulkuväylät, asuin- ja työntekopaikat (150 m säde), puutarhatalouden alueet, yleiset rakennukset ja laitokset, voimajohdot ja muuntamoasemat, muut erityiseen käyttöön otetut alueet sekä kaivoslain 9 §:n mukaisesti katu- ja torialueet, maantie- ja rautatiealueet, lentopaikat ja muut ilmai- lualueet, yleisen liikenteen kanavat tms. liikennealueet ja niiden suoja-alueet. Mainituille alueille voi hakea tarvittaessa suostumusta suoraan malminetsinnälle ja malminetsintälu- paa, jos tutkimukset niiden vieressä osoittaisivat viitteitä esiintymästä. Lisäksi kaivoslain velvoitteiden olennainen laiminlyönti voisi estää myös varausilmoituk- set, koska tällainen organisaatio ei voi hakea ja saada malminetsintä- ja kaivoslupia. Vara- uksien siirrosta ei toisaalta ole erillistä sääntelyä (vrt. kaivoslain 73 §), mutta varausilmoi- tusten luotettavuuden kannalta kaivoslain olennaisten velvoitteiden noudattaminen voisi olla edellytys. Varauksilla käydään kauppaa siinä missä muillakin oikeuksilla, vaikka kaivos- viranomaisen hyväksyntä ei olisi siirron edellytys. Malminetsintälupa ja kullanhuuhdontalupa voidaan kuitenkin myöntää 1 momentin 1–4 kohdassa tarkoitetulle alueelle asiassa toimivaltaisen viranomaisen tai laitoksen taikka asianomaisen oikeudenhaltijan suostumuksella, ei kuitenkaan 7 §:n 2 momentin 1 koh- dassa tarkoitetulle alueelle. Luvan myöntämisen esteenä ei myöskään pidetä sellaista asu- miseen tai työntekoon tarkoitettua rakennusta tai muuta tilaa, joka on kaivostoimintaa tai kullanhuuhdontaa varten ja sijaitsee kaivosalueella tai kullanhuuhdonta-alueella. Varausalueen sisällön lisäksi alueen kokoa voi rajoittaa sekä liittää varaukseen maksulli- suuden. Varauspäätös on voimassa alueen laajuuteen verrattuna suhteellisen kauan eli voimassa enintään 24 kuukautta asianmukaisen varausilmoituksen tekemisestä (saapu- misesta viranomaiselle). Jos alueen kokoa hieman rajoitetaan ja kohdennetaan, myös 198 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 varausaika voisi olla lyhyempi. Kilpailuoikeudellisesti voitaneen pitää perusteltuna har- kitumpia ja kohdennetumpia varausilmoituksia. Maksullisuus rajaa alueen mahdollisten kokorajoitusten kiertämistä useilla varausilmoituksilla ja mahdollisesti tekee kokorajoituk- sen itsessään tarpeettomaksi. Kilpailun diversiteetin ylläpito voisi mahdollistaa varauspin- ta-alojen summan perusteella kumulatiivisesti kasvavia varausmaksuja. Intressivertailun kannalta yleinen oikeustaju ei hyväksy nykyisen laajuisia kohdentamatto- mia varauksia eikä niiden kokoon verrattuna pitkää kestoa. Rajoitukset parantaisivat kai- vostoiminnan mielikuvia, eivät niinkään rajoittaisi tulevaa malminetsintää. 5.6.3 Malminetsintälupa Lupamäärykset Nykyinen estetarkastelu ja malminetsintälupavaatimukset vaikuttavat sinänsä riittäviltä. Kritiikkiä on kohdistunut tapauskohtaisesti malminetsintätoimintaan. Malminetsintälu- vissa on määräyksiä mm. tutkimusmenetelmistä ja -ajoista, tutkimusliikenteestä, poron- hoitoon liittyvästä tiedottamisesta ja neuvottelemisesta tai luonnonsuojelulain velvoittei- den huomioon ottamisesta. Kesto ja oikeusturva Malminetsintäluvan pitkän keston aiheuttamaa epävarmuutta maanomistajille ja elinkei- nonharjoittajille on kritisoitu. Kritiikki vaikuttaisi oikeudenmukaiselta siltä osin kuin kyse on maanomistuksesta ja siihen välittömästä liittyvistä maatalous-, metsätalous-, poron- hoito- ja matkailuelinkeinoista, koska se aiheuttaa epävarmuutta omaisuuden käytön ja elinkeinojen pitkän aikavälin suunnittelulle. Siltä osin kuin kyse on omaisuuden käyt- töön välittömästi liittymättömästä elinkeinosta, malminetsintäluvan kesto ei vaikuttaisi kohtuuttomalta. Jos elinkeinoja harjoitetaan toisten omistamilla alueilla korvauksetta jokamiehenoikeuksin, malminetsintäkorvauksen (99 §) ja etsijän asettaman vakuuden (51 ja 107 §) alainen malminetsintä ottaa omaisuudensuojan huomioon paremmin kuin jokamiehenkäyttömuodot. Malminetsijän oikeusturva on otettava huomioon omaisuudensuojan ja kilpailun näkökul- masta. Toinen toimija voi hakea uusia malminetsintälupia, vaikka edellistä tutkimuslupaa ei jatkettaisi. Oikeusturvakysymykset pitää tarkistaa, samoin malminetsinnän tehokkuus näissä tilanteissa. Malminetsintäluvan keston rajoittaminen nykyisestä enintään 15 vuodesta (60 ja 61 §) on haasteellista, koska usein kaivosmineraaliesiintymästä saadaan riittävästi tieto vasta yli kymmenen vuotta kestävillä ja miljoonia euroja maksavilla kansainvälisesti rahoitettavilla 199 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 tutkimuksilla. Tämä koskee myös ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä tarvittavien tietojen keruuta. Malminetsintä on jatkuva prosessi. Jos malminetsintälupaa ei jatketa, investoinnit voidaan menettää maanomistajien määräenemmistön suostumusvaatimuk- sella, johon voisi liittää normaalia suurempia hyvitysvaatimuksia. Sen vuoksi malminetsin- täluvilla voisi olla rajoitetumpi kestoaika ilman maanomistajan suostumusta pääsääntönä suhteessa omaisuudensuojaan, josta kuitenkin voitaisiin poiketa jo suoritettujen tutkimus- ten antaessa viitteitä hyödyntämiskelpoisesta mineraaliesiintymästä. Kyse olisi samalla malminetsintäluvan jatkamisen intressivertailusta, jossa toisella puolella olisi maanomistajan epävarmuus alueensa käytöstä ja mahdolliset suunnitelmat alueen käytölle sekä toisella puolella yleensä mittavat tutkimusinvestoinnit ja mahdollinen kaivo- sesiintymä. Intressivertailu voitaisiin ratkaista säädöstasolla säätämällä täsmällinen jousta- maton kestoaika tai säätämällä asia tapauskohtaisesti soveltamistasolla ratkaistavaksi tie- tyn ajan kulumisen jälkeen. Malminetsintälupien tiedoksianto Malminetsintälupien tiedoksiantoa on myös kritisoitu. Ongelmat ovat kuitenkin olleet suh- teellisen vähäisiä. Malminetsintälupahakemuksen yleistiedoksianto hallintolain mukai- sesti vaikuttaa riittävältä, kun kuultavia on yli 30. Omistus etsintäalueilla voi olla pirstaloi- tunutta. Joskus asia on palautettu, kun joku on jäänyt kuulematta, mutta näin on kaikissa lupamenettelyissä. Ympäristöllisissä lupa-asioissa erikseen kuultavat asianosaiset voidaan rajata pikaisten vaikutusaluetarkastelujen perusteella. Malminetsintä ei ole rinnastetta- vissa kaivostoimintaan. Geotieto ja mineraalivarannot Geotietoaineistojen nykyistä laajempaa toimittamisvelvollisuutta on toivottu laajennetta- vaksi, etenkin ns. lentomittausten avulla kerättyjen aineistojen osalta sekä kaivosaineisto- jen luovutuksen osalta. Malminetsintätoiminnasta saatavien tutkimustietojen kerääminen, hallinnointi ja jalostaminen tulevaa käyttöä varten on kansallinen intressi kestävälle kai- vostoiminnalle. Kaivosyhtiöt toimittavat tutkimustietoja kaivoslain 51 § 4 kohdan mukai- sesti. Yleisen geotietoaineiston tieto ei ole suojattua. INSPIRE-direktiivissä 2007/2/EY sää- detään julkisesta ja ilmaisesta metatiedosta sekä maantieteellisestä ja geomaattisesta tie- dosta. Direktiivissä 2003/98/EY säädetään julkisen sektorin hallussa olevan tiedon uudel- leenkäytöstä. Direktiivissä 2003/4/EY säädetään yleisestä päästystä ympäristötietoon. Ympäristötieto on julkista ns. haitankärsijöille. Toinen yritys ei voi sellaisenaan hyödyn- tää yhden yrityksen teettämiä ympäristöselvityksiä omissa hakemuksissaan, jolloin tietoa tuotetaan uudelleen. Viranomaisella ne ovat tiedossa, mutta se ei viranpuolesta ota huo- mioon muussa yhteydessä toimitettua aineistoa. 200 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Direktiivissä (EU) 2016/943 säädetään julkistamattoman taitotiedon ja liiketoimintatiedon (liikesalaisuuksien) suojaamisesta laittomalta hankinnalta, käytöltä ja ilmaisemiselta. Liike- salaisuuksia suojataan mm. julkisuuslailla (621/1999), työsopimuslailla (55/2001) ja liikesa- laisuuslailla (595/2018). Kritiikin perusteella ei ole selvää, kuinka sääntelyä tulisi tiukentaa. Julkisen ja liikesalaisuuksilla suojatun geotiedon perusteella ja maailmanmarkkinahintojen kehityksen perusteella laaditaan mineraalivarantoarvio178. Asia ei muulla tavoin liity int- ressiselvitykseen. Geotietoaineistoa kerrytetään kaivostoiminnan aikana, koska malminet- sintä jatkuu kaivostoiminnan keston ajan. 5.6.4 Kaivoslupa ja kaivosaluelunastuslupa Vanhassa kaivoslaissa kaivosoikeuden myöntämisen edellytykset arvioitiin yhdellä tasolla. Nykyisessä kaivoslaissa kaivoslupa edeltää kaivosaluelunastuslupamenettelyä. Intressiver- tailun vaatiminen kaivoslakiin tarkoittaa, että kaivosluvan ja kaivosaluelunastusluvan edel- lytykset ja niihin kuuluvat puoltavat ja sen vastaiset intressitekijät vaaditaan arvioitaviksi yhdessä menettelyssä samanaikaisesti. Kaivoslupia ja kaivosaluelunastuslupia ei ole myön- netty kuin yhdelle uudelle kaivokselle. Kaivoslupia on myönnetty useampia kaivospiirien laajennuksiin. Kunnan tai maakunnan tasot ovat liian suppeita tahoja ottamaan huomioon talousvalio- kunnan mietinnössä edellytetyllä tavalla huomioon kaivoksen arvoketjun. Sen vuoksi kai- voslain soveltamisalalla Tukes ja, kaivoksen edellyttäessä kaivosaluelunastuslupaa, muuta valtioneuvoston suostumusta tai kaivostoiminnan ollessa tärkeä kansalliselle turvallisuu- delle, valtioneuvosto ovat loogisia päätöksentekijöitä. 5.6.5 Kaivoslakiin kohdistuvasta kritiikistä Kritiikin mukaan kaivoslupaharkinnassa ei kaivoslain soveltamisalalla voisi estää tai rajoit- taa lupamääräyksin erilaisia haittoja riittävän kattavasti ja johdonmukaisesti. Kaivoslaissa ei kuitenkaan säädetä ympäristönsuojelusta, vaikka kaivoslain soveltamisalalla otetaan huomioon vaikutukset maanomistukseen, elinkeinoihin, luontoon jne. Kaivoslain nojalla ei ole ollut vireillä yhtään hallintopakkomenettelyä. Vesistöön kohdistuvat vaikutukset ja kai- vannaisjätteet ovat liittyneet ympäristölupamenettelyihin ja kaivostoiminnan valvontaan. Vain yhdelle uudelle kaivokselle on myönnetty lupa eikä kaivos ole vielä toiminnassa. 178 Malmipotentiaali mallinnetaan numeerisesti mm. variogrammimallinnuksella. Mallin- nuksessa käytetään mm. 3D-inversiomenetelmiä ja käsitellään suuria 3D-blokkimalleja. Mal- linnuksia tekevät kansainväliset asiantuntijat. Mallinnus perustuu myös numeerisesta tie- dosta tehtäviin yleistyksiin. 201 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Julkisuudessa esitettyjä vanhaan kaivoslakiin perustuvien kaivosoikeuksien ja niiden yleis- ten ja yksityisten etujen turvaamiseksi annettujen päivitettyjen määräysten rikkomisme- nettelyitä ei ole ollut eikä nykyisestä kaivoslaista ole juuri kokemusta. Kaivannaisjätteistä, jätepadoista, vesistöön kohdistuvista päästöistä jne. ei säädetä kaivoslaissa. Julkisuudessa olleet valvontamenettelyt ovat liittyneet ympäristölupien valvontaan ja tämän julkisuuden perusteella on tehty hallitusohjelman kirjaus. Syy-yhteys ympäristönsuojeluongelmien ja ympäristövalvonnan resurssien välillä puuttuu, koska menneiden aikojen ympäristöval- vonnan suuremmat resurssit mahdollistivat ongelmia, joita pienempien resurssien aikana tuli esiin ja ratkottiin. Ympäristönsuojelu- tai vesilaissa ei lähtökohtaisesti yleislakina voisi säätää kaivostoimintaa koskevia tai tiettyä elinkeinotoimintaa syrjiviä erillismääräyksiä. Erillismääräyksiä on kuitenkin säädetty turvetuotannon sijoittumisesta (YSL 13 §). Turve- tuotannosta ei maa-aines- ja kaivoslakien tavoin ole erillislakia. Komission suunnittelemat kaivostoiminnan kestävän kehityksen mukaisuuden kriteerit tulee kuitenkin ottaa huo- mioon vähimmäisvaatimuksina asianomaisissa laeissa. Kaivoslupahakemus olisi mahdollista antaa yleistiedoksiannon lisäksi tiedoksi erikseen kai- voslain 40 ja 58 §:ää täydentäen omaisuudensuojasyistä, korostaen myös osallistumisoi- keutta elinympäristöön koskevaan päätöksentekoon. Kaivosaluelunastuslupahakemuk- sesta tiedotetaan nykyäänkin erikseen (41 §) ja lunastusta täytäntöönpantaessa (kaivostoi- mitus) voidaan vaatimuksesta määrätä korvaus vahingosta myös lunastusrelaation ulko- puolella. Näissä arvioinneissa ei ole otettu huomioon, että ratkaistaessa asiaa kaavalla (vrt. SEA-direktiivin täytäntöön SOVA-lain ohella myös maankäyttö- ja rakennuslain säännök- sillä) asianosaiset ovat saaneet lausua elinympäristöään koskevasta ratkaisevasta päätök- sestä. Kuulemisasioita on yritetty yhdistää lupamenettelyjen sujuvoittamiseksi, mutta tois- taiseksi yhdistäminen on mahdollista vain YVA-kaava-korrelaatiossa. 5.6.6 Maisema ja maankäyttö Pääministeri Marinin hallitusohjelman mukaan kunnille säädetään oikeus päättää kaavoi- tuksella kaivostoiminasta, joten intressivertailuselvityksessä tulisi tarkastella, syrjäyttäisi- vätkö kaivoslain intressivertailun maisemajohtopäätökset kaavan perustuvat ja kuntien itsehallintoon perustuvat johtopäätökset maiseman vaalimisesta (nykyinen MRL 28.2-3, 30.2, 39, 41.2, 43.2, 50, 53.1 ja 57.2 §). Maisema-aluesääntelyä sisältyy myös luonnonsuoje- lulakiin, jonka mukaisesti alueita varataan maisemansuojelutarkoituksiin myös kaavoissa. Valtakunnalliset kaavoitukseen perustumattomat maisema-alueet ilmeisesti sisältyvät int- ressiharkintaan, joskin niitäkään ei voi edeltävässä kaavoituksessa sivuuttaa. Valtakunnal- lisesti arvokkaat maisema-alueet on päivitetty ja sisällytetään valtakunnallisiin alueiden- käyttötavoitteisiin ja sitä kautta maakuntien ja kuntien kaavoitukseen. 202 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Kaivoskaavassa on otettu huomioon valtakunnalliset, maakunnalliset ja kunnan maise- ma-arvot sekä luonnonsuojelulain maisemansuojelu. Kaivannaisjätedirektiivin 2006/21/EY soveltamisalaan kuuluu maisema. Maisemaan vaikuttavat lähinnä kaivannaisjätteet ja lähi- maisemaan avolouhos. Lunastuksessa korvataan osana vaikutuksia naapurien kiinteistön arvoon puiden korkeuden ylittämien sivukivikasojen maisemavaikutukset, mutta ei avo- louhoksen maisemavaikutusta. Kenelläkään ei ole velvollisuutta pysyttää omaisuuttaan toisen maisemana eikä lähtökohtaisesti käyttää omaisuuttaan toisen maiseman turmele- miseen. Kaivoslain päätöksenteossa maisemalla ei ole itseisarvoa vaan se sisältyy kaavoi- tukseen, luonnonsuojelulakiin tai vaikutuksina naapurien omaisuuteen. Ympäristölupa-asiassa maisema otetaan huomioon ainoastaan jätelain kautta (YSL 48.2 § ja jätelain 13.2 § välityksellä kaivannaisjäteasetuksen (190/2013) 7 (perustaminen, hoito) ja 14 §:n (käytöstä poisto, jälkihoito) nojalla kaivannaisjätealueilla, ei kaivannaisjätettä tuotta- villa kaivoksilla. Kaivoslailla ei ole miltään osin pantu täytäntöön kaivannaisjätedirektiiviä. 5.6.7 Intressivertailu ja kaavoitus Kaivostoiminnassa suojattavat intressit on lueteltu kohdassa 4.2, kaavoituksessa suojatta- vat intressit kohdassa 4.5 ja kaavoituksen intressiharkinnan sisältöä kohdassa 5.4.6. Tässä kohdassa kuvataan intressien vaikutusta kaivoslain päätöksenteossa. Kaivoslakiin on ehdo- tettu tarkasteltavaksi intressivertailua vesilain mallin mukaisesti. Eri lupien mahdollista täy- sintegrointia ei voida tarkastella tässä selvityksessä. Intressivertailua selvitetään siten kai- voslain soveltamisalalla. Samankaltaista prosessia on arvioitu oikeusvaikutteisen kunta- kaavan yhteydessä tapahtuvaksi, koska maakuntakaavan oikeusvaikutteisuuteen on suh- tauduttu kielteisesti sen suurpiirteisyyden ja oikeusvaikutusten väljyyden vuoksi ja siksi, ettei maakuntakaava edustaisi suunnitellun kaivoksen sijaintikunnan itsehallintoa. Kaavoituksen asemaa on tarkastelu jo edellä, mutta maakuntakaavasta on syytä lausua. Maakunnan liitto on kuntien itsehallintoon perustuva kuntayhtymä, jonka maakuntakaa- vat perustuvat paitsi kuntien itsehallintoon, myös kuntien intressien yhteensovittamiseen. Osa kaivoksista sijaitsee useamman kunnan alueella, toisaalta hyöty- ja haittavaikutuk- set ovat jakautuneet ja voivat jatkossakin jakautua eri tavoin eri kuntien alueella. Vaikka ympäristön merkittävää pilaantumista aiheuttavalle toiminnalle ei voi myöntää ympäris- tölupaa, yksi kunta saisi melu- ja pölyvaikutuksia, toinen kunta vesistövaikutukset, kol- mas kunta kaivostoiminnan työllisyyden ja neljäs kunta jatkojalostuksen hyötyineen ja haittoineen. Nykytilanteessa intressivertailu kaivoslain nojalla on tarpeeton, kun kunta voi päättää asian kaavoituksessaan suuntaan tai toiseen tai päättää jättää kaavoittamatta. Voidaanko asiaa ratkaista ilman maakuntatason kokonaisvaltaista arviointia tai edes maakunnan 203 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 tasolla, kun intressivertailunkin tulee perustua kokonaisvaltaiseen arviointiin? Jos kunta päättää jättää kaavoittamatta kaivosalueen, kunnanhallituksen ratkaisu ei synny kunnal- lisen itsehallinnon mukaisessa päätöksentekoprosessissa kuulemisineen ja valituksineen vaan poliittisella valituskelvottomalla ratkaisulla pysyä passiivisena. Kuntatasoisen kaavan vaatimus eli asian saattaminen valtuuston ratkaistavaksi korostaisi kunnan itsehallintoa. Objektiivisen kaavapäätöksen ei tarvitse olla myönteinen. Nykyisin on selvää, että jokainen vähänkin merkittävän kaivoksen kaivoslupa edellyttää kaavoitusta. Vanhan kaivoslain mukaisten vanhojen kaivospiirien alueella kaavoja ei vält- tämättä ole edellytetty, koska kaivosoikeudet ovat jo olemassa. Tästä väärinkäsityksestä johtuen julkisuudessa on kritisoitu nykyistä kaivoslakia, joka kuitenkin edellyttää kaavaa ennen kaivoslupaa. Haastatteluiden perusteella vähäiset muutokset kaivosalueiden kaa- voituksessa on toistaiseksi voinut toteuttaa joustavasti neuvottelussa. Kun viranomaisneu- vottelu poistetaan, jo luvitettu kaivos voi joutua odottamaan kaavamuutoksia muutaman vuoden saadakseen sen jälkeen muutetun kaivoslupapäätöksen. 5.6.8 Intressivertailu ja EU-oikeus EU erottaa kaivannaisjätedirektiivillä kaivannaisjätteet jätedirektiivin jätesääntelystä. Ympäristölupa-asioiden taustalla on lisäksi EU-oikeus laajemmin (IED, BAT, vesi- ja ilma- päästöt, veden- ja ilmanlaatu, sisämarkkinat ja kilpailuoikeus). On selvitettävä, voiko yhdessä jäsenvaltiossa hylätä kaivoslakiin kuulumattomaa intressiä painottaen lupahake- muksen toiminnalle, joka tulevassa ympäristölupaprosessissa täyttäisi sinänsä minimidi- rektiiveihin perustuvan EU-sääntelyn vaatimukset.179 EU-tuomioistuin mahdollisesti jou- tuisi ratkaisemaan ympäristölupahakemusta edeltävän kaivoslupaharkinnan intressivertai- lun perusteita, koska intressivertailu ilman lupahakemusten samanaikaista käsittelyä koh- distuisi keskeneräisiin selvityksiin ja ympäristöluvan myöntämisedellytysten ja siinä arvi- oitavien lupamääräysten ennakoivaan arviointiin. Koska kaivosviranomaisen toimivalta tai edes hallinnonala ei tähän riitä, jossain määrin spekuloiva arviointi kuuluisi erillisten toimi- valtaisten viranomaisten lausuntomenettelyyn. 179 Tulkinnassa on myös kansainvälinen ulottuvuus. GATT artikla III:4 vaatimuksen perus- teella se voidaan tulkita raaka-aineen käytön peitellyksi rajoitukseksi estetyn kaivostoimin- nan määrää vastaavalla osuudella. 204 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 5.6.9 Intressivertailu ja poronhoito Poronhoito voidaan ottaa huomioon osana saamelaiskulttuuria kuulemalla saamelaiskärä- jiä, osana elinkeinoja kuulemalla paliskuntia sekä vielä paliskunnan välityksellä tokkakun- tia ja poroisäntiä koko poronhoitoalueella, ei vain erityisellä poronhoitoalueella. Kuiten- kaan kaivosluvan estettä huomattavasta haitasta poronhoidolle ei ole perusteltua ulottaa erityisen poronhoitoalueen ulkopuolelle. Saamelaisten on saatava itse lausua perustuslain ja saamelaiskäräjälain mukaisesti kulttuuristaan, johon poronhoito elinkeinonakin sisältyy. Paliskunta on kuitenkin se taho, joka kanssa neuvotellaan ja sovitaan vaikutusten minimoi- misesta ja mahdollisista korvauksista, jolloin paliskunta (julkisoikeudellinen säätiö) edus- taa samalla tokkakuntia. Paliskunnalle määrätään tarvittaessa korvauksia lunastustoimi- tuksessa. Poronhoitoa on ollut myös poronhoitoalueiden ulkopuolella lausuntojen perus- teella, joten hekin voivat lausua elinkeinonsa näkökulmasta, mutta heillä ei lähtökohtai- sesti ole muita elinkeinoja laajempia oikeuksia. Saamelaisyhteisön keskeisenä ongelmana voidaan pitää nykyään erityisesti nuorten saa- melaisten poismuuttoa saamelaisten kotiseutualueelta (Bjerkli, Bjørn og Selle, Peter 2015). Saamelaisten intressiä jäädä tai palata takaisin saamelaisten kotiseutualueelle on omiaan lisäämään se, että näille alueilla voitaisiin tarjota lisää kestävien toimintojen työtilaisuuksia ja elinkeinon harjoittamisen mahdollisuuksia, joista voidaan esimerkkeinä arvioida muun muassa kestävä matkailu sekä kaivoslain tarkoittamat hankkeet kestävällä tavalla toteutet- tuina. Samalla on huolehdittava siitä, että perinteisen saamelaiselinkeinojen harjoittamise- dellytykset turvataan riittävästi. Kaivannaistoiminnan tuomat suorat tai välilliset työpaikat eivät ole perinteiseen saame- laisten kulttuuriin sidonnaisia elinkeinointressejä. Saamelaiskäräjillä ja muilla perustuslain 17 §:n 3 momentissa tarkoitetuilla saamelaisilla tai saamelaisryhmillä on osaltaan toimi- valta ja mahdollisuus tulkita kehittyvän saamelaiskulttuurin dynamiikkaa ja sen yhteenso- vittamismahdollisuuksia kaivoslaissa säädettyjen toimien suhteen. 5.6.10 Maanomistajien ja elinkeinojen asema intressivertailussa Lupajärjestelmään liittyvät epävarmuudet Lupajärjestelmä aiheuttaa kokonaisuudessaan maa- ja vesialueiden omistajille ja ulkopuo- lisille elinkeinonharjoittajille epävarmuutta alueen käyttömahdollisuuksista. Maanomista- jan nykyinen asema muodostuu kaivostoimintaa sääntelevistä laeista, myös em. kaavoi- tuksesta. Kaivoslain näkökulma on rakennettava vain tietoisena maanomistajan asemasta muissa laeissa. Talousvaliokunta edellytti, että hallitus varmistaa kaivostoimintaa ohjaa- valla lainsäädännöllä, siis muillakin laeilla kuin tämän selvityksen soveltamisalaan kuu- luvalla kaivoslailla, nykyistä selkeämmin muille elinkeinoille ja asumiselle tärkeiden tai 205 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 luontoarvoiltaan korvaamattomien alueiden suojelun sekä varmistaa korvauskäytäntöjen oikeudenmukaisuuden haittojen kärsijöille. Malminetsintä jatkuu joko samalla alueella tai supistetulla alueella tuloksista riippuen. Jos etsintäoikeus häviää, etsijä menettää etuoikeudet ja kilpailuedun geotietoon, jonka tulok- sista raportoidaan viranomaiselle. Ennen kaikkea häviää etusija arvokkaisiin oikeuksiin ja etsintäkustannukset käyvät tarpeettomiksi. Malminetsintäalueista alle 1 % päätyy kai- voksiksi, joten haitta on väliaikainen. Vaikka maanomistaja ei voi varmistua siitä, tuleeko alueelle kaivos, maanomistaja voi valtausaikana käyttää omaa aluettaan ja periaatteessa valtausaikanakin voi muodostua kaivostoiminnan este maanomistajan käyttötarkoituksien perusteella. Epävarmuusvahinkoja mm. maanomistajan matkailuyritystoiminnalle voisi harkita korvat- taviksi. Maanomistajan matkailuliiketoiminnan tai maatalouselinkeinon jatkuvuus ja kas- vuaikeet ovat vaikeasti todennettavissa, mutta niihin voi liittyä ns. goodwill-arvoa tai pirs- toutumishaittaa. Matkailuliiketoiminnan harjoittaja ei silti voi varata muiden alueita tule- vaan toimintaansa. Matkailuyrittäjänä toimivalla maanomistajalla on jokamiehenoikeus matkailuun tarvittaville muiden alueille. Oikeudet ovat alisteisia muiden omistajien tai käyttöoikeuksien haltijoiden varallisuusoikeuksille. Ennen kaivoslupaa kaivoskaavan koh- tuullisuus suhteessa maanomistajiin ja elinkeinoihin on jo selvitetty kaavapäätöksellä. Kaivoslaissa muut elinkeinot voidaan ottaa huomioon suhteessa varallisuusoikeuksiin ja ehkä laajentamalla korvauskäytäntöjä muiden elinkeinojen haitankärsijöille talousvalio- kunnan esityksen mukaisesti. Asuinalueille ei voi myöntää malminetsintä- eikä kaivoslu- pia ja ympäristövaikutuksia rajoitetaan muissa menettelyissä. Esimerkiksi luontoarvoiltaan korvaamattomille kansallis- ja luonnonpuistoalueille ei liene tarpeen hyväksyä vääriä mie- likuvia synnyttäviä varauksia, muilta osin noudatetaan puistojen järjestyssääntöä tai lupa- menettelyihin sisältyvää kattavaa poikkeuslupasääntelyä, jossa arvot otetaan huomioon jo kaivoslain mukaisissa luvissa. Maanomistaja ja ympäristönsuojelulaki Ympäristönsuojelulaissa maanomistajan hyöty arvioidaan toiminnanharjoittajan velvol- lisuuksista saatavana välillisenä hyötynä terveydelle ja omaisuudelle. Maanomistajalle ei sinänsä anneta mitään muuta kuin kuulemis-, vireillepano- ja valitusoikeus. Velvollisuuksia asetetaan kaikille maanomistajille ja osin vain kiinteistöjen omistajille: Menettelyssä arvi- oidaan päästöistä aiheutuva vahinko tai haitta omaisuudelle taikka sen käytölle, mutta ei toiminnan hyötyjä. Kaivostoiminnan ympäristöluvassa varmistetaan, ettei kaivostoimin- nan päästöistä aiheudu terveyshaittaa eikä merkittävää vahinkoa tai haittaa omaisuudelle taikka sen käytölle (YSL 5 ja 49 §). Intressejä ei vartailla. Aluehallintoviraston on määrättävä 206 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 toiminnasta johtuvasta vesistön pilaantumisesta aiheutuvat vahingot korvattaviksi (YSL 125 §). Maanomistajan omistusoikeutta voi rajoittaa ovat mm. käyttöoikeus viemärille, selonte- kovelvollisuus pilaantuneesta alueesta, talousjätevesien käsittelyvelvollisuus, kunnossapi- tokustannusten korvausvelvollisuus jätevesien johtamisesta hyötyvälle maanomistajalle ja vuototarkastusvelvollisuus. Ympäristönsuojelulakin ei lähtökohtaisesti sovi intressien vertailu. Sen vuoksi vesiin kohdistuvien päästöjen sääntely siirrettiin vesilaista silloiseen ympäristönsuojelulakiin (86/2000). Ympäristönsuojelulaki ei ole soveltuva instrumentti maanomistajan aseman parantamisessa muuten kuin toiminnan ympäristövaikutusten rajoittamisessa. Kaivostoimintaa koskeva kritiikki on koskenut paljolti ympäristönsuojelu- lain soveltamisalaan kuuluvia päästöjä. Maanomistaja ja vesilaki Vesilaissa maanomistajan asema otetaan materiaalisesti huomioon vesialueen, pohjan, rannan, alueen, altaan, osaomistajan, kaivonomistajan, erityiseen käyttöön otetun alueen, salaojitetun alueen ja vesivoiman omistajan sekä tietysti maanomistajan ja kiinteistön omistajan oikeuksina ja velvollisuuksina. Lisäksi on oikeuksia ja velvollisuuksia metsän- omistajille (voi olla myös maanomistaja) ja muille rajoitetun esineoikeuden haltijoille. Vesi- lain 3 luvun 4 §:n yleiset ja yksityiset hyödyt ja edunmenetykset pitävät sisällään myös maanomistajan aseman, kuten mm. rannanomistajan tai vesivoiman omistajan hyödyt, kuivatuksesta, ojituksesta, patoamisesta tms. saatava hyöty maanomistajalle ja vastaavasti edunmenetykset muille maanomistajille. Vesilaki soveltuu luontaisesti erilaisten vastak- kaisten oikeuksien (intressien) yhteensovittamiseen. Vesilain nojalla myönnetään lupa mm. kaivoksen jätepadoille, vesialueen luvituksen vesis- töpadoille, kaivoksen kuivatusjärjestelmälle, ojien tms. käyttöoikeuksille jne. Vesilaki mah- dollistaa yleisille tai yksityisille eduille koituvien menetyksien aiheutumisen huomioon ottamisen intressien vertailussa, jos kaivoshankkeeseen kuuluvasta vesitaloushankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava menetyksiin verrattuna. Vahin- got pitää kuitenkin yrittää estää ja minimoida. Omaisuuden menettäminen, vahingoittu- minen tai huononeminen, arvon alentuminen, käytön estyminen tai vaikeutuminen taikka omaisuuden tuoton vähentyminen on korvattava (VL 13:1, 13:9). Talousvaliokunnan mie- tinnössä (TaVM 7/2020 vp) kaivoslakiin kohdistetut vaatimukset vahinkojen korvaamisesta on jo säädetty perustuslain mukaisesti kaivoksien lunastus- ja lupamenettelyissä. Maanomistaja ja kemikaaliturvallisuus Kemikaaliturvallisuuslaissa asetetaan velvollisuuksia varastoalueen sekä pääosin säi- liöiden, putkistojen, varastojen jne. omistajalle. Sijoituksessa tulee ottaa huomioon 207 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 sijoituspaikan ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva oikeusvaikutteisessa kaavassa osoi- tettu käyttötarkoitus samoin kuin aluetta mahdollisesti koskevat kaavamääräykset. Kaavoi- tuksella voidaan siten estää vaarallisten kemikaalien varastointi kaivoslain tavoin. Lupiin ei silti saa sisältyä oikeudellista intressiharkintaa tai tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Taus- talla on SEVESO-direktiivi. Lain vaatimukset ja lupakriteerit joko täyttyvät tai eivät täyty. Se ei sovellu maanomistajan aseman parantamiseen muuten kuin kemikaaliturvallisuu- den varmistamisessa. Kemikaaliturvallisuus on osa ympäristönsuojelulain mukaisen luvan vähimmäisvaatimuksia ja joskus osa rikastushiekka-altaiden jätepatojen vesilupaa. Maanomistaja ja kaavoitus Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen rakennusjärjestyksen määräykset eivät saa olla maanomistajalle kohtuuttomia (14 §), maakuntakaava ja yleiskaava eivät saa aiheuttaa maanomistajalle kohtuutonta haittaa (28, 39 §) eikä asemakaava kohtuutonta rajoitusta tai haittaa (54 §). Asemakaavan suojelumääräyksien tulee olla maanomistajille kohtuullisia. Lisäksi maanomistajalla on vuorovaikutus-, ranta-asemakaavoitus- ja eräitä muita oikeuk- sia. Maanomistajien aseman tasapuolisuuteen kaavoituksessa ja rakentamisessa ei saisi vaikuttaa intressien vertailu, mutta kaavoituksessa tasapuolisuuteen vaikuttaa kunnan tavoitteiden mukainen tarkoituksenmukaisuusharkinta kaavan tavoitteissa. Kunta voi perustelematta jättää kaavoittamatta yhdessä paikassa tai kaavoituskatsauk- sessa perustellen päättää kaavoittaa toiseen paikkaan maanomistajia eri tavoin kohdel- len. Sama koskee maanomistajan asemaa silloin, kun kaivoksen kohtalosta päätetään kaa- voittamatta jättämisellä (ei tule kaivosta) tai kaavoituksella (tulee kaivos tai estetään kai- vos toisella kaavalla). Intressiharkinnasta (oikeusharkinta) ei ole kyse, vaikka juuri kaavoitus ratkaisee uuden kaivoksen kohtalon ja maanomistajan aseman. Haitat on pitkälti otettu huomioon kaivoksen intressivertailua varten. Maanomistajalle korvaukset kaivostoimin- nasta voivat olla merkittäviä jo pienenkin kaivoksen kohdalla, sillä korvaus lasketaan lou- hitun arvoaineen arvosta, eikä liikevoitosta. Tämä ja muutkin kaivoksen hyödyt voidaan ottaa alueellisesti jo kaavoituksessa huomioon. Jos kunta on kaavoittanut kaivoksen ja noudattaa kaavan sisältövaatimuksia sekä saamelaisten ja kolttien elinkeinojen ja kulttuu- rin suojaa, voiko kaivoslain nojalla ylipäätään muodostua estettä, jota edes tarvitsisi pois- taa 50–51 §:n mukaisesti lupamääräyksin? Nykyisen kaivoslain esteet ovat ensinnäkin samoja kuin malminetsinnälle. Luvanhakija ei ole saanut olennaisesti laiminlyödä kaivoslakia. Lisäksi vanhan vesilain 2:5 ja nykyisen vesilain 3:4.2 sanamuotoa muistuttavalla tavalla kaivoshankkeesta ei saa aiheutua vaaraa yleiselle turvallisuudelle (vrt. kriittiset mineraalit, jotka ovat yleisen turvallisuuden etuja), aiheuttaa huomattavia vahingollisia ympäristövaikutuksia tai heikentää merkittävästi paikkakunnan asutus- ja elinkeino-oloja eikä mainittua vaaraa tai vaikutuksia voida lupa- määräyksin poistaa. Lainkohta poikkeaa vesilaista etenkin niin, ettei siinä mainita yleistä 208 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 terveydentilaa. Kunta ei kaavoita alueelle, jossa kaivostoiminnalle voisi olla kaivoslaissa säädetty este, joten sääntely on päällekkäistä. Ympäristövaikutukset kaivoslain esteenä on tulkittava suppeasti kaivoslain soveltamisalalla (vrt. L 252/2017 2 §:n 1 kohta, mm. luon- nonvarojen hyödyntäminen). Kaavoittaja ei ole sidottu kaivoslakiin vaan se voi ottaa huo- mioon laajasti tulkiten kaikki vaikutukset. Este kaivosluvalle olisi myös, jos kaivostoiminta olennaisesti heikentäisi saamelaisten koti- seutualueella edellytyksiä harjoittaa perinteisiä saamelaiselinkeinoja taikka muutoin yllä- pitää ja kehittää saamelaiskulttuuria, olennaisesti heikentäisi kolttien elinolosuhteita ja mahdollisuuksia harjoittaa elinkeinoja koltta-alueella tai aiheuttaisi erityisellä poronhoito- alueella huomattavaa haittaa poronhoidolle. Kaavoittaja voi vastaavasti ottaa huomioon poronhoidon ja muut saamelaiskulttuurille tärkeät alueet maanomistuksesta riippumatta. Maanomistajien ja ikimuistoisen nautinnan intressien vertailu kaavoituksessa on monelta osin päällekkäistä kaivoslain intressien vertailun kanssa, mutta valitusvaiheessa kaavapää- töksen suoja on vahvempi. Maanomistaja ja kaivoslain päätöksenteko Luvan myöntämisedellytykset arvioidaan yhdessä lupamääräysten (mitigointi) kanssa. Kai- vosluvassa on annettava yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeelliset määräyk- set mm. kaivostoiminnasta aiheutuvien haitallisten vaikutusten välttämiseksi tai rajoit- tamiseksi sekä ihmisten terveyden ja yleisen turvallisuuden varmistamiseksi, poronhoi- dolle aiheutuvien haittojen vähentämiseksi erityisellä poronhoitoalueella, saamelaisten ja kolttien (myös saamelaisia) aseman ja oikeuksien vaarantamisen estämiseksi alkupe- räiskansana saamelaisten kotiseutualueella ja kolttien kolttalain mukaisia oikeuksia kolt- ta-alueella, kaivostoiminnan lopettamiseen liittyvästä ajantasaisena pidettävästä vakuu- desta ja velvollisuuksista, kaivoslaissa kiellettyjen seurausten estämiseksi sekä muista ylei- sen ja yksityisen edun kannalta välttämättömistä seikoista. Yleisten ja yksityisten etujen turvaaminen kaivoslaissa (52, 125 ja 181 §) liittyy sanamuo- doista huolimatta kaivosturvallisuuteen sekä ihmisten terveellisyyden, yleisen turvallisuu- den ja muiden yleisten ja yksityisten (viihtyisyys, maankäyttö) etujen turvaamiseen haital- lisilta vaikutuksilta kaivoslain 52.3 §:n laajuudessa. Se ei sisällä päästö- ja laatusääntelyä. Tämä aiheutti epätietoisuutta jo päivitettäessä vanhoja kaivosoikeuksia kaivoslain 181.4 §:n nojalla yhteensopiviksi uuteen kaivoslakiin. Turvaamissääntelyn asema on toinen kuin kemikaaliturvallisuussääntelyssä, joka on korkeimman hallinto-oikeuden käytännössä vah- vistettu vähimmäisvaatimukseksi, vaikkakaan ei riittäväksi, mm. parhaan käyttökelpoisen tekniikan arvioinnissa ympäristölupa-asiassa. Siten selvityksessä on ratkaisevaa maanomistajan asema malminetsinnässä ja kaivokselle myönteisen päätöksen jälkeisessä kaivoksen luvassa, ei niinkään kaivoksen estämisessä 209 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 kaavapäätöksestä poiketen. Jos kaavapäätös on tehty, siinä on jo ratkaistu kaavan kohtuul- lisuus maanomistajalle. Kaavapäätöksien valitusprosesseissa erotellaan, mikä kuuluu tar- koituksenmukaisuusharkintaan ja mikä oikeusharkintaan, koska päätöksen voi kumota vain laittomana kunnallisvalituksen johdosta. Tarkoituksenmukaisuusharkinnan rajat vaih- televat tuomioistuimen harkinnan mukaan ja joustavien normien vuoksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkottu asioita paljon. Runsas oikeuskäytäntö kertoo epäselvästä tai selvästä ja joustavasta sääntelystä. Kaivoskaavassa ratkaistaan kaivoksen maankäyttö- varauksen kohtuullisuus asuin- ja loma-asuinkiinteistöille. Ympäristölupaharkinnassa ase- tetaan rajoituksia, mutta kaivoslupaharkintaan päästöt eivät vaikuta. Varaus ja malminetsintä etusijoineen ovat lainsäätäjän ratkaisuja yleisen edun kaivosint- ressin toteuttamiseksi. Lainsäätäjän tehtävänä on arvioida, tulisiko esim. matkailuyrityk- sellä olla oikeuksia maanomistusta laajemmin. Tulisiko jatkolupia sitoa malminetsinnän tuloksiin silloin, kun maanomistajalla on jo ensimmäistä malminetsintälupaa hakiessa perusteltuja suunnitelmia tai käytännön toimia alueensa muusta käytöstä, jolloin etsin- tää voitaisiin kohdentaa 1. luvassa ja jatkolupa myöntää vain esiintymään viittaavin löy- döksiin? Voiko elinkeinonharjoittajalla vapaaseen kilpailuun perustuvassa oikeusjärjestel- mässä olla laajempi oikeus käyttää muiden maanomistajien alueita jokamiehenoikeuksilla kuin esim. naapurikunnan matkailuyrittäjällä? Kaivoslain päätöksenteko ei ole sidottu kaa- voittajan alueelliseen toimivaltaan, joten kaivoslain päätöksenteossa voi olla puhevalta, vaikka puhevalta kunnan jäsenenä kaavoituksessa puuttuisi. Tältä osin kaivoslain intressi- vertailu täydentäisi kaavoituksen intressien vertailua. Varaus, malminetsintä ja kaivoslupa poikkeavat muista elinkeinoista, koska muut elinkei- not eivät voi tehdä vastaavia jokamiehenoikeudet ylittäviä varallisuusoikeudellisia alue- varauksia kuin kaavoituksella. On mahdollista, että muun maankäytön intressi on paina- vampi intressi kuin köyhän esiintymän louhiminen. Sen vuoksi intressivertailussa voisi ottaa huomioon esiintymän rikkauden. Mitä köyhempi esiintymä on, sitä suurempi alue sen louhimiseen tarvitaan ja sitä suurempia ovat vaikutukset myös muiden lakien mukai- sissa menettelyissä. Toisaalta köyhäkin esiintymä voi työllistää monia ihmisiä ja kaivosmi- neraalin maailmanmarkkinahintojen vaihtelut voivat nopeasti rikastuttaa esiintymän hyö- dyntämiskelpoisia malmivarantoja.180 Esiintymän matala pitoisuus ei voi olla ainoa har- kinnan kohde vaan suunniteltu työllisyysvaikutus (sosiaalinen pilari), ympäristövaikutuk- set (ympäristöpilari), alueiden tarve jne. on otettava huomioon. Tekninen kehitys rikastuk- sessa voi myös johtaa esiintymän ”rikastumiseen”. CETA-sopimuksen vaikutuksia intressivertailun sallittavuuteen tarkastellaan jäljempänä. 