Kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteensovittaminen HAASTEET JA KEHITTÄMISTARPEET Maa- ja metsätalousministeriö Hallituskatu 3 A, Helsinki PL 30, 00023 Valtioneuvosto mmm.fi ISBN: 978-952-366-743-3 PDF ISSN: 1797-397X PDF MAA- JA METSÄTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA  2022:18 LASSE PELTONEN & MATIAS SIVONEN LO R E M IP SU M D O LO R SIT A M E T / LIITE 1 M aaseu tu katsau k sen 20 18 kan salaisk yselyn yh teen vetorap ortti Kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteensovittaminen Haasteet ja kehittämistarpeet Lasse Peltonen & Matias Sivonen Maa- ja metsätalousministeriö Helsinki 2022 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2022:18 Maa- ja metsätalousministeriö CC BY-NC-ND 4.0 ISBN pdf: 978-952-366-743-3 ISSN pdf: 1797-397X Taitto: Valtioneuvoston hallintoyksikkö, Julkaisutuotanto Helsinki 2022 Julkaisujen jakelu Distribution av publikationer Valtioneuvoston julkaisuarkisto Valto Publikations- arkivet Valto julkaisut.valtioneuvosto.fi Julkaisumyynti Beställningar av publikationer Valtioneuvoston verkkokirjakauppa Statsrådets nätbokhandel vnjulkaisumyynti.fi Kuvailulehti 20.12.2022 Kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteensovittaminen Haasteet ja kehittämistarpeet Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2022:18 Julkaisija Maa- ja metsätalousministeriö Tekijä/t Lasse Peltonen & Matias Sivonen, Itä-Suomen yliopisto Kieli suomi Sivumäärä 124 Tiivistelmä Työskentely norpan suojeluun liittyvissä ministeriöiden työryhmissä on kohdannut konfliktoitumiseen ja vastakkainasetteluihin liittyviä ongelmia kerta toisensa jälkeen. Luonnonsuojelulain nojalla saimaannorpan suojelu on ympäristöministeriön vastuulla, mutta kalastuksen rajoittaminen kuuluu maa- ja metsätalousministeriön toimialaan. Kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteensovittaminen (KASSY) -hankkeessa tarkasteltiin yhteensovittamisen haasteita ja kehittämistarpeita. Aineistona hyödynnettiin asiakirjoja, työryhmien jäsenille lähetetyn kyselyn tuloksia sekä avainhenkilöiden haastatteluja. Hankkeen tulokset osoittavat, että saimaannorpan suojeluun ja kalastusasetuksiin liittyvät työryhmät eivät toimi parhaalla mahdollisella tavalla. Ryhmien toiminnassa pyritään periaatteessa erilaisten tavoitteiden yhteensovittamiseen, mutta niiden kokonaisarkkitehtuuri ja rakenne sekä käytännön toimintatavat ja asenteet eivät mahdollista tehokasta ongelmanratkaisua. Luottamuspula sidosryhmien välillä vaikeuttaa yhteistyötä. Nyt, kun norpan suojelun välitavoitteena ollut 400 yksilön kanta 2025 mennessä on saavutettu etuajassa, olisi ajankohtaista tarkastella paitsi tavoitteenasettelua, koko suojelustrategian kokonaisuutta ja sen arkkitehtuuria uudessa valossa – ja kehittää käytännöllisiä toimintamalleja konfliktinratkaisun ja yhteensovittamisen tueksi. Raportti sisältää joukon suosituksia sekä haastatteluista nousseita kehittämisehdotuksia. Hankkeen näkökulma ja aineistot liittävät tutkimuksen myös osaksi laajempaa keskustelua luonnonvaraisiin eläinlajeihin liittyvien konfliktien hallinnasta sekä monenvälisten työryhmämallien käytännöistä. Julkaisun sisällöstä vastaavat tiedon tuottajat, eikä tekstisisältö välttämättä edusta maa- ja metsätalousministeriön näkemystä. Asiasanat saimaannorppa, kalastus, luonnonsuojelu, konfliktit, konfliktinratkaisu, yhteensovittaminen ISBN PDF 978-952-366-743-3 ISSN PDF 1797-397X Julkaisun osoite https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-366-743-3 Presentationsblad 20.12.20222 Samordning av fisket och skyddet av saimenvikaren Utmaningar och utvecklingsbehov Jord- och skogsbruksministeriets publikationer 2022:18 Utgivare Jord- och skogsbruksministeriet Författare Lasse Peltonen & Matias Sivonen, Östra Finlands universitet Språk finska Sidantal 124 Referat Arbetet med skyddet av saimenvikaren i ministeriernas arbetsgrupper med anknytning till skyddet har upprepade gånger stött på olika konflikter och konfrontationer. Enligt naturvårdslagen hör skyddet av saimenvikaren till miljöministeriets ansvar, men regleringen av fisket hör till jord- och skogsbruksministeriet. Projektet för att samordna fisket och skyddet av saimenvikaren (KASSY) undersökte utmaningarna och utvecklingsbehoven med samordningen. Som material använder man sig av dokument, resultaten från en enkät som skickats till medlemmarna i arbetsgrupperna samt intervjuer med nyckelpersoner. Resultaten visar att arbetsgrupperna som arbetar med skyddet av saimenvikaren och fiskeförordningar fungerar inte på bästa möjliga sätt. I princip försöker man arbeta för att samordna olika mål, men gruppernas helhetsarkitektur och struktur, likaså de praktiska verksamhetssätten och attityderna tillåter inte effektiv problemlösning. Bristande förtroende mellan olika intressegrupper försvårar samarbetet. Nu när målsättningen för skyddet av vikaren står vid ett slags vägskäl skulle det vara lägligt att inte bara se på målsättningen, utan på hela skyddsstrategin och dess arkitektur i ett nytt ljus – och att utveckla praktiska tillvägagångssätt som stöd för konfliktlösningen och samordningen. Rapporten innehåller ett antal rekommendationer samt utvecklingsförslag som kommit till ytan under intervjuerna. Projektperspektivet gör forskningen till en del av den bredare diskussionen om konflikthantering i anslutning till vilda djur och praxisen för multilaterala arbetsgruppsmodeller. De som producerar informationen ansvarar för innehållet i publikationen. Textinnehållet återspeglar inte nödvändigtvis jord- och skogsbruksministeriets ståndpunkt. Nyckelord saimenvikare, fiske, naturvård, konflikter, konfliktlösning, samordning ISBN PDF 978-952-366-743-3 ISSN PDF 1797-397X URN-adress https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-366-743-3 Description sheet 20 December 2022 Reconciling Fisheries and the Conservation of the Saimaa Ringed Seal Challenges and development needs Publications of the Ministry of Agriculture and Forestry 2022:18 Publisher Ministry of Agriculture and Forestry Author(s) Lasse Peltonen & Matias Sivonen, University of Eastern Finland Language Finnish Pages 124 Abstract Ministerial, multilateral stakeholder groups related to the protection of the ringed seal have repeatedly encountered conflicts and confrontation. The Nature Conservation Act places the protection of the Saimaa ringed seal under the responsibility of the Ministry of the Environment, but regulations on fishing are under the mandate of the Ministry of Agriculture and Forestry. The Reconciling Fisheries and the Conservation of the Saimaa Ringed Seal (KASSY) project studied the challenges and needs of integrating conservation and fisheries. The main data consisted of a survey sent to the members of the working groups and interviews with key personnel. The results show that the working groups on the conservation of the Saimaa ringed seal and fisheries regulation are not functioning in the best possible way. The groups are supposed to reconcile different goals, but their architecture and structure, as well as practical practices and attitudes, do not allow for effective problem solving. Lack of trust between different stakeholders makes cooperation difficult. Now that the population target of 400 seals by 2025 has already been met, it would be timely to revise the goal setting, the whole protection strategy and its architecture in a new light - and to develop practical approaches to support constructive, consensual problem solving. The report contains a number of recommendations as well as practical development suggestions from the interviews. The project perspective and materials also integrate the research into the wider debate on wildlife conflict management and the functioning of multilateral working groups. The producers of information are responsible for the content of the publication. The content of the text does not necessarily represent the views of the Ministry of Agriculture and Forestry. Keywords Saimaa ringed seal, fisheries, nature conservation, conflicts, conflict resolution, collaboration ISBN PDF 978-952-366-743-3 ISSN PDF 1797-397X URN address https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-366-743-3 Sisältö 1 Johdanto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 1.1 Konfliktit, neuvottelu ja intressien yhteensovittaminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1.1.1 Konfliktinratkaisun vaiheistettu malli kehittämisen apuna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 1.1.2 Mitä yhteensovittamisella tarkoitetaan?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 1.2 Tutkimuksen tavoitteet ja tutkimusaineisto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 2 Kalastus ja saimaannorpan suojelu – suojelutoimet ja työryhmät järjestäytyvät. . . 19 2.1 Suojelutoimien ja työryhmien kehitysvaiheita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 2.2 Ministeriöiden työryhmät osana kalastuksen ja norpan suojelun yhteensovittamista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 3 Kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteensovittamisen haasteet työryhmien jäsenille suunnatun kyselyn pohjalta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 3.1 Keskeisimmät kiistakysymykset ja intressien yhteensovittamisen nykytila . . . . . . . . . . . 26 3.2 Prosessit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 3.2.1 Työryhmäprosessit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 3.2.2 Johtaminen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 3.2.3 Tieto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 3.2.4 Oma toiminta työryhmässä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 3.3 Suhteet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 3.3.1 Jäsenten suhteet omaan taustaryhmään . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 3.3.2 Jäsenten väliset suhteet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 3.3.3 Ministeriöiden väliset suhteet ja yhteistyö . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 4 Kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteensovittamisen haasteet työryhmien jäsenten haastattelujen pohjalta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 4.1 Keskeisimmät kiistakysymykset ja intressien yhteensovittamisen nykytila . . . . . . . . . . . 53 4.1.1 Ehdottomat ja etukäteen lukkoon lyödyt näkökannat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 4.2 Prosessit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 4.2.1 Vaikutusmahdollisuudet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 4.2.2 Päätösten ja esitysten haastaminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 4.2.3 Tiedolliset kysymykset . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 4.2.4 Vaikutusten arviointi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 4.2.5 Viestintä ja ennenaikaiset kannanotot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 4.2.6 Kalastuksen heterogeenisyys . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 4.2.7 Johtaminen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 4.2.8 Työryhmien pelisäännöt ja menettelytavat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 4.3 Osapuolten väliset suhteet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 4.3.1 Jäsenten rooli ja suhteet omaan taustaorganisaatioon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 4.3.2 Työryhmien väliset suhteet ja roolit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 4.3.3 Valtioneuvoston ja ministeriöiden jännitteet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 4.4 Kehittämisehdotukset haastatteluista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 5 Kalastuksen ja norpan suojelun yhteensovittamisen kehittämistarpeet . . . . . . . . . . . . . 91 5.1 Luottamuspula ja sen paikkaaminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 5.2 Tiedolliset ristiriidat ja tietopohjan kehittäminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 5.3 Tavoitteiden kirkastaminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 5.4 Vastakkaisista vaatimuksista intressien yhteensovittamiseen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 5.5 Konfliktinratkaisun ja konsensuspohjaisen päätöksenteon hyödyntäminen . . . . . . . . . 98 6 Johtopäätökset . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 7 Suositukset . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Lähteet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Liitteet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 Liite 1. Tuoreimman kalastusrajoitusasetusluonnoksen lausunnonantajat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 Liite 2. Tutkimuksessa haastatellut henkilöt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 Liite 3. Haastattelurunko . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 Liite 4. Työseminaarin havainnot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 Liite 5. Kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteensovittaminen (KASSY)-hankkeen policy brief, joulukuu 2022 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 8MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 1 Johdanto Saimaannorppa on ollut 1970-luvulta alkaen suomalaisen luonnonsuojelun symboli. Sen kanta kutistui kuitenkin vielä 1980-luvulla alimmillaan alle 150 yksilöön. Vuosituhannen vaiheeseen tullessa ja sen jälkeen suojelutoimet alkoivat kuitenkin vaikuttaa ja vuonna 2019 saavutettiin 400 norpan välitavoite viisi vuotta etuajassa. Norppakantaa uhkaavat useat tekijät, mutta erääksi keskeisimmistä suojelutoimenpiteistä on muodostunut kalas- tuksen – erityisesti verkkokalastuksen – rajoittaminen. Suojelun tehostaminen on edellyt- tänyt kalastuksen erityistä sääntelyä ja rajoittamista, mikä on synnyttänyt jännitteitä tiu- kemman ja lievemmän suojelun kannattajien välille. Kiistat norpan suojeluun liittyen ovat välillä kärjistyneet vastakkainasetteluiksi, jotka ovat kestäneet jo pitkään. Saimaannorpalle on laadittu vuodesta 2011 saakka suojelustrategia ja Saimaan kalastusta on säännelty norpan suojelun turvaamiseksi 5-vuotisilla asetuksilla. Lisäksi suojelua on edistetty vapaaehtoisilla sopimuksilla kalavedenomistajien kanssa, norppaturvallisilla pyydyksillä, tiedottamisella ja talkootoiminnalla esim. norppien talvipesiä kolaamalla. Luonnon suojelulaki liittää saimaannorpan suojelun ympäristöministeriön vastuulle, mutta kalastuksen rajoittaminen taas kohdistuu maa- ja metsätalousministeriön alaan. Molem- mat ministeriöt lähestyvät norpan suojelua työryhmien ja viisivuotisten strategisten ja lainsäädännöllisten keinojen avulla. Työskentely norpan suojeluun liittyvissä työryhmissä on kohdannut konfliktoitumiseen ja vastakkainasetteluihin liittyviä ongelmia kerta toisensa jälkeen. Viimeisin asetusluon- nos kalastusrajoituksista laadittiin vuoden 2020 aikana. Uuden asetuksen oli tarkoitus tulla voimaan 14.4.2021, mutta sen voimaantulo viivästyi aiheeseen liittyvien erimielisyyk- sien takia. Erimielisyyden aiheena on mm. kalastuskiellon pituus ja erityisesti sen ulotta- minen heinäkuulle. Myös ympäristöministeriön suojelustrategiaa valmistelevassa työryh- mässä on esiintynyt erimielisyyksiä, joiden on nähty jarruttavan ryhmätoiminnan tehok- kuutta. Suojelustrategian ryhmässä on ollut haasteita löytää yhteisymmärrystä etenkin saimaannorppa kannan kasvuprosentista, joka liittää työryhmät ja kiistanaiheet osaksi laajempaa kalastuksen ja norpan suojelun konfliktista yhteensovittamisen kenttää. Tässä raportissa tarkastellaan kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteensovittamisen haasteita ja kehittämistarpeita. Aineistona hyödynnetään asiakirjoja, työryhmien jäsenille lähetetyn kyselyn tuloksia sekä avainhenkilöiden haastatteluja. 9MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Tutkimushankkeen näkökulma ja aineistot liittävät tutkimuksen myös osaksi laajempaa keskustelua luonnonvaraisiin eläinlajeihin liittyvien konfliktien hallinnasta, monenvälisten työryhmämallien käytännöistä sekä lainsäädännön ja strategisten tavoitteiden valmistelun prosesseista. Hankkeen toteutuksesta ovat vastanneet professori Lasse Peltonen ja projektitutkija Matias Sivonen Itä-Suomen yliopistosta. Työtä on ohjannut ohjausryhmä, johon ovat kuuluneet Minttu Jaakkola (Nesslingin säätiö), Taru Peltola (Itä-Suomen yliopisto ja Suomen ympäristökeskus), Outi Ratamäki (Itä-Suomen yliopisto) ja Pekka Salmi (Luonnon- varakeskus). Hanke on toteutettu maa- ja metsätalousministeriön rahoituksella. Ministe- riön yhteyshenkilöinä ovat toimineet Eija Kirjavainen ja Roni Selén. Lisäksi taustatyötä sekä Lasse Peltosen osuutta hankkeessa on rahoitettu myös STN CORE -hankkeen rahoituksella.1 1.1 Konfliktit, neuvottelu ja intressien yhteensovittaminen Tässä raportissa hyödynnetään konfliktitutkimuksen, neuvottelumenetelmien ja intressien yhteensovittamisen näkökulmia kalastuksen ja norpan suojelun konfliktin kartoituksessa ja konfliktien käsittelyn kehittämisessä. Konflikteja määrittävät 1) osapuolten eriävät ja ristiriitaiset tavoitteet, 2) näiden tavoitteiden/ etujen tiedostaminen/määritteleminen vastakkaisiksi ja niiden aiheuttama turhautuminen, 3) negatiivisten tai vihamielisten asenteiden kehittyminen vastapuolta kohtaan sekä 4) tie- toiset toimet, joilla ilmaistaan konfliktia ja tehdään se näkyväksi, kuten esim. vihamielisyyden ilmaukset tai oikeustoimet - äärimmillään jopa väkivalta. (esim. Galtung 2000) Konflikteissa esiintyy yhteensopimattomia toimintoja, kuten tavoitteita, vaatimuksia, usko- muksia, arvoja, toiveita, tekoja, tunteita ja suunnitelmia. Konfliktitilanteissa yhden osapuo- len toiminnot estävät, häiritsevät tai vahingoittavat toisen/toisten osapuolten toiminto- jen toteutumista. (Deutsch 1973.) Yhden osapuolen toiselle aiheuttama haitta ja siitä seu- raava turhautuminen ei kuitenkaan sellaisenaan ole konflikti, ellei se johda näkyviin tekoi- hin, joilla vastapuolta vastustetaan ja haastetaan. Ristiriitaiset edut tai tavoitteet voivat olla näkymättömiä (“latentteja”) pitkäänkin, varsinkin jos ja kun osapuolet eivät aktiivisesti tee niistä näkyviä. 1 Yhteistoiminnallisia ratkaisuja sirpaloituvien yhteiskuntien ongelmiin – käänne yhteis- hallintaan ympäristöpäätöksenteossa (CORE) 2017–2022. Strategisen tutkimuksen neuvos- ton rahoituspäätös 313013. Ks. www.collaboration.fi 10 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Ympäristökonflikteille on ominaista, että osapuolten vaatimukset ja risteävät tavoitteet liittyvät eri tavoin ympäristöön ja ympäristöä muuttavien hankkeiden tai luonnonvarojen käytön vaikutuksiin. Luonnonsuojeluun liittyvät konfliktit ovat yksi ympäristökonfliktien ’alalaji’. Suojelukonflikteja syntyy, kun joku tappaa eläimiä tai tuhoaa elinympäristöjä, joita toiset haluaisivat suojella – tai kun lajien ja elinympäristöjen suojelu uhkaa ihmisten elin- keinoja tai hyvinvointia. Konfliktit voivat myös heijastella syvempiä jännitteitä osapuol- ten tarpeiden, prioriteettien, arvojen ja maailmankatsomusten välillä. (Redpath ym. 2015.) Maddenin ja McQuinnin (2014) mukaan konfliktien näkyvät piirteet ja julkiset kiistojen aiheet kiinnittyvätkin usein vähemmän näkyviin, mutkikkaampiin sosiaalisiin konflikteihin ihmisten ja ihmisryhmien välillä. Konfliktien käsittelyn ongelmana on ollut, että vuorovai- kutuksen ja sidosryhmien osallistumisen menetelmät eivät tyypillisesti tunnista tai käsit- tele suojelukysymysten taustalla olevia jännitteitä – eivätkä ne johdonmukaisesti luo tar- vittavia olosuhteita konfliktin juurisyiden muuttamiselle. Konflikteihin liittyy aktiivisen vastustamisen ulottuvuus; toimijat käyttävät erilaisia kei- noja toisiaan vastaan, esimerkiksi suojelun edistämiseksi tai sen estämiseksi. Kyse on siis kiistoista tunnistettavien osapuolten välillä, ei vain näkemyseroista tai julkisesta väitte- lystä (Redpath ym. 2013). Osapuolten toisiaan vastaan suuntaamat teot tekevät konflik- tin näkyväksi myös ulkopuolisille, ja ovat osa konfliktin kärjistymistä eli ns. “eskaloitumista” (ks. Esim. Glasl 1982). Erilaiset julkiset kannanotot, protestit, valitukset ja oikeustoimet ovat tyypillisiä kärjistymisen merkkejä. Näitä on voinut edeltää aiempia, maltillisempia kannan- ottoja tai kirjelmiä, joilla on yritetty vaikuttaa tilanteeseen. Konfliktin kärjistymiseen liit- tyviä ilmiöitä ovat mm. panosten ja kustannusten kasvaminen, syvenevä epäluottamus, uusien kiistanaiheiden ilmaantuminen entisten jatkoksi ja koveneva ‘nokittelu’. Yhden osa- puolen loukkaukset ja syytökset voivat johtaa toisen osapuolen vastatoimiin, jolloin syntyy konfliktin kierre, jossa huomio siirtyy kiistanalaisista asioista vastapuolen tahalliseen häirit- semiseen tai jopa vahingoittamiseen. Näin konfliktista, jossa ’asiat riitelevät’ voi kehkeytyä osapuolten välinen ns. tuhoisa konflikti (Deutsch 1973). Konfliktitilanteiden kehitystä parempaan tai huonompaan voidaan jäsentää Greg Daniels & Steve Walkerin (2001) kehittämän konfliktitilanteiden “edistymisen kolmiomallin” (Pro- gress triangle) avulla. Mallissa konfliktien nähdään syntyvän ja muuttuvan kolmella ulottu- vuudella: 1) konfliktin asiakysymysten; 2) osapuolten välisten suhteiden sekä 3) päätöksen- teon ja suunnittelun prosessien osalta (Daniels & Walker 2001). 1. Asiakysymykset. Asiakysymyksiin sisältävät kiistanalaiset aiheet, jotka ovat valtakamppailun tai neuvottelujen kohteena. Ne ovat konfliktien osapuolille tuttuja ja konkreettisia kysymyksiä, jotka voivat liittyä esimer- kiksi luonnon suojelun tavoitteisiin ja keinoihin, mutta myös symbolisia kysy- myksiä, kuten menneiden vääryyksien tunnustaminen. Ratkaistavien kysy- mysten monimutkaisuus, tietotarpeet ja niihin liittyvä liikkumavara ovat 11 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 tärkeitä asiakysymysten piirteitä. Tiedolliset kysymykset ovat ympäristö- kiistoissa olennaisia, koska niihin liittyy paljon ympäristön muutokseen, toimenpiteiden vaikutuksiin ja tietopohjan epävarmuuksiin liittyviä tekijöitä ja kamppailua tiedosta ja asiantuntemuksesta. Osin ne kytkeytyvät prosessei- hin, kuten vaikutusten arvioinnin ja seurantojen menettelyihin. 2. Osapuolet ja niiden väliset suhteet. Konfliktien pitkäjänteisen ratkaisun mahdollisuudet riippuvat usein konfliktin osapuolten välisten suhteiden laa- dusta. Osapuolten ja näiden välisten suhteiden ja niiden muutoksen ymmär- täminen on tärkeä kohta konfliktitilanteen tarkastelussa. Suhteiden ulottu- vuus sisältää osapuolten välisen, jaetun historian. Se sisältää myös ‘aineetto- mia’, mutta konfliktin kannalta olennaisia tekijöitä kuten osapuolten välinen luottamus, kunnioitus ja hyväksyttävyys tai legitimiteetti. 3. Prosessi(t). Prosessiulottuvuuteen sisältyy tekijöitä, jotka vaikuttavat konfliktien hallintaan ja päätöksentekoon. Se sisältää myös osapuolten välistä vuorovaiku- tusta määrittelevät menettelytavat ja säännöt, joihin eri osapuolet tukeutuvat pyrkimyksissään päästä konfliktitilanteesta eteenpäin. Konfliktin mielekkään ratkaisun kannalta olennaista on se, millaisina eri osapuolet kokevat käytössä olevat menettelytavat ja miten soveliaina ja reiluina niitä pidetään. Kuvio 1. Konfliktitilanteiden kehityksen kolme ulottuvuutta. Näiden kolmen ulottuvuuden tarkastelu auttaa jäsentämään, millaisia vaikuttavia teki- jöitä kiistoissa esiintyy ja arvioimaan millaisia mahdollisuuksia konfliktitilanteessa on löytää Koniktin asiakysymykset Osapuolten väliset suhteet Päätöksenteon ja osallistumisen prosessit 12 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 ratkaisukeinoja. Malli auttaa ymmärtämään yhtäältä sitä, millaisia yhteistoiminnan ja neuvot- telun mahdollisuuksia nykytilanteeseen sisältyy, ja toisaalta millaisia muutoksia tarvitaan, jotta yhteisten ratkaisujen etsimiselle olisi mielekkäitä edellytyksiä. Tätä mallia on hyödynnetty tutki- muksen aineistonkeruussa sekä kysely- ja haastatteluaineistojen raportoinnin jäsennyksenä. 1.1.1 Konfliktinratkaisun vaiheistettu malli kehittämisen apuna Norpan suojeluun liittyvien kiistan ulottuvuuksien ohella tarvitaan tapoja ymmärtää pro- sesseja ja menettelytapoja, joita norpan suojeluun ja kalastuksen sääntelyyn liittyy. Proses- seja voidaan verrata monenvälisen konfliktinratkaisun malleihin ja näin tunnistaa sellaisia vaiheita, menetelmiä ja taitoja, joita konfliktinratkaisun prosesseissa on käytetty - ja joita työryhmien toiminnasta saattaa puuttua. Ympäristösovittelun toimintamalleja on kehitetty erityisesti yhdysvaltalaisen neuvottelevan konfliktinratkaisun ja erityisesti julkisluonteisissa kiistoissa käytettyyn konsensuksen rakenta- misen prosesseissa (Peltonen & Kangasoja 2022). Kyse on vaiheistetuista prosesseista, joissa osapuolten neuvottelua avustaa puolueeton fasilitaattori. Tällaisessa monenvälisessä julkis- luonteisiin kiistoihin soveltuvassa menettelyssä voidaan erotella seuraavat vaiheet: 1) Lähtö- tilanteen/ konfliktitilanteen kartoitus; 2) neuvotteluja edeltävä valmistelu vaihe; 3) varsinainen neuvotteluvaihe sekä 4) ratkaisujen toimeenpanon ja seurannan vaihe. (ks. Kuvio 2) Kuvio 2. Ympäristösovitteluprosessin päävaiheet (Peltonen & Kangasoja 2022). 