Selvitys ja tutkimustoiminta Utrednings- och forskningsverksamhet Kestävien ja innovatiivisten hankintojen riskien jakaminen Valovirta Ville, Pihlajamaa Matti, Alhola Katriina, Kuusniemi-Laine Anna, Lehdonvirta Herkko, Nissinen Ari, Raappana Piia VA LT I O N E U V O S T O N S E LV I T Y S - J A T U T K I M U S T O I M I N N A N J U L K A I S U S A R J A 2 0 2 2 : 3 6 tietokayttoon.fi Valtioneuvoston kanslia Helsinki 2022 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2022:36 Kestävien ja innovatiivisten hankintojen riskien jakaminen Valovirta Ville, Pihlajamaa Matti, Alhola Katriina, Kuusniemi-Laine Anna, Lehdonvirta Herkko, Nissinen Ari, Raappana Piia Valtioneuvoston kanslia CC BY-ND 4.0 ISBN pdf: 978-952-383-040-0 ISSN pdf: 2342-6799 Taitto Valtioneuvoston hallintoyksikkö, Julkaisutuotanto Helsinki 2022 Kuvailulehti 12.5.2022 Kestävien ja innovatiivisten hankintojen riskien jakaminen Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2022:36 Kustantaja Valtioneuvoston kanslia Tekijä/t Ville Valovirta, Matti Pihlajamaa, Katriina Alhola, Anna Kuusniemi-Laine, Herkko Lehdonvirta, Ari Nissinen, Piia Raappana Kieli Suomi Sivumäärä 120 Tiivistelmä Raportissa esitetään KIRI-hankkeen tulokset koskien kestävien ja innovatiivisten julkisten hankintojen riskien jakamista. Uusien ratkaisujen käyttöönottoon liittyy useita epävarmuuksia, jotka tekevät innovatiivisten hankintojen riskit tavanomaisia hankintoja korkeammiksi. Raportissa tarkastellaan riskien luonnetta eri tyyppisissä hankinnoissa liittyen hankinnan kohteeseen, tilaajan ja toimittajien toimintaan, hankintaprosessiin sekä markkinoihin ja ekosysteemeihin. Tarkasteluun sisältyy aihetta koskeva kirjallisuuskatsaus, seitsemän hankintatapauksen analyysit, kansainvälisten käytäntöjen kartoitus sekä johtopäätökset ja kehitysehdotukset. Kestävien ja innovatiivisten hankintojen riskien hallinnassa on kyse innovatiivisten ratkaisujen avulla saavutettavien hyötyjen ja korkeamman riskin välisen tasapainon hallinnasta. Riskien hallintaan on käytettävissä laaja joukko keinoja liittyen informaatioon ja vuorovaikutukseen, hankintamalleihin, sopimusehtoihin sekä taloudellisiin menettelyihin. Keinot voidaan jakaa yhtäältä hankintayksikön käytössä oleviin riskinhallinnan keinoihin sekä toisaalta riskien jakamista edistäviin innovaatiopolitiikan välineisiin. Johtopäätökset korostavat kokonaisvaltaista lähestymistapaa innovatiivisten ja kestävien hankintojen riskien hallintaan ja jakamiseen. Kehitysehdotukset sisältävät rahoitukseen sekä muihin kuin rahoitukseen kohdistuvia keinoja liittyen mm. osaamisen kehittämiseen ja yhteistyörakenteisiin. Lopuksi arvioidaan erillisen riskirahaston tarpeellisuutta ja perusteita sen toiminnalle innovaatiopolitiikan kokonaisuudessa. Klausuuli Tämä julkaisu on toteutettu osana valtioneuvoston selvitys- ja tutkimussuunnitelman toimeenpanoa.(tietokayttoon.fi) Julkaisun sisällöstä vastaavat tiedon tuottajat, eikä tekstisisältö välttämättä edusta valtioneuvoston näkemystä. Asiasanat tutkimus, tutkimustoiminta, julkiset hankinnat, riskit, innovaatiot, kestävä kehitys, riskienhallinta ISBN PDF 978-952-383-040-0 ISSN PDF 2342-6799 Julkaisun osoite https://urn.fi/URN:ISBN: 978-952-383-040-0 Presentationsblad 12.5.2022 Riskdelning för hållbar och innovativ upphandling Publikationsserie för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet 2022:36 Utgivare Statrådets kansli Författare Ville Valovirta, Matti Pihlajamaa, Katriina Alhola, Anna Kuusniemi-Laine, Herkko Lehdonvirta, Ari Nissinen, Piia Raappana Språk Finska Sidantal 120 Referat Rapporten presenterar resultaten av KIRI-projektet om riskdelning vid hållbar och innovativ offentlig upphandling. Införandet av nya lösningar innebär en rad osäkerheter som gör att riskerna med innovativ upphandling är högre än konventionell upphandling. Studien undersöker risker i olika typer av upphandlingar i relation till föremålet för upphandlingen, upphandlarens och leverantörers verksamhet, upphandlingsprocessen samt marknad och ekosystem. Granskningen omfattar en litteraturgenomgång, sju fallstudier för upphandling, en inventering av internationell praxis samt slutsatser och policyrekommendationer. Att dela riskerna med hållbar och innovativ upphandling handlar om att hantera balansen mellan fördelarna med innovativa lösningar och de högre riskerna. Ett brett utbud av verktyg finns tillgängliga för att hantera risker. Dessa inkluderar tillvägagångssätt relaterade till information och interaktion, upphandlingsmodeller, avtalsvillkor och ekonomiska medel. Å ena sidan finns riskhanteringsverktyg som kan användas av den upphandlande enheten. Å andra sidan finns det innovationspolitiska instrument som kan sättas in i riskdelningssyfte för att stödja upphandlande enheter att genomföra hållbara och innovativa upphandlingar. Slutsatserna betonar ett helhetsgrepp för att hantera och dela riskerna med innovativa och hållbara upphandlingar. De politiska rekommendationerna avser såväl finansiella instrument som icke-finansiella åtgärder relaterade till t.ex. kompetensutveckling och samarbetsstrukturer. Slutligen bedöms behovet av en utpekad riskfond och motiveringen för dess verksamhet inom ramen för innovationspolitiken. Klausul Den här publikation är en del i genomförandet av statsrådets utrednings- och forskningsplan.(tietokayttoon.fi) De som producerar informationen ansvarar för innehållet i publikationen. Textinnehållet återspeglar inte nödvändigtvis statsrådets ståndpunkt. Nyckelord forskning, forskningsverksamhet, offentling upphandling, risker, innovationer, hållbar utveckling, riskhantering ISBN PDF 978-952-383-040-0 ISSN PDF 2342-6799 URN-adress https://urn.fi/URN:ISBN: 978-952-383-040-0 Description sheet 12 May 2022 Risk sharing in sustainable and innovative public procurement Publications of the Government’s analysis, assessment and research activities 2022:36 Publisher Prime Minister’s Office Author(s) Ville Valovirta, Matti Pihlajamaa, Katriina Alhola, Anna Kuusniemi-Laine, Herkko Lehdonvirta, Ari Nissinen, Piia Raappana Language Finnish Pages 120 Abstract The report presents the results of the KIRI project on risk sharing in sustainable and innovative public procurement. Adoption of new solutions involves a number of uncertainties that make the risks of innovative procurement higher than conventional procurement. The study examines the nature of risks in different types of procurement in relation to the object of the procurement, activities of procurers and suppliers, the procurement process, and market and ecosystems. The study includes a literature review, seven procurement case studies, an inventory of international practices, conclusions and policy recommendations. Sharing the risks of sustainable and innovative procurement is about managing the balance between the benefits of innovative solutions and the higher risks involved. A wide range of tools are available to manage risks. These include approaches related to information and interaction, procurement models, contract terms and financial means. On the one hand, there are risk management tools that can be used by the contracting entity. On the other hand, there are innovation policy instruments that can be deployed for the purpose of risk sharing to support contracting entities to undertake sustainable and innovative procurement. The conclusions emphasize a holistic approach to managing and sharing the risks of innovative and sustainable procurement. The policy recommendations regard financial instruments as well as non-financial measures related to e.g. competence development and cooperation structures. Finally, the need for a designated risk fund and the rationale for its operation within the framework of innovation policy are assessed. Provision This publication is part of the implementation of the Government Plan for Analysis, Assessment and Research. (tietokayttoon.fi) The content is the responsibility of the producers of the information and does not necessarily represent the view of the Government. Keywords research, research activities, public procurement, risks, innovation, sustainable development, risk management ISBN PDF 978-952-383-040-0 ISSN PDF 2342-6799 URN-address https://urn.fi/URN:ISBN: 978-952-383-040-0 Sisältö 1 Johdanto .................................................................................................... 9 2 Katsaus aihetta koskevaan tutkimukseen ............................................. 11 2.1 Hankinnan kohteeseen liittyvät riskit ........................................................................... 13 2.2 Toimittajaan ja sen toimintaan liittyvät riskit ................................................................ 15 2.3 Ostavan organisaation toimintaan liittyvät riskit .......................................................... 18 2.4 Hankintaprosessiin ja sopimussuhteeseen liittyvät riskit ............................................. 18 2.5 Markkinoihin ja ekosysteemeihin liittyvät riskit ............................................................ 19 2.6 Kestävien hankintojen riskien erityispiirteitä ................................................................ 20 2.7 Havaintoja ja johtopäätöksiä kirjallisuuskatsauksesta ................................................. 23 3 Riskien tapauskohtainen tarkastelu ...................................................... 25 3.1 Kotihoidon laitteiden integraatioratkaisu ...................................................................... 25 3.2 Vedenpuhdistamolietteen käsittelypalvelu .................................................................. 30 3.3 Autonomisen joukkoliikenteen hallintajärjestelmä ....................................................... 32 3.4 Jätevoimala ................................................................................................................. 35 3.5 Lasten, nuorten ja perheiden hyvinvointipalvelut ........................................................ 39 3.6 Energiatehokas koulurakennus ................................................................................... 44 3.7 Lämmön kausivarastointi............................................................................................. 48 3.8 Havaintoja tapausanalyyseistä .................................................................................... 51 4 Riskienhallinnan ja -jakamisen keinot ................................................... 54 4.1 Informaatio ja vuorovaikutus ....................................................................................... 55 4.2 Sopimustekniset keinot ............................................................................................... 62 4.3 Hankintamallit .............................................................................................................. 72 4.4 Taloudelliset keinot...................................................................................................... 85 5 Johtopäätökset ...................................................................................... 104 5.1 Tyypilliset riskit erilaisissa hankinnoissa ................................................................... 104 5.2 Hyötyjen ja riskien suhde .......................................................................................... 106 5.3 Riskien hallinnan strategiat ....................................................................................... 108 5.4 Perustelut julkiselle tuelle .......................................................................................... 110 6 Toimenpidesuositukset ........................................................................ 114 Lähteet ............................................................................................................. 116 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 8 ESIPUHE Pääministeri Marinin hallitusohjelman mukaan innovatiivisten julkisten hankintojen käyttöä lisätään ja siten kehitetään palveluja, luodaan kasvua ja mahdollistetaan refe- renssimarkkinoiden kehittymistä. Tavoitteena on, että julkisilla hankinnoilla vahviste- taan teknologista kehitystä, mutta myös laajemmin kestävää kehitystä, innovatiivi- suutta sekä elinkaaritaloudellisuutta sekä tuetaan julkisen sektorin uudistumiskykyä. Hallitusohjelma sisältää toimenpiteen innovatiivisten julkisten hankintojen riskinjaon toimintamallien selvittämisestä ja käyttöönotosta. Riskinjaon menetelmien ja työkalu- jen kehittäminen ovat tärkeitä tapoja kannustaa julkisia hankkijoita sellaisten uusien ratkaisujen ja teknologioiden hankintaan, joihin liittyy enemmän epävarmuutta kuin ta- vanomaisten ratkaisujen hankintoihin. Tässä hankkeessa on tuotettu konkreettista tietoa uusien ratkaisujen ja teknologioi- den hankintoihin liittyvien riskien jakamisen mekanismeista ja käytännön toteutusta- voista. Työssä on jäsennelty innovatiivisten hankintojen riskejä, niiden jakautumista ja tapoja jakaa niitä osapuolten kesken. Tunnistettuja riskinhallinnan keinoja ovat vuoro- vaikutus ja informaatio, hankintamallit, sopimusehdot ja taloudelliset keinot. Selvityk- sen yksi keskeinen johtopäätös on, että innovatiivisten hankintojen riskien hallinnassa on kyse pitkälti hyötyjen ja riskien jakamisesta ja kokonaisvaltaisesta hallinnasta. Raportti sisältää kymmenen kehittämissuositusta. Ne kohdistuvat osaamisen kehittä- miseen, innovatiivisten hankintojen rahoituksen tukimuotoihin sekä markkinoiden ja ekosysteemien kehitystä edistäviin toimenpiteisiin. Haluan lämpimästi kiittää tekijöitä laadukkaasta raportista. Suuret kiitokset myös asi- antuntevalle ohjausryhmälle. Kirsti Vilén Ohjausryhmän puheenjohtaja Huhtikuu 2022 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 9 1 Johdanto Kestävät ja innovatiiviset julkiset hankinnat nähdään tärkeänä keinona edistää puh- taita teknologioita, innovaatioita ja kokeiluja. Innovatiivisuus julkisissa hankinnoissa tarkoittaa uuden teknologian tai ratkaisun käyttöönottoa, jolla on uutuusarvoa markki- noilla ja joka lisää julkisten palveluiden laatua, tuottavuutta, kestävyyttä ja vaikutta- vuutta. Innovatiivisuutta voi myös sisältyä ratkaisuun, joka on hankkijalle uusi ja tuot- taa merkittävän parannuksen lähtötilanteeseen verrattuna ja jossa hankintahinnan si- jaan ratkaisevaa on loppukäyttäjille syntyvä hyöty ja vaikuttavuus. Innovatiivisen rat- kaisun hankintaan sisältyy suurempaa epävarmuutta, koska uutuudesta johtuen rat- kaisun toimivuudesta ei ole vielä monipuolista ja perusteellista näyttöä. Kestävien ja innovatiivisten hankintojen riskien jakaminen (KIRI) -hankkeen tavoit- teena on ollut tuottaa konkreettista tietoa uusien ratkaisujen ja teknologioiden hankin- toihin liittyvien riskien jakamisen mekanismeista ja niiden käytännön toteutustavoista. Uusien innovatiivisten ratkaisujen julkisiin hankintoihin liittyy tavanomaista enemmän epävarmuutta niiden toimivuudesta ja hankinnan onnistumisesta. Korkeampien riskein vastapainona on toisaalta innovatiivisella ratkaisulla saavutettavat hyödyt ja vaikutuk- set. Tässä selvityksessä tarkastellaan kestävissä ja innovatiivisissa hankinnoissa esiintyvien riskien tyyppejä, kohdentumista, vaikutuksia sekä riskien hallinnan ja jaka- misen keinoja. Selvityksen tavoitteena on tuottaa konkreettista tietoa uusien ratkaisujen ja teknologi- oiden hankintoihin liittyvien suurempien alkuinvestointien sekä teknologisten ja toimin- nallisten riskien jakamisen mekanismeista ja niiden käytännön toteutustavoista. Tavoitteena on ollut myös laatia suosituksia ja käytännön ehdotuksia sellaisten uusien toimintamallien ja työkalujen kehittämiseksi, joilla voidaan hajauttaa innovatiivisten jul- kisten hankintojen riskiä laajemmalle. Selvityksessä on koottu aiempi tutkimustieto ja täydennetty sitä monipuolisella kat- sauksella kotimaisista ja kansainvälisistä toimintamalleista. Aineisto koostuu kirjalli- suuskatsauksesta, seitsemästä kotimaisen innovatiivisten ja kestävien hankintojen ta- pausanalyyseistä ja kansainvälisten käytäntöjen kartoituksesta. Tuloksena esitetään suosituksia ja käytännön ehdotuksia sellaisten uusien toimintamallien ja työkalujen kehittämiseksi, joilla voidaan hajauttaa innovatiivisten julkisten hankintojen riskiä laa- jemmalle. Selvityksen alustavien tulosten valmistuttua järjestettiin maaliskuussa 2022 asiantuntijatyöpaja havaintojen validoimiseksi ja palautteen saamiseksi kehitysehdo- tuksista ennen raportin viimeistelyä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 10 KIRI-hanke on osa valtioneuvoston tutkimus-, ennakointi-, arviointi- ja selvitystoimin- taa (TEAS) ja sen on toteuttanut Teknologian tutkimuskeskus VTT yhteistyössä Suomen Ympäristökeskuksen (SYKE), Asianajotoimisto Castrén & Snellmanin ja Ranunculus Oy:n kanssa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 11 2 Katsaus aihetta koskevaan tutkimukseen Innovatiivisiin ja kestäviin hankintoihin liittyy tavanomaisia hankintoja enemmän riskejä. Riskien hallinta on tärkeää hankintojen onnistumiseksi. Tässä luvussa innovatiivisten hankintojen riskejä tarkastellaan olemassa olevan tutkimuskirjallisuuden ja asiantuntijaselvitysten valossa. Kirjallisuuskatsauksessa pyritään olemassa olevan tutkimustiedon valossa tunnista- maan innovatiivisiin hankintoihin liittyvät relevantit riskien tyypit, niiden lähteet ja mah- dolliset seuraukset. Eri riskityyppien osalta pyritään arvioimaan, miltä osin on kyse kaikkiin hankintoihin sisältyvistä ja missä määrin erityisesti uusien innovatiivisten rat- kaisujen hankintoihin liittyvistä riskeistä. Kirjallisuuden pohjalta pyritään tunnistamaan myös kuhunkin riskityyppiin soveltuvia riskinhallinnan keinoja. Riskejä on kirjallisuudessa tyypillisesti jäsennelty niiden syntyperän mukaan. Mukail- len Euroopan komission asiantuntijaryhmän (Tsipouri ym. 2010) aihetta koskevaa kar- toitusta tarkastelemme tässä riskejä viidessä ryhmässä (ks. myös OECD 2014, Edler ym. 2015): (1) hankinnan kohteeseen liittyvät riskit, (2) toimittajaan ja sen toimintaan liittyvät riskit, (3) tilaavaan organisaatioon liittyvät riskit, (4) hankintaprosessiin ja sopi- mussuhteeseen liittyvät riskit sekä (5) markkinoiden ja ekosysteemien kehitykseen liit- tyvät riskit. Riskien jaottelu on esitetty kuviossa 1. Kuvio 1. Innovatiivisten hankintojen riskien jaottelu kohdentumisen mukaan VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 12 Riskin käsite määritellään lukuisilla tavoilla. Yleisimmin se liitetään haitallisiin ja vaa- rallisiin seurauksiin. Toisaalta riski kytkeytyy toiminnan tavoitteisiin ja niiden toteutumi- seen. Näin ollen se liittyy toiminnan onnistumiseen tai epäonnistumiseen suhteessa toimijan päämääriin, kuten hankinnalle asetettuihin tavoitteisiin (Edler ym. 2015). Riskeihin liittyy olennaisesti mahdollisten tapahtumien todennäköisyys, joka voi olla paremmin tai heikommin ennalta arvioitavissa. Riskit erotetaan tästä johtuen toisinaan rinnakkaisesta käsitteestä epävarmuus (Ward & Chapman 2003). Knightin (1921) mu- kaan riskissä on kyse vaikutusten mitattavissa ja arvioitavissa olevista todennäköi- syyksistä. Epävarmuus on puolestaan jotain ennakoimatonta, jota koskeva tieto on niin epätäsmällistä, ettei vaikutusten todennäköisyyksiä voida arvioida. Innovaatiotut- kimuksessa on perinteisesti nähty, että tutkimukseen ja tuotekehitykseen liittyy perus- tavanlaatuinen epävarmuus sen tulosten onnistumisesta (Kline & Rosenberg 1986, Rosenberg 1998). Yksittäisen kehitysprojektin toteutumista on näin ollen mahdoton tarkkaan arvioida ennalta. Jos tuloksen sisältö olisi etukäteen arvioitavissa, ei ky- seessä olisi innovaatio vaan jo tiedossa oleva ratkaisu. Tästä johtuen nähdään väistä- mättömänä, että innovatiivisten ratkaisujen hankintaan sisältyy enemmän riskejä kuin tavanomaisten, markkinoille jo vakiintuneiden ratkaisujen hankintaan (Edquist ym. 2000, Cabral ym. 2006). Esimerkki riskin ja epävarmuuden välisestä suhteesta näyttäytyy mm. silloin, kun yri- tys arvioi, löytyykö kehitettävälle tuotteelle asiakasta kehitystyön päätyttyä. Jos osta- vat organisaatiot pystyvät viestimään hankinta-aikomuksistaan luotettavalla tavalla, tämä vähentää tuotteen kysyntään liittyvää epävarmuutta ja madaltaa siten koettua riskiä (van Meerveld ym. 2015). Innovaatiotoimintaa koskevassa kirjallisuudessa muistutetaan myös siitä, että epävar- muus luo mahdollisuuksia uudelle liiketoiminnalle (Branscomb ym. 2000). Kielteisten seurausten rinnalla on siksi hyödyllistä myös tarkastella innovaatioista avautuvia uu- sia mahdollisuuksia riskinhallinnan puitteissa. Koska innovaatiosta on odotettavissa hyötyjä, tulisi riskien hallinnassa kiinnittää huomiota hyötyjen ja riskien suhteeseen ja niiden väliseen tasapainoon (Tsipouri ym. 2010, Edler ym. 2015). Innovatiivisten ratkaisujen hankintojen haasteena on Edlerin ym. (2015) mukaan se, että innovaation hyödyt ja mahdollisen epäonnistumisen haitat eivät välttämättä koh- distu samoihin toimijoihin. Uuden ratkaisun riskit saattavat näin ollen näyttäytyä hank- kivalle organisaatiolle hyötyjä suuremmilta. Hankinnan toteuttavan organisaation kan- nalta hyödylliseksi arvioitu hankinta ei välttämättä ole samanlainen kuin koko yhteis- kunnan kokonaishyötyjä arvioiva tarkastelu (Cabral ym. 2006). Osaoptimointi voi joh- taa vaikuttavuudeltaan merkittävien innovaatioiden jäämiseen hyödyntämättä. Erityi- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 13 sesti silloin, kun innovaation hyödyt ovat laajoja kollektiivisia vaikutuksia, kuten tyypilli- sesti on ympäristömyönteisten ratkaisujen tapauksessa, muodostuu erityisiä esteitä innovaatioiden käyttöönotolle hankintojen kautta. 2.1 Hankinnan kohteeseen liittyvät riskit Kun kyseessä on uusi ratkaisu (tuote tai palvelu), sen tekniseen toimivuuteen liittyy epävarmuuksia. Uuden tai kehitettävän ratkaisun toimivuuteen liittyviä riskejä kutsu- taan yleisesti teknologisiksi riskeiksi (Tsipouri ym. 2010, Edler ym. 2015). Teknologi- sia riskejä ovat kaikki ne riskit, jotka johtavat tuotteen tai palvelun alisuoriutumiseen tai epäonnistumiseen (esim. keskeytymiseen) suhteessa asetettuihin tavoitteisiin ja vaatimuksiin (Edler ym. 2015). Kyse on yhtäältä hankittavan ratkaisun teknisestä toi- mivuudesta. Toisaalta kyse on ratkaisun soveltuvuudesta tilaajaorganisaation ja käyt- täjien tarpeisiin ja sen asettamiin vaatimuksiin kuten laatutekijöihin ja kustannuksiin (Hartmann & Meyers 2001). Teknologinen riski on väistämättä merkittävä etenkin silloin, kun hankinnan kohteena oleva ratkaisu ei vielä ole valmis vaan sitä kehitetään hankinnan sopimuskaudella. Hankinnan kohteena olevan innovaation ominaisuudet vaikuttavat riskitasoon. Mitä matalampi teknologinen valmius, sitä suurempia ovat riskit. Hankintaan sisältyy silloin ratkaisun kehitystyötä, jonka tuloksista ei ole varmuutta. Myös teknisesti toimiva rat- kaisu saattaa jäädä tilaajan tavoitteista, mikäli se on kustannuksiltaan liian korkea tai liian monimutkainen käyttää (Edler ym. 2015). Toinen tekijä liittyy kehitettävän ratkaisun kompleksisuuteen. Tietyt ison mittaluokan investointihankinnat, kuten rakennusprojektit, voimalaitokset sekä vesihuollon ja jät- teenkäsittelyn laitosinvestoinnit ovat luonteeltaan monimutkaisia kokonaisuuksia, jol- loin kontrolloitavien tekijöiden määrä ja siten riskit kasvavat (Caldwell & Howard 2011). Kompleksisten projektin hallinnassa riskien hallintaan vaikuttaa myös projektin toteutusmuoto (Uttam & Roos 2015), jossa tehdään valintoja vastuista osapuolten kesken, projektin osituksesta ja vaiheistuksesta sekä sovellettavasta hankintamenet- telystä. Suureen mittakaavaan liittyy tyypillisesti myös pääomainvestointeihin liittyvät rahoitusratkaisut, jotka laajentavat riskinäkökohtia toteutuksen riskeistä hankkeen ta- loudellisiin riskeihin ja pitkän elinkaaren aikaisiin tekijöihin (Edler ym. 2015). Kolmas tekijä on kehitystyön vaatima aika markkinoille. Kehitystyön edetessä tieto rat- kaisun toimivuudesta lisääntyy, jolloin myös riskit ovat paremmin arvioitavissa (Brans- comb ym. 2000). Toisaalta innovatiivisen hankinnan pitkittyessä kasvavat myös riskit, että hankkivan organisaation preferenssit saattavat muuttua ajan kuluessa (Edler ym. 2015). VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 14 Hankintayksikön maksama hinta muodostuu kolmesta pääkomponentista: toimittajan tuotantokustannuksesta, toimittajan kokemasta riskistä sekä tuottovaatimuksesta (Ed- ler ym. 2015). Jos arvio riskistä on korkea, sen oletetaan heijastuvan tuotteen hinnoit- teluun korkeampana hintana. Riskiarvioon vaikuttaa myös odotus yrityksen kyvystä hyödyntää kehitystyössä syntyvää tietoa ja osaamista muussa liiketoiminnassaan (Rosenberg 1998). Immateriaalioikeuksiin liittyvät ehdot vaikuttavat näin ollen myös riskinhallintaan yrityksen näkökulmasta katsoen. Innovaatiotoiminnan ja tuotekehityk- sen riski on matalampi, jos yritys pitää todennäköisenä, että innovatiivisen hankinnan myötä kehitettävälle tuotteelle on löydettävissä kysyntää ja sille muodostuu omistusoi- keudet syntyvään aineettomaan pääomaan. Tavanomaiset tavat hallita hankintojen riskejä saattavat olla innovatiivisten ratkaisujen esteenä, sillä ne voivat sulkea innovatiivisia yrityksiä ja ratkaisuja kilpailutuksen ulko- puolelle (Kalvet & Lember 2010). Näihin voi lukeutua mm. liikevaihdon vähimmäis- määrän vaatimukset, poikkeuksellisen alhaisen hinnan kriteeri ja kattavat vaatimukset aiemmista referenssitoimituksista. Julkisen sektorin taipumus pyrkiä siirtämään mah- dollisimman paljon riskejä toimittajien kannettaviksi on myös nähty innovaatioiden hankinnan esteenä. Innovaatioiden kannalta riskien siirtämistä tärkeämpänä on pi- detty sitä, että riskit kyetään mahdollisimman selvärajaisesti yksilöimään ja osoitta- maan taholle, joka niihin pystyy vaikuttamaan parhaiten (Leiringer 2009). Toimivina keinoina hallita teknologisia riskejä on esitetty muun muassa seuraavia: markkinatiedon hyödyntäminen, useiden toimittajien valinta tekemään kehitystyötä rin- nakkain, t&k-yhteistyö, käyttäjien osallistaminen sekä kehitystyön kustannusten jaka- minen (Edler ym. 2015, 101). Yleisesti oletetaan, että riskit kannattaa kohdentaa sille osapuolelle, joka pystyy ne parhaiten kantamaan (Suhonen ym. 2019). Kehitysvai- hetta sisältävissä hankinnoissa hyödynnetty tapa hallita uuden ratkaisun kehittämi- seen liittyvää epävarmuutta on jakaa kehitystyö vaiheisiin (Cabral ym. 2006). Myös useiden rinnakkaisten toimittajien käyttö (multi-sourcing) voi olla tarkoituksenmukai- nen hankintastrategia erityisesti tilanteissa, joissa soveltuva ratkaisu tai teknologia ei vielä ole tiedossa ja väärän ratkaisun valinta tuo mukanaan erityisen merkittäviä ris- kejä käyttöönottovaiheessa. Kaikkein laajimmassa katsannossa innovatiivisten hankintojen riskejä on myös käsi- telty vaihtoehtoisten kehityspolkujen näkökulmasta. Tietyissä tilanteissa voi olla riski jättää hyödyntämättä innovatiivisia ratkaisuja. Näiden vaikutusten väärin arviointi si- sältää yhteiskunnallisen riskin (van Meerveld ym. 2015). Yrityksen näkökulmasta innovatiiviset ratkaisut edellyttävät investointeja kehitystyö- hön. Yritykselle kehittämistyön riski on se, ettei tuloksena olevalle innovaatiolle löydy kysyntää, josta syntyy kehitystyön investoinnit kompensoivia tuottoja (van Meerveld VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 15 ym. 2015). Investoinnin riskin suuruus riippuu muun muassa kehitettävän ratkaisun in- novatiivisuuden asteesta – toisin sanoen onko kyseessä radikaalisti uudenlainen tuote vai vähittäinen parannus. Tieto potentiaalisten asiakkaiden tulevaisuuden kysynnästä näin ollen vaikuttaa olennaisella tavalla yrityksen arvioon kehitystoiminnan investoin- tien riskeistä. Yrityksen kannalta tutkimus- ja kehitystoiminnan vaihe ei ole kaikkein riskipitoisin. Sen kustannukset ovat yleensä kohtuullisen hyvin hallittavissa ja siihen on saatavilla jul- kista t&k-rahoitusta. Suuremmat riskit liittyvät innovaatioiden demonstrointiin ja skaa- laamiseen asiakaskäyttöön. Vaadittavat investoinnit ovat usein kertaluokkaa suurem- pia ja julkisen rahoituksen saatavuus tähän tarkoitukseen on rajatumpaa (van Meer- veld ym. 2015). Viestimällä varhaisessa vaiheessa tarpeistaan markkinoille julkiset organisaatiot voi- vat pyrkiä kannustamaan yrityksiä investoimaan tarpeisiin vastaavien ratkaisujen ke- hittämiseen (Lichtenberg 1988). Kommunikoimalla tarpeitaan toiminnallisina vaati- muksina tilaajat voivat parhaimmillaan välttää itse investoimasta uuden ratkaisun ke- hitystyöhön, mikäli yrityksille muodostuu uskottava näkymä tulevasta kysynnästä ja siitä syntyvistä tuotoista markkinoilta (Valovirta 2015, van Meerveld ym. 2015). Yhteishankinnoilla voidaan periaatteessa luoda houkuttelevampi markkina tarjoajille yhdistämällä useiden hankintayksiköiden yhtenevät tarpeet suuremmaksi hankintako- konaisuudeksi. Tämä lisää kuitenkin riskejä: tarpeiden koordinoinnin haasteet, jousta- vuuden heikentyminen sekä pienimmän yhteisen nimittäjän kautta innovatiivisuuden asteen vesittyminen (van Meerveld ym. 2015). Yhteishankintojen nähdään paremmin soveltuvan vakioitujen jo olemassa olevien tuotteiden hankintaan kuin innovatiivisten uusien ratkaisujen hankintaan. 2.2 Toimittajaan ja sen toimintaan liittyvät riskit Toimittajaan ja toimitusketjuun liittyvät riskit, ts. toimitusriskit, ovat keskeinen hankin- toihin liittyvä riskikategoria. Toimitusriskien taustalla on yritysten ominaisuuksiin, esi- merkiksi kyvykkyyksiin, liittyviä tekijöitä sekä laajempia kehityskulkuja, kuten toimitus- ketjujen globalisaatio, ydintoimintojen ulkopuolisen tekemisen ulkoistaminen, sekä uu- sien tuotteiden ja palvelujen monimutkaistuminen (Harland ym. 2003). Toimitusriskien realisoituminen voi johtaa saatavuusongelmiin, nostaa hintoja tai pahimmassa tapauk- sessa jopa vaarantaa tuotteen tai palvelun loppukäyttäjien turvallisuuden (Zsidisin 2003). VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 16 Tärkeä toimitusriskin lähde on odottamattomat muutokset kysynnässä toimittajan tuot- teille tai palveluille (Zsidisin & Ellram 2003). Mikäli toimittaja ei kykene ennakoimaan asiakkaidensa kasvavaa kysyntää, sen on haastavaa varmistaa tarvittavat resurssit tilauksien toteuttamiseen. Tilanteessa, jossa kysyntä lisääntyy yllättävästi, toimittajalla ei välttämättä ole tarvittavaa lisälaitteistoa tai työntekijöitä siihen vastaamiseksi (Zsidi- sin ym. 2000). Jos taas kysyntä laskee odottamatta, toimittajan varasto saattaa kas- vaa tarpeettoman suureksi. Kysynnän vaihtelun vaikutukset ovat erityisen merkityksel- lisiä, mikäli hankinnat toteutus on riippuvainen pitkien toimitusketjujen koordinoinnista. Pitkissä toimitusketjuissa kysynnän heilahtelut kertautuvat ns. piiskavaikutuksen joh- dosta. Piiskavaikutus kuvaa ilmiötä, jossa asiakkaiden kysynnän muutokset heijastu- vat moninkertaisina toimitusketjun alkupäässä (Lee ym. 1997). Myös tarjontapuolen hintamuutokset voivat näyttäytyä tilaajalle riskinä. Mikäli toimittajien käyttämien väli- tuotteiden tai raaka-aineiden tuotanto vähenee, sen oman tuotannon hinta voi kasvaa tai koko tuotanto voi keskeytyä (Tomlin & Wang 2011, Zsidisin 2003). Teknologian kehitykseen voi liittyä toimitusriski, mikäli toimittajat eivät kykene omak- sumaan ja ottamaan käyttöön uusia teknologioita ja kehittämään toimintaansa niiden pohjalta (Zsidisin & Ellram 2003). Vanhentuneihin teknologioihin jämähtäminen voi kasvattaa tuotantokustannuksia, heikentää tuotteiden ja palvelujen kilpailukykyä markkinoilla sekä viivästyttää toimituksia. Tilaajan näkökulmasta on kriittistä, että toi- mittajakenttä kykenee kehittämään toimintaansa, sillä se voi heijastua tuotteiden ja palvelujen parempaan hinta-laatusuhteeseen. Yhtäältä vanhentuneella teknologialla tuotetut tuotteet ja palvelut voivat olla kustannustehottomia. Toisaalta tilaaja on usein riippuvainen toimittajien kehitystyöstä oman palvelutuotantonsa parantamisessa. Tek- nologian kehitykseen liittyvät riskit ovat erityisen keskeisiä innovatiivisissa hankin- noissa, jotka perustuvat toimittajakentän kykyyn kehittää uusia ratkaisuja (Zsidisin ym. 2000). Laatuongelmat voivat olla seurausta myös toimittajan tai sen kumppanien heikosta laadunhallinnasta (Zsidisin & Ellram 2003). Toimittajalla ei ole välttämättä käytössä menetelmiä tai osaamista, jolla arvioida oman toiminnan laadun pysymistä riittävällä tasolla (Zsidisin ym. 2000) tai se ei valvo alihankkijoidensa työn laatua esimerkiksi säännöllisillä auditoinneilla (Lin ym. 2013). Odottamattomien laatuongelmien taustalla voi olla myös, että tilaaja ei ole kyennyt arvioimaan toimittajan kyvykkyyksiä riittävällä tasolla (Wu ym. 2007). Puutteet laadunhallinnassa voivat heijastua siihen, että toimi- tetut tuotteet tai palvelut eivät vastaa kaikilta osin hankinnassa määriteltyjä vaatimuk- sia tai niiden toimituksen määrässä tai aikataulussa on ongelmia (Noordewier ym. 1990). Erilaiset häiriöt toimitusketjuissa voivat myös heijastua tuotteiden ja palvelujen saata- vuuteen sekä hintaan (Cavallo ym. 2014, Zsidisin ym. 2000). Häiriöt voivat olla harvi- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 17 naisia ja odottamattomia, kuten Ever Given -konttialuksen jumiutuminen Suezin kana- vaan sekä COVID-19-pandemian aiheuttamat tuotannonseisaukset sekä erinäiset luonnonkatastrofit (Park ym. 2013). Toisaalta häiriöiden taustalla voi olla myös esi- merkiksi tiettyjen alueiden poliittinen epävakaus tai työmarkkinataistelut (Edler ym. 2015). Toimittajia koskee aina myös yritysriski eli riski liiketoiminnan jatkuvuudesta (Zsidisin ym. 2000). Jos toimittajan liiketoiminta ei ole kannattavaa, yritys ei pidemmän päälle voi pysyä pystyssä. Tämä riski koskee erityisesti pieniä yrityksiä, joiden talous voi hei- kentyä merkittävästi yksittäistenkin tappiollisten hankkeiden seurauksena. Pienet yri- tykset ovat myös alttiita henkilövaihdoksille. Joissain tapauksissa yrityksen toiminta- kyky voi olla uhattuna, mikäli yksikin keskeinen henkilö jättää organisaation. Tiede- tään myös tapauksia, joissa suurempi yritys ostaa toimittajan eikä ole enää kiinnostu- nut huolehtimaan asiakassuhteesta (Edler ym. 2015). Innovatiivisten hankintojen koh- teena olevat uudet tuotteet ja palvelut saattavat olla pienten startup-yritysten kehittä- miä. Liiketoiminta ei vielä ole vakiintunutta ja sen jatkuvuuteen liittyy epävarmuusteki- jöitä muun muassa taloudellisen kannattavuuden ja rahoituksen saatavuuden osalta (Hyytinen ym. 2015). Erityisesti pääomavaltaisten investointihyödykkeiden hankinnoissa riskiksi voi nousta myös toimittajan rahoitusjärjestelyiden onnistuminen (Edler ym. 2015). Rahoitusriski voi realisoitua, mikäli toimittaja ei onnistu hankkimaan tarvittavaa rahoitusta ja teke- mään välttämättömiä investointeja hankinnan toteuttamiseksi. Jos julkisten palveluiden tuotannossa ilmenee ongelmia toimitusriskin vuoksi, tilaaja voi kärsiä maineriskistä. Esimerkkinä tästä on Huoltovarmuuskeskuksen epäonnistu- nut kasvosuojainkauppa koronapandemian alkuvaiheessa vuonna 2020. Vaaditun laa- tutason mukaisia kasvomaskeja ei onnistuttu toimittamaan määräajassa. Hankinnasta nousi merkittävä mediakohu, joka johti muun muassa keskuksen toimitusjohtajan eroon ja kahden johtoryhmän jäsenen irtisanomiseen. Maineriski voi realisoitua, mikäli toimittaja toimii lainvastaisesti tai epäeettisesti. Sosiaalisen ja ympäristöllisen kestä- vyyden laiminlyönti voi synnyttää syvää epäluottamusta toimittajaan ja heijastua tätä kautta myös tilaajaan (Harland ym. 2003). Maineriskin lähteitä ovat muun muassa epäilyt kartellista, lahjonnasta, patenttiväärennöksistä, veronkierrosta, diskriminaa- tiosta ja rasismista, lapsityövoimasta, vaarallisista tai laittomista työoloista, sekä ym- päristön, luonnonvarojen tai kasvi- tai eläinkunnan vaarantamisesta (Giannakis & Pa- padopoulos 2016). VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 18 2.3 Ostavan organisaation toimintaan liittyvät riskit Uusien ratkaisujen hankinnoissa riskejä liittyy myös hankinnan toteuttavan organisaa- tion ja käyttäjien toimintaan. Käyttäjien hyväksyntä uudelle tuotteelle tai palvelulle voi olla heikko tai hyväksynnän saamiseen voi kulua merkittävästi aikaa (Tsipouri ym. 2010). Uuden teknologian soveltamiseen voi liittyviä myös eettisiä varaumia (esim. te- koäly) tai sen turvallisuudesta ei olla vakuuttuneita viranomaisten tai sertifiointielinten suorittaman muodollisen tyyppihyväksynnän jälkeenkään (esim. geeniteknologia). Ratkaisun sopivuus organisaation toimintaan ja tuottaa toivottuja hyötyjä voi olla epä- varmaa (van Meerveld ym. 2015). Innovatiivisen ratkaisun sovittaminen yhteen ole- massa olevien järjestelmien ja käytäntöjen kanssa saattaa epäonnistua (Kalvet & Lember 2010). Käyttöönotto, integrointi ja sovittaminen ostavan organisaation työkäy- täntöihin saattaa aiheuttaa merkittäviä ylimääräisiä kustannusvaikutuksia. Tunnistettuja riskinhallinnan keinoja ovat mm. käyttäjien osallistaminen hankintatar- peen ja vaatimusten määrittelyyn (Kalvet & Lember (2010), varhaisen vaiheen toimit- tajayhteistyö (Zsidisin & Smith 2005), markkinatiedon kerääminen ja hankintaosaami- sen vahvistaminen (Edler ym. 2015) sekä vaiheittain etenevien hankinnan toteutusta- pojen soveltaminen (Valovirta 2015). 