180 Hyviä esimerkkejä köyhistä mutta kannattavista ja työllistävistä esiintymistä ovat Siilin- järvi, Kevitsa ja Ruotsin Aitik. 210 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 6 Intressivertailusäännökset vertailumaissa Tässä luvussa tarkastellaan, sisältyykö verrokkimaiden kaivoslainsäädäntöihin ja siihen liit- tyvään sääntelyyn intressivertailusäännöksiä. Lisäksi selvitetään intressivertailun suhdetta kansainvälisiin investointisuojasopimuksiin ja KP-sopimukseen. 6.1 Intressivertailu Ruotsissa 6.1.1 Ruotsin kaivoslainsäädäntö Ruotsissa malminetsintää (undersökning) ja kaivosmineraalien (koncessionsmineral) hyö- dyntämistä kaivostoiminnan avulla (bearbetning av fyndigheter) omalla tai toisen omis- tamalla maalla säännellään minerallag (1991:45) -nimisellä kaivoslailla, joka tuli voimaan 1.7.1992. Kaivoslailla kumottiin vuoden 1974 kaivoslaki (gruvlagen) ja lagen om vissa mineralfyndigheter -niminen laki. Kaivoslain säännöksiä täsmentää hallinnollinen asetus (mineralförordning181). Kaivoslakia on muutettu lukuisia kertoja 2000-luvulla. Kaivoslakia on muutettu mm. vuonna 2006 voimaan tulleella lailla, jonka tavoitteena oli mm. mahdollistaa paremmin kolmiulotteisen kiinteistöyksikön huomioon ottamisen. Vuonna 2014 voimaan tulleella lailla muutettiin kaivoslakia siten, että lailla pyrittiin parantamaan yksityisten asemaa kai- vannaistoiminnassa muun muassa parantamalla tiedonsaantia hankkeesta ja vahvista- malla maanomistajien mahdollisuuksia vaikuttaa malminetsintäsuunnitelman sisältöön ja että pakkolunastuksessa yksityisen asianosaisen tarpeet otetaan paremmin huomioon. 1.1.2018 voimaan tulleella kaivoslain (4 luku 2 §) muutoksella pantiin täytäntöön direktiivi 2014/52/EY, jolla muutettiin YVA-direktiiviä (2011/92/EU) tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista. 181 Mineralförordning (1992:285). 211 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 6.1.2 Ruotsin kaivoslain järjestelmä Ruotsin vuoden 1991 kaivoslaki pohjautuu konsessioperiaatteelle (toimilupaperiaatteelle), jonka mukaan luvan myöntää viranomainen hakemuksesta määrätyn säännöstön nojalla, missä yhteiskunnallisia näkökohtia voidaan ottaa huomioon luvan myöntämisessä sekä sen suhteen, kuinka luonnonvarojen käytöstä kaivannaistoiminnan kanssa kilpaileviin hankkeisiin tulee suhtautua. Kumotussa kaivoslainsäädännössä sovellettiin niin sanottua valtausjärjestelmää (inmut- ningssystem), jonka mukaan kuka tahansa, joka haki ensimmäisenä lupaa viranomaiselta, sai yksinoikeuden määrätyllä alueella etsiä mineraaliesiintymiä. Lupaan sisältyi myös aja- tus siitä, että valtauksen avulla saatu oikeus sisälsi myös periaatteellisen oikeuden hyödyn- tää alueen mineraaleja erikseen hankittavan luvan nojalla. Voimassa olevassa kaivoslaissa valtausjärjestelmä on korvattu 2 luvussa säädetyllä malminetsintäluvalla (tutkimusluvalla). Voidaan katsoa, että voimassa oleva kaivoslaki perustuu konsessiojärjestelmän perustalle, mutta valtausjärjestelmän periaatteiden vaikuttaessa menettelyyn.182 Kaivoslain 1 §:ssä on määritelty ne mineraalit (koncessionsmineral), joita kaivoslaki koskee. Tietyt mineraalit, jotka aikaisemmin olivat niin sanottuja maanomistajamineraaleja, liitet- tiin uudessa laissa konsessiomineraaleihin. Vuonna 2018 voimaan tulleella lainmuutoksella konsessiomineraaleista poistettiin uraani. Eräät mineraalit (esimerkiksi kvartsiitti ja kalk- kikivi), jotka eivät kuulu kaivoslain soveltamiseen piiriin, voidaan katsoa kuuluvan maan- omistajan mineraaleihin. Lain soveltamisalaan kuuluvat kaikki Ruotsin alueet pois lukien yleiset merialueet, kuten asian laita oli jo aiemmassa laissa. Näin ollen esimerkiksi Ruotsin suuret järvet, Vänern ja Vättern, kuuluvat myös kaivoslain soveltamisen piiriin. Ruotsin mannerjalustan luonnon- varojen hyödyntämisestä säädetään erikseen lag (1966:314) om kontinentalsockeln -nimi- sellä lailla. 6.1.3 Malminetsintä Ruotsin kaivoslain mukaan malminetsintää voi pääsääntöisesti harjoittaa ainoastaan se, jolla on viranomaisen myöntämä tutkimuslupa (malminetsintälupa, undersöksningstillstå- nd).183 Luvan myöntäminen edellyttää, että toiminnan voidaan otaksua johtavan konses- siomineraaleja koskevan mineralisaation määrittymiseen. 182 Prop. 1988/89:92, s. 1. Regeringens proposition 1988/89:92 om ny minerallagstiftning m.m. 183 Minerallag 2 luku. 212 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Tutkimuksia voi kuitenkin tehdä ilman malminetsintälupaa maanomistaja tai tämän luvalla toinen, jollei toiminta rajoita muiden alueelle vahvistettujen oikeuksien käyttöä tai jollei tälle alueelle ole myönnetty toisille tutkimuslupia tai konsessio-oikeuksia. Tutkimukset voivat kohdistua luvan nojalla kaikkiin konsessiomineraaleihin lukuun ottamatta esimer- kiksi öljyä ja timantteja. Tutkimuksia voi tehdä ilman malminetsintälupaa myös konses- sion haltija lupa-alueellaan, jollei alueelle ole myönnetty toiselle tutkimuslupaa tai konses- siota. Eräitä malminetsintään liittyviä mittauksia on mahdollista tehdä jokamiehen oikeu- den nojalla. Malminetsintälupa on voimassa kolme vuotta päätöksen antamisesta lukien. Malminetsintälupaa voidaan hakemuksesta jatkaa siten, että se on voimassa enintään viisi- toista vuotta. Laissa tarkoitetuiksi etsintätöiksi184 (malminetsinnäksi) määräytyvät toimet, joilla pyritään luvassa määrätyllä alueella kartoittamaan taloudellisesti hyödynnettäviä konsessiomine- raaleja ja joilla rajoitetaan maanomistajan tai muun oikeudenomistajan oikeuksia esimer- kiksi käsittelemällä maata. Malminetsintään tarkoitettuun alueeseen ei voida sisällyttää muun muassa kansallispuis- ton tai tällaiseksi tarkoitettua aluetta tai muita alueita, joihin kohdistuu luvanmyöntämi- sen esteeksi muodostuvat ympäristökaaren (miljöbalk185) 7 luvun suojeluvaatimukset. Mal- minetsintälupaa ei voida myöskään myöntää kaivoslupa-alueen ympärille määrätylle 1000 metrin suoja-alueelle. Ilman viranomaisen suostumusta malminetsintää ei voida tehdä 200 metriä lähempänä asumusta tai kirkkoa. Ilman lääninhallituksen (länstyrelsen) suos- tumusta malminetsintälupaa ei esimerkiksi voida myöntää 200 metriä lähemmäksi koh- detta (esimerkiksi rakennusta), joka erityisen suojelulain (skyddslag186) nojalla on määrätty suojelukohteeksi. Tutkimusluvan myöntää kaivosviranomainen (Berstaten, jonka johtajana toimii valtioneu- voston nimittämä bergmästären). Tutkimuslupa myönnetään ilman, että muut kuin hakija voivat lausua malminetsintälupahakemuksesta. Jos kaivosviranomainen (Bergmästären) katsoo, että lupa-asiaan liittyy merkittäviä yleisiä näkökohtia taikka jos sen kanta poikkeaa lääninhallituksen (länstyrelse) kannasta ympäristökaaren asianomaisten 3 ja 4 luvun sovel- tamisesta, asian ratkaisee valtioneuvosto. Tutkimuslupaan tulee asettaa tarpeellisia lupaehtoja yleisten ja yksityisten etujen turvaa- miseksi samoin kuin määräys hakijan asetettavaksi tulevasta vakuudesta mahdollisten vahinkojen korvaamiseksi. 184 Minerallag 1 luku 3.1 §. 185 Miljöbalken (1998:808). 186 Skyddslag (2010:305). 213 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Malminetsintätoimien aloittaminen edellyttää voimassa olevaa tutkimussuunnitelmaa (arbetsplan), jonka laatii hakija. Suunnitelmassa tulee muun muassa arvioida yleisiin ja yksityisiin etuihin kohdistuvat vaikutukset sekä niiden merkittävyys. Jos suunnitelmaa tai sen osaa vastustetaan muun muassa asianosaisten toimesta, hakija voi pyytää kaivosvi- ranomaista (Bergmästären) vahvistamaan sen, että suunnitelma täyttää sille asetetut vaa- timukset ja että tutkimussuunnitelma tulee voimaan heti. Jos tutkimussuunnitelma koh- distuu alueelle, jossa harjoitetaan poronhoitoa, on suunnitelma toimitettava poronhoito- alueelle (sameby, ”paliskunta”) ja saamelaiskäräjille (Sametinget). 6.1.4 Kaivostoiminta ja kaivoslupa-alueen määrääminen Kaivoslain mukaan kaivannaistoimintaa voi pääsääntöisesti harjoittaa ainoastaan se, jolle viranomainen on myöntänyt kaivostoimiluvan (bearbetningskoncessio187, konsession). Maanomistaja voi kuitenkin harjoittaa poikkeuksellisesti kaivannaistoimintaa omiin tarpei- siinsa myös ilman sanottua konsessiota, jollei alueelle ole myönnetty konsessiota toiselle. Jos alueelle myönnetään myöhemmin konsessio, maanomistaja voi jatkaa toimintaansa, jos erityiset syyt eivät estä tätä. Kaivosoikeuden haltija voi niin ikään hyödyntää mineraa- leja, vaikka ne eivät kuuluisi myönnettyyn konsessioon, esimerkiksi jos se on tarpeellista muussa luvassa määrätyn toiminnan toteuttamisen vuoksi. Kaivoslupa on myönnettävä, jos lupahakemus täyttää sille kaivoslaissa säädetyt edelly- tykset. Hakijan malminetsintä-/tutkimuslupa ei sellaisenaan oikeuta kaivostoimilupaan. Voimassa oleva malminetsintälupa antaa etuoikeuden hakea ja saada alueelle kaivos- toimilupa. Järjestelmään kuuluu, että hakija, jolla on alueella voimassa malminetsintään oikeuttava lupa, on lähtökohtaisesti voitava luottaa siihen, että tälle myönnetään kaivos- toimilupa, jos se ylipäätään alueelle on mahdollista myöntää. Lupa annetaan määrätylle alueelle, joka määritellään huomioon ottaen tiedossa olevat malminvarannot ja muut olo- suhteet. Kaivostoimiluvan myöntämiseen sovelletaan ympäristökaaren 3 ja 4 lukuja sekä 5 luvun 15 §:ää yhteistyössä lääninhallituksen kanssa. Kaivostoimilupa ei saa olla ristiriidassa kaavoituksen kanssa. 188 Kaivoslupa, joka myönnetään yleensä 25 vuodeksi ja jonka voimassaoloa voidaan kerral- laan jatkaa 10 vuodella, oikeuttaa luvanhaltijaa lupa-alueella harjoittamaan sekä kaivos- toimintaa avolouhoksen tai maanlaisen louhinnan avulla että malminetsintää sen mukaan kuin luvassa on määrätty. Lupa-alueen ulkopuolisia alueita voidaan käyttää muuhun kuin 187 Minerallag 4 luku. 188 Kaavoituksesta säädetään Plan- och bygglag (2010:900) -nimisessä laissa. 214 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 kaivosluvassa määrättyyn tarkoitukseen sikäli kuin siihen osoitetaan alueita kaivosalueen määritystoimituksessa. Kaivoslain 9 luvussa säännellään kaivoslupa-alueen määrittämisestä (markanvisningsför- rätning). Kaivosluvan haltijan hakemuksesta määritellään se alue, jolla luvanhaltija voi har- joittaa kaivosluvassa määrättyä toimintaa. Lupa-alueen määrittää bergmästaren toistai- seksi voimassa olevalla päätöksellään, jollei hakija ole muuta esittänyt. Kaivoskonsession (kaivostoimilupa, bearbetningskoncession) myöntää edellä mainittu ber- gmästären, jollei se siirrä asian ratkaisemista hallitukselle merkityksellisten yleisten näkö- kohtien vuoksi tai siksi, että sillä on eriävä näkemys lääninhallituksen (länstyrelse) kan- nasta ympäristökaaren 3 ja 4 luvun säännösten soveltamisesta asiaan. Kaivosviranomaisen tulee yhdessä lääninhallituksen kanssa vastata kaivoslupaan liittyvien ympäristökaaren asianomaisten säännösten soveltamisesta hakemukseen. 6.1.5 Oikeudet alueisiin ja korvaukset Toimiluvan haltija pyytää maanosoitusmenettelyksi kutsuttua toimitusta (markanvisnin- gsförrättning) kaivosviranomaiselta. Menettelyssä määritellään maa-alue, jota toimilu- van haltija voi käyttää mineraaliesiintymän käsittelyyn sekä maa-alue tai tila, jota toimilu- van haltija voi käyttää toimilupa-alueella tai sen ulkopuolella käsittelyyn liittyvään toimin- taan. Maa-alue tai muu tila osoitetaan toistaiseksi, ellei hakija toisin vaadi. Kaivostoimin- taa varten tarvittavan alueen osoittamisesta määrätty korvaus on maksettava kuukauden kuluessa maan myöntämispäätöksen lainvoimaisuudesta. Jos hakemusta maanosituksesta ei ole tehty kymmenen vuoden kuluessa lupapäätök- sen lainvoimaiseksi tulosta, lunastusoikeuden haltijan on kiinteistön omistajan pyynnöstä lunastettava kaivostoimilupa-alueella oleva omaisuus tai osa kiinteistöstä, ellei luvansaaja osoita, ettei alueelle ole tarpeen hakea oikeutta maa-alueeseen. Luvanhaltija maksaa kahden promillen mineraalikorvauksen louhittujen ja jalostettujen mineraalien arvioidusta arvosta. Korvauksesta kolme neljäsosaa maksetaan kaivostoimilu- pa-alueen kiinteistönomistajille, neljäsosa valtiolle. 6.1.6 Intressivertailusta Ruotsin kaivoslain lupamenettelyssä ei suoranaisesti ole kaivoshankkeen erilaisten intres- sien vertailua samalla tavoin kuin Suomen vesilaissa (587/2011) säännellään intressivertai- lusta luvanmyöntämisen edellytyksenä. 215 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Ympäristökaari (miljöbalk) Ruotsissa maa- ja vesialueita voidaan määritellä esimerkiksi erityisesti tiettyyn käyttöön (käyttöintressiin) erityisalueeksi kuntakaavalla tai valtion viranomaisen eri päätöksellä. Näin määrätystä ja hyvin dokumentoiduista käyttöalueesta, johon kohdistuu määrättyä erityistä käyttöintressiä, käytetään lainsäädännössä nimitystä alue, johon kohdistuu tietty riksintresse, jollainen voi olla esimerkiksi poronhoidolle tärkeät alueet tai kaivostoimin- nalle tärkeät alueet jne. Kyseessä olevia intressejä samalla alueella suojataan laissa määrätyllä tavalla muita kilpai- levia intressejä vastaan joko suhteellisesti (niin pitkälle kuin on mahdollista) tai absoluutti- sesti muita intressejä vastaan siten, että toisen elinkeinon on viime kädessä väistyttävä. Eräissä tapauksissa määrätty alue voi olla sellainen, joka on esimerkiksi poronhoidolle eri- tyisen tärkeätä aluetta (erityisalue poronhoitoa varten) ja joka on samanaikaisesti aluetta, johon kohdistuu myös kaivostoiminnan kannalta erityistä intressiä (erityinen alue kaivos- toiminnan harjoittamista varten). Joissakin tapauksissa voitaneen ajatella, että on mahdol- lista harjoittaa poronhoitoa tyydyttävällä tavalla, vaikka alueelle perustettaisiin kaivos. Vii- meksi mainitussa tapauksessa kaivoslupa ja siihen asetettavat vaatimukset tulee asettaa huolellisesti siten, että kumpikaan elinkeino ei kärsi lainvastaisella tavalla. Jos ei kuitenkaan ole mahdollista samalla maantieteellisellä alueella harjoittaa kahta eri elinkeinoa (esimerkiksi poronhoitoa ja kaivostoimintaa), asia on ratkaistava ympäristökaa- ressa erikseen säädetyllä tavalla intressivertailun avulla siten, että toinen elinkeino saa etu- sijan ja jota suojataan muita kilpailevia intressejä vastaan.189 Ympäristökaaren intressivertailusäännöksen mukaan tilanteessa, jossa on useampi kilpai- leva intressi (riksintresesse), etusijan saa se intressi (esimerkiksi elinkeino), joka tarkoituk- senmukaisimmalla tavalla edistää pitkäaikaista taloudellista maan, veden ja luonnon hal- lintoa ja käyttöä. Tällöin intressien vastakkaisessa punninnassa, esimerkiksi luonnonvaro- jen hyödyntämisessä, otetaan ekologiset, sosiaaliset ja taloudelliset näkökohdat kokonais- valtaisesti huomioon. Suomessa maakuntakaavoja on hyödynnetty intressien aluevarauksissa: Lapin maakun- takaavassa puhutaan Maakunnan kehittämisalueista ja muista alueista (matkailun veto- voima-alueet, saamelaiskulttuuria korostavat kohdealueet, metsien monikäyttö, luon- nonsuojelu, kaivostoiminta jne.). Kaavoituksen intressivertailu toteutuu kuinkin niin, että kaavoittaja valitsee vaihtoehdoista intressit ennen intressien yhteensovittamista kaavoitusmenettelyssä. 189 Miljöbalk 3 luku 1 ja 10 §. 216 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Pakkolunastus Ruotsissa pakkolunastuksesta säädetään expropriationslag (1972:719) -nimisellä lailla. Pak- kolunastuksen avulla on mahdollista saada käyttöön muulle kuin valtiolle kuuluvaa kiin- teää omaisuutta muun muassa omistusoikeuksin tai käyttöoikeuksin. Lain mukaan lupaa pakkolunastukseen ei tule myöntää, jos hankkeen tavoite voidaan toteuttaa muulla kuin pakkolunastuksen avulla tai jos pakkolunastuksesta johtuvat haitat ovat suuremmat kuin sen edut yleisten ja yksityisten etujen kannalta. Käytännössä tapauk- sittain harkitaan ne näkökohdat ja painotukset, joilla voidaan katsoa olevan merkitystä intressivertailussa. Skyddslag (2010:305) Ruotsissa on voimassa skyddslag (2010:305) -niminen laki, jota soveltamalla voidaan mää- rätä rakennusten ja muiden kohteiden suojelusta ja vartioinnista esimerkiksi sabotaasia tai eräitä törkeitä rikoksia vastaan. Kohteen ottamisesta suojelukohteeksi päättää valtion viranomainen. Päätöksenteossa on sovellettava intressivertailua, jossa suojelua puoltavia näkökohtia verrataan niitä vastaan puhuviin seikkoihin. Intressivertailun lähtökohtiin kuuluu, että rajoitusten ei tule rajoittaa oikeudetta perusoikeuksia. Johtopäätöksiä Johtopäätöksenä voidaan todeta, että Ruotsin voimassa olevassa kaivoslaissa ei suoraan säädetä intressivertailusta Suomen vesilaista säädetyin periaattein eikä muodollisesti lain- kaan. Riittäisi, että esiintymä on todennäköisesti taloudellisesti kannattava ja että sen sijainti ja luonne tee kaivostoimiluvan myöntämisestä epätarkoituksenmukaista. Kaivoslaki sisältää kuitenkin viittaussäännökset. Kaivoslain lupa-asiassa sovelletaan muun ohella ympäristökaaren 3 ja 4 lukuja. Kaivosvi- ranomainen ja lääninhallitus ovat toimivaltaisia. Jos kaivosviranomainen on eri mieltä lää- ninhallituksen kanssa ympäristökaaren 3 ja 4 lukujen soveltamisesta, valtioneuvosto rat- kaisee asian. Kaivosviranomaisen, lääninhallituksen ja valtioneuvoston ratkaisuun sisältyy kaivoslaissa ja ympäristökaaressa säädetyn varsin laajan harkintavallan rajoissa kaivoksen 217 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 ja ympäristön intressien vertailua.190 Jos 5–8 §:n mukainen alue on valtakunnallisen edun mukainen useammissa toisiinsa yhteensopimattomissa tarkoituksissa, etusijalle on ase- tettava sellainen käyttötarkoitus tai tarkoitukset, jotka tarkoituksenmukaisimmin edistä- vät maan, vesien ja yleensä fyysisen ympäristön pitkäaikaista hoitoa (10 §). Päätös tämän nojalla ei saa olla ympäristökaaren 4 luvun vastainen (valtakunnalliset luonto- ja kulttuuri- arvot, maanpuolustus tms.). Kaivoslaki, ympäristökaaren 3 ja 4 lukujen välityksellä, sisältää kattavan kaikkia viranomai- sia lähtökohtaisesti sitovan intressien vertailun. Valtioneuvosto voi päättää, että yksi tai useampi kunta ilmoittaa hallitukselle tai muulle viranomaiselle, kuinka kunta tai kunnat aikovat kaavoitus- ja rakennuslain (2010:900) mukaisessa kaavoituksessaan tyydyttää ylei- sen edun kunnan osalta (13 §). Viranomaisen (kaivosviranomainen tai lääninhallitus) on velvollinen ilmoittamaan 13 §:n selvityksen tarpeesta (14 §). 4 luvun 1 §:n mukaan sään- nökset eivät saa muodostaa estettä 3 luvussa tarkoitettujen aineiden tai materiaalien lou- hintalaitoksille, jos siihen on erityistä syytä. 4 luvun 2 §:n mukaisilla alueilla matkailun ja ulkoilun edut on otettava erityisesti huomioon aluetta hyödyntävien yhtiöiden tai muiden ympäristöön liittyvien toimenpiteiden hyväksyttävyyden arvioinnissa. Pakkolunastuksen yhteydessä hankkeesta saatavien etujen tulee olla suurempia kuin hait- tojen, jotta pakkolunastukseen voidaan suostua. Se, mitä seikkoja ja millä tavoin otetaan huomioon harkinnassa, ei ole yksityiskohtaisesti säädetty. Ruotsin skyddslag -nimisen lain yhteydessä sovellettavasta intressivertailusta jää huomi- onarvoiseksi seikaksi se, että siinä intressivertailun mittatikuksi asetetaan eräällä tavoin perusoikeuksien järjestelmästä ilmenevät vaatimukset. 190 Ympäristökaaren 3 luku: on otettava huomioon maa- ja vesialueiden käyttö, laajojen maa- ja vesialueiden luonne ja niiden hyödyntäminen, ekologisesti erityisen herkät maa- ja vesialueet, valtakunnallisesti tärkeät maa- ja metsätalousalueet, porotalouden, kaupallisen kalastuksen tai vesiviljelyn kannalta tärkeät maa- ja vesialueet (5 §), luonnon ja kulttuurin kannalta tärkeät maa- ja vesialueet (6 §), arvokkaita aineita tai materiaaleja sisältävät maa- ja vesialueet 7 § (suojattava toimenpiteiltä, jotka voivat merkittävästi haitata niiden ottamista) sekä kansallisen edun mukaisten aineiden tai materiaalien esiintymät (8 §). 218 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 6.2 Intressivertailu Norjassa 6.2.1 Norjan kaivoslainsäädäntö Kaivannaistoimintaa Norjassa säännellään vuonna 2010 voimaan tulleella mineralloven191 -nimisellä lailla sekä siihen liittyvillä kaivosasetuksella ja muilla säännöksillä. Vuoden 2010 kaivoslain tavoitteena on varmistaa ja edistää mineraaliresurssien yhteiskunnallisesti vas- tuullista hallinnointia ja käyttöä ottaen huomioon kestävän käytön (bærekraftig bruk) vaa- timukset. Sosiaalisesti ja yhteiskunnallisesti perusteltua ratkaisua harkitaan kestävän kehi- tyksen kannalta. Kaiken kaivostoiminnan tulee Norjassa täyttää hyvän kaivostoiminnan vaatimukset.192 Kaivoslain tavoitteen toteuttamisen yhteydessä on huolehdittava muun muassa kaivannaistoiminnan (mineraaliresurssien hallinnointi ja niiden käyttö) eduista, saamelaisten oikeuksista ja ympäristövaikutuksista ja luontoarvoista sekä kaivostoiminnan lopettamisen liittyvien toimintojen suunnittelusta. Lain tavoitteena on, että mineraaliresursseja kartoitetaan, tutkitaan ja hyödynnetään par- haalla mahdollisella tavalla ottaen huomioon pitkän aikavälin tavoitteet ja kaikki asiaan kuuluvat intressit. Osa kaivannaistoimia koskevasta Norjan kaivoslainsäädännöstä säännel- lään asetuksissa, muun muassa kaivosasetuksella. Kaivoslaissa säännellään huolellisuusvel- vollisuudesta kaivannaistoiminnan yhteydessä siten, että toimet eivät saa aiheuttaa enem- pää vahinkoa kuin on tarpeellista, toimet eivät saa myöskään saastuttaa tai aiheuttaa tar- peetonta vahinkoa luonnolle.193 Norja on kansainvälisesti merkittävä titaanioksidien louhija. EFTA-maana se on sitoutunut EU:n lainsäädäntöön laajasti, ml. kaivannaisjätteiden käsittely194, vesipuitedirektiivi ja sekä ympäristö- ja sosiaalisten vaikutusten arviointi. 191 Lov 19. juni 2009 nr. 101 om erverv og utvinning av mineralressurser (jäljempänä myös kaivoslaki, mineralloven). Lailla kumottiin muun muassa aiempi kaivostoimintaa koskenut lov on bergverk (bergverksloven) -niminen vuodelta 1972 oleva laki. 192 Departementets forslag til ny lov om erverv og utvinning av mineralressurser (minerallo- ven). Ot. prp. nr. 43 (2008-2009). 193 Mineralloven § 48. Lov om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) -nimisessä laissa säännellään saastuttamisen ja roskaamisen (”päästöjen” kieltämisestä. Hakemuksesta lupaviranomainen voi myöntää luvan toimintaan, joka voi aiheuttaa laissa tarkoitettua vaikutusta. Lupaa voidaan muuttaa tai se voidaan peruuttaa, jos mainitut kiel- teiset vaikutukset muodostuvat suuremmiksi kuin ennalta oli arvioitu. 194 Forskrift om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften), ks. § 17.2. 219 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 6.2.2 Kaivoslain järjestelmä Norjassa on vanhastaan jaettu mineraalit toisaalta valtion mineraaleihin ja toisaalta maan- omistajan mineraaleihin. Mainittu jako on säilytetty myös voimassa olevassa vuoden 2010 kaivoslaissa. Jako perustuu mineraalien ominaispainoon siten, että mineraalit, joiden omi- naispaino on 5 g/cm3 tai tätä suurempi, kuuluvat eräin poikkeuksin ja täsmennyksin (esi- merkiksi titaani, Ti ja arseeni, As) valtion mineraaleihin ja että ominaispainoltaan tätä kevy- emmät metallit kuuluvat maanomistajille.195 Näin ollen maanomistajan mineraaleja ovat kaikki ne mineraalit, jotka eivät kuulu valtiolle. Kaivoslain sääntely perustuu eräiltä osin tälle jaottelulle malminetsinnän ja kaivostoiminnan osalta. Kaivoslain asialliseen soveltamisalaan kuuluvat kaivannaistoiminnot, joiden tarkoituksena on hyödyntää kaivosmineraaleja taloudellisesti.196 Epäselvää voi eräissä suhteissa olla se, mikä osa maa-aineisten otosta jää kaivoslain soveltamisen alaan. Lisäksi laissa säädetään näytteenotosta, mineraalivarojen kartoittamisesta louhintaa varten sekä kunnostamisesta louhinnan päätyttyä. Maantieteellisesti kaivoslakia sovelletaan Norjan valtion alueella. Meren rannan osalta lakia sovelletaan niin kauas kuin yksityisoikeudelliset oikeudet ovat voimassa.197 Huippuvuoret (Spitsbergen, Svalbard) jää tämän lain soveltamisen ulkopuo- lelle samoin kuin Jan Mayen. Huippuvuorilla ja Jan Mayenilla sovelletaan omia säännöksiä. Saamelaisten oikeuksien turvaamiseksi lakiin on otettu erityisiä säännöksiä kaivoslain tar- koittamien toimien harjoittamisesta Troms og Finnmark -fylken (läänin) -alueella.198 6.2.3 Malminetsintä Malminetsintävaihe jakautuu Norjan kaivoslaissa kahteen osaan. Jokaisella on oikeus ilman viranomaisen erillistä harkintaa valtion maalla ja toisenkin omistamalla maalla etsiä ja kartoittaa (leting199) kaiken tyyppisiä malmeja lainsäädännössä säännellyin rajoituk- sin. Viimeksi mainittu oikeus toimia etsintävaiheessa ilman viranomaislupaa myös toisen maalla on uutuutena otettu vuoden 2010 kaivoslakiin. Säännöksen taustalla oli lakia sää- dettäessä ajatus siitä, että tulisi olla mahdollista löytää ja kartoittaa uusia alueita kaivostoi- minnalle hyödynnettäväksi taloudellisesti. Etsintää voidaan tehdä käyttäen apuna käsityö- kaluja ja pieniä näytteitä voidaan ottaa. 195 Mineralloven § 7. Tässä yhteydessä keskitytään kaivannaistoimintaan valtion mineraa- lien osalta, koska sääntely on tältä osin yksityiskohtaisempaa ja koska tarkastelu tältä osin antaa riittävän kuvan Norjan kaivoslupajärjestelmästä tämän selvityksen tarpeisiin. 196 Mineralloven § 3. 197 Meren pohjan osalta säädetään Lov om mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen (havbunnsmineralloven) -nimisessä laissa. 198 Ot. prp. nr. 43 (2008-2009), s. 129-130. 199 Mineralloven luku 2 §:t 8-10. 220 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Etsintätyössä voidaan tehdä tarpeellisia maan pintakerrokseen kohdistuvia toimia mine- raalisten esiintymien etsimiseksi ja kartoittamiseksi kuitenkin siten, että toiminnasta ei saa aiheutua vahinkoa ilman maanomistajan tai haltijan suostumusta. Etsintätyö ei kui- tenkaan saa muodostaa estettä toisen harjoittamalle malmien tutkimustoiminnalle tai hyödyntämiselle.200 Malmin etsintätyöstä tulee toimijan ilmoittaa suullisesti tai kirjallisesti maanomistajalle tai haltijalle viimeistään viikkoa ennen toimintaa siltä osin kuin toiminta ylittää sen, mitä voi- daan katsoa kuuluvan jokamiehen oikeuden piiriin. Kun etsintätyö kohdistuu Troms og Finnmark -fylken alueelle, tulee kirjallinen ilmoitus toiminnasta toimittaa muun muassa Norjan saamelaiskäräjille (Sametinget) ja alueen paliskunnan hallitukselle.201 Jokaisella on oikeus harjoittaa myös malminetsintää (undersøkelse av statens mineraler 202), joka kohdistuu valtion mineraaleihin ja joka voi siis kohdistua myös yksityisen omis- tamalle maa-alueelle. Luvan myöntää kaivosviranomaisena toimiva Direktoratet for mine- ralforvaltning (DMF). Malminetsintäalue on enintään 10 km2, suorakulmainen nelikulmio ja suhteutettu kartaston koordinaatiojärjestelmään. Malminetsijä voi luvan nojalla toteut- taa tarpeellisia toimia, jotta on mahdollista saada selvyys esiintymän rikkaudesta, laajuu- desta sekä hyödynnettävyydestä. Toimet, jotka voivat aiheuttaa merkittävää vahinkoa, voidaan toteuttaa vain maanomistajan tai haltijan suostumuksella. Malminetsintäoikeu- den voi saada myös pakkolunastuksen203 kautta. Koetoimintaan tarvitaan erillinen lupa kaivosviranomaiselta. Malminetsinnästä on tehtävä ilmoitus muun muassa kaivosviranomaiselle ja Troms og Fin- nmark -fylken -alueella saamelaiskäräjille.204 Troms og Finnmark -fylken -alueelle sijoittuvan malminetsintäluvan sekä koetoiminnan ja hyödyntämisoikeuden lupien myöntämisessä ja kaivuutoiminnan luvassa on turvattava saamelaisten oikeudet. Lupaa ei voida myöntää, jollei kaivosviranomainen myönnä toimin- taa koskevaa erillistä lupaa toimia haetulla alueella. Saamelaisten oikeuksien turvaamisen kannalta keskeinen säännös on kaivoslain § 17. Säännöksen mukaan toimijan tulee selvit- tää toiminnan välittömät vaikutukset saamelaisten intresseihin. 200 Ot. prp. nr. 43 (2008-2009), s. 132. 201 Mineralloven § 10. 202 Mineralloven luku 4. 203 Mineralloven § 38. 204 Mineralloven § 17. 221 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Jos saamelaiskäräjät tai kiinteistönomistaja vastustaa alueelle sijoittuvaa malminetsintälu- paa, koetoimintaa ja hyödyntämisoikeuden myöntämistä, asian ratkaisee kaivosviranomai- sen sijasta ministeriö. Ministeriön päätöksestä voi valittaa hallitukselle (Klage til Konge). Luvanmyöntäminen on tältä osin kaksiosainen siten, että ensin haetaan malminetsintälu- paa tai kaivoslupaa ja tämän jälkeen kaivoslaissa (§ 17) tarkoitettua erityislupaa. Mikään ei tosin estäne sitä, että luvat haetaan samalla kertaa. 6.2.4 Kaivostoiminta Norjan vuoden 2010 kaivoslain mukaan parhaalla etuoikeudella oleva malminetsijä voi hakea kaivosviranomaiselta (DMF) oikeutta hyödyntää (utvinningsrett205 ) malmiesiinty- mää määrätyllä alueella. Luvan myöntämisedellytyksenä on muun ohella se, että alueen malmiesiintymä on hyödyntämiskelpoinen. Mineraalien hyödyntämisoikeuden sisältönä on, että toimija voi hyödyntää lupa-alueella kaikkia valtion mineraaleja sekä maanomistajan malmivarantoja siltä osin kuin se on vält- tämätöntä toiminnan kannalta, jollei kaivosviranomainen katso päätöksessään, että maan- omistajan malmivarat on mahdollista hyödyntää erikseen itsenäisesti. Luvanhaltijan on toimittava lupa-alueella maanomistajan tai haltijan kanssa tekemänsä sopimuksen nojalla tai sen tulee hankkia alueen käyttöoikeus pakkolunastuksen menettelyllä. Jos kyse on laajemmasta mineraalien kaivuutoiminnasta, oikeastaan kaivostoiminnasta, edellyttää se lisäksi myös viranomaislupaa määrätylle kaivuutoiminnalle (kaivannaistoi- minnalle) tietyllä rajatulla alueella (driftskonsesjon206). Kaivannaistoiminta, jossa kaive- taan enemmän kuin 10 000 m3 massaa, edellyttää sekä valtion että yksityisen maalla kai- vannaistoiminnalle myönnettyä lupaa, jonka myöntää kaivosviranomainen. Alle 500 m3:n toiminta ei edellytä lupaa tai ilmoitusta, mutta 500 m3:n ylittävästä massan kaivutoimin- nasta tulee tehdä ilmoitus kaivosviranomaiselle. Luonnonkiven ottoon on aina viranomai- sen lupa kaivannaistoimintaan. Lupaan voidaan asettaa lupaehtoja. Toimijan tulee täyt- tää tietyt ammatilliset vaatimukset. Lupahakemuksessa tulee esittää kaivannaistoiminnan toimintasuunnitelma. 205 Mineralloven § 29. Ot. prp. nr. 43 (2008-2009), s. 65. 206 Mineralloven § 43. 222 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 6.2.5 Intressivertailu kaivannaistoiminnan yhteydessä Kaivoslaki on Norjassa keskeinen kaivannaistoimintaa sääntelevä sektorilaki. Kaivannais- toiminta edellyttää kaivoslaissa säädettyjen lupien lisäksi erinäisiä muissa laeissa määrät- tyjä lupia lupaedellytyksineen.207 Norjan kaivoslaissa ei sinällään lähtökohtaisesti ole lupamenettelyssä erilaisten huomioon otettavien intressien vertailua koskevaa säännöstä sillä tavoin kuin Suomen vesilaissa (VL, 587/2011, VL 3:4.1) säännellään intressivertailusta luvanmyöntämisen edellytyksenä, jossa vesitaloushankkeesta yleisille tai yksityisille eduille tulevan hyödyn on oltava huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin. Mineralloven (kaivoslaki) Norjan kaivoslaissa208 säädetään, että kaivannaistoiminnan tarvitsemia lupia ei voida myöntää hankkeille, jotka sijoittuvat Troms og Finnmark -fylken -alueelle, jollei kaivos- viranomainen ole antanut tätä tarkoittavaa erityislupaa malminetsinnälle ja koetoimin- nalle. Säännöstä sovelletaan myös kaivostoiminnan lupiin. Erityisluvan luvan myöntämisen yhteydessä harkitaan, onko esitetylle lupa-alueelle mahdollista myöntää kaivannaisalan lupia. Lupaan voidaan liittää myös lupaehtoja. Hakijan tulee tässä yhteydessä selvittää riittävästi seikkoja, jotka voivat suoranaisesti ja välittömällä tavalla vaikuttaa saamelaisten oikeuksiin. Erityislupa voidaan hylätä, jos hank- keen vaikutukset saamelaisten oikeuksiin puhuvat luvan myöntämistä vastaan. Troms og Finnmark -fylken -alueen kaivannaishankkeiden mainitun erityisluvan harkinnassa erityistä painoa pannaan saamelaisten kulttuurille, poronhoidon intresseille, saamelaisten elinkei- nojen harjoittamiselle ja saamelaisten yhteiskuntaelämälle. Lain esitöissä on esitetty pun- nintasääntönä, että toiselta puolen asiaan vaikuttaa se, missä laajuudessa saamelaisten oikeuksia loukataan ja toisaalta mitkä muut näkökohdat tulee ottaa huomioon punnin- nassa. Jos luvanmyöntämistä tukevat seikat ovat merkittävästi (vesentlig) painavampia kuin saamelaisten oikeuksia tukevat näkökohdat, lupa voidaan myöntää. Tässä intressiver- tailua tehdään näin ollen suhteessa saamelaisten oikeuksiin. Mittapuuna on saamelaisten oikeuksien turvaaminen ottaen huomioon myös kansainvälisen oikeuden kehitys. Kysymys on myös näyttötaakasta. Jos saamelaiskäräjät tai maanomistaja vastustaa hakemusta, ministeriö ratkaisee asian. Tätä perusteellaan sillä, että kun valtio on viimekädessä (syvende og sist) vastuussa muun muassa saamelaisten oikeuksia turvaavista Norjaa sitovista ihmisoikeusvelvoitteista, 207 Mineralloven § 5. 