1. Arvioidaan onnistumisen mahdollisuudet 2. Määritellään prosessi 3. Selvennetään faktat ja ratkaistavat asiat 4. Etsitään yhteisiä etuja 5. Muotoillaan ratkaisuja 6. Toteutetaan ja opitaan I KARTOITUSVAIHE IV TOIMEENPANO- JA SEURANTAVAIHE II VALMISTELUVAIHE III NEUVOTTELUVAIHE 13 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Puolueettoman kartoittajan tekemiin haastatteluihin ja muuhun tilanteen dokumentaa- tioon perustuvan konfliktikartoituksen tarkoituksena on selvittää konfliktin historiaa, tunnistaa sen osapuolet ja keskeiset asiakysymykset sekä arvioida tilanteen edellytyksiä neuvotteluprosessin käynnistämiselle. Prosessin valmistelu voidaan käynnistää vasta, jos edellytykset – kuten mielekäs päätöksentekotilanne, oikeudelliset reunaehdot, osapuol- ten valmius ja vapaaehtoinen sitoutuminen sekä prosessin vaatima aika ja resurssit ovat olemassa. Kartoitus voi päätyä myös siihen, että sovitteluprosessin käynnistämiselle ei ole edellytyksiä – tai siinä voidaan todeta muunlaisen prosessin tarve kyseiseen ongelmatilan- teeseen. Kartoituksen toteutus edellyttää osapuolten osallistumista esimerkiksi haastatte- luihin, mutta se ei sido näitä sovitteluprosessiin. (Peltonen & Kangasoja 2009.) Neuvotteluja edeltävään valmisteluvaiheeseen kuuluvat osapuolten kokoon kutsuminen, osapuolten edustajien nimeäminen, prosessin tavoitteiden, päätöksenteko- ja pelisään- töjen määrittely, sekä prosessin esityslistan ja aikataulun alustava suunnittelu. Sovittelu- prosessin mandaatti kytkeytyy kokoonkutsujan rooliin; periaatteena on, että prosessin kokoonkutsuja, esimerkiksi ministeri tai kaupunginjohtaja linkittää statukseltaan epäviral- lisen sovitteluprosessin viralliseen päätöksentekoon. Lisäksi valmisteluvaiheeseen kuuluu neuvotteluprosessin vaatiman tietopohjan yhteinen rakentaminen. Monimutkaisissa tapauksissa tietopohjan rakentaminen voi vaatia oman prosessinsa. Sovitteluprosessien yhteydessä on saatu hyviä kokemuksia yhteistoiminnallisesta tiedon tuotannosta ns. "joint fact finding" -prosesseissa, joissa asiantuntijat ja keskeiset sidos- ryhmätahot joko tuottavat tietoa yhdessä tai sopivat siitä, miten tietoa pitäisi tuottaa niin, että kaikki osapuolet kokevat sen relevantiksi käsillä olevan päätöksentekotilanteen kan- nalta (Adler 2017, Adler & Birkhoff 2002). Tavoitteena on saada eri alojen asiantuntijat ja sidosryhmätahot rakentamaan tietopohjaa yhdessä sen sijaan, että nämä puhuisivat tois- tensa ohi ja kiistelisivät julkisuudessa faktojen ja asiantuntijoiden paremmuudesta. Joint fact finding prosessit ovat fasilitoituja ryhmäprosesseja, jotka noudattavat seuraavia peri- aatteita: 1) Tietoa ei käytetä strategisena välineenä vastapuolen päihittämiseen, vaan osa- puolet tuovat omat tietonsa yhteiseen pöytään ja tietopohjaa rakennetaan yhdessä; 2) Tie- toa ei käsitellä vain kirjallisessa muodossa, vaan kasvokkaisessa vuorovaikutuksessa, johon osallistuvat asiantuntijat, päätöksentekijät ja muut osalliset; 3) Fasilitaattori tai sovitte- lija avustaa prosessia; 3) Erityistä huomiota kiinnitetään tutkimustiedon "kääntämiseen" helposti omaksuttavaan muotoon; 4) Samalla kartoitetaan tutkimustiedon vakiintuneita yhteisymmärryksen alueita, erimielisyyksiä ja epävarmuuksia. Varsinaiseen neuvotteluvaiheeseen sisältyvät puolueettoman sovittelijan avustamat neuvottelut osapuolten välillä. Neuvottelut rakennetaan intressipohjaisen neuvottelu- teorian pohjalta niin, että eri osapuolten tarpeiden tunnistaminen erotetaan omaksi vai- heekseen ennen ratkaisuvaihtoehtojen kehittelyä ja erilaisten ratkaisujen ’paketointia’. Ratkaisujen määrittelyssä kiinnitetään huomiota niiden toimeenpanoon, ja ne voidaan 14 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 muotoilla tilanteesta riippuen yhteiseen sopimuksen, sitoumuksen tai suunnitelman, esi- merkiksi strategiseen toimenpideohjelman muotoon. Prosessin lopuksi sovitaan yhtei- sestä seurantatilaisuudesta. Vaikka kyseinen toimintamalli on kehitetty konfliktinratkaisun tarpeisiin kaukana Suo- mesta, se voi olla hyödyllinen työkalu kehitettäessä esimerkiksi sidosryhmien yhteistyötä ja työryhmien toimintaa niin, että niissä olisi paremmat edellytykset rakentavaan, aidosti yhteiseen ongelmanratkaisuun. 1.1.2 Mitä yhteensovittamisella tarkoitetaan? KASSY-hankkeen ja tämän raportin tarkoituksena on ollut palvella kalastuksen ja norpan suojelun yhteensovittamista. Mutta mitä yhteensovittaminen oikeastaan tarkoittaa – mitä sovitetaan yhteen ja miten yhteensovittaminen käytännössä tapahtuu? Yhteensovittamisesta puhutaan tyypillisesti kahden tai useamman eriävän, mutta toisiinsa kytkeytyvän tavoitteen samanaikaisen toteuttamisen mielessä. Esimerkiksi alueiden käy- tön suunnittelussa ja kaavoituksessa sovitetaan yhteen turvallisuuden, terveellisyyden, ympäristönsuojelun ja elinkeinojen kehittämisen tavoitteita. Yhteensovittamisen taustalla on oletus siitä, että yhteensovitettavat tavoitteet eivät tee toisiaan kokonaan mahdotto- miksi. Kyse ei siis voi olla nollasummapelistä, jossa tavoitteen A edistäminen kumoaisi täy- sin yritykset edistää toista tavoitetta B – ja päinvastoin tavoitteen B edistäminen tekisi tyh- jäksi A:n edistämisen. Vastakkaisten tavoitteiden nollasummapelin sijaan yhteensovitta- misen kannalta voikin olla mielekkäämpää puhua risteävistä tavoitteista, jotka vaikuttavat toistensa toteutumiseen joiltakin osin. Usein yhteensovittaminen tukeutuu erilaisten tietoaineistojen käyttöön ja yhdistämiseen. Esimerkiksi tiedot saimaannorpan levinneisyydestä ja kuuttien verkkokuolemista ovat olennaisia verkkokalastuksen rajoitusten kohdentamiseksi. Tavoitteiden ja tietopohjan ohella myös erilaisia menettelyitä voidaan sovittaa yhteen – esimerkiksi erilaisten lupame- nettelyiden yhteensovittamista osaksi samaa prosessia.2 Tehtävä on toimivaltaisen viran- omaisen tekemää koordinointia, jonka tavoitteena on yhdistää erilaiset menettelyt toi- siinsa ja näin jouduttaa lupaprosesseja. Tavoitteiden, tietojen ja menettelyiden yhteensovittaminen on mahdollista nähdä yksit- täisen vastuullisen organisaation tehtävänä. Toimivaltainen viranomainen sovittaa yhteen 2 Menettelyiden yhteensovittamista sääntelee Laki eräiden ympäristöllisten menettelyiden yhteensovittamisesta (764/2019). https://ym.fi/yhteensovittaminen 15 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 erilaisia menettelyitä lupaharkinnassa tai kunta voi sovittaa yhteen erilaisia tavoitteita kaa- voituksen keinoin. Jos päätösvalta on organisaation omissa käsissä, se ei välttämättä tar- vitse muita toimijoita tavoitteiden yhteensovittamiseen. Toisaalta ympäristöpäätöksente- koon liittyy aina erilaisia näkökulmia, ja eri sidosryhmät edustavat tarpeita ja tavoitteita, joita yhteensovittamisen ajatellaan palvelevan. Erilaiset osallistumis- ja kuulemismenette- lyt avaavat yhteensovittamisen prosesseja osallisten näkemyksille. Monenvälisten työryhmien toiminnassa yhteensovittamista on mielekästä tarkastella yhteistyön ja vuorovaikutuksen, neuvottelun näkökulmasta. Yhteensovittaminen tapahtuu – jos on tapahtuakseen – toimijoiden yhteistyössä eikä minkään yhden toimijan omassa harkinnassa tai päätöksenteossa. Esimerkiksi MMM:n saimaannorppa ja kalastus -työryh- män tehtäväksi oli asetettu norpan suojelun ja kalastuksen yhteensovittaminen niin, että nämä tavoitteet tulisivat osaksi kalastusasetuksen säännöksissä. Muodollinen valta kalas- tusasetuksen päätöksenteossa on ministeriöllä, mutta työryhmän asiallisena tehtävänä oli tavoitteiden asiallinen yhteensovittaminen päätöksen valmistelussa. Monenvälisessä kon- tekstissa ratkaisuhakuinen yhteensovittaminen edellyttää eri toimijoiden välistä vuorovai- kutusta. Vuorovaikutuksen lähtökohdat ja laatu vaikuttavat siihen, millaiset edellytykset yhteensovittamiselle rakentuu. Tässä raportissa hyödynnetään intressipohjaisen neuvotteluteorian lähtökohtia yhteen- sovittamisen avaimena. Roger Fisherin ym. (2011) kiteyttämän intressipohjaisen neuvot- teluteorian sovelluksia hyödynnetään laajasti konfliktinratkaisun ja yhteistoiminnallis- ten menetelmien perusperiaatteena.3 Teorian mukaan osapuolilla on tarpeita ja tavoit- teita – eli intressejä – joiden integroiminen eli yhteensovittaminen on hyvän neuvottelun päämäärä. Neuvottelun tai konfliktin osapuolet nähdään yhteisen ongelman ratkaisijoina neuvottelu prosessissa, joka etenee erilaisten intressien ja tarpeiden tunnistamisesta näitä palvelevien ratkaisuvaihtoehtojen etsimiseen ja arviointiin. Intressipohjaisen neuvottelu- teorian selkeyttämiseksi se voidaan rinnastaa ns. tinkaamiseen perustuvaan neuvotteluun. Tinkaamiselle on ominaista se, että neuvottelun toinen osapuoli nähdään vastustajana, joka yritetään voittaa. Tinkaavat neuvottelijat pitävät kiinni omista vaatimuksistaan ja yrit- tävät painostamalla saada vastapuolelta mahdollisimman suuria myönnytyksiä. Tätä erot- telua kuvataan oheisessa taulukossa (ks. taulukko 1). 3 Teoria tunnetaan myös ns. Harvardin koulukunnan neuvotteluteoriana. Sen taustalla on Harvardin yliopistossa mm. Howard Raiffan ja Roger Fisherin johdolla tehty neuvottelu- teoreettinen tutkimus sekä neuvottelun tutkimukseen ja opetukseen kiinnittynyt ohjelma, Harvard Program on Negotiation (PON). Roger Fisher ja William Uryn teos Getting to Yes julkaistiin alunperin vuonna 1981, toinen ja kolmas painos yhdessä Bruce Pattonin kanssa vuosina 1991 ja 2011. 16 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Intressipohjainen neuvottelu toimii hyvin yhteensovittamisen lähtökohtana, koska se tun- nustaa eri osapuolten tarpeet ja etsii ratkaisuja, jotka toteuttavat yhtä aikaa eri tarpeita. Norppaturvallisten kalanpyydysten kehittäminen on hyvä esimerkki ratkaisusta, joka inte- groi sekä suojelun että kalastuksen tavoitteita. Erilaisista ratkaisuista voidaan myös kehit- tää kokonaisuuksia tai ’paketteja’ joka vastaa samaan aikaan moniin erilaisiin osapuolten tarpeisiin. Taulukko 1. Tinkaamisen ja intressipohjaisen neuvottelun eroja (Fisher ym. 2011). Tinkaaminen Intressipohjainen neuvottelu osallistujat ovat vastustajia osallistujat ovat ongelmanratkaisijoita tavoitteena on voitto tavoitteena on viisas ratkaisu vaadi myönnytyksiä yhteisessä työskentelyssä sovitaan kuka saa mitä paaluta omat vaatimuksesi kiinnitä huomiosi tarpeisiin, ei vaatimuksiin harhauta ja käytä ovelia temppuja päästäksesi voitolle ole avoin tarpeiden suhteen, käytä reiluja periaatteita pidä kiinni vaatimuksistasi pidä kiinni puolueettomista kriteereistä; huomioi monet mahdolliset vaihtoehdot painosta muita osallistujia käytä järkeä, älä anna periksi painostukselle, ainoastaan periaatteille hae voittoa vain itsellesi tai omalle ryhmällesi hae ratkaisuja, joissa kaikki voivat voittaa 1.2 Tutkimuksen tavoitteet ja tutkimusaineisto Tutkimuksen tavoitteena oli arvioida kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteensovit- tamista keskittymällä ministeriöiden hallinnoimiin työryhmiin. Hankkeessa kartoitettiin intressien yhteensovittamisen haasteita, joiden pohjalta tunnistettiin kehitysideoita kes- keisten havaintojen perusteella. Tutkimuksen tavoitteena oli selvittää: 1. Millaisia haasteita kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteen- sovittaminen kohtaa? 2. Kuinka työryhmät toimivat yhteensovittamisen areenoina? 3. Kuinka nykyistä kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteensovittamista voitaisiin kehittää? 