2.4 Hankintaprosessiin ja sopimussuhteeseen liittyvät riskit Päämies-agentti-teorian (Eisenhardt 1989) mukaan ostajan ja toimittajan välillä saat- taa vallita informaation epäsymmetrisyys, mistä johtuen toinen osapuoli voi käyttää parempaa tietopohjaansa hyväksi opportunistisesti. Toimittajayritys saattaa esimer- kiksi hyödyntää parempaa tietopohjaansa toiminnan kustannusrakenteesta tavalla, joka ei tuota tilaajan kannalta tämän tavoitteiden mukaista lopputulosta (Baron & Be- sanko 1987). Jos tilaajalla ei ole näkymää yrityksen toimintaan, yritys saattaa vältellä vastuitaan ja tuottaa sovittua heikkolaatuisempia tuotteita tai palveluita. Innovatiivisten hankintojen edellyttämät hankintamenettelyt voivat olla monimutkai- sempia kuin tavanomaisissa hankinnoissa käytetyt. Tämä voi johtaa hankintakohtais- ten transaktiokustannusten kasvuun (van Meerveld ym. 2015). Näihin kustannuksiin lukeutuvat myös riskihallinnan edellyttämät lisäkustannukset. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 19 Tulos- ja vaikuttavuuslähtöisiä hankintoja pidetään yhtenä mahdollisena keinona kan- nustaa innovatiivisten ratkaisujen kehittämiseen ja käyttöönottoon. Määrittelemällä hankittavan ratkaisun hyödyt ja vaikutukset yksityiskohtaisten teknisten ominaisuuk- sien sijaan voidaan luoda tilaa innovaatioille. Tämä vaikuttaa kuitenkin myös riskien luonteeseen ja jakautumiseen. Se siirtää taloudellista riskiä toimittajille (Selviaridis & Norrman 2014, Gruneberg ym. 2007). Toimittajan epävarmuus myös kasvaa sitä mu- kaa mitä heikommin oma toiminta on hallittavissa suhteessa määriteltyihin tuloksiin. Toimittajasta riippumattomien tekijöiden vaikuttaessa hankinnan kohteena olevaan tu- lokseen kasvaa myös koettu riski. Tämän oletetaan heijastuvan hinnoitteluun siten, että yritykset liittävät riskilisän omaan kustannusarvioonsa. Tulos- ja vaikuttavuusläh- töisiä hankintamalleja sovellettaessa voi olla tarpeen kiinnittää huomiota riskien ja hyötyjen tasapuoliseen jakaantumiseen molempien osapuolten kannalta (Selviaridis & Norrman 2014). 2.5 Markkinoihin ja ekosysteemeihin liittyvät riskit Markkinoiden kehityksen sekä liiketoiminta- ja innovaatioekosysteemien kehitykseen liittyy lukuisia riskejä, joita on käsitelty laajalti tutkimuskirjallisuudessa. Näiden näkö- kohtien kytkentä innovatiivisiin ja kestäviin hankintoihin on pääosin hajanaista. Kirjalli- suudesta voidaan kuitenkin tunnistaa kaksi relevanttia teemaa, joita käsitellään tässä lyhyesti: markkinoiden ja kysynnän muodostumisen epävarmuus uusille tuotteille sekä teknologinen polkuriippuvuus. Ostajan valitessa uuteen teknologiaan tai toteutustapaan pohjautuvan ratkaisun, ei ole varmuutta uuden leviämisestä laajempaan käyttöön ja markkinan muodostumi- sesta sen ympärille. Mikäli uuden teknologian käyttäjäkunta jää pieneksi, on riskinä täydentävien tuotteiden heikko saatavuus, käyttäjätuen ja päivitysten puute sekä toi- mittajayritysten liiketoiminnan epäjatkuvuus. Yritysten ja kehittäjien kiinnostus kehittää kyseistä teknologiaa tukevia tuotteita saattaa jäädä vähäiseksi, mikä voi heikentää saatavissa olevan palvelun laatua ja heikentää sen jatkuvuutta. Tämä lisää elinkaaren aikaisia riskejä. Riskejä liittyy myös siihen, jos uusi teknologia ei leviä laajempaa käyttöön vaan jää räätälöidyksi käyttäjäkohtaiseksi ratkaisuksi. Hankittavan ratkaisun yhteentoimivuuden varmistaminen muihin teknisiin järjestelmiin saattaa muodostua kalliiksi. Yhteiskunnan ja julkisen innovaatiorahoittajan näkökulmasta katsoen on myös riski, mikäli kehitetty uusi ratkaisu ei leviä laajempaan käyttöön eikä se vaikuta yksityisten markkinoiden kehitykseen (Tsipouri ym. 2010). Innovatiivisiin ratkaisuihin mahdollisesti tehdyt lisäin- vestoinnit jäävät synnyttämättä kerrannaisvaikutuksia. Tästä johtuen innovatiivisten VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 20 hankintojen toteutuksen kannalta tärkeä osaamisalue on kyky arvioida uusien ratkai- sujen leviämisen ja skaalautumisen potentiaalia yhteiskunnallisen ja taloudellisen vai- kuttavuuden saavuttamiseksi (Valovirta 2015). Teknologinen polkuriippuvuus on yleinen ilmiö (David 1985), mutta se on erityisen voi- makas fyysisen infrastruktuurin toiminnoissa. Yhteiskunnallisen infrastruktuurin aloja (mm. liikenne, vesihuolto, energia, viestintäverkot) luonnehtivat pääomavaltaisuus, in- vestointien pitkä elinkaari ja systeemisyys (Markard 2011). Uusien innovaatioiden le- viäminen on hidasta, mikä synnyttää riskin hitaaseen tuottavuuskasvuun ja lukkiutumi- seen vanhentuneeseen teknologiaan. Näillä aloilla rakenteet ovat myös vahvasti ver- kottuneita, jolloin innovaatioiden käyttöönotto riippuu vahvasti ympäröivissä järjestel- missä ja instituutioissa tarvittavista muutoksista. Yhteiskunnallisen infrastruktuurin ra- kentamiseen ja ylläpitoon liittyvissä julkisissa hankinnoissa on lukuisia riskejä liittyen kompleksisten projektien laatuun ja aikatauluun, teknologisiin valintoihin ja pitkän elin- kaaren aikaisiin riskeihin (Caldwell & Howard 2011). 2.6 Kestävien hankintojen riskien erityispiirteitä Kestävien julkisten hankintojen riskit liittyvät edellä esitettyihin innovatiivisuuteen tai yleisiin hankintaprosessiin sisältyviin riskeihin. Tässä luvussa nostetaan esiin edellä käsiteltyjä riskejä nimenomaan siltä osin kuin ne korostuvat hankinnan kestävyysnä- kökulmien vuoksi. Erityisesti ns. cleantech-hankintoihin, eli uuden puhtaan teknolo- gian käyttöönottoon hankintojen kautta, liittyy edellä esiteltyjä innovatiivisen hankin- nan riskielementtejä. Cleantech-hankinnoissa korostuvat teknologinen riski uuden rat- kaisun toiminnallisuudesta tai toimimattomuudesta käyttötarkoitukseensa sekä toimit- tajariski, varsinkin jos kyseessä on uusi, kaupallistamisen alkuvaiheessa oleva start- up-ratkaisu (Alhola ym. 2016, Antikainen ym. 2016). Sellaisiin kestäviin hankintoihin, joihin ei liity erityistä innovaatioelementtiä tai uudeh- koa ratkaisua, voi kuitenkin kohdistua esimerkiksi tilaajan maineriski sekä markkina- ja kustannusriski. Maineriski kohdistuu ensisijaisesti tilaajaan ja se viittaa tilaajan suo- riutumiseen sille asetetuista ympäristövaatimuksista hankintojen kautta (mm. Vluggen ym. 2019). Vaatimuksia julkisen organisaation toiminnalle tulee ensisijaisesti lainsää- dännöstä, minkä lisäksi siihen kohdistuu eri sidosryhmien odotuksia vastuullisesta toi- minnasta ja kestävyysnäkökohtien huomioimisesta (mm. Giunipero ym. 2012). Erityi- sesti sellaisissa hankinnoissa, joissa ympäristövahingon riski ja/tai ympäristövaikutuk- set ovat suuret, lähtötietojen puute tai ympäristökriteerien puutteellinen asettaminen voivat aiheuttaa maineen ja/tai ympäristövahingon riskin realisoitumisen myöhemmin (mm. Jylhä ym. 2021). Ympäristölainsäädännön kehittyminen ja lainsäädännön vaati- musten edellyttäminen hankinnoissa ovat auttaneet turvaamaan ympäristövahinkoihin VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 21 liittyvää riskiä ja vastuunjakoa (mm. Zhu ym. 2013). Vaatimus ympäristölainsäädän- nön noudattamisesta voi toisinaan tuntua itsestään selvältä, mutta se voi olla erityi- sesti merkityksellinen silloin, kun kyseessä on hankinta, jonka lopputuotteesta tai -pal- velusta ei voida suoraan päätellä tai nähdä, toteutuvatko ympäristölainsäädännön vaatimukset koko toimitusketjun osalta (Palmujoki ym. 2010). Riskinä voi myös olla, että toimittaja ei suoriudu vaadituista sosiaalisista ja ympäristövaatimuksista, mutta tilaaja ei joko pysty valvomaan toteutumista sopimuskaudella, tai ei kaikissa tapauk- sissa voi perustella, että niiden noudattamatta jättämisestä olisi syntynyt tilaajalle mer- kittävää haittaa, jolloin korvauksen hakeminen voi olla hankalaa, mikäli sopimuksessa ei ole tästä sovittu tai asetettu esim. sanktioita (ks. esim. Palmujoki, ym. 2010, s. 259). Kestävien hankintojen markkinariski kohdistuu ensisijaisesti hankintaprosessiin ja kil- pailutuksen onnistumiseen sekä heijastuu kustannuksiin ja liittyy siten hankinnan kus- tannusriskiin. Suomessa, kuten muuallakin Euroopassa julkisille hankinnoille on omi- naista tarjoajien ja/tai saatujen tarjousten vähäinen määrä (Jääskeläinen & Tukiainen 2019). On myös esitetty, että hankintojen toissijaisia tavoitteita edistävät kriteerit (mm. kestävyyteen liittyen) voisivat joissain tilanteissa rajoittaa tarjoajien määrää. Tutkimus- ten pohjalta ei kuitenkaan ole näyttöä siitä, että tarjousten vähäinen määrä tarjouskil- pailuissa johtuisi nimenomaan ympäristö- ja muiden kestävyyskriteerien käytöstä. Aiempi, ruotsalaiseen aineistoon pohjautuva tarkastelu (Lundberg ym. 2015) pikem- minkin toteaa, että ympäristökriteerien käytöllä ei juuri ollut vaikutusta tarjouskilpailui- hin osallistuneiden määrään tai siihen, minkä kokoisia yrityksiä tarjouskilpailuun osal- listui. Sen sijaan tiettyjen ympäristökriteerien käyttö (esim. ympäristöjohtamisjärjes- telmä tai rajoitukset kemikaalien käytössä) saattoivat johtaa monimutkaisempaan tar- jouksen tekemiseen (Lundberg ym. 2015) ja sen myötä mahdollisesti tarjouksen teke- misen korkeampiin kustannuksiin. Kestävien ja innovatiivisten hankintojen verkostomaisen osaamiskeskuksen (KEINO- osaamiskeskus1) puitteissa hankkijoiden kanssa käydyissä keskusteluissa on kuiten- kin havaittu, että markkinoiden mahdollisesti riittämätön valmius vastata ympäristökri- teereihin kustannustehokkaasti ja kriteerien käytön vaikutus tarjousten lukumäärään ja hintatasoon koetaan riskinä, erityisesti jos ympäristökriteeri on ns. uusi, eli sitä ei ole aiemmin sovellettu, tai vaatimustaso on asetettu korkealle. Esimerkiksi Helsingin Kuninkaantammen asuntorakentamisen kilpailutuksessa Helsinki pilotoi ensimmäisen kerran rakennuksen hiilijalanjälkeä tarjoajien vertailuperusteena, minkä arvioitiin vai- kuttaneen saatujen tarjousten vähäiseen määrään (KEINO 2021). Johtopäätöksen yleistettävyyteen luonnollisesti vaikuttaa se, mille tasolle ympäristökriteerit on ase- tettu, tai miten ratkaiseva rooli niillä on hankintapäätöstä tehtäessä, tai millaisia tuke- via toimenpiteitä, kuten markkinavuoropuhelu, on tehty. 1 Lisätietoja http://www.hankintakeino.fi/ VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 22 Kestävien hankintojen markkina- ja kustannusriski voidaan tunnistaa myös järjestel- mätasolla. Kestävien tuotteiden ja palvelujen markkinoiden vauhdittamiseksi tarvitaan lainsäädännön minimikriteerit ylittäviä kestävyysvaatimuksia. Näiden avulla on pys- tytty luomaan uusia markkinoita mm. energiantuotannon, liikenteen, luomutuotannon ja kiertotalouden alueilla (Mazzucato 2015, Alhola & Nissinen 2018, Lindström ym. 2020, Alhola ym. 2019). Toisaalta julkisten hankintojen ohjausvaikutusta vihreiden markkinoiden luomisessa ja ympäristötavoitteiden saavuttamisessa on kritisoitu kus- tannustehottomaksi erityisesti silloin, kun se lisää päällekkäistä ohjausta (Huhtala 2020, Andersson ym. 2020). Kustannustehottomuus voi näkyä siten, että yksittäisissä kilpailutuksissa käytetyt ympäristökriteerit eivät tosiasiallisesti vähennä kokonaispääs- töjä järjestelmätasolla tai niiden vaikutus jää hyvin pieneksi suhteessa niistä aiheutu- neisiin lisäkustannuksiin. Konkreettinen esimerkki tilanteesta voisi olla biopolttoaineen käyttö julkisessa bussiliikenteessä. Hankinnan osalta se vähentää kuljetuspalveluhan- kinnan päästöjä merkittävästi ja nostaa jonkin verran kustannuksia, mutta laajemmalla järjestelmätasolla kokonaisvaikutus pysyy samana, mikäli tuotantokapasiteetissa tai jakeluvelvoitteen mekanismissa biokomponentin suhteen ei tapahdu muutosta. Toi- saalta yleisesti tarjonnan kasvussa on useinkin viivettä suhteessa kysynnän kasvuun, mutta kasvava kysyntä vaikuttaa tarjontaan ja tuotantoon pidemmällä aikavälillä Käytännössä ympäristökriteerit voivat toimia tehottomasti myös silloin, jos niitä asete- taan tietämättä, mihin tavoitteeseen ne vaikuttavat ja miten suuria vaikutuksia niillä voidaan saada aikaan (Lundberg ym. 2015, Andersson ym. 2020), tai jos niiden toteu- tumista ei voida todentaa esimerkiksi pitkien toimitusketjujen tai luotettavien todenta- miskeinojen puuttumisen vuoksi (Alhola & Kaljonen 2017). Tämä voi johtaa siihen, että hankinnan kestävyys määritetään käyttäen vain sellaisia kriteerejä, jotka voidaan todentaa tai mitata, vaikka ne eivät olisikaan hankinnan ympäristönäkökohtien kan- nalta merkityksellisimpiä. Tällaisten kriteerien käyttö voi näkyä tilaajalle korkeampana hankintahintana ilman, että se kuitenkaan vaikuttaa merkittävästi hankinnan ympäris- tövaikutuksiin kokonaisuudessaan. Jos taas kriteerit vastaavat toivottuihin tavoitteisiin ja johtavat haluttuun päästövähenemään, niistä aiheutuva mahdollinen korkeampi hankintahetken kustannus ei sinänsä ole riski vaan tilaajan valinta puhtaamman rat- kaisun puolesta. Tällöin puhtaan ratkaisun hintakilpailukykyä parantaa sen elinkaari- kustannuksiin pohjautuva hinnoittelu ja tarjousten vertailu. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 23 Kuvio 2. Kestävyysnäkökulmiin liittyviä riskejä hankinnoissa. Kirjallisuudessa vahvemmin esiin nousseet on korostettu. 2.7 Havaintoja ja johtopäätöksiä kirjallisuuskatsauksesta 1. Riskien hallintaa on käsitelty laajasti hankintojen johtamisen ja toimitusketjujen hal- linnan sekä myös projektihallinnan ja investointihankkeiden toteutusmuotoja koske- vassa kirjallisuudessa. Kaikki nämä lähteet tarjoavat periaatteessa relevanttia tietoa myös innovatiivisten ja kestävien hankintojen riskien tunnistamiseen ja hallintaan. In- novatiivisiin hankintoihin liittyvien erityispiirteiden erottaminen ei kuitenkaan aina ole helppoa ja selvärajaista. Nimenomaisesti innovatiivisten ja kestävien hankintojen ris- kejä ja niiden hallintaa koskeva tutkimuskirjallisuus on sen sijaan määrällisesti raja- tumpaa. 2. Kestävien ja innovatiivisten hankintojen riskit ovat pitkälti samoja kuin tavanomai- sissakin hankinnoissa, mutta niiden arvioidaan olevan yleisesti korkeammat ja ne pai- nottuvat eri tavoin. Myös riskinhallintaan soveltuvat menetelmät eroavat jossain mää- rin toisistaan. Osin kyse on näkökulmaerosta: nähdäänkö tavoitteena hankinnan ris- kien välttäminen ja minimointi vai hyväksytäänkö hallittu riskinotto innovaatioihin sisäl- tyvien hyötyjen saavuttamiseksi epävarmuuden olosuhteissa? 3. Kyse on riskien ja hyötyjen tasapainosta, jossa vaakakupissa on innovaatiosta saa- tavat hyödyt suhteessa uuden kehittämiseen liittyviin korkeampiin riskeihin. Erityisesti VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 24 innovaatiotutkimuksessa on käsitelty uusien ratkaisujen kehitystyöhön liittyviä riskejä sekä tilaajan että toimittajan näkökulmista katsoen. Oletuksena silloin tavallisesti on, että hankinnan kohteeseen sisältyy merkittävä määrä uuden ratkaisun kehitystyötä, jonka tulokset ovat epävarmoja. 4. Epäonnistuneen innovatiivisen hankinnan seurauksia ostavalle organisaatiolle ei in- novatiivisia hankintoja koskevassa kirjallisuudessa käsitellä kovin seikkaperäisesti. Tämä on selvä puute, sillä hankkiva organisaatio todennäköisesti arvioi innovatiivisen hankinnan kielteisiä seurauksia viime kädessä samoilla kriteereillä kuin tavanomaisia- kin hankintoja: suhteessa omien palvelutehtäviensä, tavoitteidensa ja velvoitteidensa hoitamiseen. 5. Myös riskit liittyen ostavan organisaation omaan toimintaan sekä laajemmin markki- noiden ja innovaatioekosysteemien kehitykseen eivät ole riskienhallinnan tutkimuk- sessa kovin monipuolisesti esillä. Muilta tutkimusalueilta on löydettävissä näihin liitty- viä relevantteja havaintoja, mutta se edellyttää tarkastelun laajentamista hankintojen riskienhallintaa koskevan alueen ulkopuolelle. 6. Riskienhallinnan keinot voidaan karkeasti jakaa kolmeen ryhmään: johtamiskäytän- töihin, sopimusehtoihin ja rahoituksellisiin järjestelyihin. Johtamiskäytäntöihin lukeutu- vat erilaiset hankintamallit, vuorovaikutuskäytännöt sekä tiedonkeruun ja viestinnän mallit. Sopimusehtoihin sisältyy keinoja kontrolloida hankinnan kohdetta ja toimittajan toimintaa sekä varautua riskitilanteisiin. Rahoituksellisiin järjestelyihin sisältyvät puo- lestaan erilaiset taloudelliset riskinjakomallit, vakuutusjärjestelyt ja vastaavat. 7. Yksi keino, joka ei juuri nouse kirjallisuudesta esiin, on innovatiivisten ratkaisujen kokeilun ja pilotoinnin merkitys keskeisenä välineenä hallita uusiin teknologioihin ja to- teutusmalleihin liittyviä riskejä. Rajatun mittakaavan kokeilut voivat nostaa esiin käyt- täjätarpeita, parantaa ratkaisun teknistä toimivuutta ja antaa kehittäjille palautetta tuot- teensa toimivuudesta suhteessa käyttäjien vaatimuksiin ja käyttöolosuhteisiin. Kokei- luista ja pilotoinnista on olemassa lisääntyvissä määrin tutkimusta, mutta sitä ei tämän selvityksen havaintojen perusteella ole juurikaan linkitetty kysymykseen hankintojen riskien hallinnasta ja madaltamisesta. 8. Kestävien hankintojen riskit liittyvät pääosin ympäristöhyötyjen toteutumiseen, rat- kaisun innovatiivisuuteen ja markkinoiden valmiuteen. Sellaisten kestävien hankinto- jen osalta, joihin ei liity innovatiivisuutta, kirjallisuudessa tunnistetaan maineriski siitä, että kriteerejä ei ole käytetty oikein ja riittävän kattavasti. Käytännössä kestävien han- kintojen riskiksi koetaan korkeampi hankintahinta, sopivien toimittajien lukumäärä sekä vaadittujen kestävyysvaatimusten toteutumattomuus ja niiden puutteellinen seu- ranta sopimuskaudella. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 25 3 Riskien tapauskohtainen tarkastelu Tässä luvussa tarkastellaan riskien hallinnan ja jakamisen toteutumista seitsemässä innovatiivisessa hankinnassa. Esimerkkitapaukset edustavat kestäviä ja innovatiivisia hankintoja useilta eri toimi- aloilta: liikenne, sosiaali- ja terveyspalvelut, vesihuolto, jätehuolto, rakentaminen ja energia. Tarkasteltaviksi on valittu Suomessa toteutettuja hankintoja, joissa hankin- nan kohde ja/tai hankintatapa on innovatiivinen ja hankintaan on voitu siten olettaa liit- tyneen tavanomaista enemmän riskejä. Hankintaprosessit olivat selvitystä tehtäessä pääosin jo toteutuneita, jolloin riskien hallinnasta ja niiden realisoitumisesta käytännön haasteiksi sekä riskien jakamiseksi sovelletuista keinoista on voitu kerätä tietoa. Ta- pausten valinnassa käytettyjä kriteereitä ovat olleet toimiala, innovatiivisuus, riskipitoi- suus ja hankkeen kokoluokka. Tavoitteena oli muodostaa monipuolinen käsitys inno- vatiivisten hankintojen riskeistä eri tyyppisissä hankinnoissa ja eri toimialoilla. Aineisto muodostuu hankinta-asiakirjoista, suunnittelu- ja päätösdokumenteista sekä hankin- taan osallistuneiden tilaajien, toimittajien ja sidosryhmien edustajien haastatteluista. Tapausanalyysit koostuvat hankintojen tavoitteiden ja toteutuksen kuvauksesta sekä tunnistettujen riskien kuvauksesta, käytetyistä riskienhallinnan keinoista sekä riskien toteutumisesta. Riskien analysoinnissa on sovellettu luvussa 2 esitettyä jaottelua: (1) hankinnan kohteeseen, (2) toimittajan toimintaan, (3) tilaavaan organisaatioon, (4) hankintaprosessiin ja sopimussuhteeseen sekä (5) markkinoihin ja ekosysteemeihin liittyvät riskit. 3.1 Kotihoidon laitteiden integraatioratkaisu Tampereen kaupunki käynnisti vuonna 2018 hankinnan, jonka kohteena oli koti- ja etähoidon palveluita ja teknologioita yhdistävä integraatioalusta ”Kotidigi”. Taustalla oli tavoite lisätä palveluiden tuottamista kotiympäristöön tarjoamalla ennaltaehkäiseviä, ennakoivia ja turvallisia kotona asumista tukevia palveluita. Päämääränä oli lisätä so- siaali- ja terveydenhuollon kotihoidon teknologian käyttöastetta ja hillitä kustannusten kasvua. Kotihoidossa käytettävät teknologiaratkaisut ja palvelut koettiin sektoroituneina ja diagnoosien mukaan segmentoituneina sekä teknisesti keskenään yhteen sopimatto- mina. Koti- ja etähoitoa tukevien palveluiden yhdistäminen asiakkaiden ja palvelutuot- tajien kannalta tarkoituksenmukaisiksi kokonaisuuksiksi nähtiin vaikeana. Tavoitelta- vana pidettiin sitä, että palveluntuottajan vaihtuessa myös käytettäviä teknologioita VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 26 voidaan joustavasti vaihtaa eikä jo käyttöön otetuista lisäarvopalveluista tarvitse luo- pua teknisen yhteentoimivuuden vaatimuksista johtuen. Kotidigi-hankinnan tavoitteeksi asetettiin kehittää ja testata avoimiin standardeihin pohjautuva integraatioalusta sekä siihen liittyviä palveluita kuten keskitetty seuranta, hälytykset ja laiterekisterin hallinta. Kokonaisuuden tarkoituksena oli yhdistää sairaa- lassa ja kotiympäristössä tapahtuva hoito yhtenäiseksi palveluketjuksi sekä koota kes- kenään yhteensopimattomista teknologioista kerättävää tietoa yhdeksi kokonaisuu- deksi. Hankintamenettelynä sovellettiin innovaatiokumppanuutta. Tampereen kaupunki arvioi markkinavuoropuhelun tulosten perusteella, ettei markkinoilla ole hankintayksikön tar- vetta täyttävää integraatioratkaisua. Erityisesti koti- ja etähoidon teknologioiden välis- ten rajapintojen avoimuuden tavoitetta täyttävää ratkaisua ei ollut tarjolla, joten sen kehittämiselle nähtiin olevan tarve. Hankinnan toteuttamista koordinoitiin Smart Tam- pere -ohjelmassa ja toteutukseen saatiin Business Finlandin 200 000 euron avustus. Hankintaa edelsi laaja avoin määrittelyprosessi, johon osallistui kymmeniä yrityksiä ja hoitotyön ammattilaisia. Määrittelyprosessin tuloksena syntyi avoimen määrittelyn do- kumentti, jota hyödynnettiin tarjouspyynnön vaatimusten laatimisessa. Integraatioalustan vaatimukseksi asetettiin avoimeen arkkitehtuuriin pohjautuva lai- tealusta, joka ei ole riippuvainen yksittäisen valmistajan tuotteista. Aiemmin käytössä olleet integrointiratkaisut ovat olleet laitekohtaisia, joten käyttäjä on joutunut kirjautu- maan kunkin laitteen käyttöliittymään erikseen. Tähän liittyvän työläyden on koettu hi- dastavan laitteiden käyttöönottoa ja heikentävän hoitotyön tuottavuutta. Perinteisessä mallissa laitteiden yhteiskäyttö pohjautuu suoriin integraatioihin laite- ja sovelluskoh- taisesti, joiden toteuttaminen tuottaa ylimääräisiä kustannuksia. Hankinta käynnistyi tietopyynnöllä ja kutsulla markkinavuoropuheluun. Ilmoitus han- kintamenettelyyn osallistumiseksi julkaistiin maaliskuussa 2018. Valintakriteereinä ha- kemuksille olivat (1) tarjoajan esittämä kokonaisratkaisu, (2) ratkaisun sopivuus ja vaatimustenmukaisuus, (3) ratkaisun integroitavuus, avoimuus ja laajennettavuus, (4), liiketoimintamalli sekä (5) hinta. Kiinnostus hankintaa kohtaan oli suuri, sillä yhteensä 42 yritystä osallistui tarjouskilpailuun. Näistä kuusi tarjoajaa tai ryhmittymää valittiin neuvotteluihin esittämään alustavan tarjouksen. Neuvottelukierroksen jälkeen lopullisen tarjouspyynnön esitti neljä tarjoajaa. Tarjous- kilpailun voittajaksi valittiin heinäkuussa 2018 Solitan johtama ryhmittymä kumppanei- naan Mediconsult ja Cinia. Hankinnan arvoksi on ilmoitettu 375 000 euroa kattaen in- novaatiokumppanuuden molemmat vaiheet. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 27 Tarjouskilpailun hävinnyt toimittaja valitti hankintapäätöksestä markkinaoikeuteen. Va- lituksen perusteina olivat tarjousten laadullisina vertailuperusteina käytetyt integroita- vuuteen, avoimuuteen ja laajennettavuuteen liittyvät kriteerit. Valittaja kyseenalaisti myös innovaatiokumppanuuden käytön hankintamenettelynä vedoten siihen, että markkinoilla oli tarjolla jo kaupallisia integraatioratkaisuja. Markkinaoikeus totesi pää- töksessään, että hankinnalla tavoiteltiin lopputulosta, jossa integraatioalusta ei ole yk- sittäisen yrityksen tekijänoikeuksien suojaama. Hankintayksikön arviota siitä, ettei markkinoilla ole tällaista ratkaisua vielä tarjolla, markkinaoikeus piti perusteltuna ja hy- väksyttävänä. Laatupisteytyksen osalta lopullisen tarjouspyynnön vaatimukset eivät sitä vastoin olleet täysin linjassa alkuperäisen osallistumisilmoituksen vaatimusten kanssa. Markkinaoikeus katsoi tarjousten vertailun hankintalain vastaiseksi ja määräsi hankinnan palautettavaksi uuteen tarjousvertailuun2. Tampereen kaupunki suoritti uu- den tarjousvertailun, jonka tuloksena Solitan johtama ryhmittymä valittiin Kotidigi-in- tegraatioalustan innovaatiokumppaniksi helmikuussa 2020. Taulukko 1. Koti- ja etähoidon integraatioalustan hankintaan liittyvät riskit, riskinhallintakeinot ja toteutuminen Riskityypit Riski Riskienhallinnan keinot Toteutuminen Hankinnan kohteeseen liittyvät riskit 1. Saadaanko alustaratkaisu teknisesti kehitettyä 2. Kehitetty ratkaisu ei vielä tuotantokelpoinen ja skaalautuva 1. Innovaatio- kumppanuuden kaksivaiheinen menettely mahdollistaa keskeytyksen 2. Yhteistyö muiden kaupunkien kesken, toimittajien houkuttelu 1. Riski ei ole toteutumassa 2. Tilanne avoinna, ei vielä tietoa Toimittajaan ja sen toimin- taan liittyvät riskit Toimittajalukkoriski (tilaaja ei voi vaikuttaa ratkaisujen kehitysvauhtiin ja suuntaan) ei jatku Oikeudet alustaan pidetään kaupungilla, standardimuotoisiin rajapintoihin pohjautuva arkkitehtuuri Riski ei ole toteutunut. Hankkivaan organisaa- tioon ja sen toimintaan liittyvät riskit Alustaratkaisu ei kykene integroimaan useiden laitetoimittajien dataa ja muodostamaan niistä toimivaa kokonaisuutta Alustan testaaminen useiden valmistajien laitteilla Riski toteutui osittain, korona ja MAO-käsittely estivät monipuolisen testauksen hoitoyksiköissä 2 Päätös MAO:475/19. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 28 Riskityypit Riski Riskienhallinnan keinot Toteutuminen Hankintapro- sessiin ja so- pimussuhtee- seen liittyvät riskit Valitusriski Perusteellinen valmistelu, markkinavuoropuhelu, avoin määrittelyprosessi yhdessä alan toimijoiden kanssa Riski toteutui: MAO-valituksesta johtunut viivästyminen johti aikatauluriskin toteutumiseen Markkinoihin ja ekosystee- meihin liitty- vät riskit Kysyntäriski: otetaanko kehitetty alustaratkaisu käyttöön Tampereen ulkopuolella Kansainvälisten avointen standardien käyttö Viestintä ja yhteistyö kaupunkien kesken On edelleen ratkaisematta, mikä taho ottaisi vastuun alustan kansallisesta ylläpidosta ja edelleen kehittämisestä Hankinnan kohteeseen liittyvänä riskinä oli, onnistuuko toimittaja kehittämään inno- vaatiokumppanuuden ensimmäisessä vaiheessa tilaajan vaatimukset täyttävää integ- raatioalustaa. Koska markkinoilla oli jo olemassa teknisiltä ominaisuuksiltaan toimivia integraatioratkaisuja, tähän liittyvä tekninen riski arvioitiin verrattain pieneksi. Enem- män riskejä nähtiin liittyvän siihen, löytyykö integraatioratkaisun ympärille elinkelpoisia liiketoimintamalleja. Vaikka integraatioalustan tekniset toiminnallisuudet oli mahdol- lista kehittää ja testata innovaatiokumppanuuden puitteissa, jäi alustan laajempi käyt- töönotto ja skaalautuminen sen ulkopuolelle. Tämä edellyttää myös muiden käyttäjien kuin Tampereen kaupungin osalta integraatioalustan käyttöönottoa laajempipohjaisen skaalautumisen mahdollistamiseksi. Toimittajaan ja sen toimintaan liittyvistä riskeistä merkittävänä näyttäytyi perinteiseen toteutusmalliin sisältyvä riski toimittajalukosta. Teknologiatoimittajien hallinnassa ole- vat datarajapinnat ovat aiheuttaneet tilanteita, joissa tilaaja ei ole pystynyt vaikutta- maan ratkaisujen kehitykseen riittävästi. Riskinä on silloin, että uusien palveluiden ja laitteiden liittäminen kokonaisuuteen ei onnistu vapaasti eikä kohtuullisin kustannuk- sin, vaan niiden osalta ollaan toimittajan kehityshalukkuuden varassa. Ratkaisuna ti- lanteeseen lähdettiin kehittämään avoimeen arkkitehtuuriin pohjautuvaa Kotidigi-alus- taa, jossa tilaaja pitää itsellään ratkaisun omistusoikeudet ja hallitsee siten ratkaisun kehityksen elinkaarta. Kotidigi-integraatioalustan hankinta voidaan näin ollen nähdä vastauksena toimittajalukkotilannetta koskevaan riskiin, joka on ollut perinteisten to- teutusmallien ongelmana. Hankkivaan organisaatioon liittyvänä riskinä nähtiin se, pystyykö Kotidigi-integraatio- alusta integroimaan useiden laitetoimittajien dataa ja muodostamaan niistä toimivaa VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 29 kokonaisuutta. Toiminnallinen kokonaisuus olisi yhteentoimiva laitepooli, jota voitaisiin hallita käyttäjäystävällisillä sovelluksilla. Riskiä pyrittiin hallitsemaan testaamalla alus- taa useiden valmistajien laitteilla rinnakkain. Vuoden 2019 aikana toteutettu innovaa- tiokumppanuuden kehitysvaihe jouduttiin kuitenkin viemään läpi koronapandemian ra- joittamissa olosuhteissa. Käytännössä testaukseen saatiin mukaan vain yhden valmis- tajan laitteet ja monipuolinen testaus hoitoyksiköissä ei toteutunut. Näin ollen riski osittain realisoitui ja laajempi validointi on jäänyt käyttöönottovaiheeseen. Hankintaprosessiin liittyvänä riskinä oli uuden hankintamenettelyn eli innovaa- tiokumppanuuden käyttö. Hankinta käynnistettiin 2018 pian uuden hankintalain voi- maantulon jälkeen, jolloin ei vielä ollut laajalti kokemuksia innovaatiokumppanuudesta hankintamenettelynä. Tätä riskiä pyrittiin pienentämään hyödyntämällä ulkoista kehi- tysrahoitusta (Business Finland), jonka avulla voitiin hankkia ulkoista asiantuntemusta hankintaprosessin valmisteluun ja toteutukseen. Riski osittain toteutui hankinnasta tehdyn valituksen myötä, mistä johtuen integraatioalustan kehityksen käynnistyminen viivästyi vuodella. Markkinaoikeus ei kuitenkaan pitänyt koko menettelyä hankintalain vastaisena. Tarjoajien pisteytys määrättiin tekemään uudelleen, minkä jälkeen pääs- tiin vahvistamaan innovaatiokumppanuutta koskeva sopimus. Markkinoihin ja ekosysteemeihin liittyvänä riskinä Kotidigi-hankinnassa on kysyntä- riski: otetaanko kehitetty alustaratkaisu käyttöön Tampereen kaupunkia laajemmin. Jotta avoimia datarajapintoja soveltava malli olisi liiketoiminnallisesti koti- ja etähoidon laitteita ja palveluita tarjoaville yrityksille houkutteleva tulisi isompi määrä käyttäjäor- ganisaatioita saada mukaan. Kansainvälisten avointen standardien käyttö periaat- teessa mahdollistaa, että Suomessa käytettävät ratkaisut ovat kansainvälisesti käyttö- kelpoisia. Tarvitaan kuitenkin sosiaali- ja terveydenhuoltoa tarjoavien organisaatioiden yhteistyötä, jotta integraatioalusta lähtisi skaalautumaan. Tätä selvitystä tehtäessä 2021 ei ollut vielä selvää, löytyykö tahoa, joka voisi ottaa vastuun alustan kansalli- sesta ylläpidosta ja edelleen kehittämisestä. Yhteenvetona voidaan todeta, että Kotidigi-integraatioalustan hankinnassa innovatiivi- siin ratkaisuihin liittyviä riskejä hallittiin hyödyntäen innovaatiokumppanuusmenettelyä, asettamalla vaatimukseksi avointen standardien mukaiset rajapinnat ja arkkitehtuuri, ja hyödyntämällä hankinnan valmistelussa asiantuntijapalveluita. Markkinariski kehite- tyn ratkaisun ympärille syntyvä ekosysteemin kehityksestä on edelleen olemassa ja sen osalta jää nähtäväksi, miten muissa kaupungeissa ja alueilla kehitettyä ratkaisua otetaan käyttöön sekä syntyykö laajempaa kansallista yhteistyötä avoimen arkkiteh- tuurin toimintamallin ympärille. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 30 3.2 Vedenpuhdistamolietteen käsittelypalvelu Oulun kaupungin vesihuollon palveluita tuottava liikelaitos Oulun Vesi kilpailutti vuonna 2018 jätevesilietteen käsittelypalvelun. Kilpailutuksella haettiin kestävän kehi- tyksen mukaista, toimintavarmaa ja kustannustehokasta jätevesilietteen käsittelyrat- kaisua kokonaispalveluna. Hankintamenettelynä käytettiin erityisalojen innovaa- tiokumppanuutta. Hankinnan arvo oli noin 24 miljoonaa euroa ja sopimuskausi kym- menen vuotta. Hankinnan kohde sisälsi kehitystyötä. Siinä tuli löytää uusia käyttökohteita käsitellylle lietteelle, tai kehittää uusia tai paranneltuja kierrätystuotteita, joilla mahdollistetaan uu- sien käyttökohteiden löytäminen. Lisäksi oli huomioitava käsittelyn ympäristöystävälli- syys, eli energiatehokkuus, ravinnekuormituksen vähentäminen sekä jätejakeiden pie- nentäminen. Ratkaisun tuli pienentää käsittelykustannuksia ja parantaa kustannuste- hokkuutta. Lisäksi palveluntarjoajan ratkaisun tuli mukautua toimintaympäristön ja lainsäädännön vaatimusten muutoksiin sopimuskauden aikana. Perinteinen vaihtoehto olisi ollut lietteen hygienisointi kemiallisesti ja mädätysjäännök- sen käyttö lannoitteena. Peltokäyttöä ei kuitenkaan enää suosita elintarviketuotannon kiristyneiden hygieniavaatimusten vuoksi. Tilaajalle oli tärkeää varmistaa, että vaati- mus lietteen jatkokäytöstä toteutuu. Hankinnan kautta saatavan palveluratkaisun tuli toteuttaa vaatimukset jätevesilietteen käsittelystä jatkokäytettävään muotoon ympäris- töluvallisessa laitoksessa. Tarjoajan taas olisi mahdollista myydä lopputuote, mikäli onnistuisi sen kehittämisessä. Käyttökohteen tuli olla sellainen, joka ei riipu säästä tai muista olosuhteista. Hankinnan valmisteluun saatiin Business Finlandin innovatiivisten julkisten hankinto- jen (IJH) rahoitusta, minkä turvin pystyttiin tekemään huolellinen hankinnan valmistelu ja käymään uuden ratkaisun vaatimat markkinavuoropuhelut. Rahoituksen yhtenä ta- voitteena oli saada kokemuksia innovaatiokumppanuudesta, joka oli hankintamenette- lynä vielä hankinnan ajankohtana verrattain uusi. Innovaatiokumppanuuden toimivuu- desta, tulkinnoista ja/tai ennakkotapauksista ei ollut vielä laajalti kokemusta. Hankinta- mallista piti myös pystyä tuottamaan tietoa muille, koska toimittajatkaan eivät sitä tun- teneet. Hankintamenettelyyn sisältyvää epävarmuutta vähennettiin ulkopuolisen asi- antuntijan järjestämällä koulutuksella, jossa mm. käytiin läpi markkinavuoropuhelussa käsiteltäviä kysymyksiä ja jäsennettiin tiettyjä kokonaisuuksia, kuten toimintavar- muutta ja kustannustehokkuutta. Varsinaisessa markkinavuoropuheluvaiheessa me- nettelyä avattiin sekä mahdollisille tarjoajille että tilaajaorganisaation sisällä. Tässä vaiheessa menettelyä pidettiin yleisesti myös hyvänä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 31 Hankinnan vaihtoehtoisten toteutustapojen kannalta ongelmallista oli sopivien sijoitus- paikkojen puute, mikä vähensi merkittävästi tarjousten määrää. Merkittävä teknologi- nen riski liittyi lietteen hygienisointiin ja vaatimukseen, joka koski soveltuvuutta jatko- käyttöön. Teknologiaa ei oltu rajattu, joten ratkaisuvaihtoehtoja oli monia. Terminen lämpökäsittely olisi ollut uusi avaus perinteisemmän biologisen mädätyksen tai kom- postoinnin sijaan. Lopulta ratkaisuksi tarjottiin melko perinteistä biokaasulaitosta, mutta innovatiivisuus toteutui nimenomaan siinä, että sopimuskaudella kehitetään uusi käyttökohde, joka ei ole niin herkkä vuodenajan tai markkinoiden muutoksille. Taulukko 2. Vedenpuhdistamolietteen käsittelypalvelun hankintaan liittyvät riskit, riskinhallinta- keinot ja toteutuminen Riskityypit Riski Riskienhallinnan keinot Toteutuminen Hankinnan koh- teeseen liittyvät riskit Tilaaja pyrki mahdollistamaan erilaiset tekniset ratkaisut Innovaatio- kumppanuuden kaksivaiheinen menettely Tilaaja pyrki mahdollistamaan erilaiset tekniset ratkaisut Toimittajaan ja sen toimintaan liittyvät riskit Lietteen käsittely edellyttää tarkoitukseen kaavoitettuja ja ympäristöluvitettuja käsittelyalueita seudulla -- Tarjouskilpailuun jätettiin kaksi tarjousta, nekään eivät olleet kovin innovatiivisia ehdotuksia; vain muutamalla yrityksellä on soveltuvia käsittelyalueita käytettävissä tarkoitukseen Hankkivaan or- ganisaatioon ja sen toimintaan liittyvät riskit -- -- -- Hankintaproses- siin ja sopimus- suhteeseen liitty- vät riskit Valitusriski Huolellinen ja laaja markkinavuoropuhelu, neuvottelukierrokset osana innovaatio- kumppanuutta, hankintalakikonsultti Business Finland IJH- tuella MAO-valitus, toimenpidekielto, toimittajan rahoitus vanhan sopimuksen jatkaminen, mahdollisesti uusi kilpailutus Markkinoihin ja ekosysteemeihin liittyvät riskit Lietteenkäsittelystä syntyvien tuotteiden jälkimarkkinoiden muodostuminen Hankinnalla pyrittiin edistämään lietteenhyötykäyttöä Valitun tarjouksen toteutuessa lietteenmädätyksestä syntyvä biokaasu olisi myyty liikennepolttoaineeksi VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 32 Keskeiset havainnot tukevat hankintojen mahdollisuuksia edistää ravinteiden kierrä- tettävyyttä ja lietteestä valmistettujen uusien tuotteiden käyttöönottoa. Käytännössä lietteenkäsittelyn edellyttämät ympäristövaatimukset ja kaavassa huomioitujen sijoi- tuspaikkojen puute asettivat reunaehtoja tarjottaville ratkaisuille. Kilpailutuksessa tar- jotut ratkaisut olivat alalla vakiintuneessa käytössä olevia biokaasuprosesseja. Hankkeessa toteutui uuden hankintamenettelyn eli innovaatiokumppanuuden käytöstä syntynyt riski, koska hankintapäätöksestä valitettiin ja markkinaoikeus arvioi kilpailu- tuksen hankintalain vastaiseksi. Kaksi tarjoajaa tarjosi lähes samaa lopputuotetta ja tekniikkaa, mutta valitusperusteena käytettiin innovaatiokumppanuudessa käytetyn pisteytyksen epäselvyyttä, koska pisteiden jakautumista ei oltu eritelty. Tarjouspyyn- nön alustavat vertailukriteerit olisi pitänyt olla jo hankintailmoituksessa, jotta tarjoaja- ehdokkaat olisivat voineet tarkemmin harkita halukkuuttaan osallistua. Tätä ei ole aiemmin tulkittu pakottavana lainkohtana, vaan ainoastaan se, että kriteerit asetetaan saataville kaikille yhtä aikaa ja samalla tavalla. Käytännössä tästä voi innovaa- tiokumppanuudessa aiheutua ongelma; miten pisteyttää laatua sellaiselle palvelulle, jota ei vielä ole olemassa, eikä innovatiivisen ratkaisun kehittämisessä ole mahdollista yksiselitteisesti kertoa ratkaisua. Hankintamenettelyn käyttöön sisältynyt valitusriski aiheutti myös operatiivisen riskin toteutumisen siten, että vanhaa kallista sopimusta jouduttiin jatkamaan. Lisäkustan- nuksia syntyy mm. lietteen kuljettamisesta käsiteltäväksi yhä kauemmas. Aiemmat ko- kemukset vaikuttavat siihen, että seuraavien hankintojen osalta pitäydytään todennä- köisesti perinteisimmissä ratkaisuissa, jotka eivät ota kantaa kiertotalouden näkökul- masta parhaisiin vaihtoehtoihin. Näin uuteen ratkaisuun sisältyvä biokaasun jälleen- myynnin tuotto jää taloudellisesti ja ympäristöllisesti hyödyntämättä. 