208 Mineralloven § 17-3 sekä § 30. Ks. myös Ot. prp. nr. 43 (2008-2009), s. 104-105. 223 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 luontevinta on, että valtio (ministeriö) toteuttaa tässä tarkoitetun intressipunninnan. Jos taas hakemus erityisluvasta harjoittaa kaivannaistoimintaa Troms og Finnmark -fylken -alueelle sijoittuvissa osissa hyväksytään vastoin saamelaiskäräjien tai maanomistajan kan- taa, asiasta voi valittaa hallitukselle, jolloin valituksella on myös toiminnan keskeyttävä vai- kutus suoraan lain nojalla. Järjestelyn voidaan katsoa olevan osa hakijan oikeuksien tur- vaamisesta malmiesiintymään. Plan- og bygningsloven (kaavoitus- ja rakentamislaki) Maankäyttö- ja rakennuslakia vastaava Norjan laki (plan- og bygningsloven 71/2008209) vuodelta 2008 on keskeinen kaivannaistoiminnan lupamenettelyyn liittyvä kaivoslain- säädännön ulkopuolella oleva säännös, koska lakia soveltamalla selvitetään ja määrätään alueiden käytöstä. Kaavaviranomaisten tulee perustaa harkintansa laajaan selvitykseen eri huomioon otettavista seikoista, mikä on omiaan edistämään vaatimusta eri intressien asianmukaisesta huomioon ottamisesta. Poikkeuslupien myöntämisen mahdollisuus tukee samoja päämääriä joustavasta kaavoituksesta.210 Kaivostoiminnan kannalta kunnalla on merkittävä asema sen suhteen, kaavoitetaanko alueita kaivostoiminnan tarpeisiin. Jotta kaivostoimintaa voidaan harjoittaa, tulee alue olla kaavoitettu detaljikaavalla rakentamista varten ja laitoksien toiminnan päämääriä silmällä pitäen, jossa alueen käytön yhtenä osatavoitteena voi olla muun muassa raaka-aineiden hyödyntäminen.211 Eräistä lakiin kirjatuista kaavavaatimuksista ja rakentamisesta ranta-alueelle liittyvistä määräyksistä on mahdollista hakea kunnalta pysyvää tai määräaikaista poikkeuslupaa. Poikkeusta koskevalla päätöksellä ei muuteta itse kaavaa sinällään. Poikkeuslupaa ei voida myöntää, jos poikkeus merkitsisi kansallisten tai alueellisten intressien olennaista sivuuttamista.212 Toisekseen poikkeuslupamenettelyyn liittyy intressipunninta.213 Poikkeusluvan edellytyk- senä lisäksi on, että poikkeuksesta seuraavien etujen tulee olla selvästi suurempia kuin siitä aiheutuvien haittojen. Vaatimusta on kiristetty aiemman lain vaatimuksesta 209 Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven, PBL) (LOV-2008-06-27-71). 210 Ot. prp. nr. 43 (2008-2009), s. 98. 211 Plan- og bygningsloven § 12-5. Ks. esitöistä Om lov om planlegging og byggesaks behandling (plan- og bygningsloven) (plandelen), Ot. prp. nr. 32 (2007–2008), s. 31. 212 Plan- og bygningsloven, luku 19. PBL § 19-1 ja 19-2. 213 PBL § 19-2. 224 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 normaalista ylipainoperiaatteesta etujen ja haittojen välillä. Poikkeuslupaa rantarakenta- misen osalta koskeva päätös on kunnallista harkintaa siten, että kunta voi myöntää tai olla myöntämättä rantarakentamiseen poikkeuslupaa, jos edellytykset täyttyvät. Vannressursloven (vesivaroista annettu laki) Kaivostoiminnassa tarvitaan muun muassa vedenottoa vesistöistä. Norjassa vannressurs- loven214 -niminen laki sääntelee vesistöjen ja pohjavesien käyttöä yhteiskunnallisesti kes- tävillä tavoitteilla. Vesitalousratkaisut tulee tehdä siten, että päätöksistä aiheutuu mahdol- lisimman vähän haittaa ja vahinkoa yleiselle ja yksityiselle edulle (vannressursloven, VRL § 5). Toiminta, joka voi aiheuttaa sanottavaa haittaa tai vahinkoa, edellyttää vesitalousviran- omaisen (NVE, Norges vassdrags- og energidirektorat) toimilupaa (konsessiota, VRL § 8). Toimilupahakemuksessa tulee esittää selvitystä suunnitellun toimen eduista ja haitoista sekä kaavoitustilanteesta. Lupaviranomainen voi myös edellyttää hakijalta lisäselvityksiä. Jos hankkeesta voi aiheutua merkittävää haittaa tai vahinkoa, lisäselvityksissä painotetaan eri toteuttamisvaihtoehtoja, eri sijoituspaikkoja ja erilaisia teknisiä ratkaisuja (VRL § 23). Vesistön ja pohjavedenkäyttöön liittyvää yleistä etua voidaan katsoa suojattavan vesilain pakkolunastusta ja toimilupaa koskevilla säännöksillä. Pakkolunastusta haetaan tavallisesti toimilupahakemuksen yhteydessä. Pakkolunastusta voidaan joutua käyttämään myös jär- jesteltäessä alueen oikeuksia vesistön käytön kannalta (VRL § 51). Vesilakiin (VRL) ei ole otettu erillistä säännöstä pakkolunastukseen sovellettavista sään- nöksistä, vaan laissa viitataan eräisiin lakeihin (lait 3/1959 ja 17/1984) tässä yhteydessä. Pakkolunastus voi tapahtua myös muun lain säännöksien mukaisesti (VRL § 51). Oreigningsloven215 määrää (§ 30), että lakia voidaan soveltaa vannressursloven mukaiseen pakkolunastukseen, mistä johtuu, että pakkolunastus VRL:n mukaisesti edellyttää intres- sipunnintaa oreigningsloven -nimisen lain säännöksen (§ 2 toinen momentti) mukaisesti. Tällä perusteella myös kaivoslain pakkolunastukseen sovelletaan tätä säännöstä ja siihen liittyvää intressipunnintaa. Myös kaivoslaki mainitaan sanotussa pykälässä (§ 30). Lainkoh- dassa (§ 2 toinen momentti) säädetään pakkolunastuksen intressipunninnasta. 214 Lov om vassdrag og grunnvann (vannressursloven, VRL), LOV-2000-11-24-82. 215 Lov om oreigning av fast eigedom (oreigningslova), LOV-1959-10-23-3. 225 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Säännöksen mukaan ”Vedtak eller samtykke kan ikkje gjerast eller gjevast utan det må reknast med at inngre- pet tvillaust er til meir gagn enn skade.” Oikeuskäytännössä on katsottu, että mainittua oreigningslovenin säännöstä (§ 2 toinen momentti) on tulkittava siten, että yleinen intressipunninsääntö tarkoittaa tavallista ylipai- noperiaatteen soveltamista pakkolunastuksen intressipunninnassa siten, että etujen tulee olla suuremmat kuin haittojen. Johtopäätöksiä Johtopäätöksenä edellä olevaan nähden voidaan todeta, että Norjassa ei tältä osin säädetä soveltamistason intressivertailusta Suomen vesilaissa tarkoitetusta intressipunnintasään- nöksistä ilmenevin periaattein. Pakkolunastukset, jotka perustuvan kaivoslain säännöksiin, toteutetaan oreigningslovenin säännöksin myös intressipunninnan osalta, jolloin etujen tulee olla suurempia kuin haittojen. Kyse on myös näyttötaakasta. Norjan kaivoslain säännös (§ 17) koskee Troms og Finnmark -fylken alueen kaivannais- hankkeiden lupaa. Lainkohdassa annetaan painoa saamelaisen kulttuurille, poronhoi- don intresseille, saamelaisten elinkeinojen harjoittamiselle ja saamelaisten yhteiskunta- elämälle. Säännökseen soveltamiseen liittyy punnintasäännös siten, että jos esimerkiksi malminetsintäluvan myöntämistä tukevat seikat ovat merkittävästi (vesentlig) painavam- pia kuin saamelaisten oikeuksia tukevat näkökohdat, lupa voidaan myöntää. Ehdotonta estettä ei Suomen tavoin tältä osin ole. Punninnan mittatikkuna on saamelaisten oikeuk- sien turvaaminen, joka voidaan saada selville oikeuslähdeopein ja metodein, mutta eri int- ressien väliset painoarvot punninnassa jäävät yksittäistapauksellisen harkinnan ja yleis- ten punnintasäännöksien soveltamisen varaan. Tältä osin voitaneen katsoa, että intressi- vertailu tältä osin lähenee kokonaisuutena Suomen vesilain intressivertailun periaatteita, vaikka itse Norjan kaivoslaissa ei lähemmin säännellä intressipunninnasta. 6.3 Intressivertailu Saksassa Saksan kaivostoimintaa koskevan lainsäädännön systematiikka on historiallisesti kehitty- nyt samankaltaiseksi kuin Suomessa. Erityinen kaivoslainsäädäntö koskee itse kaivoski- vennäisten hyödyntämistä, minkä ohella toimintaa ohjaa etenkin vesi- ja muu ympäris- tölainsäädäntö. Kaivoslainsäädännöllä ei säännellä suoraan ympäristövaikutusten hallin- taa, mutta nyttemmin suunnittelujärjestelmän kautta ympäristövaikutusten arvioinnilla on lupajärjestelmien yhteisvaikutuksen (konsentraatio) vuoksi toiminnan harjoittamisedel- lytyksiä säänneltäessä olennainen merkitys. Joihinkin ennakkovalvonnan menettelyihin 226 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 sovelletaan yhteiskäsittelyä, mutta se koskee vain menettelyä, ei eri lupa- ja suunnittelujär- jestelmien aineellista soveltamista sovitellen. Kaivoslainsäädäntö kuuluu liittovaltiossa rinnakkaisen lainsäädäntövallan piiriin. Sääntely on historiallisesti kuulunut osavaltioille, mutta se on sittemmin ympäristölainsäädännön tavoin nostettu puitesääntelynä liittovaltion toimivaltaan kuuluvaksi. Kaivoslainsäädännön osalta tämä merkitsee, että oikeuksien, päätöksentekovallan muodoista ja rajoista sääde- tään liittovaltiotasolla, mutta toimeenpanovalta kuuluu osavaltioiden viranomaisille. Kai- vostoiminnan harjoittamisalueita on yhä eri puolilla Saksaa, joten osavaltiotasolla esiintyy tiettyjä eroavuuksia toimeenpanon ja sääntelynkin suhteen. Saksan liittohallitus on hyväksynyt raaka-ainestrategian tammikuussa 2020. Saksa säilyy merkittävänä kaivostuotantoalueena rusko- ja kivihiilen tuotannon lopettamisesta riip- pumatta. Metallimineraalien suhteen Saksa on kuitenkin täysin tuonnin ja kierrätyksen varassa. Strategian eräänä tarkoituksena on turvata raaka-aineiden saatavuus kolmella tavalla: kotimaisella tuotannolla, tuonnilla ja kierrätyksellä. Kierrätettyjen metalliraaka-ai- neiden merkitys on tehokkaan talteenoton seurauksena huomattava. Raaka-ainetoimijat ovat sitoutuneet kansalliseen toimintaohjelmaan, jonka tarkoituksena on turvata ihmis- oikeudet. Toukokuussa 2020 hyväksyttiin laki, jolla pantiin täytäntöön Euroopan unionin konfliktimineraaleja koskeva asetus (2017/821). Lain tehtävänä on taata valvonnan tehok- kuus ja velvoittaa toimijat huolellisuusvelvoitteen mukaan huolehtimaan jäljitysketjun luotettavasta seurannasta. 6.3.1 Liittovaltion kaivoslainsäädäntö Liittovaltiotason sääntely omaksuttiin perustuslain 74 artiklaan perustuvana kilpailevana sääntelynä 1.1.1982 voimaantulleen kaivoslain eli ”vuoriteollisuuslain” (Bundesbergbauge- setz 13.8.1980, muutoksin 2020 asti, jäljempänä BBergG) myötä. Sen soveltaminen ulotet- tiin sittemmin koskemaan koko yhdistynyttä Saksaa. Siihen liittyen on muuta liittovaltion sääntelyä, esimerkiksi kaivosten ympäristövaikutusten arviointia koskeva sääntely. Kaivoskivennäiset eivät kuulu maanomistusoikeuden piiriin (vuorivapauden periaate, Bergfreiheit). Ne ovat siis vailla omistajaa. Tämä koskee kaikkia laissa yksilöityjä mineraa- leja, kaasuja ja nesteitä, myös maalämpöä. Maanomistajan määräysvaltaan jäävät vain muut maa-ainekset, joiden tarkasteluun ei tässä yhteydessä ole aihetta. Lain järjestelmän perustana on samalla raaka-aineiden osalta huoltovarmuuden turvaami- nen suhteessa muihin yleisiin etuihin. Muita tavoitteita on kaivoskäytön eri vaiheiden kes- tävyyden edistäminen ja kaivosturvallisuuden takaaminen samoin kuin kaivosyrityksen ja sen työntekijöiden aseman turvaaminen. Tähän liittyy myös kysymys yhteiskunnallisesti 227 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 merkittävien tai kriittisten kaivoskivennäisten tunnistamisesta, suojelusta ja käytön edistä- misestä (BBergG 1 §). Kaivoskivennäisten isännättömyys ei merkitse, että niitä saisi vapaasti hyödyntää, vaan sitä varten tulee saada viranomaiselta lupa. Suomen tapaan oikeuksien myöntämisessä nou- datetaan kilpailutilanteessa tiettyä etusijajärjestystä. Oikeuden myöntämismenettelyssä turvataan maanomistajan oikeus korvaukseen ja muiden osallisten oikeudelliset edut. Kun tarkastellaan kaivostoiminnan harjoittamisen oikeudellisia edellytyksiä kokonaisuu- tena, sääntely käsittää yhtäältä oikeutusperusteiden saamisen, toisaalta itse kaivostoimin- nan harjoittamisen edellytykset. 6.3.2 Oikeutusperusteet Oikeutusperusteita on pääasiassa kahdenlaisia, etsintään ja tutkimiseen tarvittava lupa (Erlaubnis, BBergG 7 §) ja kaivostoiminnan harjoittamiseen tarvittava lupa (Bewilligung) Lupa (Erlaubnis) tarvitaan etsintään ja tutkimiseen, toinen (Bewilligung, BBergG 8 §) kai- vosoikeustoiminnan käynnistämiseen. Nämä eivät oikeuta toiminnan harjoittamiseen, vaan ne ovat yksinomaan muiden hakijatahojen vastaavat oikeudet poissulkevia oikeutus- perusteita. Luvat voidaan antaa ainoastaan luonnollisille henkilöille ja oikeushenkilöille, ei siis muunlaisille yhtymille tai ryhmille. Koska kysymys ei ole toiminnan harjoittamisen sääntelystä, näiden lupien myöntämise- dellytykset liittyvät pääasiassa hakijan asiantuntemukseen, vastuukykyyn ja hankkeen toteuttamiseen. Näiden vaatimusten täyttyessä lupa siis tulee myönnettäväksi. Jotta oikeuksia ei myönnettäisi tarpeettomasti tilanteessa, josta jo tiedetään, että se voisi muo- dostua toiminnan harjoittamisen esteeksi. laissa on kunkin lupatyypin osalta erityiset epäämisperusteet. Tutkimuslupa (Erlaubnis) on muun ohella evättävä silloin, jos toiminta kohdistuisi maava- roihin, joiden suojeluun on julkinen intressi tai suuremmat julkiset intressit estävät toimin- nan koko etsintäalueella (BBergG 11 §). Sama koskee vastaavasti oikeuden saamista kai- vostoimintaan (Bewilligung, BBergG 12 §). Tarkoituksena siis on, että jos oikeuden saami- sen edellytykset jo alkuaan jäävät puuttumaan, merkitystä ei ole kaivostoiminnan harjoit- tamisen mahdollisten muiden edellytysten täyttymisellä. Kun perusteena on muu mer- kittävä julkinen intressi, tätä edustavaa viranomaistahoa on kuultava (BBergG 15 §). Laa- ja-alaisen vesitaloudellisen intressin tulee myös olla merkittävä, joten sen kaivosluvan estävä vaikutus tullee kysymykseen lähinnä vain, kun kysymyksessä on merkittävä talou- dellinen toiminto, esimerkiksi pohjaveden ottoalue. 228 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Luvan (Bewilligung) nojalla hakija saa oikeusperusteen kaivostoiminnan kivennäisten hyö- dyntämiseen eli kaivostoiminnan harjoittamiseen. Jos harjoittaminen vaatii erikseen mää- rättäviä kiinteistöjärjestelyjä, luvan (Bewilligung) saanut hakija voi lisäksi hakea ne käsit- tävät ”kaivosomaisuudeksi” (Bergwerkseigentum) kutsutun hallintaperustetta kaivosalu- eeseen (enintään 25 km2). Kyseessä on varallisuusyksikkö, mutta se on sidottu toiminnan harjoittamiseen määräajaksi eikä se tuota haltijalleen muuta oikeutta alueisiin. Se ei siis ole lunastusoikeuden luonteinen saantoperuste. Oikeuden luovuttaminen vaatii viran- omaisen suostumuksen, joka on evättävissä julkisen edun niin vaatiessa. Kaivostoimintaan liittyvien alueiden haltuunotosta lunastamalla omistusoikeuksin, kun harjoittamisoikeus on myönnetty, säädetään erikseen (BBergG 77-83 §). Edellytyksenä on pääsääntöisesti, että lupa (Bewilligung) on saatu. Suunnitelmavelvollisuus Kaivoslupaa vastaava ennakkovalvonnallinen ohjauskeino on hankesuunnitelma, jonka viranomainen hyväksyy toiminnan perustaksi ja joka siten merkitsee toiminnan hyväksy- mistä, kun kaivosoikeusperuste on olemassa. Koska Saksan järjestelmässä kaivostoimin- nan viranomaisharkintaan ei sisälly ympäristöllisten tai vastaavien edellytysten tarkas- telu, myös suunnitelmavelvoite on erillään muista ohjauskeinoista, etenkin ympäristövai- kutusten arvioinnista ja vesioikeudellisesta sääntelystä. Konsentraatiovaikutuksen perus- teella asiakokonaisuudet kuitenkin saattavat toteutua yhteiskäsittelyssä yhden viranomai- sen johdolla, jolloin kaivos-, ympäristö- ja kemikaaliturvallisuusasiat sisältyvät samaan menettelyyn. Kaivosviranomainen tutkii lupaedellytykset vaiheittain: Rahmen-, Haupt-, Sonder- ja Abschlussbetriebsplan (sulkemissuunnitelma), BBergG 51 §:n mukaan kaivostoiminnan eri vaiheita ei saa harjoittaa tai rakenteita pystyttää ilman toimijan laatimaa ja viranomai- sen hyväksymää hankesuunnitelmaa (Betriebsplan). Sama koskee tilanteita, joissa toiminta peruuntuu, lakkaa tai sen pohjana oleva oikeutus menetetään. Jos hanke edellyttää ympä- ristövaikutusten arviointimenettelyä tai muuta kaivoslain ulkopuolista menettelyä, hank- keelle vaaditaan kattavampi kehystoimintasuunnitelma (Rahmenbetriebsplan), joka puo- lestaan toimii tarvittavien osittaissuunnitelmien taustaedellytyksenä (BergG 52,2a §). Tätä tarkastellaan tuonnempana. Vähäisissä tapauksissa voidaan antaa suunnitelmavelvollisuudesta vapautus, jolloin kui- tenkin on noudatettava kaikkia toimintaa koskevia määräyksiä. Jos etsintä-, tutkimus- tai hyödyntämistoimenpiteisiin ryhdytään ennen suunnitelman hyväksymisen hakemista, niistä on tehtävä viranomaiselle ennakkoilmoitus (BBergG 50 §). Suunnitelman sisällöstä säädetään yksityiskohtaisesti lain 52–53 §:ssä, suunnitelman käsit- telyn menettelystä lain 54 §:ssä sekä suunnitelman hyväksymisedellytyksistä lain 55 §:ssä. 229 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Suunnitelman hyväksymisen edellytykset Suunnitelman hyväksymisen edellytykset liittyvät yhtäältä toimijaa koskeviin edellytyksiin ja toisaalta toimintaympäristöä koskeviin edellytyksiin (BBergG 55 §). Lähtökohtana on siis, että tässä vaiheessa hakijalla on tarvittava kaivostoiminnan harjoittamiseen oikeuttava asema. Edellä esitetyn pohjalta tässä harkinnassa ei järjestetä menettelyllisiä seikkoja, esi- merkiksi sen harkintaa, miten muussa, konsentroidussa menettelyssä ratkaistavat asiako- konaisuudet vaikuttavat suunnitelman hyväksymiseen, oikeammin siihen kokonaisloppu- tulokseen, onko kaikki muutkin oikeudelliset vaatimukset täytetty. Hankkeen yksityiskohtaisuuden ja laajuuden mukaan on erilaisia suunnitelmalajeja. Pää- suunnitelma on tarpeen aina kahden vuoden välein, erityissuunnitelma vaaditaan tiet- tyjä osatoimintoja varten ja päättämissuunnitelma ennallistamistoimenpiteineen toi- mintaa suljettaessa. Menettelyllisessä suhteessa kehyssuunnitelman käsittely poik- keaa muista (ks. jälj.). Yleisellä tasolla kaikkia suunnitelmia koskevat etenkin seuraavat hyväksymisedellytykset: asianmukainen huolehtiminen siitä, että suojellaan työntekijöiden ja kolmansien henkilöiden terveyttä ja henkeä vaaroilta samoin kuin omaisuutta ja varallisuusar- voja asianmukaisten turvallisuusvaatimusten mukaisesti, ei vahingoiteta maaperän luonnonvaroja, joiden suojelu on julkisen edun mukaista, huolehditaan jätehuollosta ja jälkihoidosta, estetään yleisvaarallisten vaikutusten syntyminen. Tuossa kontekstissa vain yleisen edun vaatima maaperän luonnonvarojen suojelu estää suunnitelman hyväksymisen. Samoin suunnitelman hyväksyminen edellyttää, että kaivos- jätteistä huolehditaan siten kuin erikseen säädetään Euroopan unionin kaivosjätedirektii- vin 200t6/21/EY mukaisesti annetun kansallisen kaivosasetuksen 22 a §:ssä. Kaivossuunni- telman hyväksyvä viranomainen käsittelee myös kaivosjätesuunnitelma-asian. Näiden edellytysten täyttymättä jääminen estäisi jo toiminnanharjoittamisoikeuden myöntämisen. Jos suunnitelman toimenpiteet vaikuttavat muiden suunnitteluelinten alaan, näiden tulee saada osallistua asian käsittelyyn. Muusta kuntien osallistumisesta osa- valtio voi säätää erikseen. Suunnitelmaa ei saa hyväksyä myöskään, jos muun lainsäädännön nojalla huomioonotet- tava intressi, mukaan lukien julkinen kaavoitusvalta, vaarantuisi – muissa kuin niissä tilan- teissa, joissa tuon muun lainsäädännön mukainen lupa lisäksi olisi tarpeen (etenkin luon- nonsuojelu, maaperän suojelu, vesiensuojelu, kohtuuton rasitus naapurustolle, BBergG 48 230 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 §). Tämä sääntely muistuttaa Suomen vesilain lupajärjestelmää, jossa ulkoisen lainsäädän- nön vaatimuksia (esimerkiksi luonnonsuojelukohteen vaatimaa poikkeuslupaa) ei tutkita lupa-asiassa, mutta voidaan ottaa huomioon muut vastaavat arvot, joita koskevia ulkopuo- lisen lainsäädännön päätöksiä ei ole (esimerkiksi paikallinen luonnonsuojeluarvo, ympäris- töhäiriö tms.) Suunnitelman hyväksyminen ei vaikuta rajoittavasti sellaisten kiinteistöjen maankäyttöön, jotka palvelevat julkista etua tai jotka on suojeltu julkisen edun vuoksi. Tällaisten rajoitus- ten vaikutus kaivostoimintaan on kuitenkin rajattava mahdollisimman vähäiseksi. Kehyssuunnitelma ja sen yhdistetty käsittely muuhun lainsäädäntöön Perussuunnitelmasta poiketen laaja-alainen kehyssuunnitelma (Rahmenbetriebsplan) kat- taa kaivostoiminnan harjoittamisen koko kauden jälkihoitotoimia myöten. Siksi sillä on luontainen yhteys muuhun maankäyttö- ja ympäristölainsäädäntöön, joista johtuvat vaati- mukset käsitellään muussa yhteydessä, tarpeen mukaan päätöksiä koordinoiden. Jos hanke vaatii ympäristövaikutusten arvioinnin suorittamista, suunnitelma-asia käsitel- lään kaivosviranomaismenettelyn sijasta erityisessä suunnitelman vahvistamismenette- lyssä (Planfeststellungsverfahren), josta vastaa erityinen, osavaltioittain määriteltävä viran- omainen. Eroavuutena edelliseen nähden on jälkimmäiseen kuuluva laajennettu julkisuus- menettely. Tuon menettelyn päätteeksi annettava päätös kattaa konsentraatiovaikutuksen (Konzentrationswirkung) mukaisesti kaikki hankkeen vaatimat luvat ja hyväksynnät. Jos vaikutusarviointia ei tarvita, sovelletaan säännönmukaista hallintomenettelyä. Tällöinkin on tutkittava kaikkien päätöksen kattamien lupien ja hyväksyntöjen ratkaisut. Jos hanke, yksin tai muiden hankkeiden kanssa yhdessä, synnyttää Natura 2000-säänte- lyssä edellytetyn vaikutusarvioinnin, se suoritetaan noudattaen ympäristövaikutusarvioin- nin menettelyä. Arvioinneissa ilmenevät ympäristönsuojelutarpeet, jotka ylittävät muusta lainsäädännöstä johtuvat sallinnan edellytykset, ovat todennäköisesti edellä mainitussa BBergG 48 §:ssä tarkoitettuja julkisia etuja, joiden vastaisesti suunnitelmaa ei saa hyväksyä. Esteeksi voi toisin sanoen muodostua ympäristötekijän vaarantuminen silloinkin, kun sen osalta muussa laissa ei ole erityistä ennakkovalvontamekanismia. Suunnitelma voidaan hyväksyä myös osittain tai vaiheittain. Kuten Suomessa, vaikutusarviointia, joka muuten tarvittaisiin vesi- tai luonnonsuojelulain mukaisesti, ei vaadita näiden säännösten alaan kuuluvia ratkaisuja tehtäessä, jos suunni- telmamenettelyssä arviointi on suoritettu ja se kattaa myös mainitun muun lainsäädännön tiedolliset tarpeet. Arviointi on kuitenkin kaikissa yhteyksissä otettava huomioon. 231 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Oikeuskäytännössä on pidetty vajeena sitä, ettei kehyssuunnitelman edellytykseksi ole asetettu intressipunnintaa. Liittovaltion hallinto-oikeus (Bundesverwaltungsgericht) (m.m. 29.6.2006) ja valtiosääntötuomioistuin (Bundesverfassungsgericht, 17.12.2013) ovat eräissä ratkaisuissaan katsoneet, että jo kehyssuunnitelmavaiheen punninnassa tulee ottaa huo- mioon alueen oikeudenhaltijoiden menetykset ja erityisesti asutukselliset siirtovaikutukset (BBergG 48.2 §). Ympäristövaikutusten arvioinnista saa tähän taustainformaatiota, mutta arvioinnin ympäristölliset vaikutukset tulevat huomioon otettaviksi muiden osalupien ja -suunnitelmien välityksin. Kaivostoiminta saattaa joutua ristiriitaan liikennetarpeiden kanssa. Näiden keskinäisestä yhteensovittamisesta säädetään BBergG 124 §:ssä. Yhtäältä tulee pyrkiä siihen, että julkiset liikennealueet mahdollisimman vähän rajoittavat kivennäisten louhimista. Jos ristiriitaa ei voida välttää, sovelletaan eräänlaista intressivertailua: ellei louhinnasta aiheutuvaa merkit- tävää haittaa julkisten liikennealueiden yms. tekemiselle voida välttää, jälkimmäisellä tar- peella on etusija, ellei olisi niin, että louhiminen julkisen edun kannalta olisi merkittävämpi toiminta. Jos louhinnan rajoittamisen vaatimista toimenpiteistä aiheutu kustannuksia, lii- kenneviranomaisen on korvattava vahinko. 6.3.3 Ympäristö- sekä kaivannaisjätesääntelyn ja kaivossääntelyn suhde Kaivoslaki on lähtökohtaisesti hankelaki siinä mielessä, kuten aikaisemmin Suomessa- kin, että kaivostoiminnan aineellisten edellytysten harkinta on erillään maankäyttö- ja ympäristölainsäädännön asettamista vaatimuksista. Keskeinen muu kaivostoimintaan vai- kuttava lainsäädännön ala on vesilainsäädäntö. Saksassa, kuten aikaisemmin Suomessa, vesiensuojelu kuuluu vesilain eikä Suomen ympäristönsuojelulakia vastaavan liittovaltion immissiosuojalain (Bundes-Immissionsschutzgesetz 1974, päivitetty 2021) alaan. Tämä laki on kaivoslain tapaan puitelainsäädäntöä, joka kuuluu jaetun lainsäädäntövallan piiriin. Siksi sen säännökset ovat varsin yksityiskohtaisia, mutta lisäksi osavaltioilla on omat vas- taavat lait. Liittovaltion vesitalouslainsäädännön (Wasserhaushaltsgesetz 2009, päivitetty 2020, WHG) asema on vastaavanlainen jakautuen liittovaltion ja osavaltioiden tasoon. Koska immissiosuojalaki koskee muuta ympäristön paitsi vesien pilaantumista, sen merki- tys kaivostoiminnan edellytysten kannalta on rajallinen, eikä kaivostoimintaa siksi ole ase- tettu toimintakokonaisuutena immissioluvan varaiseksi. Tästä on nimenomaisesti säädetty. Jotkin yksittäiset hyödyntämistoimintaan liittyvät laitokset ja yksiköt saattavat olla luvan- varaisia. Kaivoslupa-asiassa on kuitenkin otettava reunaehtoina huomioon immissiosuo- jalain esimerkiksi pöly- ja melupäästöjä koskevat säännökset, vaikka sitä varten ei synny ao. lain mukaista luvantarvetta. Jos immissioluvan tarve jonkin osatoiminnan vaikutusten, esimerkiksi pölyn tai melun vuoksi kuitenkin syntyy, tämän luvan käsittelyä ei, toisin kuin 232 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 vesiluvan, yhdistetä kaivosasian käsittelyn yhteyteen. Immissioluvalla on kuitenkin tahol- laan yhdistävä eli konsentraatiovaikutus muihin hankkeen vaatimiin lupiin, esimerkiksi rakennus- ja jätelupiin nähden, mutta poikkeuksen muodostavat kaivos- ja vesilainsäädän- töön perustuvat luvat ja hyväksynnät sekä suunnitelmat. Kaivoslain järjestelmän tapaan myös vesitalouslaissa on kahdenlaisia lupia. Näistä ylei- sempi ja pysyvyysvaikutukseltaan heikompi (Erlaubnis) tuottaa käyttövallan, toinen (Bewil- ligung) turvatumman oikeuden veden käyttämiseen tietyssä tarkoituksessa ja määrässä. Kumpikaan ei kuitenkaan anna oikeutta veden tiettyyn virtaamaan tai laatuun (WHG 10 §). Jos hanke vaatii ympäristövaikutusten arvioinnin, lupamenettelyn on täytettävä myös kyseistä arviointia koskevan lain julkisuusvaatimukset ja jälkimmäisen lupamuodon osalta taattava asianosaisten ja viranomaisten oikeus muistutusten tekemiseen. Lupaa ei saa myöntää, jos ei lupamääräyksinkään ei voida välttää estettävissä olevia tai sovitettavissa olevia vesistönmuutoksia tai muita julkisoikeudellisia vaatimuksia ei täytetä. Näiden luvanmyöntämisesteiksi katsottavien säännösten ohella viranomaiselle jää harkin- tavaltaa luvan myöntämisedellytysten suhteen (WHG 12 §). Harkinta ei ole vapaata, vaan se on sidoksissa vesitaloudellisiin seikkoihin kuten vesihuollon ja muiden käyttötarpeiden turvaamiseen, tarpeettomien haittojen ja vahinkojen vähentämiseen. Näistä seikoista on runsaasti oikeuskäytäntöä. Jos intressivertailua esiintyy, sitä ei siis ole lain tasolla eritelty, vaan se määräytyy tapauskohtaisin tarkasteluin. Vesienhoitosuunnittelusta (EU) johtuu siitä säädetyt rajoitukset ja velvoitteet, jotka on otettava lupaharkinnassa huomioon. Liittovaltion kaivosasetuksessa (Allgemeine Bundesbergverordnung 1995, 2017, ABBergV) säädetään kaivosturvallisuudesta ja työsuojelusta sekä lisäksi EU:n kaivannaisjätedirektii- vin 2006/21/EY mukaisesti kaivosjätteiden sijoitussuunnitelmasta (Abfallbewirtschaftun- gsplan, 22 a § 2 kohta ja liitteet 5–7). Suunnitelmassa, jossa on kuvattava jätteiden laatu ja käsittelymenetelmät, on määriteltävä toimenpiteet terveyden, vesien ja maaperän suojele- miseksi sekä arvioitava vaarallisuus ympäristölle. Suunnitelmaan sisältyy jätepatojen suun- nittelun sekä kaivannaisjätekasojen geoteknisen vakauden jälkihoitovaiheen ja muuten- kin jälkihoitotoimien esittely. Kaivannaisjätteitä koskeva lainsäädäntöä ei siis ole vastaa- valla tavalla Suomessa pantu täytäntöön kaivoslainsäädännön alalla, vaan ympäristönsuo- jelulailla sekä sen ja jätelain nojalla annetulla kaivannaisjäteasetuksella. Koska suunnitel- mamenettelyssä osallisia muita viranomaisia on kuultava, lakiteknisen sääntelytavan ero ei kuitenkaan liene merkittävä. Myös työsuojelu ja tulvasuojelu ovat Suomessa säädöstekni- sesti erillään kaivoslainsäädännöstä. 233 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 6.3.4 Kaivos- ja vesiasioiden yhteiskäsittely Edellä mainittu erityinen kehyssuunnitelman käsittelymenettely (Planfeststellung) on kes- keinen, kaivostoiminnassa tarvittavien lupien ja suunnitelmien käsittelyä ohjaava proses- silaji, jonka menettelytavat poikkeavat jossain määrin yleisestä hallintomenettelystä. Jos kaivostoiminnan vaihe vaatii tuota menettelyä, sama viranomainen käsittelee myös tar- vittavan vesitalousluvan (WHG 19 §). Jos tuota menettelyä ei vaadita, toimivaltainen kai- vosviranomainen käsittelee myös vesitalouslupa-asian liittovaltion ja paikallisen vesiviran- omaisten kannan mukaisesti. Vesitalousluvan, mutta ei yleensä kaivosluvanvarainen hanke saattaa vaatia myös immissioluvan. Niiden käsittely yhdistetään samaan viranomaiseen. Tätä kautta siis myös kaivoslupapäätökseen saattaa sisältyä immissiolupa, vaikka sitä ei erikseen vaadittaisi hanketta varten. Planfeststellung-menettelyssä kootaan konsentraatiovaikutuksen mukaisesti kaikenlaisten lupien kokoava käsittely yhteen. Menettely on itsessään kaksiportainen käsittäen kuule- mis- ja osallistumisvaiheen, minkä jälkeen lupien asiallinen käsittely alkaa. Viranomaisella on ns. punnintavelvoite, mutta toisaalta se käyttää myös laissa mahdollisesti suotua har- kintavaltaa. Menettelyyn liittyy myös eri lupien sisällöllinen mukauttaminen, joten loppu- tulos ei ole ristiriitainen. 6.3.5 Yhteenveto Saksassa kaivoslain viranomaispäätöksentekoon ei sisälly varsinaista intressien vertailua soveltamistasolla. Päätöksentekoon sisältyy jonkin verran punnintaa ja yhteensovittamista muihinkin lupiin enemmän kuin Suomessa. 6.4 Intressivertailu Itävallassa 6.4.1 Yleisrakenne Itävalta on liittovaltio. Itävallassa on liittovaltiotason (Bundesgesetz) ja provinssitason (Lan- desgesetz) lainsäädäntöä. Kaivoslainsäädäntö kuuluu liittovaltion lainsäädäntövaltaan. Itä- vallan kaivossääntelyn keskeinen laki on kaivoskivennäislaki (Mineralrohstoffgesetz 1999, MinroG). Sitä edelsi kolme kaivoslakia (1854, 1954 ja 1975), joiden luoman järjestelmän varaan nykyinenkin sääntely pääosin perustuu. Laissa säädetään kaikkien kivennäisperäis- ten ainesten ja muidenkin kivilajien sekä maakaasun ja öljyn etsinnästä ja hyödyntämi- sestä. Lisäksi laissa säädetään kaivostoiminnan oikeutusperusteista, hyödyntämistoimin- tasuunnitelmista, kaivosrakennelmista, valvonnasta ym. Viranomaisrakenne uudistettiin vastaamaan kulloisenkin kivennäisesiintymän oikeudellista asemaa jakautuen liittovaltion 234 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 (ministeriön) ja sen aluehallinnon sekä osavaltioiden kesken. Tässä esityksessä ei sitä tar- kastella (lain jakso IX). Kaivosesiintymät jaetaan kolmeen kategoriaan, vapaisiin eli pääasiassa maanomistajan määräysvallan ulkopuolisiin (bergfrei, MinroG 3 §), liittovaltion omistamiin (bundeseigen, MinroG 4 §) sekä jäljelle jääviin, maanomistajan määräysvaltaan kuuluviin (grundeigen, MinroG 5 §) mineraalisiin ja muihin aineksiin. Vapaisiin esiintymiin, joihin kuuluu myös tiet- tyjä kiviesiintymiä, myönnetään lupa etsintään ja hyödyntämiseen edellytysten täyttyessä. Lakia sovelletaan myös maaperän rakenteiden tutkimiseen maansisäistä nesteen ja kaasun varastointia varten. Ennakkovalvonnalliset toimet ovat vapaiden ja maanomistajalähtöis- ten hankkeiden osalta vertailukelpoisia, joskin osittain erikseen säänneltyjä alueiden hal- lintaolosuhteista johtuen. Liittovaltiolle kuuluu oikeus liittovaltion esiintymäalueen ainesten etsintään ja hyödyntä- miseen sekä maansisuksen tutkimiseen. Se voi myöntää oikeuden toimintoihin luonnolli- sille ja oikeushenkilöille, jotka täyttävät tekniset ja taloudelliset edellytykset kaivostoimin- nan käynnistämiseen ja harjoittamiseen. Itävallassa noudatetaan lupien kumulaatio- eli erillisyysperiaatetta. Siten kaivoshanke saattaa vaatia kaivoslupien lisäksi vesi-, metsä- tai luonnonsuojelulainsäädännön mukaisia lupapäätöksiä, suunnitelmia ja muita hyväksyntöjä. Jos kysymyksessä on teollisuuspäästö- direktiivin alaan kuuluva hanke, siihen sovelletaan MinroG:n säännöksiä päästöjen vähen- tämiseksi. Sama koskee vastaavasti ympäristösääntelyn osalta toimialueita, joita käytetään kaivosjätteiden loppukäsittelyyn (altaat ym.). Lain nojalla toteutetaan myös Euroopan uni- onin säätämän, kaivoskivennäisten tuontia koskevan valvonnan järjestämistä. Kuten Suomessa, suurin osa Itävallan raaka-aineista tuodaan kehitysmaiden ja kehittyvien maiden kaivosalueilta, joilla louhitaan koltaania (kolumbiitti-tantaliitti, niobi- ja tantaali- mineraaleja), kultaa, hopeaa, palladiumia, kobolttia ja yli 50 muuta raaka-ainetta. Vaikka kaikki eivät ole ns. konfliktimineraaleja, ne pääosin louhitaan suurella maa-, energia- ja vedenkulutuksella enimmäkseen ekologisesti herkillä alueilla. Itävallan raaka-ainestrate- gia 2030 perustuu kolmeen pilariin, joita ovat kotimaisten raaka-aineiden saatavuus, ulko- maisten raaka-aineiden saatavuuden vakaus sekä raaka-ainetalouden kehittäminen muun muassa kiertotalouden keinoin. Strategian tukena on hyväksyttävyyden saaminen ja ennaltavarautuminen. Kaivosvastuu nähdään yhä enemmän globaalina kysymyksenä kan- sainvälisten markkinoiden mukaisesti. 235 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 6.4.2 Kaivostoimintaa varten tarvittavat oikeudet Etsintätyötä varten ei vaadita lupaa, kun kyseessä on vapaa tai omistettu esiintymäalue, mutta ilmoitus on tehtävä toimivaltaiselle viranomaiselle. Hyödyntämissuunnitelman esittäminen hyväksyttäväksi on edellytyksenä kaivosoikeutuk- sen saamiselle. Vapaat esiintymät Liittovaltion omistuksessa ovat suola ja hiilivedyt (öljy, kaasu). Muut ovat vapaita mineraa- leja, jotka eivät kuitenkaan sisälly maanomistajan luovutusoikeuteen (mm. rauta, kipsi, hiili ja magnesiitti). Vapaiden mineraalien yleiseen etsintään tarvitaan ilmoitus viranomaiselle (Anzeige bei der Behörde). Vapaiden luonnollisten esiintymien kivennäisten valtaamiseen ja tutkimiseen tarvitaan etsintälupa (Schurfberechtigung). Siihen annetaan määräajaksi lupa, jos tekniset tiedot alueesta ja menetelmästä ovat säädetynlaiset (MinroG 8-11 §). Toimintaa varten tarvittava työsuunnitelma on annettava viranomaisen hyväksyttäväksi. Muuta harkintaa tähän vaiheeseen ei kaivossääntelyn osalta liity. Kaavailtu kaivostoiminta-alue jakautuu osiin. Vapaan, alaltaan määritellyn mineraalin esiin- tymän (Grubenmaß) sekä siihen liittyvän rajoiltaan määrittelemättömän syvyysalueen (Überschar) ainesten ottamiseen ja haltuunottoon vaaditaan viranomaisen myöntämä kai- vosoikeus eli kaivoslupa (MinroG 22-23 §, Bergwerksberechtigung). Rajoitetun esiintymän luvan myöntämisen edellytyksenä on kaivosoikeudellisten vaatimusten lisäksi, että kiinni- tetään huomiota julkisiin etuihin, etenkin luonnonsuojeluun, maankäytön suunnitteluun, matkailuun, vesitalouteen, liikenteeseen ja puolustukseen (MinroG 25.2 §). Esiintymiä voi- daan lupaa varten yhdistellä. Oikeutushakemuksen sisällöstä säädetään MinroG 27 §:ssä. Sijaintikartasta tulee ilmetä muun ohella alueella olevat vaikutuksen kohteeksi joutu- vat toiminnot kuten vesilaitokset ja suojelukohteet sekä energiasäiliöt. Menettelyssä ovat asianosaisia alueen osallistahot sekä osavaltio, jonka alueelle toiminta sijoittuisi. Maan- käyttö- ja ympäristöalan viranomaisia on kuultava tilanteen mukaan (MinroG 30-31 §). Luvan myöntämisen edellytykset ovat liitännäisottoalueen osalta vastaavanlaiset (MinroG 33-39 §). Luvat kirjataan kaivosrekisteriin (Bergbuch, MinroG 40 §). Mainituissa kaivoskohteissa toiminta on eräin poikkeuksin aloitettava kahden vuoden kuluessa lupapäätöksen lainvoimaisuudesta. Toimintaa on harjoitettava vuosittain vähin- tään neljän kuukauden ajan muualla kuin vara-alueiksi osoitetuilla alueilla (MinroG 45-47 §). Viranomainen voi myös tietyin edellytyksin asettaa toiminnalle kahden vuoden irtisa- nomisajan. Jos toiminta on ollut keskeytyksissä 30 vuotta, kaivoslupa voidaan peruuttaa. 