17 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Tutkimusta taustoitettiin analysoimalla kalastusrajoitusasetusluonnokseen jätetyt lausunnot. Tämän jälkeen kehitettiin Webropol-pohjainen kysely, joka toimitettiin saimaannorpan suojelua käsittelevien ministeriöiden työryhmien jäsenille. Kyselyn jälkeen haastateltiin 24 työryhmien jjäsentä. Maaliskuussa 2022 järjestettiin lisäksi työseminaari, johon kutsuttiin haastatteluihin osallistuneet henkilöt. Työseminaarin keskiössä olivat kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteensovittamisen kehitystarpeet ja tulevaisuus. Maa- ja metsätalousministeriö lähetti Saimaan kalastusrajoitusasetuksen lausunnoille helmikuussa 2021. Lausunnoille lähetetty asetus laadittiin Saimaannorppa ja kalastus -työ- ryhmän esityksen pohjalta virkatyönä maa- ja metsätalousministeriössä (MMM 2021). Lausuntopyyntö lähetettiin 52 taholle ja lausuntoja vastaanotettiin 147 kpl. Lukumäärää nosti se, että pyydettyjen ohella myös 72 osakaskuntaa ja 26 yksityishenkilöä toimitti lausunnon. Lausunnonantajat on taulukoitu liitteessä 1. Lausuntoaineiston analysoinnin tavoitteena oli nostaa esille keskeisimmät kiistakysymyk- set kalastusrajoitusten asetusvalmistelun yhteydessä. Näkemyksiä jakoivat etenkin kevät- ja kesäaikaisen verkkokalastuskiellon pituus, muikkuverkkojen kielto, rajoitus vapaaehtois- ten ja asetuksen välillä sekä aluerajaukset. Näitä tuloksia hyödynnettiin niin kyselyn kuin myös haastattelurungon kehityksessä. Lausuntoanalyysin jälkeen kehitettiin Webropol-pohjainen kysely, joka lähetettiin 3.12.2021 kaikille viimeisimmän Saimaannorppa ja kalastus -työryhmän jäsenille sekä saimaannorpan suojelustrategian ja -toimenpidesuunnitelman seuranta- ja asiantuntija- ryhmän jäsenille. Kyselyvastausten tilastot on esitetty taulukossa 2 (ks. alla). Kyselypohjan kehityksessä hyödynnettiin aiempaa tietoa ja kirjallisuutta kalastusrajoituksista Saimaalla sekä kalastuksen ja norpan suojelun välisistä konflikteista. Lisäksi kyselyn kehityksessä hyödynnetiin edellä käsiteltyjen konsensus- ja ympäristösovittelunprosessien menetelmiä. Taulukko 2. Kyselyyn vastanneiden määrät. Ryhmän koko Vastaajat Saimaannorppa ja kalastus -työryhmä (MMM) 24 16 Seurantaryhmä (YM) 50 34 Asiantuntijaryhmä (YM) 16 13 Työryhmien jäsenten kokonaismäärä 77 Vastaajien kokonaismäärä 44 Kok. vastausprosentti 57 % 18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Kuvio 3. Vastaajien taustaorganisaatiot Tutkimushankeen haastattelut toteutettiin 14.1.2022–13.2.2022 välisenä aikana. Haastat- teluihin pyrittiin saamaan kaikki MMM:n viimeisimmän Kalastus ja saimaannorppa -työryh- män jäsenet sekä viisi avaininformanttia ympäristöministeriön suojelustrategiaryhmistä. Haastatteluun saatiin 28 haastateltavasta 24 henkilöä. Osa haastatteluun pyydetyistä oli siirtynyt muihin tehtäviin tai heihin ei saatu kontaktia. Haastatteluista kolme järjestettiin paikan päällä ja 21 haastattelua etäyhteyden (Microsoft Teams) avulla. Maaliskuussa 2022 järjestettiin haastatteluihin osallistuneille henkilöille työseminaari. Työ- seminaarin tavoitteena oli käsitellä hankkeen alustavia tuloksia ja keskustella kalastuksen ja norpan suojelun yhteensovittamiseen liittyvistä kehitysideoista. Tilaisuuden tuloksia on hyödynnetty analyysissä. Lisäksi työpajan keskeisimmät havainnot on esitetty raportin liit- teessä 4. Kalatalousalue; 5 Luonto- tai ympäristöjärjestö tai -säätiö; 7 Yliopisto tai tutkimuslaitos; 2 Kalastusjärjestö; 5 Ministeriö; 2 Kunta tai kaupunki; 9 Maakuntaliitto; 3 Viranomainen (ELY-keskus, metsähallitus tai poliisi); 11 19 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 2 Kalastus ja saimaannorpan suojelu – suojelutoimet ja työryhmät järjestäytyvät 2.1 Suojelutoimien ja työryhmien kehitysvaiheita Tässä tutkimuksessa ollaan kiinnostuneita siitä, kuinka kalastuksen ja norpan suojelun intressejä yhteensovitetaan ministeriöiden työryhmissä. Nykymuotoiset kalastuksen ja saimaannorpan suojeluun keskittyvät maa- ja metsätalousministeriön sekä ympäristö- ministeriön työryhmät saivat alkunsa 2010-luvun alkupuolella ja ne julkaisevat tuloksiaan viiden vuoden sykleissä. Maa- ja metsätalousministeriön työryhmä aloittaa toimintansa vuosi ennen kuin edellinen kalastusrajoitusasetus päättyy , ja sen tehtävänä on valmistella esitys uusien kalastusrajoitusten tarpeista saimaannorppien suojelemiseksi. Ympäristömi- nisteriön suojelustrategiaryhmät ovat jatkuvatoimisia ja ne kokoontuvat kaksi kertaa vuo- dessa. Ryhmät tuottavat viiden vuoden välein päivitetyn saimaannorpan suojelun strate- gian ja toimenpidesuunnitelman, jonka ympäristöministeri hyväksyy. Työryhmien rakenne on esitetty kuviossa 4. Kuvio 4. Ministeriöiden työryhmien rakenne. Saimaannorppa ja kalastus -työryhmä Saimaannorpan suojelustrategia ja toimenpidesuunnitelma sekä suojelutyöryhmän raportti Valtioneuvoston asetus eräistä kalastusrajoituksista Saimaalla Saimaannorpan suojelustrategian ja toimenpidesuunnitelman seurantaryhmä Saimaannorpan suojelustrategian ja toimenpidesuunnitelman asiantuntijaryhmä Esitykset Maa- ja metsätalousministeriö Ympäristöministeriö Kalastusrajoitukset sisällytetään suojelustrategiaan toimenpiteeksi Työryhmän raportti 20 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Työryhmien historia voidaan aloittaa Saimaannorpan rauhoittamisesta vuonna 1955. Sitä ennen, vuoteen 1948 saakka valtio oli maksanut eläimen tappamisesta tapporahaa. Vaikka norppa suojeltiin, sen kanta ei kääntynyt kasvuun, vaan eläimen uhkana olivat vielä pit- kään ympäristömyrkyt, kemiallisen metsäteollisuuden jätevedet, vesien säännöstely, kalas- tus ja ihmisten aiheuttama häirintä (Ruuhijärvi 1984). Ympäristömyrkyt alkoivat vähentyä 70-luvulle tultaessa, jolloin norppa nousi Suomen luonnonsuojeluliiton tunnuseläimeksi. Saimaannorppa on Suomen ainoa endeeminen nisäkäslaji ja siksi sillä on merkittävä asema Suomessa ja suomalaisen luonnonsuojelun symbolina. Kansainvälisesti sisävesihyl- keet ovat todella harvinaisia (Jaakkola ym. 2018). Saimaannorppa on määritelty tuoreim- massa uhanalaisuusselvityksessä erittäin uhanalaiseksi (Hyvärinen ym. 2019). Saimaannorpan järjestelmällinen tutkimus ja ensimmäinen virallinen suojeluun keskittyvä työryhmä perustettiin Joensuun yliopiston ja WWF:n toimesta vuonna 1979. Tämä työ- ryhmä jatkoi toimintaansa aina vuoteen 1996 saakka. Kalastuksen rajoittaminen on ollut muiden suojelutoimien ohella mukana jo norppien suojelutoiminnan alusta lähtien. Kaik- kia saimaannorppia suojellaan iästä riippumatta kieltämällä tiettyjen norpille vaarallisten pyydysten käyttö ympärivuotisesti (esim. pitkäsiima ja riimuverkot). Kevään ja alkukesän aikaiset verkkokalastuskiellot kohdistuvat etenkin norpan poikasten, kuuttien, suojeluun. Keskeisimpiä kalastuksen ja saimaannorpan suojelun vaiheita on esitetty kuviossa 5. Kuvio 5. Saimaannorpan suojelun ja kalastuksen sääntelyn vaiheita. Kalastusta Saimaalla on rajoitettu suunnitelmallisesti vuodesta 1982, jolloin WWF aloitti vapaaehtoisten kevätkalastuksen rajoitussopimusten solmimisen paikallisten 1979 WWF:n saimaanhylje- työryhmä 1982 Ensimmäiset suppeat ja määräaikaiset norpansuojelualueet 1955 saimaan- norpan rauhoitus 1996 Ensimmäinen saimaannorpan suojelun ohjausryhmä 1999 Ensimmäinen kalastus- rajoituspäätös 2004 Ensimmäinen kalastus- rajoitusasetus 2008 Ensimmäinen Saimaannorppa ja kalastus -työryhmä (MMM) 1981 Saimaanhylje- toimikunta 2009 Toinen kalastus- rajoitusasetus 2010 Saimaannorpan suojelutyöryhmä (YM) 2011 Kolmas kalastus- rajoitusasetus 2011 Ensimmäinen saimaannorpan suojelun strategia ja toimenpide- suunnitelma 2014 Saimaannorppa ja kalastus -työryhmä II 2009 Saimaannorppa ja kalastus -työryhmä II 2019 Saimaannorppa ja kalastus -työryhmä II 2016 Neljäs kalastus- rajoitusasetus 2021 Viides kalastus- rajoitusasetus 2017 Toinen saimaannorpan suojelun strategia ja toimenpide- suunnitelma 2022 Kolmas saimaannorpan suojelu strategia ja toimenpide- suunnitelma 1980 1990 2000 2010 2020 Toimikunnat ja työryhmät Säädökset ja strategiat 21 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 kalastus kuntien ja myöhemmin osakaskuntien kanssa. Sopimuksissa osakaskunnat sitou- tuivat kieltämään verkkokalastuksen, kalatäkyisen koukkukalastuksen ja isorysän käytön alueellaan tai sovitulla alueella huhtikuun puolesta välistä kesäkuun loppuun. Sopimuksen toisena osapuolena oli alunperin Metsähallitus. Neuvotteluvastuu vapaaehtoisista rajoi- tuksista siirtyi Etelä-Savon ELY-keskukselle vuoden 2009 jälkeen. Edellä mainittu ensimmäi- nen saimaanhyljetoimikunta lopetti toimintansa 1996, jonka jälkeen vastuu kannan suoje- lusta siirtyi ympäristöministeriölle. Ensimmäinen kalastusrajoituspäätös (214/1999) annettiin maa- ja metsätalousministeriön toimesta vuonna 1999. Tonderin (2001) mukaan norppatutkijat ja suojelubiologit olivat peräänkuuluttaneet kalastuksen rajoitustoimia vuosikymmenen alusta lähtien. Ensimmäi- nen kalastusrajoituspäätös nostatti voimakasta kritiikkiä ja vastustusta, jota Tonder vertaa vuosikymmen aiemmin esiintyneeseen Natura 2000 -konfliktiin. Kritiikki kohdistui eten- kin sääntelyn keskusjohtoisuuteen, tietopohjaan ja maa- ja vesialueiden käyttöoikeuksiin. Lisäksi sidosryhmien osallisuus ja huomiointi näytti sisältäneen ongelmakohtia. Kalastusrajoitukset asetetaan viideksi vuodeksi kerrallaan, joten ensimmäinen kalastusra- joituspäätös päättyi vuonna 2004. Tämän jälkeen kalastuksen rajoitus Saimaalla muuttui päätöksestä asetukseksi. Uusi asetus (258/2004) oli samansisältöinen vuonna 1999 anne- tun päätöksen kanssa. Viiden vuoden sykli rajoituksissa johtuu siitä, että kalastuslain (379) 59 §:n nojalla valtioneuvoston asetuksella voidaan enintään viideksi vuodeksi kieltää tie- tynlaisten pyydysten tai kalastustavan käyttäminen tietyllä vesialueella. Kalastuksen ja sai- maannorpan suojelun välinen kiistely näyttääkin kärjistyvän viiden vuoden sykleissä, jol- loin kalastuksen rajoittamista käsitellään. Ensimmäinen kalastuksen ja Saimaannorpan suojelun yhteensovittamista käsittelevä työ- ryhmä asetettiin maa- ja metsätalousministeriön toimesta vuonna 2008. Työryhmän näke- myksiä jakoi erityisesti kalastuksen rajoittaminen joko valtioneuvoston asetuksella tai vaih- toehtoisin sopimuksin. Vapaaehtoisten sopimusten edistämiseksi järjestettiin vuosien 2009 ja 2011 välillä Saimaannorppa suojellaan sopimalla -hankkeet I ja II, joiden kautta pidettiin noin 200 kokousta ja tiedostustilaisuutta (Salmi ym. 2013). Enemmistö ensimmäi- sen yhteensovittamista käsitelleen työryhmän jäsenistä kannatti asetusta, jolla kevätaikai- nen verkkokalastus olisi kielletty huhtikuun puolestavälistä kesäkuun loppuun. Vähem- mistö ryhmästä kannatti vapaaehtoisia verkkokalastuskieltosopimuksia vesialueiden omistajien kanssa (Jaakkola ym. 2018). ”Yksimielisyyden saavuttamiseksi” työryhmä esitti vapaaehtoisten sopimusten edistämistä sillä ehdolla, että kalastusrajoitusalueita tulisi perustaa 1 500 km2 vuoden 2010 loppuun mennessä. Mikäli tavoitetta ei saavutettaisi, verkkokalastus kiellettäisiin asetuksella viideksi vuodeksi 15.4.–30.6. välisenä aikana vuo- desta 2011 eteenpäin. 22 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Suomen luonnonsuojeluliitto oli pettynyt työryhmän päätökseen ja se toimitti kesäkuussa 2009 kantelun Euroopan komissiolle. Tämä aiheutti ministeriöille haasteita suojelun tehos- tamiseen liittyen. Saimaannorpan suojelun vastuun jakavat niin ympäristöministeriö kuin maa- ja metsätalousministeriö. Ympäristöministeriöllä on lajin suojelusta päävastuu, sillä saimaannorppa kuuluu luonnonsuojelulain piiriin. Maa- ja metsätalousministeriö taas vastaa luonnonvarjojen hyödyntämisestä ja kalastuksesta. Siten kalastuksen ja suojelun yhteensovittaminen on kuulunut MMM:n vastuualueeseen. Euroopan komissiolle tehdyn kantelun jälkeen molemmat ministeriöt ryhtyivät norpansuojeluun liittyviin selvitystoimiin omilla työryhmämalleillaan. Vain vuosi edellisen kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteensovittamista käsitte- levän työryhmän raportin julkaisun jälkeen maa- ja metsätalousministeriö perusti vuo- den 2009 kesäkuussa toimikunnan. Toimikunnan tehtävänä oli arvioida miten kalastus- rajoitukset ovat vaikuttaneet saimaannorpan suojelutavoitteiden toteutumiseen ja Sai- maan alueen kalatalouteen. Tämä toimikunta otti nimekseen Saimaannorppa ja kalastus työryhmä II, josta kehittyi myös pysyvä viiden vuoden välein kokoontuva työryhmä ratko- maan kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteensovittamista. Saimaannorppa ja kalastus työryhmä II työsti tavoitetta 1 500 km2 rajoitusalueen vapaa- ehtoisista sopimuksista. Määräaikaan mennessä vapaaehtoisia kalastusrajoituksia solmit- tiin yli 1 700 km2 alueelle. Alue ei kuitenkaan kattanut kaikkia norpalle kriittiseksi arvioi- tuja lisääntymisalueita, ja sopimuksia edistäneiden tahojen pettymykseksi ministeri Anttila antoi huhtikuussa 2011 asetuksen (294/2011), jolla kiellettiin verkkokalastus 15.4.