3.3 Autonomisen joukkoliikenteen hallintajärjestelmä Helsingin kaupungin innovaatioyhtiö Forum Virium Helsinki toteutti vuosina 2018-2021 monivaiheisen hankinnan, jossa se hankki itseohjautuvien linja-autojen hallintajärjes- telmän prototyypin ja sen kokeilun kaupunkiympäristössä. Itseohjautuvia linja-autoja oli jo kokeiltu aiemmin monissa maissa kuten Suomessa, mutta vielä ei ollut saatavilla järjestelmää, joka hallinnoisi autonomisten linja-autojen joukkoa osana kaupunkiliiken- nettä. Hankinnan tavoitteeksi asetettiin markkinoilta saatavilla olevia ratkaisuja pidem- mälle kehitetty tekninen ratkaisu. Hankinnan toteutusta varten Forum Virium Helsinki VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 33 sai Euroopan unionilta rahoitusta osana viiden muun eurooppalaisen kaupungin kanssa toteutettavaa Fabulos-hanketta3. Hankinta toteutettiin niin sanottuna esikaupallisena tutkimus- ja kehityspalvelun han- kintana, joka eteni kolmessa vaiheessa. Valmisteluvaiheessa toteutettiin markkina- kartoitus ja laaja markkinavuoropuhelu, jonka puitteissa pidettiin toimittajaseminaarit Helsingissä ja Brysselissä. Kartoituksen perusteella laadittiin toiminnalliset vaatimuk- set kehitettävälle järjestelmälle. Näihin sisältyi vaatimuksia mm. ajoneuvojen etäohjat- tavuudelle ja integroinnille kaupunkien joukkoliikenteen hallintajärjestelmiin. Syyskuussa 2018 julkistetun tarjouspyynnön perusteella valittiin viisi konsortiota han- kinnan ensimmäiseen vaiheeseen ja solmittiin kaikki kolme vaihetta kattavat puiteso- pimukset. Ensimmäisessä vaiheessa konsortiot tekivät selvityksen teknologiaratkaisu- jen soveltuvuudesta. Tulosten arvioinnin pohjalta neljä konsortiota jatkoi toiseen vai- heeseen, jossa kehitettiin itseohjautuvien bussien hallintajärjestelmän prototyypit. Vii- meiseen kolmanteen vaiheeseen selvisi kolme ryhmittymää, joiden kehittämiä tekno- logiaratkaisuja testattiin aidoissa olosuhteissa viidessä eurooppalaisessa kaupungissa (Helsinki, Tallinna, Gjesdal, Lamia ja Helmond). Yksi kolmesta viimeiseen vaiheeseen osallistuneesta konsortiosta oli suomalaisyrityksen vetämä ja sen ratkaisua testattiin Helsingin Pasilassa keväällä 2020. Pilotointi toteutettiin yhteistyössä Helsingin Seu- dun Liikenteen (HSL) kanssa. Fyysisen ajoneuvon testauksen lisäksi pyrittiin myös kokeilemaan autonomisen bussin näkymistä digitaalisessa reittioppaassa. 3 Lisätietoja https://fabulos.eu/ VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 34 Taulukko 3. Itseohjautuvan linja-auton hallintajärjestelmän kehityksen hankintaan liittyvät riskit, riskinhallintakeinot ja toteutuminen Riskityypit Riski Riskienhallinnan keinot Toteutuminen Hankinnan kohteeseen liittyvät riskit Saadaanko autonomisesti liikkuva joukkoliikenneratkaisu kehitettyä käyttöönotettavaksi Fyysisen onnettomuuden riski pilotoinnissa EU-rahoitus 90% Esikaupallisen hankinnan kolmivaiheinen menettely Kuljettaja mukana pilotoinnissa Teknologia ei kehittynyt ennakoidulla nopeudella, toiminnalliset vaatimukset käyttöönotolle eivät toteutuneet Ei sitoutumista käyttöönottoon, siltä osin riski hallittiin Toimittajaan ja sen toimintaan liittyvät riskit Toimittajariski: kyky tuottaa tarvittava ratkaisu Useita toimittajia rinnakkain, karsittiin vaiheittain Vietiin läpi PCP-mallin mukaisesti Hankkivaan organisaa- tioon ja sen toimintaan liit- tyvät riskit Joukkoliikenteen järjestäjien sitoutuminen Globaali pandemia Sitouttaminen mukaan hankeyhteistyöhön Ei jatkopilotteja luvassa Korona-kriisi aiheutti useita ongelmia testaukseen ja resursointiin Hankintapro- sessiin ja so- pimussuhtee- seen liittyvät riskit Esikaupallisen hankinnan mallin juridinen ohjeistus ei ole kaikilta osin selkeää Yhteydenpito EU- komissioon Epäselvät ja muuttuvat soveltamisohjeet tuottivat lisätyötä ja aiheuttivat epävarmuutta toteutusprosessiin Markkinoihin ja ekosystee- meihin liittyvät riskit Kysyntäriski: syntyykö kehitetylle ratkaisulle kysyntää? Entä muissa maissa (sääntely)? Yhteistyö joukkoliikenne- viranomaisten kanssa Eurooppalainen yhteistyö Välitöntä markkinakysyntää ei ole vielä syntynyt teknologian hitaasta kehityksestä johtuen, ratkaisu ei ole vielä valmis tuotantokäyttöön VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 35 Koska kyseessä oli uuden järjestelmän kehittämisestä, jollaista ei hankinnan käynnis- tymisvaiheessa ollut markkinoilta saatavilla, keskeinen hankinnan kohteeseen liittyvä riski oli teknologinen: epävarmuus siitä saadaanko tavoitteet täyttävä järjestelmä kehi- tettyä. Esikaupallisen tutkimus- ja kehityspalvelun hankinta pyrkii tätä riskiä hallitse- maan useilla tavoilla. Kehitysprosessiin valitaan useita toimittajia tekemään rinnak- kaista kehitystyötä ja niiden joukosta karsitaan vaiheittain lupaavimmat ratkaisut suh- teessa tilaajien tarpeisiin. Vaiheistettu eteneminen mahdollistaa myös prosessin kes- keyttämisen, mikäli toimittajien työn tulokset eivät vastaa asetettuja toiminnallisia vaa- timuksia. Tilaaja ei sitoudu ottamaan kehitettyä ratkaisua käyttöön, jolloin se voi arvi- oida hankinnan tuloksia ennen hankintaa aitoon käyttöympäristöön liitettäväksi. Teknologinen riski osittain toteutui, sillä itseohjautuvan joukkoliikenteen teknologia ei ole edennyt niin nopeasti kuin hankkeen suunnitteluvaiheessa ennakoitiin. Kaikkia toi- minnallisia vaatimuksia ei kyetty vielä täyttämään testatuilla järjestelmillä. Näin ollen hankkeessa mukana olevat joukkoliikenteen järjestäjät – kuten HSL Helsingissä – ei- vät ole vielä ryhtyneet konkreettisiin toimenpiteisiin autonomisten bussien liittämiseksi osaksi joukkoliikennettä. Jatkopiloteille on nähty edelleen tarve ennen laajamittaista käyttöönottoa. Joukkoliikenneviranomaisen kannalta uuteen teknologiaan liittyvä riski kyettiin siten hallitsemaan välttämällä sitoutuminen operatiivisiin investointeihin, joihin liittyy vielä suuria epävarmuuksia. Tilaajan kannalta riskiä madallettiin myös sillä, että esikaupallisen hankinnan kehitys- prosessissa oli useita yrityksiä rinnakkain kilpailemassa vaihtoehtoisilla ratkaisuilla ja osaamisen yhdistelmillä. Tämän voidaan katsoa lisäävän todennäköisyyttä, että joku toimittajista kykenee kehittämään tavoitteen mukaisen ratkaisun. Hankinnan kohteeseen liittyi myös pilotointivaiheessa ollut fyysisen henkilövahingon riski autonomisen ajoneuvon kulkiessa testikäytössä kaupunkiliikenteessä. Riski pyrit- tiin minimoimaan sisällyttämällä kuljettaja mukaan pilotointiin. Tästä johtuen pilotointi- vaiheessa ei vielä saatu aikaan täysin itsenäisesti liikkuvan bussin taloudellisista hyö- dyistä liittyen henkilökustannusten vähentymiseen. Teknologia ei näin ollen ole vielä valmis operatiiviseen käyttöön joukkoliikenteessä, vaan vaatii edelleen kehitystyötä ja kokeiluja. 3.4 Jätevoimala Lahti Energia Oy käynnisti vuonna 2009 uuden voimalaitoksen suunnittelun, jossa ta- voitteeksi asetettiin yhdyskuntajätteestä tehdyn kierrätyspolttoaineen hyödyntäminen sähköntuotannossa korkealla hyötysuhteella. Tavoitteena oli pienentää energiantuo- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 36 tannon ympäristövaikutuksia ottamalla käyttöön uutta teknologiaa edustava voimalai- tos. Laitos tuli korvaamaan elinkaaren loppuun tulleen kivihiilivoimalan. Hiilen polttoon verrattuna hiilidioksidipäästöjen vähennykseksi arvioitiin 300 000 tonnia vuodessa. Voimalaitos Kymijärvi II on maailman ensimmäinen kaasutusteknologiaan perustuva voimalaitos, joka käyttää pelkästään kierrätyspolttoainetta. Sen hyötysuhde sähkön- tuotannossa on korkea, noin 30 %, kun yleisesti käytössä olevalla arinapolttoteknolo- gialla se on 20-25 %. Kymijärvi II voimalaitos käyttää yksinomaan kierrätyspolttoai- netta ja tuottaa sähköä ja lämpöä. Laitos on suunnittelun ja käytön osalta optimoitu niin, että tuotetusta energiasta mahdollisimman suuri osuus on sähköä. Voimalaitosinvestointi toteutettiin sähköntuotantoprojektina, joka jää erityisalojen han- kintalain soveltamisalan ulkopuolelle.4 Hankkeen budjetti oli 160 miljoonaa euroa. In- vestoinnin toteutukseen saatiin työ- ja elinkeinoministeriön energiatukea 14,7 miljoo- naa euroa uuden energiateknologian demonstrointiin. Laitoksen toimituksesta tehtiin sopimus Metson (nykyään Valmet) ja Siemensin kanssa. 4 Erityisalojen hankintalaki koskee mm. kunnallisten energiayhtiöiden kaukolämmön tuotantoa, mutta jätteenpolttoa ei ole määritelty erityisalojen hankintalain piiriin kuulu- vaksi toiminnoksi. Myös sähköntuotanto jää erityisalojen hankintalain ulkopuolelle ko- mission Suomelle myöntämän poikkeuksen nojalla. Suomi on hakenut ja saanut Eu- roopan komissiolta sähkön tuotantoa ja myyntiä koskevan poikkeusluvan (2006/422/EY), minkä johdosta erityisalojen hankintalakia ei Suomessa Ahvenan- maata lukuun ottamatta sovelleta sähkötoimintaa harjoittavien yhteisöjen hankintoihin. Vain ne tilanteet, joissa laitoshankinta tehtäisiin pääosin kaukolämmön tuotantoa var- ten, joudutaan kilpailuttamaan erityisalojen hankintalain mukaisesti. Vastaavasti hank- keet, joissa hankkeen pääasiallinen luonne on sähköntuotanto ja/tai jätteenkäsittely, jäävät erityisalojen hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 37 Taulukko 4. Jätevoimalan hankintaan liittyvät riskit, riskinhallintakeinot ja toteutuminen Riskityypit Riski Riskienhallinnan keinot Toteutuminen Hankinnan kohteeseen liittyvät riskit Saadaanko kaasun puhdistusteknologia toimimaan tavoitteiden mukaisesti Esiselvitykset Hankittiin suodatinlaitteet kahdelta valmistajalta Varautuminen pitkään käynnistymisvaiheeseen, jossa teknologiaa vielä kehitetään TEM energiatuki Vain yksi kahdesta suodattimesta toimi Suodattimien tukkeutuminen johti prosessin keskeytyksiin ja kalliimman puun käyttöön korvaavana polttoaineena Demovaihe kesti ennakoitua pidempään Toimittajaan ja sen toimintaan liittyvät riskit Toimittajan sitoutuminen laitoksen toimivaksi saattamiseen Riskianalyysit ja riskien jakaminen Demovaiheen kestettyä ennakoitua pidempään ylläpitää toimittajan sitoutuminen laitoksen saattamiseen tavoiteltuun suoritustasoon Hankkivaan organisaa- tioon ja sen toimintaan liit- tyvät riskit Vastuuhenkilöiden vaihtuminen pitkässä projektissa Dokumentointi, laatujärjestelmät Ei merkittäviä realisoituneita riskejä Hankintapro- sessiin ja so- pimussuhtee- seen liittyvät riskit Hankintaosaaminen ja laitetoimitukset Hankintayhteistyö toimittajan kanssa alihankinnoissa Ei merkittäviä realisoituneita riskejä Markkinoihin ja ekosystee- meihin liittyvät riskit Jätteiden polton tulevaisuus Sähkön alhainen hinta: kannattavuusriski Jätepolttoaineen saatavuus Polttoaineen saatavuuden varmistamiseksi on rakennettu alueellisia toimittajasuhteita Ei selvää kaupallista jatkuvuutta kehitetylle ratkaisulle muuttuneissa markkinaolosuhteissa VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 38 Hankkeen keskeisin riski oli uuden teknologian toimivuuteen liittyvät riskit. Osa voima- laitoskonseptin järjestelmistä (kattila, turbiini) olivat koeteltua tekniikkaa, joista osa- puolilla oli aiempaa kokemusta. Uutta oli jätepolttoaineen kaasutusprosessi sekä sii- hen liittyvä jäähdytys ja puhdistus. Tekniseen uutuuteen liittyvä riski kohdistui näin ol- len pääosin yhteen prosessin kolmesta päävaiheesta. Riski kyettiin huolellisella esi- suunnittelulla ennakoimaan. Sen toteutumiseen varauduttiin muun muassa kahdenta- malla suodatinratkaisu eli hankkimalla kaksi vaihtoehtoista suodatinlaitetta. Yksi suo- dattimista osoittautui huonosti kestäväksi, joten mahdollisuus tukeutua varalaittee- seen oli arvokasta. Hanke suunniteltiin myös niin, että siinä varauduttiin pitkähköön käynnistysvaiheeseen, jossa teknologiaa vielä kehitettiin ja koekäytettiin. Tämä ”de- movaihe” kesti ennakoituakin pidempään, yhteensä 3-4 vuotta, jona aikana laitoksen käytettävyys ja siten sähköntuotto eivät vielä vastanneet asetettuja tavoitteita. Myös polttoaineen vastaanoton automatisointiin ja näytteenottoon liittyi ratkaistavia teknisiä kysymyksiä. Toimittajaan ja sen toimintaan liittyvistä riskeistä keskeisin oli se, oliko toimittaja sitou- tunut saattamaan laitoksen toiminnan tavoitellulle suoritustasolle huolimatta käyttöön- otossa esiin nousevista teknisistä haasteista. Käyttöönottovaiheessa olennaista oli ratkaista tekniset haasteet ja opetella laitoksen toiminnan optimointi suhteessa poltto- aineen syöttöön, lämpötilan hallintaan ja kaasun puhdistukseen. Laitos oli toimittajille uuden voimalaitostyypin ensireferenssi, joten myös heillä oli intressi saattaa laitos toi- mintakuntoon tavoitteiden mukaisesti. Prosessin alkuvaiheessa toimittaja rakensi pie- nen kokoluokan pilottilaitoksen varmistuakseen teknisestä toimivuudesta ennen skaa- lausta täyteen tuotannon kokoluokkaan. Itse projekti toteutettiin kaupallisin ehdoin. Tilaajaorganisaatioon liittyvänä riskinä oli erityisesti vastuuhenkilöiden vaihtuminen pitkässä projektissa. Hankintaprosessiin ja sopimussuhteeseen liittyvät riskit olivat tyypillisiä voimalaitosinvestoinnin riskejä: kokonaisuuden, aikataulun ja kustannusten hallintaa. Niitä pyrittiin hallitsemaan projektinjohdollisin keinoin. Lisäksi tehtiin yhteis- työtä laitostoimittajan hankintayksikön kanssa siten, että osa alihankinnoista toteutet- tiin toimittajan toimesta. Markkinariskeistä merkittävin on sähkön hinta. Voimalaitoksen suunnitteluvaiheessa sähkön hinnan oletettiin pysyvän korkealla tasolla, jolloin parempaa sähköntuotannon hyötysuhdetta edustavaan laitokseen tehtävä investointi on kannattava. Reilun kym- menen vuoden aikana sähkömarkkinat ovat kuitenkin muuttuneet paljon ja sähkön hinta on jo pitkään ollut matalalla tasolla. Pääasiallinen ajuri kaasutukseen pohjautu- van jätevoimalan investointiin on näin ollen heikentynyt merkittävästi. Lahti Energian Kymijärvi II on toistaiseksi jäänyt lajissaan ainoaksi, vaikka se onkin herättänyt huo- mattavaa kiinnostusta maailmanlaajuisesti. Toimittaja on myös kyennyt hyödyntä- mään projektista saatua osaamista muussa liiketoiminnassaan. Muita markkinoihin liittyviä riskejä ovat muuttuvat prioriteetit jätteiden energiahyödyntämisen osalta (mm. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 39 EU jätehierarkia) sekä kierrätyspolttoaineen saatavuus. Jätepohjaisen kierrätyspoltto- aineen saatavuuden varmistamiseksi on muodostettu alueellisia toimitusketjuja. Voi- malaitosalueelle onkin sijoittunut polttoainetoimittajien laitoksia ja toimintoja. 3.5 Lasten, nuorten ja perheiden hyvinvointipalvelut Lapset-SIB II on lasten, nuorteiden ja perheiden hyvinvointiin tähtäävä tulosperustei- nen rahoitussopimus (social impact bond, SIB), jonka valmistelu aloitettiin vuonna 2018. Hankkeen tavoitteena on tuottaa uudenlaisia palveluita, jotka ennaltaehkäisevät sosiaalisia ongelmia kohderyhmissä ja tätä kautta lisäävät hyvinvointia sekä vähentä- vät korjaavien palveluiden kustannuksia kunnissa. Ennaltaehkäisevien palvelujen hankinta nähtiin tärkeänä, sillä sosiaalisten ongelmien kustannukset kunnille ovat merkittävät sekä kalliiden palvelujen että menetettyjen verotulojen muodossa. Tuke- malla lapsia, nuoria ja lapsiperheitä varhaisessa vaiheessa voi olla mahdollista paitsi lisätä kohderyhmän hyvinvointia myös huolehtia kuntataloudesta pitkällä aikavälillä. Lapset-SIB II sisältää kolme osahanketta, joiden tilaajina ovat Jyväskylä, Tampere sekä Karkkila, Vihti ja niiden omistama perusturvakuntayhtymä Karviainen. Työ- ja elinkeinoministeriön alaisuudessa toimiva Vaikuttavuusinvestoimisen osaamiskeskus tuki tilaajia hankkeen valmistelussa. Tulosperusteisessa rahoitussopimuksessa hankkeen onnistumiselle määritellään tu- lostavoitteet. Yksityiset sijoittajat rahoittavat palvelujen tuotannon ja tilaajat maksavat heille korvauksen toteutuneiden tulosten perusteella. Toimintamallina järjestely on in- novatiivinen. Se myös antaa toimittajalle tilaisuuden edistää innovatiivisia palvelumal- leja, joskaan toteutetut palvelut eivät ole olleet erityisen innovatiivisia, vaan täydentä- vät ennaltaehkäisevinä palveluina kuntien normaalia palvelutarjoamaa. Jyväskylän osahankkeessa kohderyhmänä ovat toiselta asteelta putoamisvaarassa olevat nuoret ja heikosti koulussa menestyvät kuudesluokkalaiset, joilla on riski lastensuojelun asi- akkuuteen. Onnistumista seurataan toisen asteen kohderyhmän osalta tarkastele- malla toisen asteen tutkinnon suorittamista, työllistymistä ja korkeakouluopintoja. Kuu- desluokkalaisten osalta tulos maksetaan lastensuojelun sijoitusten välttämisestä, lu- vattomien poissaolojen vähenemisestä ja koulumenestyksen parantumisesta. Tampe- reen osahanke kohdistuu lastensuojelun sijaishuollosta aikuistuviin nuoriin. Tulospalk- kio maksetaan toisen asteen tutkinnon suorittamisesta sekä työllistymisestä. Karkki- lan, Vihdin ja Karviaisen osahanke pyrkii auttamaan perheitä, jotka odottavat lasta tai joilla on alle puolen vuoden ikäinen lapsi ja joilla havaitaan useampi riskitekijä. Tulos- palkkio maksetaan säästöstä lastensuojelukustannuksissa, vanhemman toisen asteen tutkinnon suorittamisesta ja vanhemman työllistymisestä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 40 Hankkeen kokonaiskesto on kymmenen vuotta, sisältäen useampia lyhyempiä ajan- jaksoja seurattavia kohortteja. Sijoittajille maksetaan vuosittain toteutuneiden tulosten perusteella. Maksimikorvaukset ovat Jyväskylällä 10 miljoonaa euroa, 6,5 miljoonaa euroa Tampereella sekä 1,6 miljoonaa euroa Karkkilalla, Vihdillä ja Karviaisella. Projektille kilpailutettiin hankehallinnoija, joka huolehtii yksityisten sijoitusten keräämi- sestä hankkeen rahoittamiseksi, luo yhteistyöverkoston palvelujen tuottamiseksi sekä koordinoi projektia kymmenen vuoden sopimuskauden ajan. Kilpailullisena neuvottelu- menettelynä toteutetun kilpailutuksen valmistelu aloitettiin syyskuussa 2019. Kilpailu- tus piti sisällään infotilaisuuden, teknisen markkinavuoropuhelun ja useita neuvottelu- kierroksia tilaajien ja potentiaalisen hankehallinnoijan välillä. Lopulta hankehallinnoi- jaksi valittiin FIM Pääomarahastot Oy, joka oli myös ainoa ehdokas, joka jätti hyväk- syttävän osallistumishakemuksen kilpailulliseen neuvottelumenettelyyn. FIMin kump- panina toimii Lastensuojelun keskusliitto. Keskeisinä palveluntuottajina toimivat SOS- Lapsikylä, Helsingin Diakonissalaitos sekä Nuorten Ystävät. Hankehallinnoijalla on mahdollisuus tuoda projektin toteutukseen mukaan uusia palveluntuottajia, mikäli ta- voiteltuja hyvinvointituloksia ei vaikuteta saavutettavan. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 41 Taulukko 5. Lasten, nuorten ja perheiden hyvinvointipalveluiden hankintaan liittyvät riskit, ris- kinhallintakeinot ja toteutuminen Riskityypit Riski Riskienhallinnan keinot Toteutuminen Hankinnan kohteeseen liittyvät riskit Suostumusten saaminen, salassapito, tietoturva Aktiivinen osallistujien rekrytointi, viranomaisyhteistyö Alkuvaiheessa haaste, laajemmin ei vielä näyttöä. Toimittajaan ja sen toimin- taan liittyvät riskit Työntekijöiden rekrytointi, epävarmuus tuotettujen palveluiden vaikuttavuudesta Tulosperusteinen sopimusmalli siirtää riskin vaikutusten syntymisestä toimittajalle. Riskien toteutumisesta ei vielä näyttöä. Hankkivaan organisaa- tioon ja sen toimintaan liittyvät ris- kit Sosiaalityöntekijöiden- sitouttaminen toimin- taan, hankintainstru- mentin hyväksyttävyys ja ymmärrettävyys, re- surssitarpeet. Riskit liittyen SIB:in poliittiseen hyväksyttävyyteen. Hankinnan logiikan yleistajuinen viestintä eri sisäisille tahoille. Hankinnan valmistelu osana ulkoisesti rahoitettua kehityshanketta. Päättäjien varhainen osallistaminen prosessiin. Hankinnat saatiin toteutettua. Riskien toteutumisesta toteutusvaiheessa ei vielä näyttöä. Hankintapro- sessiin ja so- pimussuhtee- seen liittyvät riskit Kyky johtaa ja hallita SIB:iä kaupungin organisaatiossa. Toimivan kannustinjärjestelmän suunnittelu. Ylimmän johdon sitoutuminen. Perusteellinen ilmiön taustatutkimus ja mallinnus kannustinjärjestelmän kehityksessä. Ulkopuolisten asiantuntijoiden tuki. Riskien toteutumisesta ei vielä näyttöä. Markkinoihin ja ekosystee- meihin liitty- vät riskit Sote-uudistus: kuka ottaa sopimuksesta vastuun hyvinvointialueella. SIB-palvelujen kokonaisvaikuttavuus riippuu myös muusta lasten, nuorten ja lapsiperheiden palveluista. Työntekijöiden kouluttaminen asiakaslähtöiseen palveluohjaukseen. Riskien toteutumisesta ei vielä näyttöä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 42 Koska Lapset-SIB II:n palveluntuotanto on kirjoitushetkellä vasta alkuvaiheessa, to- teutukseen liittyvät riskit eivät ole vielä realisoituneet merkittävissä määrin. Tapauk- sesta voidaan kuitenkin tunnistaa hankintaprosessin aikana havaittuja sekä odotetta- vissa olevia riskejä. Hankinnan kohteeseen liittyväksi riskiksi tunnistettiin vaikeus saada kohderyhmän edustajia palveluiden piiriin. Riski liittyi erityisesti nuorten kohde- ryhmään. Osallistuminen hankkeen toimenpiteisiin edellyttää kohdehenkilön omaa tahtoa sekä suostumusta henkilökohtaisten tietojen jakamiseen ja käsittelyyn. Mikäli tavoiteltua määrää henkilöitä ei saada palvelujen piiriin, on riskinä, että hankkeen ko- konaisvaikuttavuus jää pieneksi. Jo palvelujen markkinointi edellyttää nuoren suostu- musta siihen, että häntä saa lähestyä markkinointiviesteillä. Kohderyhmän tavoittami- nen edellyttää siis käytännössä aktiivisia rekrytointitoimenpiteitä sekä viranomaisyh- teistyötä, jotta potentiaaliset henkilöt saadaan tunnistettua ja heitä lähestyttyä. Toimittajaan ja sen toimintaan liittyvistä riskeistä keskeisin on epävarmuus tuotettujen palvelujen vaikuttavuudesta. Hanke perustuu uuteen toimintamalliin, eikä etukäteen ole selvää mitkä toimenpiteet kykenevät ehkäisemään sosiaalisten ongelmien syntyä. Palveluntuotannon haasteena on myös ammattimaisten työntekijöiden rekrytointi. So- siaalityön osaajista on työmarkkinoilla pulaa ja Lapset SIB II -palveluiden tuottajat kil- pailevat samoista henkilöistä myös muiden sote-alan toimijoiden kanssa. Mikäli osaa- vaa henkilöstä ei saada rekrytoitua riittävissä määrin, tuotettujen palveluiden laatu voi kärsiä. Hankintamallina tulosperusteisen rahoitussopimuksen ytimessä on tämän ris- kin hallinta. Tilaajan maksaessa vain todennetuista tuloksista, riski tulosten syntymi- sestä siirretään hankehallinnoijalle. Mikäli hankehallinnoijan alaiset palveluntuottajat eivät kykene synnyttämään tavoiteltuja vaikutuksia, tilaajien maksamat korvaukset jäävät pieniksi. On syytä kuitenkin huomioida, että riskin siirtäminen toimittajalle voi vähentää hankinnan houkuttelevuutta. Lapset SIB II:n tapauksessa ainoastaan yksi ehdokas jätti hyväksyttävän osallistumishakemuksen kilpailulliseen neuvottelumenet- telyyn. Hankkivaan organisaatioon ja sen toimintaan liittyvänä riskinä voidaan nähdä SIB-pal- velujen integroinnin muuhun tilaavien organisaatioiden toimintaan. Malliin liittyvät pai- notukset ennaltaehkäisevään toimintaan ja vaikuttavuusajatteluun eivät ole suoraan yhteensopivia kuntaorganisaatioiden vallitsevan kulttuurin ja toimintamallien kanssa. Onnistunut palveluohjaus ja yhteistyö palveluntuottajien kanssa perustuu henkilöstön kykyyn ymmärtää asiakkaiden tarpeita kokonaisvaltaisesti ja hahmottaa ennaltaehkäi- sevien palveluiden tuottamat vaikutukset. Tätä riskiä pyrittiin pienentämään viesti- mällä hankkeen toimintalogiikasta ja merkityksestä laajasti eri sisäisille tahoille. Val- misteluvaiheeseen liittyviä riskejä ovat myös riittämättömät valmisteluresurssit sekä hankkeen poliittinen hyväksyttävyys. Monivuotinen valmisteluprosessi on raskas ja vaatii tilaajalta sitoutuneita henkilöitä. Henkilöiden kiire sekä vaihtuvuus nähtiin merkit- tävinä esteinä onnistuneelle valmistelulle. Ratkaisuna resurssikysymykseen nähtiin VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 43 hankinnan valmistelun resursointi osana ulkoisesti rahoitettua kehityshanketta. Toi- sena riskinä valmistelulle havaittiin poliittisten päättäjien hyväksyntä. Tulosperustei- nen rahoitussopimus on monimutkainen malli, joka edellyttää kunnilta budjettivarauk- sia tulospalkkioiden maksuun useiksi vuosiksi. Hankkeesta mahdollisesti syntyvät säästöt realisoituvat myös vasta pitkän ajan kuluessa. Se voi olla poliittisesti kiistan- alainen myös siitä syystä, että järjestely voidaan nähdä julkisen palvelutuotannon ul- koistuksena. Tilaajakuntien poliittisissa ryhmissä hanketta arvioitiin kriittisesti, eikä sen läpimeno ollut itsestään selvää. Päättäjien varhaista osallistamista hankkeen val- misteluun sekä mallin toiminnan ja hyötyjen viestintää höydynnettiin keinoina hallita tätä riskiä. Hankintaprosessiin ja sopimussuhteeseen liittyvänä merkittävänä riskinä nähtiin toimi- van kannustinjärjestelmän suunnittelu. Kannustinjärjestelmässä toimittajalle määritel- lään tulostavoitteet, mittarit, jotka toimivat toimittajan korvausperusteina. Epäsopivat mittarit voivat ohjata toimittajaa vääränlaiseen toimintaan ja vähentää hankkeen vai- kuttavuutta. Tulostavoitteiden osalta liian vaativat tavoitteet voivat vähentää hankkeen houkuttelevuutta toimittajille ja liian helposti saavutettavat tavoitteet tehdä hankkeesta taloudellisesti kannattamattoman tilaajalle. Tämän riskin hallinta oli hankkeen valmis- teluvaiheen keskeinen tavoite. Valmisteluvaiheessa valittujen sosiaalisten ongelmien yhteiskunnalliset kustannukset pyrittiin mallintamaan perusteellisesti. Lisäksi kartoitet- tiin laajasti potentiaalisia tulosmittareita, jotka heijastelisivat tavoitellun vaikuttavuuden syntymistä parhaalla mahdollisella tavalla. Perusteellinen ilmiön taustatutkimus, ulko- puolisten asiantuntijoiden osallistaminen sekä matemaattinen mallinnus olivat tärkeitä riskin hallinnan menetelmiä. Markkinoihin ja ekosysteemeihin liittyviksi riskeiksi voidaan lukea palveluntuotannon toimintaympäristön muutokset, jotka vaikuttavat tavoiteltujen vaikutusten toteutumi- seen. Sote-uudistuksen mukanaan tuoma sosiaalipalvelujen järjestämisvastuun siirty- minen hyvinvointialueille nähtiin mahdollisena riskinä sen osalta, että etukäteen ei ole selvää kenelle sopimuksen vastuu siirtyy uudistuksen jälkeen. Toisena huomionarvoi- sena riskinä esiin nostettiin SIB-palvelujen riippuvaisuus muusta kunnan palvelutuo- tannosta. Hankkeen kohderyhmät ovat myös muiden palvelujen piirillä, ja nämä palve- lut voivat osaltaan vaikuttaa heidän hyvinvointiinsa ja elämäntilanteeseensa. Lapset SIB II:n on osa laajempaa julkista palvelutarjoamaa, ja muut täydentävät palvelut voi- vat edesauttaa SIB-palvelujen vaikuttavuutta. Jos eri palveluja ei saada kohdistettua tarvitseville henkilöille oikea-aikaisesti ja riittävissä määrin, on mahdollista, että SIB- palveluidenkin vaikuttavuus jää vähäiseksi. Tämän riskin hallinnan keinona nähtiin työntekijöiden kouluttaminen asiakaslähtöiseen palveluohjaukseen. Lyhyesti tiivistettynä Lapset SIB II -hankkeen riskit kohdistuvat erityisesti toimittajan kykyyn tuottaa vaikuttavia palveluita sekä tilaajan kykyyn luoda toimittajalle sopiva VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 44 kannustinjärjestelmä ja integroida hanke organisaation muuhun toimintaan. Tulospe- rusteinen rahoitussopimus siirtää palveluiden toimivuuteen liittyvän riskin toimittajalle. Hankkeen valmistelu on kuitenkin vaativa prosessi. Lisäksi huomiota tulee kiinnittää palveluohjaukseen ja täydentävien palveluiden järjestämiseen. Innovatiivisena hankin- tamallina SIB on vielä kohtuullisen tuntematon ja vaatii viestintää eri sidosryhmien suuntaan. 3.6 Energiatehokas koulurakennus Keravanjoen yhtenäiskoulu otettiin käyttöön syksyllä 2021. Rakennus on kooltaan 12 000 m2 ja se on mitoitettu 1000 oppilaalle. Koulun lisäksi rakennus toimii monitoimita- lona ja on siten myös ilta- ja viikonloppukäytössä. Rakennushankkeen tavoitteina olivat energiatehokkuus (energiatehokkuusluokka A), terveellinen ja turvallinen sisäilma sekä tilojen monikäyttöisyys. Rakennukselle haet- tiin RTS-ympäristöluokitusta, jossa innovaatiopisteitä saatiin hybridiratkaisuun perus- tuvasta energiajärjestelmästä, jollaista ei aiemmin oltu käytetty kaupungin vastaavan mittaluokan hankinnoissa. Siinä lämmitys perustuu mahdollisimman paljon uusiutuviin energialähteisiin (uusiutuvat 80 %, kaukolämpö 20 %) ja rakennuksen jäähdytys ta- pahtuu maalämpöpumpun avulla. Perinteinen ratkaisu olisi ollut liittää rakennus suo- raan kaukolämpöön. Energiatehokkuuden ja uusiutuviin energialähteisiin perustuvan lämmitysratkaisun li- säksi tilojen intensiivinen käyttö ja muunneltavuus parantavat hankkeen ympäristö- kestävyyttä. Perinteisen käytävämallisen tilan sijaan rakennuksessa on pisaramainen tilarakenne, joka mahdollistaa monikäyttöisyyden ja tilojen muunneltavuuden. Yksittäi- set teknologiset ratkaisut parantavat rakennuksen laadukkuutta ja kestävyyttä, mm. BioFlex-tekonurmi. Rakennuksen materiaalivalinnoilla ja kalustuksella on pyritty vai- kuttamaan myös akustiikkaan. Rakennuksesta on luotu avoimuutta ja digitaalisuutta edistävä oppimisympäristö. Hankinnan arvo oli noin 37 miljoonaa euroa ja se toteutettiin allianssimallina. Tilaa- jana oli Keravan kaupunki ja allianssiin kuuluivat Arkkitehtitoimisto Lukkaroinen Oy, talotekniikkasuunnittelusta ja energiatehokkuuskonsultoinnista vastaavat Granlund Oy ja Granlund Consulting Oy ja talotekniikan toteutuksesta vastaava Caverion Suomi Oy, sekä rakennusyhtiö YIT Suomi Oy ja rakennesuunnittelusta vastaava WSP Fin- land Oy. Hankkeessa oli monta ratkaistavaa asiaa, ja valmiiksi annettuna tekijänä oli ainoas- taan budjetti. Allianssimalli valittiin juuri siksi, että saataisiin mahdollisimman toimivat VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 45 ratkaisut tunnistettuihin haasteisiin. Allianssi kehitti ratkaisuja paitsi hankkeen toteu- tukseen yleisesti, niin erityisesti liittyen turvallisuuteen, sisäilmaan, raide- ja lentolii- kenteen meluun, tontin kustannustehokkaaseen käyttöön, tontin halkaisevaan meri- viemäriin, vanhan rakennuksen siirtoon, tulevan rakennuksen elinkaareen ja energia- tehokkuuteen. Ratkaistavien asioiden lisäksi oli huomioitava asiakastyytyväisyys, henkilökunta sekä oppilaat, ja näiden ryhmien toiveet. Kouluun haluttiin rakentaa digitaalisuutta ja avoi- muutta korostava oppimisympäristö, ja samaan aikaan monitoimitalon vaatimukset täyttävä tila. Hankkeen suunnitteluun osallistettiin myös pedagoginen ryhmä. Suunnit- telussa käytiin huolella läpi halutut tavoitteet ja mahdollisena riskinä tunnistettiin toi- veiden suuri lukumäärä, mikä olisi ylittänyt budjetin. Hankkeen varhaisessa vaiheessa käytiin huolella läpi tarve ja toiveiden toteutusmahdollisuudet ja kokonaisuutta joudut- tiin siinä vaiheessa karsimaan. Laadun hallinnassa ja todentamisessa käytettiin apuna RTS-ympäristöluokitusta, jonka kriteerien avulla voitiin varmistaa tiettyjen energiatehokkuuteen ja muihin ympä- ristöasioihin liittyvät laatuvaatimukset. RTS-ympäristöluokitukseen sisältyy puolueeton kolmannen osapuolen auditointi, joka tuo prosessiin läpinäkyvyyttä ja luotettavuutta. RTS ei kuitenkaan ollut lähtökohtaisesti tavoitteena, mutta projektin toteutti joka ta- pauksessa kolme vaadittua tähteä. Varsinainen ohjausvaikutus olisi saavutettu, jos olisi tavoiteltu neljää tähteä. Teknologiariskiä hankkeessa ei varsinaisesti tunnistettu, sillä ratkaisut, mukaan lukien hybridienergiajärjestelmä, pohjautuivat olemassa olevaan teknologiaan, vaikka ne to- teutettiinkin tilaajalle uudella tavalla. Energiantuotannon palvelumalli lähti tilaajan omasta innostuksesta, koska Keravan energia on kaupungin omistama yhtiö. Maa- lämpö osoittautui vähähiilisimmäksi, mutta sen kustannustoteutusta itse ei nähty jär- kevänä, minkä vuoksi kunnallinen energiayhtiö lähti investoimaan ratkaisuun, ja kiin- teistöpalvelut ostavat yhtiöltä energiaa. Allianssimalli mahdollisti asioiden käsittelyn projektin eri vaiheissa ja erilaisten toimin- tatapojen sovittamisen. Allianssin kehitysvaiheessa jalostettiin avaintulostavoitteet, jotka hiottiin lopullisiksi toteutusvaiheen alussa. Avaintulostavoitteita mitattiin ja niihin sidottiin allianssin bonuspalkkio. Avaintulostavoitteista on puolen vuoden jälkeen arvi- oitu 70 %. 30 % arvioinnista jää jälkivastuuseen. Avaintulostavoitteet ja mittarit olivat: • Monitoimitalon kokonaisratkaisu (35 %), sisältää mm.: kauneus, monitoimin- nallisuus, tilankäyttö ja muuntojoustavuus. Arviointiraati arvioi onnistumista. Epäonnistumiseksi katsotaan esimerkiksi negatiivinen asiakaspalaute tai julki- suus, tai tilojen toimimattomuus koulun ja muun toiminnan käyttöön. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 46 • Sisäolosuhteet ja energiatehokkuus (35 %), sisältää mm.: sisäolosuhteet, viih- tyvyys, oppimista tukeva oppimisympäristö, energiatehokkuus, CO2 pitoisuus. • Toteutuksen ja käyttöönoton hallinta, sisältää mm.: turvallisuus (TR-mittauk- sen raja 90 %), nollavirheluovutus ja aikataulu. Nollavirheluovutuksessa mitta- rina käytettiin kahden samantyyppisen rakennuksen ns. normaalivirheitä. • Materiaalien ja järjestelmien elinkaari, jossa mittaroidaan 22 % painoarvolla kestävyyttä ja pintamateriaalien kulutuksen kestoa 1. jälkeen, rakennuksen terveellisyyttä (kosteuden hallinta) ja elinkaaren hiilijalanjälkeä. Hiilijalanjäl- keen laskentaan liittyen täydellinen onnistuminen on sellainen, että HJJ on 30 % pienempi kuin RTS:n verrokki. Täydellinen epäonnistuminen on 12 % pie- nempi kuin RTS. • Yhteistyö, joka sisältää mittaroitavina asioina mm. viestinnän, imagon, RTS:n toteutumisen ja yhteistyön. Projektin hallintaan liittyi haasteita ja mahdollisia riskejä koskien läpimenoaikaa, laa- tua, tavoiteaikataulua sekä julkisuuden hallintaa ja positiivista ilmapiiriä. Riskinä olivat myös jonkin osapuolen henkilövaihdokset, toimitusviiveet, päätöksenteon prosessit ja hankkeen aikana ilmaantunut maailmanlaajuinen epidemia. Projektihallinnollisia ris- kejä hallittiin allianssin kaikkien osapuolten vuorovaikutuksella ja avoimella keskuste- lulla. Allianssi toteutusmallina oli tilaajalle uusi, mikä asetti myös päätöksenteolle ja se no- peudelle haasteita. Hankintamenettelyn valinnassa mietityttivät myös allianssin kus- tannukset sekä alan markkinatilanne, joka sitoi jo valmiiksi paljon hyviä tekijöitä. Ris- kiä hallittiin poistamalla epävarmuutta; ensin hankittiin tietoa aiemmista alliansseista ja mukaan otettiin konsulttiyritys. Sen jälkeen järjestettiin markkinavuoropuhelu, johon kutsuttiin mukaan talotekniikkaa ja kysyttiin heidän mielipiteitään. Allianssin kokoon- panoon haluttiin myös vaikuttaa itse, jotta ryhmästä saadaan mahdollisimman riippu- maton. Allianssiin valittiin yksi päätoteuttaja, erillinen suunnittelija ja talotekniikka. Taloudellista riskiä hallittiin tilaajan omassa budjetissa olleella riskirahastolla, eli tilaa- jan riskivarauksella, jota voitiin pienentää hankkeen edetessä, kun huomattiin, että hanke edistyi toivotulla tavalla. Myös hankkeen sisään oli varattu ns. riskirahaa, jota käytettiin mm. siinä vaiheessa, kun oppilasmäärän arvioita nostettiin 800 oppilaasta 1000 oppilaaseen ja hanketta piti laajentaa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 47 Taulukko 6. Energiatehokkaan koulurakennuksen hankintaan liittyvät riskit, riskinhallintakeinot ja toteutuminen Riskityypit Riski Riskienhallinnan keinot Toteutuminen Hankinnan kohteeseen liittyvät riskit Laatuominaisuuksien varmistaminen; korkeat tavoitteet sisäilman terveydelle ja energiatehokkuudelle RTS-kriteerit Terve talo -konsepti Markkinoilla oleva, toimivaksi todettu teknologia (lämpö- pumppuratkaisut, aurinkopaneelit, hybridi) Käyttäjien toiveista osa karsittiin jo suunnittelussa. Riskienhallintasuunnitelma Ratkaisujen toimivuuteen ei koettu sisältyvän riskiä, koska ratkaisut toteutettiin olemassa olevalla teknologialla. Toimittajaan ja sen toimin- taan liittyvät riskit Monta toimijaa ja niiden toiminnassa mahdollisesti tapahtuvat muutokset, esim. henkilömuutokset tai toimitushäiriöt Allianssipartnerit tunsivat toisensa toiminnan ja tavat ennestään, syntyi luottamus, asioista keskusteltiin riittävän varhaisessa vaiheessa. Joitain henkilövaihdoksia ja toimitusviivästyksiä, jotka ovat "tavanomaisia" suurissa rakennusprojekteissa. Hankkivaan organisaa- tioon ja sen toimintaan liittyvät ris- kit Moniulotteiset tavoitteet toiminnallisuudelle. -- -- Hankintapro- sessiin ja so- pimussuhtee- seen liittyvät riskit Kuntaorganisaation päätöksenteon hitaus. Allianssimalli mahdollisti asioiden käsittelyn ja erilaisten toimintatapojen sovittamisen. Päätöksenteon hitaus heijastui projektiin. Markkinoihin ja ekosystee- meihin liitty- vät riskit Jokin osapuoli ei suoriudu velvoitteistaan, miten löydetään yhteinen näkemys Toimittajakohtaiset vastuut sopimuksissa, allianssin yhteinen sitoutuminen tavoitteisiin, "yhteinen vastuu". Yllättävä ulkopuolinen riski allianssin toteutusvaiheessa, koronaepidemiasta johtuen VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 48 Tapaustarkastelun keskeisenä havaintona voidaan nähdä allianssimallin toimivuus sekä projektihallinnollisesti että tavoitteiden toteutumisen osalta. Allianssi onnistui saavuttamaan hankkeelle asetetut tavoitteet sekä ratkaisemaan monet hankekohtai- set tunnistetut haasteet. Allianssimalli toimi hankkeessa myös keskeisenä riskinhallin- nan mekanismina. Allianssikumppanien välinen luottamus ja keskusteleva ilmapiiri mahdollistivat ristiriitojen ratkaisun. Hankkeessa tunnistettiin jo hyvin alussa monia ratkaisuja vaativia asioita ja kokonai- suuksia, jotka olisivat voineet hankkeen jossain vaiheessa realisoitua riskinä. Allians- simalli toimi erityisen hyvin näiden osalta, kun tunnistetut haasteet purettiin riskeiksi ja ratkaistiin allianssin big room -työskentelyssä. Hankkeessa tunnistetut riskit eivät varsinaisesti johtuneet kestävien tai innovatiivisten ratkaisujen käyttöönotosta, vaan projektin monista ratkaistavista asioista ja yleisesti projektinhallinnasta. Kustannusten osalta tilaaja voi varata ns. riskivarauksen omaan budjettiinsa, mutta myös allianssikohtaisesti on päätettävä, halutaanko riskivaraus tuoda allianssimalliin mukaan. Hankkeen riskien määritys ja niiden torjuntakeinot täy- tyy määrittää allianssikumppanien kanssa yhdessä. Rakennusalaan voi myös yleisesti sisältyä konservatiivisuutta siinä, että innovatiivis- ten ratkaisujen käyttöönottoon liittyy erityistä varovaisuutta ja uusien konseptien käyt- töön epävarmuutta. Toisaalta vähähiilisen rakentamisen näkökulmasta isoja vaikutuk- sia on saavutettavissa jo olemassa olevin ratkaisuin, kuten Keravanjoen koulun ta- pauksessa, jolloin se ei välttämättä edellytä innovaatioita. Innovaatioiden tarve voi si- ten kohdistua esimerkiksi rakennuksen toimivuuteen tai tehokkaampaan käyttöön tai rakennuksen ja sen ympäristön vuorovaikutukseen. 