236 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Kaivosluvan haltija voi hakea sen peruuttamista. Sitä varten tulee laatia ja esittää luopu- missuunnitelma (Abschlussbetriebsplan, MinroG 54-65 §). Kun määrätyt lopettamistoimet on suoritettu ja vastuut selvitetty, lupa julistetaan lakanneeksi. Liittovaltion esiintymät Kysymyksessä ovat hiilivetyä sisältävät geologiset muodostumat sekä rajatuilla alueilla olevat kaivoskivennäiset, esimerkiksi vuorisuola ja uraani. Liittovaltiolla on oikeus nii- den etsintään ja tutkimiseen, muualla kuin toisille kuuluvilla kaivosalueilla (MinroG 68 §). Oikeus suolaesiintymiin kohdistuviin toimiin on annettu laissa määritellylle julkisoikeudel- liselle yhteisölle (Salinen Austria Aktiengesellschaft). Muutoin liittovaltio päättää oikeuden antamisesta luonnolliselle tai oikeushenkilölle tietyllä alueella (MinroG 69 §). Mineraalien hyödyntämisestä on suoritettava vastiketta, jonka suuruudesta ainekohtaisesti säädetään laissa. Tästä vastikkeellisesta luovutuksesta tehdään toimivaltaisen ministeriön ja toimijan kesken oikeudellinen sopimus. Sopimuksen sisällöstä säädetään MinroG 70 §:ssä. Vastuuviranomaiselle on annettava työohjelma, jossa esitetään toiminnalle olennaiset vai- heet, kohteet ja turvallisuus- ym. tekniset seikat. Jos toiminnalla on vaikutuksia yleisiin etuihin, tulee niitä edustavia viranomaisia kuulla. Tuloksista on annettava vuosikertomus (MinroG 71-73 §). Oikeutetun hakemuksesta määritellään hyödyntämisalue, jolle määri- tellään esiintymää ja aluetta koskevat tekniset ja kiinteistölliset tiedot. Määritys vastannee meikäläistä malminetsintälupahakemusta. Tässäkin tapauksessa kuullaan tarpeen mukaan yleistä etua valvovia viranomaistahoja (MinroG 77 §). Lain VI jaksossa säädetään hiilivedyn varastoinnista. Sitä ei tässä yhteydessä tarkastella. Maanomistusperusteiset oikeutukset Luonnolliset ja oikeushenkilöt sekä yhtymät voivat hakea hyväksyntää hyödyntämistoi- mintasuunnitelmalle (Gewinnungsbetriebsplan), joka koskee maanomistusoikeuden pii- riin kuuluvia kivennäisraaka-aineita pintalouhintana (MinroG 80 §). Maanomistaja voi antaa oikeutensa hakemuksen tekemiseen ja toimintaan toiselle, jolloin esimerkiksi sopi- muksen määräaikaisuus on otettava lupahakemuksen hyväksymisessä huomioon. Hakemukseen on liitettävä säädetyt yksityiskohtaiset tiedot ja selvitykset. Menettelyssä kuullaan asianosaisia, asianomaisia viranomaistahoja ja mahdollisia kaivosoikeuden halti- joita tai hakijoita. Osavaltio voi esittää väitteen hakemusta vastaan perusteella, että kohde on varattava laajemman alueen maankäytöllisiin tarpeisiin. Sillä on myös valitusoikeus tuolla perusteella. Vastaavanlainen asema on kunnalla sen valvottaviin intresseihin kohdis- tuvien vaikutusten perusteella. 237 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Hakemus on hylättävä tiettyjen esteiden perusteella (MinroG 82 §). Näitä ovat erinäiset käytössä olevat alueet, rakennusmaa, kirkolliset ja julkiset rakennukset, suojelualueet ym. Este ulottuu 300 metrin etäisyydelle ko. kohteesta. Estealue ei koske kaivos- ja louhimistar- koituksiin varattuja alueita, mutta meluimmissioraja suhteessa ympäristöön voi sielläkin tulla vastaan. Suunnitelma on hyväksyttävä myös, muiden edellytysten täyttyessä (MinroG 116 §, ks. jälj.), jos sitä tukeva julkinen intressi ylittää kysymyksessä olevalla kiinteistöllä muut julkiset intressit verrattuna siihen, että hakemus hylättäisiin (MinroG 83 §). Tällöin asetetaan tarvit- tavat ehdot ja toiminnalle mahdollinen määräaika. Julkisia intressejä ovat etenkin kiven- näisten huoltovarmuuteen, vallitsevaan kaavoitukseen ja muuhun maankäyttöön, paikal- liseen vesihuoltoon ja luonnonsuojeluun liittyvät merkittävät edut. Arvioinnissa on kiinni- tettävä huomiota esiintymän sijaintiin, hankkeen ympäristövaikutuksiin sekä liikenneyhte- yksiin, joten maanomistusperusteiset oikeudet voivat väistyä yleisten intressien tieltä. Suunnitelmahyväksynnän saanut taho katsotaan kaivosoikeutetuksi (jos esiintymä sijait- see usean kiinteistöyksikön alueella tai omistaja vaihtuu). Oikeushenkilön purkautuessa lakkaa myös oikeus kaivostoiminnan harjoittamiseen. 6.4.3 Kaivostoimintasuunnitelmat ja kaivoslupa Lupapäätösten edellytysten ohella laissa on suunnitelmien sisältöä koskevia tarkempia säännöksiä. Näitä viranomaisen hyväksymistä vaativia suunnitelmia mineraalien hyödyntä- miseksi ja louhimiseksi ovat kaivostoimintasuunnitelma (Gewinnungsbetriebsplan), kaivok- sen tai sen osan lopettamiseksi lopettamissuunnitelma (Abschlussbetriebsplan) ja jätteen- käsittelysuunnitelma (Abfallbewirtschaftungsplan) sivukivestä (Berge Gestein) ja rikastush- iekasta (Veredlungen) muodostuvalle kaivannaisjätteelle (Bergbau-Abfall). Hyödyntämis- suunnitelman esittämisvelvollisuuteen liittyvistä joustoista säädetään MinroG 112 §:ssä. Yleisellä tasolla suunnitelmien tulee täyttää tutkimuksen ja tekniikan sekä turvallisuuden vaatimukset. Kahden ensin mainitun suunnitelman selvitykset kattavista sisältövaatimuk- sista ja suunnitelmien muuttamisesta säädetään esimerkiksi MinroG 113-115 §:ssä. Kol- matta, jätehuoltosuunnitelmaa koskeva sääntely on lisätty lakiin myöhemmin. Tämän tutkimuksen kannalta keskiössä ovat suunnitelmien hyväksymisen aineelli- set ja muodolliset edellytykset, joista säädetään kahden ensimmäisen suunnitelmala- jin osalta MinroG 116-117 §:ssä. Näistä mainittakoon hyödyntämissuunnitelmapäätök- sen osalta, sen lisäksi mitä edellä on esitetty kaivostoiminnan harjoittamisoikeuden myön- tämistä koskevan päätösmenettelyn yhteydessä tapahtuvasta viranomaisharkinnasta, 238 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 kaivosaluetta216 ja -toimintaa sekä kaivosturvallisuutta koskevien vaatimusten ohella liittovaltion immissiosuojalain 115/1997 mukaisten ilmanlaatu- ja ilmapäästöarvojen noudattamisvelvollisuus. Jos suunnitelman toimenpiteet koskevat julkisia intressejä, on vastuuviranomaisia kuul- tava. Tämä koskee erityisesti vesioloista vastaavaa viranomaistahoa, ellei siltä osin ole tarpeen hankkia myös vesioikeuslain (WRG) mukainen lupa. Menettelyn asianosaispiiri määräytyy samaan tapaan kuin lupapäätösmenettelyssä. Hieman epävakaan tulkinnan mukaan vesisuunnitteluviranomaisella olisi kaivosasioissa asianosaisen asema. Lopetta- missuunnitelmassa kysymys on pääasiassa toiminnan selvityksistä ja jälkihoidosta. Viranomaishyväksyntä (kaivoslupa) vaaditaan lisäksi kaivoslaitokselle (Bergbauanlage) ja kaivannaisjätteen käsittelylaitokselle. Kaivoslaitokseksi katsotaan paikallisesti pysyvä kai- vostoimintoja varten perustettu laitos (MinroG 118-119 §). Lupahakemuksen johdosta pidetään paikalliskatselmus ja siitä on tiedotettava julkisella kuulutuksella. Lupaedelly- tykset vastaavat pitkälti hyödyntämissuunnitelman vaatimuksia, näin muun muassa ilma- päästöjen osalta. Naapurustolle aiheutuvien haittavaikutusten osalta sovelletaan koh- tuuttoman rasituksen kieltoa. Julkisten intressien ollessa kysymyksessä osallistetaan asianomaisia viranomaisia. Toiminnan aloittamisen ehdoksi saatetaan asettaa erillinen aloittamislupa. Erityisesti vähäisten jätteiden osalta laitoslupa saattaa täyttää myös jäte- huoltoluvan vaatimukset ja siten tehdä sen hakeminen tarpeettomaksi. Jätehuoltosuunnitelma laaditaan kestävän kehityksen mukaisesti tavoitteena vähentää kaivosjätteen määrää ja edistää sen hyötykäyttöä (MimroG 117 a §). Laissa kuvaillaan näi- den toimien tavoitteita ja määritellään jätteiden vaarallisuusasteet. Suunnitelma on tarkis- tettava viiden vuoden välein. Suunnitelman toteuttamiseksi vaaditaan jätehuoltolaitoslupa (MinroG 119 a §). Laitoksen lupasääntelyä sovelletaan, kun kysymyksessä on Euroopan unionin kaivosjätedirektiivin 2006/21/EY liitteessä III tarkoitettu tunnusmerkistö sekä eräissä muissa tilanteissa jätteen ominaisuuksien mukaan. Lupahakemukseen liitettävät tekniset ja turvallisuutta koske- vat tiedot ja selvitykset tarkistetaan menettelyssä mahdollisten ehtojen antamisen ohella. Muutoin hankkeen tulee vastata suunnitelman sisältöä. Jos kysymyksessä on ns. IPPC-lai- tos, jonka sääntely perustuu Euroopan unionin teollisuuspäästödirektiiviin, noudatetaan mitä MinroG 121-121 h §:ssä säädetään. Jos laitoksen valvonnan yhteydessä ilmenee mer- kittäviä ympäristöhaittoja, niistä on viipymättä ilmoitettava lupaviranomaiselle. 216 Mineraalivarantolain nojalla annettu liittovaltion asetus maan ja sen osien määrittä- misestä kaivosalueiksi (Verordnung über die Bezeichnung von Grundstücken und Grunds- tücksteilen als Bergbaugebiete, BGBl. II Nr. 6/2007). 239 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 6.4.4 Ympäristöllisten valvontajärjestelmien suhde kaivossääntelyyn Kaivossääntelyn erillisyydestä johtuen siihen sisältyy vain rajoitetusti ympäristöperusteis- ten ja yhteiskunnallisten intressien huomioonottamista päätösharkinnassa. Siltana toimii järjestelmä, jonka mukaan lupia ja suunnitelmia koskevassa päätöksenteossa on kuultava asianomaisia viranomaisia, jos hanke vaikuttaisi lain sääntelyn ulkopuoliseen julkiseen maankäyttö- tai ympäristöintressiin (MinroG 116.5 §). Prosessuaalista asemaa niillä viran- omaisilla ei kuitenkaan näytä olevan asiallisessa punninnassa. Suosituksena on, että viiväs- tyksen välttämiseksi tämä kuuleminen tapahtuisi lupa-asian kanssa rinnakkain tai koordi- noidusti. Tämä koskee erityisesti kaivostoiminta-alueeseen vaikuttavia julkisia liikennetar- peita, julkisten vesien käyttöä, säännöstelyrakennelmia, julkisia vesihuoltolaitoksia, vesioi- keudellisesti suojeltuja alueita, energiahankkeita ja puolustustoiminnan hankkeita (Min- roG 149.4 §). Mikäli hankkeen seurauksena voi olla vesitaloushuollon määrällinen tai laa- dullinen vaarantuminen, on hankittava vesialan asiantuntijan lausunto, mikäli vesitalous- lupa ei ole tarpeen. Maankäytön suunnittelua (Raumordnung) ja vesitaloutta samoin kuin ympäristövaikutus- ten arviointia koskeva menettely, jos sillä on yhteys hankkeeseen, käydään itsenäisesti eril- lään kaivosmenettelystä. Kaivostoiminnan erillissääntelyä ei tältä osin ole eikä kaivoslaissa ole ympäristövaikutusarvioinnin asemaa enemmälti tarkasteltu. Ympäristövaikutusten arviointilaki (Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000, päivitetty 01.09.2021) myötäilee yhteisöoikeuden sääntelyä eikä sitä ole syytä tässä yhteydessä enemmälti tarkastella. Mai- nitussa laissa on kuitenkin vesitaloushankkeita koskevaa erityissääntelyä (24 i-l §). Tämä koskee arvioinnin vesitaloudellisia kriteerejä. Lisäksi eräät vesioikeuslaista johtuvat vaati- mukset on sisällytettävä arviointipäätökseen, minkä lisäksi vesitaloutta koskevat arvioin- nin seikat on siinä esitettävä kootusti. Vesioikeuslaki (Wasserrechtsgesetz 1959, 2021, WRG) koskee sekä vesien pilaamista että vesirakentamista. Lain suhde kaivossääntelyyn perustuu kumulaatioperiaatteen mukaan erillisyyteen, mikä ilmenee myös lupaviranomaisrakenteen erilaisuutena. Vähäisin poikke- uksin vesioikeuslaki soveltuu täysimääräisesti kaivostoimintaan. Vesitalousluvan tarve mää- räytyy pitkälti hankkeen merkityksen ja vesistövaikutuksen mukaan (WRG 8, 11 ja 32 §). Vesioikeudellinen lupasääntely eriytyy päästötyyppisiin ja muihin, lähinnä vedenottoa ja vesirakentamista koskeviin käyttömuotoihin. Kaivoshankkeissa kysymys voi olla molem- mista. Luvassa voidaan antaa määräyksiä esimerkiksi patojen korkeudesta. Hankeha- kemukseen liitettävistä tiedoista ja selvityksistä säädetään WRG 103 §:ssä. Viranomai- nen arvioi selvitysten riittävyyden, minkä jälkeen tiettyä menettelyä noudattaen arvioi- daan muun ohella, onko julkisilla eduilla asiassa huomioonotettavaa merkitystä (WRG 104 §). Lain 105 §:ssä säädetään julkisista intresseistä, joiden perusteella lupa on evättävä tai lupaan on liitettävä lisäehtoja. Tässä kohdin otetaan huomioon myös yhteisöoikeu- desta johtuvat rajoitukset (vesipolitiikan puitedirektiivi on pantu tällä lailla täytäntöön). 240 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Lupamääräyksin hallittavia esteitä ovat erilaiset vedenkorkeuteen, virtaamiin, veden laa- tuun, turvallisuuteen, tulvariskien hallintaan ym. liittyvät seikat samoin kuin vesimuodos- tuman tilan olennainen muutos. Liittovaltion ympäristönsuojelu on ilmastonsuojelu-, ympäristö-, energia-, liikkuvuus-, innovaatio- ja teknologiaministeriön (Bundesministerium für Klimaschutz, Umwelt, Ener- gie, Mobilität, Innovation und Technologie, BMK) alaisuudessa sekä maatalous, aluepoli- tiikka, vesihuolto ja kaivokset liittovaltion maatalous-, alue- ja matkailuministeriön (Bun- desministerium für Landwirtschaft, Regionen und Tourismus, BMLRT) alaisuudessa. Kaivan- naisjätteet kuuluvat kaivoslainsäädännön sekä kaivoksista ja yleisestä jätesääntelystä ero- tetun kaivannaisjätesääntelyn alaan liittovaltion talous-, perhe- ja nuorisoministeriön alai- suuteen. Itävallassa ei ole kokonaisvaltaista ympäristönsuojelulainsäädäntöä, minkä OECD totesi raportissaan. Kaivoskivennäislain nojalla on annettu liittovaltiotason asetuksia kai- vos- ja työturvallisuudesta, räjäytyksistä, räjäytysaineiden säilyttämisetä, kaivutyöstä, säh- kömagneettisista suojauksista, kaivosalueiden määrittämisestä jne. Lunastuksen (omai- suuden pakkoluovutuksen) korvauksista säädetään oikeudenkäynnistä annetun lain (Außerstreit-Begleitgesetz) XXXII artiklan 15 §:n siirtymäsäännöksessä, jonka mukaan kor- vaus siirretään alueellisesta kihlakunnanoikeudesta (Bezirksgericht) osavaltion oikeuteen (Landesgericht). Ympäristöstä säädetään useissa liittovaltion ja osavaltioiden laeissa. Päästöistä aiheutu- van pilaantumisen ehkäisy on pantu täytäntöön IPPC-lailla (Gesetz über die integrierte Ver- meidung und Verminderung der Umweltverschmutzung 2013). IE-direktiivi 2010/75/EU on pantu täytäntöön muuttamalla ympäristönsuojelulakia, päästölupalakia, ympäristönhallin- talakia (EMAS) ja vesioikeuslakia ympäristölainsäännön mukautuslailla (ns. Umweltrecht- sanpassungsgesetz 2013, WRG)217 Ympäristönsuojelulailla (Umweltförderungsgesetz) sään- nellään mm. rahoituksesta ja kannustimista raaka-aineita ja energiaa säästäville toimille. Kaivoslainsäädäntöön liittyvä kaivannaisjätesääntely (Bergbauabfallgesetz ja kaivosjäte- asetus, Bergbau-Abfall-Verordnung) vaikuttaa ensisijaisesti kaivostoiminnan ennakkoval- vonnalliseen lupa- ja suunnitelmajärjestelmään. Sääntely koskee myös kaivannaisjätea- lueiden jälkihoitoa. Jätehuoltolakiin (Abfallwirtschaftsgesetz 2002) lisättiin vuoden 2013 muutoksella saastuneiden alueiden kunnostusta koskeva sääntely. Tätä lakia sovelletaan kaivostoimintaan siltä osin kuin asiasta ei säädetä kaivostoimintalainsäädännössä. 217 Bundesgesetz mit dem das Umweltförderungsgesetz, das Emissionszertifikategesetz 2011, das Wasserbautenförderungsgesetz 1985, das Umweltmanagementgesetz und das Wasserrechtsgesetz 1959 geändert werden (Umweltrechtsanpassungsgesetz 2013). 241 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 6.4.5 Yhteenveto Itävallan kaivos- ja ympäristölainsäädännössä viranomaispäätöksentekoon ei sisälly intres- siharkintaa. Tärkeän julkisen edun vaatiessa tämä intressi saattaa muodostua luvan myön- tämisen esteeksi tai edellyttää erityisiä ehtoja. Julkisen edun prioriteeteista säädetään lain tasolla. Maanomistusperusteiset oikeutukset saattavat kuitenkin väistyä yleisen edun vaatiessa. 6.5 Intressivertailu Australiassa 6.5.1 Liittovaltio ja osavaltiot Australian perustuslaki (Constitution of Australia) on Australian ylin laki. Siihen liittyy kir- joittamattomia perustuslakisopimuksia ja se on kehittynyt Australian korkeimman oikeu- den (High Court) perustuslain tulkinnoista. Australiassa on muista selvitetyistä valtioista poiketen common law -oikeusjärjestelmä. Korkeimman oikeuden toimivalta ei ole sidottu vain perustuslain tulkintaan. Perustuslailla on perustettu Yhdistyneen kuningaskunnan alaisuuteen Australian perustuslaillinen monarkia liittovaltioksi. Liittovaltiota johtaa Yhdis- tyneen kuningaskunnan Kruunun alla liittovaltion kenraalikuvernööri. Perustuslaki jaot- telee toimivaltoineen ja rakenteineen toimeenpano- (kenraalikuvernööri, pääministeri), lainsäätö- (kaksikamarinen liittoparlamentti) ja tuomiovallan (oikeuslaitoksen). Australian parlamentti on hyväksynyt lain Australia Act 1986 ja Yhdistyneen kuningaskunnan parla- mentti vastaavan lain Iso-Britanniassa, koska Australian parlamentin toimivallan riittävyys ei ollut selvää. Australiassa on kuusi osavaltiota (Etelä-Australia, Uusi Etelä-Wales, Victoria, Queensland, Tasmania ja Länsi-Australia) ja kaksi territoriota. Kussakin Australian perustuslain nojalla osavaltioksi muutetulla siirtokunnalla on oman perustuslakinsa ja lakinsa. Säädösten tulisi olla keskeisiltä perusteiltaan yhdensuuntaisia, sillä osavaltiot eivät ole suvereeneja vaan alisteisia liittovaltiolle. Australia on maailman suurin hiilenviejä. Länsi-Australia on maailman suurin rautamalmin tuottaja. Etelä-Australia on merkittävä kuparin tuottaja. Queensland on ollut julkisuudessa kaivosten lupa-asioissa. Australian kaivossääntelyn intresseistä tarkastellaan Etelä-Austra- lian ja Länsi-Australian osavaltioita. 242 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 6.5.2 Etelä-Australia Säädökset, viranomaiset ja prosessit Kaikki kaivosmineraalit ovat kruunun omaisuutta vuoden 1971 kaivoslain (Mining Act) ja sen nojalla annettujen määräysten (Mining Regulations 2011) mukaisesti. Kruunulla on etusija suhteissa muiden samaan omaisuuteen (määritelty Personal Property Securities Act 2009) kohdistuviin oikeuksiin. Kruunulta saatu oikeus ylittää siten muut oikeudet. Kaivos- vuokrasopimuksen myöntäminen antaa haltijalle yksinoikeuden harjoittaa kaivostoimin- taa mm. mineraalien myymiseksi. Säilytysvuokraoikeus voidaan myöntää, jos taloudelli- sista tai muista syistä haltijan ei tällä hetkellä ole optimaalista kehittää hanketta kaivos- vuokrasopimukseksi. Kaivoslain 15 luvussa on vuoden 1992 erämaasuojelulain mukaisesti säädetty ympäristönsuojelusta vastuullisuus-, ympäristö- ja ympäristöministerin valvon- nassa yli geologisten ja geofysikaalisten tutkimusoikeuksien. Mineraalien valtaus (mineral lease, exploration license) antaa oikeudet kaivosmineraalien etsintään. Kaivossääntelyä valmistelee MRDSA (Mineral Resource Division of the South Australian Department of Energy and Mining) ja kaivosvuokraa Department of State Development (DSD). Resources and Energy (Department of State Development) ohjeistaa kaivoslain edel- lyttämistä ympäristönsuojelu- ja kunnostusohjelmista (PEPR, program for environment protection and rehabilitation) toimintojen ja siihen suoraan liittyvien toimintojen hyväksy- miseksi mineraalien vuokrasopimuksilla (ML) ja niihin liittyvien sekalaisten toimien käyttö- luvilla (MPL) metalli- ja teollisuusmineraaleille (ei hiili eikä uraani). Energia ja kaivosminis- teriö (MRDSA) on päivittänyt kaivoslakia useita kertoja viime vuosien aikana. Ympäristön- suojelu sisältyy edelleen kaivoslakiin ja vain rajoitetusti ympäristönsuojelulakiin. Ensimmäisen PEPR:n ei tarvitse sisältää ympäristökuvausta tai ympäristövaikutusten arvi- ointia, koska se on tehty ja dokumentoitu MP-asiakirjaan (mining proposal and/or mana- gement plan, MP). Seuraavissa lisäosissa voidaan edellyttää ympäristövaikutusten arvioi- miseksi tarvittavat tiedot, jotka johtavat lausunnon laatimiseen ympäristötuloksista. Tiedot (MD 005, k. 10–11) on sisällytettävä, jos ne eivät sisälly mineraalien vuokrasopimukseen tai aiempaan PEPR:iin. Kaivoksen toiminta- ja sulkemisstrategiat sekä ympäristön seurantajär- jestelyt voivat kehittyä kaivoksen elinkaaren aikana, joten PEPR-arviointi saattaa olla tar- peen ajoittain. Kaivoslain 70 C §:n 1 momentissa määritellään mineraalivuokrasopimuk- sesta johtuvan PEPR-tarkistuksen mekanismi. Vuokraoikeuden haltija tai Ministeri voivat tarkistuttaa PEPR:n ajanmukaisuuden. Environment Protection Authority South Australia (EPA) luvittaa kahdenlaisia prosesseja: ympäristön kannalta merkittävät toiminnot ympäristö- ja vesiministerin hyväksymän Ete- lä-Australian vuoden 1993 ympäristönsuojelulain (Environment Protection Act) sekä toi- minnot, joissa työskennellään säteilylaitteiden ja radioaktiivisten aineiden kanssa vuoden 1982 säteilyn suojelu- ja valvontalain (Radiation Protection and Control Act) mukaisesti. 243 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 EPA on sitoutunut suojelemaan ympäristön lisäksi oikeudenmukaisuutta ja innovaatioita. Mineraalimalmien prosessoiminen ja mineraalimalmien rikastus edellyttävät ympäristölu- paa ympäristönsuojelulain liite 1, Osa A—Toiminnot, kohta 2 mukaisesti. Murskaukseen, hiontaan tai jauhamiseen liittyen malmien tai mineraalien yli 1 000 t/a edellyttää ympäristölupaa, pois lukien käsittely mineraalivuokra-alueella tai materiaalin käsittely viereisen maan mineraalivuokra-alueella, johon sovelletaan sekalaista käyttölu- paa (MPL) vuoden 1971 kaivoslain mukaisesti sekä pois lukien käsittely yksityisen kaivok- sen alueella vuoden 1971 kaivoslain 19 §:n tarkoituksessa tai materiaalin käsittely yksityi- sen kaivoksen viereisellä maalla erilaisiin tarkoituksiin vuoden 1971 kaivoslain mukainen luvan mukaisesti. Kaivostoiminta ei edellytä erillistä ympäristölupaa vaan ympäristönsuo- jelusta huolehditaan kaivoslain nojalla. Osana kaivosehdotusta (MP) kaivos sidosryhmien sitouttamissuunnitelmaan sisältyvät mm. vaikutusten saaminen yhdyskuntien ja muiden sidosryhmien, ympäristön, viran- omaisten jne. kannalta hyväksyttäviksi. MP-ohjeissa kohdan ”Management of environme- ntal impacts” alla on kohta “Assessment of environmental impacts”, joka sisältää tiedot kai- kista ympäristöelementeistä ja vaikutuksista niihin. Soveltamisala on samankaltainen kuin Suomen ympäristönsuojelulaissa, vaikka menettely lähtee kaivoslain lähtökohdista. Aust- ralian lainsäädännössä ei tarvitse ottaa huomioon sellaisia toimivaltajakoja kuin EU:n ja Suomen välillä tai ministeriöiden välillä, vaikka Australia on osa Kansainyhteisöä (Com- monwealth) ja koko Australian liittovaltiota. Silti liittovaltiotason lainsäädäntö, kuten Aust- ralian Government’s Environment, Protection and Biodiversity Conservation Act 1999 (EPBC Act), voi johtaa siihen, että MP lähetetään liittovaltion arvioitavaksi sen saattaessa sisältää vaikutuksia liittovaltion suojelemille alueille. Lupaintressit Ministeri suorittaa sidosryhmien (mm. liittovaltio-, osavaltio- ja paikallistason viranomai- set) konsultaation. Department of State Development (DSD) tarkistaa MP:n konsultaation huomautuksiin annettujen hakijan vastausten jälkeen. Tämän jälkeen ministeri myöntää kaivosvuokraoikeuden, jonka jälkeen hakija valmistelee yksityiskohtaisen operointisuun- nitelman (Detailed Operation Plan) ja PEPR:n (DSD arvio teknisten asiantuntijoiden avulla). Kaivosvuokraa ei voi myöntää (kaivoslaki, osa 6, k. 37), ellei ministeri ole vakuuttunut y että on olemassa kohtuullinen mahdollisuus, että maa, jonka osalta haettu vuokrasopimus voitaisiin louhia tehokkaasti ja järkiperäisesti (effectively, efficiently); ja y että asianmukaisia ympäristötuloksia (environmental outcomes) voidaan saavuttaa 244 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Department of State Development on laatinut sääntelyperiaatteet mineraalien etsinnän ja kaivostoiminnan säätelylle Etelä-Australiassa. Ohjeissa luodaan puitteet parhaille sääntely- käytännöille. Ministeriön päätöksissä (MD) on määritelty vähimmäistiedot, jotka on annet- tava PEPR-asiakirjaa ja mineraalivuokraa (ML) varten sekä siihen liittyvää sekalaista käyt- töoikeutta (MPL) varten, metalli- ja teollisuusmineraaleille, mineraalin kaivosehdotuksessa tai hoitosuunnitelmassa vaadittavista vähimmäistiedoista, vuokrasopimuksesta (ML) ja kai- kista siihen liittyvistä sekalaisista käyttöoikeuksista (MPL), ympäristövakuutuksen osateki- jöistä (DEF) ja kaivos- ja kunnostusohjelmista (MARP), mineraalin vaatimustenmukaisuus- raportissa vaadittavista raportointijaksoista ja vähimmäistiedoista jne. Osasto on laatinut itsearviointiohjeistuksia kaivoksille, maanomistajille jne., ohjeita turval- lisuus- ja ympäristöohjelmista, tietolomakkeita (IS) ohjeista aboriginaalien alueiden vält- tämiseksi (Aboriginal Heritage Act 1988, pyritään sopimukseen) jne. Australian National Committee on Large Dams (2012) on laatinut ohjeet rikastushiekkapatojen suunnitteluun, suunnitteluun, rakentamiseen, käyttöön ja sulkemiseen. Kaivannaisjätteiden hallintaa var- ten hallitus (SA) on kehittänyt ohjeita: MG38: Uudet louhossovellukset, MG23: Kaivoseh- dotukset ja PEPR:t louhoksille, joilla on määritellyt vaikutukset, MG6: Ympäristönsuojelu- ja kunnostamisohjelman (PEPR) valmistelu louhoksille sekä MG12: Kaivoksen toimintasuun- nitelman (MOP) valmistelu yksityisille kaivoksille. Ympäristövaikutuksia hallitaan ohjeiden ja standardien mukaisesti. Lisäksi ministeriön osasto on laatinut johtavat käytännöt kestävän kehityksen ohjelmaksi kaivosteollisuudelle. Australian kaivosteollisuuden ja muiden eturyhmien avainkysymyksistä kuulemisen jäl- keen kestävään kehityksen käsikirjoja kehitettiin 15, joista voi mainita seuraavat: y Opas kaivosalan kestävän kehityksen johtamiskäytäntöihin y Ilmassa olevat epäpuhtaudet, melu ja tärinä y Biologisen monimuotoisuuden hallinta y Yhteisön osallistuminen ja kehittäminen y Suorituksen arviointi: seuranta ja auditointi y Vaarallisten aineiden hallinta y Hapon ja metallipitoisten valumien hallinta y Kaivoksen sulkeminen ja valmistuminen y Kaivosten kunnostaminen y Riskien arviointi ja hallinta y Rikastusjätteen hallinta y Vesienhallinta y Työskentely alkuperäiskansojen kanssa. Suojelun huomioon ottamisesta ja ympäristötulosten oikeellisuudesta kaivoslain mukai- sissa prosesseissa huolehtivat käytännössä myös mm. Environmental Defenders Office SA 245 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 (Inc), Conservation Council SA ja Wilderness Society, Etelä-Australian luonnonsuojeluyh- distys, Nature Foundation SA, Australian Conservation Foundation sekä Australian Maan Ystävät. Intressivertailu Kaivoshankkeiden intressit on määritelty ensin ministeriötasolla, sitten säädöstasolla. Int- ressit on määritelty säädöstasolla. Ministerin on oltava vakuuttunut kannattavuudesta (tehokkuus jne.) ja siitä, että ympäristötulokset (ympäristönsuojelun taso) ovat PEPR mukaisesti standardien, säännösten ja ohjeiden mukaisia. Arviointiin ei muodollisesti liity soveltamistason intressiä vaan ehtojen on täytyttävä. Tulkinnanvaraisuutta tähänkin har- kintaan tietysti liittyy. Lisäksi intressivertailua sisältyy implisiittisesti harkinnan perusteisiin verrattaessa louhinnan tehokkuutta ja todennäköisiä ympäristötuloksia. 6.5.3 Länsi-Australia Säädökset, viranomaiset ja prosessit Länsi-Australiassa (WA) kaivoshankkeeseen osallistuu aina kaivosviranomainen DMIRS (Department of Mines, Industry Regulation and Safety), joka on johtava sääntelijä ja pää- töksentekoviranomainen resurssien kehittämisessä Länsi-Australiassa (WA) vuoden 1978 kaivoslain (Mining Act) mukaisesti. Kaivoslaki tarjoaa sääntelykehyksen maalla tapahtu- valle etsinnälle ja kaivostoiminnalle WA:ssa. DMIRS vastaa kaivos- ja öljyresurssien hallin- nasta varmistaakseen, että kehitys tapahtuu turvallisesti, ympäristön kannalta hyväksyttä- vällä tavalla ja saavuttaa yhteisön ja sidosryhmien luottamuksen. Kaivoslain etsintätoimia varten on laadittava työohjelma (POW). Kaivoslain mukaiselle hankkeelle on tehtävä kaivosehdotus, joka on kaivoslain edellyttämä keskeinen säänte- lyprosessi ja hyväksymisasiakirja. Kaivosehdotukset ovat samankaltaisia kuin vastaava kai- vosehdotus Etelä-Australiassa. Länsi-Australiassa kaivosten YVA on integroitunut EPA:n ja yleisen YVA-prosessin kanssa enemmän kuin Etelä-Australiassa. Ympäristönsuojeluviranomainen (Environmental Protection Authority, EPA) on ympäristön- suojelulain (EP-laki) nojalla perustettu lakisääteinen viranomainen. Yksi sen tehtävistä on suorittaa ympäristövaikutusten arviointeja (EIA) merkittävistä ehdotuksista Länsi-Australi- assa tämän EP-lain osan IV mukaisesti, jossa määritellään YVA:n oikeudelliset ja hallinnolli- set puitteet Länsi-Australiassa. Jos DMIRS:lle kaivoslain nojalla jätetyn kaivosehdotuksen vaikutukset ov vaikutuksiltaan merkittäviä EP-lain osan IV kriteerien perusteella, DMIRS:n on lähetettävä se virallisesti 246 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 EPA:lle. EPA päättää sitten, vaatiiko ehdotus muodollisen YVA:n. DMIRS ei voi päättää ehdotuksesta ennen kuin ympäristöministeri on tehnyt päätöksen EP-lain IV osan mukai- sesti. Prosessin nopeuttamiseksi oikeudenhaltija (tenement holder) voi lähettää ehdo- tuksen suoraan EPA:lle neuvoteltuaan ensin sen kanssa. Kaivoslaissa määritellään kai- vosehdotuksen ohjeet, tiedot suunnitellusta kaivostoiminnasta maalla, alueella tai sen alla, jolle haetaan tai myönnetään kaivosvuokraoikeus (mining lease), sekä kaivoksen sulkemissuunnitelma. Kaivoslaki edellyttää, että oikeudenhaltija hankkii kaivosehdotukselle kirjallisen hyväksyn- nän määrätyltä viranomaiselta ennen minkään kaivostoiminnan aloittamista kaivoslain nojalla myönnetyllä vuokrasopimuksella. Vuokrasopimus ei salli mitään maaperään kajoa- mista, ellei kaivosehdotus (tai työohjelma (POW)) kata sitä. Kaivostoiminnan aloittaminen ilman DMIR:n ympäristöosaston pääjohtajan kirjallista lupaa rikkoo vuokraehtoja ja johtaa kaivoslain vuokraoikeuden menettämiseen. Kaivoslain 74 §:n mukaisen kaivosvuokrasopi- muksen tueksi voidaan tehdä kaivosehdotus. Jos hakemukseen on jätetty kaivosehdotus, DMIRS:n ympäristövirkailija arvioi kaivosehdotuksen ja antaa kaivosvuokrasopimuksen myöntämistä koskevia suosituksia osaston mineraalinimikkeistöosastolle. Konsultaatiot Kaivosehdotusten arviointi- ja hyväksymisprosessit vaativat usein konsultaatiota tai hyväk- syntää muilta ympäristöalan sääntelyviranomaisilta, kuten ympäristönsuojeluviranomai- nen (EPA, Environmental Protection Authority vuoden 1986 Environmental Protection Act osa IV mukaisesti). Lisäksi Department of Water and Environment Regulation (Environmen- tal Protection Act V osa) käsittelee lupia ja töiden hyväksyntöjä sekä pilaantuneita alueita (Contaminated Sites Act 2003). Lisäksi konsultoitavina ovat usein Department of Parks and Wildlife (1950 Wildlife Con- servation Act ja v1984 Conservation and Land Management Act), Department of Water and Environmental Regulation (hallinnoi oikeuksia vesi- ja kastelulakiin 1914, Metropoli- tan Water Supply Sewerage and Drainage Act 1909, Country Areas Water Supply Act 1947, Waterways Conservation Act 1976, Water Agencies (Powers) Act 1984 ja Water Services Act 2012). Kansanterveyslain (Public Health Act 2016) tarkoituksena on varmistaa, että kehitys- ehdotuksista aiheutuvat kansanterveysriskit ja hyödyt tunnistetaan ja otetaan huomioon osana viranomaishyväksyntäprosessia. Neuvoja tai tukea muilta virastoilta pyydetään tapauskohtaisesti ja/tai osastojen välisten sopimusten mukaisesti. Aikataulut ja riittävät selvitykset DMIRS:n tavoiteaikataulu kaivosehdotusten arvioinnissa on tehdä 80 prosenttia päätök- sistä 30 arkipäivän kuluessa. DMIRS voi siirtää ehdotuksen toiselle virastolle tai pyytää 247 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 lisätietoja tai selvennyksiä, jolloin aikataulu pitenee vähintään kahteen vuoteen ja enna- koimattomaksi. Kaivosehdotuksen hyväksyntään ja sen aikatauluun vaikuttaa, sisältääkö ehdotus riittävät tiedot kaivostoiminnasta ja ympäristöstä, onko sidosryhmien osallistumi- nen (ml. sitouttamisstrategia) riittävää, onko riittävä ympäristöriskien arviointi tehty ja ris- kit hallinnassa, täyttävätkö ympäristötulokset DMIRS:n ympäristötavoitteet ja vuokraso- pimuksen ehdot sekä onko ehdotus sopusoinnussa tietyillä alueilla (Kruunun maa, kaava, Kansainyhteisön maa, yksityinen maa). DMIRS voi pyytää lisätietoja tai selvennyksiä tai hylätä ehdotuksen. Menettely DMIRS arvioi kaivosehdotukset rinnakkain muiden lupien kanssa. Kaivoslupien tär- kein suhde on DMIRS:n ja EPA:n välinen siirtoprosessi. DMIRS-kaivosehdotusprosessin ja EPA-prosessien välinen keskinäinen suhde on kodifioitu DMIRS:n ja EPA:n välisessä yhteis- ymmärryspöytäkirjassa. Yhteisymmärryspöytäkirjan liitteissä 2 ja 3 on esitetty useita kyn- nyksiä, jotka edellyttävät, että DMIRS on yhteydessä EPA:an tai ohjaa toimintaansa EPA:lle EP-lain 38 §:n 5 momentin mukaisesti. Konsultointikynnyksiin kuuluvat ympäristölle herkät alueet (500 m maailmanperintökoh- teesta, Bush Forever -kohteesta, uhanalaisesta ekologisesta yhteisöstä tai määritellyistä kosteikoista (ml. Ramsarin kosteikot)), ilmoitetusta/ehdotetusta valtion suojelualueesta (ml. kansallispuisto, luonnonsuojelualue, luonnonsuojelupuisto tai valtion metsä- ja puu- suojelualueet), suojeluluokan ANCA-kosteikot, harvinaisen kasviston alueet, ympäristön- suojelupolitiikan alueet, julkisen juomavesilähteen alue, 2 km ilmoitetusta asutetusta kau- punkialueesta (vain kaivosehdotuksia ja öljyn ympäristösuunnitelmia varten) jne. Kaivosehdotusta varten tehtävä kasvillisuuden poisto vaatii alkuperäisen kasvillisuu- den raivausluvan (NVCP) EP-lain osan V mukaisesti, ellei se täytä jotakin tässä laissa lue- telluista poikkeuksista. Department of Mines and Petroleum (DMP) on delegoitu hyväk- symään, arvioimaan ja hyväksymään mineraalitoimintaan Länsi-Australiassa liittyviä NVCP-hakemuksia. EPA päättää, arvioiko se ehdotuksen. Jos päätös arvioinnista tehdään, asetetaan myös arvi- ointitaso (vastaa yhteysviranomaisen YVA-ohjelmalausuntoa Suomessa). Muutoksenhaku EPA:n päätöksestä olla arvioimatta on mahdollista. EPA:n prosessi erityyppisten ehdotus- ten arviointiin on sama. Ehdotusten kolmannessa vaiheessa arvioidaan ehdotuksen tekijän ympäristökatsauksen laajuus, tarvittavat lisäarviointitiedot (ml. ympäristöarviointiasiakirja) ja niiden julkinen tarkastus, EPA:n arviointiraporttiluonnoksen valmistelu sekä EPA:n arvi- oinnin viimeistely. 