–30.6 välisenä aikana seuraavaksi viideksi vuodeksi. Vapaaehtoisen suojelun puolestapuhujien mukaan oli tapahtunut suuri vääryys, mutta saimaannorpan suojelijat ottivat asetuksen vastaan ilolla (Jaakkola ym. 2018). Ympäristöministeriö asetti maaliskuussa 2010 saimaannorpan suojelutyöryhmän, jonka tehtävänä oli laatia toimenpidesuunnitelma saimaannorpan suotuisan suojelutason saa- vuttamiseksi ja ylläpitämiseksi. Ensimmäinen ministeriötasoinen suojelun strategia ja toimenpidesuunnitelma julkaistiin marraskuussa 2011. Työryhmässä olivat edustettuina mm. Saimaan alueen viranomaiset, kunnat, tutkijat, kalastajat ja luontojärjestöt. Työryhmä muodostui kahdesta osasta; asiantuntijaryhmästä, joka koostaa toimenpidesuunnitelman sekä ohjausryhmästä, joka valvoo sen työtä. Jaakkolan ym. (2018) haastattelujen perusteella Saimaannorppa ja kalastus - sekä suojelustrategiaryhmien muodostumiseen vaikutti useita tekijöitä. Vuonna 2009 perus- tettu kalastuksen ja norpan suojelun yhteensovittamisen seurantaryhmä perustettiin vastareaktiona kiihtyneeseen keskusteluun norpan suojelusta suhteessa kalastukseen. Ministeriössä oltiin hämmästyneitä mielipiteiden jakautumisesta, kun vain vuotta aiem- min yhteensovittamista ratkova työryhmä oli jättänyt yksimielisen raportin. Suomen 23 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 luonnonsuojeluliiton kanteluprosessi oli tuolloin vielä kesken. Ympäristöministeriössä haluttiin samaan aikaan nostaa ministeriön profiilia saimaannorpan suojelussa. Siten ympäristöministeriö asetti maaliskuussa 2010 saimaannorpan suojelustrategiaryhmän, jonka tehtävänä oli laatia toimenpidesuunnitelma saimaannorpan suotuisan suojelutason saavuttamiseksi ja ylläpitämiseksi. Ympäristöministeriön suojelustrategiaryhmään pyrittiin saamaan mahdollisimman laajapohjainen jäsenkokoonpano, ja päästä siten vaikuttamaan vastakkainasetteluun ja saamaan siihen maltillisuutta. Molempien ministeriöiden 2009 ja 2010 perustamat ryhmät asetettiin siten tasoittamaan norppakonfliktin laineita, yhteensovittamaan intressejä ja vuoropuhelun mahdollistami- seksi. Ryhmien asettamisen aikoihin yhteistyö ministeriöiden välillä oli myös aktiivista. Ministeriöiden välinen yhteistyö nähtiin välttämättömäksi osaksi toimintaa. Euroopan komissio antoi Suomelle huomautuksen toukokuussa 2010 Suomen luonnon- suojeluliiton vajaa vuosi aiemmin tekemän kantelun perusteella. Huomautuksen mukaan norpan suojelu ei täyttänyt luontodirektiivin asettamia velvoitteita. Huomautus käynnisti Suomea vastaan rikkomusmenettelyn, joka purettiin vasta marraskuussa 2014. Viisivuotisen asetuksen lähestyessä päätöstään maa- ja metsätalousministeriö aloitti uuden asetusvalmistelun vuonna 2014. Työryhmä julkaisi raporttinsa seuraavana vuonna. Jäsen- ten näkemykset eivät olleet yhtenäisiä ja työryhmän raporttiin jätettiin kuusi eriävää mieli- pidettä. Eriävän mielipiteen jättivät Metsähallitus, Itä-Suomen yliopisto, Saimaan norppa- klubi, Suomen luonnonsuojeluliitto, WWF ja yhteisen eriävän mielipiteen antoivat kahden maakuntaliiton sekä kahden kalastusorganisaation edustajat. Eriävät mielipiteet kohdistui- vat heinäkuun rajoitukseen, verkkokalastuskiellon alueellisiin muutoksiin ja puskurivyöhyk- keisiin, muikkuverkkojen kieltoon ja vapaaehtoisiin sopimuksiin. (MMM 2015, Liite 6.) Viimeisin, tämän tutkimuksen keskiössä olevan, MMM:n työryhmän raportti ja kalastus- rajoitusasetus julkaistiin keväällä 2021. Uusimman ympäristöministeriön saimaannor- pan suojelustrategian ja kehittämissuunnitelman on määrä valmistua vuonna 2022. Tässä raportissa käsitellään pääasiassa viimeisimpien MMM:n asetusta valmistellen ja YM:n suo- jelustrategiaa valmistelevan työryhmien prosesseja. 2.2 Ministeriöiden työryhmät osana kalastuksen ja norpan suojelun yhteensovittamista Kalastuksen ja saimaannorpan suojelun käsittely rakentuu keskushallinnossa kah- den työryhmän, maa- ja metsätalousministeriön asetusryhmän (Saimaannorppa ja kalastus -työryhmä) ja ympäristöministeriön suojeluryhmän (Työryhmät saimaannorpan 24 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 suojelu strategian ja toimenpidesuunnitelman toteuttamisen seuraamiseksi ja toimeenpa- non edistämiseksi), varaan. Näiden työryhmien toiminta suhteessa norpan suojeluun ja eri- laisten intressien yhteensovittamiseen on tämän tutkimuksen keskeisimpiä teemoja. Maa- ja metsätalousministeriö asetti viimeisimmän Saimaannorppa ja kalastus - työryhmän lokakuussa 2019. Työryhmän toimeksiantona oli arvioida saimaannorpan suojelemiseksi asetettujen kalastuksenrajoittamistoimenpiteiden riittävyyttä ja vaikutuksia sekä laatia ehdotuksia kalastussäännösten kehittämiseksi. Työryhmän tehtävänä oli myös selvittää ja esittää muita toimenpiteitä, joilla norpan sivusaaliskuolleisuutta kalanpyydyksiin voidaan vähentää. Esityksissä tuli ottaa huomioon ekologinen, taloudellinen ja sosiaalinen kestä- vyys sekä pyrkiä kalastus- ja suojeluintressin yhteensovittamiseen. Työryhmä koostui 20 jäsenestä ja se jätti loppuraporttinsa tammikuussa 2021. Työryhmä teki yhteensä 35 toi- menpide-esitystä, joiden lähtökohtana on turvata saimaannorppakannan kasvu suojelu- strategian tavoitteiden mukaisesti. (MMM 2021.) Maa- ja metsätalousministeriö järjesti osana asetusryhmän työtä kolmen Saimaan alueen maakuntaliiton kanssa Saimaannorppa ja kalastus -keskustelutilaisuuskiertueen syksyllä 2020. Tilaisuuksien tavoitteena oli kuulla näkemyksiä ja kokemuksia kalastusrajoituksista, niiden vaikutuksista ja toimivuudesta sekä kuulla kehittämisehdotuksia. Tilaisuuksissa hyödynnettiin menetelmänä Erätauko-dialogia. (emt.) Asetustyöryhmä ei ollut yksimielinen. Erityisesti työryhmän näkemyksiä jakoi kevät- ja kesäaikaisen verkkokalastuskiellon ajallinen kesto. Koska aiheesta ei löydetty työryhmässä konsensusta, teki työryhmä esityksen sijaan vaikutusarvion kahdesta vaihtoehdosta: verk- kokalastuskiellon päättymisestä 1) kesäkuun ja 2) heinäkuun loppuun. Kiista aiheesta ei kuitenkaan rajoittunut ainoastaan työryhmään, vaan näkemykset rajoitusajasta jakautui- vat myös valtioneuvostossa. Valtioneuvosto ei päässyt yksimielisyyteen heinäkuun rajoi- tuksesta, ja uuden kalastusrajoitusasetuksen täytäntöönpano pitkittyi jopa niin paljon, että edellinen asetus vanheni tehden saimaannorpasta hetkeksi ”lainsuojattoman”. Minis- terit vetosivat Saimaan kalastajiin, että verkot jäisivät naulaan kalastuskiellon puuttumi- sesta huolimatta. Valtioneuvosto joutui näkemyserojen takia äänestämään asetuksen sisäl- löstä. Lopullisessa asetuksessa verkkokalastuskielto päättyy kesäkuun loppuun. Saimaannorpan suojelustrategian ja toimenpidesuunnitelman toteutumista seuraava työryhmä asetettiin ympäristöministeriön toimesta vuonna 2012. Työryhmä koostuu nykyään laajemmasta seurantaryhmästä (49 jäsentä) ja suppeammasta asiantuntijaryh- mästä (18 jäsentä). Työryhmän asettamiskirjeen (Ympäristöministeriö 2012) mukaan seu- rantaryhmän tehtävä on edistää ja seurata suojelustrategian ja toimenpidesuunnitel- man toteutumista ja vaikuttavuutta, kehittää suojelua sekä arvioida toimenpidesuunnitel- man uusimistarvetta. Seurantaryhmä voi myös tehdä viranomaisille esityksiä tavoitteiden totuttamiseksi tarvittavista toimenpiteistä. Asiantuntijaryhmän tehtävä on ”valmistella 25 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 seurantaryhmälle selvitykset toimenpidesuunnitelman tavoitteiden toteutumisesta ja tehdä esitykset toimenpiteiden tehostamisesta ja kehittämisestä”. Lisäksi asettamiskirjeen mukaan ympäristöministeriön työryhmien tulee tehdä tiivistä yhteistyötä maa- ja metsäta- lousministeriön asettaman Saimaannorppa ja kalastus -seurantaryhmä II:n kanssa. Yhteis- työllä toteutetaan toimintasuunnitelman kalapyydyskuolleisuuteen keskittyvää kohtaa. Ministeriöiden työryhmät kietoutuvat yhteen monella tavoin. Maa- ja metsätalousministe- riön vastuualaan kuuluvat norpan suojelun kalastusvaikutukset ja niihin liittyvät toimen- piteet. Nämä kalastuksen toimenpiteet sisällytetään sellaisenaan saimaannorpan suojelu- strategiaan Kalanpyydyskuolleisuus-osioon. Ympäristöministeriön työryhmissä ei siten käsitellä suoraan kalanpyydyskuolleisuuteen liittyviä toimenpiteitä. Keskeinen yhteys ministeriöiden työryhmien välillä on myös norppakannan kasvuprosentti: maa- ja metsä- talousministeriön työryhmän tavoitteena on toteuttaa omalta osaltaan saimaannorppa- kannan kasvutavoitteen turvaamista vaikuttamalla kalapyydyskuolleisuuteen. Siten norppa kannan kasvutavoitteen voidaan nähdä olevan yhteydessä – muiden toimen- piteiden ohella – myös kalastusrajoitusten voimakkuuteen. Työryhmien tuotokset ja vaikutukset eroavat toisistaan. Asetusryhmä valmistelee useita toimenpiteitä kalastuksen rajoittamiseen, kuten korvauksiin, pyydyksiin, valvontaan, tie- dottamiseen sekä tutkimukseen liittyen. Osa esitetyistä toimenpiteistä siirtyy valtioneu- voston päätökseen ja kalastusrajoitusasetukseen. Näitä ovat mm. rajoitusalueet, kielletyt pyyntivälineet ja verkkokalastuskiellon pituus. Saimaannorppa ja kalastus -työryhmän esi- tykset eivät aina päädy suoraan asetukseen. Esimerkiksi viimeisimmällä asetuskierroksella kehitetty vaikutusarvio verkkokalastuskiellon pituudesta laadittiin palvelemaan valtioneu- voston päätöksen tekoa. 26 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 3 Kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteensovittamisen haasteet työryhmien jäsenille suunnatun kyselyn pohjalta 3.1 Keskeisimmät kiistakysymykset ja intressien yhteensovittamisen nykytila Kyselyn avulla selvitettiin työryhmien jäsenten näkemyksiä kalastuksen ja norpan suoje- lun yhteensovittamisen nykytilasta. Kyselyssä selvitettiin vastaajien näkemyksiä erityisesti kiistojen muutoksista, syistä ja luonteesta (kuvio 6). Kyselyn mukaan konfliktin nykytilaa kuvastaa samojen keskustelujen ja näkökantojen toistuminen. Vaikka yhteistyö ja vuoro- puhelu on parantunut vastaajien mukaan osittain, ovat tietyt ongelmat säilyneet saman- laisina. Vastaajien oli mahdollista kuvata vuoropuhelun ja yhteistyön kehittymistä myös omin sanoin. Vastauksissa mainittiin vuoropuhelun parantuneen etenkin paikallisesti, mutta valtakunnallisen keskustelun heikentyneen. Lisäksi esille tuotiin keskustelun pola- risaatio, äänekkäät vähemmistöt, havaittu yhteensovittamisen halun puute ja joidenkin suhteiden junnaaminen paikallaan. Kuvio 6. Vastaajien näkemyksiä saimaannorppaan liittyvän vuoropuhelun ja yhteistyön kehityksestä. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % Samat keskustelut ja näkökannat toistuvat Eri sidosryhmien välinen vuoropuhelu on parantunut Yhteistyö on parantunut osittain, mutta tietyt ongelmat ovat säilyneet samanlaisina Yhteistyö ja vuoropuhelu ei ole parantunut tai parantumassa vielä pitkään aikaan Täysin eri mieltä Eri mieltä Ei samaa eikä eri mieltä Samaa mieltä Täysin samaa mieltä Miten saimaannorppaan liittyvä vuoropuhelu ja yhteistyö on kehittynyt vuosien varrella? 27 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Kyselyssä tiedusteltiin myös kiistojen syitä ja vastauksissa korostuivat erityisesti eriävät intressit, maailmankatsomukset ja arvot sekä epäluottamus toimijoiden välillä. Lisäksi eriä- vien tarpeiden ja vaikeiden persoonien nähtiin vaikuttavan kiistojen taustalla (Ks. kuvio 7). Kysymykseen liittyneissä avovastauksissa kiistojen syinä nähtiin myös suojelun taloudelli- set vaikutukset, media sekä kysymysten poliittisuus ja politisoituminen. Kuvio 7. Arvioita kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteensovittamisen kiistojen syistä. Kyselyssä käsiteltiin kalastuksen ja norpan suojelun tulevaisuutta. Vastaajista 59 % oli samaa mieltä siitä, että “norppien jääminen verkkokalastuksen sivusaaliiksi on hyväksyttä- vää, kunhan norppakanta kasvaa suojelutavoitteen mukaisesti”. Eri mieltä oli 30 % vastaa- jista. Samaa mieltä väitteen “yksikin verkkokuolema on liikaa” kanssa oli 21 % vastaajista ja eri mieltä 68 %. Suojelutoimien tehokkuutta piti paikallista hyväksyttävyyttä tärkeämpänä 25 % vastaajista, ja eri mieltä oli 52 %. Valtaosa vastaajista oli samaa mieltä väitteestä, että suojelu ei ole tehokasta, mikäli se ei ole paikallisesti hyväksyttyä. 77 % 77 % 36 % 18 % 55 % 9 % 9 % 32 % 11 % 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % Eriävät intressit Eriävät maailmankatsomukset ja arvot Eriävät tarpeet Tiedolliset epäselvyydet Epäluottamus toimijoiden välillä Haasteet kommunikaatiossa Osaamattomuus ristiriitojen hallinnassa Vaikeat persoonat Muuta, mitä Mitä syitä kiistojen taustalla on? Valitse yksi tai useampi vaihtoehto 28 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Kuvio 8. Kalastuksen ja norpan suojelun tulevaisuuteen liittyviä arvioita. 3.2 Prosessit 3.2.1 Työryhmäprosessit Työryhmien työskentelyä ja prosesseja lähestyttiin kyselyssä väittämien avulla. Väittämiä esitettiin työryhmän toiminnasta ja vuorovaikutuksesta, työryhmään osallistumisesta, työ- ryhmän koosta ja yleisistä työskentelytavoista sekä tavoista käsitellä ristiriitoja. Lisäksi työ- ryhmäprosesseihin keskittyvissä osioissa oli avoimia vastausvaihtoehtoja. Vastaajat vasta- sivat kaikkiin sen ryhmän kysymyksiin, joihin he kuuluvat. Työryhmien kokoaminen ja sidosryhmien tunnistaminen ei herättänyt kritiikkiä. Myös ryhmien käytännön järjestelyt ja vetäminen tuntuivat toimivan jäsenten mielestä hyvin, joskin MMM:n asetusryhmän etätyöskentely aiheutti haasteita ryhmän työskentelylle. Kuitenkin – vaikka työryhmän työskentely rullaa hyvin, kaikki sen jäsenet eivät koe ryhmän päätöksentekoa läpinäkyväksi ja omia vaikutusmahdollisuuksiaan kovin hyviksi ryhmän työskentelyssä. MMM:n asetusryhmän vastauksissa työryhmän toimintaa pidettiin monilta osin hyvin onnistuneena; olennaiset osapuolet oli saatu mukaan, tavoitteet olivat riittävän selkeitä, työskentely eteni hyvin ja kokouksia pidettiin hyvin järjestettyinä. Näkemyksiä jakoivat selkeimmin väitteet intressien huomioonottamisesta sekä innovatiivisiin ja uudenlaisiin 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % Norppien jääminen verkkokalastuksen sivusaaliiksi on hyväksyttävää, kunhan norppakanta kasvaa suojelutavoitteiden mukaisesti Yksikin verkkokuolema on liikaa Verkkokalastus tulee loppumaan Saimaalla ennen pitkää kokonaan Norpan suotuisan suojelun tasosta päästään selvyyteen pian Suojelutoimien tehokkuus on tärkeämpää kuin niiden hyväksyttävyys paikallisesti Suojelu ei ole tehokasta mikäli se ei ole hyväksyttävää paikallisesti Täysin eri mieltä Eri mieltä Ei samaa eikä eri mieltä Samaa mieltä Täysin samaa mieltä Kalastuksen ja norpan suojelun tulevaisuus. Arvioi seuraavia väittämiä. 