3.7 Lämmön kausivarastointi Vantaan Energian lämmön kausivarastointi –ratkaisu on maan alle louhittava lämpö- energian kausivarasto, joka mahdollistaa lämmön talteenoton ja varastoinnin kesällä ja käytön talvella. Lämpövarasto on kooltaan noin miljoona kuutiota ja se on mittaluo- kassaan maailman suurimpia. Sen kapasiteetti on 90 gigawattituntia, joka vastaa kes- kikokoisen suomalaiskaupungin vuosittaista lämmönkulutusta. Kausivarasto vastaa kaupungin hiilineutraalisuustavoitteeseen, jossa tärkeässä roo- lissa on uusiutuvan energian osuuden kasvattaminen. Kausivarastoinnilla pyrittiin kor- vaamaan erityisesti maakaasun käyttöä lämmityksessä. Energiavarastointiin päädyt- tiin, koska kesäajan mahdollistama energian tarjonta ja edullisuus koettiin houkuttele- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 49 vana mahdollisuutena. Toisaalta huippupakkasten aikajänne on lyhyempi, mutta sii- hen tarvitaan merkittävä lämpöteho. Ratkaisun toimintaidea syntyi Vantaan Energi- alla, mutta sitä lähdettiin jalostamaan yhdessä konsultin kanssa. Lopputuloksena läh- dettiin hakemaan ratkaisua, joka mahdollistaa veden lämmittämisen 150 asteeseen siten, että se pysyy olomuodoltaan edelleen nesteenä. Hankkeen toteutusmallina oli allianssi. Alusta asti oli selvää, että hanketta ei lähdetä viemään eteenpäin perinteisellä urakkamallilla vaan pääpaino tulee olla erityispiirtei- den, eli vielä ratkaisemattomien asioiden huomioimisessa. Suunnittelija haluttiin mu- kaan kehittämään ratkaisua ja tällä haluttiin myös varmistaa, että hankkeen investoin- tikustannukset eivät karkaa liian suuriksi. Allianssin kehitystyössä oli tärkeää huomi- oida, miten hanketta viedään eteenpäin sekä teknisesti että ympäristön ja kaavoituk- sen näkökulmasta. Allianssin yksi onnistuminen liittyi hankkeen sijoittamiseen ja sovit- tamiseen ympäristöönsä. Allianssin avulla myös löydettiin ratkaisut, joita alkuperäi- sessä suunnitelmassa ei ollut. Uudet innovatiiviset ratkaisut liittyivät muun muassa ve- den laajenemisen ja paineen hallintaan. Uuteen teknologiaan liittyvät riskit kohdistuivat erityisesti sen teknisiin yksityiskohtiin ja toimivuuteen. Toiminnallisuus oli suurin riski, sillä tiedettiin varmuudella, että teknolo- gia toimii veden lämpötilan ollessa 100 asteessa, mutta ei ollut varmuutta sen toimi- vuudesta halutussa 150 asteen lämpötilassa. Toteutukseen liittyvät riskit kohdistuvat syntyviin louhemassoihin ja niiden sijoittamiseen lähialueen ympäristöön. Louheen loppusijoituksen osalta tunnistetaan toimijat ja kohteet, jossa sitä voidaan hyödyntää, mutta riski syntyy nopealla aikataululla markkinoille tulevasta louheen suuresta mää- rästä. Myös viranomaisasiat, kuten tarvittavat luvat sekä lähialueen asukkaiden hy- väksyntä 4-vuotiselle hankkeelle kasvattivat hankkeen riskejä. Tilaajan lisäksi allianssiryhmittymät kantoivat teknologian toimivuuteen liittyvää riskiä, mikä sitoutti toimijoita vahvasti allianssin tavoitteisiin. Hankkeessa ei lähdetty rakenta- maan aiemmin testatun teknologian varaan vaan pidettiin kiinni tilaajan alkuperäisestä tavoitteesta ja toteutuksen raameista. Kehitysvaiheessa oli käytössä kiinteät palkkiot riippumatta suunnittelun laajuudesta. Allianssin tavoitteet oli sidottu teknologian toimi- vuuteen, budjettiin sekä aikatauluun. Allianssissa määritettiin avaintulokomponentit ja avaintulospalkkiopooli, joka sidottiin hankkeen välitavoitteisiin. Lisäksi varattiin jälkivastuuvaraus korjauksiin (300 000 – 400 000 euroa) mahdollisten virheiden korjauksiin. Mikäli se ei riitä, kustannukset jae- taan suhteessa 60 /40, eli tilaaja korvaa 60 % ylitetystä kustannuksesta. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 50 Allianssi onnistui toteutustapana hyvin. Konsultin rooli allianssin eri vaiheissa ja sen läpiviennissä oli tärkeä, jotta hankkeen eri vaiheet toteutuivat allianssimallin mukai- sesti. Markkinavuoropuhelussa tuotiin selvästi esiin, mitkä ovat tilaajan asettamat avaintavoitteet, budjetti ja aikaikkuna. Taulukko 7. Lämmön kausivarastoinnin allianssihankkeeseen liittyvät riskit, riskinhallintakeinot ja toteutuminen Riskityypit Riski Riskienhallinnan keinot Toteutuminen Hankinnan kohteeseen liittyvät ris- kit Teknologian toimivuus: energiantuotto, purkutehon minimivaatimus sekä hankkeen aikataulu. Allianssimallilla jaetut vastuut Avaintulospalkkiopooli Riskivaraus ja sen ylittävä osa tilaaja 60 / toimittaja 40 *) Hanke ei ole vielä toteutusvaiheessa. Toimittajaan ja sen toi- mintaan liit- tyvät riskit Kustannusten nousu kehittämisvaiheessa. Suunnittelun laajuus ei ollut määritelty siinä vaiheessa, kun sitouduttiin tavoitteisiin. Toimittaja osallistui riskin jakamiseen (tilaaja 60 / toimittaja 40). Toimittajalla oli myös vahva rooli ratkaisun suunnittelussa. Hankkivaan organisaa- tioon ja sen toimintaan liittyvät ris- kit Uusi ratkaisu kehitteillä, budjetti ei saa ylittyä. Hankkeen toteutuksen kannalta olennaista saada hyväksyntä alueen asukkailta/toimijoilta. Valitusmahdollisuus viranomaispäätöksistä (ympäristöluvasta). Kehityshankkeen ajoitus, hankkivan organisaation sitoutuminen päästövähenemiin. Huolellinen valmistautuminen auditointiin. Asukkaiden ja ympäristön informointi hankkeesta. Hankinta- prosessiin ja sopimus- suhteeseen liittyvät ris- kit Allianssimallissa voidaan päätyä olemassa olevaan tunnistettuun ratkaisuun, jotta varmistetaan tavoitteiden toteutuminen. Tilaajan vahva rooli tavoitteen määrittelyssä; haluttiin pitää kiinni alkuperäisistä tavoitteista ja raameista. Perusteellinen markkinavuoropuhelu mahdollisten toimittajien kansa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 51 Riskityypit Riski Riskienhallinnan keinot Toteutuminen Markkinoi- hin ja ekosystee- meihin liitty- vät riskit Toiminnasta tuloksena louhinnasta syntyy paljon maamassoja, jolle on hankala löytää markkinoita. Mahdollisten toimijoiden ja loppusijoituskohteiden paikantaminen ajoissa. 3.8 Havaintoja tapausanalyyseistä Edellä analysoidut kestävien ja innovatiivisten hankintojen tapausanalyysit nostavat esiin lukuisia riskejä sekä niiden hallitsemiseksi ja pienentämiseksi tehtyjä toimenpi- teitä. Hankinnan kohteeseen liittyvistä riskeistä merkittävin on epävarmuus uuden tuotteen tai palvelun toimivuudesta. Tähän liittyy sekä tekninen toimivuus että soveltu- vuus käyttökohteessa tavoiteltujen hyötyjen saavuttamiseksi. Riski on luonnollisesti suurin silloin, kun hankinnan kohteena olevaa ratkaisua vasta kehitetään hankinnan kuluessa. Riskiä pyrittiin hankinnoissa hallitsemaan erityisesti soveltamalla hankinta- malleja, jotka yhtäältä mahdollistavat kehitysvaiheen sisällyttämisen hankintaan, mutta toisaalta myös mahdollistavat hankintaprosessin keskeyttämisen, mikäli kehi- tystyön tulokset eivät vastaa asetettuja tavoitteita. Uuden teknisen ratkaisun käyttöön- ottoon liittyvänä keinona oli myös varautuminen riittävän pitkään käyttöönottovaihee- seen, jonka aikana teknologiaa voidaan hienosäätää. Lisäksi toiminnallisilla vaatimuk- silla voidaan hallita riskiä ratkaisun toimivuuden osalta. Toimittajaan ja sen toimintaan liittyviä riskejä olivat mm. toimittajalukkoriski, tarjoajien määrän jääminen pieneksi tarjouskilpailussa, epävarmuus toimittajan sitoutumisesta laadukkaaseen toimitukseen sekä toimitusketjun hallintaan liittyvät riskit. Näihin riskei- hin pyrittiin varautumaan tekemällä huolelliset riskianalyysit sekä asettamalla vaati- muksia ja sopimusehtoja (mm. avoimet rajapinnat digitaalisissa hankinnoissa). Lisäksi uuden ratkaisun kehitystyön osalta käytettiin menettelyä, jossa toimittajariskiä pyrittiin pienentämään hankkimalla kehitystyötä usealta toimittajalta rinnakkain. Hankkivaan organisaatioon liittyviä riskejä olivat erityisesti uuden ratkaisun tai toteu- tusmallin integrointi olemassa oleviin järjestelmiin, tilaajaorganisaation eri yksiköiden moninaisten tavoitteiden yhteensovittaminen hankinnan vaatimuksiksi ja muutokset tilaajaorganisaation avainhenkilöissä. Näitä riskejä pyrittiin hallitsemaan mm. osallista- valla hankinnan valmistelutyöllä sekä uuden ratkaisun pilotoinnilla ja testauksella. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 52 Hankintaprosessiin liittyviä riskejä ovat hankintamenettelyihin liittyvät juridisiin valituk- siin ja niistä syntyviin seurauksiin liittyvät riskit. Kahdessa hankinnassa tämä riski to- teutui markkinaoikeuskäsittelyn muodossa. Toinen hankintaprosessiin liittyvä riski oli uusiin hankintamenettelyihin liittyvien käytäntöjen ja ohjeiden epäselvyydestä syntyvä epävarmuus. Myös kunnallisen päätöksenteon hitaus nähtiin riskinä hankinnan jänte- välle toteutukselle. Riskinhallinnan keinoina olivat mm. hankinnan huolellinen valmis- telu, markkinavuoropuhelu ja osapuolten näkemysten yhteensovittaminen allianssi- hankkeessa käytettävissä olevilla toimintatavoilla. Markkinoihin ja ekosysteemeihin liittyviä riskejä olivat erityisesti epävarmuus kehitetyn innovatiivisen ratkaisun kysynnästä ensimmäisen hankinnan jälkeen. Kysyntä on en- nen kaikkea merkittävä riski toimittajille, etenkin jos ne sijoittavat kehitystyöhön omia resurssejaan hankinnasta maksetun palkkion lisäksi. Se voi olla riski myös tilaajaor- ganisaatiolle, sillä laajemman kysynnän jäädessä syntymättä voi tuotetuki, täydentä- vien tuotteiden kehitys ja laajemman kehittäjäverkoston syntyminen jäädä vähäiseksi. Markkinoihin ja kysyntään liittyvän epävarmuuden pienentämiseksi käytettyjä keinoja olivat yhteistyö alueellisissa ja toimialakohtaisissa kehittäjäverkostoissa ja ekosystee- meissä sekä avointen standardien soveltaminen yhteentoimivuuden mahdollista- miseksi ja täydentävien ratkaisujen edistämiseksi. Useimmissa analyysin kohteina olleissa hankinnoissa oli hyödynnetty ulkopuolista jul- kista rahoitusta. Rahoituslähteitä olivat sekä kansalliset että eurooppalaiset rahoitus- ohjelmat ja tuki-instrumentit. Rahoitusta oli käytetty kaikkiin hankinnan vaiheisiin: val- misteluun, kehitysvaiheeseen, hankintaan ja toteutukseen kuvion 3 mukaisesti. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 53 Kuvio 3. Tapaustutkimuksen hankintoihin saatu julkinen rahoitustuki vaiheittain Kuvion selite: Valkoinen suorakulmio kuvaa hankinnan kohdistumista eri toteutusvaiheisiin. Sininen reunus suorakulmion ympärillä kuvaa vaiheita, joiden toteutukseen saatiin julkista rahoi- tustukea. Rahoittajan ja rahoituksen nimet on kirjattu suorakulmion sisään. Suorakulmion päällä oleva ruksit kuvaavat vaiheita, jotka jäivät toteutumatta markkinaoikeuden päätöksen perus- teella. Tapausesimerkkien perusteella käytettävissä on jo useita keinoja riskien hallitse- miseksi ja jakamiseksi. Keinot voivat liittyä informaatioon, vuorovaikutukseen, hankin- tamalleihin ja sopimusehtoihin. Pohdittava kysymys jatkoa ajatellen on, osataanko näitä mahdollisuuksia käyttää riittävän laajasti ja miten hankintayksiköitä voidaan tu- kea olemassa olevien mahdollisuuksien täysimittaisessa hyödyntämisessä. Rahoituksellisten keinojen osalta nousee esiin havaintoina ensinnäkin se, että inves- tointivaiheeseen kohdistuneet julkiset tuet ovat sektoroituneita. Esimerkiksi energiatu- kea on tarjolla energia-alan innovatiivisten hankintojen demonstrointiin ja hankintaan, mutta vastaavia tukia ei ole käytettävissä kaikilla muilla toimialoilla. Toinen havainto on, että investointivaiheen rahoitustuet myönnetään tyypillisesti tilaajan taseeseen. Esiin nousee pohdinta siitä, olisiko tarve jakaa tukea toimittajan kanssa riskiä sen to- teutuessa. Kolmas havainto liittyy ongelmaan, että tuki myönnetään tiettynä hetkenä, mutta valmistautuminen tulee tehdä eri hetkenä, usein paljon aiemmin kuin tuki saa- daan realisoitua. Isot investointihankkeet voivat viedä 6-7 vuotta suunnittelusta toteu- tukseen, mutta tuki voidaan käyttää vain tiettynä aikana. Hyvät hankeaihiot tulevat si- ten karsituiksi, koska kaikkia ideoita ei voida lähteä viemään eteenpäin. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 54 4 Riskienhallinnan ja -jakamisen keinot Riskien hallintaan ja jakamiseen on käytettävissä laaja kirjo erilaisia keinoja. Niihin sisältyy vuorovaikutukseen, hankinta- ja sopimusmalleihin sekä taloudellisiin vaikutuskeinoihin liittyviä keinoja. Selvitimme käytössä olevia riskienhallinnan- ja jakamisen keinoja useista lähteistä: kotimaisten menettelyjen ja instituutioiden kartoitus, kansainvälisten käytäntöjen ver- tailu, tutkimuskirjallisuus ja asiantuntijahaastattelut. Tunnistimme neljän tyyppisiä ris- kienhallinnan keinoja: (1) vuorovaikutus ja informaatio, (2) hankintamallit, (3) sopimus- ehdot ja (4) taloudelliset keinot. Kaikissa keinotyypeissä voidaan erottaa yhtäältä tilaa- jan käytössä olevat keinot ja toisaalta politiikkakeinot, joiden avulla kansallisesti (tai Euroopan tasolla) voidaan tukea tilaajien riskinhallintaa, jakaa kehitystoiminnan riskiä sekä pienentää eri osapuolten kokemia riskejä oheisen taulukon mukaisesti. Taulukko 8. Riskienhallinnan keinot, yhteenveto Riskienhallinnan keinot Tilaajan keinot Kansalliset politiikkakeinot 1 Informaatio ja vuoro- vaikutus Ennakointi ja markkinakartoitus Markkinavuoropuhelu Sopimuksenaikainen yhteistyö Tutkimus ja vaikutusarviointi Sertifiointi Standardeja koskeva yhteistyö Tilaajien välinen yhteistyö Testiympäristöt ja -alustat 2 Sopimustekniset kei- not IPR-ehdot Tuloskannustimet ja sanktiot Datarajapintojen vaatimukset Lainsäädäntöohjaus Sopimusten malliehdot Standardit 3 Hankintamallit Riskiä hallitsevat ja jakavat hankintamallit Esikaupallinen t&k-hankinta Pilotointi ja kokeilut Osaamisen ja parhaiden käytäntöjen jakaminen 4 Taloudelliset keinot Riskivaraukset Julkinen rahoitus (avustus, laina) Lainavakuudet Riskitakuut (rahasto) VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 55 4.1 Informaatio ja vuorovaikutus Innovatiivisten ja kestävien hankintojen riskeissä on kyse suurelta osin uusia toteutus- tapoja ja teknologiaa koskevasta epävarmuudesta. Vallitsee tavanomaista suurempi epävarmuus siitä, voidaanko uudella ratkaisulla saada aikaan tavoiteltuja hyötyjä ja toimiiko se käytännön olosuhteissa vaatimusten mukaisesti. Informaatiolla ja vuoro- vaikutuksella on tärkeä rooli riskien hallinnassa ja jakamisessa. Niiden avulla voidaan pienentää epävarmuutta ja siten madaltaa hankinnan riskejä. Informaatiolla ja vuoro- vaikutuksella on tärkeitä rooleja hankinnan valmisteluvaiheessa, kilpailutuksessa ja sopimuskauden kuluessa. 4.1.1 Markkinavuoropuhelu Markkinoiden valmiuksia tuottaa tarpeisiin vastaava palvelu tai ratkaisu voidaan selvit- tää ennen varsinaista kilpailutusprosessia. Innovatiivisissa hankinnoissa tämä kilpailu- tusta edeltävä vaihe on erityisen tärkeä. Myös kestävien hankintojen osalta erityisesti markkinoiden kypsyys kestävän ratkaisun tarjoamiseen on syytä selvittää tai varmis- taa ennen kilpailutusta. Erilaisia keinoja on olemassa. Markkinakartoituksella tarkoitetaan yleisesti sellaisen markkinoilla olevan tiedon sel- vittämistä, jota hankintayksikön on mahdollista saada ja hyödyntää hankintaa suunni- tellessaan ja valmistellessaan. Laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuk- sista (1397/2016) mahdollistaa ennen kilpailutusta tapahtuvan markkinakartoituksen, mutta asettaa joitain ohjeita ja reunaehtoja sen toteuttamiseen. Markkinakartoitus to- teutetaan tyypillisesti markkinavuoropuheluna potentiaalisten tarjoajien kanssa. Markkinavuoropuhelulla tarkoitetaan potentiaalisten tarjoajien kanssa järjestettäviä tapaamisia markkinoiden kartoittamiseksi, sekä hankinta-asiakirjojen tai muun materi- aalin kommenttikierroksia mahdollisten tarjoajien kanssa. Lisäksi ennakkoilmoituksella voidaan HILMA-ilmoituskanavalla kertoa suunnitteilla olevasta hankinnasta, tai lähettää tarjoajaehdokkaille vapaamuotoinen kirjallinen ky- sely eli tietopyyntö, jolla pyydetään kirjallisesti lisätietoja tarjouspyynnön valmistelua varten ja hankinnan toteutusta varten. Markkinavuoropuhelu ja sen eri muodot on tunnistettu toimivaksi keinoksi kertoa tilaa- jan tarpeista, kuulla mahdollisten toimittajien ajatuksia sekä kartoittaa markkinoiden valmiutta uusien ratkaisujen hankintaan. Riittävän laajalla ja järkevästi toteutetulla markkinavuoropuhelulla keskusteluun voidaan tuoda myös riskinhallinnan näkökulmia. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 56 Markkinavuoropuhelussa saatava informaatio voi johtaa innovatiivisen hankinnan to- teuttamiseen tai hankintayksikkö voi kannustaa hankintayksikön toteuttamaan hankin- nan uudella tavalla. Riskienhallinnan näkökulmasta markkinavuoropuhelun avulla voi- daan esimerkiksi löytää uusia potentiaalisia tarjoajia ja uusia ratkaisuja, tai hankin- tayksikkö voi välttyä epätarkoituksenmukaisten tai tarjoajia tarpeettomasti karsivien vaatimusten tai vertailuperusteiden asettamiselta. Lisäksi avoin ja ennakoiva viestintä antaa tarjoajille enemmän aikaa kehittää tarjontaansa hankintayksikön tarpeisiin sopi- viksi ja kohdentaa tarjouskilpailuun riittävät resurssit. (KEINO 2019.) Markkinavuoropuhelun toteutuksen onnistuminen on pitkälti kiinni siitä, miten markki- navuoropuhelu toteutetaan. Mikäli toteutustapa on liian työläs, tai se jää tilaajan tiedo- tustilaisuudeksi, on mahdollista, että yritykset eivät osallistu tilaisuuteen lainkaan, tai siinä ei päästä keskusteluun mahdollisista riskeistä. INFOLAATIKKO 1 Ennakoiva markkinavuoropuhelusta infrarakentamisessa Pohjanmaalla pidetyn ennakoivan markkinavuoropuhelun tarkoituksena oli selvittää markkinoiden tilannetta infrarakentamisen koneinvestointeihin liittyen. Siihen osallistui tilaajapuolelta peräti 14 alueen kuntaa sekä paljon pk-yrityksiä. Tilaisuuden suuri osallistujamäärä onnistui osittain siksi, että tilaisuudesta oli ensin tiedotettu laajasti teknisen toimen lisäksi myös kuntien johtajille. Sitä kautta syntyi vahva sitoutuminen. Markkinavuoropuhelun tavoitteena oli kertoa tilaajien päästövaatimuksista ja niiden kiristämisestä lähivuosina sekä keskustella, millä aikataululla niiden saavuttaminen olisi mahdollista siten, että urakoitsijat pystyvät niihin vastaamaan ja tarjouksia saadaan. Tilaisuudessa saatiin hyvä kuva siitä, miten markkinoiden oletetaan kehittyvän. Vuoropuhelun avulla pystyttiin vähentämään riskiä siitä, että vaatimukset koettaisiin liian korkeiksi, tai ne tulisivat liian nopeasti, jolloin tarjouksia ei saataisi riittävästi. Tilaisuuden avulla luotiin myös ennakoivaa kysyntää vähähiiliseen kalustoon. Markkinavuoropuhelun avulla tunnistettiin yhteinen tarve ja mahdollisuus kaluston päästöjen vähentämiseksi hankintojen kautta. Tilaisuus sai osallistujilta hyvää palautetta ja sen jatkoideana lähdettiin tarkemmin kartoittamaan infra-alan yrityksiä ja niiden mahdollisuuksia vastata tavoitteisiin opinnäytetyön muodossa. Markkinavuoropuhelua oli järjestämässä KEINO-osaamiskeskuksen alueellinen muutosagentti. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 57 4.1.2 Sopimuksenaikainen yhteistyö Sopimuksenaikainen yhteistyö on keskeinen keino hallita kestävän ja innovatiivisen hankinnan riskiä. Tiivis tiedonvaihto ja vuorovaikutus auttavat tunnistamaan riskejä ennen niiden toteutumista ja auttavat löytämään ratkaisuja tunnistettujen riskien hallit- semiseksi. Perinteisesti sopimuksenaikaisen yhteistyön päätavoite on ollut varmistaa, että hanki- tun ratkaisun laatu on luvatulla tasolla. Valvomalla sopimuksen toteutusta tilaaja voi varmistua siitä, että toimittaja noudattaa sovittua laatutasoa. Vakiintuneiden ratkaisu- jen kohdalla laatutason saavuttaminen seuraa jokseenkin suoraviivaisesti toimittajan panostuksista ja tilaajan intresseissä on valvoa toimittajia siltä varalta, että ne yrittävät hyötyä säästämällä laadusta. Innovatiivisten hankintojen tapauksessa riski tavoitellun laatutason saavuttamisesta on tavanomaista korkeampi, sillä uudenlaisen ratkaisun toimivuuteen liittyy epävar- muuksia. Vaikka toimittaja pyrkisi korkeaan laatutasoon, sopimuskauden aikana voi ilmetä odottamattomia ongelmia, jotka edellyttävät luovaa ongelmanratkaisua. Erityi- sesti palveluhankinnoissa toteutettava innovatiivinen ratkaisu saa usein lopullisen muotonsa vasta toteutusvaiheessa. Tällaisissa tapauksissa kaikkia käytännön toteu- tuksen yksityiskohtia ja niihin liittyviä riskejä voi olla mahdotonta tunnistaa ja ratkaista etukäteen. Säännöllisellä yhteydenpidolla tilaajan ja toimittajan välillä voidaan tunnistaa riskejä, jotka voivat toteutuessaan estää hankinnan päämäärien saavuttamista. Yhteistyö li- sää osapuolten ymmärrystä toisesta organisaatiosta ja sen toiminnasta ja tavoitteista, mikä voi edistää kykyä tunnistaa riskejä. Tunnistettujen riskien käsitteleminen yh- dessä mahdollistaa laajemman tietopohjan hyödyntämisen etsittäessä ratkaisuja nii- den hallintaan. 4.1.3 Tutkimus ja vaikutusarviointi Tilaajaorganisaatioilla on tarve arvioida uusien tuotteiden ja palveluiden vaikutuksia saadakseen tietoa niiden avulla saavutettavista hyödyistä ja mahdollisista kielteisistä vaikutuksista. Tieto innovatiivisten ratkaisujen vaikutuksista voi madaltaa ostajan ko- kemaa riskiä liittyen niiden avulla saavutettaviin vaikutuksiin. Eräillä toimialoilla on va- kiintuneita käytäntöjä tuotteiden ja teknologian vaikutusten arvioinnille. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 58 INFOLAATIKKO 2 Terveysteknologian vaikutusarviointi Terveydenhuollossa on terveysteknologian vaikutusten arviointeja tekeviä toimijoita ja arviointikäytäntöjä kuten Health Technology Assessment (HTA). Esimerkki HTA- arvioidusta terveysteknologian ratkaisusta on suomalaisen Evondosin kehittämä lääkeannostelulaite, jota voidaan käyttää kotisairaanhoidossa lääkehoidon tukena. Annostelurobotin lisäksi palvelu sisältää etähoitojärjestelmän. Palvelun käytön tavoitteena on parantaa lääkehoidon toteuttamista kotihoidossa. Laite antaa lääkeannoksen asiakkaalle merkittyyn aikaan. Kotihoidon henkilöstö voi seurata hoidon toteutumista reaaliaikaisesti. Kotihoito saa myös ilmoituksen, mikäli lääke jää ottamatta. Evondosin lääkeannostelupalvelusta tehdyssä Digi-HTA-arvioinnissa tarkasteltiin laitteen turvallisuutta ja käytettävyyttä. Siinä arvioitiin myös saatavilla olevaa tutkimusnäyttöä palvelun vaikuttavuudesta. Arvioinnin toteuttivat kansallisen HTA- koordinointiyksikön FinCCHTAn ja Oulun yliopistollisen sairaalan asiantuntijoista koostunut arviointiryhmä. Vuonna 2019 julkaistu arviointiraportti on avoimesti saatavilla Oulun yliopistollisen sairaalan verkkosivuilla. 4.1.4 Teknologian testaus ja verifiointi Testauksella ja verifioinnilla voidaan madaltaa ostajien kokemaa riskiä uuden teknolo- gian toimivuudesta. 4.1.4.1 Ympäristöteknologian todentaminen Ympäristöteknologioiden todentamisella (Environmental Technology Verification ETV, ISO 14034) voidaan osoittaa luotettavasti uuden ja innovatiivisen ympäristöteknolo- gian toimivuus. Todentamisen tulokset julkaistaan Euroopan komission yhteisellä si- vustolla5. Verifioitujen teknologioiden lukumäärä on 47. Suomessa toimii akkreditoitu todentaja (verifioija) Eurofins Expert Services. Vapaaehtoinen menettely on tarkoitettu teknologioille ja palveluille, jotka ovat ympä- ristön kannalta vähemmän haitallisia kuin yleisesti käytössä olevat teknologiat. Toden- tamismenettelyä on aluksi sovellettu kolmeen teknologia-alueeseen: veden käsittely ja monitorointi, energiateknologia ja materiaalien, jätteiden ja raaka-aineiden käsittely. ETV ei ole merkintäjärjestelmä eikä perustu ennalta määritettyihin kriteereihin. Siinä ei myöskään vertailla teknologioita keskenään, vaan todentamisen perusteella ostajien pitäisi pystyä tekemään tarkoituksenmukaisia vertailuja. Menettely ei korvaa uuden 5 Lisätietoja https://ec.europa.eu/environment/ecoap/etv/verified-technolo- gies_en?elqTrackId=4588843d257248729cc1195dbe4191f8 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 59 teknologian varsinaista testausta, vaan testitulosten perusteella arvioidaan, onko esi- tetty suoritusväittämä totuudenmukainen. Teknologian kehittäjä tai valmistaja saa lisä- arvoa esitetystä kokonaissuoritusväittämästä, mikä helpottaa tuotteen tunnustamista Euroopan unionissa. ETV:n vaatiminen hankinnoissa ei ole yksiselitteistä hankkijoiden näkökulmasta. Vaikka ympäristöteknologian verifiointi on merkittävä uudistus, se kattaa kuitenkin vain osan puhtaan teknologian (cleantech) aloista. Lisäksi on pohdittu sitä, rajaako vaatimus ETV-sertifioinnin käytöstä pienet yritykset hankinnan ulkopuolelle ja tuleeko tuotteen suorituskyky aina voida osoittaa myös muulla tavalla. Toisaalta on hyvä, että ETV:n antama tunnustus on voimassa koko EU:n alueella. INFOLAATIKKO 3 Vedenpuhdistusteknologian verifointi BK-Hydrometa Oy on ensimmäinen suomalaisyritys, joka on saanut ETV-verifioinnin ympäristöteknologialleen. Vuonna 2019 myönnetty todistus kohdistuu vedenpuhdistusratkaisuun, jolla voidaan käsitellä haitta-ainepitoisia valumavesiä. Sen käyttökohteita ovat lentokentät, joilla käytetään tuhansia tonneja glykolia ja muita kemikaaleja lentokoneiden jäätymisen poistoon ja vähentämiseen. Suuri osa näistä kemikaaleista päätyy lentokenttien valumavesiojiin aiheuttaen ympäristön ja vesien pilaantumista sekä hajuhaittoja. Eurofins Expert Services Oy arvioi ETV-verifioinnissa BK-Hydrometa Oy:n vedenpuhdistusratkaisun puhdistustehoa (mm. glykolin hajoaminen, hajuhaitat, veden kiintoainepitoisuus ja käsittelyteho). Testausjakso kesti kaksi vuotta ja sen tuloksena on julkinen testiraportti. 4.1.4.2 Kanadan innovaatioiden testausohjelma Innovative Solutions Canada on Kanadan liittovaltion vuonna 2017 käynnistämä oh- jelma, jonka tavoitteena on edistää julkisten hankintojen avulla pienten ja keskisuurten yritysten innovatiivisten ratkaisujen kaupallistamista. Ohjelman testausosiossa (testing stream) valtion organisaatio hankkii innovatiivisen tuotteen testattavaksi. Tavoite on yhdistää erityisesti pieniä ja keskisuuria yrityksiä valtion viranomaisten kanssa, joilla on tarpeita uusille ratkaisuille. Yritykset voivat demonstroida tuotteensa hyötyjä, skaa- lata liiketoimintaa ja saada asiakaspalautetta. Ohjelma rahoittaa hankkeita, joissa val- tion organisaatio testaa innovatiivista tuotetta omassa toiminnassaan ja antaa yrityk- selle arvion sen toimivuudesta. Valtio ostaa testikappaleen tai ensimmäisen toimituk- sen. Tämän jälkeen valtion organisaatioilla on myös mahdollisuus hankkia tuote käyt- töönsä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 60 Ohjelman painopistealueita ovat digitaaliset ratkaisut, terveys, ympäristö, turvallisuus ja puolustus. Kolmen ensimmäisen toimintavuoden aikana ohjelma on tehnyt 476 han- kintasopimusta, joiden yhteenlaskettu arvo on 206 miljoonaa dollaria. Voidakseen osallistua hankintaan tarjoajien on oltava kanadalaisia yrityksiä, tuotteen on oltava ka- nadalainen (vähintään 80 % sisällöstä) eikä se saa olla vielä kaupallisesti tarjolla. Tuotteen on myös oltava innovatiivinen suhteessa markkinoilla oleviin ratkaisuihin. Hankintasopimuksen arvo on korkeintaan 550 000 Kanadan dollaria siviilialojen tuot- teille ja korkeintaan 1,15 miljoonaa dollaria puolustusalan innovaatioille. Tuotetestauk- sesta kiinnostuneet valtion organisaatiot voivat etsiä kiinnostavia tuotteita ohjelman tietopankista, jossa alkuvuonna 2022 oli yhteensä 256 innovaatiota tarjolla testatta- viksi. INFOLAATIKKO 4 Covid-19-tuotetestaus Vuonna 2019 Kanadan valtion myönsi Innovative Solutions Canada -ohjelmalle 15 miljoonaa dollaria lisärahoitusta koronakriisin aiheuttamien vaikutusten hallitsemiseen. Huhtikuussa 2020 avattiin teemahaku, jonka tarkoituksena oli hankkia, testata ja arvioida esikaupallisen vaiheen ratkaisujen prototyyppejä vastauksena Covid-19- pandemiaan. Tavoitteena oli parantaa valmiuksia terveydenhuollon välineiden ja hoitomenetelmien kehityksessä ja käyttöönotossa. Yritykset voivat jättää tarjouksen ohjelmaan testattaviksi ehdotettavista tuotteista. Esivalinnassa hyväksytyt ehdotukset pääsivät mukaan ohjelman listalle, josta testauksesta kiinnostuneet julkisorganisaatiot voivat valita itselleen sopivia tuotteita testattaviksi. Esivalinnan kautta listalle pääseminen ei siis vielä takaa testaukseen johtavaa sopimusta, vaan se riippuu valtion organisaatioiden itsenäisistä päätöksistä. Yksi Covid-19-teemahaun tuloksena tehdyistä testaussopimuksista oli Cubresa Inc. -yrityksen kehittämä liikuteltava PET- kuvantamisratkaisu, joka hankittiin Halifaxin kaupungissa toimivaan lastensairaalaan testattavaksi. Liikuteltava laite on suunniteltu käytettäväksi tarttuvien tautien tutkimukseen korkean suojatason laboratorioissa. 4.1.5 Tilaajien yhteistyö Tilaajien välinen yhteistyö voi madaltaa hankintoihin ja investointeihin liittyviä riskejä sekä tilaajien että toimittajien näkökulmasta katsoen. Tilaajat pystyvät yhteistyöllä ja- kamaan innovatiivisten ratkaisujen valmisteluun ja toteutukseen liittyviä kustannuksia ja riskejä. Esimerkiksi toteuttamalla yhteisiä pilottihankkeita ne voivat jakaa keske- nään arvokasta tietoa uuden teknologian ja toteutusmallien toimivuudesta resursseja yhdistäen. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 61 Tilaajien välinen yhteistyö on myös tärkeää yrityksille, sillä yhteiset panostukset uusiin innovatiivisiin ratkaisuihin viestivät tilaajien tarpeista ja vähentävät tulevaan kysyntään liittyvää epävarmuutta. Tämä voi lisätä yritysten valmiutta investoida tarpeita vastaa- vien ratkaisujen kehittämiseen ja kaupallistamiseen, kun potentiaalisten ostajien aiko- muksista on tarjolla tietoa. Osallistuminen usean tilaajan käynnistämiin pilotteihin tai kehityshankkeisiin osaltaan tuottaa tietoa tilaajaorganisaatioiden tarpeista ja käytän- nön vaatimuksista uusille ratkaisuille. Tilaajien välinen yhteistyö ja hankintatarpeita koskevien muutosten viestintä markki- noille on erityisen tärkeää silloin, kun markkinamuutos on luonteeltaan systeeminen eli edellyttää toisiaan täydentävien tuotteiden ja infrastruktuurin yhtäaikaista muutosta. Vihreä siirtymä kohti ilmaston ja ympäristön kannalta kestäviä tuotteita ja ratkaisuja on monelta osin systeeminen muutos, jossa yksittäisen toimijan kyky yksin vaikuttaa muutokseen on hyvin rajallinen. Sekä ostajat että toimittajat kohtaavat muna vai kana -tyyppisen tilanteen: tilaajat eivät uskalla asettaa voimakkaampia vaatimuksia, koska markkinoilla ei ole niihin vastaavaa tarjontaa; ja toimittajat eivät uskalla panostaa vä- häpäästöisten ratkaisujen kehitykseen ja valmistukseen, koska tulevasta kysynnästä vallitsee suuri epävarmuus. Tilaajayhteistyö voi osaltaan olla murtamassa tätä taka- lukkoa luomalla ennustettavan näkymän tulevaisuuden kysynnälle ja viemällä muu- tosta eteenpäin konkreettisten pilottihankintojen avulla. Esimerkkejä tilaajayhteistyöstä löytyy eri tasoilta: mm. Euroopan unionin laajuinen big buyers -yhteistyö ja kansalliset green deal -sopimukset. Viime vuosina myös yritys- sektorilla on syntynyt tilaajakonsortioita, jotka pyrkivät sitouttamaan globaaleja suur- yrityksiä päästövähennyksiin ja niitä koskevaan yhteistyöhön (mm. First Movers Coali- tion). VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 62 INFOLAATIKKO 5 Lämmöntuotannon tilaajayhteistyö Kaupunkilämpö on 15 suomalaisten kaupunkien omistaman energiayhtiön perustama yhteenliittymä. Yhtiöillä on jaettu kiinnostus selvittää geotermisen energian hyödyntämistä kaupunkien kaukolämmön tuotannossa. Syvälle kallioperään kohdistuvan geotermisen lämmön hyödyntäminen on monelta osin uutta. Geolämmön tuotantopotentiaali ja porausteknologian soveltuvuus eivät ole tiedossa. Yksittäisissä hankkeissa on näin ollen nähty olevan niin suuria riskejä, etteivät yhtiöt ole yksin nähneet mahdolliseksi edetä asiassa. Perustamalla energiayhtiöiden yhteenliittymän ne jakavat riskiä ja kustannuksia. Ensimmäinen demonstraatiokohde syvän geolämpökaivon poraamiseksi on käynnistynyt Tampereella kesäkuussa 2021. Pilottihankkeessa tutkitaan, miten valittu teknologia soveltuu syvän kaivon poraamiseen Tampereen olosuhteissa. Yhteenliittymän jäsenet ovat osallistuneet hankkeen rahoitukseen ja saavat pilotin tulokset käyttöönsä mahdollisten tulevien investointien päätöksenteon pohjaksi. 4.2 Sopimustekniset keinot Toinen ryhmä riskienhallinnan ja -jakamisen menetelmiä koostuu sopimusteknisistä keinoista. Tilaaja voi hallita kestävien ja innovatiivisten hankintojen riskiä muotoile- malla hankintasopimuksen ehdot, immateriaalioikeuksia koskevat ehdot, tuloskannus- timet sekä datarajapintojen vaatimukset tarkoituksenmukaisesti. 4.2.1 Hankintasopimuksen ehdot Yleisesti käytettyjä keinoja hallita ja madaltaa hankintojen riskejä on asettaa ehtoja hankintasopimukseen koskien mm. sopimuksen pituutta, maksimihintaa, takuuaikaa ja sopimuskannusteita kuten sopimuskauden aikaista yhteistyötä koskevia ehtoja. Sopimuksen pituudella voidaan vaikuttaa toimittajien kiinnostukseen tarjota innovatii- visia ja kestäviä ratkaisuja. Erityisesti silloin kun palvelusopimuksen suorittamisen edellytyksenä on investoinnit pääomaa vaativiin laitteisiin, kalustoon tai rakennuksiin, on uuteen teknologiaan investoinnin riskinä epävarma investointien takaisinmaksu palvelun sopimuskauden aikana. Tällainen tilanne on tyypillinen esimerkiksi joukkolii- kenteen operoinnin palvelusopimuksissa, joissa tilaajan tavoitteena olisi saada liiken- nöijät investoimaan vähäpäästöiseen kalustoon. Riittävän pitkillä sopimuskausilla voi- daan lisätä palvelutuottajien kannustimia ja pienentää investoinnin takaisinmaksuun VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 63 sisältyvää riskiä. Toisaalta pitkät sopimukset saattavat lukita käytetyn kaluston van- hentuvaan teknologiaan, joten voi syntyä tarve tarjota sopimuskauden aikana lisäkan- nustimia kaluston uusimiseen. Maksimihintaa koskevia ehtoja on tarpeen asettaa palvelusopimuksissa ja rakennus- urakoissa, joiden täsmällistä laajuutta on vaikea määritellä ennalta. Erityisesti innova- tiivisia elementtejä sisältävät toteutusratkaisut pitävät sisällään huomattavaa epävar- muutta myös kustannusten osalta. Esimerkiksi innovaatiokumppanuutta hankintame- nettelynä sovellettaessa hankintalaki edellyttää, että kehitystyön kohteena olevan tuotteen tai ratkaisun hankinnassa sovelletaan sovittuja enimmäiskustannuksia. Sopimuskannustimilla voidaan luoda kannustimia toimittajalle parantaa palvelun laa- tua ja toimivuutta sopimuskauden kuluessa. Tällä voidaan edistää myös innovaatioi- den käyttöönottoa palvelun sopimuskauden kuluessa. Vastaavasti sopimukseen voi- daan asettaa sanktioita sen varalta, ettei määriteltyjä tavoitteita kyetä saavuttamaan. Toimitussopimuksen sanktiot koskien pääasiassa toimittajan suorituskyvystä johtuvia riskejä, joita ovat investoinnin tekninen toimivuus, suorituskyky (tekninen, taloudelli- nen, ympäristö), aikataulu ja kustannusylitykset. Yhdistettynä yhteistoiminnallisiin to- teutusmuotoihin voidaan toteutuksen riskiä jakaa tilaajan ja toimittajan kesken. Yhteis- työhön ja keskinäiseen luottamukseen kannustavien sopimusmallien avulla voidaan pyrkiä ehkäisemään intressiristiriitoja ja sitouttaa sopijapuolia yhteisiin tavoitteisiin (VTV 2017). Toimittajalta voidaan edellyttää aikataulu- ja suorituskykyyn liittyviä takuita, joihin voi- daan yhdistää myös korjausvelvollisuuksia ja vahingonkorvauksia. Uuden teknologian ollessa kyseessä näiden instrumenttien käyttö voi olla haastavaa johtuen puuttuvasta näytöstä ja teknologian toimivuushistoriasta. Uuden teknologian käyttöönoton edistä- miseksi syntyy näin ollen peruste tukea tilaajaa ja toimittajaa toimivuustakuun mahdol- listamiseksi. Toimittajalle voidaan antaa myös tavanomaista pidempi takuuaika, jonka puitteissa sen tulee saattaa uusi ratkaisu käyttökuntoon toiminnallisten vaatimusten ja suorituskyvyn osalta. Myös tämän lisäajan kustannuksiin on perusteltua tarjota julkista innovaatiorahoitusta. 