248 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 EPA laatii ehdotuksesta dokumentoidun arviointiraportin, ml. täytäntöönpanoehdot ja -menettelyt. Hakijan on asetettava tiedot tai raportti saataville EPA:n määrittelemällä tavalla ja EPA voi vaatia hakijaa vastaamaan kaikkiin tämän prosessin kautta saatuihin jul- kisiin huomautuksiin. EPA julkaisee arviointiraportin verkkosivuillaan sen jälkeen, kun ministeri on antanut raportin julkaistavaksi. Kuka tahansa voi valittaa ministerille 14 päi- vän kuluessa selvityksen julkaisemisesta arviointiraportin sisällöstä ja suosituksista. Sen jälkeen annetaan ilmoitus, että ehdotus voidaan panna täytäntöön. Muutokset ehdo- tuksiin lausunnon antamisen jälkeen ovat mahdollisia, samoin kuin toteutusehtojen muut- taminen. YVA-prosesseissa on arvioitu sosiaalisia vaikutuksia (EPA:n ohje, tavoite ”Suojella sosiaalista ympäristössä merkittäviltä haitoilta”), vaikutuksia aboriginaaliperinnön arvoihin (tavoite: sopimus), biologista ympäristöä, visuaalisia vaikutuksia (maisema), virkistystä jne. Kaivosalueet ovat joutuneet hyväksymishakemuksiin, joissa EPA on hylännyt ehdotuksia laajojen yhteiskunnallisten vaikutusten perusteella. EPA:n tulkitsemaan ääntelyyn ja pro- sessiin on sisäänrakennettu päätösten tukeminen ennalta varautumisen periaatteella. Ympäristönsuojelulain osan V mukaiset töiden hyväksymis- ja lupavaatimukset ovat osit- tain päällekkäisiä. Kaivoshankkeessa vaadittavat yksittäiset toiminnot, kuten rikastusrikas- tuslaitos, murskain tai malminkäsittelylaitos, edellyttävät töiden hyväksyntää ja lupaa. Kai- voshanke voidaan hyväksyä ensin ympäristönsuojelulain IV osan nojalla, mutta osan IV mukaisen prosessin jälkeen tarvitaan vielä luvat yksittäisille osille osan V mukaisesti. Suo- messa kaivoslain luvan antaminen ei hidastu, mutta erillisiä lupia tarvitaan muun lainsää- dännön nojalla. Operatiivisella puolella YVA-prosessin tulosten täytäntöönpanon yhteyttä rakentamiseen ja toimintaan on toivottu tiiviimmäksi. Hyväksymisen ehtona oleva hallintasuunnitelman (EMP) laatiminen mahdollistaa vaikutuksen hallintaa YVA-tavoitteen saavuttamiseksi mää- ritellyllä tavalla, mutta ne pitäisi voida toteuttaa rakentamisen ja toiminnan näkökulmasta. Ministeriön ehtojen noudattamisen valvontaa ja auditointia on myös kritisoitu. Intressivertailu WA:n kaivoslaissa on muodollisesti vain säädöstason intressivertailua. Ympäristöllisissä hyväksynnöissä on vaikutusten osalta intressivertailua, jossa ympäristöintressiä on koros- tettu ennalta varautumisella (oikeastaan varovaisuusperiaatteella, jossa todistustaakka on käännetty). Toisen lain ja viranomaisen kytkentä kaivoslain prosessiin mahdollistaa vas- taintressien huomioon ottamisen kaivoslakia laajemmin. Alkuperäiskansaa suojellaan osana ympäristöllisiä vaikutuksia. Rakentamisen, toiminnan ja vaikutusten suhde järjestel- mineen ei ole kontrolloitua. Yksityinen ja viranomaisvalvonta ovat puutteellisia. Sekakyt- kentöjä sisältävät prosessit eivät vaikuta ennakoitavilta. Järjestelmä poikkeaa merkittävästi Suomen järjestelmästä, jossa lupaharkinnat ovat toisistaan riippumattomia. 249 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 6.6 Intressivertailu kansainvälisissä investointisuojasopimuksissa 6.6.1 Kansainvälinen ja EU:n kehitys Suomi on tehnyt kymmeniä sijoitussuojasopimuksia. EU:n jäsenvaltioiden välillä SEUT 267 ja 344 estävät sijoitussuojasopimukseen sisältyvät välityslausekkeet (ISDS, Investor-State Dispute Settlement, ks. Achmea218). Koska jäsenvaltioiden väliset välimiesmenettelyt eivät ole mahdollisia EU-oikeuden mukaan, EU on YK:n kansainvälisen kauppaoikeuden komis- sion (UNCITRAL) yhteydessä osana sijoitushallinnon reformia neuvotellut sijoituskiistojen ratkaisemiseksi perustettavasta multilateraalisesta sijoitustuomioistuimesta (Multilateral Investment Court)). Mm. Maailmanpankin alaisessa International Center for Settlement of Investment Disputes (ICSID)-välimiesmenettelyssä on ollut erilaisia käsityksiä ja se on kat- sonut itsensä toimivaltaiseksi ISDS-lausekkeiden nojalla käsittelemään yrityksen ja valtion välistä riitaa asioissa, joissa myös EU on sitoutunut sopimukseen. ISDS-lausekkeet yhdistettynä sopimukseen ilman WTO:n sallimia poikkeuksia voivat olla mm. kansallisen ympäristönsuojelun oikeuden kannalta ongelmallisia. Valtio luovut- taa suvereniteettiaan sijoittajien suojaksi. Toisaalta ISDS-lausekkeita on otettu sopimuk- siin suojaamaan sijoittajia valtioiden mielivalloilta tuomioistumissa, joiden päätökset ja tuomiot tukevat valtion intressiä sijoittajia vastaan. Kansallisissa tuomioistuimissa pai- nottuu valtion taloudellinen etu, joten valtiot eivät enää sovi ISDS-lausekkeista. Kansalli- sessa omistuksessa olevat yritykset ovat ulkomaisten omistamia yrityksiä paremmassa ase- massa. Välimiehet ovat luonnollisesti kansallisia tuomioistuimia objektiivisempia ja myös asiantuntevampia sopimuksen tulkitsijoita tavallisille sijoittajille, mutta se avaa suursijoit- tajille reittejä hyödyntää sopimusten tulkinnanvaraisuuksia. Useat valtiot ovat välimiesme- nettelyiden jälkeen irtisanoneet sopimuksiaan. 6.6.2 Kuntatason sopimukset Suomessa on neuvoteltu myös kuntatason sijoitussuojasopimuksista kansainvälisten kai- vosyhtiöiden kanssa. Niitä voi pitää sijoitussuojasopimusten alamuotona. Kunnat rinnas- tetaan valtioon EU:n näkökulmasta ja kuntakohtaisten sopimusten tulisi lähtökohtaisesti täyttää myös EU:n ja valtion tasolla tehtyjen sopimusten vaatimukset sijoittajasuojalle. Kuntakohtaisia sopimuksia voi pitää perusteltuna valtuustojen voimasuhteiden muut- tumisen varalta, jolloin investointi kunnassa olisi ennakoitavampaa mm. kaavoituksen 218 C-284/16 Slowakische Republik v Achmea BV. SEUT 267 ja 344 estäisivät ISDS-lausek- keet jäsenvaltioiden välillä. 250 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 näkökulmasta. Maankäyttö- ja rakennuslain 91 b §:n mukaisen maankäyttösopimuksen sisältöä koskeva ehto sitoo yksityisoikeudellisesti, mutta ei julkisoikeudellisesti kaavaa hyväksyttäessä. Kaavoitus- ja rakennuslain (KRL) ehdotuksen yhteydessä on ehdotettu, ettei sopimusvas- tuuta enää olisi. KRL 140 §:n mukaan kaavan sisältöä koskeva sopimusehto olisi mitätön. Vaikka ehdotettua säännöstä ei voisi soveltaa kuin hanketasolla yrityksiin, investoijat eivät sopimuksista huolimatta voisi etukäteen luottaa investointeihinsa. Lupamenettelyn ratkai- sujen siirtäminen kaavoitukseen voi jo sinänsä olla sijoittajansuojan vastaista, koska kaa- voituksen perusratkaisut eivät ole oikeusharkintaisia. Tarkoituksenmukaisuusharkinta voi sisältää nimenomaan sijoittajansuojan vastaista harkintaa. Erityisen tarkkaan saatetaan tutkia, jos kaivos täyttää kestävyyskriteerit ja sinänsä EU:n rahoitusta koskevat kriteerit, mutta investointisopimuksen osapuolen kansalaisen tai yrityksen sijoitus menetettäisiin vain passiivisuuden vuoksi (ks. myös perustuslain 21 §:n oikeudesta saada päätös). Riskienhallintaan ei saa vaikuttaa hallinnonalakohtainen tarve, koska kyse on valtion talou- dellisesta turvallisuudesta. Kunnallinen itsehallinto sinänsä sisältää kaavoituksen, mutta sisältääkö investointien yhdenvertainen kohtelu kaivoslaissa oikeuden siirtää suoja rat- kaistavaksi kaavoituksessa? Kaavoituksen riski lähtökohtaisesti on yhdenvertainen, mutta ulkomaiset omistajat ovat olleet negatiivisen julkisuuden kohteena, mikä on vaikuttanut myös kuntien päätöksentekoon. Kaavoituksen rooli investointien mahdollistajana ja estä- jänä on tietenkin tunnistettu EU-tasolla ja tutkimuksissa.219. 6.6.3 Kaivostoiminnan kannalta relevantit sopimukset Kaivostoiminnan kannalta tärkeitä ovat kansainväliset sijoitussuojasopimukset, joihin myös EU on sitoutunut. Tällainen on erityisesti Kanadan, Australian tai jonkun muun kai- vostoimintaan sijoittavan maan kanssa tehty sopimus (mm. EU:n ja Singaporen välillä 15.10.2018). Lisäksi kahdenväliset sopimukset kaivostoimintaan investoivien valtioiden välillä, joissa osapuolina ei ole vain EU:n jäsenvaltioita. Sijoitussuojasopimuksia tulkit- taessa on tarkasteltava, onko niissä WTO:n GATT- ja GATS sopimuksia ankarampia mää- räyksiä. Lisäksi on tarkasteltava, mahdollistavatko ne muussa kuin sijoittajan suojan hei- kentämistarkoituksessa laadittua sääntelyä, joka välillisesti johtaisi myös suojan hei- kentymiseen. EU ei uusissa sopimuksissa rajoita GATT- ja GATS-oikeuksia vaan lähtee 219 Ks. komission tiedonanto 2.2.2011 COM(2011)25 ja Evaluation and exchange of good practice for the sustainable supply of raw materials within the EU. Centre for Strategy Evalua- tion Services 28.3.2014 (Ares(2014)973612) k. 3.5 s. 33–34. 251 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 syrjimättömyysperiaatteesta niiden mukaisesti. Intressi ei voi olla syrjivä, mutta se voi olla perustua niiden sallimiin objektiivisiin poikkeuksiin. Australian kanssa ei ole vapaakauppasopimusta eikä Australia ole vapaakauppasopimus- neuvotteluissa enää hyväksynyt ISDS-lausekkeita (Philip Morris)220 ja vaatinut toimival- taa kansalliselle tuomioistuimelle, koska se voi vaarantaa valtion oikeuden mm. suojella ympäristöä, vaikka ISDS-lausekkeen ratkaisut eivät velvoita vielä muuttamaan lainsäädän- töä. WTO, GATT ja GATS poikkeuksineen sitovat Australiaa ja Suomea. EU on myös jättä- nyt investointisuojaosiot pois uusista vapaakauppasopimusneuvotteluista (mm. Australia). Investointisuojaa ja -riitojenratkaisua koskevat EU-sopimukset neuvotellaan jatkossa erik- seen. EU on neuvotellut EU:n ja Kiinan kansantasavallan välisestä investointisopimuksesta. Mm. Hong Kongin sijoittajat ovat sijoittaneet Suomessa harjoitettavaan kaivostoimintaan. Investoijan ja valtion välisestä riitojenratkaisusta kuitenkin neuvotellaan erikseen EU:n huonojen kokemusten jälkeen omaksuman uuden linjauksen mukaisesti. EU:n neuvottelemissa sopimuksissa voi olla ristiriita EU:n jäsenvaltioiden etujen välillä. EU:n raaka-ainestrategian tavoitteena on varmistaa EU:n raaka-ainetuotanto, jolloin mm. raaka-aineen tuottaja pienessä jäsenvaltiossa tuottaa raaka-ainetta kansainvälisten kaivos- yhtiöiden rahoituksella suurempien jäsenvaltioiden teollisuudelle. Jalostusasteen mata- luudesta johtuen EU:n sopimukset eivät välttämättä ole Suomen edun mukaisia, kun muualla Euroopassa jalostusaste on tilastollisesti korkeampi. EU:lle sopimuksen hyväksy- misen perusteena ei ole vain sopimuksen tavoite suojata sijoittajia, vaan suojata suurteolli- suutta. Sopimukset voivat sijoittajan suojan mandaatilla heikentää tuottajavaltion oikeutta päättää omista luonnonvaroistaan. 6.6.4 CETA-sopimus Kanadan sekä Euroopan unionin (EU) ja sen jäsenvaltioiden välinen laaja-alainen talous- ja kauppasopimus (CETA-sopimus) allekirjoitettiin ja sitä tulkitseva väline hyväksyttiin 30.10.2016. Eduskunta hyväksyi ne 16.5.2018. Taustalla on nimenomaisesti mm. Maail- man kauppajärjestön perustamisesta tehty Marrakeshin sopimus. Osapuolet vahvista- vat WTO-sopimuksen mukaiset oikeutensa ja velvollisuutensa toisiinsa nähden (CETA 1.5 artikla) sekä GATT 1994- ja GATS-sopimusten (tavara- ja palvelukauppa) mukaiset oikeu- tensa ja velvollisuutensa sääntelytoimenpiteisiin nähden (CETA 21.2 artikla). 2 luvun mukaan osapuolet vapauttavat tavarakaupan (kaivoslain soveltamisalalla irti louhitut ja markkinoille saatetut mineraalit). 220 Permanent Court of Arbitration (PCA) Case No. 2012-12, Philip Morris Asia Limited v. The Commonwealth of Australia. Tuomio 17.12.2015. UNCITRAL -säännöt. 252 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Riskipitoisuudesta ja mittavista investoinneista johtuen kaivosyhtiöille olisi ensisijaista, että pääomasijoitusta sääntelevä lainsäädäntö olisi ennakoitavaa ja vakaata. Kansallinen lainsäätäjä sekä lakeja toimeenpaneva hallinto ei saisi luoda äkillisiä ja ennalta arvaamat- tomia lainsäädäntöratkaisuja tai hallinnollisia toimia, jotka voisivat joko estää tai ratkaise- valla tavalla vaarantaa tehtyjen investointien taloudelliset edellytykset.221 Muutokset eivät saa syrjiä ulkomaisia sijoittajia. CETA-sopimuksen useiden määräysten tarkoituksena on turvata syrjimätön kohtelu toiselle osapuolelle.222 CETA-sopimuksen investointisuojalausekkeen rikkominen edellyttää tyypillisesti oikeus- suojan tai oikeusturvan rikkomista, julkisen vallan harjoittamaa mielivaltaa, perusteetonta syrjintää tai sijoittajien erityistä huonoa kohtelua, kuten painostamista ja häirintää. Lisäksi investointisuojalausekkeen vastaista olisi toteuttaa CETA-kriteerien vastainen pakkolunas- tus (kansalliselle taholle). Sijoitus- ja voitto-osuuksiin vaikuttavat lainsäädännön muutok- sesta seuraavat yleisen edun mukaiset kohtuulliset rajoitukset omaisuuden suojaan ovat korvauksetta sallittuja.223 CETA-osapuolet ymmärtävät myös GATT 1994 -sopimuksen XX artiklan g alakohdan soveltamisen toimenpiteisiin, jotka koskevat elottomien ehtyvien (CETA-sopimuksessa käännetty: uusiutumattomien) luonnonvarojen säilyttämistä (CETA 28.3, ks. edellä kohta 3.2). CETA 28.3 (a) artiklan mukaan mikään ei estä ottamasta käyttöön toimenpiteitä yleisen turvallisuuden suojelemiseksi, kun johonkin yhteiskunnallisesti perustavanlaatuiseen etuun kohdistuu aito ja riittävän vakava uhka. CETA 28.3 (c) artiklan mukaan mikään ei estä ottamasta käyttöön toimenpiteitä sellaisten lakien ja asetusten noudattamisen turvaa- miseksi, jotka liittyvät turvallisuuteen. GATS artiklan VI vaatimukset kotimaiselle säänte- lylle (vrt. palveludirektiivi 2006/123/EY ja L 1166/2009 lupamenettelyjen määräaikoineen) sitovat myös CETA-sopimuksen mukaan. Lupamenettelyn on perustuttava objektiivisiin ja avoimiin kriteereihin, kuten pätevyyteen ja kykyyn tarjota palvelu eikä se saa sinänsä rajoittaa palvelun tarjoamista (GATT artikla VI (4). CETA 8.9 artikla (1 ja 2) mukaan sijoitus- ten suoja ei estä sääntelyä mm. turvallisuuden (kaivostoiminnassa erityisesti kaivoslain soveltamisala) ja ympäristön (erityisesti ympäristönsuojelu-, luonnonsuojelu- ja vesilakien soveltamisalat) suojelemiseksi. Intressivertailun kannalta on merkitystä harkintaan perus- tuvalla intressivertailulla sinänsä, mutta myös lupaharkintojen selkeillä ja ennustettavilla soveltamisaloilla. 221 Selvitys CETA-sopimuksen aiheuttamista mahdollisista muutostarpeista kaivoslakiin, Herler – Vartiainen, Borenius asianajotoimisto 28.8.2018, s. 4–5. 222 Ibid. s. 12. 223 Ibid. s. 12–13. 253 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 CETA 12 lukua sovelletaan mm. (kaivostoiminnan teollisiin) palveluihin (12.2 artikla). CETA 12.3 artiklan mukaan lupamenettelyiden on perustuttava kriteereihin, joilla estetään toi- mivaltaista viranomaista käyttämästä arviointivaltuuksiaan mielivaltaisella tavalla. Lupa- menettelyiden on oltava selkeitä ja avoimia, objektiivisia sekä ennalta määritettyjä ja jul- kisesti saatavilla. Lakisääteistä harkintavaltaa voidaan siirtää ministerille säädöksen tavoit- teen kanssa yhteensopivasti ilman mielivaltaa. Lupa on myönnettävä heti, kun toimival- tainen viranomainen on määrittänyt, että luvan edellytykset täyttyvät, ja että myöntämi- sen jälkeen lupa tulee voimaan ilman tarpeetonta viivästystä luvassa täsmennetyin ehdoin ja edellytyksin. Lupamenettelyjen on oltava mahdollisimman yksinkertaisia niin, etteivät ne tarpeettomasti mutkista tai viivytä taloudellisen toiminnan (teollinen palvelu) harjoit- tamista. Lupapäätöksien on oltava kaikkiin hakijoihin nähden puolueettomia. Lupapäätös on tehtävä kohtuullisessa ajassa täydellisen hakemuksen toimittamisesta lukien. CETA-sekakomitea (CETA CETA-sopimuksen määräysten tulkintoja, jotka sitovat 8 luvun F jakson (Sijoittajien ja valtioiden välisten sijoitusriitojen ratkaiseminen) ja 29 luvun (Rii- tojenratkaisu) nojalla perustettuja tuomioistuimia (CETA 26.1 artiklan 5 kohta). Sekako- mitean yhteyteen on perustettu erikoistunut palveluita ja sijoituksia käsittelevä komitea. Kukin osapuoli perustaa tai pitää yllä tuomioistuimia, joissa voidaan tarkastella uudelleen CETA-sopimuksessa käsiteltäviin seikkoihin liittyviä hallinnollisia toimenpiteitä (CETA 27.4 artikla). Turvautuminen CETA-sopimuksen riitojenratkaisuun ei rajoita WTO-sopimuksen tai minkä tahansa muun sopimuksen, jonka osapuolia osapuolet ovat, mukaista riitojenrat- kaisua (CETA 29.3 artikla). Jos velvoitteen sisältö on sama, osapuoli ei voi hakea muutosta tällaisen velvollisuuden rikkomiseen kahdella foorumilla. Osapuoli on aloittanut CETA-so- pimuksen 29 luvun mukaisen riitojenratkaisumenettelyn, jos se pyytää välimiespaneelin asettamista CETA 29.6 artiklan mukaisesti. Välimiespaneelissa on kolme välimiestä. 6.6.5 Intressivertailu ja investointisuoja Intressivertailussa lainsäädäntötasolla tehtävät ratkaisut korvattaisiin soveltamistasolla tehdyillä ratkaisuilla, joita kaivoslain soveltamisalalla kutsutaan CETA-sopimuksessa hal- linnollisessa tai tuomioistuintyyppisessä menettelyssä annetuksi päätökseksi, jota sovel- letaan toisen osapuolen tiettyyn henkilöön ja palveluun yksittäisessä tapauksessa taikka päätökseksi, jolla annetaan tiettyä toimea tai käytäntöä koskeva ratkaisu (CETA 1.1 artikla, a) ja b) kohdat). CETA-sopimus on Suomen kaivoslain uudistuksessa tärkein yksittäi- nen sopimus, koska yli puolet kaivosyhtiöistä on kanadalaisomistuksessa. Intressivertai- lua ei voine lähtökohtaisesti pitää selkeänä ja yksinkertaisena lupamenettelynä GATS- ja CETA-sopimusten näkökulmasta. Intressejä olisi avattava riittävästi jo säädöstasolla ja niitä olisi tulkittava yhdenvertaisesti kaikkiin hakijoihin (mm. CETA 8.6 artikla). 254 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Intressivertailusäännösten ja niiden soveltamisratkaisujen olisi oltava läpinäkyviä ja syrji- mättömiä, jotta intressivertailu ja sen lupaharkintaan tuoma epävarmuustekijä ei olisi riski kauppasopimuksiin liittyvien investointisuojamekanismien kannalta. Intressivertailun ele- mentiksi jo säädöstasolla tulisi lisätä investointisuojan keskeiset syrjimättömyysperusteet, jotta riski voitaisiin poistaa. Riskiksi voidaan kuitenkin tulkita CETA-sopimuksen yksinker- taisuuden vaatimus. Intressien määrä tai niiden laadullinen ankaruus ei sinänsä tee säänte- lystä monimutkaista, kunhan intressit itsessään ovat objektiivisia ja todennettavia, johdet- tavissa WTO:n sekä GATT- ja GATS-sopimusten periaatteista (kuten vaaditaan miltä tahansa Suomen säädökseltä) sekä sovellettavissa kaikkiin hakijoihin yhdenvertaisesti. Valtion lupaviranomaisen soveltamiskäytäntö on ollut syrjimätöntä nimenomaan kai- voslain soveltamisalalla. Vesilain kaltaisen intressivertailun säätäminen lähtisi kansallis- ten yleisten ja yksityisten etujen turvaamisen lähtökohdista, joka lähtökohtaisesti voisi olla ristiriidassa investoijan taloudellisen intressin kanssa. Ennustettavuus vähenee epä- selvien intressien ja määritelmien myötä. Mm. vaatimus etujen ”huomattavuudesta” voi- daan ilman täsmällisiä prosentteja kyseenalaistaa missä tahansa kieliversiossa. Riittääkö, että yleiselle edulle koituvien hyötyjen suuremmuuden haittoihin verrattuna huomaa? Tämä on käytännössä ollut vesilain lupakynnys. Vai tulisiko edun olla 30 tai 50 % suurempi valtiontaloudelle? Kuinka tulkitaan, jos kunta puoltaa hanketta, jonka etu olisi täsmällistä prosenttirajaa pienempi? Edusta tulee kai aina huomattava, jos kunta on kaavoittanut tai jopa tehnyt oman sijoitta- jasuojasopimuksen kaivosyrityksen kanssa, koska siinä vaiheessa luvan hylkääminen olisi sijoittajan suojan kannalta ongelmallista ja muutenkin hakemuksen hylkäämisen haitat kunnan omista ratkaisuista johtuen kasvaisivat liian suuriksi. Kuinka tällaisessa tilanteessa arvioidaan sijoittajansuoja, jos kahden kunnan alueella harjoitettavaa kaivostoimintaa var- ten vain yksi kunta kaavoittaa alueen, mutta toinen ei? Molempien päätökset voivat perus- tua poliittiseen tarkoituksenmukaisuusharkintaan (sijoittajan näkökulmasta mielivaltaan), jota sijoittaja ei voi ennakoida. Miten tulkitaan valtiotuki, jos yksi kunta kaavoittaa yhdelle yritykselle ja toinen samoissa olosuhteissa jättää kaavoittamatta toiselle? Se voi olla kilpai- luoikeudellisesti ongelmallista. Kaivoslain kaavoitusviittaukset voivat muodostua ongelmallisiksi sijoittajansuojasäännök- sille, jos kaavoitus ei etene kunnan pysyessä passiivisena sijoittajan vahingoksi tai jos kes- tävyyskriteerit täyttävälle kaivokselle ei yhdenvertaisuutta loukkaavilla perusteilla hyväk- syttäisi kaavaa. Tällainen kaavan yhdenvertaisuutta loukkaava hylkäämisperuste voisi olla suomalaisen yrityksen ulkomainen omistus. Kaivoksen lupamenettely oli sidottu kaa- voitukseen jo ennen CETA-sopimusta. Vaikka maakuntakaavoitus ei ole ollut ongelmalli- nen, kaavoitusta kuntatason intressivertailua sisältävine ratkaisuineen saatettaisiin pitää CETA-sopimuksen vastaisena lupamenettelyn osana, jos säännös nähtäisiin luvalle asetet- tavien joutuisuus- ja selkeysvaatimusten kiertämisyrityksenä. Näin ei ehkä kävisi, mutta 255 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 tässä selvityksessä tuli punnita riskejä CETA-sopimuksen näkökulmasta. Luvassa kielletty menettely olisi kaavoituksessa mahdollista valtion viranomaisen ohjauksessa. Kaavoitus- han vaikuttaa siihen, tuleeko intressivertailua ylipäätään. Jos kaavoitetaan, niin se vaikut- taa olennaisesti siihen, mitä intressivertailussa jää jäljelle vertailtavaksi. Sijoittajan suojaamiseksi hankkeen talous- ja työllisyysvaikutusten tulisi olla mitattavasti (mallinnettavasti) suurempia kuin yleiselle edulle (elinkeinot ja kaivoslain soveltamisalalla rajoitetusti ympäristövaikutusten) aiheutuvien haittojen. Erilaiset mallinnusepävarmuu- det huomioon ottaen yleiselle edulle aiheutuvien etujen tulisi riittävällä varmuudella olla yleiselle edulle aiheutuvia haittoja suurempia, jotta ratkaisu olisi sijoittajalle jollain tavoin ennakoitavissa. Hakijan omistajataustalla ei saisi olla merkitystä. Käytännössä rahoitusta Suomessa harjoitettavalle kaivostoiminnalle hakee suomalaisen yhtiön ulkomainen emo- yhtiö. Suurin osa suuremmista suomalaisista yrityksistä on jo kansainvälisten yritysten omistuksessa ja mm. valtioiden koulutusvienti ja teollisoikeudet vuotavat yrityskaupoissa ilman erilliskorvauksia rajojen yli ja takaisin. Merkitystä olisikin hakijoiden sijaan annettava vain itse hankkeille sekä niiden vaikutuksille Suomen alueella niin, että sijoittaja voi koh- tuullisesti ennakoida sijoitusten riskit. 6.7 Intressivertailu ja KP-sopimus 6.7.1 Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus YK:n yleiskokous hyväksyi vuonna 1966 Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (KP-sopimus, SopS 7–8/1976).224 Yleissopimuksen ovat ratifioineet Suomen lisäksi muun muassa Ruotsi, Norja, Tanska, Kanada ja Australia. KP-sopimukseen on otettu vähemmistöoikeuksia koskeva 27 artikla: ”Niissä valtioissa, joissa on kansallisia, uskonnollisia tai kielellisiä vähemmistöjä, tällaisiin vähemmistöihin kuuluvilta henkilöiltä ei saa kieltää oikeutta yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan, tunnustaa ja harjoittaa omaa uskontoaan tai käyttää omaa kieltään.” 224 Ks. yksityiskohtaisesti edellä luku 3.2.6. 256 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 6.7.2 KP-sopimuksen 27 artiklan soveltamiskäytännöstä Yleissopimuksen 27 artikla kieltää toimenpiteet, jotka sopijapuolivaltio on toteuttanut tai sallinut toteutettavan, ja jotka ovat vähemmistön kulttuurin harjoittamisen kannalta mer- kittävästi haitallisia siten, että ne muodostuvat kulttuurista nauttimisen, uskonnon harjoit- tamisen tai kielen käyttämisen kieltämiseksi. Kieltämisen kynnys on oikeudellisesti merkittävä artiklan tulkinnassa siten, että muun muassa kulttuurista nauttimisesta kieltävä toimenpide tai hanke ei ole yleissopimuksen 27 artiklan kannalta hyväksyttävä. YK:n ihmisoikeuskomitea (Human Rights Committee), joka valvoo KP-sopimuksen noudattamista, on soveltamiskäytännössään kehittänyt kaksi testiä mainitun hyväksyttävyysarvioinnin kriteeriksi. Ensimmäinen edellä mainituista kriteereistä asettaa vaatimukseksi vähemmistön tehok- kaan osallistumisen sen oikeuksien nauttimiseen vaikuttavien toimien valmisteluvai- heessa. YK:n yleiskokouksen vuonna 2007 hyväksymän alkuperäiskansojen oikeuksia kos- kevan julistuksen myötä ensimmäinen kriteeri tehokkaasta osallistumisesta täsmentyi muotoon, joka edellyttää, että valtion on ennen päätöksentekoa yhteistoiminnassa alku- peräiskansan kanssa haettava ratkaisua, jolle voitaisiin saada alkuperäiskansan vapaaeh- toinen, ennakollinen ja tietoon perustuva suostumus. Kysymys ei ole veto-oikeudesta. Toi- nen kriteeri sisältää testin siitä, säilyykö vähemmistön kulttuuri, uskonto tai kieli kestävällä tavalla elinvoimaisena suunniteltavien toimien jälkeen (kieltämisen kynnyksen kannalta). Ihmisoikeuskomitea on ratkaisutoiminnassaan korostanut sitä, että saamelaisilla on oikeus yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan ja käyttää omaa kieltään yleissopimuksen 27 artiklan tarkoittamassa yhteydessä. Saamelaisten kulttuurin harjoittamisen muodoksi tunnustetaan komitean soveltamiskäytännössä ainakin poron- hoito, kalastus ja metsästys. KHO 2021:83 Korkein hallinto-oikeus (KHO) antoi vuonna 2021 vuosikirjapäätöksen KHO 2021:83,225 jossa kysymys oli Turvallisuus- ja kemikaaliviraston (Tukes) kaivosviranomaisena 7.7.2016 antamasta malminetsintälupapäätöksestä Käsivarressa saamelaisten kotiseutualueella ja erityisellä poronhoitoalueella. KHO:ssa ratkaistavana olivat kysymykset siitä, oliko saamelaisilla ollut mahdollisuus tehok- kaalla tavalla osallistua kaivosviranomaisessa malminetsintälupapäätöksen valmisteluun, kun otetaan huomioon myös YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan 225 Kirjoittaja on toiminut asiassa asiamiehenä korkeimmassa hallinto-oikeudessa. 257 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 kansainvälisen yleissopimuksen 27 artikla ja sitä koskeva käytäntö sekä se, ylittyikö yleisso- pimuksen 27 artiklan kieltämisen kynnys aineellisesti malminetsintähankkeen johdosta. KHO katsoi päätöksessään, että asiassa Tukes oli asian valmistelun kannalta luonut sellaiset puitteet, että KP-sopimuksen 27 artiklan tarkoittamalla tavalla asiassa on ollut tosiasiassa mahdollisuus osallistua malminetsintähakemuksen lupamenettelyyn siten, että vuodelta 2007 YK:n alkuperäiskansojen oikeuksia käsittelevä julistus on otettu samalla huomioon asianmukaisella tavalla. Korkein hallinto-oikeus katsoi myös, että kokonaisuutena arvioi- den kyse on varsin pienimuotoisesta toiminnasta, joten KP-sopimuksen 27 artiklan kieltä- misen kynnys ei myöskään materiaalisesti ylittynyt. Korkein hallinto-oikeus korosti lisäksi, että kaivosluvassa tarkoitetun hankkeen vaikutusten tunnistaminen saamelaisten oikeuksiin alkuperäiskansana edellyttää saamelaisten oman kielen ja kulttuurin tuntemusta. Kaivoshankkeen vaikutusten selvittäminen näin ollen edellyttää yhteistyötä saamelaiskäräjien, paliskunnan tai muun tämän pätevyyden omaa- van tahon kanssa. Fosen-saken Norjan korkein oikeus (Norges Høyesterett) antoi vuonna 2021 tuomion, joka koski tuu- livoimalahanketta poronhoitoalueella. Keskeinen oikeudellinen kysymys oikeudessa oli, loukkasiko tuulivoimalahanke KP-sopimuksen 27 artiklan poronhoidolle ja saamelaiskult- tuurille antamaa suojaa. Korkein oikeus katsoi, että KP-sopimus ei lähtökohtaisesti mahdollista eri intressien pun- nitsemista vastakkain, joten esimerkiksi uusiutuvan energian, jota tuulivoiman avulla on mahdollista saada, ei tässä yhteydessä ole mahdollista ottaa huomioon tuulivoimahan- ketta puoltavana näkökohtana. Korkein oikeus korosti kuitenkin samalla myös, että eri intressien vertailu on periaatteessa mahdollista, jos eri perusoikeudet olisivat vastakkain, joten tässä yhteydessä ei ollut mah- dollista ottaa huomioon tuulivoimahanketta puoltavia näkökohtia. Johtopäätökset KP-sopimuksen 27 artiklan soveltamisessa lähtökohtana on, että alkuperäiskansalla tulee olla mahdollisuus osallistua tehokkaasti sen kulttuurin harjoittamiseen (ja uskonnon har- joittamiseen ja kielen käyttämiseen) vaikuttavaan hankkeen valmisteluun. Tämän jälkeen harkitaan, ylittyykö 27 artiklan kieltämisen kynnys aineellisesti. Jos ylittyy, hanketta ei voida toteuttaa, jollei hankkeen muutoksella tai lupamääräyksillä voida muuttaa hanketta ja sen vaikutuksia siten, että hanketta voitaisiin pitää hyväksyttävänä artiklan kannalta. 258 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Intressivertailun avulla ei voida selvittää sitä, ylittyykö yleissopimuksen 27 artiklan kieltä- misen kynnys kummassakaan merkityksessä. Jos hankkeessa olisivat vastakkain kaksi tai useampi perusoikeus, tilanne olisi periaat- teessa toisenlainen, jolloin esimerkiksi kahteen eri perusoikeuteen liittyviä seikkoja ver- rattaisiin, oikeastaan punnittaisiin, toisiinsa nähden. Yleissopimuksen 27 artiklan kannalta tilanne saattaisi tällöin olla esimerkiksi siitä, että vastakkain olisi kaksi saamelaisten perus- oikeutena turvattua oikeutta elinkeinon harjoittamiseen (esim. toisaalta poronhoito ja toi- saalta saamelainen matkailuelinkeino). 259 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 7 Intressit kaivoslain päätöksenteossa Tässä luvussa tarkastellaan edeltävät luvut ja viranomaisten toimivaltajaot huomioon ottaen, millaisia intressejä (sisältö ja osatekijät) kaivoslain soveltamisalaan kuuluvassa int- ressivertailussa voidaan ottaa huomioon, kuinka ne ryhmitellään, painotetaan ja priorisoi- daan intressien objektiiviseksi vertailemiseksi sekä mikä vaikutus intressivertailulla olisi lupaprosessiin, viranomaisen päätöksentekoon ja päätöksentekijöihin. Lisäksi annetaan esimerkki, kuinka mahdollisen intressivertailusäännöksen voisi lisätä kaivoslakiin. 7.1 Kaivoslain ja muun lainsäädännön soveltamisalat Jos intressivertailu otettaisiin käyttöön, se voisi nykyisen lainsäädännön piirissä kohdistua vain kaivoslain soveltamisalalla oleviin intresseihin. Koska eri hallinnonaloilla on lainval- mistelussa vastuuministeriönsä, kaivoslain säädösvalmistelusta eivät muut ministeriöt voi päättää eikä päinvastoin kaivoslain vastuuministeriö muun lain-säädännön sisällöstä. Työ- ryhmä selvitti kaivoslain valmistelijoilta, ettei toisen ministeriön suostumusta säätää kai- voslakia laajemmin ole tarjottu eikä pyydetty tämän selvityksen laatimisen aikana. Selvityksessä tuli toimeksiannon mukaan katsoa, ettei sääntely olisi päällekkäistä. Se on edellyttänyt muiden lakien soveltamisalojen rajausten selvittämistä osana toimeksian- toa. Toimeksiannon ja ohjausryhmän ohjauksen mukaan selvitys on voinut koskea vain nykyistä kaivoslakia. Selvityksen rakenne on palvellut tätä tarkoitusta. Ohjausryhmä ei laa- jentanut selvityksen soveltamisalaa työn aikanakaan, kun työryhmä kysyi sitä erikseen. Int- ressivertailussa esitettävien selvitysten aste ja sitovuus jatkossa muiden lakien soveltami- salle kuuluvien hakemussuunnitelmien tarkentuessa olisi epäselvä. Vain kaivoslakia koske- van intressivertailun ei voi tällä hetkellä katsoa edustavan yleistä hyväksyttävyyttä, koska vain kaivoslain soveltamisalalla tehtävän intressivertailun perusteella ei voitaisi päättää koko hankkeen hyväksyttävyydestä. Asiaa tarkennetaan vastauksissa tutkimuskysymyksiin. 7.2 Viranomaisten toimivalta Viranomaisen toimivalta liittyy keskeisesti siihen, mitä voidaan pitää kaivoslaissa suojat- tavana intressinä. Kaivoslain sekä muiden edellä tarkasteltavien kaivostoimintaa koske- vien lakien lupa- ja valvontaviranomaisten toimivalta sekoittuisivat, jos intressivertailuun 260 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 pitäisi sisällyttää eri viranomaisten toimivaltaan kuuluvia osatekijöitä, kuten vesirakenta- mista, vesiin kohdistuvia päästöjä, vesienhoidon suunnittelua, kaivannais- ja muita jät- teitä jne. Kaivosviranomaisen toimivaltaa ei siten tässä selvityksessä ole tullut esittää laa- jennettavaksi tai supistettavaksi. Kaivoslain soveltamisalalla säädetään kaivoselinkeinon intresseistä suhteessa maanomistusoikeuksiin, muihin varallisuusoikeuksiin, elinkeinoihin, asutukseen, lakisääteisiin velvollisuuksiin, saamelaisiin, maisemaan ja muihin vastaaviin intresseihin. Vesilain kaltainen intressien vertailu edellyttää samanaikaista päätöksentekoa, ei nykyi- seen tapaan erillisiä peräkkäisiä päätöksiä. Kaivoslain intressien alueellisesta ja valtakun- nallisesta mittakaavasta johtuen lupaviranomaisen on oltava valtion viranomainen. Kai- voslain soveltamisalalla se olisi edelleen Tukes. Kuitenkin kaivostoiminnan edellyttäessä lunastuslupaa tai muuta valtioneuvoston lupaa, lupaviranomaisena olisi valtioneuvosto. Se vähentäisi valtioneuvoston päätettäväksi tulevien ratkaisujen määrää226, edistäisi koko- naisvaltaista arviointia samanaikaisesti ja mahdollistaisi päätöksenteon kaivoslakiin liitty- vien intressien (erämaat, luonnonsuojelulain läpäisyvaatimus, lunastus) osalta samanai- kaisesti yleisen edun mukaisesti vesilain kaltaisessa intressivertailussa. Asiaa tarkennetaan vastauksissa tutkimuskysymyksiin. 7.3 Intressien arvottaminen 7.3.1 Intressien ryhmittely, priorisointi ja painotus Intresseistä erotetaan esteet, joiden toteutuminen ei riipu vastaintressistä vaan ehdotto- masta tai ehdollisesta viranomais- tms. tahon suostumuksesta riippuvasta esteestä. Kai- voslain systematiikkaa ei tältä osin muutettaisi. Esteitä lisättäisiin varauksiin ja rajoitetum- min lupamenettelyihin. Saamelaiskulttuurista johtuvat esteet kuuluvat myös tähän. Esteet on poistettava tai niitä on lievennettävä. Käsitteellisesti esteet eivät sisälly vertailtaviin intresseihin. Intressit ryhmiteltäisiin kaivoslain soveltamisalan rajauksin ja kaivoslain tarkoituksen perusteella taloudellisen, sosiaalisen ja ympäristöllisen pilarin intresseihin. Kestävä kehi- tys olisi läpileikkaava ja sisältäisi myös kestävyyskriteerit, mutta vain kaivoslain soveltami- salalla rajoitetusti. 226 Valtioneuvosto päättää nykyäänkin kaivosaluelunastusluvasta ja muista suostumuk- sista ja poikkeuksista. Nyt se päättäisi samanaikaisesti ”kaivoselinkeinoluvasta” tarvittavine muine ratkaisuineen. 