29 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 ehdotuksiin ja ratkaisuihin rohkaisusta. Suuri osa vastaajista arvioi, etteivät työryhmän vaikutusmahdollisuudet ja tavat tehdä päätöksiä olleet kaikille selkeitä eikä vastuu pää- tösten muotoilusta ollut työryhmässä jaettu. Kokousten käytännön järjestelyiden osalta myös etäkokoukset jakoivat työryhmän jäsenten näkemyksiä. Työryhmän työskentely osui covid-19 pandemian aikaan, minkä takia työskentely järjestettiin Skype-yhteyksillä ensim- mäisiä kokouksia lukuun ottamatta. MMM:n asetusryhmän arvioita väittämistä kuvataan kuviossa 9. Kuvio 9. Arvioita saimaannorppa ja kalastus -työryhmän toiminnasta. Samat väitteet jakoivat selkeimmin näkemyksiä myös saimaannorpan suojelustrategian seuranta- ja asetusryhmässäryhmässä. Asiantuntijaryhmässä haasteita esiintyi kahdesta muusta poiketen myös kokousten ajankäytössä ja oikeisiin asioihin keskittymisen suhteen. Kaikkien työryhmien kokouksiin joka tapauksessa osallistuttiin vastausten perusteella aktiivisesti.Seurantastrategian työryhmien arvioita väittämistä esitetään kuvioissa 10 ja 11. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % Kaikkien osallistujien intressit otettiin tasapuolisesti huomioon työryhmän toiminnassa Kaikki olennaiset intressiryhmät osallistuivat työryhmään. Mikäli ei, kenen olisi tullut osallistua? Kaikki jäsenet saivat äänensä kuuluviin Työryhmän tavoitteet olivat selkeästi asetettu Työryhmän aktiviteetit (työpajat, tilaisuudet, luennot, semi- naarit jne.) olivat tarpeellisia työryhmän toiminnan kannalta Ajankäyttö kokouksissa oli mielekästä ja tehokasta Kokouksissa keskityttiin oikeisiin asioihin Työryhmän työskentely eteni selkeästi ja johdonmukaisesti Kokoukset olivat hyvin valmisteltuja Työryhmässä rohkaistiin innovatiivisiin ja uudenlaisiin ehdotuksiin sekä ratkaisuihin Työryhmätoiminnan säännöt ja menettelytavat olivat kaikille selkeitä Työryhmän tavat tehdä päätöksiä olivat kaikille selkeitä Työryhmän vaikutusmahdollisuudet olivat kaikille selkeitä Työryhmän toimintaa pyrittiin kehittämään Etäkokoukset helpottivat työskentelyä ja osallistumista Vastuu päätösten muotoilusta oli jaettu työryhmässä Täysin eri mieltä Eri mieltä Ei samaa eikä eri mieltä Samaa mieltä Täysin samaa mieltä Saimaannorppa ja kalastus -työryhmän toiminta. Arvioi seuraavia väittämiä. 30 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Kuvio 10. Arvioita saimaannorpan suojelustrategian seurantaryhmän toiminnasta. Kuvio 11. Arvioita saimaannorpan suojelustrategian asiantuntijaryhmän toiminnasta. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % Kaikkien osallistujien intressit otetaan tasapuolisesti huomioon työryhmän toiminnassa Kaikki olennaiset intressiryhmät osallistuvat työryhmään. Mikäli ei, kenen tulisi osallistua? Kaikki jäsenet saavat äänensä kuuluviin Työryhmän tavoitteet ovat selkeästi asetettu Työryhmän aktiviteetit (työpajat, tilaisuudet, luennot, seminaarit jne.) ovat tarpeellisia työryhmän toiminnan kannalta Ajankäyttö kokouksissa on mielekästä ja tehokasta Kokouksissa keskitytään oikeisiin asioihin Työryhmän työskentely etee selkeästi ja johdonmukaisesti Kokoukset ovat hyvin valmisteltuja Työryhmässä rohkaistaan innovatiivisiin ja uudenlaisiin ehdotuksiin sekä ratkaisuihin Työryhmätoiminnan säännöt ja menettelytavat ovat kaikille selkeitä Työryhmän tavat tehdä päätöksiä ovat kaikille selkeitä Työryhmän vaikutusmahdollisuudet ovat kaikille selkeitä Työryhmän toimintaa on pyritty/pyritään kehittämään Etäkokoukset helpottavat työskentelyä ja osallistumista Vastuu päätösten muotoilusta on jaettu työryhmässä Täysin eri mieltä Eri mieltä Ei samaa eikä eri mieltä Samaa mieltä Täysin samaa mieltä Saimaannorpan suojelustrategian seurantaryhmän toiminta. Arvioi seuraavia väittämiä. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % Kaikkien osallistujien intressit otetaan tasapuolisesti huomioon työryhmän toiminnassa Kaikki olennaiset intressiryhmät osallistuvat työryhmään. Mikäli ei, kenen tulisi osallistua? Kaikki jäsenet saavat äänensä kuuluviin Työryhmän tavoitteet ovat selkeästi asetettu Työryhmän aktiviteetit (työpajat, tilaisuudet, luennot, seminaarit jne.) ovat tarpeellisia työryhmän toiminnan kannalta Ajankäyttö kokouksissa on mielekästä ja tehokasta Kokouksissa keskitytään oikeisiin asioihin Työryhmän työskentely etee selkeästi ja johdonmukaisesti Kokoukset ovat hyvin valmisteltuja Työryhmässä rohkaistaan innovatiivisiin ja uudenlaisiin ehdotuksiin sekä ratkaisuihin Työryhmätoiminnan säännöt ja menettelytavat ovat kaikille selkeitä Työryhmän tavat tehdä päätöksiä ovat kaikille selkeitä Työryhmän vaikutusmahdollisuudet ovat kaikille selkeitä Työryhmän toimintaa on pyritty/pyritään kehittämään Etäkokoukset helpottavat työskentelyä ja osallistumista Vastuu päätösten muotoilusta on jaettu työryhmässä Täysin eri mieltä Eri mieltä Ei samaa eikä eri mieltä Samaa mieltä Täysin samaa mieltä Saimaannorpan suojelustrategian asiantuntijaryhmän toiminta. Arvioi seuraavia väittämiä. 31 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Työryhmien työskentelyyn osallistuminen ja sitoutuminen oli kyselyn mukaan kyse- lyssä korkealla tasolla. Ryhmistä selvästi suurimman eli suojelustrategiaryhmän kokouk- siin sitoutuminen oli kuitenkin jonkin verran vähäisempää kuin kahden muun ryhmän kohdalla (kuvio 12). Kuvio 12. Osallistumisaktiivisuus työryhmien kokouksiin. Työryhmien kokoa pidettiin pääosin sopivana: yhdeksän kymmenestä vastaajasta piti MMM:n asetusryhmän ja YM:n suojelustrategian asiantuntijaryhmän koko sopivana. Suoje- lustrategian seurantaryhmän vastaukset poikkesivat hieman tästä linjasta: noin neljännes vastaajista arvioi suojelustrategian seurantaryhmän olevan liian suuri. Yksikään vastaaja ei pitänyt ryhmiä liian pieninä. Työryhmien työskentelyn ja vuorovaikutuksen tapoja kartoitettiin kyselyssä myös vertaus- kuvallisilla väittämillä, joissa vastaajaa pyydettiin vertaamaan ryhmän toimintaa erilaisiin tilanteisiin. MMM:n saimaannorppa ja kalastus -ryhmän vastauksissa nousevat esiin vaih- toehdot ’neuvottelupöytä’, ’taistelutanner’ ja ’pelikenttä’(Kuvio 13). Suojelustrategian seu- rantaryhmän arvioissa korostuivat ’keskustelukerho’ ja ’infotilaisuus’ (Kuvio 14), ja asian- tuntijaryhmässä korostui ’pelikenttä’ (Kuvio 15). Muista ryhmistä poiketen suojelustrate- gian seurantaryhmän vastaukset korostavat ryhmän luonnetta pikemminkin keskustelun ja tiedonvaihdon kuin päätöksenteon areenana. Eriävien intressien, neuvottelun ja kamp- pailun näkökulmat korostuvat erityisesti MMM:n kalastusasetusryhmän vastauksissa. Suo- jelustrategian asiantuntijaryhmän vastauksissa puolestaan näkyy ’pelikentän’ eriävien 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Suojelustrategian seurantaryhmä Suojelustrategian asiantuntijaryhmä Saimaannorppa ja kalastus -työryhmä Yksittäisiin kokouksiin Useampiin kokouksiin Kaikkiin tai lähes kaikkiin kokouksiin Kuinka usein osallistuit työryhmän kokouksiin? 32 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 näkökulmien läsnäolo, mutta ryhmän toiminta ei kuitenkaan vertaudu neuvotteluihin tai avoimeen kamppailuun. Kuvio 13. Arvioita saimaannorppa ja kalastus -työryhmän työskentelystä. Kuvio 14. Arvioita saimaannorpan suojelustrategian seurantaryhmän työskentelystä. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % Keskustelukerho Neuvottelupöytä Taistelutanner Pelikenttä Kuurojen dialogi Työpaja Seminaarisarja Infotilaisuus Ei kuvaa lainkaan Ei kuvaa kovin hyvin Ei kuvaa hyvin eikä huonosti Kuvaa melko hyvin Kuvaa erittäin hyvin Miten seuraavat vertaukset kuvaavat Saimaannorppa ja kalastus -työryhmän työskentelyä? 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % Keskustelukerho Neuvottelupöytä Taistelutanner Pelikenttä Kuurojen dialogi Työpaja Seminaarisarja Infotilaisuus Ei kuvaa lainkaan Ei kuvaa kovin hyvin Ei kuvaa hyvin eikä huonosti Kuvaa melko hyvin Kuvaa erittäin hyvin Miten seuraavat vertaukset kuvaavat saimaannorpan suojelustrategian seurantaryhmän työskentelyä? 33 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Kuvio 15. Arvioita saimaannorpan suojelustrategian asiantuntijaryhmän työskentelystä. Kyselyssä kartoitettiin väittämillä ristiriitojen käsittelyä osana ryhmien työtä. Kaikkien työ- ryhmien tehtäviin nähtiin kuuluvan ristiriitojen käsittely. Muuten aihepiirin vastaukset erosivat jonkin verran työryhmien välillä. Vastausten perusteella YM:n suojelustrategia- ryhmissä ristiriitoja ei käsitellä yhtä avoimesti ja rakentavasti verrattuna MMM:n kalastus- asetusryhmän toimintaan. (Kuviot 16, 17 ja 18). Suojelustrategian seuranta- ja asiantuntijaryhmien vastausten mukaan ristiriitoja tulisi käsitellä avoimemmin näissä ryhmissä: täysin tai jokseenkin samaa mieltä tämän väittä- män kanssa oli 50 % asetusryhmän vastaajista, 65 % suojelustrategian seurantaryhmän ja 85 % asiantuntijaryhmän vastaajista. Vastaavasti noin 20 % MMM:n ryhmän vastaajista näki, että ryhmässä ei tarvitse käsitellä ristiriitoja avoimemmin, mutta YM:n suojelustrategia ryhmissä yksikään vastaaja ei vastannut näin. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % Keskustelukerho Neuvottelupöytä Taistelutanner Pelikenttä Kuurojen dialogi Työpaja Seminaarisarja Infotilaisuus Ei kuvaa lainkaan Ei kuvaa kovin hyvin Ei kuvaa hyvin eikä huonosti Kuvaa melko hyvin Kuvaa erittäin hyvin Miten seuraavat vertaukset kuvaavat saimaannorpan suojelustrategian asiantuntijaryhmän työskentelyä? 34 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Kuvio 16. Arvioita Saimaannorppa ja kalastus -työryhmän tavoista käsitellä ristiriitoja. Kuvio 17. Arvioita saimaannorpan suojelustrategian seurantaryhmän tavoista käsitellä ristiriitoja. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % Työskentelyssä välteltiin vaikeita ja ristiriitaisia aiheita Ristiriitoja pyrittiin käsittelemään rakentavasti Ristiriitoja tulisi käsitellä avoimemmin tällaisten ryhmien työskentelyssä Tällaisten työryhmien tulisi aktiivisesti tavoitella yhteisymmärrystä vaikeissakin kysymyksissä Ristiriitojen käsittely ei kuulu tällaisten työryhmien toimintaan Täysin eri mieltä Eri mieltä Ei samaa eikä eri mieltä Samaa mieltä Täysin samaa mieltä Arvioi väittämiä Saimaannorppa ja kalastus -työryhmän tavasta käsitellä ristiriitoja 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % Työskentelyssä vältellään vaikeita ja ristiriitaisia aiheita Ristiriitoja pyritään käsittelemään rakentavasti Ristiriitoja tulisi käsitellä avoimemmin tällaisten ryhmien työskentelyssä Tällaisten työryhmien tulisi aktiivisesti tavoitella yhteisymmärrystä vaikeissakin kysymyksissä Ristiriitojen käsittely ei kuulu tällaisten työryhmien toimintaan Täysin eri mieltä Eri mieltä Ei samaa eikä eri mieltä Samaa mieltä Täysin samaa mieltä Arvioi väittämiä saimaannorpan suojelustrategian seurantaryhmän tavasta käsitellä ristiriitoja 35 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Kuvio 18. Arvioita saimaannorpan suojelustrategian asiantuntijaryhmän tavoista käsitellä ristiriitoja. Vastaajilla oli mahdollisuus kuvata työryhmien työskentelyä myös omin sanoin. Vastaukset on tiivistetty taulukossa 3. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % Työskentelyssä vältellään vaikeita ja ristiriitaisia aiheita Ristiriitoja pyritään käsittelemään rakentavasti Ristiriitoja tulisi käsitellä avoimemmin tällaisten ryhmien työskentelyssä Tällaisten työryhmien tulisi aktiivisesti tavoitella yhteisymmärrystä vaikeissakin kysymyksissä Ristiriitojen käsittely ei kuulu tällaisten työryhmien toimintaan Täysin eri mieltä Eri mieltä Ei samaa eikä eri mieltä Samaa mieltä Täysin samaa mieltä Arvioi väittämiä saimaannorpan suojelustrategian asiantuntijaryhmän tavasta käsitellä ristiriitoja 36 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Taulukko 3. Mitä muuta haluaisit tuoda esille työryhmän työskentelystä? Saimaannorppa ja kalastus -työryhmä • Työryhmä liian laaja • kaikilla jäsenillä ei todellista yhteensovittamisen tavoitetta • yksipuolista keskustelua suojelusta • valtion reunaehdot asettivat liian pienen liikkumavaran mm. korvauksille • aiempaa parempi tietopohja • verkkokalastus symbolisesti tärkeä, jolloin kompromissia ei haluta • kyvyttömyys ottaa heinäkuuhun kantaa edesauttoi asian politisoitumista hallituksessa • sivusaaliskuolleisuus ei estä norppakannan kasvua, mutta lukkiuttaa työryhmän todennäköisesti vastakin • taustaryhmien tuki erosi jäsenillä • jäsenten näkemykset liian lukkiutuneita • jäsenten jakautuminen heinäkuun kysymyksestä pysyi loppuun saakka • suojelujärjestöt ovat moninkertaisesti edustettuna • asetus on hyvä, jonka avulla norppakanta jatkaa kasvuaan • ministerin aikainen päätös heinäkuusta turhautti kovan työn jälkeen • vaikutusarvio ei ollut jälkikäteen katsottuna paras ratkaisu • asiantuntijoiden osallistuminen 37 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Suojelustrategian seurantaryhmä • Suojelupuolen laaja hallinta • kalastus liian suuressa asemassa • asiantuntijaryhmän rooli tärkeämpi • asiantuntijaryhmän kokoonpano liian yksipuolinen • asiantuntijaryhmän valmiita esityksiä ei voida muuttaa • asiat jäävät junnaamaan ilman rakentavia vastaehdotuksia, jolloin ministeriön tulisi puuttua peliin • kokoonpanossa äänekkäitä ja hiljaiset saavat hyvää tietoa • “peruskeskusteluista” ei päästä irti • liikaa kalastuspuolen edustajia • kalastusasiat tulisi käsitellä MMM:n ryhmässä • paikallisia tulisi edustaa muut kuin kalatalousalueet • asiantuntijaryhmän esityksiä ei perustella tai vaikutuksia arvioida tarpeeksi • seurantaryhmä on “kumileimasin”, PJ ja sihteeri ovat hankalassa välikädessä • näkemyksiä tulee hyvin esille ja ratkaisut kertovat onnistumisista • laaja kokoonpano mahdollistaa osallistumisen mutta vaikeutta työskentelyä • hyvää ajankohtaista infoa • laajemmat kalastusrajoitukset ovat perusteettomia ja lietsovat tarpeetonta vihaa ja katkeruutta • asiantuntijaryhmän yksipuolisia esityksiä koetetaan hyväksyä seurantaryhmässä väkisin • asiantuntijaryhmän tulisi yhteensovittaa suojelun ja kalastuksen tarpeita • etäkokoukset ovat tehokkaita mutta tuskin palvelevat intressiryhmien kohtaamista • yhteensovittaminen vaikeaa netissä Suojelustrategian asiantuntijaryhmä • Puheenjohtajan rooli ei tasapainottava • osa jäsenistä vain kuulolla, on palveluryhmä • PJ:n rooli rajaa innovatiivisuutta • kaikkien jäsenten intressi ei ole sama norpan kannalta tärkeiden tavoitteiden ja toimenpiteiden suunnittelu, mikä johtaa ristiriitoihin • asiantuntija- ja seurantaryhmän roolit tulisi määritellä selkeämmin • enemmistön näkemykset tulisi tuoda selkeämmin esiin ja edetä niiden mukaan 38 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 3.2.2 Johtaminen Kyselyssä pyydettiin vastaajia arvioimaan väittämiä työryhmien johtamisesta. Asetusryh- mässä puheenjohtajan toiminta arvioitiin vastaajien keskuudessa pääsääntöisesti hyväksi. Pieni osa vastaajista näki, että jäsenten näkemyksiä ei otettu tasapuolisesti huomioon eikä puheenjohtaja ollut puolueeton. 40 % vastaajista myös näki, ettei puheenjohtajalla ollut kaikkien työryhmän jäsenten tukea (kuvio 19). Myös ympäristöministeriön seurantaryhmässä 38 % vastaajista näki, ettei ryhmän pitkä- aikaisella puheenjohtajalla ollut kaikkien jäsenten tukea. Ryhmän puheenjohtajan roolia pidettiin kuitenkin pääsääntöisesti selkeänä ja sovittelevana (kuvio 20). Kaikkein kriittisimmin puheenjohtajuuteen suhtauduttiin suojelustrategian asiantuntija- ryhmässä, jonka vastaajien näkemykset jakaantuivat kaikkien väittämien osalta (kuvio 21). Vastaukset kertovat vaikeuksista yhdistää vahvaa tutkija/asiantuntijaroolia työryhmän puheenjohtajan rooliin. Kuvio 19. Arvioita Saimaannorppa ja kalastus -työryhmän johtamisesta. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % Puheenjohtaja otti huomioon kaikkien jäsenten näkemykset tasapuolisesti Puheenjohtaja ei ollut puolueeton, vaan ajoi omia tavoitteitaan Puheenjohtaja pyrki kehittämään työryhmän toimintaa Puheenjohtaja toimi sovittelevasti Puheenjohtajalla ei ollut kaikkien työryhmän jäsenten tukea Puheenjohtajan rooli oli työryhmässä selkeä Täysin eri mieltä Eri mieltä Ei samaa eikä eri mieltä Samaa mieltä Täysin samaa mieltä Arvioi Saimaannorppa ja kalastus -työryhmän johtamista 39 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Kuvio 20. Arvioita saimaannorpan suojelustrategian seurantaryhmän johtamisesta. Kuvio 21. Arvioita saimaannorpan suojelustrategian asiantuntijaryhmän johtamisesta. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % Ryhmän pitkäaikainen puheenjohtaja otti huomioon kaikkien jäsenten näkemykset tasapuolisesti Ryhmän pitkäaikainen puheenjohtaja ei ollut puolueeton, vaan ajoi omia tavoitteitaan Ryhmän pitkäaikainen puheenjohtaja pyrki kehittämään työryhmän toimintaa Ryhmän pitkäaikainen puheenjohtaja toimi sovittelevasti Ryhmän pitkäaikaisella puheenjohtajalla ei ollut kaikkien työryhmän jäsenten tukea Ryhmän pitkäaikaisen puheenjohtajan rooli oli työryhmässä selkeä Täysin eri mieltä Eri mieltä Ei samaa eikä eri mieltä Samaa mieltä Täysin samaa mieltä Arvioi saimaannorpan suojelustrategian seurantaryhmän johtamista 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % Puheenjohtaja ottaa huomioon kaikkien jäsenten näkemykset tasapuolisesti Puheenjohtaja ei ole puolueeton, vaan ajaa omia tavoitteitaan Puheenjohtaja pyrkii kehittämään työryhmän toimintaa Puheenjohtaja toimii sovittelevasti Puheenjohtajalla ei ole kaikkien työryhmän jäsenten tukea Puheenjohtajan rooli on työryhmässä selkeä Täysin eri mieltä Eri mieltä Ei samaa eikä eri mieltä Samaa mieltä Täysin samaa mieltä Arvioi saimaannorpan suojelustrategian asiantuntijaryhmän johtamista 40 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Kysyttäessä erikseen puheenjohtajan onnistumisesta tehtävässään vastaukset eri ryhmissä toistivat edellä mainittuja jakoja: suurin osa MMM:n asetusryhmän sekä YM:n suojelu- strategian seurantaryhmän vastaajista arvioi väittämää puheenjohtajan onnistumisesta myönteisesti, mutta suojelustrategian asiantuntijaryhmän vastaajajoukko jakautui selvästi (Kuvio 22). Kuvio 22. Vastaajien arvioita työryhmien puheenjohtajien onnistumisesta tehtävissään. Vastaajilla oli mahdollisuus antaa palautetta työryhmän puheenjohtajalle omin sanoin. Vastaukset on tiivistetty taulukossa 4. Taulukko 4. Mitä palautetta antaisit työryhmän puheenjohtajalle? Saimaannorppa ja kalastus -työryhmä • rooli oli haastava, mutta PJ jaksoi viedä työn loppuun • mahdoton tehtävä suoritettu • puheenjohtaja on kokenut ja omaa rautaisen otteen • ammattitaitoinen • kesti provokaation hyvin • säilytti luottamuksen ja arvostuksen • hoiti tehtävät mainiosti vaikeassa työskentelyilmapiirissä • johti johdonmukaisesti ja tavoitteellisesti ja pyrki löytämään uusia keinoja yhteensovittamisessa 0 % 3 % 22 % 47 % 28 % 0 % 0 % 20 % 47 % 33 % Saimaannorpan suojelustrategian seurantaryhmä Saimaannorpan suojelustrategian asiantuntijaryhmä Saimaannorppa ja kalastus -työryhmä Erittäin huonosti Erittäin hyvin 8 % 15 % 31 % 38 % 8 % Miten työryhmän puheenjohtaja on onnistunut tehtävässään? 41 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Saimaannorpan suojelustrategian seurantaryhmä • ei huomioinut kaikkia näkökulmia • pysyi aina asiassa • loppua kohden tasapuolisempi • asenteeltaan positiivinen • kokosi huomiot yhteen • antoi tasapuolisesti puheenvuoroja • otti huomioon kriittiset näkökulmat • katsoi eteenpäin • pyrittiin liikaa paikkaamaan kalastus-ryhmän työtä • hyvä asenne ja ratkaisuhakuinen ajattelu Saimaannorpan suojelustrategian asiantuntijaryhmä • enemmän teknistä puheenjohtamista • tarvitaan sovittelevampaa ilmapiiriä • on syytä kuunnella ryhmäläisiä ja ottaa ennakkoluulottomasti mielipiteet huomioon 3.2.3 Tieto Kyselyssä esitettiin jokaisen työryhmän jäsenelle 13 väittämää ja yksi avoin kysymys tiedon käytöstä työryhmissä. Väittämät kohdistuivat mm. tiedon käyttöön, sen saavutettavuu- teen, laatuun ja neutraaliuteen. Maa- ja metsätalousministeriön Saimaannorppa ja kalastus -työryhmässä tietopoh- jan laatu ja tiedon käyttö nähdään hyvänä. Näkemykset jakautuvat hieman tutkitun tie- don käytön, tutkijoiden tiedon neutraaliuden ja kansalaistiedon hyödyntämisen suhteen (kuvio 23). Ympäristöministeriön suojelustrategian seuranta- ja asiantuntijaryhmän tietopohja on osaltaan sama, sillä asiantuntijaryhmä tekee tietoon perustuvat esitykset, joita käsitellään seurantaryhmässä. Näkemykset tiedosta kuitenkin erosivat. Seurantaryhmässä tietopohja nähdään väittämien perusteella hyväksi, joskin tiedon jakaminen ja tutkijoiden tiedon neutraalius jakoi näkemyksiä jonkin verran (kuvio 24). Kaikista kolmesta ryhmästä kriittisimmin tietopohjaan suhtautuivat suojelustrategian asiantuntijaryhmän jäsenet. Eniten näkemyksiä jakoivat tietolähteiden jakaminen, yhtei- sen tietopohjan rakentaminen ja tutkijoiden tiedon neutraalius. Myös tiedon merkitys työ- ryhmän työskentelyyn ja tietoperusteiset ratkaisut näyttäytyvät haasteina (kuvio 25). 42 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Kuvio 23. Vastaajien arvioita tiedon käytöstä Saimaannorppa ja kalastus -työryhmässä. Kuvio 24. Vastaajien arvioita tiedon käytöstä saimaannorpan suojelustrategian seurantaryhmässä. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % Työryhmällä on käytettävissään paras mahdollinen tieto Tieto oli työryhmässä saavutettavissa ja kaikkien osallistujien ymmärrettävissä Työryhmässä käytetty tieto auttoi ryhmän työskentelyn etenemistä Ryhmän ratkaisut tukeutuivat tutkittuun tietoon Tietoa ja tietolähteitä jaettiin avoimesti ryhmän käyttöön Ryhmän yhteistä tietopohjaa onnistuttiin rakentamaan työskentelyn kuluessa Työskentely kompasteli tietopohjan puutteisiin ja aukkopaikkoihin Tutkijat toivat arvokasta tietoa työskentelyyn Tutkijoiden tieto oli neutraalia Kansalaisten ja sidosryhmien kokoamaa tietoa tulisi hyödyntää enemmän Haluaisin itse vaikuttaa työryhmässä käytettävään tietoon ja sen keruuseen Työryhmän tietopohjan tulisi perustua luonnontieteellisiin faktoihin Työryhmätoiminnassa tulisi hyödyntää enemmän ihmistieteellistä tietoa Arvioi väittämiä tiedon käytöstä Saimaannorppa ja kalastus -työryhmässä Täysin eri mieltä Eri mieltä Ei samaa eikä eri mieltä Samaa mieltä Täysin samaa mieltä Työryhmällä on käytettävissään paras mahdollinen tieto Tieto on työryhmässä saavutettavissa ja kaikkien osallistujien ymmärrettävissä Työryhmässä käytetty tieto auttaa ryhmän työskentelyn etenemistä Ryhmän ratkaisut tukeutuvat tutkittuun tietoon Tietoa ja tietolähteitä jaetaan avoimesti ryhmän käyttöön Ryhmän yhteistä tietopohjaa on onnistuttu rakentamaan työskentelyn kuluessa Työskentely kompastelee tietopohjan puutteisiin ja aukkopaikkoihin Tutkijat tuovat arvokasta tietoa työskentelyyn Tutkijoiden tieto on neutraalia Kansalaisten ja sidosryhmien kokoamaa tietoa tulisi hyödyntää enemmän Haluaisin itse vaikuttaa työryhmässä käytettävään tietoon ja sen keruuseen Työryhmän tietopohjan tulisi perustua luonnontieteellisiin faktoihin Työryhmätoiminnassa tulisi hyödyntää enemmän ihmistieteellistä tietoa Arvioi tiedon käyttöä saimaannorpan suojelustrategian seurantaryhmässä Täysin eri mieltä Eri mieltä Ei samaa eikä eri mieltä Samaa mieltä Täysin samaa mieltä 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % 43 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Kuvio 25. Vastaajien arvioita tiedon käytöstä saimaannorpan suojelustrategian asiantuntijaryhmässä. Vastaajilla oli mahdollisuus kuvata työryhmien työskentelyä myös omin sanoin. Vastaukset on tiivistetty taulukossa 5. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % Työryhmällä on käytettävissään paras mahdollinen tieto Tieto on työryhmässä saavutettavissa ja kaikkien osallistujien ymmärrettävissä Työryhmässä käytetty tieto auttaa ryhmän työskentelyn etenemistä Ryhmän ratkaisut tukeutuvat tutkittuun tietoon Tietoa ja tietolähteitä jaetaan avoimesti ryhmän käyttöön Ryhmän yhteistä tietopohjaa on onnistuttu rakentamaan työskentelyn kuluessa Työskentely kompastelee tietopohjan puutteisiin ja aukkopaikkoihin Tutkijat tuovat arvokasta tietoa työskentelyyn Tutkijoiden tieto on neutraalia Kansalaisten ja sidosryhmien kokoamaa tietoa tulisi hyödyntää enemmän Haluaisin itse vaikuttaa työryhmässä käytettävään tietoon ja sen keruuseen Työryhmän tietopohjan tulisi perustua luonnontieteellisiin faktoihin Työryhmän toiminnassa tulisi hyödyntää enemmän ihmistieteellistä tietoa Arvioi tiedon käyttöä saimaannorpan suojelustrategian asiantuntijaryhmässä Täysin eri mieltä Eri mieltä Ei samaa eikä eri mieltä Samaa mieltä Täysin samaa mieltä 44 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Taulukko 5. Miten työryhmän tietopohjaa tulisi edelleen kehittää? Saimaannorppa ja kalastus -työryhmä • tietoa on riittävästi, mistään muusta lajista ei tiedetä yhtä paljon • ongelma ei ole tietopohja, vaan yhteinen näkemys kannan kasvutavoitteesta • luottamus vaatii yhteisen tavoitteen, • tietopohja on hyvä, ongelmana on tiedon tulkinta • kannanarviointi tulisi avata perusteluineen sekä tehdä yhdessä KTA:n ja vesialueiden omistajien kanssa • tarvitaan “norppapaneeli”, joka kävisi laskentatulokset ja johtopäätökset läpi • luottamus ja kiinnostus suojelua kohtaan lisääntyisi avoimuuden myötä • tutkimuksia tulisi voida arvioida kriittisesti • tutkimustulokset eivät ole koko totuus • norpan suojelun sosiaaliset vaikutukset tulisi ottaa enemmän huomioon • vaikutusarvion tietoperusteet oli epäselviä • paikalisten kokemusperäiseen tietoon tulee luottaa ja hyödyntää enemmän Saimaannorpan suojelustrategian seurantaryhmä • kannanarviointi ja sen perusteet avoimeksi • ihmislähtöisen häiriön tarkentaminen • sosiaalisten ja taloudellisten vaikutusten nostaminen esille • tiedon kriittinen arviointi • uusi tieto tulisi tuoda ryhmän käyttöön mahdollisimman nopeasti • tutkijoiden pitäisi kohdata kritiikki ja käydä vuoropuhelua • kansalaisten norppahavaintojen keräys, pesäpaikat julkisiksi • paikallistiedon parempi huomiointi • petoeläinten häätäminen Saimaannorpan suojelustrategian asiantuntijaryhmä • tiedonjako myös kokousten välillä • tutkijoiden uuden tiedon jakaminen • myös julkaisemattoman tiedon esiin tuominen 3.2.4 Oma toiminta työryhmässä Kyselyssä vastaajat arvioivat myös omaa toimintaansa työryhmän jäsenenä. Vastaajilta kysyttiin omasta asennoitumista ja valmiuksista, tavoitteiden ajamisesta, vastuun ottami- sesta, yhteyksistä omaan taustaryhmään sekä itsenäisyydestä työryhmän jäsenenä. Vastaa- jien arviot omasta toiminnastaan on esitetty työryhmittäin kuvioissa 26, 27 ja 28. Vastaajat arvioivat MMM:n asetusryhmässä oman toimintansa pääsääntöisesti rakenta- vaksi. Arvio oman toiminnan rakentavuudesta toistui myös YM:n seuranta- sekä asiantun- tijaryhmässä. Suurin osa vastaajista ilmoitti haluavansa oppia ryhmissä uutta ja olevansa kiinnostunut muiden jäsenten näkökulmista. 