4.2.2 Immateriaalioikeuksia koskevat ehdot Immateriaalioikeuksia koskevat sopimusehdot ovat merkityksellisiä monessa eri suh- teessa kestävien ja innovatiivisten hankintojen toteutuksessa. Immateriaalioikeuksia koskevilla sopimusehdoilla voidaan yrittää hallita erilaisia hankkeeseen liittyviä riskejä, kuten toimittajalukkoa. Toisaalta immateriaalioikeuksia koskevat sopimusehdot vaikut- tavat hankkeen yhteydessä mahdollisesti syntyvien hyötyjen jakautumiseen osapuol- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 64 ten välillä. Immateriaalioikeuksia koskevilla sopimusehdoilla on vaikutusta siihen, mi- ten esimerkiksi tutkimus- ja kehitystyön tuloksia eli niin sanottua tulosaineistoa voi ku- kin osapuoli hyödyntää ja mahdollisesti laajemmin kaupallistaa myöhemmässä vai- heessa, mikä puolestaan luonnollisesti vaikuttaa hankkeen houkuttelevuuteen. INFOLAATIKKO 6 Immateriaalioikeudet Immateriaalioikeudet eli IPR:t tai IP:t ovat tapa suojata aineetonta omaisuutta eli käytännössä luonnollisten henkilöiden henkisen työn tuloksia, kuten keksintöjä, tietokoneohjelmia, muita kirjallisia teoksia, tietokantoja tai tuotteen ulkomuotoa. Immateriaalioikeudet voidaan jakaa sekä tekijänoikeuteen lähioikeuksineen että teollisoikeuksiin, kuten patentteihin, hyödyllisyysmalleihin ja malleihin. Teollisoikeudet perustuvat pääasiassa hyväksyttyihin rekisteröinteihin, kun taas tekijänoikeus syntyy tekijälle automaattisesti. Suomessa tekijänoikeutta ei voi rekisteröidä. Immateriaalioikeuksien yhteydessä voidaan lisäksi puhua liikesalaisuuksien suojasta. Termiä immateriaalioikeudet eli IPR:t tai IP:t käytetään myös yleisesti viitattaessa henkisen työn tuloksiin eli aineettomaan omaisuuteen viittaamatta sen tarkemmin valittuun tapaan suojata kyseisiä henkisen työn tuloksia. Hankinta-asiakirjoja laadittaessa on suositeltavaa pohtia muun muassa seuraavia im- materiaalioikeuksiin liittyviä kysymyksiä, koska ne vaikuttavat tapaan, jolla immateri- aalioikeuksia kannattaa hankkeessa lähestyä: 1. Onko hanke sellainen, että siinä voisi mahdollisesti syntyä uusia immateriaali- oikeuksia? Jos kyllä, millaisia nämä immateriaalioikeudet olisivat mahdolli- sesti luonteeltaan (esimerkiksi syntyisikö pikemminkin tietokoneohjelmia kuin patentoitavia keksintöjä)? 2. Miten hankintayksikkö haluaisi hyödyntää mahdollisesti syntyviä uusia imma- teriaalioikeuksia lähitulevaisuudessa ja sen jälkeen? (a) Riittääkö tähän pelkkä käyttöoikeus vai onko syytä vaatia immateriaalioikeudet kokonaan hankintayksikölle? (b) Liittyykö syntyviin immateriaalioikeuksiin mahdollisesti jotain riskejä, kuten riski toimittajalukosta? Immateriaalioikeuksien arvonmääritys on vaikeaa tilanteessa, jossa mitään immateri- aalioikeuksia ei ole vielä olemassa mutta jossa uusia immateriaalioikeuksia voi syntyä VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 65 hankkeen yhteydessä myöhemmin. Tämä voi osaltaan herättää kysymyksiä valtiontu- kien valumisesta tilaajana toimivalta julkiselta hankintayksiköltä toimittajalle, jos imma- teriaalioikeudet ja sitä kautta hanke kokonaisuudessaan arvostetaan arvoltaan liian suuriksi. Julkisena hankintana toteutettava kilpailutus poistaa kuitenkin lähtökohtai- sesti riskin valtiontuen valumisesta tuettavan julkisen hankintayksikön valitsemalle toi- mittajalle, mutta tarvittaessa lisätoimenpiteetkin asian varmistamiseksi ovat tarpeen. Tärkeää on siis varmistaa, ettei hankkeesta maksettava korvaus ylitä markkinahintaa, koska markkinahinnan ylittävä osuus voitaisiin katsoa tueksi. Jos kilpailutus ei yksin riitä osoittamaan markkinahintaa, voidaan tukena käyttää muita menetelmiä, joita ovat mm. vertailuanalyysi (benchmarking) tai muut arviointimenetelmät. Erityisesti silloin kun hankintaan sisältyy uuden ratkaisun kehitystyötä, on tärkeää määritellä oikeuksien määräytyminen osapuolten kesken sekä käytettyjen immateriaa- lioikeuksien että mahdollisesti uusien syntyvien immateriaalioikeuksien osalta. Yleinen käytäntö on jakaa hankkeessa käsiteltävä tieto tausta-aineistoon ja tulosaineistoon. INFOLAATIKKO 7 Tausta-aineisto ja tulosaineisto Tausta-aineistolla tarkoitetaan yleensä esimerkiksi hankkeen yhteydessä hyödynnettäviä, mutta hankkeen ulkopuolella syntyneitä aineistoja ja tietoa, riippumatta siitä voidaanko ne suojata, mukaan lukien kaikkia niihin liittyviä immateriaalioikeuksia. Tausta-aineisto on useimmiten muodostunut jo ennen hankkeen alkamista. Lisäksi tausta-aineistoa voi myös muodostua hankkeen aikana, mutta ei hankkeen yhteydessä. Tausta-aineisto ei sisällä hankkeen yhteydessä syntyneitä tuloksia eli niin kutsuttua tulosaineistoa. Hankkeessa käytetty tausta-aineisto olisi suositeltavaa kirjata selvästi ylös, jotta epäselvyyttä sen osalta ei osapuolten välillä synny. Tämä on etenkin niiden sopimusosapuolten intressissä, joiden tausta-aineistoa hankkeen yhteydessä tavalla tai toisella hyödynnetään. Tulosaineistolla tarkoitetaan yleensä puolestaan esimerkiksi hankkeen yhteydessä syntyneitä aineistoja ja tietoa, riippumatta siitä voidaanko ne suojata, mukaan lukien kaikkia niihin liittyviä immateriaalioikeuksia. Tulosaineisto voi syntyä käyttämällä hyväksi tausta-aineistoa, mutta tulosaineisto ei määritelmällisesti sisällä tausta-aineistoa. Sekä tausta-aineiston että tulosaineiston osalta on tärkeää sopia yksityiskohtaisesti niihin liittyvien omistusoikeuksien jakautumisesta sopimusosapuolten välillä ja niihin liittyvistä käyttöoikeuksista. Oikeuksista sopiessa on hyvä ottaa huomioon sekä se aika, jolloin sopimus on voimassa, että sopimuksen jälkeinen aika. Koska oikeudet ja- kautuvat tausta-aineiston ja tulosaineiston osalta useimmiten eri tavoilla, on tärkeää pitää nämä kaksi kokonaisuutta selvästi toisistaan erillään. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 66 Perinteisessä mallissa lähtökohtana on ajatus siitä, että oikeudet tulosaineistoon siir- tyvät toimittajalta tilaajalle, sillä tilaaja maksaa toimittajalle tulosaineiston luomisesta. Oikeudet tulosaineistoon nähdään ikään kuin vastikkeena euromääräiselle maksulle. Jos oikeudet tulosaineistoon jäisivät toimittajalle, tämä todennäköisesti kannustaisi toimittajaa panostamaan enemmän tutkimus- ja kehitysprojektiin, koska projektin hyö- typotentiaali voitaisiin nähdä suurempana ulottuen myös projektin jälkeiseen aikaan mahdollisine kaupallistamismahdollisuuksineen. Tällöin olisi hankintayksikön osalta suositeltavaa sopia riittävästä ja maksuttomasta käyttöoikeudesta tulosaineistoon ja liitännäiseen tekniseen dokumentaatioon, jotta hankintayksikkö ei jää täysin ilman oi- keuksia tulosaineiston osalta. Hankintayksikön käyttöoikeuden olisi hyvä mahdollistaa itsenäinen ja tarvittaessa kolmannen osapuolen toimesta tapahtuva jatkokehitys, esi- merkiksi toisen kumppanin toimesta, jotta hankintayksikkö ei olisi riippuvainen vain yhdestä toimittajasta. Toisaalta jos oikeudet tulosaineistoon siirtyisivät hankintayksikölle, olisi toimittajan nä- kökulmasta suositeltavaa sopia riittävästä käyttöoikeudesta tulosaineistoon kaupallis- tamista varten esimerkiksi erikseen määriteltävää vastiketta vastaan. INFOLAATIKKO 8 Immateriaalioikeudet esikaupallisessa hankinnassa Helsingin kaupungin autonomisen joukkoliikenteen hallintajärjestelmän hankinnassa oli kyse esikaupallisesta t&k-hankinnasta osana EU-rahoitteista Fabulos PCP -hanketta. Hankkeen tarjousdokumentaation mukaan immateriaalioikeudet tulosaineistoon jäävät toimittajalle, joka myöntää tilaajana oleville tahoille ei-yksinomaisen, ilmaisen ja peruuttamattoman käyttöoikeuden hyödyntää tulosaineistoa omassa ei-kaupallisessa toiminnassa. Lisäksi tarjousdokumentaation mukaan toimittaja sitoutuu tilaajapuolen pyynnöstä myöntämään kolmansille osapuolille käyttöoikeuden tulosaineiston hyödyntämiseksi oikeudenmukaisin ja kohtuullisin ehdoin. Tarjousdokumentaation mukaan osapuolet lisäksi sopivat käyttöoikeuksista tausta-aineiston hyödyntämiseksi tarvittavissa määrin. Tarjousdokumentaation mukaan tilaajapuoli voi myös tietyin edellytyksin vaatia itselleen oikeudet tulosaineistoon, jos toimittaja ei esimerkiksi kykene kaupallisesti hyödyntämään tulosaineistoa tietyn määritellyn ajanjakson sisällä. Kestävien ja innovatiivisten hankintojen riskejä voidaan jäsennellä sen mukaan, kos- keeko riski hankinnan kohdetta, toimittajaa ja sen toimintaa, hankkivaa organisaatiota ja sen toimintaa, hankintaprosessia ja sopimussuhdetta vai markkinoita ja ekosystee- mejä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 67 Riskejä halutaan usein ottaa, jotta mahdollinen hyöty, kuten paremmat tuotteet ja pal- velut tai vaikuttavuus, voidaan saavuttaa. Riskejä on kuitenkin aina suositeltavaa pyr- kiä rajoittamaan sopimusteitse siinä määrin kuin se on mahdollista. Riskien rajoittami- sessa immateriaalioikeuksia koskevilla ehdoilla on oma paikkansa keinovalikoimassa. Hankinnan kohteeseen voi liittyä useita riskejä. Kun hankinnan kohteena on esimer- kiksi täysin uuden tuotteen kehittäminen, hankinnan kohteeseen liittyy luonnollisesti epävarmuutta. Voi olla epävarmuutta esimerkiksi siitä, missä määrin kehitystyössä yli- päätään onnistutaan ja missä määrin kehitystyön tuloksena syntyvät ratkaisut ovat tuotantokelpoisia ja skaalattavissa. Tämä omalta osaltaan vaikuttaa siihen, että esi- merkiksi hankkeen yhteydessä mahdollisesti myöhemmin syntyvien immateriaalioi- keuksien arvonmääritys on vaikeaa silloin, kun mitään immateriaalioikeuksia ei ole vielä syntynyt. Näitä riskejä voidaan pitää omalla tapaa luonteenomaisina kestävien ja innovatiivisten hankintojen yhteydessä. Hankinnan kohteeseen mahdollisesti liittyvät korkeat kustannukset voidaan myös nähdä riskinä etenkin tilanteissa, jossa hankkeeseen liittyy edellä kuvattua epävar- muutta. Tilaajana oleva taho, jonka maksettavaksi kustannukset pääpiirteittäin usein lankeavat, haluaa turvata asemansa jollain tapaa sopimusehdoin, jotta tilaaja ei jää täysin ilman hyötyä maksamansa kehitystyön kohteesta, vaikka kustannuksia syntyy. Tilaaja tästä syystä usein pyrkii turvaamaan omat oikeutensa tulosaineistoon vaati- malla itselleen vähintään riittävän ja maksuttoman käyttöoikeuden tulosaineistoon ja vaatimalla maksutta käyttöönsä kaiken relevantin teknisen dokumentaation, jotta tu- losaineiston käyttäminen ja jatkokehitys on mahdollista itsenäisesti tai kolmannen osapuolen avustuksella. Tilaaja voi, etenkin ensirahoittajan roolissa, myös pyrkiä ta- sapainottamaan riskipositiotaan vaatimalla jonkinlaista vastiketta toimittajan mahdolli- sista myöhemmistä kaupallistoimista, jos kehitystyössä onnistutaan. Jos toimittaja myös osallistuu syntyviin kustannuksiin, toimittaja voi haluta turvata asemaansa esi- merkiksi vaatimalla vähintään riittävän käyttöoikeuden tulosaineistoon. Hankkeen kohteen lisäksi riskejä voidaan havaita toimittajaan ja toimittajan toimintaan liittyen. Usein tässä yhteydessä puhutaan toimittajalukosta eli tilaajan riippuvuudesta toimittajasta esimerkiksi oikeudellisesti tai teknisesti. Tilaajan kannattaa pyrkiä välttämään toimittajalukon syntymistä sopimusehtojen avulla. Tilaaja voi pyrkiä hallitsemaan toimittajalukkoa esimerkiksi vaatimalla itselleen vähintään riittävän ja maksuttoman käyttöoikeuden tulosaineistoon ja vaatimalla mak- sutta käyttöönsä kaiken relevantin teknisen dokumentaation, jotta tulosaineiston käyt- täminen ja jatkokehitys on mahdollista itsenäisesti tai kolmannen osapuolen avustuk- sella tulevaisuudessa. Toimittajalukkoon voi pyrkiä vaikuttamaan myös sopimalla toi- mittajan velvollisuudesta tarvittaessa mahdollistaa ja avustaa järjestelmien siirrossa toiselle toimittajalle. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 68 Erilaisia avoimia malleja ei myöskään tule unohtaa. Avoimilla malleilla voidaan pyrkiä varmistamaan esimerkiksi tietojärjestelmien yhteentoimivuus. Esimerkiksi avoimella standardoinnilla, avoimilla rajapinnoilla ja avoimen lähdekoodin malleilla voidaan pyr- kiä estämään toimittajalukon syntymistä. Toisaalta tilaajan kannattaa myös varmistaa, että toimittaja ei hyödynnä luvatta kol- mannen osapuolen immateriaalioikeuksia tai käytä ilman yhteisymmärrystä sellaisia avoimen lähdekoodin komponentteja, jotka saastuttavat ohjelmiston eli saavat aikaan niin sanotun viraalivaikutuksen, minkä seurauksena ohjelmisto tulee levittää edelleen kaikkien käyttöön. Toimittajan ja toimittajan toiminnan lisäksi myös hankkivaan organisaatioon ja sen toi- mintaan liittyy riskejä. Esimerkiksi toimittajapuoli voi nähdä riskinä sen, että on epä- varmaa, tuleeko esimerkiksi tuotekehitysvaiheen jälkeen tilaajalta tilauksia. Toimittaja voi pyrkiä hillitsemään tätä riskiä vaatimalla itselleen vähintään riittävän käyttöoikeu- den tulosaineistoon, jotta toimittaja voi kaupallistaa tuotekehitystyön tulosta myös laa- jemmin jatkossa, jolloin toimittaja ei ole riippuvainen tilaajapuolen mahdollisista tilauk- sista. Jos tuotekehitysvaiheessa on hyödynnetty tilaajan tausta-aineistoa, voi toimitta- jan olla syytä vaatia itselleen myös tarvittavat käyttöoikeudet tausta-aineistoon, jos tu- losaineistoa ei voi hyödyntää ilman tausta-aineiston hyödyntämistä. Riskejä voidaan havaita toisaalta myös liittyen hankintaprosessiin ja sopimussuhtee- seen. Toimittajalukko on riski, joka pintautuu myös tässä yhteydessä. Toimittajaluk- koon on mahdollista varautua yllä todetuin tavoin esimerkiksi immateriaalioikeuksia koskevilla sopimusehdoilla. Hankintaprosessivaiheessa on myös hyvä olla tarkkana, ettei mitään immateriaalioikeuksia siirry jo hankintaprosessivaiheessa toimittajalta ti- laajalle. Tämän vuoksi toimittajan on suositeltavaa perehtyä tarkkaan hankinta-asia- kirjoihin ennen kuin tilaajalle toimitetaan mitään kirjallista materiaalia. Lisäksi riskejä voidaan havaita liittyen markkinoihin ja ekosysteemeihin. Erityisesti tuotekehityshankkeissa epävarmuutta voi olla siitä, otetaanko kehitetty ratkaisu laa- jemmin käyttöön markkinoilla. Ratkaisujen laajempaan käyttöönottoon voidaan osal- taan vaikuttaa sopimalla esimerkiksi avoimien mallien käytöstä. Osapuolet voivat esi- merkiksi sopia kehitetyn ratkaisun julkaisemisesta avoimesti, minkä seurauksena jul- kaistu ratkaisu olisi jatkossa vapaasti kaikkien tahojen hyödynnettävissä. Tuotekehityshankkeissa voi olla epävarmuutta myös siitä, loukkaako kehitetty tai vielä kehitteillä oleva ratkaisu jo markkinoilla olemassa oleviin ratkaisuihin liittyviä immateri- aalioikeuksia. Tästä syystä on suositeltavaa panostaa myös tarvittaessa erilaisiin toi- mintavapausselvityksiin (freedom to operate) sen arvioimiseksi, että lopullinen rat- kaisu ei loukkaa esimerkiksi olemassa olevia markkinoilla olevia patentteja. Useimmi- ten toimittaja antaakin IP-vakuuden sen vakuuttamiseksi, ettei toimituksen kohde VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 69 loukkaa voimassa olevia kolmannen osapuolen patentti-, tekijän- tai muita immateri- aalioikeuksia. Osapuolet myös saattavat hankkeesta ja osapuolien rooleista riippuen sopia toimittajan velvollisuudesta puolustaa tilaajaa, mikäli tilaajaa kohtaan esitetään immateriaalioikeuksien loukkausväitteitä toimittajan kehittämän ratkaisun vuoksi. Kansallisia politiikkakeinoja immateriaalioikeuksia koskevien ehtojen määrittele- miseksi ovat mm. yhtenäiset sopimusehdot. Immateriaalioikeuksien jakautumista toi- mittajan ja hankintayksikön välillä on hahmoteltu useissa mallisopimuspohjissa. Esi- merkiksi sekä julkisen hallinnon IT-hankintojen yleisissä sopimusehdoissa (JIT 2015) että julkisten hankintojen yleisissä sopimusehdoissa (JYSE-ehdot) niin palvelu- kuin tavarahankintojen osalta pääsääntönä on, että immateriaalioikeudet lopputuloksiin ei- vät siirry tilaajalle, vaan ne säilyvät toimittajalla. 4.2.3 Tuloskannustimet Palkitsemalla toimittajaa hyvistä tuloksista voidaan pyrkiä antamaan sille kannustimia paitsi korkean laadun tuottamiseen myös innovatiivisten ratkaisujen kehitykseen ja käyttöönottoon. Tuloskannustimien käyttö julkisissa hankinnoissa on lisääntynyt, mutta ei edelleenkään ole kovin yleistä. Vuonna 2020 toteutetun kyselyn perusteella vain 3 % hankinnoista oli sovellettu tulos- tai vaikuttavuuslähtöisiä sopimuskannusti- mia (KEINO 2020). Tuloksiin pohjautuvien sopimuskannusteiden käyttö voi vaikuttaa hankintojen riskien jakautumiseen osapuolten kesken. INFOLAATIKKO 9 Riskinjakosopimukset sairaalalääkkeiden hankinnoissa Esimerkki riskinjakoon liittyvästä sopimuskannustinten käytännöstä on sairaalalääkkeiden riskinjakosopimukset. Sopimuksissa sovitaan sairaanhoitopiirin ja toimittajayrityksen kesken rahallisista hyvityksistä, mikäli lääke ei tuota suunniteltua hoitovastetta potilaille (Martikainen 2021). Riskinjakosopimuksilla voidaan maksaa yrityksille lääkkeillä saavutetuista hyödyistä (terveysvaikutuksista) ja hallita uusiin kalliisiin lääkevalmisteisiin liittyvää epävarmuutta. Erityisesti kalliit syöpälääkkeet ovat olleet riskinjakosopimusten kohteina. Osapuolten tavoitteena on ollut nopeuttaa uusien lääkevalmisteiden käyttöönottoa, kun lääkkeen pitkän aikavälin vaikuttavuuteen ja kustannuksiin liittyy vielä epävarmuuksia siirryttäessä kontrolloiduista kliinisistä testeistä käytännön hoitoympäristöihin. Toistaiseksi riskinjakosopimukset ovat olleet lähinnä luottamuksellisia hintasopimuksia yksittäisten valmisteiden osalta (Ajosenpää ym. 2021). Pyrkimyksenä on tulevaisuudessa soveltaa vaikuttavuuslähtöisiä hankinta- ja sopimusmalleja myös sairaalalääkkeiden kilpailutuksissa. Näihin toimintamalleihin liittyviä kehityshankkeita on käynnistetty yliopistosairaaloissa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 70 Sopimuskannustin tarjoaa toimittajalle lisäperusteen soveltaa parhaita käytettävissä olevia keinoja tilaajan määrittelemän tuloksen saavuttamiseksi. Tämä voi tarkoittaa uuden teknologian ja menetelmien soveltamista. Toisaalta aivan uusien menetelmien ja tekniikan soveltaminen lisää epävarmuutta tuloksen saavuttamisesta, joten innova- tiiviset ratkaisut voivat näyttäytyä yrityksille kohonneena riskinä. Vaikka laajaa tutki- musnäyttöä tuloskannustinten vaikutuksesta toimittajayritysten käyttäytymiseen kestä- vien ja innovatiivisten hankintojen tapauksessa ei ole vielä saatavilla, on mahdollista, että tuloskannustimet sopimusehtoina voivat lisätä yritysten alttiutta hyödyntää koetel- tuja parhaita ratkaisuja laajasti toimituksen ja palvelun laadun nostamiseksi, mutta ne eivät niinkään lisää uusien ratkaisujen kehitystyötä, kokeilua ja käyttöönottoa. Yhdis- täen tuloskannustimia kehitystyöhön kannustaviin ja siitä palkitseviin hankintamallei- hin voi olla kuitenkin mahdollista yhdistää tuloskannustimien myönteinen vaikutus in- novatiivisissa hankinnoissa. Esimerkiksi allianssimalliin sisältyy keskeisesti sekä erilli- sen kehitysvaiheen että tuloskannustimien käyttö osana mallin välineistöä. 4.2.4 Datarajapintojen vaatimukset Julkisen hallinnon hankkiessa tietojärjestelmiä ja digitaalisia ratkaisuja koskevana ris- kinä pidetään tilanteita, joissa toimittajien suljetut ratkaisut ja ohjelmointirajapinnat ai- heuttavat huomattavia lisäkustannuksia ja esteitä järjestelmiin tehtäville muutoksille. Täydentävien sovellusten integrointi suljettuihin järjestelmiin voi olla kallista ja hidasta toimittajayrityksen kyetessä asettamaan ehdot opportunistisesti. Tietojärjestelmän vaihtaminen toisen toimittajan järjestelmään voi myös muodostua työlääksi ja suuria ylimääräisiä kustannuksia aiheuttavaksi. Näitä tilanteita kutsutaan yleisesti toimittaja- lukoksi, jossa tilaaja kokee olevansa liian riippuvainen toimittajan toiminnasta. Toimittajalukkoon liittyviä riskejä on mahdollista pienentää asettamalla digitaalisten ratkaisujen hankintoihin avointen standardien mukaisia rajapintavaatimuksia. Ne mah- dollistavat yhteentoimivuuden eri järjestelmien välillä, antavat tilaajalle mahdollisuu- den hallita ratkaisujen integrointiin liittyviä muutoksia elinkaaren eri vaiheissa ja hel- pottavat toimittajan vaihtamista toiseen. Avoin ohjelmointirajapinta (API) voidaan myös tarjota asiakkaille ja kolmansille osapuolille palveluna, jonka kautta hyödyntäjille voidaan tarjota avointa julkista dataa ja vastaanottaa asiakastietoa. Helmikuussa 2022 julkistettujen julkisen hallinnon API-periaatteiden mukaan tulee varmistaa, että hankittavissa tietojärjestelmissä on ominaisuudet, jotka mahdollistavat tietojen tarjoa- misen ja hyödyntämisen avointen ja teknologiariippumattomien rajapintojen kautta. Ohjelmointirajapintojen vaatimukset tulee sisällyttää osaksi hankinnan kohteen ku- vausta (Valtiovarainministeriö 2022). Esimerkkejä yhteentoimivuuden mahdollistavista kansainvälisistä standardeista löytyy useilta aloilta, mm. terveydenhuollosta (FIHR, OpenEHR), joukkoliikenteestä (SIRI, VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 71 GTFS), paikkatietoalalta (OGC) ja rakentamisesta (IFC, Inframodel/LandXML). Esi- merkiksi luvussa 2 analysoidussa kotisairaanhoidon digitaalisten ratkaisujen (KotiDigi) hankinnassa käytettiin vaatimuksena terveydenhuollon FIHR-standardia. Siirtymällä julkisissa hankinnoissa avointen rajapintojen vaatimuksiin voidaan vaikut- taa myös markkinoiden kehitykseen. Yksittäisen yrityksen kannalta on riski, että siirty- essään soveltamaan avoimia standardeja kilpailijat pystyvät jatkamaan suljettujen rat- kaisujen tarjoamista ja hyödyt jäävät saavuttamatta. Yhteentoimivuuden hyödyt ker- tautuvat vasta kun standardimuotoisia vaatimuksia asetetaan useiden asiakkaiden toi- mesta, jolloin markkina skaalautuu. Esimerkiksi yhdelle kaupungille kehitettyä ratkai- sua ei tarvitse räätälöidä uudestaan seuraavalle kaupungille, vaan ne ovat lähtökoh- taisesti yhteensopivia ja käyttäjät pystyvät joustavasti vaihtamaan dataa keskenään. Siksi olisi tärkeää, että tilaajaorganisaatiot tunnistavat ja sopisivat sovellettavista yhte- näisistä vaatimuksista, jotka luovat skaalautuvan markkinan ja madaltavat eri osa- puolten riskejä. Kehitystä voidaan myös tukea esimerkiksi kansallisen koordinaattorin tarjoamilla alustapalveluilla, jotka voivat synnyttää dataekosysteemin julkisen sektorin datan ympärille ja mahdollistaa kaupallisia sekä kansalaisyhteiskunnan lisäarvopalve- luita. INFOLAATIKKO 10 Tietomallien rajapintavaatimukset rakennusprojektin suunnittelussa Valtion kiinteistöjä ja työympäristöjä ylläpitävä Senaatti-kiinteistöt on vuodesta 2007 lähtien asettanut vaatimuksen toimittaa projektisuunnitelmat digitaalisina tietomalleina kansainvälisen IFC-standardin mukaisesti. Vaatimuksen laajuutta on vähitellen laajennettu tavalla, joka on kannustanut laajemminkin rakennusalaa muuttamaan toimintakäytäntöjään ja ottamaan käyttöön yhteensopivia ratkaisuja. IFC on kansainvälinen tiedonsiirtomuoto, joka mahdollistaa rakentamisen tietomallien (BIM) tiedon siirron tietojärjestelmästä toiseen. Sen käyttö mahdollistaa suunnitelmien yhdistämisen ja vertailun, mikä vähentää suunnitteluvirheitä ja helpottaa työmaan toimintaa. Mallipohjaiset analysointityökalut liittyen mm. energian, olosuhteiden, valaistuksen ja ympäristövaikutusten simulointiin mahdollistavat suunnitteluvaihtoehtojen joustavan ja nopean vertailun. Myös infrarakentamisen puolella on tapahtunut vastaavan tyyppistä kehitystä Väyläviraston otettua vuonna 2014 käyttöön Inframodel-standardin mukaiset vaatimukset väyläinvestointien hankinnoissa. Vaatimukset ovat pienentäneet kaikkien markkinaosapuolten kokemaa riskiä yhteentoimiviin ratkaisuihin investoimisesta, kun alan isot julkisen sektorin hankkijat ovat systemaattisesti soveltaneet niitä koskevia vaatimuksia omissa hankinnoissaan. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 72 4.3 Hankintamallit Hankintamallit muodostavat kolmannen luokan riskienhallinnan- ja jakamisen keinoja. Hankintamallin valinnalla voidaan vaikuttaa riskien hallintaan ja jakamiseen kestä- vissä ja innovatiivisissa hankinnoissa. Erityisen tärkeitä ovat hankintamallit, jotka poh- jautuvat vaiheistettuun etenemiseen. Riskejä voidaan tehokkaasti hallita jakamalla hankintaprosessi vaiheisiin, joiden tuloksia arvioidaan asetettuja tavoitteita vasten en- nen etenemistä seuraavaan vaiheeseen. Vaiheistettuun etenemiseen pohjautuvia hankintamalleja ovat mm. innovaatiokumppanuus, esikaupalliset hankinnat ja allians- simalli. 4.3.1 Innovaatiokumppanuus Innovaatiokumppanuus on hankintalaissa määritelty hankintamenettely, joka mahdol- listaa uuden tavaran, palvelun tai urakan kehittämisen ja toteutuksen yhden sopimuk- sen puitteissa. Innovaatiokumppanuus soveltuu tilanteeseen, jossa hankintayksikön tarvetta ei voida täyttää markkinoilta jo löytyvillä ratkaisuilla, vaan sellainen täytyy en- sin kehittää. Menettely tarjoaa hankintayksikölle strukturoidun menetelmän uusien rat- kaisujen kehittämiseksi ja hankkimiseksi markkinoilta hyödyntäen yritysten kyvykkyyk- siä ja valmiuksia. Innovaatiokumppanuus tulee jakaa innovaatioprosessin mukaisesti osiin, jotka sisältävät erillisen kehitysvaiheen ja toteutusvaiheen. Kehitysvaiheen päät- tyessä sen tuloksia arvioidaan asetettujen tulostavoitteiden ja toiminnallisten vaati- musten suhteen. Mikäli kehitetty ratkaisu täyttää määritellyt vaatimukset, voidaan siir- tyä toteutusvaiheeseen saman sopimuksen puitteissa ilman erillistä kilpailutusta. Innovaatiokumppanuuden avulla voidaan hallita uuden ratkaisun kehitykseen ja han- kintaan liittyvää riskiä, sillä hankintayksiköllä ei ole velvollisuutta ottaa kehitettyä rat- kaisua käyttöön, mikäli se ei vastaa asetettuja tavoitteita. Innovaatiokumppanuus mahdollistaa myös riskien jakamisen yrityksen kanssa; jos yritys saa immateriaalioi- keudet kehitettyyn ratkaisuun hyödynnettäväksi muussa liiketoiminnassaan, sillä on kannustin tarjota kehitysvaiheen toteutus edullisin kustannuksin. Yritys saattaa sijoit- taa omia (tai sijoittajiensa) tuotekehitysresursseja uuden ratkaisun kehitysvaiheeseen, mikäli se näkee kehitettävälle ratkaisulle liiketoiminnallisesti kiinnostavaa potentiaalia. Innovaatiokumppanuuden toteutukseen voi saada myös julkisen innovaatiorahoituk- sen tukea mm. Business Finlandin innovatiivisten julkisten hankintojen rahoitusta. In- novaatiokumppanuudessa uuden ratkaisun kehittämiseen liittyvää riskiä voidaan pyr- kiä jakamaan myös sillä, että kehitysvaiheeseen valitaan useampia kuin yksi toimittaja rinnakkain. Todennäköisyys toimivan ratkaisun löytymiseen tällöin kasvaa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 73 Innovaatiokumppanuutta käytettiin kahdessa tapausesimerkkeinä analysoidussa han- kinnassa (Kotidigi, jätevesilietteen käsittely), jotka on kuvattu luvussa 2. 4.3.2 Esikaupallinen hankinta Kun tilaajalla ei ole vielä selvää kuvaa, mikä hankinnan kohde tulisi olemaan ja tu- leeko teknologia olemaan kypsää käyttöön otettavaksi, voi olla perusteltua hankkia ai- noastaan kehitystyötä ja kokeilua. Tämä voidaan toteuttaa niin sanottuna esikaupalli- sena tutkimus- ja kehityspalvelun hankintana (PCP), joka ei sisällä kehitystyön tulok- sena olevan uuden ratkaisun käyttöönottoa. Tiettyjen ehtojen vallitessa hankintalakia ei sovelleta tutkimus- ja kehittämispalveluja koskeviin hankintoihin.6 Yhteistyöluonteinen T&K-projekti (kuten PCP-hanke) jää tällä perusteella hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle. Esimerkiksi Forum Virium Hel- singin toteuttaman autonomisen joukkoliikenteen hallintajärjestelmän esikaupallisen hankinnan (Fabulos-hanke) tarjouspyynnössä hankkeen sisällöksi on määritelty ”rat- kaisun suunnittelu, prototyypin kehitys, ensimmäisten tuotteiden tai palveluiden kehi- tys ja testaus”7 (ks. luku 3.3). 4.3.2.1 Kansalliset esikaupallisten hankintojen ohjelmat Useissa maissa on käytössä erillisiä innovaatio-ohjelmia, jotka tukevat esikaupallisten tutkimus- ja kehityspalveluiden hankintoja. Esikaupallisten hankintojen ohjelmia on mm. Ruotsissa, Alankomaissa, Iso-Britanniassa, Itävallassa, Yhdysvalloissa ja Liettu- assa. Niihin sisältyvät esikaupalliset hankinnat perustuvat tyypillisesti julkisten organi- saatioiden tunnistamiin kehitys- ja teknologiatarpeisiin, joiden pohjalta käynnistettäviä esikaupallisia hankintoja ohjelma rahoittaa. Julkisille hankintayksiköille ne tarjoavat mahdollisuuden saada oman budjetin ulkopuolisia resursseja tunnistamisensa kehi- tystarpeiden proaktiiviseen edistämiseen markkinoita kannustavalla tavalla, joka pie- nentää uuden teknologian ja ratkaisutapojen toimivuuteen liittyviä riskejä. Uusien rat- kaisujen tuottaminen markkinoille esikaupallisella hankinnalla voi olla erityisen arvo- kasta tilanteessa, jossa markkinaosapuolet ovat lukkiutuneet vallitseviin tuotteisiin, teknologiaan, liiketoimintamalleihin ja markkinarakenteeseen. 6 Hankintalain 9 §:n 1 momentin 13-kohdan mukaan hankintalakia ei sovelleta lain liit- teessä A tarkoitettuja tutkimus- ja kehittämispalveluja koskeviin hankintoihin, paitsi jos niistä saatava hyöty koituu yksinomaan hankintayksikölle sen toiminnassa käytettä- väksi ja hankintayksikkö korvaa suoritetun palvelun kokonaan. 7 “solution design, prototyping, original development and testing of a limited set of ‘first’ products or services” VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 74 INFOLAATIKKO 11 Iso-Britannian esikaupallisen hankinnan ohjelma (SBRI) Small Business and Research Innovation (SBRI) on Ison-Britannian hallituksen rahoitusohjelma, joka on toiminut vuodesta 2001. Se noudattaa esikaupallisen hankinnan toimintamallia, jossa julkinen sektori ostaa yrityksiltä määrittelemiinsä kehitystarpeisiin vastaavia tutkimus- ja kehityspalveluita vaiheistettuna projektina. Prosessi käynnistyy julkisella hakuilmoituksella ja markkinavuoropuhelulla. Tarjouskilpailun perusteella valittavat yritykset saavat ensimmäisessä vaiheessa sopimuksen uuden ratkaisun konseptisuunnittelusta. Toiseen vaiheeseen valittavat yritykset jatkavat kehittämistä prototyypin tai demonstraation kehittämiseksi. Kolmanteen vaiheeseen valittujen yritysten ratkaisut testataan oikeissa käyttöolosuhteissa. Kaikki kolme vaihetta sisältävä puitesopimus ei kata niiden jälkeen mahdollisesti käynnistyvää innovatiivisen ratkaisun hankintaa ja käyttöönottovaiheen investointia. Esimerkki Iso-Britannian SBRI-ohjelman toteuttamasta hankinnasta on hiilen talteenottoa koskeva esikaupallinen hankinta. Kaksivaiheinen prosessi käynnistyi syyskuussa 2020. Ensimmäinen vaihe käsitti konseptisuunnittelun ja siihen valittiin yhteensä 24 hanketta. Toisen vaiheen hakemukset on jätetty tammikuussa 2022. Mahdollisia sovellettavia lähestymistapoja ovat mm. hiilidioksidin suora talteenotto ilmasta (DAC), biogeenisen hiilen talteenotto, biohiili ja talteenotto merivedestä. Ulkopuolelle rajattiin mm. metsitykseen pohjautuvat menetelmät. 4.3.3 Neuvottelumenettelyt Innovatiivisessa hankinnassa tulisi ennen hankintamenettelyn ja hankintaan liittyvien valintojen tekemistä arvioida eri menettelyvaihtoehtojen soveltumista hankinnan to- teuttamiseen. Samalla on hyvä arvioida tarve edeltävän markkinakartoituksen tekemi- seen. Innovatiivisessa hankinnassa on tyypillisesti tarvetta joustavan menettelyvaihtoehdon valintaan, jotta hankintamenettelyn aikana ilmenneistä seikoista voitaisiin vielä mah- dollisimman laajasti neuvotella ja tehdä tarvittavia mukautuksia. Yleisesti soveltuvim- pina hankintamenettelyinä innovatiivisiin hankintoihin on pidetty neuvottelumenettelyä ja kilpailullista neuvottelumenettelyä, joihin liittyy kuitenkin myös merkittäviä eroja. Neuvottelumenettelyä ja kilpailullista neuvottelumenettelyä voidaan käyttää mm. han- kinnassa, jossa hankintayksikön tarpeita ei voida täyttää olemassa olevia ratkaisuja mukauttamatta, johon kuuluu suunnittelua tai innovatiivisia ratkaisuja, tai jonka luon- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 75 teeseen, monimutkaisuuteen tai oikeudelliseen ja rahoituksen muotoon liittyvistä eri- tyisistä syistä tai niihin liittyvien riskien vuoksi ei voida tehdä hankintasopimusta ilman edeltäviä neuvotteluita. Hankintalain alla kilpailullinen neuvottelumenettely on nykysääntelyn valossa jousta- vin menettely. Vaikka myös neuvottelumenettely on menettelynä yleisesti joustava ja mahdollistaa nimensä mukaisesti neuvottelut, neuvottelumahdollisuuden sisältöä ra- joitetaan merkittävästi. Hankintailmoituksessa, ilmoituksen julkaisuhetkellä saataville asetetussa tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa esitetyistä vähimmäisvaatimuk- sista ja kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteista ei saa neuvottelumenettelyssä neuvotella. Kilpailullisen neuvottelumenettelyn joustavuutta korostaa puolestaan se, että kysei- sessä menettelyssä voidaan hankintayksikön pyynnöstä tarjousvertailun jälkeen neu- votella parhaan tarjoajan kanssa tarjoukseen liittyvien rahoitussitoumusten tai muiden tarjouksessa olevien ehtojen viimeistelemiseksi, jos se ei johda tarjouksen tai hankin- nan olennaisten osien muuttumiseen tai uhkaa syrjiä toimittajia taikka vääristää kilpai- lua. Erityisalojen hankintalain soveltamisalaan kuuluvissa innovatiivisissa hankinnoissa käytetään tyypillisesti neuvottelumenettelyä, joka on menettelynä joustavampi kuin hankintalain mukainen neuvottelumenettely. Jos hankinta harkitaan toteutettavan innovaatiokumppanuusmenettelyllä, on syytä suunnitella hankinnan kulku yksityiskohtaisesti. Kyseistä menettelyä säännellään yksi- tyiskohtaisesti myös erityisaloilla, kuten Oulun Vesi -liikelaitoksen jätevedenpuhdista- mon jätevesilietteiden hyödyntämispalvelun hankintaa koskevassa markkinaoikeuden päätöksessä todettiin (ks. luku 3.2). Käyttämällä hankintaan parhaiten soveltuvaa joustavaa menettelyä ja käymällä riittä- västi neuvotteluja hankkeen toteutuksesta ennen tarjousten jättöaikaa, voidaan var- mistua siitä, että tilaajalla ja tarjoajilla on keskenään sama kuva hankinnan kohteesta ja hankinnan tavoitteista sekä keskeisistä ehdoista. Samalla pienennetään riskiä tar- jouspyynnön vastaisista tarjouksista ja voidaan tätä kautta varmistaa riittävän kilpailun toteutuminen. Neuvotteluissa saadun palautteen perusteella hankintayksikkö pystyy myös paremmin tunnistamaan hankkeen eri osien väliset riippuvuudet tarjoajien näkö- kulmasta ja mukauttaa tarjouspyyntönsä ehdot ottamaan huomioon myös tarjoajien näkökulma asiaan. Tämä voi johtaa edullisempiin tarjouksiin. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 76 Jos jo menettelyn yhteydessä edellytetään tarjoajilta kehitystyötä, tästä on mahdollista maksaa palkkio. Asia on nimenomaisesti mainittu osana kilpailullisen neuvottelume- nettelyn sääntelyä. 4.3.4 Pilotointi ja testiympäristöt Pienentääkseen uusiin ratkaisuihin liittyvää riskiä julkinen hankintayksikkö voi toteut- taa niihin liittyviä pilotteja ja kokeiluja. Pilotoinnilla voi kerätä tietoa uusien ratkaisujen toimivuudesta ja soveltuvuudesta omiin tarpeisiin ja tarjota toimittajayrityksille mahdol- lisuus saada palautetta käyttäjiltä. Erilaisia hankintamalleja voidaan soveltaa pilotointi- vaiheen hankintoihin riippuen hankinnan kohteesta ja markkinatilanteesta. Hankinta- mallin valinta on syytä tehdä huolella, sillä asetelmaan liittyy useita haasteita. • Kun hankinnan kohteena on arvoltaan pienehkö tavara – esimerkiksi tervey- denhuollon tarvike – voidaan hankinta toteuttaa yleensä joustavasti pienhan- kintana. • Jos tilaaja haluaa varata mahdollisuuden ottaa myös kehitetty ratkaisu pilo- tointivaiheen jälkeen käyttöön, on mahdollista hyödyntää innovaatiokumppa- nuutta hankintamenettelynä. Tällöin on kuitenkin huomioitava, että hankinnan kohteen tulee olla markkinoille uusi eikä vastaavaa ratkaisua vielä ole saata- villa markkinoilla. Pelkkä tuotetestaus ei siis ole mahdollista innovaatiokump- panuuden puitteissa. • Pilotoinnin hankinta voidaan toteuttaa erillisenä kilpailutuksena. Tällöin on suositeltavaa varmistaa tarjoajien tasavertainen ja syrjimätön kohtelu seuraa- villa tavoilla: (1) avoin tarjouskilpailu, (2) toiminnalliset ja teknologianeutraalit vaatimukset, (3) useita toimittajia rinnakkain toteuttamassa pilotointia ja (4) pi- lotoinnin tuloksena syntyy julkinen loppuraportti (tulosaineisto), johon tilaajalla on laaja käyttöoikeus. Tällöin on kuitenkin huomattava, että pilotointivaihe ei tarjoa mahdollisuutta siihen sisältyneiden ratkaisujen toteutusvaiheen hankin- taan ilman erillistä kilpailutusta. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 77 INFOLAATIKKO 12 Liikenteen tilannekuvaratkaisujen pilotoinnin hankinta Helsingin kaupunki toteutti 2015-2016 hankinnan, jonka tavoitteena oli kokeilla vaihtoehtoisia tapoja tuottaa kaupunkiliikenteen tilannekuvatietoa. Kiinnostuksen kohteina olivat erityisesti liikennekameroiden tuottama data ja sen hyödyntäminen liikennetiedon analysoimiseksi ja tilannekuvan muodostamiseksi. Kaupunki toteutti julkisen tarjouskilpailun soveltaen avointa menettelyä. Kyseessä oli kiinteähintainen kilpailutus, jossa toimittajat kilpailivat ainoastaan laatupisteillä. Hankinnassa valittiin yksi toimittaja kullekin kolmelle pilotoinnin osa-alueelle, joissa kussakin pilotoitiin vaihtoehtoista datan tuotannon tapaa. Tarjoajien tasavertainen ja syrjimätön kohtelu pyrittiin varmistamaan seuraavilla hankintaprosessin ominaisuuksilla: avoin markkinavuoropuhelu, julkinen tarjouskilpailu, kolme rinnakkaista pilottia ja jokaisen pilotin tuloksena tuotettiin julkinen raportti, johon tilaajalla on laajat käyttöoikeudet. Ratkaisujen immateriaalioikeudet jäivät toimittajille (esim. data-algorimit). Tilaajalle jää silloin täydet mahdollisuudet hyödyntää tuloksia tulevien hankintojen valmistelussa ja toteutuksessa mm. vaatimusmäärittelyn lähtötietoina. Julkinen sektori voi tukea uusien ratkaisujen pilotointeja ja kokeiluja muodostamalla innovaatioalustoja ja testiympäristöjä. Esimerkiksi kunnat ja kaupungit voivat koota kehitys- ja kokeilutoimintaa tiettyihin kaupunginosiin kuten uusiin aluerakennuskohtei- siin. Sairaanhoitopiiri tai hyvinvointialue voi avata testiympäristön tiettyyn sairaalaan tai terveyskeskukseen. Valtio voi tukea innovaatioalustojen ja testiympäristöjen toi- mintaa rahoituksellisesti ja toiminnallisesti. Resurssien ja osaamisen kokoaminen pilo- tointien toteutukseen voivat madaltaa eri osapuolten riskejä innovatiivisten hankinto- jen toteutukseen. Toisaalta on tarpeen kriittisesti arvioida erilaisten innovaatioympä- ristöjen toimintamallien kestävyyttä, jotta varmistetaan resurssien tehokas käyttö. 