261 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Aluetaloudelliset vaikutukset voidaan arvioida euroina paikallis-, alue- ja valtiotasolla, eri elinkeinoihin sekä kuntiin ja viranomaisiin kohdistuvina vaikutuksena. Sosiaaliseen pila- riin sisältyvät työllisyysintressit voidaan arvioida samalla tavalla eri alue- ja kohdentumis- tasoilla numeerisina suureina. Intressit ryhmitellään laajemmin kuin vesilain lupaharkin- nassa, eivätkä ne siten liity välittömään vesitaloudelliseen paikallisetuun. Ympäristölliset intressit kaivoslain soveltamisalalla eivät liity vesistövaikutuksiin tai vesien- ja merenhoitolaissa tarkoitettuihin suunnitelmiin. Ojitukset sekä muut suorat ja välilliset päästöt eivät sisälly myöskään kaivoslain soveltamisalaan, eivät myöskään kaivospadot tai kaivoksiin liittyvät vesistöpadot. YVA-lain ympäristövaikutusten käsitteestä huomioon otettaisiin vain osa. Kaivoslaki on elinkeino-oikeudellinen laki eikä siinä sellaisenaan voida säätää kaivoslain soveltamisalan ulkopuolella olevista seikoista, vaikka sen tavoitteena olisi kestävä kehitys. Kaivoslaissa jo oleva kaavoitusvaatimus tarkoittaa, että asumisen, maa- ja metsätalouden, matkailun jne. intressit otetaan huomioon ennen kaivoslain päätöksentekoa. Vastaintres- sit ovatkin usein paikallisia (paikkakunnan asuin- ja elinkeino-olot). Ympäristönsuojelu- lain intresseihin, EU-oikeuteen sekä vedenlaatuun ja päästöihin ei sisälly intressien ver- tailua, joten niitä ei käsitteellisesti pitäisikään missään erillislaissa painottaa vastaintres- sien perusteella joustavana intressinä vaan kaikkia toimintoja yhdenvertaisesti koskevina vaatimuksina. 7.3.2 Intressien yhteismitallistaminen Taloudelliset ja sosiaalisten intressien työllisyysintressit ja pääosa sosiaalisista intresseistä voidaan yhteismitallistaa numeerisesti. Kaikkia sosiaalisia vaikutuksia ei voi yhteismital- listaa. Kokonaisharkinta intressipunninnassa tarkoittaisi, että kaivoshankkeessa hyväksyt- täisiin jonkinasteiset haitat vastapuolella olevien hyötyjen suuruuden perusteella. Ratkai- sevia ovat yleiset edut. Yksityinen etu väistyy aina myös mm. vesilain soveltamiskäytän- nössä, missä ei tunneta ratkaisua, jossa yksityinen etu olisi intressivertailussa painanut ylei- siä etuja enemmän. Käytännössä siis lupa-asiassa vertailtaisiin vain yleisiä etuja. Yleiselle edulle saatavien hyötyjen tulisi olla huomattavia yleiselle edulle koituviin edunmenetyk- siin verrattuna. Huomattavuus ei tarkoita prosenttiosuutta vaan laskennallista todennetta- vuutta epävarmuudet huomioon ottaen. Vaikka kaivoslaissa tarkoitetut esteet arvioidaan ensin käsitteellisesti erikseen, esteen pois- tamisen jälkeen jäljelle jäävä lievempi vaikutus yleiseen etuun voidaan ottaa huomioon negatiivisena tai positiivisena etuna intressien vertailussa (esim. sopimukset viljelijöiden, metsätalouden, saamelaisten tai matkailuyritysten kanssa). 262 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 7.3.3 Intressien yhteensovittaminen Kaivostoiminnan vaikutukset tulisi aina ensin lieventää sekä sopimusjärjestelyin että tek- nisillä sijoittamis-, louhinta- tms. ratkaisuilla. Esimerkkeinä tästä ovat mm. vapaaehtoiset kiinteistönkaupat, maanalainen louhinta viljelyalueella, metsätalouden harjoittamisen jat- kaminen, paliskunnan erotusaitojen uusiminen ja korvaussopimukset, liito-oravien siirty- märeitit, maanalaisen louhinnan välttäminen suojelualueella, rikastushiekka-altaiden ja sivukivikasojen maisemalliset järjestelyt, moottorikelkkareittien säilyminen, paikallisten yritysten käyttäminen urakoitsijoina, kaivosalueen osien sallittu hyödyntämien matkailun tms. tarpeisiin. Intressien vertailu suoritettaisiin siten esteiden poistamisen ja vaikutusten lieventämi- sen jälkeisessä vaihtoehdottomassa tilanteessa. Mitään intressiä ei loukattaisi, jos louk- kaaminen voitaisiin välttää kohtuullisin kustannuksin. Intressejä vertailtaisiin vaihtoeh- dottomassa tilanteessa, jollaisessa tilanteessa mm. EU:n komissio vertailee luontodirektii- vin mukaiseen lajisuojeluun ja Natura 2000-alueisiin liittyviä poikkeuslupia. Poikkeuksia ei myönnetä, jos hankkeelle on vaihtoehto. Lisäksi vaikutusten lieventäminen (mitigointi) on ensisijainen korjaamiseen (kompensointi) verrattuna, kuten selvityksessä on edellä kerrottu. 7.4 Kaivoslain mahdollisia muutostarpeita 7.4.1 Yleistä kaivoslain muutostarpeesta Tämä valtioneuvoston intressivertailuselvitys on erillinen kaivoslakiuudistuksesta. Tässä yhteydessä otetaan ensin intressivertailun näkökulmasta lyhyesti kantaa luonnoksessa esi- tettyihin muutoksiin, sitten kaivoslain sisältöön, mikäli intressivertailu sisällytettäisiin kai- voslakiin. Kestävän kehityksen periaate tunnetaan poliittisena periaatteena sen hallinto- rajat ylittävien taloudellisten, sosiaalisten ja ympäristöllisten pilarien johdosta. Sen vuoksi sitä ei voi kytkeä elinkeinolainsäädäntöön, työturvallisuuslainsäädäntöön tai ympäristö- lainsäädäntöön kokonaisuutena. Hallinnonalat valmistelevat lainsäädäntöä lainsäätäjän hyväksyttäviksi omilla hallinnonaloillaan. Kestävän kehityksen soveltaminen viranomais- tasolla rajoittuu kunkin säädöksen soveltamisala- ja toimivaltakysymyksiin. Viranomainen ei voi soveltaa kestävää kehitystä ylittäen sille laissa annetun toimivallan tai perustuslain mukaisen harkintavallan. Lakeja muutetaan yleensä kokemusten perusteella. Nykyinen kaivoslaki on varsin nuori eikä sen soveltamisesta ole runsaasti kokemuksia. Yksi kaivos on saanut luvan nykyisen kaivoslain nojalla. Muut yli 40 kaivosta toimivat vanhan kaivoslain mukaisten kaivosoi- keuksien nojalla. Malminetsintälupia on myönnetty, monet niistä vanhojen valtausten pohjalta. 263 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 7.4.2 Intressivertailun sisällyttäminen kaivoslakiin Jos intressivertailu otettaisiin käyttöön, se olisi ensi vaiheessa sisällytettävä nykyisen kai- voslain järjestelmään mahdollisimman kevyesti. Alla työryhmä esittää yhden esimerkin lukuisista vaihtoehdoista täytäntöönpanolle. Se ei rinnastu pitkäaikaiseen lainvalmistelu- työhön. Lisäksi tämä selvitys on toimeksiannon mukaan erillinen kaivoslain uudistuksesta. Esimerkkiä ei pidä sekoittaa työryhmän johtopäätöksiin intressivertailun sisällyttämisestä. Varausilmoituksen ulkopuolelle voitaisiin rajata alueita vielä laajemmin kuin mihin malmi- netsintälupa voitaisiin saada. Varausilmoitukset ovat aiheuttaneet vääriä mielikuvia. Vara- usilmoitus ei ole välttämätön alustavien tutkimusten suorittamiselle jokamiehenoikeuk- silla tai sopimusperusteella ja malminetsintäluvalle varausilmoituksen estealueella. Täy- dennystä on arvioitu kaivoslakiesitys huomioon ottaen (5 luku sinänsä koskee lupamenet- telyitä, ei ilmoituksia). 44 § Varausilmoitus --- Varausalueesta on rajattava 7 §:n 2 momentissa, 9 §:n 4 momentissa tarkoitetut alueet, taaja-asutusalueet, muuhun kuin kaivoskäyttöön asemakaavoitetut ja käytössä olevat alueet, kuntakaavakartassa ja -määräyksillä yksilöidyt tärkeät maa- ja metsätalousalueet, luonnonsuojelulaissa (1096/1996) tarkoitetut luonnonsuojelualueet siltä osin kuin ne on yksilöity kaivoslain nojalla annetussa asetuksessa. Malminetsintäsuunnitelmista (7 luku) poikkeamisen sallimista perustellusta syystä voisi harkita (tutkimusaikaiset viitteet malmioista, ulkopuolisen rahoituksen tutkimussopimuk- set tms. syy). Malminetsinnästä ei aiheudu yleensä korvattavia vahinkoja vaan malminet- sinnän jatkamistilanne jatkaa epävarmuutta tulevasta alueiden käytöstä. Voimassaolon jat- kamisen sitomista kaivoslain soveltamisalan ulkopuolelle, muuten kuin liiketoimintakiel- loissa tai tahallisissa rikostapauksissa, voisi arvioida perustuslain elinkeinosuoja huomioon ottaen. Jatkoluvan myöntämiseen malminetsinnälle voisi harkita sisällytettäväksi intres- sien vertailua omaisuuden suojan näkökulmasta. Mahdollisia muutoksia kursiivilla: 61 § Malminetsintäluvan voimassaolon jatkaminen --- Malminetsintäluvan voimassaolon jatkamisen edellytyksenä on, että: 1) luvanhaltija on olennaisilta osin toteuttanut malminetsintäluvan perusteena olevan tutkimussuunnitelman mukaiset tutkimustoimenpiteet, ellei suunnitelmasta poikkeamiselle ole perustelua syytä, ja malminetsintä on muutenkin ollut tehokasta ja järjestelmällistä --- 264 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 3) luvanhaltija on noudattanut tässä laissa säädettyjä velvollisuuksia samoin kuin lupamääräyksiä, eikä luvanhaltijaa ole määrätty liiketoimintakieltoon tai tuomittu lainvoimaisella rikostuomiolla useammin kuin kerran tässä laissa tarkoitetun toiminnan harjoittamisessa noudatettavien määräysten tahallisesta rikkomisesta; laiminlyöntien olennaisuutta arvioitaessa on otettava huomioon erityisesti laiminlyöntien suunnitelmallisuus, niiden kesto ja toistuvuus sekä laiminlyönneistä aiheutuneiden vahinkojen määrä. 61 a § Maanomistajan suostumus malminetsintäluvan voimassaolon jatkamiselle (korvataan esitetty 3 momentti, muutos kursivoitu) Mikäli edellä 1 momentissa tarkoitettu suostumus ei täyty 2 momentissa säädetyllä tavalla, kaivosviranomainen voi myöntää luvan voimassaolon jatkamiselle, jos jo suoritettujen tutkimusten kustannukset selvästi ylittävät malminetsinnästä yksityisille eduille aiheutuvien edunmenetysten kustannukset227 tai, jos tutkimuksilla on saatu viitteitä yhteiskunnallisesti merkittävän esiintymän olemassaolosta ja hankkeen toteuttamisen edellytysten lisäselvittämistarpeesta. Tärkeän yleisen edun vaatimusta arvioidaan erityisesti hankkeen paikallis- ja aluetaloudellisten sekä työllisyysvaikutusten ja yhteiskunnan raaka-ainehuollon tarpeen perusteella. Kaivosviranomainen määrää tutkimuksista mahdollisesti aiheutuvat edunmenetykset vaatimuksesta korvattaviksi joko voimassaolon jatkamispäätöksessä tai malminetsintätutkimusten jälkeen ennen kaivosluvan myöntämistä tai voimassaolon jatkamispäätöksen voimassaolon päättyessä. Intressivertailua ”kaivoselinkeinolupaharkinnassa”, jos sellaisesta säädettäisiin, voisi harkita sisällytettäväksi nykyisen kaivoslain rakenteen mukaisesti 6 lukuun (Lupaharkinta, 45–55 §). 6 luvussa on vuoron perään esteitä ja lupaedellytyksiä. Esteet erotettaisiin käsit- teellisesti tässä selvityksessä tarkoitusta intressivertailusta. Esteet voitaisiin kohdan 4.2.2 mukaisesti esittää suoraan ehdottomina suostumuksista riip- pumatta (hautausmaa), viranomaisen suostumuksia vastaintressistä riippumatta vaati- vina, vastaintressistä riippumatta vain sopimusperusteisesti väistyvinä esteinä, laissa sää- dettyinä ja asetuksessa yksilöityinä estealueina (kansallispuistot, luonnonpuistot tai niiden keskeiset osat, Natura 2000 -alueista mahdollisesti suojelun sisällyttämisperusteena olevat 227 Omaisuuden suoja otettaisiin huomioon, jos etsintäkustannukset olisivat suuria. Mal- minetsintä ei aiheuta korvattavia välittämiä vahinkoja kuin poikkeuksellisesti. Malminet- sintä ei estä maanomistajaa käyttämästä aluettaan, mutta malminetsinnän aikana on epävarmuus alueen tulevasta käytöstä. Säännös kannustaisi luvan aikana tehokkaaseen malminetsintään. 265 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 tietyt suojeluarvon säilymisen kannalta ratkaisevat ja asetuksella yksilöidyt alueet. Vaikka alue ei muodostaisi suoraa estettä, se voitaisiin ottaa huomioon intressinä. Jos intressivertailu toteutettaisiin jo vireillä olevassa kaivoslain uudistuksessa, kaivoslain 47 ja 49 § voitaisiin harkita täydennettäväksi lupaharkintaa varten, jotta intressit voitai- siin vesilain tavoin arvioida ilman päällekkäisyyksiä. Nykyinen kaivoslupa sisältää oikeudet mineraaleihin (47 §), jonka lisäksi tarvitaan oikeudet alueeseen (49 §). 47 § voitaisiin otsi- koida mineraalien hyödyntämisoikeuksien edellytykseksi. Käyttöoikeutta koskeva harkin- nan otsikko voidaan päivittää ja pykälän teksti muuttaa niin, ettei siinä puhuta erillisestä kaivosaluelunastusluvasta ja siihen jo sisältyvä intressivertailu siirrettäisiin intressivertailu- pykälään. 49 a §:stä tulisi uusi intressivertailusäännös. 33 § Lupaviranomaiset Valtioneuvosto ratkaisee kaivoselinkeinoluvan, kun luvan myöntäminen edellyttää käyttöoikeuden lunastamista, muuta kaivoslupa-asian ratkaisemisen yhteydessä tarvittavaa valtioneuvoston suostumusta tai kaivoshanke on esteestä huolimatta toteutettava valtion turvallisuuden kannalta tärkeän yleisen edun mukaisesta syystä. Valtioneuvosto ratkaisee myös uraanin tai toriumin tuottamista koskevan kaivoselinkeinolupa-asian. Kaivosviranomainen ratkaisee varausilmoituksia, malminetsintälupia ja kullanhuuhdontalupia sekä muita kuin 1 momentissa tarkoitettuja kaivoselinkeinolupia koskevat asiat. --- 45 § Lupaharkinnan perusteet (lisätään uudet 2 ja 3 momentit, kursivoitu) --- Valtioneuvosto voi myöntää pakottavan yleisen edun mukaisen valtion raaka- ainehuollon tai varmuusvarastojen ylläpidon kannalta valtion turvallisuudelle kriittisen mineraalin tutkimiseksi, hyödyntämiseksi sekä hyödyntämistä varten tarpeellisiin alueisiin tarvittavat oikeudet ja kaivoselinkeinoluvan huolimatta kaivoslaissa säädetystä esteestä. Lupaviranomainen voi valtion raaka-ainehuollon tarpeen tyydyttämiseksi määrätä, että louhituista ja jalostetuista mineraaleista 0,X % on toimitettava omakustannushinnalla valtion varmuusvarastoon. 266 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 47 § Edellytykset mineraalien hyödyntämisoikeudelle --- 49 § Edellytykset alueen käyttöoikeudelle Käyttöoikeus alueeseen voidaan myöntää, jos kaivoshanke on yleisen tarpeen vaatima ja kaivosalue täyttää 19 §:ssä säädetyt edellytykset. Kaivosviranomainen voi myöntää rajoitetun käyttö- tai muun oikeuden kaivoksen apualueeseen, jos muualla laissa ei toisin säädetä ja apualue täyttää 19 §:ssä säädetyt edellytykset. Oikeus voidaan myöntää vain siltä osin kuin alueelle suunniteltujen toimintojen sijoittamista ei muutoin voida järjestää tyydyttävästi ja kohtuullisin kustannuksin. Lupaharkinnassa on otettava huomioon, mitä 47 §:n 2 ja 3 momentissa säädetään kaivosalueesta ja kaivoksen apualueesta käyttöoikeuden myöntämisen edellytyksenä. 49 a § Kaivoselinkeinolupa Kaivoshanke tulee suorittaa vain siinä laajuudessa kuin on välttämätöntä kaivostoiminnan harjoittamiseksi ja esiintymän hyödyntämiseksi tehokkaasti tässä laissa tarkoitetulla tavalla (vaihtoehdottomuusedellytys). Kaivostoimintaa ja siihen liittyviä oikeuksia on harjoitettava kaivosalueella vähimmän haitan periaatteen mukaisesti. Kaivostoiminta on mahdollisuuksien mukaan sovitettava yhteen naapureiden ja muiden oikeudenhaltijoiden intressien kanssa. Lupa voidaan myöntää, jos hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on todennettavasti suurempi verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin. Intressejä on arvioitava perustuslain näkökulmasta ottaen huomioon vaikutukset kestävään kehitykseen. Kaavoitus on otettava huomioon siltä osin kuin siinä on sovitettu yhteen hyötyjä ja menetyksiä. 49 b § Kaivoselinkeinoluvassa vertailtavat hyödyt ja menetykset Vertailussa arvioidaan hyötyjä ja menetyksiä yleiseltä kannalta. Yleisiä etuja arvioidaan kunta-, alue- ja valtion tasoilla. Käyttöoikeuden yleisen tarpeen vaatimusta arvioidaan kokonaishyödyn lisäksi erityisesti kaivoshankkeen paikallis- ja aluetaloudellisia sekä työllisyysvaikutuksia ja yhteiskunnan itsenäisen raaka-ainehuollon tarvetta. 267 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Yleisiä menetyksiä arvioidaan taloudellisesta, sosiaalisesta ja ympäristöllisestä näkökulmasta painottaen, perustuslain mukaisesti tulkiten ja ottaen huomioon erityisesti paikallisia vaikutuksia omaisuuteen, asumiseen, elinkeinoihin, elinkeinorakenteeseen ja ympäristöön sekä saamelaisten ja kolttien kulttuuriin. Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää tarkemmin huomioon otettavista hyödyistä ja menetyksistä sekä niiden painotuksesta. Kaivoslupaa ja kaivosaluelunastuslupaa koskeva termistö tulisi kauttaaltaan tarkistaa yhteensopivaksi mineraalien ja alueiden hyödyntämisoikeuksien kanssa. 268 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 8 Johtopäätökset 8.1 Yhteenveto johtopäätöksistä Hallinnonalojen erillisyyden ja lakien soveltamisalarajausten vuoksi vesilain kaltaisen int- ressivertailun säätäminen kaivoslakiin kaivoslain soveltamisalaa laajemmin ei ole mahdol- lista. Toimeksianto ei käsittänyt eri lupajärjestelmien koordinointia. Intressivertailun sisäl- lyttäminen kaivoslakiin suppeampana kaivoslain soveltamisalalla olisi haastavaa intressien rajautumisen ja kaavoituksen päällekkäisyyden vuoksi. Se ei vastaisi julkisuudessa esitet- tyihin odotuksiin. Mahdollisessa kaivoslain intressivertailussa voisi ottaa huomioon kaivostoimintaan liittyviä ympäristöllisiä ja yhteiskunnallisia tekijöitä siltä osin kuin niistä ei säädetä muussa laissa. Kaivostoiminnan edellytyksiä rajaavat luvanmyöntämisesteet, muut lupajärjestelmät ja suojeluvelvoitteet sekä haittavaikutuksien vähentämisestä annettavat lupamääräykset huomioon ottaen jää lainsäätäjän arvioitavaksi, millaisia vaikutuksia intressivertailun lisää- misestä kaivoslakiin kohdistuisi suhteessa julkisuudessa esitettyihin odotuksiin. Kaivoslain mukaisessa intressivertailussa huomioon otettavien oikeushyvien tai intressien piiriin jää suppeaksi. Kaivoslain vertailu ei soveltamisvaiheessa saisi yleistä hyväksyntää. Eri lakien erilaisia soveltamisaloja ei hahmoteta nykyäänkään lausunnoissa ja muistutuksissa. Vain kaivoslain intressien lisääminen päätöksentekoon heikentäisi lisää asianosaisten, osal- listen, kuntien ja viranomaisten ymmärrystä sääntelykokonaisuudesta. Intressivertailusta riippumatta voidaan koordinoida tai yhdistää päätöksentekojärjestelmiä taikka vahvistaa valtion suvereniteetin ytimeen kuuluvaan kansalliseen turvallisuuteen liit- tyvää sääntelyä. Nykyisen kaivoslain soveltamisesta on varsin vähän kokemusta. Kaavoituksessa ratkaistaan suuri osa intresseistä ennen kaivoksen lupaharkintaa, joten intressien päällekkäisyyttä välttävä intressivertailu ei olisi rakenteellisesti optimaalinen kaivoslakiin. Intressivertailun laajentaminen päästöjen ja vaikutusten puolelle tarkoittaisi sitä, että kaivoslaissa suoritet- taisiin usein puutteellisin tiedoin jonkinlainen esiharkinta intressinä ja sitten ympäristön- suojelu- ja vesilaeissa erillinen lupaharkinta, jolloin intressivertailun oletukset muuttuisivat jälkikäteen. Siitä seuraisi lupa- ja valvontaviranomaisten toimivallan päällekkäisyyttä. Työ- ryhmän toimeksianto ei käsittänyt kaivoslain soveltamisalan laajentamista intressivertai- lun osalta muiden lakien puolelle. 269 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Jos intressivertailu silti otettaisiin käyttöön nyt tai tulevaisuudessa, työryhmä pitää tär- keänä ottaa huomioon kohdassa 8.2 tutkimuskysymyksiin annetut vastaukset. Intressiver- tailun perusteet säädettäisiin laissa, välttämättömät tarkennukset kaivosasetuksessa har- kintavallan ja sääntelyn selkeyden sekä yhdenvertaisesti hakijasta riippumattoman käsit- telyn ja joutuisan ratkaisun aikaansaamiseksi vuoksi mm. CETA-sopimuksen vaatimusten vuoksi. Intressivertailu voidaan rajoittaa myös koskemaan alueita, joilla on merkitystä mer- kittävän vastaintressin kannalta. Aluetason tarkastelu ei kuitenkaan riitä ottamaan huo- mioon niitä osatekijöitä, joita tehtävänannon sekä kyselyn perusteella mielletään yleisiksi eduiksi. Valtiokonserniin kuuluva yritys olisi hakijana kilpailluilla markkinoilla samassa asemassa WTO-sääntelyn ja EU:n perustamissopimuksen mukaisesti kilpailuneutraliteetti- ja yhden- vertaisuusvaatimukset huomioon ottaen. Intressivertailussa kansallinen turvallisuus ehty- vien luonnonvarojen louhinnassa voi korostua siltä osin kuin tarkoitus ei ole vaikuttaa kil- pailtuihin markkinoihin vaan valtion turvallisuuteen. Kaivostoiminnan esteet eivät sisältyisi intressien vertailuun, koska esteet ovat olemassa vastaintresseistä riippumatta. Intressien vertailuun eivät myöskään sisältyisi valtion turval- lisuudelle tärkeät kaivoshankkeet, joissa nimenomaisesti louhittaisiin ehtyviä ja kriittisiä mineraaleja228 (Suomessa niobium, platinametallit, koboltti jne.) osana kansallista suvere- niteettia valtiolle välttämättömiin tarpeisiin huoltovarmuuden tai varmuusvarastojen yllä- pitämiseksi. Työryhmä katsoo tämän perustelluksi WTO-sääntelyyn sisältyvien GATT- ja GATS-sopimusten, niiden poikkeukset hyväksyvän CETA-sääntelyn sekä ratkaisu C-72/83 huomioon ottaen myös SEUT 36, 45, 52 ja 62 artiklojen mukaisesti. Intressivertailun suorittamiseen soveltuvan viranomaisen valinnassa on otettava huo- mioon kaivoslain soveltamisala ja intressien alueellinen laajuus. Kaivoslain soveltami- salarajausten vuoksi mahdollinen muiden lakien mukaisten eri lupaviranomaisten muo- dostama koordinoiva viranomainen ei soveltuisi. Intressien laajuuden vuoksi viranomai- nen olisi valtakunnallinen. Vaikka kunnallista päätösvaltaa pitäisi hallitusohjelman mukai- sesti vahvistaa, perustuslain perusteluissa kunnalliseen itsehallintoon kuuluisi perinteisesti edelleen kaavoitus, ei lupakäsittely. Kuntien kaavoitustoimivalta on jo säädetty kaivos- lakiin sekä yhteisesti pakollisessa kuntaliitossa (maakunnan liitto) että kunnan sisäisesti. Kuntien päätösvalta kaventuu, kun kuntarajat ylittävistä intresseistä ei voisi päättää kun- nissa yhteistoiminnassa. 228 Antimoni, baryytti, bauksiitti, beryllium, boraatit, fluorisälpä (fluoriitti), gallium, ger- manium, hafnium, indium, koboltti, koksihiili, litium, luonnongrafiitti, luonnonkumi, mag- nesium, niobium, piimetalli (silika), platinaryhmän metallit, raakafosfaatti, harvinaiset maa- metallit, skandium, tantaali, titaani, vanadiini, vismutti, volframi. Ks. viimeisin päivitys KOM(2020)474 neljäs kriittisten mineraalien lista. 270 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Yhteenveto seikoista, jotka eivät puolla intressivertailun käyttöönottoa: y toimeksianto on sidottu kaivoslain soveltamisalaan ja päällekkäisyydet piti estää – toimeksiantoa ei laajennettu y päällekkäisyyksiä tulisi kaavaan, päästösääntelyyn, vedenlaatusääntelyyn, kaivannaisjätteisiin, vesienhoitosuunnittelu jne., jos laajennettaisiin kaivoslain ulkopuolelle toimeksiannon vastaisesti y etenkin kaivoksen lupamenettelyä jo nyt edeltävässä kaavoituksessa intressejä on jo arvioitu maakunnan tai kunnan mittakaavassa y selvityksestä erillistä kaivoslain uudistusta on valmisteltu vain kaivoslain soveltamisalalla, jolloin muutokset saattaisivat aiheuttaa merkittävää epäselvyyttä muissa laeissa y vaarat kauppasopimusten investointisuojamekanismeille y hallinnolliset toimivaltajaot lainvalmistelussa, lupa- ja valvontaviranomaisten toimivaltajaot. Valmistelu ei olisi mahdollista kaivoslain soveltamisalalla y kaivoslailla ei ole pantu täytäntöön EU-oikeutta – päällekkäisiä ennakkoratkaisupyyntöjä, jos lait olisivat päällekkäisiä, EU-oikeus tulisi myös kaivoslakiin y intressivertailun yleispiirteisyys ja ennakoimattomuus – lailla ei voi luetella intressejä tyhjentävästi, jolloin lupaviranomaisen tapauskohtaisen harkintavallan rajat olisivat myös epäselviä y kaivoslain rajattu soveltamisala ei vastaisi intressien haltijoiden huoliin – yleishyväksyttävyys puuttuisi, koska intressivertailu kaivoslain soveltamisalalla ei sisältäisi intressiryhmien ja kansalaisten esittämiä seikkoja y valtion turvallisuus voidaan ottaa huomioon säädöstason intressinä alistamatta sitä esteille ja soveltamistason intressivertailuun Yhteenveto intressivertailua puoltavista seikoista: y hyödyt ja haitat samalle tasolle y kaivoslain sisällä menettelyjä vain yksi – oikeudet mineraaleihin (kaivoslupa) ja alueisiin (kaivosaluelunastuslupa) sekä intressivertailu niihin liittyvistä intresseistä samassa päätöksessä y viranomaispäätöksiä vähemmän ja yhdistettävissä laajemmin valtioneuvoston tehdessä päätöksiä y vertailun rakenteen periaatteet voidaan yhdistää EU:n luonnonsuojelun poikkeuslupien rakenteen kanssa – vaihtoehdottomuus ja vaikutusten lieventäminen lupaharkinnan edellytyksiä y laajennetussa intressivertailussa laajempi hyväksyttävyys, mutta ei nyt mahdollista y tietous kaivoksista lisääntyisi intressejä mitattaessa y ymmärrys perusoikeuksista päätöksentekoon – arvioitavina kaikkien ratkaisujen intressien punninnoissa 271 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 y säädöstä ei tarvitse koko ajan muuttaa – soveltamiskäytäntö muotoaa y muista laeista poiketen EU ei voi suoraan määrätä valtion suvereniteettiin kuuluvasta maankäytöstä eikä kaivoksista Luettelot eivät ole tyhjentäviä. Vertailu vesilain intressivertailuun on kohdassa 8.2.4. 8.2 Vastaukset tutkimuskysymyksiin 8.2.1 Intressivertailun oikeudellinen sisältö Mikä on intressivertailun oikeudellinen sisältö? Jos kaivoslakiin lisättäisiin intressivertailu, se tulisi erottaa esteharkinnasta.229 Kaivoslain mukainen esteharkinta ja intressivertailu voisivat koskea vain kaivoslain soveltamisalaa. Ympäristönsuojelulain, vesilain tai kemikaaliturvallisuuslain (309/2005) soveltamisaloille kuuluvat lupamenettelyt sekä vesien- ja merenhoitolakiin (1299/2004) liittyvä hyväksyntä eivät sisälly kaivoslain intressivertailuun eikä muuhunkaan kaivoslain lupaharkintaan.230 Luonnonsuojelulain mukainen poikkeusharkinta ei myöskään sisälly varsinaisesti kaivos- lain intressivertailuun, mutta tuon lain vaatimukset on otettava huomioon rajoituksina läpäisyperiaatteella. Valtioneuvoston suostumusta edellyttämien tavoitteiden, hyväksyntöjen, lupien ja poik- keusten edellytykset esitettäisiin kuitenkin arvioitavaksi samanaikaisesti kaivosluvan ja kaivosaluelunastusluvan kanssa siltä osin kuin ne liittyvät kaivoslain soveltamisalalla rat- kaistaviin asioihin. Valtioneuvoston päätöksessä voitaisiin ottaa kokonaisuudessaan huo- mioon valtioneuvostotasolla ratkaistavat intressit yhdenmukaisesti. Tällöin voitaisiin ottaa kestävän kehityksen kriteerit231 kaivoslain soveltamisalaa laajemmin. Maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) mukainen kaavoitus ja YVA-lain (252/2017) mukai- nen arviointi suoritettaisiin pääsääntöisesti ennen esteharkintaa ja intressivertailua kaivos- lain viittaussäännöksen mukaisesti.232 Kaivoshankkeen luokittelu valtakunnalliseksi aluei- denkäyttötavoitteeksi valtioneuvoston ratkaisulla mahdollistaisi järjestyksen muuttami- sen, vaikka valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita ei ole Suomessa hyödynnetty tällai- seen tarkoitukseen. 229 Selvityksen kohdat 4.2.2, 5.1.3, 5.6 ja 7.3.1. 230 Selvityksen kohdat 1.3, 3.1, 4.3, 4.6 ja 5.6. 231 Selvityksen kohdat 4.1, 5.5.4, 5.6.5 ja 7.3.1. 232 Selvityksen kohdat 5.4 ja 5.6. 272 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Kaivoslain mukaisten oikeuksien etusijajärjestys säilyisi ennallaan. Varaukseen ja malmi- netsintälupa-asiaan ei sisältyisi intressivertailua. Malminetsintäluvan jatkamiseen 10 vuo- den jälkeen sisältyisi tästä poiketen taloudellisten ja sosiaalisten intressien vertailua, jossa otettaisiin huomioon malminetsintään sijoitetut kustannukset sekä malminetsinnästä aiheutuvat haitalliset taloudelliset vaikutukset paikallisiin elinkeinoihin ja omaisuuden arvoon ja käyttöön.233 Kansallis- ja luonnonpuistot sekä malminetsinnän estealueet voitaisiin lisätä varauksen esteisiin.234 Varausalueen enimmäiskokoa supistettaisiin. Esteharkinta samassa lupa-asiassa suoritettaisiin erikseen ennen intressien vertailua, koska este olisi riippumaton yksittäisen kaivoshankkeen hyödyistä. Malminetsintäluvan esteitä olisivat kaivoslain nykyiset esteet ml. saamelaiskulttuuri, eli ne säilyisivät nykyisellään. Kaivosluvan ja kaivosaluelunastuslu- van ehdottomat esteet säilyisivät nykyisellään. Esteharkinnassa intressivertailu taloudel- linen, sosiaalinen ja ympäristöllinen pilari huomioon ottaen toteutuisi lain tasolla kaivos- hankkeen hyötyjä arvioimatta, mutta viranomainen tulkitsisi silti esteen olemassaolon. Kulttuurieste arvioitaisiin taloudellisen, sosiaalisen ja ympäristöllisen kestävyyden (kestä- vän kehityksen kolme pilaria) näkökulmasta. Kaivoslupa ja kaivosaluelunastuslupa arvioitaisiin samanaikaisesti yhdessä päätöksenteko- menettelyssä vesilain tavoin, jotta vesilain kaltainen intressien vertailu olisi mahdollista. Intressivertailussa taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristölliset tekijät arvioitaisiin täysimää- räisesti kaivoslain mittakaavassa. Tässä vaiheessa intressit suhteessa maanomistajiin ja elinkeinoihin on nykyisen kaivoslain mukaisesti pitkälti ratkaistu jo kaavoituksessa. Huol- tovarmuuteen liittyvä valtion turvallisuus ja kriittiset mineraalit sisältyisivät taloudellisesti, sosiaalisesti ja ympäristöllisesti kestävään turvallisuuteen. Valtion turvallisuus tai vastaava valtakunnallinen intressi mahdollistaisi kaivosluvan ja kaivosaluelunastusluvan myöntämi- sen kaavavarauksesta riippumatta. Valtioneuvosto ratkaisisi valtakunnallisesti merkittävät kaivosasiat sekä kaikki valtioneu- voston päätöstä muutenkin edellyttävät kaivosasiat ja siihen liitännäiset suostumus-, hyväksyntä-, lupa- ja poikkeusasiat.235 Valtioneuvoston päätöksellä samassa yhteydessä voitaisiin ratkaista kokonaisvaltaisesti esimerkiksi seuraavia kysymyksiä: 1. kaivoslain (621/2011) 33, 56–59 ja 71 §:n mukaisesti kaivosaluelunastuslupa-asia sekä uraanin tai toriumin tuottamista koskevan kaivoslupa-asia. 233 Selvityksen kohdat 4.2 ja 5.6.3. 234 Mm. selvityksen kohta 5.6.2. 235 Selvityksen kohdat 5.6.1 ja 7.2. 273 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 2. maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 4.4 §:n mukainen valtioneuvoston hyväksyntä alueiden käyttöä koskevasta valtakunnallisesta tavoitteesta, kun kaivoshanke on valtakunnallisesti tärkeä osana valtion perinteistä suvereniteettia (mm. kriittiset mineraalit). Tämä pitäisi kaivoslain lupaharkinnassa rinnastaa kaavan oikeusvaikutuksiin sekä kunnan näkökulmasta kaavoitusvelvollisuuteen. 3. erämaalain (62/1991) 4–6 ja 8 §:n mukainen valtioneuvoston lupa kaivosluvalle, maa-alueen käyttöoikeuden luovutus, teiden rakentaminen sekä käyttö- ja rasiteoikeuksien lunastukset. 4. luonnonsuojelulain (1096/1996) 66 §:n mukaisen merkittävästi Natura 2000 -verkoston suojeluperusteena olevia luontoarvoja heikentävän hankkeen tai kaivoskaavan (suunnitelma) toteuttaminen erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä, kun vaihtoehtoista ratkaisua ei ole. 5. vesien- ja merenhoitolain (1299/2004) 17 §:n mukainen ja vesipuitedirektiivin 4 artiklan 7 kohdassa tarvittava poikkeus valtioneuvoston hyväksymässä vesienhoitosuunnitelmassa taikka valtioneuvoston periaatteellinen kanta muutosten erittäin tärkeästä yleisen edun mukaisuudesta ja/tai hyödyistä turvallisuudelle tai kestävälle kehitykselle tulevia ympäristö- ja vesilupaprosesseja varten. Jos poikkeusta ei ole ratkaistu jo kaavoitusvaiheessa, vesienhoitosuunnitelman hyväksyntä ei ole vireillä eikä poikkeamistarve ole selvä, asia on luontevampi siirtää ratkaistavaksi vesi- tai ympäristölupaprosessissa. Vesienhoitosuunnittelu ei sisälly kaivoslain soveltamisalaan. 6. muut mahdollisesti tarvittavat valtioneuvoston ratkaisut, määräykset, esitykset tms. Yhdenvertainen soveltaminen ja intressien laajuus edellyttävät, että lupa-asioista päättäisi valtakunnallinen viranomainen. Tukes ratkaisisi muut kaivosasiat: varausilmoitus, malmi- netsintälupa sekä kaivoslupa-asiat, joihin ei liity kaivosaluelunastuslupa-asiaa tai muuta valtioneuvoston ratkaisua edellyttävää hyväksyntää, lupaa, poikkeusta tms. Mm. perusoi- keusjuristien haastatteluissa kannatusta saivat valtioneuvoston lisäksi AVI ja valtakunnalli- nen kaivoslautakunta hybridiviranomaisena. Kuntaa ei esitetty ja kaivoslain soveltamisala- ja toimivaltarajoitukset olivat esteinä muille viranomaisille. 8.2.2 Intressivertailun osatekijät Mitä tekijöitä viranomaisen tulisi intressivertailua koskevassa harkinnassa huomioida? Taloudelliset vaikutukset arvioitaisiin vesilain intressivertailun tavoin sekä yleiselle edulle koituvana hyötynä että haittana. Lähtökohtana olisi lain soveltamisalan mukai- sesti Suomen kansallinen etu, vaikka globaalilla vastuulla raaka-aineiden kulutusta vas- taavasta tuotannosta ja ympäristöstä olisikin tulkintavaikutus. Ylikansallinen EU-sääntely 274 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 ja kansainväliset sopimukset236 otettaisiin huomioon osana kansallista etua ottaen huo- mioon luvun 3 mukaisesti Suomen oikeus omiin luonnonvaroihinsa ja kansallinen turvalli- suus.237 Huomioon otetaan talousvaliokunnan mietinnön mukaisesti kaikki arvoketjut yksi- tyisessä ja julkisessa toiminnassa. Yleisen edun taloudelliset vaikutukset voitaisiin määrit- tää euroina. Taloudelliset vaikutukset yksityiseen etuun otetaan huomioon, mutta yksityi- set edut pääsääntöisesti väistyisivät vesilain periaatteiden mukaisesti niiden ollessa ristirii- dassa yleisen edun kanssa. Sosiaaliset vaikutukset arvioitaisiin erityisesti työllisyysvaikutuksina. Huomioon otet- taisiin positiiviset ja negatiiviset vaikutukset kunta-, alue- ja valtiotasot koko arvoket- jussa238, kuten jo nykyään voidaan määrittää. Vaikutukset saamelaiselinkeinoihin otetaan huomioon, vaikka ne eivät muodostaisi kulttuurista estettä. Työllisyysvaikutukset näky- vät myös taloudellisissa vaikutuksissa. Maanomistajien ja elinkeinojen asema sisältyisi- vät myös sosiaalisiin vaikutuksiin, vaikka ne ratkaistaan nykyään pitkälti osana kaavoi- tusta. Elinkeino- ja työllisyysvaikutusten arvioinnissa otettaisiin NACE-koodiasetuksen (EY) N:o1893/2006 mukaiset tuotanto- ja palvelutoimialat (99 pääluokkaa)239, lakisääteiset elin- keinot, julkinen toiminta, tuetut toiminnat jne. Haittojen ja hyötyjen mittaamisessa tulisi ottaa huomioon kaivostoiminnan ajallinen ulottuvuus. Ympäristöllisiin tekijöihin sisältyisivät objektiiviset luontoarvot läpäisyvaikutuksen240 mukaisesti, vaikutukset kaivoksen ympäristön maankäyttömuotoihin, perinteiset saame- laiselinkeinot241 ja muut elinkeinot. Vaikutukset vesistöön eivät sisälly nykyään eivätkä ne sisältyisi intressin vertailussakaan kaivoslain soveltamisalaan, mutta mahdollisia poikkeus- tarpeita voisi tulla arvioiduksi samanaikaisesti valtioneuvoston päätöksenteossa muun kuin kaivoslain sääntelyn nojalla. Maisemaa suojataan luonnonsuojelulaissa ja maan- käyttö- ja rakennuslaissa. Maisema-arvot liittyvät mm. maatalouden perinnemaisemiin, metsätalouteen ja matkailuun. Maisemakysymykset tulevat nykyään ratkaistaviksi jo kai- voksen kaavoituksessa, ellei kaivoshankkeelle olisi tarpeen myöntää lupa valtion perintei- seen suvereniteettiin liittyvän yleisen turvallisuuden näkökulmasta tai muusta valtakun- nallisen yleisen edun tai tarpeen mukaisesta syystä242, joka voisi liittyä yhteen tai useam- paan kestävän kehityksen pilariin. 236 Selvityksen kohdat 3.1, 3.2, 5.5, 5.6.8 ja 6.6. 237 Selvityksen kohdat 3.1, 4.1, 4.2, 5.3.1, 5.5, 5.6, 6.6 ja 7.4. 238 Selvityksen kohdat 1.4.3, 5.3.1, 5.6.1, 5.6.4, vrt. k. 4.3.4 ja 4.5.2. 239 Mm. selvityksen kohta. 4.2. 240 Mm. selvityksen kohta 4.7. 241 Selvityksen kohdat 3.6, 4.1.2, 4.1.5, 4.2.2 ja 5.6. 242 Selvityksen kohdat 4.2.1 ja 5.5.4. 275 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Intressien osatekijöissä on otettava kaivoslain soveltamisalalla huomioon myös kestävän kehityksen kriteerit243 niin, että se edistää vähintään yhtä seuraavista tavoitteista aiheutta- matta merkittävää vahinkoa millekään muulle tavoitteelle: 1. ilmastonmuutoksen rajoittaminen − globaali kysynnästä riippuvainen kysymys, mm. kysyntä Suomessa ylittää Suomen tuotannon 2. sopeutuminen ilmastonmuutokseen − edellyttää tuotantotapojen uusimista, jolloin erityisesti kriittiset mineraalit ovat tärkeitä 3. veden ja meren luonnonvarojen kestävä käyttö ja suojelu − kestävä käyttö ja suojelu tulevat vesilain ohella kaivoslain päätöksenteossa arvioitaviksi, jos kaivoksen perustaminen ja käyttö vaikuttavat Suomen vesi- tai merialueisiin tai hanke sijoittuu Suomen talousvyöhykkeelle (L 1058/2004). Kestävä käyttö voi edellyttää Suomen lainkäyttövaltaan kuuluvien meren luonnonvarojen käytön rajaamista globaalilta kysynnältä varsinkin siltä osin kuin oikeus on eksplisiittisesti Suomen valtiolla 4. siirtyminen kiertotalouteen − siirtyminen kiertotalouteen edellyttää EU-tasolla ja kansallisesti kierrätyksen vahvistamista ja kiertotaloustuotteiden tukemista sekä globaalilla markkina-alueella neitseellisten kaivosmineraalivarojen käytön korvaamista kiertotaloustuotteilla – se ei ole kaivoslain päätöksenteossa ratkaistava kysymys, mutta neitseellisiä raaka-aineita korvaavia kierrätysraaka-aineita sisältävien tuotteiden määrä markkinoilla voi vähentää kaivosmineraalien tarvetta 5. pilaantumisen ehkäisy ja sen valvonta − sisältyvät Suomessa ympäristönsuojelulakiin ja vesilakiin 6. biologisen monimuotoisuuden ja ekosysteemien suojelu ja ennallistaminen − kestävä käyttö sisältää ehkäisyn ja lieventämisen (mitigoinnin) ja tarvittaessa kompensoinnin – tulee luonnonsuojelulaista, mutta voisi olla valtioneuvoston päätöksen yhteydessä 243 Mm. selvityksen luvut 3, 4 ja 5. 276 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Jos kaivostoiminta ei täyttäisi kestävän kehityksen kriteerejä, se voisi muodostua intressi- vertailussa kaivostoiminnan esteeksi sekä kestävän oman ja vieraan pääoman rahoituksen esteeksi. Kestävyyskriteerit eivät tietenkään ole ainoita vertailuperusteita, mutta niitä voi- daan pitää kaiken kestävän yritystoiminnan lähtökohtina tulevaisuudessa. 8.2.3 Intressien vertailutavat Millaisilla eri tavoilla eri intressejä voidaan verrata keskenään? Kansallisen turvallisuuden ja estetarkastelun jälkeen vesilain säännösten tavoin erotellaan yleiset ja yksityiset edut ja tarpeet sekä kaivoksesta hyötymisen ja siitä haittaa kärsivien etujen lähtökohdasta. Muodostetaan ”hyöty- ja haittakorit”, jotka jaetaan yleisiin ja yksityi- siin etuihin. Vertailutapojen olisi oltava objektiivisia.244 Yleiset edut ovat ratkaisevia. Ylei- sille eduille aiheutuvissa hyödyissä ja haitoissa arvioidaan kestävän kehityksen mukaisesti taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristölliset tekijät. Yleisiä etuja tulkitaan perustuslaissa suo- jattujen perusoikeuksien mukaisesti ottaen huomioon kestävän yritystoiminnan kriteerit myös muussa elinkeinotoiminnassa. Intressien vertailutapoja ei voi tyhjentävästi säätää245, kuten ei ole säädetty vesilaissakaan. Vertailutavat kaivoslain mukaisessa intressivertailussa ovat samankaltaiset, mutta sisältävät laajemmin välillisetkin vaikutukset. Taloudelliset vaikutukset arvioitaisiin ensisijaisesti yleisen edun kannalta arvoketjuina kunta-, alue- ja valtiotasoilla.246 Taloudelliset vaikutukset voidaan nykyiseen tapaan aina arvioida euroina. Valtiontaloudellinen kokonaisetu on painavampi kuin alueellinen tai kuntatason taloudellinen etu, vaikka painotuksessa kestävät hyödyt erityisesti kaivoksen sijaintialueelle tulisi kaivoshankkeessa pyrkiä maksimoimaan. Aluetaloudellinen kokonai- setu on painavampi kuin kuntatason taloudellinen etu. Sijainti- tai vaikutuskunnan talou- dellinen etu on painavampi kuin muun yksittäisen kunnan etu. Kokonaistyöllisyys on otettava huomioon, koska julkisen vallan on perustuslain mukai- sesti edistettävä työllisyyttä. Painoarvoa olisi annettava enemmän paikallisille elinkeinoille, jonne kaivos sijoittuu, sekä paikallistalouden rakennetta monipuolistaville toimille. Lisäksi perustuslain painoarvolla omaisuussidonnainen tai ikimuistoiseen nautintaan perus- tuva maankäytöstä riippuvainen elinkeino olisi painavampi kuin jokamiehenoikeuksiin sidottu elinkeino, joiden osalta voidaan ottaa kuitenkin huomioon metsä- ja vesistöeko- systeemipalvelujen arvotus yleisenä etuna (mm. matkailu), vaikka perustuslaissa säädetty 244 Selvityksen kohdat 4.2, 6.6 ja 7.3. 245 Mm. selvityksen kohdat 4.1, 4.2, 5.1, 5.6 ja 7.3. 246 Mm. selvityksen kohdat 1.3.4 ja 5.6.4. 277 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 ympäristövastuu konkretisoituu kaivoshankkeessa enemmän ympäristönsuojelu- ja vesila- kien soveltamisaloilla. Kaivostoimintaan sidonnaisten elinkeinojen ”vastapuolella” voisivat olla etenkin maa- ja metsätalous sekä osin matkailu, mutta mikä tahansa NACE-koodiasetuksen (EY) N:o1893/2006 mukaiset tuotanto- ja palvelutoimialat (99 pääluokkaa) olisivat lähtökoh- taisesti samalla asteikolla (vrt. TOL 2008) ilman kaivoslain luetteloa perustuslain elinkei- non harjoittamisvapauden mukaisesti. Komission hyväksymiä toimialakohtaisia kestävyys- kriteereitä voidaan myös ryhmitellä. Toimialojen ja organisaatioiden ympäristötavoittei- den mukaista tuotteiden ja organisaatioiden ympäristötehokkuutta voidaan arvioida mm. komission suosituksen 2013/179/EU mukaisesti prosessien ja organisaatioiden elinkaa- ren optimoinnin perusteella. Toimialueita voidaan ryhmitellä myös ilmaston näkökulmasta EU:n ilmastolain (EU) 2018/1999 ilmastosuunnitelmien ryhmittelyn ja kansallisten ilmasto- lain nojalla hyväksyttävien valtioneuvoston eri aikaväleille ja toimialoille tehtävien suunni- telmien perusteella. Haitankärsijän omaisuuden sijaintipaikkaan sidottujen elinkeinojen (maa- ja metsätalous, matkailuelinkeino omistus- tai käyttöoikeusalueella tms.) painoarvot olisivat kuitenkin suurempia, varsinkin kaivostoiminnan edellyttäessä kaivosalueen lunastamista. Kunnalli- nen itsehallinto on jo vaikuttanut kaivoshankkeisiin perustuslain mukaisesti kaavoituksen kautta (HE 1/1998 vp s. 133). Myös mm. aluekehitys-, investointi- tms. EU- tai kansallisilla tuilla rahoitettavien elinkeinojen painoarvo olisi suuri (yleinen etu). Huomioon otettaisiin myös vaikutukset hankintain ja erityisalojen hankintalain ja vastaavien direktiivien mukai- siin mahdollisiin julkisiin hankintoihin, jotka on yksilöity CPV-koodiasetuksessa (EY) N:o 213/2008. Samoin lakisääteisen velvoitteen hoitaminen valtiossa, maakunnassa tai kun- nassa tai niiden organisaatiossa heijastaa yleistä etua. Intressien painotusta kaavioiden sisällä ei voi säädöstasolla määrittää prosentteina etu- käteen. Taloudelliset vaikutukset voidaan määrittää euroina ja painottaa paikallistalo- utta. Työllisyysvaikutukset yksityisellä ja julkisella sektorilla voidaan määrittää numeeri- sesti työllisyyttä edistävän ratkaisun tekemiseksi ja painottaa paikallista työllisyyttä. Vai- kutukset elinkeinoihin voidaan määrittää kvalitatiivisesti ja kvantitatiivisesti, mutta maan- käyttö on ratkaistu jo kaavoituksella. Vaikutukset omaisuuden suojaan voidaan määrittää euromääräisesti ja kvalitatiivisesti, mutta sekin intressi on pitkälti määritelty jo kaavoituk- sella. Maakuntakaavan vaikutuksen poistamista ei kannatettu haastatteluissa. Muutok- sen toteutuessa maankäytön alueellinen merkitys ei aina etene arvioitavaksi kaivoksen lupamenettelyssä. Kun kaivoksen toiminnassa tarvittavat alueet on kaavoitettu, kaavan mukaisuus on osal- taan alueellisen ja/tai paikallisen yleisen edun mukaisuutta. Yleiselle edulle koituvien hyö- tyjen tulisi kuitenkin vesilain periaatteita noudattaen olla huomattavia verrattuna yleiselle 278 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 edulle koituviin haittoihin. Kaavoituksessa ei arvioida mm. huomattavuuskynnystä, joten pelkästään kaavoitus ei riittäisi lupakynnyksen arvioinnissa. Huomattavuus toisaalta voi tarkoittaa selkeää todennettavuutta eikä sille ole kvalitatiivisia tai kvantitatiivia kriteereitä. 8.2.4 Vesilain intressivertailun soveltuvuus kaivoslain lupaharkinnassa Vesilain sisältämän intressivertailun käytäntö ja kokemukset. Miten nämä käytännöt soveltuisivat kaivoslain mukaiseen lupaharkintaan? Vesilain intressivertailun sisältö modernisoituna pitäisi perusteiltaan olla samankaltai- nen kuin edellisen kohdan kaaviossa. Näkökulma on kuitenkin vesitaloudellinen ja suppe- ampi kohdistuen vesien käyttöön, rannanomistajiin, sillan hyötyihin tms. Vesilaki ei sisällä talousvaliokunnan mietinnössä esitettyjä arvoketjuja247, joten sen vertikaalinen ulottuvuus on suppeampi. Haitta- ja hyötykoreja tai niiden painotuksia ei ole myöskään vesilaissa, vaikka yleinen ja yksityinen etu erotellaan toisistaan. Vesilaissa ei ole yleisen ja yksityisen edun määritelmää vaan rajapinta arvioidaan tapauskohtaisesti. Kiinteistön käyttöä edistä- välle yksityiselle edulle annetaan painoarvoa. Vesilaki ja kaivoslaki soveltuvat käyttöoikeuksien myöntämiseen. Ne ovat nykyisin myös rinnakkaisia siten, että kaivosalueen ja apualueen ulkopuolella vesiluvassa voidaan täy- dentää vesienjohtamiseen tarvittavia käyttöoikeuksia. Juridisteknisesti hankkeen kannalta rinnakkaisuus tarkoittaa myös päällekkäistä käyttöoikeussääntelyä. Vesilain intressivertailu soveltuu kaivoslakia paremmin intressivertailuun siltä osin, että päällekkäisen kaavoituksen248 merkitys ei vesilain päätöksenteossa ole ratkaiseva, kaivos- laissa uudet kaivokset edellyttävät käytännössä kaavoitusta. Kaavoitus heijastaa yleistä maankäytön etua (omaisuus, elinkeinot). Toimeksiantoon kuului estää päällekkäisyyksiä. Kaivosluvalla ei eksplisiittisesti ole merkitystä vesiluvan myöntämiselle, mutta käytännössä se heijastaa myös vesiluvan mittakaavassa (kaivoksen kuivattamisesta tai veden patoa- misesta saatava hyöty) yleistä etua. Kaivoksen välitön hyöty otetaan huomioon, millä tar- koitetaan louhintaa ja rikastamista, mutta arvoketjussa ei arvioida välillisiä seudullisia tai valtakunnallisia hyötyjä, jotka eivät ole vesitaloudellisessa yhteydessä luvitettavaan hankkeeseen. 247 Mm. selvityksen kohdat 1.4.3 ja 4.3. 248 Mm. selvityksen kohdat 4.5 ja 5.6.7. 279 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Vesilain intressivertailu ottaa asialliselta laajuudeltaan (horisontaalisesti) laajemmin huo- mioon kestävän kehityksen kriteerit, koska siinä voi ottaa huomioon vesienhoidon249, pilaantumisen250 ja EU-oikeuden251, mutta kuitenkin otetaan huomioon hyödyt yleisen edun kannalta ja osin myös elinkeino-oikeudellisesta näkökulmasta. Kaivoslaki on elinkei- no-oikeudellinen, ei ympäristöoikeudellinen laki. Vesilain intressivertailulla on historialliset juuret. Lupaharkinnassa vastaan tulevat hank- keet ja kysymykset ovat olleet niin moninaisia, ettei säädöstasolla ole voitu ratkaista kaik- kia lupaedellytyksiä. Sen vuoksi vain ratkaisun periaatteet on säädetty vesilakiin ja jätetty luvan myöntämisedellytykset vertailtaviksi ja ratkaistaviksi tapauskohtaisesti. Nykyisenkal- taista perustuslakia ei ollut, EU-oikeus ei vaikuttanut päätöksentekoon, kestävän kehityk- sen ja kestävän käytön periaatteita ei tunnettu, kestävyyskriteereitä ei ollut, vesienhoito- lainsäädäntöä ja vedenlaatunormeja ei ollut säädöstasolla. Vertailu tehtiin pääosin paikal- listasolla. Vertailukriteerit ovat säilyneet samoina, vaikka yhteiskunta ympärillä on muut- tunut, koska vesilain asiallinen soveltamisala on mahdollistanut sääntelyn täydentämisen. Sama lähtökohta ei ole elinkeino-oikeudellisella kaivoslailla vaan intressivertailu jäisi asi- alliselta sisällöltään aina vajaaksi ja siltä osin myös päätettäväksi toisen lain mukaisessa menettelyssä. Kaivoslain päätöksenteossa kaivoshankkeet ja niihin liittyvät kysymykset eivät ole asialli- selta ulottuvuudeltaan niin moninaisia kuin vesilain päätöksenteossa. Kaivoslain yleisen edun asiallisesti suppeamman ulottuvuuden johdosta kaivoshankkeen yleisen edun arvi- ointi suhteessa muihin yleisiin etuihin on saanut kannatusta. Kaivoshankkeet olivat aiem- min lähtökohtaisesti aina yleisen edun mukaisia. Tämä on muuttunut. Kaivoslain nykyinen soveltamisala on kansallinen ilman EU-oikeudellista ulottuvuutta. Intressivertailu on nykyi- sellä suppeammalla soveltamisalalla mahdollinen, muuhun sääntelyyn yhdistetyllä laajen- netulla soveltamisalalla ei. Kaivoshanke ei välttämättä aina ole kansallista perinteistä suvereniteettia ja kansallista teollisuutta palveleva hanke, jolloin sen etuja suhteessa muihin etuihin voidaan arvi- oida intressivertailussa vain kansalliseen lainsäädäntövaltaan sisältyvässä mittakaavassa. EU-ympäristö- ja kilpailuoikeus sekä kansainvälinen oikeus ei sellaisenaan mahdollista asioiden ratkaisemista vain kansallisesta näkökulmasta. Samat lupaedellytykset voitaisiin silti myös kaivoslaissa säätää yrityksille niiden omistuspohjasta riippumatta. 249 Selvityksen kohta 4.6. 250 Selvityksen kohdat 4.3 ja 5.2, ei päästöjä. 251 Selvityksen kohta 5.6.8. 280 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Suvereniteetin ytimeen kuuluvat kansallisen turvallisuuden kannalta keskeiset hank- keet voidaan kaivoslaissa arvioida erikseen valtioneuvoston tasolla ja ne ohittavat WTO- ja EU-sääntelyn sallimin poikkeuksin, sekä kaivoslain esteet että vastaintressit ilman, että niitä alistetaan omistajapohjasta riippumattomalle ja kilpailuoikeudellisesti tasapuoliselle intressien vertailulle. Vesilaissa sen sijaan on ehdoton este, jota ei voi ohittaa. Este on eten- kin ympäristöllinen. Kaivoshankkeeseen ei yleensä sisälly vastaavaa ohittamatonta estettä. Intressivertailu soveltamistasolla on aina jossain määrin ennakoimatonta. Luvanhakija ei voi ennakoida, myönnetäänkö lupa, vaikka yritystoiminta luokiteltaisiin kestäväksi. Hank- keen lupaedellytyksissä joustavien säännösten oikeusharkinta vaikeuttaa kaivoshankkeen ja mahdollisesti siitä riippuvien tai hankkeen kanssa ristiriidassa olevien hankkeiden oman ja vieraan pääoman rahoitusta. Nykyisellä kaivoslain soveltamisalalla osa keskeisistä rat- kaisuista jää joka tapauksessa päätettäväksi muissa menettelyissä, koska ei ole aineelli- sesti sitovaa yhteispäätösmenettelyä, jossa asia sitovasti ratkaistaisiin. Ennakoitavuus on toisaalta osin kadonnut myös ympäristönsuojelulain soveltamisalalla lupaviranomaisten erilaisten soveltamiskäytäntöjen, varovaisuusperiaatteen soveltamisen sekä selvitysvel- vollisuuksien ja sääntelyn monimutkaistumisen johdosta. Kaivoshankkeessa se tarkoittaa moninkertaista ennakoimattomuutta. Yhteenvetona keskeisistä eroista voi todeta: y Vesilaki ei sisällä talousvaliokunnan mietinnössä esitettyjä arvoketjuja, vain välittömän vesitaloudellisen yhteyden, joten sen vertikaalinen ulottuvuus on suppeampi. y Kaavoituksen merkitys vesilaissa ja kaivoslaissa on erilainen, sillä vesilaissa lopullista ratkaisuvaltaa ei ole siirretty kaavoittajalle. Toimeksiantoon kuului estää päällekkäisyyksiä. Vaikka ns. suppeassa intressivertailussa muut päällekkäisyydet (EU, pilaantuminen jne.) voidaan sinänsä välttää, jää kaavoituksessa tarkasteltavat intressit päällekkäisiksi. y Vesilain intressivertailu ottaa asialliselta laajuudeltaan (horisontaalisesti) laajemmin huomioon kestävän kehityksen kriteerit. − Vesilaki ottaa huomioon vesienhoidon, pilaantumisen ja EU-oikeuden, lisäksi hyödyt yleisen edun kannalta ja osin myös elinkeino-oikeudellisesta näkökulmasta. − Kaivoslaki on elinkeino-oikeudellinen, ei ympäristöoikeudellinen laki, mikä ilmenisi ns. suppeassa intressivertailussa. − Vesilain asiallinen soveltamisala on historian aikana mahdollistanut sääntelyn täydentämisen laajemmin. Sama lähtökohta ei ole elinkeino-oikeudellisella kaivoslailla vaan intressivertailu jäisi asialliselta sisällöltään (horisontaalinen ulottuvuus) aina vajaaksi. Horisontaalinen ulottuvuus ei liity siihen, että vesilaki sääntelee vesitaloushankkeita, kaivoslaki kaivoshankkeita. 281 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 y Vesilaissa vesilupa yleensä tarkoittaa hankkeen lopullista hyväksymistä, joskus vain sen osaa. Kaivoshankkeessa osa ratkaisuista jää aina päätettäväksi muissa menettelyissä intressivertailun laajuudesta riippumatta, erityisesti ympäristölupa-asiassa. Juridisteknisesti intressivertailu suppeassa muodossa olisi toteuttamiskelpoinen. 8.2.5 Intressivertailu verrokkimaissa Onko intressivertailu käytössä verrokkimaissa luonnonvarasääntelyssä? Minkälaisia kokemuksia on erityisesti Pohjoismaista ja muualta Euroopasta? Intressivertailu on suoritettu Itävallassa ja Saksassa252 pääosin jo säädöstasolla lainsäätä- jän ratkaisuna niin, ettei harkintavaltaa päättää intresseistä eksplisiittisesti luovuteta lain- soveltajalle. Lainsoveltajan lupaharkintavaltaan implisiittisesti rajatapauksissa voi sisäl- tyä myös yleisen edun intressien punnintaa, mutta viranomaiskäytännön perusteluja ei ole tarkistettu. Itävallassa253 sisältyi kuitenkin maanomistusperusteiseen oikeutukseen perustuvaan kaivoslupaharkintaan yleisen edun näkökulmia. Yleinen etu siten ohittaa maanomistusedun. Selvityksen kohtaan 6.1 viitaten Ruotsissa kaivosviranomainen ja lääninhallitus soveltavat viittaussäännöksin ympäristökaaren 3 ja 4 lukuja kaivoslain mukaisessa lupa-asiassa. Jos kaivosviranomainen on eri mieltä lääninhallituksen kanssa ympäristökaaren 3 ja 4 lukujen soveltamisesta, valtioneuvosto ratkaisee asian. Ympäristökaaren 3 luku sisältää intressiver- tailua, johon sisältyvät kansallisen edun mukaisten aineiden tai materiaalien esiintymät (8 §). Ympäristökaaren 4 luvussa on lueteltu suojeltuja alueita, mutta intressivertailusäännök- set lain tasolla ovat muuten yleispiirteisiä. Kaivosintressi on EU:n suurimpiin kaivosmaihin kuuluvassa Ruotsissa varsin vahva, mutta uusia kaivoksia ei juuri ole perustettu. Norjassa254 on rajoitetusti vesilain kaltaista intressivertailua eräillä Norjan saamelaisalu- eilla, mutta ei Suomen kaivoslain kaltaista ehdotonta estettä. Lisäksi Norjan vesitaloudesta annettu laki (vannressursloven), joka ei koske päästöjä eikä (edes ns. rakenteellista) pilaan- tumista, 25 §:ssä säädetään intressivertailusta toimenpiteen hyötyjen sekä vesistössä tai valuma-alueella yleisille ja yksityisille eduille aiheutuvien vahinkojen ja haittojen intressien vertailusta samalla tavoin kuin Suomen vesilaissa, mutta ilman huomattavuuskynnystä. 252 Selvityksen kohta 6.3. 253 Selvityksen kohta 6.4. 254 Selvityksen kohta 6.2. 282 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Australian lainsäädäntö255 ei sisältynyt tutkimuskysymyksiin, mutta sitä selvitettiin hanke- suunnitelman mukaisesti, koska Suomessa toimii kanadalaisten ja australialaisten omis- tamia yrityksiä ja molemmissa on korkea jalostusaste. Australiassa intressivertailua ei ole eksplisiittisesti, mutta sitä sisältyy implisiittisesti yleispiirteisiin lupaedellytyksiin varsinkin kaivos- ja ympäristösääntelyn vastakkaisten tavoitteiden kytkennöissä. Osavaltioissa on jonkinasteisia eroja, vaikka ne ovat osa liittovaltion oikeusjärjestelmää. Ympäristöintres- seissä voi parhaimmillaan tai huonoimmillaan eri puolilta katsottuna näkyä varovaisuuspe- riaate osin käännettynä todistustaakkana, jolloin riittävien todennäköisyyksien sijaan riskiä ei saa jäädä. Kaivosintressiä voidaan kuitenkin yleisesti ottaen pitää Australiassa vahvana. Tutkimuksen johtopäätöksissä kuvattu intressivertailun mahdollinen soveltaminen kai- voslain soveltamisalalla olisi esitetyssä muodossaan kattavampi ja avoimempi kuin edellä mainituissa vertailumaissa Ruotsi, Norja, Saksa, Itävalta ja Australia. 8.2.6 Kokemuksia kaivostoimintaan kohdistuvasta intressivertailusta Minkälaisia kokemuksia kaivostoimintaan kohdistuvasta intressivertailusta on? Norjan kaivossääntelyyn sisältyy rajoitetusti vesilain kaltaista intressivertailua eräillä saa- melaisalueilla. Kaivosten intressivertailua on säädöstasolla lähinnä Ruotsissa, osittain myös Itävallassa. Suomen kaivoslaissa on säädetty ehdottomista esteistä, joka on riippumaton vastaintressistä. Eri menettelyissä arvioidaan vastakkaisia intressejä vastakkaisin johtopää- töksin ilman yhteensovittavaa elintä. Suomessa kaivostoimintaan kohdistuu intressien vertailua kaavoituksessa, vesilu- pa-asioissa ja kaivosaluelunastuksissa. Kaavatavoitteet sisältyvät kunnanhallituksen intres- seihin, niiden toteuttaminen sisältää päällekkäistä intressien vertailua kunnanvaltuustos- sa.256 Vesilupa-asiassa soveltamisalaan sisältyvät kaikki kestävän kehityksen pilarit, elinkei- no-oikeudellisessa kaivoslaissa ne voidaan ottaa huomioon rajoitetummin.257 Kaivosalu- elunastuslupa sisältää jo nyt intressivertailun elementtejä258, mutta ne eivät tule arvioita- viksi samanaikaisesti edeltävän kaivosluvan259 johdosta. 255 Selvityksen kohta 6.5. 256 Selvityksen kohdat 4.5 ja 5.4. 257 Selvityksen kohdat 4.3, 4.6, 5.2. 258 Selvityksen kohta 4.2.1. Kaivosaluelunastusluvassa käyttöoikeudet. 259 Mineraalioikeudet, selvityksen kohta 4.3. 283 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 8.2.7 Intressivertailun sovittaminen kaivostoiminnan lupaharkintaan Miten intressivertailu voitaisiin sovittaa kaivostoiminnan lupaharkintaan? Intressivertailu sen suppeammassa merkityksessä kaivoslain nykyisellä soveltamisalalla voi- daan sovittaa kaivoslain mukaiseen päätöksentekoon, kunhan säännöksissä otetaan huo- mioon perustuslain, EU-oikeuden ja kansainvälisen oikeuden reunaehdot, kestävän kehi- tyksen pilarit ja toimialakohtaiset kestävyyskriteerit.260 Kansallinen turvallisuus261, ottaen huomioon valtion suvereniteetti ja oikeudet luonnonvaroihinsa262, on erityisasemassa. Seu- raavassa kaaviossa on esitetty vertailutapojen periaatteet kaivoslain soveltamisalalla: Kuva 9. Intressien vertailun periaatteet Vertailu edellyttää Tukesilta laajaa asiantuntemusta sekä luvanhakijalta kattavia selvityksiä. Intressivertailun periaatteet on säädettävä kaivoslaissa ja tarkennettava asetustasolla. 260 Mm. selvityksen kohdat 4.1, 4.2, 5.1 ja 5.6. 261 Selvityksen kohdat 4.1.2, 5.5.4 ja 7.3.1. 262 Selvityksen luku 3 sekä kohdat 4.2.1 ja 5.5.4. Tekijä: Tomi Rinne INTRESSIVERTAILUN PERIAATEKAAVIO Luvan hakuperuste Estearviointi Kansallinen turvallisuus Suvereniteetti Intressivertailu Päätöksen sisältö Yleiset edut Valtakunnallinen alueidenkäyttötavoite Kaavoitus Kaivoshankkeen kaivoslupa Huoltovarmuus, varmuusvarasto Kriittinen mineraali, Au, Hg tms. Hyödyt Perustuslaki Kestävyyskriteerit kaivoslala Kansainväliset sopimukset Taloudellinen Arvoketjut Sosiaalinen Arvoketjut Ympäristö Välitön, välillinen Valtio Alue Kunta Työllisyys Valtio, alue, kunta Välitön, välillinen Elinkeinot Toimialat Painotukset Haitat Mitigointi Kestävyyskriteerit muut alat Kansainväliset sopimukset Perustuslaki Ympäristö Välitön, välillinen Taloudellinen Arvoketjut Sosiaalinen Arvoketjut Valtio Alue Kunta Työllisyys Valtio, alue, kunta Välitön, välillinen Elinkeinot Toimialat, painotus Korvaus? (kaava) Maankäyttö Kaavassa ratkaistu Luonto LSL Maankäyttö Kaavassa Korvaus? Luonto LSL Kompensointi? 284 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 8.2.8 Muutokset lupaprosessiin Mitä muutoksia intressivertailu toisi lupaprosessiin? Lupaprosessissa arvioitaisiin erillisenä kansalliselle turvallisuudelle tärkeät hankkeet erityisesti ehtyvien luonnonvarojen louhinnassa. Kriittiset mineraalit sekä hopea ja kulta (platinametallit) muodostavat tärkeän osan kansalliselle turvallisuudelle tärkeistä kaivosmineraaleista. Lisäksi otettaisiin huomioon valtion huoltovarmuus ja varmuusvarastot. Valtiokonsernin yritykset voi- sivat myös erikseen louhia kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi, eivät kuitenkaan sellai- senaan ilman yhdenvertaista intressien vertailua kilpailuille kansainvälisille markkinoille. Val- tion turvallisuus ei kansainvälisissä sopimuksissa sallittuna poikkeuksena sisältyisi intressiver- tailuun (WTO, GATT, GATS, CETA) ja SEUT:ssa EU-tuomioistuimen tulkinnan mukaisesti263. Mikäli kaivoslain lupaprosessiin otettaisiin intressivertailusäännökset kaivoslain soveltamisalan rajoituksista huolimatta, lupaprosessin sääntelyn periaatekaavio intressien samanaikaisessa vertailussa voisi mm. selvityksen kohdassa 5.6.1 esitettyyn viitaten olla seuraavan kaltainen: Kuva 10. Kaivoslain intressivertailuprosessin periaatteet 263 Selvityksen kohdat 3.2.1, 3.3, 4.3.4, 4.5.4, 5.5, 6.6 ja 7.3.1. Ehdottomat ja ehdolliset esteetLaissa intressit (kuten nykyään) Malminetsintä Tulkintavaikutus Suojeluintressit, poikkeusmahdollisuus Kieltoalueet? Rajoitusalueet? Maksullisuus/ha Kieltoalueet Rajoitusalueet Malminetsintäkorvaus Valtion huoltovarmuus, kriittiset ym. KaivosaluelunastuslupaKaivoslupa Luvat + oikeudet yksi päätös (Tukes tai VN) VL tavoin Kaava Intressit samanaikaisesti vesilain tavoin YVA vireille Kaavoitus vireille Yhteensovitus jo nyt mahdollinen Oikeudet mineraaleihin Oikeudet alueisiin Lupavaihe Yhteensovitus Mitigointi Esteet, sopimukset Kaivostoimitus (toimeenpano) Toimitusmääräys Korvaukset Malminetsintälupa Tekemisvelvoitteet? Intressivertailunprosessien periaatekaavio kaivoslain soveltamisalalla Varausilmoitus Vaikutukset ja intressit Laissa suoraan estealueitavaraukselle? Kuten nykyisin? LSL poikkeus Hanke-YVA ”KAIVOSELINKEINOLUPA” (Tukes/VN) Muut VN-luvat, poikkeukset, oikeudet Poikkeukset – sopimus, tuleva vaikutus Poikkeukset – sopimus, tuleva vaikutus Hanke-YVA Suunnitelma-YVAIntressien vertailu- laissa kriteerit Hanke-YVA-päätelmä ja kaavapäätös ennen lupaa LSL, KRL, saamelaiset tms. potentiaaliset intressit Kaavio: Tomi Rinne 285 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Varausilmoitusvaiheessa intressivertailu toteutetaan lainsäädäntötasolla. Kyse on ilmoituk- sesta, johon ei muutenkaan sisälly lupaharkintaa. Varausilmoitus voitaisiin muuttaa kaivos- lakiluonnoksen mukaisesti maksulliseksi sekä varauksen enimmäiskestoaikaa vähentää 24 kuukaudesta 12 kuukauteen. Varauksen esteisiin lisättäisiin kaupunkien asumista ja muuta toimintaa varten asemakaavoitetut alueet, malminetsintäluvan estealueet sekä kansallis- ja luonnonpuistot. Varauksen esteet vaikuttavat mielikuvaan eivätkä ne sellaisenaan estäisi malminetsintää, kaavojen päivittämistä tai sopimusten tekemistä maanomistajien ja elin- keinonharjoittajien kanssa264. Malminetsintävaiheessa ei lähtökohtaisesti ole intressien vertailua, vaan esteet olisivat samoja kuin nykyisin. Lisämääräajalle 10 vuoden jälkeen voisi soveltua maanomistajien määräosan suostumus malminetsintäluvan jatkamiselle. Se ei kuitenkaan olisi ehdoton leikkuri vaan siinä vaiheessa voisi arvioida jatkoluvan myöntämisen intressejä erityisesti taloudelliselta ja elinkeinojen harjoittamisen kannalta. Jos tutkimukset ovat olleet vähäisiä ja kyse olisi enemminkin lykätyistä tutkimuksista, intressiä niiden jatkamiselle ei olisi. Jos jo suoritettujen malminetsintätutkimusten kustannukset maan arvo, maa-alueiden nykyinen ja suunniteltu käyttö (erityisesti omistussidonnaisesti, myös luonnonvarapal- veluna) sekä erityisesti lisämääräajasta koituvat taloudelliset ja sosiaaliset hyödyt ja hai- tat huomioon ottaen olisi merkittävä, ja lisätutkimuksilla olisi mahdollista saada kaivoksen perustamisen kannalta oleellista lisäinformaatiota, viiden vuoden malminetsinnän lisä- määräajan sallimiselle olisi perusteita myös maanomistajien suostumuksesta riippumatta. Vertailu muistuttaisi vesilain vesitaloudellista intressivertailua, jossa merkitystä annetaan omistuksen ja elinkeinojen eduille. Kaivostoimintaa koskevasta intressivertailusta eroteltaisiin ensin ehdottomat ja ehdolliset esteet, joiden olemassaolo riippuu vaikutuksista ja vaihtoehdoista esteen kannalta ilman vastaintressien punnintaa. Esteet olisivat samoja kuin nykyisin. Käytännössä nykyisin myös kaavan puuttuminen uudelta kaivoshankkeelta on este. Jatkossa kuntakaavan puuttumi- nen muodostuisi esteeksi, jos esitetyt lainmuutokset hyväksyttäisiin. Kaivoslakiin sisälly- tettävässä vesilain kaltaisessa prosessissa kaivosluvan (oikeudet mineraaleihin) ja kaivos- aluelunastusluvan (oikeudet alueisiin) yleiselle edulle saatavat hyödyt ja haitat arvioitaisiin samalla tasolla. Muuten intressejä ei voisi vertailla edes kaivoslain mittakaavassa. Huomioon otettaisiin kohdassa 8.7 esitetyn intressien vertailutapojen periaatekaavion mukaisesti malminetsintäluvan mukaisissa tutkimuksissa kertyneet tiedot, YVA-menette- lyn tiedot (ympäristövaikutus), kaavoituksen tiedot (YVA-menettelystä tietoja, maanomis- tajien ja elinkeinojen intressejä on jo vertailtu ja sovitettu yhteen kaavoituksessa, jossa 264 Selvityksen kohta 5.6.2. 286 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 olisi ratkaistava käytännössä myös LSL-poikkeukset) kaivoslain lupaselvitykset, nykyistä hyö- dyntämiskelpoisuutta laajemmin taloudelliset ja sosiaaliset vaikutukset sekä kaivoslain sovel- tamisalaan rajoitetusti kuuluvat ympäristövaikutukset. Kohdissa 5.3.1 ja 5.5.1 selvitettyyn viitaten huoltovarmuudelle ja ehtyvinä (elottomat ja elol- liset) luonnonvaroina kriittisten mineraalien varmuusvarastoille annettaisiin nykyistä enem- män yleisen edun painoarvoa perinteiseen kansalliseen suvereniteettiin kuuluvilla turvalli- suusperusteilla ratkaisun C-72/83 Campus ja SEUT 36 artiklan mukaisesti sekä GATT XX (g) artiklan mukaisesti. Kansallisen turvallisuuden tulisi lähtökohtaisesti olla paikallisia etuja pai- navampi ja ohittaa valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kautta myös kunnan vapa- ehtoisuuden kaavoituksessa. Kansainvälinen intressi ei kuulu kaivoslain soveltamisalaan, mutta kansainvälisellä oikeudella olisi silti tulkintavaikutus lupamenettelyissä. Valtioneuvosto tekisi päätöksen aina, jos ratkaisu edellyttäisi valtioneuvoston päätöstä muu- tenkin (lunastus, Natura 2000 -intressi, vesienhoito, erämaalaki, valtakunnalliset alueiden- käyttötavoitteet tms.). Tukes valmistelisi nykyisen kaivosluvan sisältämiä asioita ja TEM lunas- tusluvan sisältämiä asioita molempien kartoittaessa ja punnitessa intressejä. Jos kaivoksen edellyttämät maa-alueet on hankittu vapaaehtoisesti eikä valtioneuvoston päätös olisi tar- peen muullakaan perusteella, intressivertailun suorittaisi kaivoslain nykyisinkin parhaiten tunteva Tukes. Yhdistetty lupa voi olla nimeltään mikä tahansa, työnimenä selvityksessä käy- tetään nimitystä ”kaivoselinkeinolupa”, joka kuvastaa myös kaivoslain soveltamisalaa. Tavoitteena on siten, että mahdollisessa intressivertailussa annettaisiin nykyisestä poiketen vain yksi lupa, jossa lupaviranomainen olisi joko Tukes tai valtioneuvosto. Jälkimmäinen rat- kaisisi lupahakemuksen, jos hanke edellyttäisi muullakin perusteella valtioneuvoston lupaa. Toimivalta voisi vaihtua, mutta kyseessä olisi aina yksi intressivertailuun perustuva lupa265, jolle työnimenä on käytetty termiä ”kaivoselinkeinolupa”: VE1 = Nykyinen kaivoslupa (ilman lunastusta) intressivertailussa = kaivoselinkeinolupa (Tukes myöntää) VE2 = Nykyinen kaivoslupa ja kaivosaluelunastuslupa intressivertailussa = kaivoselin- keinolupa (VN myöntää) VE3 = Nykyinen kaivoslupa ja kaivosaluelunastuslupa ja mahdollista muutakin VN:n suostumusta intressivertailussa = kaivoselinkeinolupa (VN myöntää) 265 Selvityksen kohta 5.6.1. 287 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Kohtaan 8.1.1 viitaten VE3 sisältäisi kaivosluvan, lunastusluvan ja valtioneuvostolta tarvit- tavat muut suostumukset (LSL, alueidenkäyttötavoite, erämaalaki tms.). Arviointiperiaat- teet on sovitettu yhteen mm. Natura-intressivertailun perusteella. Vesienhoitosuunnittelu ei sisälly kaivoslakiin, joten siihen liittyvän intressin tarkastelu olisi välillistä. Käytännössä kaivoslain rajoitettu soveltamisala (ei sisällä julkisuudessa olleita vesistövai- kutuksia, jätteitä tms.) ja rakenne (kaavoitusratkaisut) estävät sen, että intressien vertailu olisi todellista. Kaavoituksen jälkeen intressitönkin kaivos saisi kuntaintressin. Kaavoitta- maton korkean intressin kaivos ei saisi koskaan lupaa. Intressivertailuun sisältyisi samoja elementtejä kuin arvioitaessa EU-tasolla poikkeusten edellytyksiä: vaihtoehdottomuus, lieventämistoimet, yhteensovittaminen, jäljelle mahdol- liset jäävät esteet ja lopuksi intressien vertailu, vaikka ne kaavoituksessa onkin jo kuntata- solla arvioitu. Toteuttamiskelpoisuuden arvioinnin periaatteiden olisi oltava yhdenmukai- sia eri järjestelmissä, jotta kansallisten intressien punninnassa tehtäisiin mahdollisimman samankaltaisilla intressien vertailuperiaatteilla mahdollisimman samanlaisia ratkaisuja eri lakien mukaisissa menettelyissä.266 Edellytykset ilmenevät seuraavasta kaaviosta: Kuva 11. Intressien vertailun edellytykset kaivoslain soveltamisalalla 266 Selvityksen kohdat 1.3.3, 4.7.2 ja 7.3. Intressien vertailu Työllisyys (arvoketju + palvelut) Toteutuksen optimointiLieventämistoimet Yhteensovitus Yhteensovitusvaihtoehdot Vaihtoehdottomuus Olemassa olevat muut intressit Verot (valtio ja kunta) Elinkeinot (kaivos, jalostus, kuljetus, kone) Suomi maakunta kunta Suomi maakunta kunta Työllisyys (hotellit, matkailu, muut) Verotulojen vähennykset muualla Saamelaiselinkeinot (sopimukset) Saamelaiskulttuuri Painotukset Painotukset Optimointi Vesistö, luonto, virkistys LSL (YSL, VL) Esteet Valtion turvallisuus Intressien vertailun edellytykset Intressien arviointia ja vertailua Punninta-ja päätösvaihe Kaivoshanke – sidottu paikkaan Sijoituspaikka = mineraalit - maanalainen vai avokaivos - rikastamo - vesien johtaminen - sivukivet, rikastusaltaat, liikenne jne. Kaavio: Tomi Rinne Sisäistä arviointia. Sisältää vaikutuksen punnintaa - Esisopimukset kaivosyhtiön kanssa (porot ja muut elinkeinot, asuminen) - ulkoilu-jne. reittivaihtoehdot - asuminen, loma-asutus (omaisuus, terveys) - maa-ja metsätalous (omaisuus, elinkeino) - matkailu, poronhoito(elinkeinot) Hyödyt kaivosyhtiölle Hyödyt haitankärsijöille Huoltovarmuus, kriittiset mineraalit Nykyiset elinkeinot 288 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Kaaviossa on esitetty tilanne, jonka periaatteita pitäisi noudattaa kaiken intressivertailun osana. Vähimmän haitan periaate kuuluu myös vesilain mukaiseen lupaharkintaan. Kuten edellä on todettu, kansallisen turvallisuuden edellyttämät hankkeet sekä esteharkinta tar- kastellaan erikseen eivätkä ne sisälly intressien vertailuun. Kuitenkin mm. myyntivelvoit- teet tietyllä prosenttiosuudella louhituista malmeista tai rikastetuista mineraaleista valtion varmuusvarastoon ilman yrityksen nimenomaista kansallisen turvallisuuden tarkoitusta laskettaisiin hankkeen hyödyksi. 