4.3.5 Allianssimalli Allianssimalli on erityisesti rakennusurakoiden hankinnoissa hyödynnetty malli, joka perustuu tilaajan ja toimittajien väliseen tiiviiseen liittoon (Lahdenperä 2009). Viime ai- koina allianssimallia on alettu hyödyntää myös muissa hankintakohteissa, kuten sote- palvelutuotannossa (Tesoman hyvinvointikeskus, Tampereen kaupunki) sekä IT-jär- jestelmähankinnassa (Velho-allianssi, Väylävirasto). Keskeisiä allianssimallin elementtejä ovat yhteinen sopimus, yhteinen organisaatio, sekä riskin ja tuottojen jakaminen. Useiden kahdenvälisten sopimusten sijaan allians- sissa solmitaan yksi kaikki osapuolet kattava sopimus. Allianssiorganisaatiossa on edustajia kaikilta osapuolilta kattaen sekä tilaajan että toimittajat. Päätöksenteko toimii VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 78 konsensusperustaisesti. Vastuu hankkeen onnistumisesta on kaikkien osapuolten har- teilla, mitä vahvistaa riskien ja tuottojen jakaminen: mikäli riskit realisoituvat, myös toi- mittajien korvaus pienenee. Allianssimallin hankintamenettelynä on tyypillisesti neu- vottelumenettely tai kilpailullinen neuvottelumenettely. Allianssimalli pyrkii vastaamaan perinteisissä urakkahankinnoissa esiin nousseisiin haasteisiin: toteutettavien projektien monimutkaisuus, matalat kannustimet projek- tinaikeiseen kehitystyöhön, pitkät alihankintaketjut ja niiden seurauksena hajautunut vastuu ja huono tiedonkulku. Allianssimallin idea perustuu eri osapuolten syvään in- tegraatioon, jolloin monimuotoista osaamista päästään hyödyntämään vaikeiden on- gelmien ratkaisuun. Samaan aikaan riskien ja tuottojen jakamisella luodaan kannusti- met innovatiivisten ratkaisujen kehittämiselle: toimivista ideoista ei hyödy ainoastaan tilaaja vaan myös toimittajat. Allianssimallin merkittävä rakenteellinen erityispiirre on sen jakaminen kahteen sopi- muskauteen: kehitysvaiheeseen ja toteutusvaiheeseen. Tilaajan voi olla mahdotonta määrittää soveltuvaa toteuttamissuunnitelmaa monimutkaisille hankkeille, jotka vaati- vat innovatiivisia lähestymistapoja. Allianssimallin kehitysvaiheessa päätetään allians- sitiimin yhteistyönä hankkeen toteutuksen kannalta keskeiset linjaukset sekä määritel- lään tavoitekustannustaso. Perusteelliseen yhteistyöhön nojaava suunnittelu on tär- keää, sillä monet toteutuksen reunaehdoista lyödään lukkoon tässä vaiheessa, ja in- novatiivisten toteutusmallien löytäminen ajoissa voi parantaa hankkeen lopputulosta merkittävästi. Kehitysvaihe voi kestää jopa vuoden ja sen jälkeen tehdään päätös, edetäänkö varsinaiseen toteutusvaiheeseen. Toteutusvaiheessa innovoinnin mahdollisuudet ovat rajatumpia, mutta innovointi on yhä vahvasti läsnä. Sekä allianssiorganisaatioiden ja näiden avainhenkilöiden valin- nassa, että allianssin käytännön johtamisessa painotetaan vahvasti innovatiivisuutta, luottamusta ja yhteistyötä. Nämä painotukset edistävät osaamisen yhdistelyä eri orga- nisaatioiden välillä sekä huomion suuntaamista projektin lopputulosta edistävien ideoi- den synnyttämiseen. Tätä kautta allianssin nähdään kykenevän paitsi tunnistamaan kehitysmahdollisuuksia perinteisiä hankintamalleja paremmin myös toteuttamaan niitä ketterästi. Osana toteutusvaiheen käytännön järjestelyjä on usein määritelty innovaa- tiojohtamisen toimintamallit ja luotu selkeät kanavat ja prosessit ideoiden esittämi- selle, arvioinnille ja toteutukselle. Allianssityöskentelyn erityispiirteenä on niin sanottu big room -työskentely. Big room viittaa yhteisiin toimitiloihin, joihin eri allianssiorganisaatioiden jäsenet siirtyvät pitä- mään projektitoimistoa. Päivittäinen fyysinen läsnäolo varmistaa, että organisaatiot in- tegroituvat toisiinsa myös käytännön tasolla. Lisäksi se lisää tiedonvaihtoa ja ideoiden liikkuvuutta. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 79 Riskien ja tuottojen jakamisen taustalla on allianssin yhteinen kaupallinen malli, joka määrittää sopimusosapuolten ansaintalogiikan. Toimittajien korvaukset perustuvat hy- väksyttäviin korvattaviin kustannuksiin, sovittuun katteeseen sekä bonus-sanktiomal- liin. Jotta korvattavat kustannukset saadaan maksettua oikein, allianssimalli edellyttää osapuolilta täysin avointa kirjanpitoa kustannuksista. Kehitysvaiheessa määritellään tavoitekustannustaso, jonka toteutuminen tuo osapuolille sovitun katteen. Tavoitekus- tannustaso asetetaan kunnianhimoiselle tasolle, sillä lähtökohtana on, että allianssi- mallilla tulisi päästä tavanomaisia hankintamalleja parempiin lopputuloksiin. Kate on kuitenkin riippuvainen bonus-sanktiomallista. Bonus-sanktiomalli voi joko lisätä toimit- tajien saamaa palkkiota tai vähentää sitä. Bonuksia (sanktioita) voi syntyä tavoitekus- tannuksen alituksesta (ylityksestä) tai hyvästä (huonosta) tuloksesta määritellyillä avaintulosalueilla. Avaintulosalueet ovat laadullisia tavoitteita, jotka mittaavat hank- keen vaikuttavuutta. Ne voivat liittyä esimerkiksi hankkeen aikaisten liikennejärjestely- jen sujuvuuteen, ympäristövaikutuksiin tai aikatauluun. Avaintulosalueet voivat koskea myös hankkeen laajempaa vaikuttavuutta. Tesoman hyvinvointikeskuksen allianssin tapauksessa avaintuloalueet käsittelivät alueen asukkaiden toimintakykyä ja hyvin- vointia. Kustannustason toteutuminen sekä avaintulosalueen tulokset voivat lisätä tai vähentää toimittajien korvausta. Jossain alliansseissa heikko tulos voi johtaa jopa sii- hen, että toimittajien henkilökustannusten yleiskuluja ei korvata. Riskien hallinnan näkökulmasta allianssimalli kohdistuu erityisesti toimittajaan ja sen toimintaan liittyviin riskeihin. Yhteistyöhön ja yhteisiin tavoitteisiin perustuva malli kan- nustaa toimittajia toimimaan tilaajan tavoitteiden mukaisesti ja vähentää näin ollen osaoptimointia. Allianssimallin valmistelu ja toteutus on kuitenkin erittäin raskasta, eikä se siis sovellu kaikkiin tilanteisiin. Allianssin vahvuudet pääsevät esiin tilanteissa, joissa hanke on riittävän kookas ja monimutkainen, siihen liittyy merkittäviä riskejä, oi- keasta toteutustavasta ei ole selkeää ymmärrystä ja innovoinnille nähdään mahdolli- suuksia. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 80 INFOLAATIKKO 13 Tesoman hyvinvointiallianssi Tampereen kaupunki käynnisti Tesoman hyvinvointiallianssin kilpailutuksen vuonna 2016 tavoitteena kehittää ja toteuttaa Tesoman kaupunginosan hyvinvointikeskuksen palveluja alueen hyvinvoinnin parantamiseksi. Kilpailutuksen voitti Mehiläinen. Vuoden mittaisen kehitysvaiheen aikana suunniteltiin ja vahvistettiin toteutusvaiheen yhteinen organisaatio, lopullinen palvelukokonaisuus ja palveluntuottajat sekä viimeisteltiin kaupallinen malli ja yksityiskohtaiset avaintulostavoitteet. Pitkä kehitysvaihe mahdollisti hyvinvointikeskuksen tavoitteiden ja toimintamallien perusteellisen suunnittelun ja pohdinnan. Pitkän aikavälin tavoitteet ja linjaukset palvelujen tuottamista ja toiminnan kehittämistä koskien linjattiin palvelusuunnitelmaan koko 10 vuoden sopimuskaudelle. Allianssin tavoitteiksi määriteltiin Tesoman alueen asukkaiden hyvinvoinnin ja aktiivisuuden lisääntyminen, hyvinvointipalveluiden tuotannon kannattavuus ja tehokkuus sekä palveluiden uudistuminen ja asiakaslähtöisyys. Allianssi jakaa sopimusjakson tavoitekustannuksen alittumisen bonukset ja ylittymisen sanktiot seuraavasti: tilaajalle 47%, palveluntuottajalle 47%, allianssihenkilöstön palkitsemiseen 6%. 4.3.6 Palveluna ostaminen Joissakin tilanteissa hankintatarve voidaan täyttää tuotteen tai teknologian hankinnan sijaan palveluhankintana. Liiketoiminnan palvelullistuminen on merkittävä trendi mo- nilla toimialoilla, mikä lisää yritysten mahdollisuuksia tarjota innovaatioitaan palvelui- den muodossa. Perinteisessä tuote- tai teknologiahankinnassa tilaaja ostaa tarvittavat komponentit tai osaratkaisut ja hyödyntää niitä oman toimintansa järjestämisessä. Palveluna ostamisessa jokin julkisorganisaation vastuulla oleva osa-alue tai kokonai- nen tuotettava palvelu voidaan ulkoistaa yrityksen toteutettavaksi. Tällöin yrityksen vastuu kasvaa teknologian valmistamisesta ja toimittamisesta sen käyttöönottoon ja soveltamiseen. Samaan aikaan julkisorganisaatio voi keskittyä ydintoimintaansa. Palveluna ostaminen voidaan nähdä keinona hallita innovatiivisiin hankintoihin liitty- vää riskiä. Palvelusopimus sitoo toimittajaa tuottamaan etukäteen määritellyn palvelu- tason. Tällöin käytettävän teknologian toimivuuteen liittyvät riskit siirtyvät tehokkaasti toimittajalle. Perinteisissä tuotehankinnoissa tilaajan täytyy kyetä tunnistamaan par- haat teknologiset ratkaisut sekä soveltamaan niitä menestyksekkäästi. Mikäli teknolo- gia ei toimi odotetulla tavalla tai sen hyödyntämisessä on haasteita, tilaaja kantaa rea- lisoituvan riskin. Palveluhankinnassa toimittaja on vastuussa määritellyn palveluku- vauksen ja laatutason saavuttamisesta, ja ongelmatilanteissa on yrityksen vastuulla löytää ratkaisu ja huolehtia kustannuksista. Tältä osin riskin hallinnan muotona on ris- kin siirto tilaajalta toimittajalle. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 81 Palveluna ostaminen voi vähentää myös ostavan organisaation toimintaan liittyviä ris- kejä. Hankittavan teknologian käyttöönotto, ylläpito, ja huolto ovat toimintoja, jotka vaativat erityisosaamista. Jos julkisorganisaatio hankkii ratkaisut tuote- tai teknologia- muotoisena, sen täytyy sitoutua pitämään organisaatiossa riittävää määrää henkilöitä, jotka kykenevät huolehtimaan ratkaisujen toimivuudesta. Mikäli teknologiat liittyvät oleellisesti organisaation ydintoimintaan, osaamisen hallinta voi olla helppoa. Jos tek- nologiaan liittyvälle osaamiselle ei ole muuten käyttöä, sen ylläpidosta voi tulla rasite, ja syvällisen erityisosaamisen kehittäminen voi tulla kalliiksi. Huomioitavaa on kuitenkin, että palveluna ostaminen ei automaattisesti vähennä inno- vatiivisiin ratkaisuihin liittyvää riskiä. Toimittajalle siirrettyä riskiä madaltamaan voi- daan tarvita muita täydentäviä keinoja. Riskin madaltamisen keinoja ovat muun mu- assa tilaajien yhteistyö, joka esimerkiksi yhteishankintojen muodossa kasvattaa ky- syntää innovatiiviselle ratkaisulle ja suurentaa yrityksen investointien odotusarvoa. Tarpeiden ja kysynnän artikulointi ja viestintä esimerkiksi markkinavuoropuhelua käy- mällä lisää yrityksen ymmärrystä tilaajan palvelutarpeesta. Uusia teknologioita voi- daan myös pilotoida pienemmässä mittakaavassa ennen palvelusopimuksen solmi- mista. Esimerkkejä palveluna ostamisesta löytyy eri toimialoilta mm. liikenteen, terveyden- huollon, rakentamisen sekä tieto- ja viestintäteknologian toimialoilta. INFOLAATIKKO 14 Vähäpäästöisen joukkoliikenteen palveluhankinnat Helsingin Seudun Liikenne HSL hankki vuonna 2018 vähäpäästöisiä busseja kaupunkiliikenteeseen palveluhankintana. Tilaaja ei määrittänyt etukäteen tiettyä teknologista ratkaisua, jolla bussiliikenne tulee hoitaa. Sen sijaan hankinnan tavoitteeksi asetettiin liikenteen vähäpäästöisyys ja esitettyjä liikennöintivaihtoehtoja arvioitiin niiden päästölukemien mukaan. HSL päätyi solmimaan sopimuksen, jossa liikennöitsijä lupasi ajaa kilpailutettuja reittejä 35 täyssähköbussilla. Riski liittyen oikean teknologian valintaan siirrettiin hankinnassa onnistuneesti toimittajille. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 82 INFOLAATIKKO 15 Sairaalasängyt ja vuodepaikat palveluhankintana Sastamalan perusturvakuntayhtymä hankki hoivapalveluiden vuodepaikat palveluna vuonna 2013. Kuntayhtymän perustehtävänä on tuottaa hoivapalveluita asiakkaille. Vuodepaikkojen huolto, hankinta ja vaihtaminen nähtiin tämän ydintehtävän ulkopuoliseksi toiminnoksi, jossa tarvitaan erikoistunutta osaamista. Ikääntyvän kaluston huolto oli kallista, kaluston määrän mitoitus haastavaa ja kustannukset vaikeasti ennakoitavissa. Palvelumallissa perusturvakuntayhtymä saa sängyt, patjat, huollot, korjaukset varaosineen ja sänkyjen vaihdot käyttöönsä kuukausihintaisella sopimuksella. Kulut voidaan näin ollen ennakoida tarkasti. Sänkykaluston ylläpitoon liittyvät riskit on siirretty palvelutuottajalle. Sopimukseen sisältyy myös palvelutasoon liittyviä vaatimuksia kuten huollon vasteajat. Laitoshoidon lisäksi palvelusopimukseen sisältyy kotihoidon piirissä olevia vuodepaikkoja. INFOLAATIKKO 16 Rakennusten energiatehokkuusparannukset palveluhankintana Rakennusten tai teknisten järjestelmien energiatehokkuutta voidaan parantaa niin sanotuilla ESCO-hankinnoilla. ESCO-hankintojen ytimessä on, että yritykset toteuttavat erilaisia ratkaisuja, joiden odotetaan tuottavan tulevaisuudessa energiasäästöjä. Usein ratkaisujen investointikustannukset saadaan katettua toteutuneilla säästöillä, jolloin hankinta voi olla kustannusneutraali. Koska energiankulutusta saadaan mitattua luotettavasti, hankinta voidaan toteuttaa palveluhankintana, jolloin toimittajalle annetaan vapaus esittää parhaaksi näkemiään ratkaisuja. Toteutettujen ratkaisujen toimivuus voidaan arvioida kulutuslukemien perusteella ja toimittajan korvaus määrittää toteutuneiden säästöjen perusteella. Tällöin riski teknologian toimivuudesta siirtyy toimittajalle. Myös tieto- ja viestintäteknisiä järjestelmiä hankitaan enenevissä määrin palvelumuo- toisena (Software as a Service, SaaS). Tällöin järjestelmä tyypillisesti asennetaan toi- mittajan käyttämään konesaliin ja siihen on pääsy pilvipalveluna esimerkiksi internet- selaimen kautta. Palveluhankinnassa ohjelmiston ylläpito, tekninen tuki, päivitys, huolto ja/tai jatkokehitys voivat olla erikoistuneen toimittajan vastuulla, mikä vähentää vaatimuksia julkisorganisaation oman tietohallinnon osaamiselle ja resursoinnille. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 83 4.3.7 Tulosperusteinen rahoitussopimus Tulosperusteiset rahoitussopimukset (Social Impact Bond, SIB) on 2010-luvulla levin- nyt malli, joka perustuu uudenlaiselle yhteistyölle julkisen ja yksityisen sektorin välillä. Malli perustuu ajatukseen vaikuttavuussijoittamisesta, jonka mukaan sijoitustoimin- nalla tulisi hakea paitsi taloudellista tuottoa myös yhteiskunnallista hyvää. Tulosperus- teisissa rahoitussopimuksissa yksityiset sijoittajat suuntaavat sijoituksiaan toimintaan, joka ehkäisee sosiaalisia tai ympäristöllisiä ongelmia. Julkisorganisaatioiden näkökul- masta malli tarjoaa uuden tavan hankkia ja rahoittaa julkisia palveluita. Kunnat odotta- vat mallin mahdollistamien investointien ennaltaehkäisevään toimintaan tuovan sääs- töjä pidemmällä aikavälillä, kun raskaiden korjaavien palvelujen käyttö vähenee, sekä uusia lähestymistapoja monitahoisten ongelmien ratkaisuun (Kyösti & Airaksinen 2021a). Mallissa nähdään myös mahdollisuuksia laajempaan muutokseen kohti asia- kaslähtöistä organisaatio- ja professiorajat ylittävää julkista palvelutuotantoa (Kyösti & Airaksinen 2021b). Suomessa on kirjoitushetkellä käynnistetty viisi tulosperusteista rahoitussopimusta, joista kolme on yhä käynnissä (TEM 2022). Hankkeet ovat keskittyneet työhyvinvoin- nin edistämiseen julkisella sektorilla, maahanmuuttajien ja pitkään työttömänä olleiden työllistymiseen sekä lasten, nuorten ja perheiden hyvinvointiin. Valmisteilla on hank- keita liittyen elinikäisen toimintakyvyn parantamiseen, tyypin 2 diabeteksen ehkäisyyn, pitkäaikaisasunnottomuuden ehkäisyyn ja vähentämiseen, yksin- ja mikroyrittäjien pärjäämiseen, maatalouden ravinteiden kierrätykseen (kts. Tiikkainen ym. 2021) sekä asumisen energiatehokkuuteen. Maailmalla, erityisesti Yhdysvalloissa ja Isossa-Bri- tanniassa, hankkeita on käynnistetty jo yli 200 ja niiden kokonaissuuruus on lähes puoli miljardia euroa (GO Lab 2022). Valtio, kunta tai muu julkisorganisaatio maksaa tulosperusteisissa rahoitussopimuk- sissa palvelusta, joka pyrkii ratkaisemaan kustannuksia synnyttävää yhteiskunnallista ongelmaa. Hankkeen kilpailutuksessa valitaan hankehallinnoija, joka on vastuussa yk- sityisten sijoittajien ja sopivien palveluntuottajien löytämisestä ja toiminnan koordinoin- nista. Mallin ytimessä on tulosperustaisuus: julkisorganisaatio maksaa hankehallinnoi- jalle perustuen sen hallinnoimien palvelujen synnyttämiin todennettaviin tuloksiin. Kor- vausta ei makseta heti sopimuskauden alussa, vaan yksityiset sijoittajat kustantavat investoinnit palveluihin ja tuotto heidän sijoitukselleen määräytyy palvelujen vaikutta- vuuden perusteella. Jos tulostavoitteet saavutetaan, sijoittajat saavat alkupääomansa takaisin korkoineen. Investoinnit ennaltaehkäisevään toimintaan voivat usein jäädä julkisella sektorilla tekemättä, sillä niiden tuotot realisoituvat vasta pitkien aikojen päästä ja verovarat suunnataan kiireellisemmiltä tuntuviin haasteisiin. Tulosperustei- nen rahoitussopimus tarjoaa ratkaisua tähän haasteeseen: korvaus maksetaan vasta tulosten synnyttyä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 84 Malli pyrkii niin sanottuun win-win-win-lopputulokseen, josta hyötyvät kaikki osapuolet: tilaaja, sijoittajat sekä palveluntuottajat. Tilaajan näkökulmasta malli tarjoaa mahdolli- suuden vähentää hankintaan liittyviä riskejä. Koska korvaukset on sidottu palvelujen tuloksiin, käytettyihin ratkaisuihin ja palveluntarjoajien kyvykkyyksiin liittyvät riskit on siirretty hankehallinnoijalle. Tulosperusteisuus mahdollistaa myös innovatiivisten pal- velujen hyödyntämisen: tilaajan ei tarvitse kuvata palvelujen toteutustapaa hankin- nassa yksityiskohtaisesti sillä hankehallinnoija kantaa innovatiivisten ratkaisujen toimi- vuuteen liittyvän riskin. Sijoittajille malli tarjoaa tilaisuuden tuottaa taloudellisen tuoton lisäksi yhteiskunnallista hyötyä. Palveluntuottajille se taas mahdollistaa rahoitusta en- naltaehkäisevään toimintaan. Tulosperusteinen rahoitussopimus voi olla vaativa ja työläs hankintamalli, etenkin jos sen kohteena oleva yhteiskunnallinen ilmiö ja sen taustalla vaikuttavat juurisyyt ovat heikosti tunnettuja ja ymmärrettyjä. Suomessa toteutetut hankkeet ovat kohdistuneet vahvasti sosiaalisten ongelmien ennaltaehkäisyyn ja niiden valmistelu on sisältänyt perusteellista tutkimus- ja mallinnustyötä ilmiön yhteiskunnallisesta merkityksestä ja kustannuksista, taustatekijöistä ja mahdollisista ratkaisumenetelmistä. Jotta korvaus- perusteet ongelman ehkäisemiselle voidaan määrittää, on ymmärrettävä mikä on on- gelman rahallinen arvo julkiselle sektorille. Toisena keskeisenä tehtävänä on löytää mittarit, jotka soveltuvat tulosten seurantaan. Monimutkaisten ilmiöiden pelkistäminen yksiselitteisiksi mittareiksi on haastava tehtävä ja sopivaa dataa ei ole aina helposti saatavilla. Tulosperusteisiset rahoitussopimukset toimivat keinona hallita teknologiaan, toimitta- jaan ja sen toimintaan sekä ostavan organisaation toimintaan liittyviä riskejä samoin kun muut palveluna ostamisen mallit. Näiden lisäksi palvelujen rahoittaminen yksityis- ten sijoittajien pääomalla voi vähentää ostavan organisaation toimintaan liittyvää riskiä rahoituksen riittävyydestä. 4.3.8 Elinkaarimallit Elinkaarimalli on rakennusinvestoinneissa ja niihin liittyvissä palveluissa käytettävä hankintatapa, jossa yksityinen palveluntuottaja vastaa yhdellä sopimuksella hankkeen suunnittelusta, rakentamisesta sekä kunnossa- ja ylläpitopalveluista (Lehtinen & Vai- nikka 2009). Elinkaarimalli on erityisesti julkisten uudis- ja korjausrakentamisen inves- tointien ja niihin liittyvien kiinteistönhuoltopalveluiden hankintatapa. Elinkaarimallin avulla pyritään välttämään se, ettei investoinnin elinkaaren aikana tulisi suuria ylläpito- tai korjauskustannuksia, eli pitämään investoinnin elinkaarikustannukset hallittavissa. Elinkaarimallin avulla pyritään ylläpitämään tiettyä palvelutasoa, ja vuosimaksuun voi- daan sitoa esimerkiksi käyttäjätyytyväisyys. Vastaavasti, jos rakennuksen käyttö on ollut ennakoitua suurempaa, toimittaja saa korotetun maksun. Elinkaarimallin mukai- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 85 sessa rakennushankinnassa myös energiatehokkuus ja materiaalivalinnat ovat oletet- tavasti kestävämpiä kuin perinteisessä suunnittelu-urakka-mallissa, koska rakennuk- sen ylläpito on toimittajan vastuulla. Elinkaarimalli soveltuu pääomavaltaisiin ja pitkäkestoisiin uudis- ja peruskorjaushank- keisiin, joissa on otettava huomioon kohteen koko elinkaaren aikaiset riskit ja kustan- nukset. Elinkaarimallissa tilaaja siirtää useita riskejä palvelutuottajalle. Lähtökohtana on, että riskin kantaa se osapuoli, jolla on parhaat edellytykset vaikuttaa riskin toteutu- miseen. Onnistuneella riskien siirtämisellä voidaan palvelutuottajille tarjota kannus- teita, jotka motivoivat niitä elinkaaren aikaisten hyötyjen tuottamiseen ja palveluiden sekä ratkaisujen edelleen kehittämiseen (Lahdenperä 2005). Vastaamalla rakennuk- sen käytön aikaisen palvelutason laadusta (mm. sisäilmaolosuhteiden osalta) raken- nusliikkeellä on jo suunnittelu- ja rakentamisvaiheissa insentiivi tuottaa laadukas ja kokonaistaloudellinen ratkaisu, jonka elinkaaren aikaiset riskit on minimoitu. Julkiselle tilaajalle rakennuksen toimivuusriskien siirto yhdistettynä hyvin ennakoitavissa ole- vaan jatkuvalaskutteiseen käyttömaksuun voi olla houkutteleva malli. Tilaaja pystyy perinteisiä urakkamalleja helpommin varautumaan hankkeen koko elinkaaren aikaisiin kustannuksiin, koska ne muodostuvat vuosittaisista palvelujen käyttöön ja laatuun pohjautuvista palvelumaksuista (Rintala ym. 2010). Elinkaarimallissa tilaaja tekee palvelutuottajan kanssa urakkasopimuksen ja palvelu- kauden pituisen huolto- ja ylläpitosopimuksen. Palveluyhtiö kantaa ensisijaisesti rahoi- tus-, sopimus- ja vastapuoliriskejä (Lehtinen & Vainikka 2009). Suurissa elinkaari- hankkeissa on mahdollista perustaa erillinen projektiyhtiö, jonka omistus ja rahoitus järjestetään hankekohtaisesti. Elinkaarimallin käyttöä on Suomessa hidastanut se, että julkinen tilaaja saa yleensä lainaa edullisemmin ehdoin kuin yksityiseen rahoituk- seen nojautuva elinkaaripalvelun tuottaja tai projektiyhtiö. 4.4 Taloudelliset keinot Neljäs luokka kestävien ja innovatiivisten hankintojen riskienhallinnan- ja jakamisen keinoja pitää sisällään erilaisia taloudellisia menettelyjä. Riskienhallinnan taloudellisia keinoja voidaan käyttää vahinkojen estämiseen/pienentämiseen, vahinkojen jakami- seen ja viime kädessä vahinkojen kattamiseen. Harkittaessa taloudellisten riskinhallin- tainstrumenttien tyyppiä, saatavuutta ja toimivuutta on jaoteltava riskit yksityiskohtai- sesti, koska instrumentit edellyttävät useimmiten kohdentamista tiettyyn riskiin ja ra- jaamista. Poikkeuksena on suora investointituki, jota varsinkin etukäteen myönnettynä voidaan usein käyttää kattamaan laajasti erilaisten riskien toteutumisen taloudellisia vaikutuksia. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 86 Riskien analysointi sisältää tyypillisesti negatiivisten seurausten määrän (vakavuuden) ja toteutumistodennäköisyyden arvioinnin. Kolmas tärkeä tekijä on riskin kohdistumi- sen määrittely, ts. missä määrin vahingolliset seuraukset kohdistuvat tilaajaan, toimit- tajaan tai kolmansiin osapuoliin. Tähän pystytään jossain määrin vaikuttamaan han- kintamallilla ja sopimustekniikalla, jolloin yleisenä periaatteena on, että riskit pyritään kohdentamaan osapuolelle, joka parhaiten pystyy ne hallitsemaan omalla osaamisel- laan ja toiminnallaan. Tavoitteena on myös kohtuullinen tasapaino kunkin osapuolen riskien ja odotettavissa olevien hyötyjen välillä, mikä saattaa edellyttää paitsi riskien myös hyötyjen jakamista osapuolten välillä. Riskien jaottelu on tarpeen myös sen arvi- oimiseksi, missä määrin olemassa olevat instrumentit kattavat innovatiivisten inves- tointien riskit ja miltä osin on mahdollisesti puutteita. Luvussa 2 on esitetty innovatiivisiin ja kestäviin hankintoihin liittyvien riskien jaottelu viiteen ryhmään, ml. kunkin ryhmän tärkeimmät riskit ja niiden kohdentuminen: (1) hankinnan kohteeseen liittyvät riskit, (2) toimittajaan ja sen toimintaan liittyvät riskit, (3) tilaavaan organisaatioon liittyvät riskit, (4) hankintaprosessiin ja sopimussuhtee- seen liittyvät riskit sekä (5) markkinoiden ja ekosysteemien kehitykseen liittyvät riskit. Taloudellisten riskinhallintainstrumenttien kannalta keskeisin riskityyppi on ryhmä 1 eli hankinnan kohteeseen liittyvät riskit, ts. hankkeen toiminnallinen tai taloudellinen epä- onnistuminen. Toisaalta voidaan todeta, että muissakin riskityypeissä toteutuneet va- hingot ovat ainakin osaksi taloudellisia tai johtavat sellaisiin esimerkiksi korjaavien in- vestointien, korkeampien käyttökustannusten, ennakoitua pienempien hyötyjen, va- hingonkorvausvastuun ym. seurauksena. Tässä kappaleessa keskitytään esittelemään kotimaisia ja kansainvälisiä taloudellisia instrumentteja, joita käytetään riskien pienentämiseen, jakamiseen ja kattamiseen. Taloudellista tukea voidaan myöntää innovatiivisen hankinnan eri vaiheisiin: (1) han- kinnan valmistelu, (2) uuden ratkaisun kehityksen hankinta, (3) uuden ratkaisun käyt- töönotto ja toteutusvaihe. 4.4.1 Hankinnan valmistelun tuki Riskien tunnistamisessa ja pienentämisessä on keskeisessä asemassa perusteellinen hankevalmistelu, jossa (hankintatavasta riippuen) asetetaan tavoitteet, rajataan han- kinta ja määritellään mm. vaadittavat suoritusarvot teknisessä, taloudellisessa ja ym- päristövaikutusmielessä. Yksi keskeinen päätös hankevalmisteluvaiheessa on hankin- tamallin valinta. Monien riskien välttämiseen, pienentämiseen ja jakamiseen vaikute- taan tehokkaimmin ja edullisimmin nimenomaan hankevalmisteluvaiheessa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 87 Hankevalmisteluvaiheeseen soveltuva taloudellinen riskinhallintainstrumentti on pro- jektikehitykseen ja hankintamäärittelyihin kohdistettu avustus, mahdollisesti yhdistet- tynä tiedon jakamiseen ja neuvontaan. Hankevalmistelun kattavuus ja laatu edellyttävät riittävien asiantuntijaresurssien käyt- töä, johon hankekehitystuella voidaan vaikuttaa. Keinoina on mm. keskitetty neu- vonta- tai hankintapalvelu, ulkoiset asiantuntijapalvelut ja yhteishankinnat. INFOLAATIKKO 17 Hankintojen ja rahoituksen neuvontapalveluita Keskitettyä neuvonta- ja hankintapalvelua julkiselle sektorille tarjoavat mm. - Julkisten hankintojen neuvontayksikkö Suomen Kuntaliitossa - Kestävien ja innovatiivisten hankintojen osaamiskeskus KEINO:n neuvontapalvelu - Business Finlandin ylläpitämä EU-rahoitusneuvonta - Rahoituksen neuvontapalvelut Inspira Oy (Kuntarahoituksen tytäryhtiö) - Euroopan unionin Eafip-palvelu tarjoaa maksutonta neuvontaa innovatiivisten julkisten hankintojen valmisteluun ja toteutukseen (European Assistance for Innovation Procurement). - Ulkoisia asiantuntijapalveluita tarjoavat eri alojen suunnittelu-, konsultointi-, lakiasiaintoimistot, rahoitusneuvojat, projektinhallintayhtiöt jne. 4.4.1.1 Business Finlandin innovatiivisten julkisten hankintojen rahoitus Innovaatiorahoittaja Business Finland tarjoaa julkisia hankintoja toteuttaville organi- saatioille innovatiivisten julkisten hankintojen rahoitusta (IJH). Rahoitus on kohdistettu julkisille organisaatioille, joilla on motivaatiota hankintojen uudistamiseen, kyky ja re- surssit toteuttaa innovatiivinen hankinta sekä resurssit kehitetyn ratkaisun käyttöönot- toon. Business Finland jäsentää rahoituksen kohteet kolmeen vaiheeseen, joista IJH-rahoi- tus kohdistuu kahteen ensimmäiseen: (1) markkinoiden kartoitus ja hankinnan määrit- tely, (2) kilpailutusvaihe, yhteiskehittäminen ja pilotointi sekä (3) kehitetyn ratkaisun käyttöönotto ja skaalaus. Hankinnan valmistelu ja uuden ratkaisun kehitysvaiheet ovat rahoituksen piirissä, kehitetyn ratkaisun käyttöönotto sitä vastoin ei. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 88 Business Finlandin rahoitus voi kattaa kehityshankkeen kustannuksista 40-50 %. Ra- hoitusta voi käyttää hankinnan valmistelun kustannuksiin. Näihin voi lukeutua ulko- puolisten asiantuntijapalveluiden ostoja. Rahoituksella voi kattaa myös palkkioita yri- tykselle kehitysvaiheen toteutuksesta. Business Finlandin tavoitteena on, että kohteena oleva hankinta tukee toiminnan muutoksessa ja on volyymiltaan riittävä. Hankinnan koolle ei ole asetettu muodollista vähimmäisarvoa, mutta hyvin pieniä hankkeita ei käytännössä ole rahoitettu. Kritee- rinä on, että hankinnassa kehitettävälle ratkaisulle on laajaa liiketoimintapotentiaalia. Yritysyhteistyö on merkittävässä roolissa. Hankkeita ei ole rajattu tiettyihin hankinta- menettelyihin, mutta hankinnan tulee sisältää yritysten kehitystyötä jossain muodossa. Useissa viime vuosina rahoitetuissa hankkeissa on sovellettu hankintamenettelynä in- novaatiokumppanuutta, mutta myös muita hankintamalleja on käytetty. Business Finlandin rahoitus jakaa hankintayksikön kanssa innovatiivisen hankinnan valmisteluun tarvittavia ja uuden ratkaisun kehittämiseen tarvittavia kustannuksia. Sen tuella voidaan myös toteuttaa konkreettisia riskienhallintaan liittyviä selvityksiä esim. alihankintana. Kehitettävän ratkaisun käyttöönottoon liittyviä investoinnin riskejä sitä ei voida suoraan kohdistaa, mutta epäsuorasti toki myös valmisteluvaiheen parempi re- sursointi voi edesauttaa myös käyttöönottovaiheen riskien pienentymiseen. 4.4.1.2 Euroopan investointipankin ELENA-rahoitus European Local Energy Assistance ELENA on Euroopan Investointipankin hallin- noima rahoitusinstrumentti, jolla rahoitetaan paikallisten toimijoiden ilmastonmuutos- ohjelmien ja toimenpiteiden valmistelua. ELENA-rahoituksen tavoitteena on innovatii- visten käytäntöjen levittäminen. ELENA rahoittaa vähintään 30M€ suuruisen inves- tointiohjelman valmistelua jopa useamman miljoonan euron avustuksella. Kaikkien mukaan laskettavien investointien täytyy liittyä energiatehokkuuteen, hajautettuun uu- siutuvaan energiaan tai tiheään asutun alueen liikenteeseen. Esimerkiksi uudisraken- nuksen investoinneista voidaan mukaan laskea vain pieni osa. ELENAan hyväksyttyjä hankkeita on useissa Euroopan maissa, mutta toistaiseksi Suomessa mahdollisuu- teen on tartuttu vielä varsin vähän. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 89 INFOLAATIKKO 18 Helsingin Asunnot Heka Oy:n energiakorjausten hankinta Suomalainen esimerkki ELENA-rahoituksen saajasta on Helsingin Asunnot Heka Oyn hanke, jonka tavoitteena on vähentää Hekan laajojen peruskorjauskohteiden energiankulutusta noin 40 % kohteessa tehtävän monitavoiteoptimoinnin avulla. Optimointi tehdään kaikkiaan vähintään 170 asuinrakennukselle. Monitavoiteoptimoinnin avulla voidaan merkittävästi parantaa asuinrakennusten energiatehokkuutta sekä edistää uusiutuvan energian ja hukkalämpöjen hyödyntämistä. Hankkeessa kerättyä tietoa on mahdollista käyttää tyypillisesti kannattavimpien ratkaisujen tunnistamiseen ja käyttää hyväksi myös yksityisen sektorin energiatehokkaassa korjausrakentamisessa niin Suomessa kuin Euroopassa. Hanke toteutetaan ajalla 1.10.2020 - 30.9.2023 ja sen kokonaiskustannus on 2 034 000 €. (Heka Oy, Helena-hanke, 2020). ELENA-hankerahoituksen haun 1.vaiheessa jätetään esihakemus, jonka Heka jätti v. 2019. Aiehakemuksessa rahoittajalle esitellään idea hankkeeksi. Asiantuntijoita käytettiin apuna hankkeen ympäristövaikutusten määrittämisessä aiehakemusta varten. Aiehakemuksen hyväksynnän jälkeen jätettiin varsinainen hakemus, jonka tekemisessä Heka käytti konsulttia. Päätös siitä tuli noin vuoden päästä, eli 2020 ja hanke päästiin aloittamaan muutama kuukausi sen jälkeen. 4.4.1.3 Innovaatioseteli hankintojen valmisteluun Ruotsin kansallinen innovaatiorahoittaja Vinnova myöntää julkisille hankintayksiköille innovaatioseteleitä, joilla ne voivat hankkia asiantuntijapalveluita hankinnan valmiste- luun. Nämä voivat koskea esimerkiksi toimialaosaamista, markkina-analyysejä, mark- kinavuoropuhelua, innovaatiojohtamista, juridiikkaa, immateriaalioikeuksia, palvelu- muotoilua tai hankintamenettelyjä. Rahoitusta voi käyttää myös uusien ratkaisujen testaukseen, verifiointiin ja validointiin tutkimusinfrastruktuuria hyödyntäen. Innovaa- tioseteli on arvoltaan enintään 200 000 kruunua eli noin 20 000 euroa. Mikäli hankin- tayksikkö tarvitsee tukea useampaan erilliseen asiantuntijapalveluun, rahoitusta on mahdollista saada enintään 400 000 kruunua. Rahoitusta voi hakea ennen innovatiivi- sen hankinnan valmistelun käynnistymistä tai sen aikana. Innovaatiosetelin hakuja on myös kohdistettu tiettyihin teemoihin, kuten alkuvuonna 2022 haku resurssitehokkai- siin, kiertotalouden mukaisiin ja hiilineutraaleihin ratkaisuihin. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 90 4.4.1.4 Sektori- ja teemakohtaiset valmistelutuet Eri toimialoilta löytyy kohdistettuja tuki-instrumentteja teemakohtaisiin hankintojen ja investointien valmisteluhankkeisiin. Tällaisia tukia on eri maista löydettävissä mm. lii- kenteen, uusiutuvan energian, digitalisaation ja kestävän rakentamisen alueilla. INFOLAATIKKO 19 Vähähiilisten kaukolämpöverkkojen projektikehityksen tuki paikallishallinnolle Kansainvälisenä esimerkkinä yhdelle sektorille suunnatusta monivuotisesta hankekehitystuesta voidaan mainita Iso-Britannian Heat Network Delivery Unit (HNDU) - ohjelma, jonka tavoitteena on maanlaajuinen vaikutus vähähiiliseen lämmitykseen siirtymisessä. Ohjelma on monivuotinen hankekehitystuki julkisen sektorin toimijoille (local authorities) kaukolämpöverkkojen ja niihin liittyvien nolla/vähähiilisten lämmönlähteiden kehittämiseksi. Tuki pienentää alkuvaiheen riskiä hankintayksikön kannalta ja parantaa projektikehityksen laatua mahdollistamalla ulkopuolisten asiantuntijoiden käytön sekä myös HNDU:n toteuttaman keskitetyn ohjeistuksen ja kehitystyön laadunvalvonnan ansiosta. Kaukolämpöinvestoinnit ovat luonteeltaan pitkävaikutteisia kestävän kehityksen infrastruktuuri-investointeja. Teknisten innovaatioiden merkitys (ja riski) on varsin pieni, koska kaukolämmitykseen liittyvät tekniset ratkaisut ovat laajassa käytössä monissa muissa maissa. Riski on luonteeltaan ennen kaikkea liiketoimintariski. Lyhyellä aikavälillä kyseessä on kaupallinen riski; millä ehdoilla ja missä määrin asiakkaat (lämmönkuluttajat) sitoutuvat pitkäaikaisiin lämmönostosopimuksiin. Pitemmällä aikavälillä kyseessä on markkinariski laajemmin. Kaukolämpötoiminta edellyttää varsin mittavia ja etupainotteisia investointeja, jotka mahdollistavat erilaisten vähähiilisten lämmöntuotantomuotojen hyödyntämisen, esimerkiksi, hukkalämmön talteenotto, jätteenpoltto, aurinkoenergia, biopolttoaineet, energiatehokas yhdistetty sähkön ja lämmön tuotanto, lämmön varastointi. Kilpailevien teknologioiden kehitys (esim. lämpöpumput) ja lämmönkulutuksen tehostuminen (rakennusten energiatehokkuus, lämmön talteenotto) lisäävät etupainotteisten kaukolämpöjärjestelmäinvestointien liike- toimintariskiä. Perinteisesti ”kaukolämpömaissa” (Pohjoismaat, Itä- ja Keski-Eurooppa) investoijana on toiminut ensisijaisesti julkinen sektori (kunnat), joille pitkäkestoiset ja matalatuottoiset infrastruktuuri-investoinnit ovat luonteenomaisia ja joilla on myös mahdollisuus vaikuttaa alueiden lämmitysmuodon valintaan. Iso-Britanniassa lähtökohtana on kuitenkin investointivastuun siirtäminen yksityiselle sektorille hankekehityksen jälkeen, mikä lisää liiketoimintariskin vaikutusta investointipäätökseen ja edelleen kunnan tekemän alkuvaiheen hankekehityksen riskiä. Onnistuneen hankesuunnittelun jälkeen on mahdollista hakea tukea kaupallistamisvaiheeseen ja investointitukea toteutukseen (Green Heat Network Fund), kaupallisen riskin pienentämiseksi ja rahoituksen saatavuuden parantamiseksi. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 91 4.4.2 Kehitysvaiheen tuki Kehitysvaiheeseen kohdistuva rahoitustuki on sellainen julkisen sektorin tarjoama ra- hoitustuki, jolla uuden ratkaisun kehitystyön kustannuksia jaetaan ulkoisen rahoittajan toimesta. Rahoittajien vaatimuksena on tyypillisesti se, että kehitystyön kohde on sel- västi tunnistettavissa ja määriteltävissä erotuksena sen tuloksena olevasta toimitus- vaiheen hankinnasta. Käytännössä tämä tarkoittaa usein sitä, että kehitys- ja toteutus- vaiheet toisistaan erottavat hankintamallit ovat erityisen kiinnostuksen kohteina, koska rahoittaja pystyy helpommin arvioimaan rahoituksensa kohdistumista nimenomaan kehitysvaiheeseen. Innovatiivisen hankinnan kehitysvaiheen tukea on saatavilla Eu- roopan unionista ja kansallisista rahoituslähteistä. 4.4.2.1 Esikaupallisten hankintojen tuki Esikaupallisen hankinnan lähestymistapa on malli yhteiskunnallisiin tarpeisiin vastaa- vien innovaatioiden vauhdittamiseksi. Esikaupallinen hankinta (pre-commercial procu- rement, PCP) on t&k-hankinta, jonka tavoitteena on laittaa yritykset kilpailemaan julki- sen sektorin tarpeisiin vastaavien uusien ratkaisujen kehittämiseksi. Menetelmä sovel- tuu erityisesti tilanteisiin, joissa julkisen sektorin tunnistamaan kehittämistarpeeseen ei markkinoilla vielä ole olemassa tarjontaa ja jossa edellytetään vaativaa kehitystyötä sen ratkaisemiseksi. Keskeistä mallissa on kehitysprosessin jakaminen esikaupalli- seen t&k-vaiheeseen sekä sen tuloksena syntyvien kaupallisten lopputuotteiden mark- kinoihin. Tavoitteena on organisoida esikaupallinen innovaatioprosessi, jonka tulok- sena markkinoille kehitetään uusia tuotteita ja palveluita. Kehitystyön päämääränä on myös tulosten kaupallistaminen, jolloin julkinen ostaja voi ottaa ne normaalien hankin- tamenettelyjen kohteeksi. Toinen tärkeä piirre on riskien ja hyötyjen jakamisen periaate. Julkinen sektori osallis- tuu tuotekehityksen rahoitukseen esikaupallisessa vaiheessa. Teollis- ja tekijänoikeu- det jaetaan siten, että yrityksille muodostuu riittävät kannustimet syntyvien innovaati- oiden kaupallistamiseen. Julkinen toimija voi kuitenkin pyrkiä julkaisemisen sekä stan- dardoinnin kautta edesauttamaan tulosten laajempaa hyödyntämistä. Esikaupallinen hankinta on vaiheittain etenevä prosessi. Kunkin vaiheen jälkeen suo- ritetaan väliarviointi, jonka perusteella valitaan lupaavimmat ratkaisut jatkokehityk- seen. - Vaiheessa 1 sopivia ratkaisuja kartoitetaan vertailemalla yritysten esittämien ehdotusten teknistä, taloudellista ja organisatorista toteuttamiskelpoisuutta. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 92 - Vaiheessa 2 kehitetään prototyyppi. Tässä pyritään varmistamaan, että ratkai- sun ominaisuudet vastaavat julkisen ostajan asettamia toiminnallisia ja suori- tuskykyyn liittyviä vaatimuksia. - Vaiheessa 3 kehitetään ensimmäiset testituotteet. Tässä pyritään varmista- maan erilaisten ratkaisujen suorituskyky todellisissa julkisten palveluiden käyt- töolosuhteissa. Tuloksena ovat mm. tuotteen tekninen erittely, kenttätesti ja päivitetty kustannus-hyöty-arvio. Euroopan komissio tukee esikaupallisten hankintojen toteutusta Horisontti-ohjelmasta. Rahoitettavat hankkeet valitaan teemakohtaisten rahoitushakujen kautta ja niiden tu- lee koostua vähintään kolmen organisaation yhteistyöstä edustaen ainakin kahta EU:n jäsenmaata. Hankkeet ovat monivuotisia koostuen useasta vaiheesta. EU:n hankerahoitus kohdistuu hankinnan valmisteluun ja hankintakustannuksiin. Hankinta- kustannuksista korvataan tyypillisesti 90-100 %. Edellä luvussa 3.3 on kuvattu auto- nomisen joukkoliikenteen hallintajärjestelmän kehittämiseen kohdistunutta Fabulos- hanketta ja sen puitteissa tehdyn esikaupallisen hankinnan riskinäkökohtia. Useissa maissa on myös kansallisia ja alueellisia esikaupallisten hankintojen tukioh- jelmia. Euroopassa ainakin Ruotsissa, Tanskassa, Alankomaissa, Belgiassa, Iso-Bri- tanniassa ja Espanjassa on omia ohjelmia. Euroopan ulkopuolella vastaavia ohjelmia löytyy mm. Yhdysvalloissa, Kanadassa ja Australiassa. INFOLAATIKKO 20 Tanskan esikaupallisten hankintojen tuki Kahdeksan tanskalaista vesihuolto-organisaatiota toteuttivat vuonna 2015 esikaupallisen hankinnan, jonka tavoitteena oli kehittää uusia jätevesilietteen käsittelyratkaisuja. Hankinta sai 16,5 miljoonaa Tanskan kruunua (n. 2,2 miljoonaa euroa) tukea Markkinakehitysrahastosta. Hanke toteutettiin yhteistyössä vesialan yhteistyöjärjestö Danvan kanssa. Esikaupalliseen hankintaprosessiin sisältyi markkinavuoropuhelu, julkinen tarjouskilpailu ja sopimuskausi kattaen ensimmäisessä vaiheessa toteutettavuusselvityksen ja toisessa vaiheessa ratkaisun kehitystyön ja testauksen. Hankinnan vaatimusmäärittely laadittiin yhteistyössä vesihuolto- organisaatioiden kesken. Tarjouskilpailun perusteella valittiin viisi yritystä, jotka laativat 6 kuukauden aikana toteutettavuusselvityksen omasta ratkaisustaan. Ensimmäisen vaiheen tulosten perusteella niistä valittiin kolme yritystä kehittämään ja testaamaan ratkaisujaan. Yksi yrityksistä oli AquaGreen, joka toteutti jätevesilietteen kuivausratkaisun hyödyntäen pyrolyysiä. Prosessin lopputuotteena syntyy biohiiltä, jota voidaan käyttää fosforipitoisena lannoitteena ja josta lämpökäsittelyn avulla patogeenit ja mikromuovi ovat hajonneet. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 93 4.4.3 Hankinnan toteutusvaiheen ja investoinnin tuki Investointihankkeen rahoituksessa pääkomponentit ovat tyypillisesti oma rahoitus ja vieras pääoma (lainarahoitus). Kestävien ja innovatiivisten investointien kyseessä ol- lessa kolmas tärkeä komponentti on investointituki, joko investointiavustuksena tai korkokustannuksiltaan, vakuusehdoiltaan ja/tai takaisinmaksuehdoiltaan edullisen lai- nan muodossa. Jos investoinnin taloudellinen riski toteutuu, sitä kattaa ensisijaisesti investointituki, seuraavaksi oma rahoitus ja viimeisenä lainarahoitus. Varsinkin suu- remmissa hankkeissa lainarahoitus jakautuu useampaan senioriteettiluokkaan va- kuusaseman, maturiteetin ja korko- ym. kustannusten ja ehtojen mukaan. Myös oman pääoman luokka voi jakaantua eri tasoihin. Rahoitus itsessään muodostaa yhden keskeisen riskiryhmän investointihankkeessa, mutta toisaalta onnistuneesti järjestetty rahoitus auttaa vähentämään ja jakamaan in- vestoinnin muita riskejä. Rahoitusriskien toteutuminen saattaa aiheuttaa hankkeen vii- västymisen tai peruuntumisen, kannattavuuden huononemisen, toiminnan lopettami- sen (konkurssi) tai hätärahoituksen tarpeen. Taulukko 9 kokoaa tyypillisiä rahoituk- seen liittyviä riskejä. Taulukko 9. Tyypillisiä rahoitukseen liittyviä riskejä Riski Vaikutukset ja varautuminen Rahoituksen saatavuus • Mikäli investoinnille ei pystytä varmistamaan riittävää rahoitusta hyväksyttävillä ehdoilla (vakuudet, maturiteetti, kustannukset ym.), investointia ei pystytä toteuttamaan Investointikus- tannusten nousun (tai vir- hearvioinnin) kattaminen • Kustannusylityksiin on varattava riittävä rahoitusmarginaali jo investointipää- töstä tehdessä, sitä suurempi, mitä epätavallisempi hanke • Kustannusylitysriskin siirtäminen sopimuksellisesti toimittajille (mikä tulee usein takaisin korkeampina tarjoushintoina) • Mahdollisuus lisätä oma- ja/tai lainarahoitusta investoinnin toteutuksen ai- kana (reservi) • Seurauksena kannattavuuden huononeminen ja ääritapauksessa mahdolli- sesti investoinnin jääminen keskeneräiseksi Lainasopimus- ten ehdot (koskee lä- hinnä projekti- rahoituksen tai yritysten lai- nanottoa) • Lainan nostot eivät toteudu ennen kuin sovitut ennakkoehdot täyttyvät (tyy- pillisesti due diligence, hankkeen luvitukset, maanomistus/vuokrasopimus, vakuusjärjestelyt ym.) – seurauksena viivästyminen tai keskeytyminen • Lainakustannusten nousu (esim. muuttuva korko) • Aikaistettu takaisinperintä, tyypillisesti jos hankkeen taloudellinen kannatta- vuus huononee muusta syystä) • Kuntien lainanotossa (tai kunnan takauksella) lainan saatavuus ja ehdot ovat helpommat. Tällöin investoijana on kunta tai kunnan hallitsema projek- tiyhtiö. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 94 4.4.3.1 Euroopan unionin innovatiivisten hankintojen rahoitustuki Euroopan komissio myöntää rahoitusta innovatiivisten julkisten hankintojen toteutta- miseen eräiden ohjelmiensa kautta. Näitä ovat erityisesti Horisontti-ohjelma sekä pienten ja keskisuurten yritysten edistämiseen kohdistuvat COSME-ohjelma. EU:n ter- minologiassa käytetään näistä hankkeista yleisesti nimitystä public procurement of in- novation, PPI. Rahoitusta myönnetään tyypillisesti useiden maiden hankintayksiköi- den yhteistyöhankkeille, joissa kohteena on yhteinen tarve uudelle ratkaisulle. Rahoi- tetuilla hankkeilla voidaan kattaa hankinnan kustannusten lisäksi valmistelusta ja yh- teistyöstä syntyviä kustannuksia. Rahoitusosuudet vaihtelevat hakukohtaisesti, mutta tyypillinen korvausaste useissa hauissa on ollut 30 % hankintakustannuksista. Rahoi- tuksen avulla Euroopan unionin jakaa uuden ratkaisun hankintaan liittyvää riskiä sekä jaetaan yhteistyöstä syntyviä kustannuksia. INFOLAATIKKO 21 Innovatiivisten valaistusratkaisujen hankinta ProLITE oli vuosina 2013–2016 toteutettu EU:n osarahoittama PPI-hanke, jossa toteutettiin innovatiivisten valaistusratkaisujen hankinta kolmessa eurooppalaisessa kaupungissa (Lontoo, Bremen, Torino) ja Italian valtion yhteishankintayksikössä (Consip). Valaistuksen käyttökohteina olivat katuvalaistus, metroasemat ja julkiset rakennukset kuten koulut. Hankinnan tavoitteena oli löytää ratkaisut, jotka tuottavat kustannus-hyötysuhteeltaan parhaat elinkaaren kattavat ratkaisut. Pyrkimyksenä oli löytää toiminnallisesti paremmin sopivia valaistusratkaisuja ja pienentää energiankulutusta, hiilidioksidipäästöjä ja käyttökustannuksia. Hankkeen toteutusvaiheita olivat tarveanalyysi, markkinakatsaus, markkinavuoropuhelu, vaatimusmäärittely ja kilpailutukset. Markkinavuoropuhelun yhteydessä tehtiin myös valaistuspilotteja mm. metroasemalla Lontoossa. Kukin neljästä hankintayksiköstä toteutti itsenäiset tarjouskilpailut. Ostajien yhteenlaskettu hankintavolyymi kohteena olevissa valaistusratkaisuissa arvioitiin olevan noin 1,5 miljardia euroa. Hankkeeseen ei sisältynyt hankintayksiköiden välistä yhteishankintaa. Euroopan komission rahoitus Pro-Lite-hankkeelle oli 2 miljoonaa euroa. 4.4.3.2 Sektori- ja teemakohtaiset investointituet Edellä kuvattujen yleisten investointitukien lisäksi eri toimitaloilta löytyy lukuisia rahoi- tuslähteitä, jotka kohdistuvat tietyn tyyppisiin investointikohteisiin. Tällaisia ovat mm. uusien energiainvestointien tuet ja ilmastovaikutusten pienentämiseen kohdistetut tu- kiohjelmat. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 95 Suomessa työ- ja elinkeinoministeriön myöntämä energiatuki edistää uusien ja inno- vatiivisten ratkaisujen kehittämistä energiajärjestelmän muuttamiseksi vähähiiliseksi pitkällä aikavälillä. Rahoitusta voidaan myöntää investointi- ja selvityshankkeisiin (yri- tykset, kunnat ym.). Uuden energiateknologian demonstrointiin on mahdollista saada korkeampi tukiosuus kuin koeteltujen energiaratkaisujen investointeihin. 4.4.3.3 Ruotsin Klimatklivet-ohjelma Klimatklivet (suomeksi Ilmastoharppaus) on Ruotsin luonnonsuojeluviraston (Natur- vårdsverket) tarjoama investointituki paikallisiin ja alueellisiin ilmastoinvestointeihin. Ohjelma myöntää rahoitusta yksityisille ja julkisille organisaatioille fyysisten investoin- tien tekemiseen, joilla on kasvihuonekaasuja pienentävä vaikutus. Tuella pyritään myös edistämään uuden teknologian käyttöönoton, markkinoille pääsyn, työllisyyden ja hyvinvoinnin tavoitteita. Tukea voi saada eri toimialojen hankkeet mukaan lukien lii- kenne, rakentaminen, energia ja teollisuus. Vuosia 2015-2021 Klimatklivet on rahoitta- nut yli 4000 hanketta noin 9 miljardilla kruunulla. Valtaosa rahoitetuista hankkeista on kohdistunut ilmastoratkaisujen leviämiseen ja skaalautumiseen kuten rakennusten lämmitystavan muutoksiin, sähköisiin ajoneuvoihin, latauspisteisiin ja biokaasulaitok- siin. Hankkeiden koko vaihtelee pienistä muutaman tuhannen kruunun tuista aina sa- tojen miljoonien investointeihin. Hankkeista noin 16 % on ollut julkisen sektorin kuten kuntien ja kuntaomisteisten yhtiöiden toteuttamia hankkeita. Julkisen hallinnon organi- saatioille rahoituksen enimmäisosuus investoinnin arvosta on 50 prosenttia. Julkisen sektorin toteuttamia uuden teknologian hankkeita on rahoitettu mm. joukkoliikenteen, sairaalatekniikan ja kiertotalouden aloilla. Täysin uuden teknologian demonstraatioita ei ohjelmasta ole rahoitettu. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 96 INFOLAATIKKO 22 Ilokaasun talteenottolaitteiden hankinta sairaaloihin Ruotsissa useat sairaalat ovat ottaneet käyttöön järjestelmiä, joilla hoidon yhteydessä vapautuva ilokaasu saadaan talteen ja voidaan tuhota. Ilokaasu on hajuton ja väritön kaasu, jota käytetään kivun lievitykseen synnytyksissä, hammashoidossa ja kirurgiassa. Ilokaasu eli typpioksiduuli (N2O) on voimakas kasvihuonekaasu, jolla on noin 300 kertaa hiilidioksidia voimakkaampi ilmastoa lämmittävä vaikutus. Ongelmana ilokaasun käytössä on, että huomattava osa kaasusta vapautuu huoneilmaan potilaan uloshengityksen mukana. Ilokaasupäästöjen on arvioitu muodostavan merkittävän osan sairaanhoidon ilmastovaikutuksista. Vuosina 2015-2020 yhteensä 12 sairaalaa on saanut rahoitusta Klimatklivet-ohjelmasta ilokaasun poistolaitteiden hankintaan. Rahoitus on kattanut 50 % hankintojen kustannuksista. Tukisummat ovat vaihdelleet 0,5–2 miljoonan kruunun välillä tarvittavien järjestelmien koosta riippuen. Markkinoilla on kaksi ruotsalaista laitetoimittajaa ja Ruotsi on ensimmäisiä maita, joissa ilokaasun talteenottoon ja ilmastovaikutusten minimointiin on systemaattisesti panostettu. 4.4.3.4 Norjan ilmastorahasto Enova Enova SF on Norjan valtion omistama ilmastorahasto. Sen tehtävänä on auttaa vä- hentämään kasvihuonekaasuja, parantaa energiatehokkuutta ja parantaa huoltovar- muutta. Enova rahoittaa vuosittain 3 miljardia kruunua eli noin 300 miljoonaa euroa vähäpäästöisten ratkaisujen kehitystä ja käyttöönottoa. Rahoitus on pääosin avus- tusta eli valtiontukea, joissain tapauksissa myös lainoja. Tavoitteena on pienentää in- vestoinnin toteuttajan kustannuksia ja riskiä. Jakamalla tietoa hyvistä ratkaisuista Enova pyrkii pienentämään riskiä myös muiden käyttöönottajien kannalta. Rahoitusta myönnetään sekä uusien innovatiivisten ratkaisujen kehittämiseen että myös niiden käyttöönottoon ja levittämiseen. Pääosa rahoituskohteista on teknologiakehityksen loppuvaiheen ja markkinoille tulon varhaisen vaiheen hankkeita. Tavoitteena on sekä teknologian kehittäminen että markkinoiden luominen ja vahvistaminen vähäpäästöi- sille ratkaisuille. Enova myöntää rahoitusta sekä yksityisille että julkisille organisaatioille. Valtaosa ra- hoitetuista hankkeista on yrityshankkeita, mutta julkisen sektorin toimijat kuten kunnat ovat myös merkittäviä rahoituksen saajia. Kunnat ovat saaneet investointitukea erityi- sesti sähköisten ajoneuvojen hankintoihin ja julkisten rakennusten energiasaneerauk- siin. Yksittäisiä hankkeita on tuettu myös mm. energian varastointiin ja päästöttömien työkoneiden hankintoihin liittyen. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 97 INFOLAATIKKO 23 Päästöttömien työkoneiden hankintojen tuki Oslon kaupunki linjasi hankintastrategiassaan vuonna 2017, että kaupungin kaikilla rakennustyömailla tulisi pyrkiä päästöttömyyteen. Tavoitteena oli pienentää rakentamisen hiilijalanjälkeä sekä vähentää lähipäästöjen ja melun määrää kaupunkikeskustan työmailla. Ensimmäinen päästöttömien työkoneiden vaatimuksen asettanut hankinta käynnistyi vuonna 2019. Urakoitsijoiden huolenaiheena oli riski siitä, että päästöttömään kalustoon tehtyä investointia ei pystyisi hyödyntämään pilottiprojektin jälkeen muissa urakoissa. Oslon kaupunki päätti hankkia ensimmäiset koneet erillisillä leasing-sopimuksilla työkonevuokraajilta ja tarjota ne urakoitsijoiden käyttöön rakennusprojektin ajaksi. Lisäksi kaupunki maksoi työkoneiden käytöstä syntyneet sähkölaskut. Käytännössä nämä pilottihankkeet johtivat mm. ensimmäisten raskaiden kaivinkoneiden täyssähköisiin retrofit-toteutuksiin sekä akku- että kaapelikäyttöisinä. Päästöttömien työmaiden konseptin laajentuessa Norjan valtion ilmastorahoittaja Enova on tukenut päästöttömien rakennustyökoneiden kehitystä, pilotointia ja käyttöönottoa varsin monipuolisesti. Enova on tukenut kuntien omia työkonehankintoja, rakennusurakoitsijoita heidän toteuttamissa konehankinnoissaan, työkoneiden vuokraajia sekä leasing-palveluita tarjoavia rahoituslaitoksia. Koska suuri osa rakennushankkeista toteutetaan urakkahankintoina, joissa työkonekanta on yksityisten urakoitsijoiden tai heidän alihankkijoidensa omistuksessa, on työmaiden päästöttömyystavoitteiden kannalta tärkeää, että investointituki voidaan kohdistaa osapuolelle, jonka taseeseen koneinvestointi tehdään. Arvoketjun eri toimijat ovat voineet hyödyntää julkista investointitukea päästöttömiin työkoneisiin, mikä on edistänyt markkinan muodostumista ja kaikkien osapuolten kannalta uuden teknologian riskin madaltumista. Kevääseen 2022 mennessä Norjan rakennustyömailla on otettu käyttöön jo kymmeniä useiden eri konetyyppien sähköisiä työkoneita ja valmistajat ovat siirtymässä demolaitteista sarjavalmistukseen. Koneiden hankintahintojen odotetaan madaltuvan. (Kjendseth Wiik ym. 2021.) 4.4.4 Lainat Kuntarahoitus myöntää vihreää rahoitusta investointihankkeisiin, joissa syntyy mitat- tavia myönteisiä ympäristövaikutuksia. Rahoitettavien hankkeiden piiriin kuuluu laa- jasti eri yhdyskuntatekniikan osa-alueita: energia, joukkoliikenne, rakentaminen, vesi- huolto, jätehuolto ja ympäristönhoito. Rahoitus on laina- tai leasing-muotoista. Sen yleiset ehdot ovat samat kuin muussakin Kuntarahoituksen rahoituksessa, mutta se on asiakkaalle edullisempaa. Lisäksi vihreää rahoitusta saaneet hankkeet saavat käyttää vihreän rahoituksen tunnusta osoituksena hankkeen ympäristöystävällisyy- destä. Kuntarahoitus teettää hankkeista hiilijalanjäljen laskennan, joka on myös asiak- kaan käytettävissä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 98 Lukumääräisesti selvästi suurin osa viime vuosina rahoitetuista hankkeista on ollut kestävän rakentamisen kohteita. Niissä rahoituksen koko on vaihdellut 1 miljoonasta 30 miljoonaan euroon. Euromääräisesti suurimpia rahoituskohteita ovat olleet länsi- metron toinen vaihe, Merenkurkun autolautta ja suurten kaupunkien jätevedenpuhdis- tamot (Blominmäki Espoossa, Kakolanmäki Turussa). INFOLAATIKKO 24 Merenkurkun matkustaja-autolautan hankinta Merenkurkun matkustaja-autolautan hankinnan toteutti Kvarken Link, joka on Vaasan ja Uumajan kaupunkien omistama hankeyhtiö. Autolautan toteutuksessa on useita ympäristöystävällisiä ratkaisuja. Pääpolttoaineena on nesteytetty maakaasu (LNG), mutta se voi käyttää myös biokaasua. Aluksen tehontuotantoa tuetaan neljällä suurella litiumakulla, joiden turvin autolauttaa voidaan ajaa satama-alueella päämoottori pysäytettynä. Sähkövarasto varmistaa myös aluksen luotettavan operoinnin mahdollisissa moottorin vikatilanteissa. Aluksessa on veden virtausvastusta ja siten polttoaineen kulutusta pienentävä pohjan muotoilu. Noin 120 miljoonaa euroa maksanut laiva aloitti liikennöinnin elokuussa 2021. Kuntarahoitus myönsi investoinnille 25 miljoonan euron rahoituksen. Rahoituspäätöksessä vihreän rahoituksen ehtojen perusteena esitettiin arvio, että laivainvestointi pienentää vuotuisia hiilidioksidipäästöjä 1950 tonnia. Varustamon mukaan Aurora Botniaksi ristitty alus on maailman ensimmäinen matkustaja-autolautta, joka täyttää Clean Design -luokkamerkin kriteerit. 4.4.5 Riskitakuut Uuden tuotteen tekninen toimivuus mm. suorituskyvyn, käyttökustannusten ja tekni- sen käyttövarmuuden osalta on epävarmaa, koska käytöstä ei ole vielä olemassa näyttöä pidemmältä aikajaksolta. Tällaisiin tilanteisiin on kehitetty instrumentteja, joilla voidaan madaltaa ostavan organisaation riskiä liittyen uutta tuotetta koskevaan epä- varmuuteen. Riskitakuut ja suorituskykyvakuutukset ovat esimerkkejä riskinhallinnan keinoista, joita voidaan tarjota sekä julkisen sektorin toimesta että kaupallisina palve- lutuotteina. 4.4.5.1 Tanskan markkinakehitysrahaston riskitakuu Markkinakehitysrahasto (Markedsmodningsfonden) oli vuosina 2011-2015 Tanskassa toteutettu innovaatiorahoitusohjelma. Ohjelmaa hallinnoi Tanskan elinkeinovirasto (Ehrvervsstyrelsen) ja se sisälsi kolme osiota: (1) tuotetestauksen tuki, (2) innovatii- visten julkisten hankintojen rahoitus ja (3) riskitakuu. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 99 Tuotetestauksen tuki kohdistui uusien tuotteiden ja palveluiden testaukseen asiakkai- den toimesta realistisissa käyttöolosuhteissa. Hankkeen koon tuli olla vähintään 3 mil- joonaa tanskan kruunua (n. 300 000 euroa). Rahoitettava osuus hankkeen kustannuk- sista tuli olla 40-60 % riippuen hakijan koosta. Julkiset organisaatiot voivat saada 50 % hankkeen kustannuksista. Ohjelman toinen osio oli julkisten hankintojen tuki tarvekartoitukseen, markkinavuoro- puheluun, vaatimusmäärittelyyn ja tarjouspyynnön valmisteluun. Ohjelmassa tuettiin mm. esikaupallisia hankintoja sekä innovaatiokumppanuusmenettelyllä toteutettuja hankintoja. Ohjelma ei rahoittanut kehitystyön tuloksena olevan tuotteen tai palvelun hankinnan investointikuluja. Kolmas elementti ohjelmassa oli riskitakuu. Jos hankitun tuotteen innovatiiviset omi- naisuudet eivät toimi vaatimusten mukaisesti, ohjelman myöntämä riskitakuu voi kat- taa osan syntyneistä kustannuksista. Ostajalla on 20 % omavastuu eli mikäli ostaja päättää lunastaa takuun, se voi saada enintään 80 % korvauksen hankintahinnasta. Tuote tulee tällöin palauttaa takaisin toimittajalle. Markkinakehitysrahaston rahoittamat hankkeet kohdistuivat mm. terveysteknologiaan, digitaalisiin ratkaisuihin, liikenteeseen ja puhtaan teknologian ratkaisuihin. INFOLAATIKKO 25 Riskitakuu automaattisen tavarankäsittelyjärjestelmän toimituksille Tanskan Markkinakehitysrahasto myönsi vuonna 2015 tanskalaiselle yritykselle BBHS 8,7 miljoonan Tanskan kruunun tuen riskitakuuseen, jonka avulla se voi taata ensimmäisille asiakkailleen järjestelmänsä toimivuuden. BBHS on kehittänyt automaattisen matkatavaroiden käsittely- ja lajittelujärjestelmän lentokentille. Järjestelmä minimoi manuaalisen lajittelu- ja nostotyön tarpeen matkatavaroiden käsittelyssä ja kuljetuksessa. Järjestelmällä pyritään tehostamaan ja nopeuttamaan käsittelyprosessia, vähentämään työtapaturmia ja parantamaan henkilöstön hyvinvointia. Yrityksen haasteena oli vakuuttaa asiakkaat tuotteensa sopivuudesta lentokenttien käyttöön ensimmäisten referenssien puuttuessa. Asiakas voi realisoida riskitakuun, mikäli se ei ole tyytyväinen järjestelmän toimintaan. Tässä tapauksessa asiakkaan omavastuuksi jää 20 % kustannuksista riskitakuun kattaessa 80 %. Ensimmäinen asiakas oli Vojensin lentokenttä Haderslevin kunnassa, joka otti käyttöön automaattisen käsittelyjärjestelmän. Toinen asiakas oli kunnallinen Billundin lentokenttä, joka on ottanut käyttöön kolme BBHS:n toimittamaa lajitteluyksikköä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 100 4.4.6 Vakuutukset Vakuutus on sopimus vakuuttajan riskirahoitusinstrumentin ja tilaajan (esimerkiksi kunnan) välillä. Tilaaja saa korvauksen, mikäli vakuutussopimuksen kattama riski to- teutuu. Tavanomaiset vahinkovakuutukset (konevaurio, palo jne.) sekä keskeytys- ja vastuuvakuutukset ovat yleisesti käytössä tuotannollisissa investoinneissa. Konevau- rio- ja palovakuutuksen saatavuudessa ei liene ongelmaa myöskään innovatiivisten investointien osalta. Tuotannon keskeytysvakuutuksen saaminen edellyttää tyypilli- sesti suorituskyvyn riittävää demonstrointia, ts. onnistunut käyttöönotto ja suunnitellun suorituskyvyn ja käytettävyyden osoittaminen riittävän pitkällä käyttöjaksolla. Mikäli in- novatiivisen hankinnan tekninen toimivuus osoittautuu puutteelliseksi (esim. vikautu- vuus), on keskeytysvakuutuksen saaminen (ainakin kohtuuehdoilla) epävarmaa. Myös vastuuvakuutusten osalta hankinnan innovatiivisuus ja siihen liittyvät epävarmuusteki- jät saattavat rajata vakuutuksen kattavuutta. Tapauksesta riippuen esim. ympäristöva- hingot ja kolmannen osapuolen vahingot voivat joltain osin muodostua ongelmaksi. INFOLAATIKKO 26 Suorituskykyvakuutus Puhtaan teknologian tuotteille on kehitetty räätälöityjä vakuutustuotteita, joilla valmistajayritys voi tarjota asiakkaalleen vakuutuksen tuotteensa teknisestä toimivuudesta ilmoitetun suorituskyvyn mukaan. Esimerkki tällaisesta on saksalaisen Munich RE -vakuutusyhtiön myöntämä suorituskykyvakuutus (performance guarantee). Kyseessä on kaupallisin ehdoin toimitettava vakuutustuote, jolla innovatiivisen puhtaan teknologian tuotteen kehittänyt yritys voi taata tuotteensa toimivuuden asiakkaalle. Vuodesta 2009 lähtien solmittuja vakuutussopimuksia on tehty koskien mm. aurinkopaneelien, led-valaistusratkaisujen, bioenergiavoimaloiden ja akkujärjestelmien tuotteita. Yksi vakuutuksen ottajista on ollut itävaltalainen Enerox GmbH, joka myy kehittämäänsä uudenlaista vanadiini-redoksi-virtausakkua pienenergiaverkkoihin ja teollisille asiakkaille. Vakuutus kattaa järjestelmän toimivuuden kymmenen vuotta. Jos akkujärjestelmän kunnossapitokustannukset esimerkiksi ylittävät toimitussopimuksessa määritellyn tason, vakuutus kattaa ylimenevät kustannukset. Viime vuosina Munich RE on laajentanut suorituskykyvakuutuksen kohteita puhtaan teknologian lisäksi myös tekoälypohjaisiin turvallisuusalan tuotteisiin. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 101 4.4.7 Takuutuotto tai hintasubventio Suuri osa investoinnin onnistumista koskevien riskien seurauksista kulminoituu talou- delliseen kannattavuuteen eli kannattavuusriskiksi. Kannattavuusriski on merkittävä tekijä investointipäätöstä tehtäessä erityisesti liiketaloudellisin periaattein ja asiakasra- hoituksella toimiville julkisomisteisille yhtiöille ja liikelaitoksille mm. sähkö-, kauko- lämpö-, vesi-, jätehuolto-, vuokra-asunto- ja kiinteistöyhtiöt. Kannattavuusriski on hy- vin relevantti myös hallinto- ja tukipalveluita tuottaville yhtiöille (mm. ruokapalvelut, IT- palvelut, taloushallinto jne.), jotka myyvät palvelujaan muulle julkishallinnolle liiketa- loudellisen tuoton vaatimuksin. Luonnollisesti myös suoraan kunnan taseeseen tehty investointi on rasite, jos siihen liittyy kannattavuusriskin toteutuminen esim. kustan- nusylityksen, käyttökustannusten tai heikon toimivuuden takia. Investoinnin toteuttaminen erillisessä, kunnan kokonaan tai osaksi omistamassa yhti- össä parantaa toiminnan läpinäkyvyyttä ja mahdollistaa joustavamman reagoinnin ja päätöksenteon, mikä jossain tapauksissa edesauttaa korjaavia toimenpiteitä. Jos kunta on projektiyhtiössä vain osaomistajana, toteutuu myös riskin jakaminen, ellei sitä ole esim. osakas- tai ostosopimuksella sovittu toisin. Takuutuottojärjestelmä sisältää tyypillisesti ostotakuun investoinnin tuotteelle tai pal- velulle, joko täysimääräisesti tai tietylle minimimäärälle, ennalta määritellyllä hinnalla. Uusiutuvan energian investointeja on vauhditettu eri tavoin toteutetuilla syöttötariffijär- jestelmillä, jotka antavat investoijalle takuun tuotetun energiamäärän ostosta ja tietyn (minimi)hinnan. Syöttötariffit auttoivat tehokkaasti uusiutuvan energian (tuuli, aurinko) markkinan kehittymistä. Markkinakysynnän takaaminen motivoi laitetoimittajien tek- nistä tuotekehitystä, mikä johti nopeaan suorituskyvyn paranemiseen ja yksikköhinto- jen alenemiseen. Vaikutuksina on ollut myös projektikehittäjien mielenkiinto ja ammat- titaidon kehitys, sijoittajien tuottovaatimuksen pieneneminen riskien alentuessa sekä kehitys epämääräisistä rahoituskohteista halutuiksi kohteiksi lainarahoittajien oppimis- käyrän mukaan. Tällä hetkellä kaupallisen kokoluokan tuuli- ja aurinkoenergiahank- keet toteutetaan useimmissa maissa markkinaehtoisesti, ilman syöttötariffia. Contract for Difference -malli on tukijärjestelmä (hintasubventio), jossa tuotantokus- tannuksen ja markkinahinnan välinen ero kompensoidaan, mikä edesauttaa uuden teknologian käyttöönottoa varmistamalla markkinan kehittymisen sekä tuotanto- että kuluttajapuolelle. Esimerkkinä voidaan mainita Suomessa vuosina 2011-2021 sovel- lettu sähköntuotantotuki tuulivoimalle ja muulle uusiutuvalle energialle. Saksassa on uutena soveltamisalueena kehitteillä Carbon Contract for Difference -malli, joka olisi kohdistettu erityisesti vetytalouden investointien tukemiseen, CO2-vähennykset kritee- rinä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 102 Uusiutuvan energian osuuden kasvua tukee myös sähkön alkuperätakuujärjestelmä, jonka avulla sähkönkäyttäjät voivat valita uusiutuvista energialähteistä tuotettua säh- köä ja varmistaa sen alkuperän. Alkuperätakuu (Guarantee of Origin) on EU-direktiivin 2009/28/EY artiklassa 15 määritelty energiatodistus ja järjestelmä on käytössä yli 20 maassa EU:ssa. Alkuperätodistuksilla käydään kauppaa markkinaehtoisesti, erillisenä varsinaisesta sähkökaupasta. Todistuksen ostaminen antaa markkinoille viestin uu- siutuvan energian kysynnästä ja antaa sähköntuottajalle lisätuloja, mikä tukee lisäin- vestointeja. Takuutuotto- tai hintasubventiojärjestelmää (”syöttötariffia”) on periaatteessa mahdol- lista soveltaa muuhunkin kuin energiantuotantoon. Parhaiten se soveltuu laaja-alai- seen ja pitkäkestoiseen markkinaparadigman kehittämiseen haluttuun suuntaan, jät- täen markkinakysynnälle ja -tarjonnalle riittävästi vapauksia innovaatioille ja tuotekehi- tykselle. Mahdollisina soveltamisalueina voisi harkita esim. digitalisaation läpimurron vauhdittamista jollakin sektorilla tai päästökaupan ja -sääntelyn ulkopuolella olevan CO2-markkinan kehittämistä, ts. ”syöttötariffi ja ostotakuu” CO2-vähenemille. 4.4.8 Verotuksen tuki- ja ohjausvaikutus Nopeutetut poistot tarjoavat keinon pienentää verotettavaa tuloa alkuvuosina ja vas- taavasti verotettava tulos kasvaa myöhempinä vuosina. Tämä verokannustin aikaistaa investoinnin tuottamaa kassavirtaa, mikä helpottaa investointien rahoitusta, parantaa pääoman tuottoa ja osaltaan kannustaa yrityksiä investoimaan. Verohuojennuslain (1572/2019) perusteella verovelvollinen saa tehdä lain soveltamis- edellytysten täyttyessä uusien koneiden, kaluston ja muun niihin verrattavan irtaimen käyttöomaisuuden hankintamenoista säännönmukaiseen poistoon verrattuna enintään kaksinkertaisen (50 %) poiston. Laki on tullut voimaan 1.1.2020, ja sitä sovelletaan verovuosilta 2020-2023 toimitettavissa verotuksissa. Korotettuja poistoja koskevia veronhuojennuslakeja on ollut voimassa myös aiemmin. Verovuosia 2020-2023 koskevan lain soveltamisala poikkeaa kuitenkin aiempien ve- ronhuojennuslakien soveltamisalasta siten, että oikeus korotettujen poistojen tekemi- seen koskee vain koneita ja laitteita, mutta ei rakennuksia. Lain soveltamisala ei ra- joitu aiempien veronhuojennuslakien tapaan pelkästään tuotannollisessa toiminnassa käytettävään käyttöomaisuuteen, vaan korotetut poistot voi tehdä myös esimerkiksi palveluiden tuottamista varten hankitusta koneesta tai laitteesta. Lisäksi korotetut poistot voi tehdä enintään neljänä verovuonna aiempien veronhuojennuslakien kah- den vuoden sijaan. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 103 Julkisen sektorin suoraan tekemien investointien kannalta poistoilla ei ole merkitystä, koska kunnat ja vastaavat eivät ole verovelvollisia. Sen sijaan kuntien projektiyhtiöihin ja yhteisyrityksiin poistojen nopeuttaminen soveltuu. Poistojen nopeuttamisesta ei kui- tenkaan ole hyötyä, mikäli elinkeinonharjoittajan toiminta ei ole riittävän kannattavaa, jotta verohyöty syntyisi. Tämä saattaa olla tilanne, mikäli innovatiivinen hankinta ei vastaa odotuksia ja projektiyhtiöllä ei ole muuta kannattavaa toimintaa. INFOLAATIKKO 27 Verovähennysoikeus investointitukena Yhdysvalloissa Esimerkkinä pidemmälle viedystä verotuksen kautta tulevasta kestävien ja innovatiivisten hankintojen investointituesta (uusiutuvalle energialle) voidaan mainita USA:ssa käytössä oleva Production Tax Credit (Tax Equity) menettely (ennen vuotta 2020 aloitetuille projekteille). Siinä tuotantomäärästä riippuva verovähennysoikeus voidaan hyödyntää heti tuotannon käynnistymisestä lähtien ja vähennysoikeuden voi käyttää muukin kuin investoinnin tekevä yhtiö. Etuna on tällöin se, että poistosta saatava verohyöty syntyy riippumatta investoivan yhtiön kannattavuudesta. Investoiva yhtiö saa kompensaationa verovähennysoikeuksien siirtämisestä vastaanottavalta yhtiöltä (”Tax Equity Investor”) pääomasijoituksen, joka on verrannollinen sopimuskaudella siirrettävien verovähennysoikeuksien kokonaismäärään. Tämä helpottaa huomattavasti rahoituksen järjestämistä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 104 5 Johtopäätökset 5.1 Tyypilliset riskit erilaisissa hankinnoissa Riskien luonteeseen ja kohdentumiseen vaikuttaa jossain määrin hankinnan kohteen ominaisuudet kuten hankinnan tyyppi, koko, pääomavaltaisuus ja riippuvuudet muista järjestelmistä ja palveluista. Erityyppisissä innovatiivisissa hankinnoissa voidaan ha- vaita seuraavia tyypillisiä riskejä. 5.1.1 Tavarahankinnat Kappaletavaroiden innovatiivisissa hankinnoissa (esim. tarvike, laite, kulkuneuvo) keskeinen riski on uuden tuotetyypin ja siihen liittyvän teknologian toimivuus käyttö- kohteessaan. Tavarat ovat pääosin sarjavalmisteisia hyödykkeitä, joilla on tuotetyyp- pikohtaisia ominaisuuksia. Uuden tuotteen riskit liittyvät sen toimivuuteen käyttökoh- teessaan ja sillä saatavien hyötyjen epävarmuuteen. Täysin uuden tuotteen ollessa hankinnan kohteena (esim. vähäpäästöinen ajoneuvo tai terveydenhuollon tarvike) ensimmäisten kappaleiden tai piensarjojen hinta on tyypillisesti korkea, kun tuotan- nossa ei vielä päästä hyötymään suurten valmistusmäärien mittakaavaeduista. Tilaa- jan intressissä ei yleensä ole kantaa tätä hintaa kokonaisuudessaan, vaan jakaa se toimittajan omien tuotekehitysinvestointien kanssa. Jotta toimittajalle muodostuisi kan- nuste panostaa tuotekehitykseen omia resurssejaan, tulisi sen saada vastineeksi im- materiaalioikeudet tuotteen kaupallista hyödyntämistä ajatellen. Innovatiivisten tavara- hankintojen riskeihin liittyy olennaisesti hyötyjen ja kustannusten jakautuminen ja im- materiaalioikeuksien kohdentuminen. 5.1.2 Kiinteät investoinnit Kiinteän investoinnin (esim. julkinen rakennus, infrarakenne, voimalaitos, vedenpuh- distamo) urakkahankinnat ovat tyypillisesti kohdekohtaisia suunnitteluratkaisuja, joi- den monistettavuus on vähäistä verrattuna kappaletavaroihin. Riskit liittyvät erityisesti kokonaisuuden toimivuuteen ja osajärjestelmien integrointiin keskenään, jotka muo- dostavat laatuun, aikatauluun ja kustannuksiin liittyviä moninaisia riskejä. Innovatiivis- ten toteutusratkaisujen soveltaminen aiheuttaa tyypillisesti muutoksia kokonaisuuden eri osiin, jolloin innovaatioiden kehityksessä ja käyttöönotossa tulee hallita innovatiivi- sen osaratkaisun (esim. rakennuksen lämmitysratkaisu) lisäksi kokonaisuuden riskejä (rakennusurakka ja käytönaikainen toiminta). Kiinteän pääoman investointien pitkä elinkaari ja pääomavaltaisuus tuovat mukanaan riskejä, jotka ulottuvat ajallisesti pit- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 105 källe tulevaisuuteen ja voivat olla taloudellisesti huomattavia. Näistä syistä johtuen ra- kentamisen ja laitosinvestointien tilaajaorganisaatioiden valmius kantaa innovaatioihin liittyviä riskejä on koettu yleisesti matalaksi. 5.1.3 Palveluhankinnat Palveluhankinnoissa keskeinen riskinäkökohta liittyy siihen, että palvelu on luonteel- taan aineeton ja se tuotetaan ja kulutetaan yhtäaikaisesti. Koska palveluja ei voida valmistaa ennalta varastoon, on myös niiden laadun varmistaminen esim. prototyyp- piä etukäteen testaamalla haastavampaa kuin tavaroiden osalta. Palveluhankinnoissa perinteinen tapa hallita laatuun liittyviä riskejä on ollut esittää yksityiskohtaisia palvelu- kuvauksia ja teknisiä vaatimuksia. Koska innovatiivisille ratkaisuille ei ole tällä mallilla muodostunut tilaa, on palveluiden kilpailutuksissa pyritty siirtymään kohti tulos- ja vai- kutuslähtöisiä hankintatapoja hyödyntäen mm. toiminnallisia ja palvelutasoon liittyviä vaatimuksia sekä sopimuskannustimia. Innovatiivisten palveluhankintojen riskit liitty- vät suurelta osin sopimuskauden aikaiseen palvelun toteutukseen ja edelleen kehittä- miseen, joiden ennalta kontrollointiin liittyy useita haasteita. Erityisiä riskejä ilmenee hankinnoissa, joissa kohteena olevan palvelun tuottaminen edellyttää pääomavaltaisia investointeja tuotantovälineisiin kuten rakennuksiin, laittei- siin tai kulkuneuvoihin. Esimerkiksi joukkoliikenteen liikennöinti edellyttää palvelutuot- tajalta investointeja bussikalustoon. Riski uuden tyyppisen (esim. vähäpäästöinen ajo- neuvo) kaluston toimivuudesta käyttötarkoitukseensa siirtyy palveluhankinnan kautta palvelun tuottajalle. Myös kustannusten ajallinen kohdentuminen saattaa muuttua: esimerkiksi uuden sähköisen ajoneuvon hankintahinta on korkeampi, mutta toisaalta matalammat käyttökustannukset voivat laskea elinkaarikustannukset kokonaisuudes- saan pienemmiksi. Palvelutuottajalle tämä voi näyttäytyä korkeampina elinkaariris- keinä, kun takaisinmaksuaikaa ja kaluston jäännöshintaa sopimuksen päättyessä on vaikea arvioida aiempien käyttökokemusten puuttuessa. 5.1.4 ICT-hankinnat Tieto- ja viestintäteknisten (ICT) ratkaisujen hankintoihin liittyy moninaisia edellä ku- vattuja tavara-, palvelu- ja urakkahankinnoillekin ominaisia riskejä. Erityisiä ICT-han- kintojen riskejä ovat lisäksi niiden systeemisestä luonteesta syntyvät riskit: ICT-ratkai- sut ovat toisiinsa kytkeytyviä kompleksisia kokonaisuuksia, joita voidaan yhdistellä ja konfiguroida lukemattomin eri tavoin, mutta joiden integrointi ja kokonaisuuksien hal- linta voi olla haastavaa. Erityyppisiin ICT-ratkaisujen hankinta- ja toteutusmalleihin liit- tyy kuhunkin eräitä niille tyypillisiä riskejä. Valmisohjelmistojen ja -ratkaisujen hankin- tojen riskeinä on koettu olevan mm. heikko vastaavuus tilaajan tunnistamiin käyttäjä- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 106 tarpeisiin ja suljettujen rajapintojen synnyttämät toimittajalukkotilanteet. Toisaalta asi- akkaan tarpeisiin räätälöidyn ICT-ratkaisun kehittämiseen liittyviä riskejä ovat mm. ke- hitysprojektien korkea hinta, aikataulujen pitkittyminen ja räätälöidyn ratkaisun ylläpi- don kalleus. Siirtymisellä ketteriin kehitysmenetelmiin ja kehittäjäresurssien asiantunti- japalveluhankintoihin on pyritty pienentämään näitä riskejä. Yhteiskunnan kokonaise- dun kannalta muodostuu kuitenkin uusia riskejä: sama kehitystyö saatetaan tilata mo- neen kertaan eri julkishallinnon yksiköissä ja datan monikäyttöiselle hyödyntämiselle saattaa syntyä esteitä. Ja mikäli immateriaalioikeudet muodostuvat yritysten sijaan jul- kisille tilaajille, ei yrityksille synny kaupallisen jatkohyödyntämisen mahdollisuuksia eikä skaalautuvaa kysyntäpohjaa. Innovatiivisten ICT-hankintojen riskienhallinnassa joudutaan tasapainottelemaan erilaisten hyötyjen ja riskien välillä. 