8.2.9 Vaikutukset viranomaistyöhön Millaisia vaikutuksia tällaisen elementin lisääminen toisi viranomaistyöhön? Elementin sisällön ollessa edellisissä kohdissa kuvatun kaltainen, se edellyttäisi ennen kaikkea toiminnanharjoittajalta lisää selvityksiä, mallinnuksia, laskelmia ja arvioita. Viran- omaisen olisi tarkistettava ne ja punnittava niitä tapauskohtaisesti. Se lisää työtä siitä riip- pumatta, mikä taho on viranomainen. Kuntatason viranomainen ei yleensä pystyisi arvioimaan kaikkia intressivertailun osateki- jöitä. Se pystyisi arvioimaan intressejä paikallisesti vesilain kaltaisessa suppeassa mittakaa- vassa, mutta kaivoksen intressejä se ei pystyisi arvioimaan alueellisesti eikä laadullisesti. Kunnille ei perustuslain mukaisessa itsehallinnossa pitäisi ainakaan merkittävästi säätää tällaista päätösvaltaa. Kunnille on vanhastaan osoitettu kunnalliseen itsehallintoon perus- tuvaa säädösvaltaa lähinnä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden sekä kaavoituksen aloilla. Nykyistä oikeustilaa ei ollut tarkoitus tältä osin olennaisesti muuttaa.267 Kunnat päättävät eräissä lupa-asioista jo nyt perustuslain perusteluiden sanamuotoa laajemmin. Valtioneuvoston tehdessä kokonaisvaltaisen päätöksen (kaivoslupa, kaivosaluelunastus- lupa, poikkeukset jne.) asiantuntemus ilmenee Tukesin ja muiden viranomaisten sekä ministeriöiden asiantuntemuksesta. Intressit otetaan huomioon koko Suomen mittakaa- vassa kansainväliset velvoitteet huomioon ottaen. Asiallinen ja alueellinen toimivalta sekä laatu on korkealla tasolla. Kaivoksia perustetaan hyvin harvoin, joten työmäärä ei juuri lisäänny. Kaivoksiin liittyy lisäksi valtioneuvoston ratkaisua edellyttäviä asioita, jotka tuli- sivat joko ratkaistuksi samanaikaisesti tai etukäteen ohjeistetuksi valtioneuvoston päättä- män intressivertailun mukaisesti. Valmisteleville tahoille aiheutuu lisää työtä eri intressien kartoittamisessa, punnitsemisessa ja vertailussa.268 267 HE 101/1998 vp s. 133. 268 Lupaviranomaisten toimivaltaa ja jakautumista on tarkasteltua selvityksen kohdissa 5.6.1 ja 7.2. 289 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Kun valtioneuvoston päätöstä ei edellytetä, vertailu edellyttää Tukesilta laajaa asiantunte- musta sekä luvanhakijalta kattavia selvityksiä. Intressivertailun periaatteet on säädettävä selkeästi kaivoslaissa ja mahdollisesti myös tarkennettava periaatteiden sisältöä asetusta- solla. Intressivertailun kunkin periaatteen konkreettista sisältöä ei voi säätää tyhjentävästi etukäteen. Kaivoshankkeen intressi voi tapauskohtaisesti olla toista intressiä tukeva tai sitä heikentävä. Kaivoslain valvontaviranomaisten tehtävät säilyisivät ennallaan. Ympäristönsuojelun, patoturvallisuuden, vesilain jne. valvontaviranomaisten tehtävät kaivosasioissa säilyisivät ennallaan. 8.2.10 Lisävaatimukset lupahakemukselle Mitä sisällöllisiä lisävaatimuksia intressivertailu asettaisi lupahakemukselle, ja mikä tai mitkä tahot tarvittavia aineistoja tuottaisivat? YVA-menettelyssä voi esittää selvityksiä hyödyistä ja haitoista yleiselle edulle kaivoslain soveltamisalalla ja laajemmin myös ympäristönsuojeluintresseistä.269 Kaivoksen lupaha- kemuksen selvitykset laajenisivat erityisesti yleisen edun hyötyjen ja haittojen erotte- luun, joka itsessään on ristiriitaista. Osa maanomistajista, elinkeinonharjoittajista ja muista edunhaltijatahoista voi suhtautua myönteisesti, osa kielteisesti. Hakemuksen on siten perustuttava mielikuvista poiketen faktoihin. Hakija vastaa siitä, että selvitykset ovat riit- täviä. Viranomaisen päätöksen on perustuttava riittäviin selvityksiin. Hyötyjä ja haittoja on sitten arvioitava perustuslain ja kestävän kehityksen kriteerien mukaisesti taloudellisia, sosiaalisia ja ympäristöllisiä pilareita punniten, kutakin valtio-, alue- ja kuntatasolla. Kestävä vertailu on vain rajallisesti mahdollista kaivoslain mittakaavassa eikä se olisi pää- sääntöisesti mahdollista EU-oikeuden ja kansainvälisten oikeuden mittakaavassa. Lupaha- kemuksen selvitykset koskisivat vain kaivoslain soveltamisalaa, vaikka YVA-menettelyssä selvitetään laajemmin. Intressivertailu kaivoslaissa ei saavuttaisi koskaan yleistä hyväk- syntää sen soveltamisalan rajoitusten vuoksi erityisesti päästöistä ja vesistövaikutuksista johtuen. 269 Mm. selvityksen kohdat 5.5.3 ja 5.6.3. 290 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 8.2.11 Suhde kauppasopimusten investointisuojamekanismeihin Voiko intressivertailu ja sen lupaharkintaan tuoma epävarmuustekijä olla riski kauppasopimuksiin liittyvien investointisuojamekanismien kannalta, ja jos voi olla, miten intressivertailu ja investointisuoja olisivat yhteensovitettavissa riskin poistamiseksi? Lupamenettelyjen on oltava joutuisia ja ennakoitavia, joten intressejä olisi avattava riit- tävästi jo säädöstasolla. Syrjimättömyyden varmistamiseksi niitä tulisi tulkita yhdenver- taisesti kaikkiin hakijoihin, mikä jo asettaa vaatimuksia useampien erillisten lupaviran- omaisten arvioinnille erilaisin kriteerein saman lupaprosessin eri kynnyksissä sekä kaavoi- tuksessa. Se ei estä kahden rinnakkaisen lupaviranomaisen käyttöä vaikutusmittakaaval- taan erilaisissa asioissa. Ympäristönsuojelussa voi olla eri viranomainen ja syrjimättömällä ympäristönsuojeluperusteella voidaan myös sallia pitempi käsittelyaika. Syrjimättömyys sisältyy jo Maailman kauppajärjestön vaatimuksiin.270 Kaivostoiminnan kannalta merkityk- sellisellä CETA-sopimuksella271 ei ole tarkoitus luopua WTO-sopimuksilla jo aiemmin salli- tuista poikkeuksista. 8.2.12 Moninkertaisen intressivertailun välttäminen Miten yksittäisen kaivoshankkeen edellyttämiin eri lupaprosesseihin liittyvät intressivertailut olisivat yhteensovitettavissa, jotta vältettäisiin moninkertaista intressivertailua? Moninkertainen intressivertailu voidaan välttää vain säätämällä intresseistä kaivoslain soveltamisalalla eli kaivostoiminnassa huomioon otettavien intressien näkökulmasta. Jos kaivoslain soveltamisalaraja ylitettäisiin, intressivertailussa tehdyt arviot voisivat muuttua myöhemmin mm. ympäristö- ja vesilupalupamenettelyiden yhteydessä tehtävien hake- musten selvityksissä sekä viranomaisen selvityksissä ja lupamääräyksissä. Intressivertai- lua ei siten voisi pitää lopullisena ilman eri lakien intressien samanaikaista vertailua. Vesila- kia lukuun ottamatta muissa laeissa ei ole intressien vertailua vaan se tuotaisiin osittaisena kaivoslakiin siltäkin osin kuin intressien vertailu ei ole sallittua (mm. päästö- ja laatusään- tely). EU-oikeus ei mahdollista intressien vertailua kuin vesienhoidon ja luonnonsuojelun poikkeusluvissa, joista luonnonsuojelun poikkeuslupa koskee kaivostoimintaa. 270 Selvityksen kohta 3.2.1. 271 Selvityksen kohta 6.6.4. 291 ValtioneuVoston selVitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2022:26 ValtioneuVoston selVitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2022:26 ministeriöt eivät ole siirtäneet vesien tai muun ympäristön suojelun toimivaltaa kaivos- lakiin tai sen valvontavaltaa kaivoslain valvontaviranomaiselle.272 tutkimusryhmä selvitti asiaa. myös selvityksen toimeksianto koski vain kaivoslakia eikä ohjausryhmän taholta ole annettu ohjeistusta muunlaiseen kaivoslain ulkopuolelle ulottuvaan lähestymistapaan, kuten ympäristön- ja vesiensuojelun kysymyksiin. soveltamisalojen ja toimivaltojen raja- pinnat on kuitenkin selvitetty tätä työtä ja mahdollisia jatkoselvitystarpeita silmälläpitäen. Kuva 12. Ministeriöiden toimivaltajaot ja kaivostoimintaan liittyvä sääntely lakisääteiset hallinnonalojen lainvalmistelutoimivallat273 estävät laajemman intressien ver- tailun. lainvalmistelussa on suhtauduttu pidättyvästi vesien tai muun ympäristön suoje- lun toimivallan antamiseen yksinomaan kaivoslain nojalla ratkaistavaksi samoin kuin sitä koskevan valvontavallan antamiseen kaivoslain valvontaviranomaiselle. ympäristönsuoje- lun toimivallan siirtyessä ns. laajassa intressivertailussa kaivoslain puolelle siirtyisi myös sii- hen liittyvän eu-oikeuden soveltaminen kaivoslain puolelle. intressivertailu kaivoslaissa ja muun lain mukainen päätöksenteko voisi johtaa samaa asiaa koskevaan eu-tuomioistui- men ennakkoratkaisuun. jotta intressivertailusta olisi yleisen oikeustajun näkökulmasta hyväksyttävää säätää, se edellyttäisi soveltamisalaltaan laajempaa säätämistä. maankäyttö- ja rakennuslaki sekä 272 selvityksen kohta 3.1.3. 273 selvityksen kohta 3.1.2. VNL Valtioneuvostolaki Toimivaltajakojen ylitys 2.2 § ja 10.1–2 § Toimivaltajakojen ylitys VNL 2.2. § ja 10.1–2 § VNOS Valtioneuvoston ohjesääntö Tekijä: Tomi Rinne TEM YM OM MMM VNK STM SM UM LVM VM KaivL YSLMRL LSL VL Saame- laiset Luonnon- varat MML SEUT EU-kv Terveys Poliisi Kv- sopimus Liikenne Kansantalous Verot, Kunnat Aluehallinto Säädöstoimivalta ja soveltamisalat Ministeriöiden toimivaltajako 292 ValtioneuVoston selVitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2022:26 vesilaki mahdollistavat asiallisesti suhteellisen laajan arvioinnin, vaikka alueellisesti ne on rajattu kuntiin ja vesiympäristöihin. elinkeino-oikeudellisessa kaivoslaissa se ei olisi mah- dollista, eikä se olisi mahdollista myöskään ympäristöoikeudellisissa säännöksissä. ympä- ristölupaharkintaan ei sisälly intressien vertailua. kaivokselle tarvitaan ympäristölliset luvat, joten kaikenlainen osittainen intressien selvittely ja vertailu kaivoslain päätöksente- ossa olisi useimmiten ennenaikaista, koska kaivoslupaa on tähän mennessä haettu ennen muita lupia. Verrattaessa kaivoslain turvaamissääntelyn suhdetta ympäristöllisiin lupame- nettelyihin, se ei liity haitta-aineisiin, päästöihin, pilaantumiseen tai ympäristön laatuun. se liittyy yleisten ja yksityisten (viihtyisyys, maankäyttö) etujen turvaamiseen haitallisilta vaikutuksilta kaivoslain 52.3 ja 125 §:n laajuudessa. se ei monitulkintaisesta sanamuodosta huolimatta sisällä päästö- ja laatusääntelyä (4.2.1, 5.6.10). turvaamissääntelyn asema on toinen kuin kemikaaliturvallisuussääntelyssä (k. 5.6.10). kaavoituksessa arvioidaan samoja intressejä.274 muiden lakien kuin vesilain lupajärjestel- missä ei sovelleta intressivertailua, pl poikkeusluvat. Päällekkäisen säätämisen välttämi- nen kaivoslain soveltamisalalla kuitenkin johtaisi yleisen oikeustajun vastaiseen vertailuun: lähinnä taloudellisen ja sosiaalisen pilarin sisään kuuluvat yleiset edut voitaisiin arvioida, mutta erityisesti ympäristöpilariin liittyvät edut jäisivät kaivoslain päätöksenteossa huo- mioon ottamatta. 274 selvityksen kohdat 4.5 ja 5.4. Päällekkäinen kaavoitus on myös sitovampi kuin vesilupa-asiassa. 293 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Lähteet Asetus (EU) N:o 1169/2011. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1169/2011 elintarviketietojen antamisesta kuluttajille, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EY) N:o 1924/2006 ja (EY) N:o 1925/2006 muuttamisesta sekä komission direktiivin 87/250/ETY, neuvoston direktiivin 90/496/ETY, komission direktiivin 1999/10/EY, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/13/EY, komission direktiivien 2002/67/EY ja 2008/5/EY sekä komission asetuksen (EY) N:o 608/2004 kumoamisesta. Annettu 25.10.2011. Saatavilla: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/ALL/?uri=CELEX%3A32011R1169 Asetus (EU) N:o 1301/2013. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1301/2013 Euroopan aluekehitysrahastosta ja Investoinnit kasvuun ja työpaikkoihin -tavoitetta koskevista erityissäännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1080/2006 kumoamisesta. Annettu 17.12.2013. Saatavilla: https://eur-lex.europa. eu/legal-content/FI/TXT/?uri=CELEX%3A32013R1301 Asetus (EU) N:o 1303/2013. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1303/2013 Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta. Annettu 17.12.2013. Saatavilla: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/fi/ TXT/?uri=celex%3A32013R1303 Asia C-72/83 Campus Oil Limited ym. v. Minister for Industry and Energy (Teollisuus- ja energiaministeri), Irlanti ym., tuomio 10.7.1984. Belinskij, A. et. al. 2016. Yhden luukun periaatteen toteuttaminen ympäristöasioissa. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 29/2016. Saatavilla: https://tietokayttoon.fi/documents/10616/2009122/29_ Yhden+luukun+periaatteen+toteuttaminen+ymp%C3%A4rist%C3%B6asioissa.pdf/ a2c01baa-48f9-4719-88b7-e74ff7837eb7 Bergverordnung für alle bergbaulichen Bereiche (Allgemeine Bundesbergverordnung - AB-BergV) 2017. Saatavilla: https://www.gesetze-im-internet.de/abbergv/ABBergV.pdf Bundesberggesetz (BBergG) BBergG 1980. Zuletzt geändert durch Art. 1 G v. 14.6.2021 I 1760. Saatavilla: https://www.gesetze-im-internet.de/bbergg/BBergG.pdf Bundesgesetz mit dem das Umweltförderungsgesetz, das Emissionszertifikategesetz 2011, das Wasserbautenförderungsgesetz 1985, das Umweltmanagementgesetz und das Wasser-rechtsgesetz 1959 geändert werden (Umweltrechtsanpassungsgesetz 2013). C-284/16 Slowakische Republik v Achmea BV. COM(2014) 297 final. Communication from the commission to the European parliament, the council, the European economic and social committee and the committee of the regions. Brysselissä 26.5.2014. Saatavilla: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52014DC0297&from=CS Direktiivi 2006/7/EY. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/7/EY uimaveden laadun hallinnasta ja direktiivin 76/160/ETY kumoamisesta. Annettu 15.2.2006. Saatavilla: https://eur-lex.europa.eu/ legal-content/FI/TXT/?uri=celex%3A32006L0007 Direktiivi 2008/105/EY. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/105/EY ympäristönlaatunormeista vesipolitiikan alalla, neuvoston direktiivien 82/176/ETY, 83/513/ETY, 84/156/ETY, 84/491/ETY ja 86/280/ ETY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/60/EY muuttamisesta. Annettu 16.12.2008. Saatavilla: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/ TXT/?uri=CELEX:32008L0105 Direktiivi 2009/147/EY luonnonvaraisten lintujen suojelusta. Annettu 30.11.2009. Saatavilla: https://eur-lex. europa.eu/legal-content/fi/TXT/?uri=CELEX%3A32009L0147 Direktiivi 2010/75/EU. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2010/75/EU teollisuuden päästöistä Direktiivi 2013/39/EU. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/39/EU direktiivien 2000/60/ EY ja 2008/105/EY muuttamisesta vesipolitiikan alan prioriteettiaineiden osalta ETA:n kannalta merkityksellinen teksti. Annettu 12.8.2013. Saatavilla: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/ TXT/?uri=CELEX%3A32013L0039 Direktiivi 79/409/ETY. Neuvoston direktiivi 79/409/ETY luonnonvaraisten lintujen suojelusta. Annettu 2.4.1979. Kumottu 14.2.2010. 294 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Direktiivi 98/83/EY. Neuvoston direktiivi 98/83/EY ihmisten käyttöön tarkoitetun veden laadusta. Annettu 3.11.1998. Saatavilla: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/ALL/?uri=celex:31998L0083 DS31/R. 1994. United States - Taxes on automobiles - Report of the Panel. 11.10.1994. Saatavilla: https://www. wto.org/english/tratop_e/dispu_e/gatt_e/93autos.pdf Energiaunionipaketti COM(2015)80. Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle, alueiden komitealle ja Euroopan investointipankille. Brysselissä 25.2.2015. Saatavilla: https://eur-lex.europa.eu/resource. html?uri=cellar:1bd46c90-bdd4-11e4-bbe1-01aa75ed71a1.0021.02/DOC_1&format=PDF Esitys 28.9.2021 kaavoitus- ja rakennuslaiksi. HE 121/2021 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta. Saatavilla: https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/ HallituksenEsitys/Sivut/HE_121+2021.aspx EU 2018/2001. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2018/2001 uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä. Annettu 11.12.2018. Saatavilla: https://eur-lex.europa.eu/ legal-content/fi/TXT/?uri=CELEX:32018L2001 EU 2021/1058 (EAKR-asetus). Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2021/1058 Euroopan aluekehitysrahastosta ja koheesiorahastosta. Annettu 24.6.2021. Saatavilla: https://eur-lex.europa.eu/ legal-content/FI/TXT/?uri=CELEX:32021R1058 Euroopan unionin perusoikeuskirja (2012/C 326/02). EUVL 26.10.2012 C 326/391–407. Saatavilla: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2012.326.01.0391.01. ENG&toc=OJ%3AC%3A2012%3A326%3ATOC EUVL C 326, 26.10.2012. Euroopan unionin virallinen lehti. 55. vuosikerta. Saatavilla: https://eur-lex.europa. eu/legal-content/FI/TXT/?uri=OJ%3AC%3A2012%3A326%3ATOC EUVL L 328, 21.12.2018. Euroopan Unionin virallinen lehti. 61. vuosikerta. Saatavilla: https://eur-lex.europa. eu/legal-content/FI/TXT/?uri=OJ:L:2018:328:TOC Evaluation and exchange of good practice for the sustainable supply of raw materials within the EU. Centre for Strategy Evaluation Services 28.3.2014 (Ares(2014)973612) k. 3.5 s. 33–34. Gesamte Rechtsvorschrift für Bergbau-Abfall-Verordnung, Fassung vom 11.01.2022. Saatavilla: https://www. ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=20006761 Gesamte Rechtsvorschrift für Mineralrohstoffgesetz, Fassung vom 11.01.2022. Saatavilla: https://www.ris.bka. gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=10008040 Green Deal 11.12.2019 COM(2019) 640 final. Communication from the commission to the European parliament, the European council, the council, the European economic and social committee and the committee of the regions The European Green Deal. Brysselissä 11.12.2019. Saatavilla: https://eur-lex. europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2019%3A640%3AFIN Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under the Habitats Directive 92/43/EEC. European Commission Final Version February 2007. Saatavilla: https://eur-lex.europa. eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A31992L0043 Guidance on EIA – Scoping. European Commission 2011. Hautamäki, V-P. 2014. Perusoikeudet ja lainvalmistelu. Lakimies 112 (2014): 2, s. 256–266. Helsinki: Suomalainen lakimiesyhdistys. HE 1/1998 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi. Saatavilla: https://www. eduskunta.fi/fi/vaski/hallituksenesitys/documents/he_1+1998.pdf HE 101/1998 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle rakennuslainsäädännön uudistamiseksi. Saatavilla: https:// www.eduskunta.fi/FI/vaski/HallituksenEsitys/Documents/he_101+1998.pdf HE 12/2004 vp. Hallituksen esitys yritys- ja pääomaverouudistukseksi. Saatavilla: https://www.eduskunta.fi/FI/ vaski/mietinto/Documents/vavm_12+2004.pdf HE 26/2002 vp. Hallituksen esitys rikollisjärjestön toimintaan osallistumisen säätämisestä rangaistavaksi. Saatavilla: https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Mietinto/Documents/lavm_26+2002.pdf HE 273/2009 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle kaivoslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Saatavilla: https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/HallituksenEsitys/Documents/he_273+2009.pdf HE 309/ 1993 vp. Hallituksen esitys eduskunnalle perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta. Saatavilla: https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/HallituksenEsitys/Documents/he_309+1993.pdf Hokkanen, J., Savikko, H., Koutonen, H., Rannikko, H., Rinne, T., Pirilä, M. 2020. Suomen mineraaliklusterin kilpailukyky- ja vaikuttavuustutkimus. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2020:15. ISBN: 978-952-287-940-0. Saatavilla: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-287-940-0 Hollo, Erkki J. (2009). Johdatus ympäristöoikeuteen. Talentum. Hollo, Erkki J. (2021) Vesioikeus. 2. uudistettu painos. Edita. Hollo, Erkki J. KHO 2002:86 (Vuotos). Lakimies 2/2003 s. 295–326, Oikeustapauskommentti. Ilmonen, J. Luotonen H. & Korpelainen, H. 2013. Vesipuitedirektiivin sekä luonto- ja lintudirektiivien yhteensovittaminen. VPD-luontodirektiivien yhteensovittamisen ohjeistus 15.10.2013. Saatavilla: https:// www.ymparisto.fi/download/noname/%7B19FFB262-703F-4829-91FD-509D50A16FDA%7D/92501 295 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Interpretation of definitions of project categories of annex I and II of the EIA Directive. EU Commission 2015, s. 17. Kaivoslaki. 10.6.2011/621. Saatavilla: https://finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2011/20110621 Kaivosteollisuuden toimialaraportti 2021:4. Työ- ja elinkeinoministeriö. Saatavilla: https://julkaisut. valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/163279/TEM_2021_4_T.pdf?sequence=4 Kaivostoimintaa ohjaavan lainsäädännön toimivuuden arviointi. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2019:44. Saatavilla: https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/161678/TEM_44_2019_ Selvitys%20kaivoksia%20koskevan%20lains.pdf?sequence=1&isAllowed=y Kehysasetus (ETY) N:o 315/93. Neuvoston asetus (ETY) N:o 315/93 elintarvikkeissa olevia vieraita aineita koskevista yhteisön menettelyistä. Annettu 8.2.1993. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/ ALL/?uri=CELEX%3A31993R0315 KHO 1.4.2015 taltio 884 (KHO:2015:45) KHO 10.5.2010 taltio 1087 (KHO:2010:28) KHO 11.4.2011 taltio 1001 (KHO:2011:37) KHO 13.2.2020 taltio 591 (KHO:2020:13) KHO 13.2.2020 taltio 592 (KHO:2020:14) KHO 18.10.2004 taltio 2590 KHO 18.12.2002 taltio 3339 (KHO:2002:86) KHO 19.11.2013 taltion 3594 (vuosikirjaratkaisu KHO:2013:179) KHO 22.11.2017 taltio 6028 (KHO:2017:177) KHO 22.5.2017 taltio 2367 (KHO:2017:87). KHO 3.10.2016 taltio 4159 (KHO:2016:142) KHO 30.8.2018 taltio 3947 (KHO:2018:121) KHO 9.4.2018 taltio 1629 (vuosikirjaratkaisu KHO:2018:46) KHO:1982-A-II-86. KKO 2.4.1996 taltio 1249 (KKO:1996:36) KKO 20.4.1993 taltio 1412 (KKO:1993:48) KKO 31.3.2000 taltio 540 (KKO:2000:47) KKO 7.10.2002 taltio 2643 (KKO 2002:79) KKO 7.2.1992 taltio 430 (KKO:1992:15) Komission asetus (EY) N:o 1881/2006. Komission asetus (EY) N:o 1881/2006 tiettyjen elintarvikkeissa olevien vierasaineiden enimmäismäärien vahvistamisesta. Annettu 19.12.2006. Saatavilla: https://eur-lex.europa. eu/legal-content/FI/TXT/?uri=celex%3A32006R1881 Komission lausunto 24/04/2003 Prosper Hanielin hiilikaivoksen operatiivisen yleiskaavan (Rahmenbetriebsplan) hyväksymisestä vuosille 2001–2019. Komission lausunto 96/15/EY. Komission lausunto Peenejoen laakson poikki kulkevaksi suunnitellusta moottoritiestä A 20 (Saksan liittotasavalta) luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY 6 artiklan 4 kohdan mukaisesti. Annettu 18.12.1995. Saatavilla: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/?uri=CELEX%3A31996A0015 Komission ohjeasiakirja 2016/C 273/01, EUVL 27.7.2016 C 273/2. Komission tiedonanto 2.2.2011 COM(2011)25. Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle sekä alueiden komitealle perushyödykemarkkinoihin ja raaka-aineisiin liittyviin haasteisiin vastaaminen. Saatavilla: https://www.europarl.europa.eu/ meetdocs/2009_2014/documents/com/com_com(2011)0025_/com_com(2011)0025_fi.pdf Komission täytäntöönpanopäätös 21.2.2020 (EU) 2020/248 teknisistä suuntaviivoista Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/21/EY 17 artiklassa tarkoitettuja tarkastuksia varten. Saatavilla: https://eur- lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/HTML/?uri=CELEX:52011DC0025&from=ES Kuhne, Gunther et al. (ed.): Bundesberggesetz: Kommentar. 2., vollständig neu bearb. Aufla-ge. de Gruyter 2015. LOV-1959-10-23-3. Lov om oreigning av fast eigedom (oreigningslova). Saatavilla: https://lovdata.no/ dokument/NL/lov/1959-10-23-3 LOV-2000-11-24-82. Lov om vassdrag og grunnvann (vannressursloven, VRL). Saatavilla: https://lovdata.no/ dokument/NL/lov/2000-11-24-82 LOV-2008-06-27-71. Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven, PBL). Saatavilla: https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2008-06-27-71 LOV-2009-06-19-101. Lov 19. juni 2009 nr. 101 om erverv og utvinning av mineralressurser (mineralloven). Saatavilla: https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2009-06-19-101 Länsineva, P. 2006. Perusoikeusjärjestelmä ja kaivoslainsäädännön uudistaminen. Referee-artikkeli. Oikeustiede - Jurisprudentia XXXIX:2006 s. 97–150. Maanalaisesta rakentamisesta ks. mm. Maanalaisen kalliorakentamisen kaavoitus- ja lupamenettely. MTR Julkaisut, N:RO 2. Petri Kotkansalo, Conect Oy 24.3.2004.Kolmiulotteisesta kiinteistöjärjestelmästä ks. mm. 3-D-kiinteistöjärjestelmän tarpeesta. Jani Hokkanen 2004. 296 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Maapoliittisista lunastuksista ks. Kunnan maapolitiikka: Oikeudelliset ohjauskeinot. Ilari Hovila 2013. Mihatsch, Arnold: Mineralrohstoffgesetz (f. Österreich). 4. aktualisierte und überarbeitete Auflage 2019. Manz’sche Verlags- u. Universitätsbuchhandlung 2019. Miljöbalken (1998:808). Saatavilla: https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/ svensk-forfattningssamling/miljobalk-1998808_sfs-1998-808 Mineralförordning (1992:285). Saatavilla: https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/ svensk-forfattningssamling/mineralforordning-1992285_sfs-1992-285 Minerallag (1991:45). Saatavilla: https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/ svensk-forfattningssamling/minerallag-199145_sfs-1991-45 Nilsson Hakkala, K. et.al. 2019. The economic impact of EU free trade agreements on Finland and the EU. Valtioneuvoston kanslia. 2019:70. Saatavilla: https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/ handle/10024/161952/TEAS_2019_70_Effects%20of%20EU%20FTAs%20VNK_final_proofread. pdf?sequence=1&isAllowed=y NOU 1996:11. Forslag til minerallov. Saatavilla: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/NOU-1996-11/ id140575/?ch=1 OECD Inventory of Export Restrictions on Industrial Raw Materials. Saatavilla: https://qdd.oecd.org/subject. aspx?Subject=ExportRestrictions_IndustrialRawMaterials Osaamisella laatua lainsäädäntöön – Sujuvampaan lainvalmisteluun -hankkeen loppuraportti. 2013. OM selvityksiä ja ohjeita 7/2013. Helsinki. Ot. prp. nr. 32 (2007–2008). Om lov om planlegging og byggesaks behandling (plan- og bygningsloven) (plandelen). Saatavilla: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/otprp-nr-32-2007-2008-/ id500508/?ch=1 Ot. prp. nr. 43 (2008–2009). Om lov om erverv og utvinning av mineralressurser (mineralloven). Saatavilla: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/otprp-nr-43-2008-2009-/id549924/?ch=1 Pe VM 25/1994 vp. Perustuslakivaliokunnan mietintö n:o 25 hallituksen esityksestä perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta. Saatavilla: https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Mietinto/ Documents/pevm_25+1994.pdf Permanent Court of Arbitration (PCA) Case No. 2012-12, Philip Morris Asia Limited v. The Commonwealth of Australia. Tuomio 17.12.2015. UNCITRAL -säännöt. PeVL 10/2014 vp PeVL 13/1989 vp PeVL 14/1982 vp PeVL 17/1994 vp PeVL 18/1983 vp PeVL 2/1986 vp PeVL 2/1988 vp PeVL 20/2010 vp PeVL 21/2010 vp PeVL 25/2014 vp PeVL 29/1992 vp PeVL 3/1990 vp PeVL 31/1996 vp PeVL 32/2004 vp PeVL 32/2010 vp PeVL 34/2000 vp PeVL 36/2013 vp PeVL 42/1996 vp PeVL 55/2018 vp PeVL 6/2010 vp PeVL 61/2002 vp PeVL 9/1990 vp PeVL 9/1994 vp PeVL 9/2008 vp PeVM 25/1994 vp. Perustuslakivaliokunnan mietintö n:o 25 hallituksen esityksestä perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta. Saatavilla: https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Mietinto/ Documents/pevm_25+1994.pdf Plan- och bygglag (2010:900). Saatavilla: https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/ svensk-forfattningssamling/plan--och-bygglag-2010900_sfs-2010-900 Pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelma 6.6.2019. Osallistava ja osaava Suomi – sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävä yhteiskunta. Valtioneuvoston julkaisuja 2019:23. Saatavilla: https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/161823/Hallituksen_toimintasuunnitelma. pdf?sequence=4&isAllowed=y 297 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Regeringens proposition 1988/89:92. Saatavilla: https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/ proposition/om-ny-minerallagstiftning-mm_GC0392 Rinne, T. & Simonen, A. 2020. Kaivoslain mukaisten vakuuksien kattamat lopetus- ja jälkitoimet. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2020:41 Rinne, T. 2002. Vastuu ympäristödirektiivin soveltamisesta. Ympäristöjuridiikka 1/2002. Rinne, T. 2017. YVA-menettelyn sisällyttäminen hankkeen muihin menettelyihin. Elinkeinoelämän keskusliitto ry, Energiateollisuus ry (Adato Energia Oy), Kemianteollisuus ry, Rakennusteollisuus ry, Teknologiateollisuus ry. Savikko, H., Hokkanen, J., Rinne, T., Koutonen, H., Söderholm, P. 2020. Suomen kansallisen geotietoaineiston arvo. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2020:42. ISBN: 978-952-287-909-7. Saatavilla: http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-287-909-7 Selvitys CETA-sopimuksen aiheuttamista mahdollisista muutostarpeista kaivoslakiin, Herler – Vartiainen, Borenius asianajotoimisto 28.8.2018. Skyddslag (2010:305). Saatavilla: https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/ svensk-forfattningssamling/skyddslag-2010305_sfs-2010-305 Soininen, N. (2016). Vesioikeudellinen perusteluvelvollisuus: tutkimus vesilain intressivertailuperustelujen oikeudellisista edellytyksistä. Helsinki: Suomalainen Lakimiesyhdistys. SopS 12/2005. Laki ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta. Saatavilla: https://www. finlex.fi/fi/sopimukset/sopsteksti/2005/20050012 SopS 13/2005. Tasavallan presidentin asetus ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan voimaansaattamisesta sekä pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta annetun lain voimaantulosta. Saatavilla: https://www.finlex. fi/fi/sopimukset/sopsteksti/2005/20050013 SopS 51/1988. Asetus otsonikerroksen suojelua koskevan Wienin yleissopimuksen voimaansaattamisesta. https://www.finlex.fi/fi/sopimukset/sopsteksti/1988/19880051 SopS 6/1976. Asetus taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen voimaansaattamisesta. https://www.finlex.fi/fi/sopimukset/sopsteksti/1976/19760006 SopS 65/1988. Laki otsonikerrosta heikentäviä aineita koskevan Montrealin pöytäkirjan eräiden määräysten hyväksymisestä. https://www.finlex.fi/fi/sopimukset/sopsteksti/1988/19880065 SopS 67/1997. Yleissopimus valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista. Annettu 25.2.1991. Saatavilla: https://www.finlex.fi/fi/sopimukset/sopsteksti/1997/19970067/19970067_2 SopS 76/2016. Valtioneuvoston asetus Pariisin sopimuksen voimaansaattamisesta ja sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta annetun lain voimaantulosta. https:// www.finlex.fi/fi/sopimukset/sopsteksti/2016/20160076 SopS 78/1994. Asetus biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen voimaansaattamisesta. https://www.finlex.fi/fi/sopimukset/sopsteksti/1994/19940078 SopS 80/2018. Valtioneuvoston asetus otsonikerrosta heikentävistä aineista tehdyn Montrealin pöytäkirjan muutoksesta. https://www.finlex.fi/fi/sopimukset/sopsteksti/2018/20180080 SOU 2000:89. Minerallagen, markägarna och miljön. Saatavilla: https://www.regeringen.se/ rattsliga-dokument/statens-offentliga-utredningar/2000/10/sou-200089/ Specific Methodologies and Criteria to Determine the Significance of Adverse Transboundary Impact, CEP/ WG.3/R.6, 20 January 1995, UN ECE. Tarasti, L. et.al. 2015. Ympäristömenettelyjen sujuvoittaminen ja tehostaminen – Arvio toteuttamisvaihtoehdoista. Ympäristömenettelyjen arviointiryhmä. Ympäristöministeriön raportteja 3/2015. Saatavilla: https://helda.helsinki.fi/bitstream/handle/10138/153891/YMra_13_2015. pdf?sequence=1 TEM 15/2013. Suomi kestävän kaivannaisteollisuuden edelläkävijäksi – toimintaohjelma. Työ- ja elinkeinoministeriö. Saatavilla: https://tem.fi/documents/1410877/2851374/Suomi_kestavan_ kaivannaisteollisuuden_edellakavijaksi_-_toimintaohjelma.pdf/3bcf1791-f551-444d-b8ea-ab8832829c0d/ Suomi_kestavan_kaivannaisteollisuuden_edellakavijaksi_-_toimintaohjelma.pdf.pdf TEM 24/2014. Suomi kestävän luonnonvaratalouden edelläkävijäksi 2050 – Valtioneuvoston luonnonvaraselonteon ”Älykäs ja vastuullinen luonnonvaratalous” linjausten päivitys eduskunnalle. Työ- ja elinkeinoministeriö. Saatavilla: https://tem.fi/documents/1410877/2859687/ Suomi+kest%C3%A4v%C3%A4n+luonnonvaratalouden+edellak%C3%A4vij%C3%A4ksi+2050+14112014. pdf Tuominen, R. 2018. Perusoikeudet lainvalmistelun näkökulmasta - esimerkkinä perustuslakivaliokunnan vuosien 2000–2018 lausuntokäytäntö koskien perustuslain 15.1 §:n omaisuudensuojaa. Lakikirjasto. Asiantuntija-artikkeli 23.11.2018. Työryhmäkokouksen 17.9 Hallituksen esitysluonnoksen alkuosa. Saatavilla: https://tem. fi/documents/1410877/21353824/3.+HE+alkuosa.pdf/d360360a-444b-a2ae-0fff- b0001e3f75fd/3.+HE+alkuosa.pdf?t=1632118175542 298 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:26 Työryhmäkokouksen 18.8 Hallituksen esitysluonnoksen pykälät ja niiden perustelut. Saatavilla: https://tem. fi/documents/1410877/2851374/3.+HE-luonnos+kaivoslaki+pyk%C3%A4l%C3%A4t.pdf/35612e43-82ac- 85e5-5032-222e8fd410c3/3.+HE-luonnos+kaivoslaki+pyk%C3%A4l%C3%A4t.pdf?t=1629291534152 ja https://tem.fi/documents/1410877/2851374/3.+HE-luonnos+kaivoslaki+perustelut.pdf/6791cc54-4ea2- 3dc5-0045-dcf9c976c53a/3.+HE-luonnos+kaivoslaki+perustelut.pdf?t=1629291592706 UNFCCC. United Nations Framework Convention on Climate Change. New York 9.5.1992, SopS 61/1994, muutos SopS 82/1998. Valtioneuvoston asetus 1022/2006. Valtioneuvoston asetus vesiympäristölle vaarallisista ja haitallisista aineista. Saatavilla: https://www.finlex.fi/fi/laki/alkup/2006/20061022 Valtioneuvoston asetus 1352/2015. Sosiaali- ja terveysministeriön asetus talousveden laatuvaatimuksista ja valvontatutkimuksista. Saatavilla: https://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2015/20151352 Valtioneuvoston asetus 177/2008. Sosiaali- ja terveysministeriön asetus yleisten uimarantojen uimaveden laatuvaatimuksista ja valvonnasta. Saatavilla: https://www.finlex.fi/fi/laki/alkup/2008/20080177 Valtioneuvoston asetus 354/2008. Sosiaali- ja terveysministeriön asetus pienten yleisten uimarantojen uimaveden laatuvaatimuksista ja valvonnasta. Saatavilla: https://www.finlex.fi/fi/laki/ alkup/2008/20080354 Valtioneuvoston asetus 401/2001. Sosiaali- ja terveysministeriön asetus pienten yksiköiden talousveden laatuvaatimuksista ja valvontatutkimuksista. Saatavilla: https://www.finlex.fi/fi/laki/alkup/2001/20010401 Verordnung über die Bezeichnung von Grundstücken und Grundstücksteilen als Bergbaugebi-ete, BGBl. II Nr. 6/2007. Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2014) nojalla annettu asetus (1040/2006), 2 a luku. Asetusmuutoksen valmistelusta (2014–2016) YM044:00/2014 Vesilain (264/61, muut. 467/87) mukaisten pohjaveden muuttamiskiellon (VL 1:18) ja pilaamiskiellon (VL 1:22) valvonta. Vesi- ja ympäristöhallitus. Valvontaohje nro 59, 17.10.1989. Viimeisin päivitys KOM(2020)474 neljäs kriittisten mineraalien lista. VNS 11/2010 vp. Työ- ja elinkeinoministeriö. Valtioneuvoston luonnonvaraselonteko eduskunnalle: Älykäs ja vastuullinen luonnonvaratalous. Yhdistyneiden kansakuntien merioikeusyleissopimus 1982 (United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS)), voimaan 16.11.1994 (Suomessa 21.7.1996). YVA-direktiivi 2011/92/EY 4 artikla. Ks. tapauskohtaisesta arvioinnista Environmental Impact Assessment of Projects. Guidance on Screening. European Commission 2017. tietokayttoon. ISBN PDF 978-952-383-048-6 ISSN PDF 2342-6799