5.2 Hyötyjen ja riskien suhde Innovatiivisten hankintojen avulla on mahdollista kehittää julkisia palveluita ottamalla käyttöön uusia ja parempia sekä kestävämpiä tuotteita ja palveluita. Innovatiivisiin rat- kaisuihin sisältyvien korkeampien riskien vastapainona on mahdollisuus saada aikaan myönteisiä vaikutuksia julkisten palveluiden tuottavuudessa, vaikuttavuudessa, laa- dussa ja kestävyydessä (ml. ympäristövaikutukset). Innovatiivisten hankintojen riskejä tuleekin arvioida kokonaisvaltaisesti osana hyötyjen ja riskien välisen suhteen tarkas- telua. Innovatiivisten hankintojen riskien hallinnassa on näin ollen kyse pitkälti hyöty- jen ja riskien jakamisesta ja kokonaisvaltaisesta hallinnasta. 5.2.1 Riskin realisoitumisen seuraukset tilaajalle Jos innovatiivisen hankinnan kohteena oleva uusi tuote tai palvelu ei toimi odotetulla tavalla, innovaatiolla tavoitellut hyödyt eivät silloin realisoidu. Kuten luvussa 3 rapor- toidut kestävien ja innovatiivisten hankintojen tapausanalyysit osoittavat, toimivuusris- kin realisoitumisen seuraukset voivat olla moninaisia: palvelun laatuun ja vaikuttavuu- teen (esim. lasten sosiaalipalvelut), tuottavuuteen (esim. kotihoidon digiratkaisut, au- tonominen joukkoliikenne), kannattavuuteen (esim. jätevoimala, lämmön kausiva- rasto), ympäristöhyötyihin (esim. lietteenkäsittely, jätevoimala, lämmön kausivarasto) tai turvallisuuteen (esim. autonominen joukkoliikenne) liittyvien hyötyjen jääminen saavuttamatta. Innovatiivisella ratkaisun hankinnalla tavoitellut hyödyt jäävät toteutu- matta, mikäli innovatiivinen ratkaisu ei toimi teknisesti tai se ei sovi käyttökohtee- seensa. Hankintayksikön kannalta toimivuusriski voi synnyttää jatkoriskejä liittyen mm. prosessien häiriintymiseen, toiminnan keskeytymiseen ja käyttäjäturvallisuuteen liittyen. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 107 5.2.2 Riskien realisoitumisen seuraukset yhteiskunnalle Innovatiivinen hankinta voi tuottaa hankintayksikköä laajempia hyötyjä, mikäli kehitet- tyä ratkaisua voidaan hyödyntää myös muualla. Vaikutukset julkisten palveluiden ke- hitykseen voivat moninkertaistua, mikäli yhdessä yksikössä käyttöönotettu ratkaisu le- viää muihin yksiköihin, esim. yhdestä kunnasta toisiin kuntiin. Toimittajayrityksille avautuu uusia markkinoita synnyttäen kasvua ja työllisyyttä. Yhteiskunnallisten koko- naisvaikutusten kautta tarkastellen innovatiivisiin hankintoihin sisältyy kuitenkin riski, että kehitetyt ratkaisut eivät lähde skaalautumaan ja leviämään. Laajemman kysynnän syntyminen on epävarmaa. Uusi ratkaisu saattaa olla vahvasti räätälöity tilaajan tar- peisiin, eikä ole helposti toistettavissa sellaisenaan muualla. Tilaaja on saattanut myös pidättää itsellään kehitetyn ratkaisun immateriaalioikeudet, jolloin toimittajayritys ei pysty hyödyntämään sitä liiketoiminnassaan laajemmin. Digitaalisten ratkaisujen hankintoihin liittyy myös kysymyksiä datan ja rajapintojen hallinnasta, jotka synnyttä- vät hankalasti hallittavia riskejä. Uuden hankittavan ratkaisun hyödyt voivat olennai- silta osin olla riippuvaisia integroinnista muihin järjestelmiin ja palveluihin (ns. verkos- tovaikutukset). Markkinoiden ja ekosysteemien muodostumiseen liittyy lukuisia ris- kejä, joiden hallitseminen edellyttää kokonaisvaltaista otetta ja tavallisesti myös yksit- täistä tilaajaorganisaatiota laajempaa yhteistyötä. 5.2.3 Hintapreemio ja korkeampi alkuinvestointi Uuden teknologian (esim. cleantech) ollessa kyseessä, myös hankittavan hyödykkeen hinta voi olla korkeampi, kun sen tuotannossa ei vielä päästä täysimittaisesti hyöty- mään massatuotannon mittakaavaeduista. Useissa puhtaan teknologian ratkaisuissa (esim. led-valaistus, sähköiset ajoneuvot) korkeamman alkuinvestoinnin vastapainona ovat edullisemmat käyttökustannukset, kun energiatehokkaan ratkaisun käytönaikai- nen energiankulutus laskee merkittävästi. Tilaajan näkökulmasta katsoen tyypillisenä riskinä on, että pitkän käytönaikaisen kokemuksen puuttuessa vallitsee epävarmuus tulevien säästöjen toteutumisesta ja suuruudesta. Korkeamman alkuinvestoinnin teke- minen alussa voidaan kokea riskipitoisena, kun investoinnin takaisinmaksuajan pituu- desta ei ole yhtä suurta varmuutta kuin markkinoilla jo vakiintuneessa käytössä ole- vien tuotteiden osalta. Kestävän ratkaisun alkuinvestoinnin kustannus voi olla korkeampi kuin vastaavan pe- rinteisen vaihtoehdon, vaikka kyseessä ei ole varsinainen riskiin perustuva hintapree- mio. Mahdollisesti kalliimpi alkuinvestointi voidaan perustella huomioimalla investoin- nin elinkaaren aikaiset kustannukset. Elinkaarikustannuslaskenta (Life Cycle Costing, LCC) on työkalu investointien kustannusten laskemiseksi koko investoinnin kohteena olevan tuotteen tai palvelun elinkaaren osalta, joskin LCC:n käyttäjä ottaa huomioon yleensä vain itselleen koituvat kustannukset. Hankkijan näkökulmasta tähän sisältyvät VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 108 mm. hankintahinta, käyttökustannukset ja poistokustannukset. Elinkaaren eri vai- heissa tapahtuvat kustannukset muunnetaan nykyarvomenetelmällä jonkin tietyn het- ken, yleensä ostohetken, rahaan käyttäen diskonttokorkoa ja yleensä huomioon ot- taen inflaatio. Halvin hankintahinta ei yleensä suosi elinkaarikustannuksiltaan parhaita ratkaisuja. Hankintojen tarjousvertailun lisäksi elinkaarikustannuslaskentaa on mah- dollista käyttää esimerkiksi hankkeiden kustannusten seurantaan. Elinkaarikustannusten laskentamallit huomioivat vain harvoin ulkoisvaikutusten kus- tannuksia eli kyseessä on usein miten puhtaasti taloudellinen malli. Poikkeuksena ovat ajoneuvot, joiden osalta on olemassa EU-tason ohjeistus elinkarikustannusten käyttämisestä, sekä rakentaminen, jossa erilaisia elinkaareen perustuvia malleja on käytetty pidempään. Myös energiaintensiivisten tuotteiden osalta elinkaarikustannus- laskentaa on käytetty hankinnoissa. Käytännössä elinkaarikustannuksiltaan edulli- sempi vaihtoehto onkin usein myös energiatehokkaampi ja siten ympäristöä vähem- män kuormittava. Ympäristövaikutusten mukaan ottaminen tekee elinkaarikustannus- mallin soveltamisesta hankalampaa ulkoisvaikutuksista vaadittavien tietojen takia. On esitetty, että ulkoisvaikutukset voitaisiin ottaa huomioon: 1) osana elinkaarikustannuk- sia, tai 2) LCC:n rinnalla tehtynä erillisenä arviona (Life Cycle Assessment, LCA). Ko- konaisen LCA:n käyttäminen hankinnoissa ei käytännössä useinkaan ole mahdollista. (Alhola ym. 2016) 5.3 Riskien hallinnan strategiat Riskien hallinnan strategioita ovat pyrkimykset riskien pienentämiseen, siirtämiseen, jakamiseen ja mitigointiin eli kielteisten vaikutusten vähentämiseen. 5.3.1 Riskien pienentäminen Keskeinen keino innovatiivisten hankintojen riskien pienentämiseen on tietopohjan ja osaamisen vahvistaminen hankinnan valmistelussa. Uuden ratkaisun kehittämiseen tähtäävissä hankinnoissa olennaista on epävarmuuden asteittainen pienentäminen vaiheistamalla etenemistä ja varmistamalla tietopohjan rakentuminen kussakin vai- heessa jatkovaiheiden päätöksenteon pohjaksi. 5.3.2 Riskien siirtäminen Pyrkimys siirtää hankinnan riskejä tilaajalta toimittajalle voi näyttäytyä tilaajalle hou- kuttelevalta tavalta pienentää hankinnan riskejä. Se ei välttämättä kuitenkaan edistä VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 109 innovatiivisten ratkaisujen kehitystä ja käyttöönottoa. Riskien siirto toimittajalle voi joh- taa innovatiivisten ratkaisujen hylkäämiseen toteutuskeinoja ja teknologioita valitta- essa. Esimerkiksi tavaran tai kiinteän pääoman investointihyödykkeen (esim. julkisen rakennuksen) palveluna ostaminen, joka voi olla monella tapaa edullinen hankinta- malli tilaajan kannalta, siirtää riskejä toimittajalle muttei välttämättä lisää toimittajan valmiutta hyödyntää innovatiivisia ratkaisuvaihtoehtoja. Riskin siirto toimittajalle voi myös vähentää yritysten halukkuutta osallistua kilpailutukseen tai johtaa korkeampiin tarjoushintoihin, kun yritykset laskevat odotetut kustannukset riskin mahdollisesta to- teutumisesta osaksi hinnoitteluaan. 5.3.3 Riskien jakaminen Riskien jakamiseksi tilaajan ja toimittajan kesken keskeistä on valita hankintamalli, jossa innovatiivisen ratkaisun kehitystyöstä ja käyttöönotosta syntyvät hyödyt, kustan- nukset ja riskit jakaantuvat mahdollisimman optimaalisesti sekä tilaajan että tuottajan kesken. Tilaajan hyötynä on saada käyttöönsä parempi tuote tai palvelu; toimittajan hyötynä on mahdollisuus päästä kehittämään asiakkaan tarpeisiin vastaava ratkaisu ja päästä hyödyntämään sitä liiketoiminnassa; tilaajan kustannuksia ovat hankinta- hinta; toimittajan kustannuksia ovat sen mahdollisesti tekemät omat panostukset tuo- tekehitykseen. Onnistuneessa hankintamallissa uuden ratkaisun kehittämisestä synty- vät riskit ja kustannukset kompensoituvat molemmille osapuolille mahdollisimman suurina hyötyinä kehitetystä ratkaisusta. Olennaista riskien jakamisen kannalta on näin ollen hankintamallit ja sopimusehdot (erityisesti immateriaalioikeuksia koskevat IPR-ehdot), jotka tarjoavat yritykselle hyödyntämismahdollisuuden sekä saattavat kannustaa sitä tekemään merkittäviäkin investointeja tuotekehitykseen, mikäli markki- nakysynnän potentiaali tuotteelle arvioidaan korkeaksi. Riskejä voidaan jakaa myös tilaajien kesken. Tilaajien yhteenliittymä voi koota yhtei- sen rahoituksen pilottikohteen hankinnalle ja jakaa siitä syntyvät tulokset kaikkien osallistujien käyttöön. Tilaajayhteistyö ei välttämättä tarkoita, että kaikkien tulisi toteut- taa saman ratkaisun yhteishankinta. Tärkeämpää on kokeilutoiminta, oppiminen, ky- synnän luominen ja markkinan synnyttäminen. Tätä voidaan tukea mm. lainsäädän- nön, normien ja standardien avulla, tilaajien yhteisillä vaatimusmäärittelyillä, arviointi- tiedolla ja käyttöönoton edellytyksenä mahdollisesti olevan infrastruktuurin rakentami- sella. Kolmas tapa jakaa riskejä on tilaajan ja innovaatiotoiminnan julkisen rahoittajan kes- ken. Rahoittajan intressissä on edistää innovatiivisen hankinnan myönteisiä vaikutuk- sia, edistää uusien ratkaisujen kehitystä, käyttöönottoa ja skaalautumista ja madaltaa näihin liittyviä riskejä. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 110 5.3.4 Riskien mitigointi Riskien mitigoinnissa on kyse riskien realisoitumisen kielteisten vaikutusten pienentä- misestä. Riskien toteutumiseen voidaan valmistautua mm. laatimalla riskien varautu- misen suunnitelma, jossa määritetään tarvittavat korjaavat tai vaikutuksia lieventävät toimenpiteet. Innovatiivisten hankintojen erityinen riski on uuden ratkaisun toimivuus- riski: jos esimerkiksi uusi teknologia ei toimi odotetulla tavalla tai sen käyttöönotossa ilmenee haasteita. Riskivakuus on esimerkki keinosta, jota voidaan hyödyntää erityi- senä instrumenttina näiden riskien mitigointiin. 5.4 Perustelut julkiselle tuelle Tämän selvityksen yhtenä tavoitteena oli arvioida tarvetta riskien jakamiseen kohdis- tetuille rahoitusinstrumenteille ja niitä hallinnoivalle riskirahastolle. Uusien julkisten tuki-instrumenttien perustamista pohdittaessa on syytä yksilöidä huolellisesti peruste- lut, joihin niiden tarjoaminen voi pohjautua. Lähtökohtana tulee luonnollisesti olla to- dettu tarve riskirahoitukselle, johon olemassa olevat tukimuodot eivät nykyisellään vastaa. Tarpeen tunnistamisen lisäksi tulee arvioida rahaston perusteluja myös sen osalta, onko julkisen rahoituksen myöntämiselle löydettävissä riittävät perusteet (rati- onaliteetti) ja synnyttääkö se merkittäviä negatiivisia vaikutuksia. Tämän jälkeen on vielä syytä selvittää, voidaanko tarve täyttää olemassa olevien toimijoiden ja instru- menttien kautta vai onko tarvetta uuden rahaston perustamiselle. Tässä selvityksessä havaittiin erityisesti tarve uuden ratkaisun käyttöönotto- ja toteu- tusvaiheen investointitukeen, jolla uusien ratkaisujen käyttöönottoon liittyvää korke- ampaa riskiä voitaisiin jakaa. Tarjolla on jo rahoitusmuotoja, jotka saattavat soveltua tähän tarkoitukseen, mutta ne ovat tyypillisesti toimialakohtaisesti rajattuja (esim. energiatuki) tai kertaluonteisia (esim. elpymisrahoitus). Hankintayksiköillä on tarve ja- kaa uuden teknologian ja ratkaisumallien käyttöönottoon sisältyvää korkeampaa riskiä ja sen mukanaan tuomia mahdollisia lisäkustannuksia. Yksi investointituen perusteista liittyy hankintoihin, joissa investoinnin kohteena on uu- den teknologian tai toteutustavan demonstrointi. Tällainen ”ensimmäinen laatuaan” (first of a kind) oleva hanke sisältää väistämättä korkeampia riskejä, joita voi olla pe- rusteltua jakaa julkisen rahoituksen toimesta. Edellytyksenä tulee kuitenkin olla nä- kymä innovatiivisen ratkaisun soveltamispotentiaalista myös muiden julkisten tilaajien sekä yksityisten käyttäjien ja vientimarkkinoiden tahoilla. Rahoituksen kerrannaisvai- kutukset ovat sitä korkeammat, mitä suurempi innovaation hyödyntämispotentiaali on myös muissa kohteissa. Tavoitteena tällaisessa hankkeessa on demonstroida uuden VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 111 ratkaisun käyttöä ja sysätä sen hyödyntämistä eteenpäin innovaatioprosessia ja skaa- lautumista nopeuttaen. Toinen peruste liittyy tilanteisiin, joissa innovatiivisen ratkaisun kaikki hyödyt eivät kohdistu suoraan hankintayksikön välittömien palvelutehtävien saavuttamiseen, vaan liittyvät laajempiin yhteiskuntaan, talouteen tai ympäristöön kohdistuviin vaikutuksiin. Esimerkiksi innovatiivisten ratkaisujen myönteiset ympäristövaikutukset voivat olla luonteeltaan laajalle leviäviä ja kollektiivisia, eivätkä suoraan ole palautettavissa han- kinnan toteuttavan organisaation primäärisiin palvelutehtäviin. Hankintayksiköllä ei aina ole riittävän vahvoja kannustimia innovaatioriskin ottamiseen, vaikka yhteiskun- nan kokonaisedun kannalta innovaatioiden käyttöönotto olisi hyvin perusteltua. Vaiku- tukset voivat liittyä esimerkiksi ympäristötavoitteisiin, kansanterveyteen tai turvallisuu- teen. Tällaisessa tapauksessa tuki julkisen hankintayksikön toteuttamaan investointiin voidaan nähdä laajemman vaikuttavuuden aikaansaamisen kustannusten ja riskin ja- kamisen välineenä. Kolmas mahdollinen peruste liittyy järjestelmätason siirtymän edistämiseen. Niin sa- nottu digivihreä kaksoissiirtymä, joka kohdistuu yhtäältä kestävän kehityksen ja toi- saalta digitalisaation edistämiseen, edellyttää rakenteellisia muutoksia tuotannossa, kulutuksessa, markkinoissa ja julkisissa palveluissa. Tarvittavat muutokset kietoutuvat yhteen monimutkaisin tavoin eivätkä ole helposti yksittäisten toimijoiden vaikutusval- lan piirissä. Siirtymävaikutusten nopeuttamiseksi voidaan nähdä perustelluksi tukea digivihreää siirtymää edistävien investointien toteutusta. Tämä koskee myös muita kuin edellä kuvattuja ”ensimmäinen laatuaan” tyyppisiä kohteita, sillä muutoksen ete- nemiseen liittyy kapeikkoja vielä ensimmäisten käyttöönottojen jälkeenkin. Tällainen tilanne on esimerkiksi päästöttömän liikenteen ja puhtaiden ajoneuvojen hankin- noissa. Tuen tarpeen rinnalla on kuitenkin syytä arvioida myös vaihtoehtoisten politii- kan ohjauskeinojen mahdollisuuksia (mm. sääntely, verotus, päästökauppa) ja pyrkiä valitsemaan niistä kustannustehokkain välineistö ja välttää päällekkäisohjausta. Investoinnin tuki voi olla luonteeltaan projektikokonaisuuden, hankinnan tai investointi- hankkeen kustannuksiin kohdistuvaa, tai yksilöityihin riskeihin, kuten uuden teknolo- gian käyttöönottoon liittyviin epävarmuuksiin, liittyvää rahoitusta. Tyypiltään tuki voi olla korkokannaltaan tavanomaista edullisempaa lainarahoitusta tai avustusta, joka kattaa tietyn osuuden investoinnin kustannuksista. Investointitukeen olisi mahdollisesti liitettävissä myös erillinen riskitakuu, joka kohdistuisi yksilöityihin toiminnallisiin riskei- hin uuden teknologian soveltamisessa. Julkisen innovaatiorahoituksen perusteita pohdittaessa on syytä huomioida, voiko ra- hoituksella olla markkinoita häiritsevä vaikutus. Markkinahäiriö voisi syntyä esimer- kiksi silloin, jos julkinen rahoitus kaventaa merkittävästi yksityisten toimijoiden toimin- VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 112 taedellytyksiä tai vääristää markkinaa. Julkisen investointituen vaikutuksia arvioita- essa on syytä ensiksi huomioida, että useissa tapauksissa valtion tuki innovatiivisen ratkaisun käyttöönottovaiheen julkiseen hankintaan on julkisen rahoituksen uudelleen kohdentamista julkisorganisaatiolta toiselle (esim. keskushallinnolta valtion virastolle, valtiolta kunnalle tai kuntayhtymälle). Tällaiseen transaktioon ei sinällään sisälly mark- kinoita vääristäviä mahdollisuuksia. Kun tehtävä hankinta kilpailutetaan julkisena han- kintana, tuki ei lähtökohtaisesti myöskään valu toimittajalle. Valtiontukea koskeva kysymys on kuitenkin relevantti sellaisten hankintayksiköiden osalta, jotka itse harjoittavat ns. taloudellista toimintaa. EU:n valtiontukilainsäädän- nössä taloudellisella toiminnalla tarkoitetaan tavaroiden tai palveluiden tarjoamista markkinoilla. Taloudelliselle toiminnalle on yleensä luonteenomaista, että sitä voitai- siin ainakin teoriassa harjoittaa voitontavoittelutarkoituksessa. Taloudelliselta toimin- nalta ei kuitenkaan edellytetä, että se tosiasiassa tuottaisi voittoa tai että sitä tosiasi- assa harjoitettaisiin voitontavoittelutarkoituksessa. EU:n valtiontukisääntelyn kannalta sama toimija voi lisäksi samanaikaisesti harjoittaa sekä taloudellista että ei-taloudel- lista toimintaa. Taloudellisen toiminnan käsite on käytännössä hyvin laaja. Siitä on kuitenkin kaksi merkittävää poikkeusta: kun kyse on jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestel- mistä tai julkisen vallan harjoittamisesta, kyse ei lähtökohtaisesti ole taloudellisesta toiminnasta. Markkinoilla toimivia ja siten taloudellista toimintaa harjoittavia hankintayksiköitä ovat mm. julkisomisteiset yhtiöt kuten kuntien omistamat energiayhtiöt, jätehuoltoyhtiöt ja kiinteistöyhtiöt. Erityisesti kilpailullisilla markkinoilla (esim. sähkömarkkinat) toimivat yhtiöt voisivat julkisen investointituen osalta olla edullisemmassa rahoitusasemassa suhteessa yksityisiin kilpailijoihin. Näin ollen markkinoita vääristävät vaikutukset on syytä tunnistaa, arvioida ja laatia tasapuoliset sekä syrjimättömät ehdot eri osapuo- lille. Useissa muissa maissa toimivat kestävää kehitystä edistävät investointirahastot (mm. ilmastorahastot) tarjoavat tukea niin julkisille kuin yksityisillekin toimijoille, jolloin ne ovat lähtökohtaisesti tasavertaisessa asemassa rahoituksen hakijoina. Jos riskirahaston tarkoituksena on tukea taloudellista toimintaa, tuen myöntäminen saattaa edellyttää Euroopan komissiolle tehtävää notifikaatiota joko tukiohjelman tai yksittäisten tukien osalta ja komission myöntämää lupaa. Poikkeuksen muodostavat tuet, joita ei ns. yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen nojalla tarvitse notifioida. Innovatii- visten ja kestävien hankintojen edistäminen on sinänsä komission tavoitteiden mu- kaista ja mm. Green Deal sekä komission vuoden 2022 suuntaviivat ilmastotoimiin, ympäristönsuojeluun ja energia-alalle myönnettävälle valtiontuelle mahdollistavat melko laajastikin tämän tyyppisten hankkeiden tukemisen, valtiontukisääntöjä noudat- taen. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 113 Lopuksi on syytä arvioida, onko tarvetta kokonaan uudelle riskirahastolle vai voi- daanko edellä kuvatut rahoitustehtävät tarvittaessa osoittaa jollekin jo olemassa ole- valle toimijalle. Mahdollisia toimijoita, joille edellä kuvattu rahoitustehtävä voisi periaat- teessa sopia ovat ainakin Business Finland, Kuntarahoitus ja Ilmastorahasto. Riskira- haston toteutusvaihtoehtoja suunniteltaessa on näiden organisaatioiden kanssa suo- siteltavaa arvioida investointirahoituksen soveltumista niiden portfolioon ja palveluvali- koimaan. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 114 6 Toimenpidesuositukset KIRI-hankkeen kehitysehdotukset kohdistuvat erityisesti osaamisen kehittämiseen, innovatiivisten hankintojen rahoituksen tukimuotoihin sekä markkinoiden ja ekosysteemien kehitystä edistäviin toimenpiteisiin. Selvityksessä tunnistettiin lukuisia riskien hallintaan ja jakamiseen liittyviä keinoja, jotka ovat jo nykyisellään hankintayksiköiden käytettävissä. Niiden lisäksi on tunnis- tettu keinoja, joilla valtioneuvoston innovaatiopolitiikan tavoitteita toteuttavat toimijat voivat tukea hankintayksiköiden riskien hallintaa ja jakaa innovatiivisiin sekä kestäviin ratkaisuihin liittyviä riskejä. Näihin kansallisiin politiikkakeinoihin liittyen KIRI-hankkeen tuloksena esitetään kymmenen kehitysehdotusta, jotka kohdistuvat rahoitukseen, osaamisen kehittämiseen, markkinoiden ja ekosysteemien edistämiseen sekä yhteis- työrakenteisiin. Rahoitusta koskevat kehitysehdotukset: 1. Ketterä innovatiivisen hankinnan valmistelun tukirahoitus (esim. innovaatio- seteli-tyyppinen tuki), jossa hankinnan toteutustavan ei tarvitse vielä olla sel- värajaisesti tiedossa. Valmistelurahoitus täydentäisi olemassa olevaa Busi- ness Finlandin innovatiivisten julkisten hankintojen (IJH) rahoitusta mm. pal- velu- ja urakkahankintojen osalta, joilla on selvä paikallinen vaikuttavuus mutta ei niin selkeää skaalautumis- ja vientinäkymää. Tällainen tuki madaltaisi hankintayksiköiden kokemaa riskiä innovatiivisten ratkaisujen valmistelun käynnistämisestä. 2. Esikaupallisten hankintojen toimintamallin laajemmaksi hyödyntämiseksi tu- lisi harkita kansallisen ohjelmallisen tuen muodostamista. Toimintamalliin tulisi sisältyä tutkimus- ja kehityspalvelun hankinnan rahoitustuki sekä julkisen sek- torin kehitystarpeiden yksilöinti toiminnallisiksi vaatimuksiksi, joiden pohjalta uusia hankintoja voidaan toteuttaa. Esikaupallisten hankintojen avulla voidaan pienentää erityisesti uuden teknologian soveltamiseen liittyviä riskejä. 3. Erityyppisten uusien ratkaisujen pilotointiin ja demonstrointiin soveltuvat hankintamallit tulisi kuvata ja niiden hyödyntämistä tulisi systemaattisesti edis- tää. Pilotointi voi pienentää uusiin ratkaisuihin liittyvää epävarmuutta ja ma- daltaa siten toteutusvaiheen riskejä. Näihin malleihin tulisi sisältyä myös ra- hoitustuen muodot, joilla voidaan tukea uusien ratkaisujen ja teknologioiden pilotointia osana laajempaa hankintakokonaisuuttaa kuten urakkaa tai palvelu- hankintaa. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 115 4. Innovatiivisen ratkaisun käyttöönoton riskien jakamiseksi on tarvetta inves- tointituelle, joka ei olisi toimialakohtaisesti rajattua (kuten esim. energiatuki tällä hetkellä on). Tuki tulisi rajata selvästi laatuaan ensimmäisiin (first of a kind) toteutuskohteisiin, joissa on tavanomaista korkeammat teknologiset ja toiminnalliset riskit. Toinen mahdollinen tukimuoto voisi olla vaikuttavuuspe- rusteinen investointituki, jossa ei ole vahvaa teknologista tai toiminnallista uu- tuutta ja siten tavanomaista korkeampaa riskiä, mutta suuri potentiaalinen vai- kuttavuus (esim. päästövähennys tai hyvinvointivaikutus). 5. Investointitukiin voitaisiin sisällyttää lisäelementtinä riskitakuu, joka kohdiste- taan tarkkaan yksilöityihin uuden teknologian soveltamiseen liittyviin riskeihin. Takuu tulisi jakaa tilaajan ja toimittajan kesken. Muut kuin rahoitusta koskevat kehitysehdotukset: 6. Osaamisen kehittämistä ja parhaiden käytäntöjen jakamista riskiä jakavista innovatiivisten hankintojen toteutustavoista tulee entisestään laajentaa ja sy- ventää. Tiedon jakaminen jo käytettävissä olevien keinojen hyödyntämisestä kuten esimerkiksi ympäristöteknologian verifioinnista (ETV) tai Eafip-palve- lusta. 7. Tilaajien yhteistyötä kannattaa fasilitoida ja tukea. Yhteisiin tarpeisiin poh- jautuva tilaajayhteistyö jakaa innovatiivisen hankinnan valmistelun riskejä ja toisaalta pienentää yritysten epävarmuutta tulevasta kysynnästä. 8. Immateriaalioikeudet tulisi sekä valtionhallinnossa, hyvinvointialueilla ja kun- nissa myöntää toimittajayrityksille (tai jakaa avoimesti) aina, kun tilaajaorgani- saatiolla ei ole erityistä syytä pidättää oikeuksia itselleen. Tämä luo kannus- teen yrityksille panostaa kehitystyöhön ja siten vähentää niiden kokemaa ky- syntäriskiä. 9. Julkisissa ICT-hankinnoissa tulisi pääsääntöisesti asettaa avointen koneluet- tavien datarajapintojen vaatimuksia yhdenmukaisilla määrittelyillä kansainvä- listen standardien mukaisesti. Tilaajaorganisaatioiden yhteistyön fasilitointi tu- lisi organisoida siten, että kuhunkin kehityskohteeseen kyetään löytämään so- pivat kansalliset ja kansainväliset määritykset. Avointen standardien sovelta- minen madaltaa toimittajalukkoon liittyvää riskiä sekä innovaatioiden skaa- lautumiseen liittyvää kysyntäriskiä. 10. Tutkimus-, arviointi- ja vaikuttavuustiedolla on tärkeä roolinsa eri osapuol- ten riskien pienentämisessä. Vaikuttavuusindikaattorien kehittämiseksi tulee tehdä kansallista yhteistyötä, joka pienentäisi tilaajaorganisaatioiden riskiä käyttää tulos- ja vaikuttavuuspohjaisia hankintamalleja ja sopimusehtoja. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 116 Lähteet Ajosenpää, M., Huupponen, R., Turpeinen, M., Rannanheimo, P. 2021. Uusien sai- raalalääkkeiden hallitun käyttöönoton sopimukset – maksajan näkökulma. Dosis 37, 278-300. Alhola, K., Ryding, S-O., Salmenperä, H., Busch N.J., 2019. Exploiting the potential of public procurement – Opportunities for circular economy. Journal of Industrial Ecology 23 (1), 96-109. Alhola, K., Nissinen, A. 2018. Integrating cleantech into innovative public procurement process – evidence and success factors. Journal of Public Procurement 18 (4), 336-354. Alhola, K., Kaljonen, M. 2017. Kestävät julkiset hankinnat – nykytila ja kehittämiseh- dotuksia. Suomen ympäristökeskuksen raportteja 32. Alhola, K., Saramäki, K., Manninen, K., Lehtoranta, S, Judl Jáchym, Pursimo, J., Lin- jama J., Pietiläinen O-P., Huuhtanen, J. & Tainio, P., 2016. Cleantech julkisissa hankinnoissa - Cleantech Hankintamappi -hankkeen loppuraportti. Suomen ym- päristökeskuksen raportteja 10/2016. Andersson, C., Carlén, B., Dahlqvist, A., Mandell, S., Marklund, P. 2020. Upphandling med klimathänsyn, Årlig rapport 2020, Konjunkturinstitutet. Antikainen, R., Salo, M., Alhola, K., Berg, A., Kivimaa, P. 2016. Ekoinnovaatioita ekosysteemeistä – pienten yritysten ja julkisten toimijoiden rooli. Suomen ympä- ristökeskuksen raportteja 25/2016. Baron, D., Besanko, D. 1987. Monitoring, moral hazard, asymmetric information, and risk sharing in procurement contracting. The RAND Journal of Economics 18 (4), 509-532. Branscombe, L., Morse, K., Roberts, M., Boville, D. 2000. Managing technical risk: understanding private sector decision making on early stage technology-based projects. National Institute of Standards and Technology. Cabral, L., Cozzi, G., Denicolo, V., Spagnolo, G., Zanza, M. 2006. Procuring innova- tions. Teoksessa: N. Dimitri, G. Piga, G. Spagnolo, (toim.): Handbook of procure- ment. Cambridge: Cambridge University Press, 483-528. Caldwell, N., Howard, M. 2011. Procuring complex performance: studies of innovation in product-service management. Routledge, New York. Cavallo, A., Cavallo, E., Rigobon, R. 2014. Prices and supply disruptions during natu- ral disasters. The Review of Income and Wealth 60, S449-S471. David, P. 1985. Clio and the economics of QWERTY The American Economic Review 75 (2), 332-337. Edler, J., Rolfstam, M., Tsipouri, L., Uyarra, E. 2015. Risk management in public pro- curement of innovation: a conceptualization. Teoksessa Charles Edquist, Nicho- las Vonortas, Jon Mikel Zabala-Iturriagagoitia, Jakob Edler (toim.) Public pro- curement for innovation. Edward Elgar, Cheltenham. Edquist, C., Hommen, L., Tsipouri, L. 2000. Public technology procurement and inno- vation. Springer, New York. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 117 Eisenhardt, K. 1989. Agency theory: an assessment and review. Academy of Man- agement Review 14 (1), 57-74. Giannakis, M., Papadopoulos, T. 2016. Supply chain sustainability: A risk manage- ment approach. International Journal of Production Economics 171, 455-470. Giunipero, L., Hooker, R., Denslow, D. 2012. Purchasing and supply management sustainability: Drivers and barriers. Journal of Purchasing and Supply Manage- ment 18, 258–269. GO Lab 2022. Impact Bond Dataset. Government Outcomes Lab, Blavatnik School of Government, University of Oxford. https://golab.bsg.ox.ac.uk/knowledge-bank/in- digo/impact-bond-dataset-v2/ (Viitattu 7.1.2022) Gruneberg, S., Hughes, W., Ancell, D. 2007. Risk under performance-based contract- ing in the UK construction sector. Construction Management and Economics 25 (7), 691-699. Harland, C., Brenchley, R., Walker, H. 2003. Risk in supply networks. Journal of Pur- chasing and Supply management 9 (2), 51-62. Hartmann, G., Meyers, M. 2001. Technical risk, product specifications, and market risk. Teoksessa L. Branscombe & P. Auerswald, (toim.). Taking technical risks: how innovators, executives, and investors manage high-tech risks. The MIT Press, Cambridge Massachusetts. Hong, Z., Lee, C. K., Zhang, L. 2018. Procurement risk management under uncer- tainty: a review. Industrial Management & Data Systems, 118 (7), 1547-1574. Huhtala, A. 2020. Voidaanko julkisilla hankinnoilla edistää ilmastopolitiikan tavoitteita kustannustehokkaasti? VATT Blogi 14.12.2020. Hyytinen, A., Pajarinen, M., Rouvinen, P. 2015. Does innovativeness reduce startup survival rates? Journal of Business Venturing 30 (4), 564-581. Jylhä, H., Alhola, K., Antikainen, R. & Pyy, O. 2021. Kestävät ja innovatiiviset julkiset hankinnat pilaantuneiden maa-alueiden kunnostuksessa. KEINO-osaamiskes- kuksen PIMA-kehittäjäryhmän toiminta. Suomen ympäristökeskuksen raportteja 30/2021. Jääskeläinen, J., Tukiainen, J. 2019. Anatomy of Public Procurement, VATT Working papers 118 Kalvet, T., Lember, V. 2010. Risk management in public procurement for innovation: the case of Nordic-Baltic Sea cities. Innovation – The European Journal of Social Science Research 23 (3), 241-262. KEINO 2019. Hankinnan markkinakartoitus. https://www.hankintakeino.fi/sites/de- fault/files/media/file/Hankinnan_markkinakartoitus_hankintakeino%20.pdf KEINO 2020. Innovatiiviset ja kestävät julkiset hankinnat Suomessa 2020. https://www.hankintakeino.fi/sites/default/files/media/file/Innovatiiviset-ja-kes- tavat-JHt_2020_raportti_010621_1.pdf KEINO 2021. Vähähiiliset ratkaisut Asetelmakadun kerrostalojen suunnittele ja ra- kenna -urakassa - Case Helsingin kaupunki. https://www.hankintakeino.fi/fi/kei- nokkaat-esimerkit/vahahiiliset-ratkaisut-asetelmakadun-kerrostalojen-suunnittele- ja-rakenna Kjendseth Wiik, M., Fjellheim, K., Gjersvik, R. 2021. A survey of the requirements for emission-free building and construction sites. SINTEF, Oslo. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 118 Kline, S., Rosenberg, N. 1986. On overview of innovation. Teoksessa Landau R., Ro- senberg, N. (toim.) The positive sum strategy. National Academies Press, Wash- ington D.C. Knight, F. 1921. Risk, uncertainty and profit. University of Illinois at Urbana-Cham- paign. Kyösti, A., Airaksinen, J. 2021a. Tavoitteesta lähtökohta. Vaikutusten hankinta kun- nissa. Kuntaliiton julkaisusarja 6/2021. Kyösti, A., Airaksinen, J. 2021b. Hyvinvointipalveluissa kohti vaikutusten hankintaa? Case Lapset-SIB. Focus Localis 3, 6–21. Lahdenperä, P. 2005. Elinkaarimallit tilapalveluhankkeissa. VTT, Espoo. Lahdenperä, P. 2009. Allianssiurakka: kilpailullinen yhden tavoitekustannuksen me- nettely. VTT, Espoo. Lehtinen, M., Vainikka, P. 2009. Kansallinen elinkaarimalli: yksityisrahoitteisten hank- keiden kilpailukyvyn kehittäminen ja tarjousvertailu ns. budjettirahoitteisten toteu- tusvaihtoehtojen kanssa. Elron. Leiringer, R. 2009. Technological innovation in PPPs: incentives, opportunities, and actions. Construction Management and Economics 24 (3), 301-308. Lichtenberg, F. 1988. The private R and D investment response to federal design and technical competitions. The American Economic Review 78 (3), 550-559. Lin, C., Kuei, C., Chai, K. 2013. Identifying critical enablers and pathways to high per- formance supply chain quality management. International Journal of Operations & Production Management 33 (3), 347-370. Lindström, H., Lundberg, S. & Marklund, P-O. 2020. How Green Public Procurement can drive conversion of farmland: An empirical analysis of an organic food policy. Ecological Economics 172(C), 1-19. Lundberg, S., Marklund, P-O., Strömbäck, E. & Sundström, D. 2015. Using public pro- curement to implement environmental policy: an empirical analysis. Environmen- tal Economics and Policy Studies 17 (4), 487-520. Markard, J. 2011. Transformation of infrastructures: sector characteristics and impli- cations for fundamental change. Journal of Infrastructure Systems 17 (3), 107- 117. Martikainen, J. 2021. Selvitys uusien lääkehoitojen vaikuttavuusperusteisista rahoitus- malleista. University of Eastern Finland. https://www.laaketeollisuus.fi/media/jul- kaisut/esitteita-ja-raportteja/uef_selvitys-innovatiivisista-rahoitusmalleista-fi- nal_updated.pdf. Mazzucato, M. 2015. The innovative state: governments should make markets, not just fix them. Foreign Affairs 94 (1) 61-68. Noordewier, T., John, G., Nevin, J. 1990. Performance outcomes of purchasing ar- rangements in industrial buyer-vendor relationships. Journal of marketing, 54 (4), 80-93. OECD 2014. Intelligent demand: policy rationale, design and potential benefits. OECD Science, Technology and Industry Policy Papers, No. 13, OECD Publishing, Paris. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 119 Palmujoki, A., Parikka-Alhola, K., Ekroos, A. 2010. Green Public Procurement – Anal- ysis on the use of environmental criteria in contracts. Review of European Com- munity and International Environmental Law, 19 (2), 250-262. Park, Y., Hong, P., Roh, J. 2013. Supply chain lessons from the catastrophic natural disaster in Japan. Business Horizons, 56 (1), 75-85. Rintala, K., Rosenberg, M., Teikari, J. 2010. Elinkaarimallien kansainväliset kehitys- suunnat. Liikenne- ja viestintäministeriö, Helsinki. Rosenberg, N. 1998. Uncertainty and technological change. Teoksessa Neef, D., Siesfeld, G., Cefola, J. (toim.) The economic impact of knowledge. Butterworth Heineman, Boston. Selviaridis, K., Norrman, A. 2014. Performance-based contracting in service supply chains: a service provider risk perspective. Supply Chain Management 19 (2), 153-172. Suhonen, N., Tammi, T., Saastamoinen, J., Pesu, J., Turtiainen, M., & Okkonen, L. 2019. Incentives and risk-sharing in public procurement of innovations. Journal of Public Procurement. TEM 2022. SIB-hankkeet. Vaikuttavuusinvestoimisen osaamiskeskus, Työ- ja elinkei- noministeriö. https://tem.fi/sib-hankkeet (Viitattu 7.1.2022) Tiikkainen, O., Pihlajamaa, M., Åkerman, M. 2021. Tulosperusteiset rahoitussopimuk- set osana transformatiivista ympäristöpolitiikkaa: Jännitteiset kehykset Ravinne- EIB:in valmistelussa. Alue Ja Ympäristö, 50(2), 28–49. https://doi.org/10.30663/ay.109051 Tomlin, B., Wang, Y. 2011. Operational strategies for managing supply chain disrup- tion risk. The handbook of integrated risk management in global supply chains, 79-101. Tsipouri, L., Edler, J., Uyarra, E., Bodewes, H., Rolfstam, M., Sylvest, J., Kalvet, T., Hargeskog, S., Waterman, D., Banciu, D., Vass, I., Creese, S., Thevissen, P. 2010. Risk management in the procurement of innovation. Concepts and empiri- cal evidence in the European Union. EU expert group report 2010, European Commission. Uttam, K., Roos, C. 2015. Competitive dialogue procedure for sustainable public pro- curement. Journal of Cleaner Production 86 (1), 403-416. Valovirta, V. 2015. Building capability for public procurement of innovation. Teoksessa C. Edquist, N. Vonortas, J. Zabala-Iturriagagoitia, J. Edler (toim.) Public procu- rement for innovation. Edward Elgar, Cheltenham. Valtiovarainministeriö 2022. Julkisen hallinnon API-periaatteet. Valtiovarainministeriö, Helsinki. van Meerveld, H., Nauta, J., Whyles, G. 2015. Forward commitment procurement and its effect on perceived risks in PPI projects. Teoksessa C. Edquist, N. Vonortas, J. Zabala-Iturriagagoitia, J. Edler (toim.) Public procurement for innovation. Ed- ward Elgar, Cheltenham. Vluggen, R., Gelderman, C.J., Semeijn, J. & van Pelt, M. 2019. Sustainable Public Procurement—External Forces and Accountability. Sustainability 11, 5696. VTV 2017. Julkisten hankintojen innovatiiviset toimintamallit. Valtiontalouden tarkas- tusvirasto, Helsinki. VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2022:36 120 Ward, S., Chapman, C. 2003. Transforming project risk management into project un- certainty management. International Journal of Project Management, 21 (2), 97– 105. Wu, T., Blackhurst, J., & O’grady, P. 2007. Methodology for supply chain disruption analysis. International journal of production research, 45(7), 1665-1682. Zhu, Q., Geng, Y., Sarkis, J. 2013. Motivating green public procurement in China: An individual level perspective. Journal of Environmental Management126 (15), 85– 95. Zsidisin, G. A. 2003. Managerial perceptions of supply risk. Journal of supply chain management 39 (4), 14-26. Zsidisin, G., Ellram, L. 2003. An agency theory investigation of supply risk manage- ment. The Journal of Supply Chain Management 39 (2), 15-27. Zsidisin, G., Panelli, A., Upton, R. 2000. Purchasing organization involvement in risk assessments, contingency plans, and risk management: an exploratory study. Supply Chain Management: an international journal 5 (4), 187-197. Zsidisin, G., Smith, M., 2005. Managing supply risk with early supplier involvement: a case study and research propositions. The Journal of Supply Chain Management 41 (4), 44-57. tietokayttoon.fi ISBN PDF 978-952-383-040-0 ISSN PDF 2342-6799