45 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Ryhmän yhteistyön tai yhteistoiminnan lähtökohtia testattiin kahdella väittämällä; näh- däänkö osallistumisessa hyötyjä omien tavoitteiden kannalta, ja onko työryhmä olen- nainen yhteistyön areena verrattuna muihin tapoihin edistää omia tavoitteita. Vastaus- ten perusteella MMM:n asetustyöryhmä (75 % näki selkeitä hyötyjä työryhmään osallistu- misesta ja 50 % piti osallistumista työryhmään parempana areenana kuin muita kanavia) sekä YM:n suojelustrategian seurantaryhmä (82 % näki hyötyjä, 53 % piti osallistumista parempana kuin muita kanavia) erosivat jonkin verran suojelustrategian asiantuntijaryh- mästä (jossa 69 % näki osallistumisen hyödylliseksi, mutta vain 23 % vastaajista piti tätä parempana kuin muita kanavia). Kuvio 26. Vastaajien arviot omasta asennoitumisesta ja valmiuksista Saimaannorppa ja kalastus -työryhmässä. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % Toin työryhmään innovatiivisia ehdotuksia Olin kiinnostunut muiden jäsenten tarpeista ja näkökulmista Halusin oppia uutta Pyrin tukemaan muita työryhmän jäseniä Olin motivoitunut osallistumaan työryhmän toimintaan Näin työryhmään osallistumisessa itselleni tai taustaorganisaatiolleni selkeitä hyötyjä Pystyn edistämään tavoitteitani paremmin muilla tavoin kuin työryhmään osallistumalla Työryhmään osallistuminen on lisännyt kykyäni toimia erilaisten näkökulmien yhteensovittamiseen tähtäävissä tehtävissä Oma asennoituminen ja valmiudet Saimaannorppa ja kalastus -työryhmässä. Arvioi seuraavia väittämiä. Täysin eri mieltä Eri mieltä Ei samaa eikä eri mieltä Samaa mieltä Täysin samaa mieltä 46 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Kuvio 27. Vastaajien arviot omasta asennoitumisesta ja valmiuksista suojelustrategian seurantaryhmässä. Kuvio 28. Vastaajien arviot omasta asennoitumisesta ja valmiuksista suojelustrategian asiantuntijaryhmässä. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % Tuon työryhmään innovatiivisia ehdotuksia Olen kiinnostunut muiden jäsenten tarpeista ja näkökulmista Haluan oppia uutta Pyrin tukemaan muita työryhmän jäseniä Olen motivoitunut osallistumaan työryhmän toimintaan Näen työryhmään osallistumisessa itselleni tai taustaorganisaatiolleni selkeitä hyötyjä Pystyn edistämään tavoitteitani paremmin muilla tavoin kuin työryhmään osallistumalla Työryhmään osallistuminen on lisännyt kykyäni toimia erilaisten näkökulmien yhteensovittamiseen tähtäävissä tehtävissä Oma asennoituminen ja valmiudet saimaannorpan suojelustrategian seurantaryhmässä. Arvioi seuraavia väittämiä. Täysin eri mieltä Eri mieltä Ei samaa eikä eri mieltä Samaa mieltä Täysin samaa mieltä 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % Tuon työryhmään innovatiivisia ehdotuksia Olen kiinnostunut muiden jäsenten tarpeista ja näkökulmista Haluan oppia uutta Pyrin tukemaan muita työryhmän jäseniä Olen motivoitunut osallistumaan työryhmän toimintaan Näin työryhmään osallistumisessa itselleni tai taustaorganisaatiolleni selkeitä hyötyjä Pystyn edistämään tavoitteitani paremmin muilla tavoin kuin työryhmään osallistumalla Työryhmään osallistuminen on lisännyt kykyäni toimia erilaisten näkökulmien yhteensovittamiseen tähtäävissä tehtävissä Oma asennoituminen ja valmiudet saimaannorpan suojelustrategian asiantuntijaryhmässä. Arvioi seuraavia väittämiä. Täysin eri mieltä Eri mieltä Ei samaa eikä eri mieltä Samaa mieltä Täysin samaa mieltä 47 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Kyselyssä kysyttiin vielä erikseen miten aktiivisesti vastaajat olivat edistäneet omia tavoit- teitaan työryhmissä. 44 % asetusryhmän jäsenistä vastasi pyrkivänsä ensisijaisesti var- mistamaan oman taustaryhmän tavoitteiden saavuttamisen. Seurantaryhmässä vastaava luku oli myös 44 % ja asiantuntijaryhmässä 15 % (Kuvio 29). Asiantuntijaryhmässä tieto- ja tutkimuspohjainen asiantuntijuus korostuu, joten on luontevaa, että vastaajat ilmoittivat pikemminkin sopeuttavansa näkemyksiään muiden näkemyksiin kuin korostavansa omia tavoitteitaan. Kuvio 29. Miten aktiivisesti vastaajat ajoivat omia tavoitteitaan työryhmissä. Kaikkien kolmen työryhmän jäsenet ilmoittivat ottaneensa vastuuta työryhmän yhteisestä työskentelystä. Asetustyöryhmässä 44 % vastaajista oli täysin samaa mieltä väittämän ”kannoin vastuuta ryhmän yhteisestä työskentelystä” kanssa, kun vastaava osuus seuranta- strategian ryhmissä oli vain 15 % (Kuvio 30). 0 % 44 % 31 % 6 % 19 % Miten aktiivisesti ajat/ajoit omia tavoitteitasi työryhmän työskentelyssä? 3 % 41 % 26 % 18 % 12 % Saimaannorpan suojelustrategian seurantaryhmä 0 % 15 % 23 % 54 % 8 % Saimaannorpan suojelustrategian asiantuntijaryhmä Saimaannorppa ja kalastus -työryhmä Pyrin kaikin keinoin varmistamaan oman tausta- ryhmäni tavoitteiden saavuttamisen En korosta omia tavoitteitani, vaan pyrin sovittamaan ne muiden näkemyksiin 48 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Kuvio 30. Miten vastaajat kokivat oman vastuunsa työryhmien yhteisestä työskentelystä. 3.3 Suhteet 3.3.1 Jäsenten suhteet omaan taustaryhmään Kyselyssä käsiteltiin työryhmien jäsenten suhdetta omiin taustaryhmiin. Vastausten perus- teella jäsenet olivat tukeutuneet taustaryhmäänsä eniten MMM:n asetusryhmässä, jossa 63 % piti työryhmätoiminnan aikana yhteyttä omaan taustaryhmäänsä usein ja aktiivisesti. Vastaavat luvut olivat suojelustrategian seurantaryhmässä 50 % ja asiantuntijaryhmässä 61 % (Kuvio 31). Vastaajilta kysyttiin myös miten itsenäisesti nämä muotoilivat omia kan- tojaan ryhmien työskentelyssä. Vastaustaen perusteella MMM:n asetusryhmän jäsenten kantoja määriteltiin tarkemmin taustaryhmien kanssa, ja vain 18% vastaajista ilmoitti toi- mineensa hyvin tai melko itsenäisesti. YM:n suojelustrategian seurantaryhmässä hyvin tai melko itsenäisesti ilmoitti toimineensa 50 % ja asiantuntijaryhmässä 46 %. (Kuvio 32). 8 % 0 % 23 % 54 % 15 % 6 % 9 % 23 % 47 % 15 % Tunsitko ja otitko vastuuta työryhmän yhteisestä työskentelystä? 0 % 6 % 12 % 38 % 44 % Saimaannorpan suojelustrategian seurantaryhmä Saimaannorpan suojelustrategian asiantuntijaryhmä Saimaannorppa ja kalastus -työryhmä En koe/ kokenut olevani vastuussa ryhmän työskentelystä Kannan / kannoin vastuuta ryhmän yhteisestä työskentelystä 49 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Kuvio 31. Kuinka paljon vastaajat pitivät yhteyttä taustaryhmiinsä työryhmätoiminnan aikana. Kuvio 32. Miten itsenäisesti vastaajat muotoilivat näkemyksiään työryhmissä. 3.3.2 Jäsenten väliset suhteet Kyselyssä kysyttiin vastaajien näkemyksiä työryhmien jäsenten välisistä suhteista, joita lähestyttiin mm. yhteisymmärryksen, luottamuksen ja keskusteluyhteyksien kautta. 12 % 6 % 19 % 25 % 38 % Kuinka paljon pidät/pidit yhteyttä taustaryhmääsi työryhmän työn aikana? Saimaannorppa ja kalastus -työryhmä 3 % 12 % 35 % 35 % 15 % Saimaannorpan suojelustrategian seurantaryhmä 0 % 8 % 31 % 38 % 23 % Saimaannorpan suojelustrategian asiantuntijaryhmä Hyvin harvoin tai en lainkaan Erittäin usein ja aktiivisesti Miten itsenäisesti muotoilet/muotoilit omat näkemyksesi ryhmässä? Saimaannorppa ja kalastus -työryhmä Saimaannorpan suojelustrategian seurantaryhmä Saimaannorpan suojelustrategian asiantuntijaryhmä Esittämäni kannat määritettiin tarkkaan tausta- ryhmässäni Toimin hyvin itsenäisesti 6 % 12 % 50 % 13 % 19 % 12 % 38 % 29 % 12 % 9 % 8 % 38 %38 % 8 % 8 % 50 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MMM:n asetusryhmän vastauksista tuli ilmi, että melkein kaikki jäsenten välisiin suhtei- siin liittyvät väittämät jakoivat vastaajien näkemyksiä. Etenkin väittämään “työryhmän toi- minta kehitti luottamustani muihin jäseniin” ei yksikään vastannut myöntävästi ja 37 % vastaajista oli eri mieltä (Kuvio 33). Saimaannorpan suojelustrategian seurantaryhmän kohdalla näkemykset eivät olleet niin jakautuneita (Kuvio 34). Jokaisessa väitteessä esiintyi eriäviä näkemyksiä, mutta ei yhtä merkittävästi kuin asetusryhmässä. Suojelustrategian asiantuntijaryhmässä taas näkemyk- sen jakautuivat selvemmin. Asiantuntijaryhmässä eniten näkemyksiä jakoi väite “työryh- män toiminta parantaa jäsenten välistä luottamusta” (Kuvio 35). Ryhmän koko ja työsken- telytapa voivat vaikuttaa asiaan; laajassa seurantaryhmässä työskentely ei ole niin intensii- vistä, eivätkä suhteet muihin ryhmän jäseniin jäsenny yhtä vahvasti luottamuksen tai epä- luottamuksen kokemuksina. Kuvio 33. Vastaajien arvioita saimaannorppa ja kalastus -työryhmän jäsenten välisistä suhteista. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % Työryhmän toiminta kehitti kaikkien osallistujien välistä yhteisymmärrystä Työryhmän toiminta kehitti "avaintoimijoiden" välistä yhteisymmärrystä Työryhmän toiminta paransi jäsenten välisiä suhteita Työryhmän toiminta paransi jäsenten välistä luottamusta Työryhmän toiminta kehitti luottamustani muihin jäseniin Työryhmän toiminta auttoi ymmärtämään muiden osallistujien intressejä ja arvoja Työryhmän toiminta lisäsi arvostustani muiden tietämystä ja asiantuntemusta kohtaan Työryhmän jäsenten välillä oli toimiva keskusteluyhteys Arvioi saimaannorppa ja kalastus -työryhmän jäsenten välisiä suhteita Täysin eri mieltä Eri mieltä Ei samaa eikä eri mieltä Samaa mieltä Täysin samaa mieltä 51 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Kuvio 34. Vastaajien arvioita saimaannorpan suojelustrategian seurantaryhmän jäsenten välisistä suhteista. Kuvio 35. Vastaajien arvioita saimaannorpan suojelustrategian asiantuntijaryhmän jäsenten välisistä suhteista. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % Työryhmän toiminta kehittää kaikkien osallistujien välistä yhteisymmärrystä Työryhmän toiminta kehittää "avaintoimijoiden" välistä yhteisymmärrystä Työryhmän toiminta parantaa jäsenten välisiä suhteita Työryhmän toiminta parantaa jäsenten välistä luottamusta Työryhmän toiminta kehittää luottamustani muihin jäseniin Työryhmän toiminta auttaa ymmärtämään muiden osallistujien intressejä ja arvoja Työryhmän työskentely on lisännyt arvostustani muiden tietämystä ja asiantuntemusta kohtaan Työryhmän jäsenten välillä on toimiva keskusteluyhteys Arvioi saimaannorpan suojelustrategian seurantaryhmän jäsenten välisiä suhteita Täysin eri mieltä Eri mieltä Ei samaa eikä eri mieltä Samaa mieltä Täysin samaa mieltä 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % Työryhmän toiminta kehittää kaikkien osallistujien välistä yhteisymmärrystä Työryhmän toiminta kehittää "avaintoimijoiden" välistä yhteisymmärrystä Työryhmän toiminta paransi toimijoiden välisiä suhteita Työryhmän toiminta parantaa jäsenten välistä luottamusta Työryhmän toiminta kehittää luottamustani muihin toimijoihin Työryhmän toiminta auttaa ymmärtämään muiden osallistujien intressejä ja arvoja Työryhmän työskentely on lisännyt arvostustani muiden tietämystä ja asiantuntemusta kohtaan Toimijoiden välillä on toimiva keskusteluyhteys Arvioi saimaannorpan suojelustrategian asiantuntijaryhmän jäsenten välisiä suhteita Täysin eri mieltä Eri mieltä Ei samaa eikä eri mieltä Samaa mieltä Täysin samaa mieltä 52 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 3.3.3 Ministeriöiden väliset suhteet ja yhteistyö Kyselyssä vastaajilta kysyttiin näkemyksiä myös ministeriöiden välisistä suhteista ja yhteis- työstä. Samat kysymykset kysyttiin kaikilta ryhmiltä (Kuvio 36). Vastaajien arviot ministeri- öiden välisistä suhteista olivat kautta linjan kriittisiä; kaikkiin ministeriöiden välistä yhteis- työtä, koordinaatiota jne. koskeviin väittämiin vastattiin kriittisesti, eli eri mieltä niistä oli suurempi osa kuin samaa mieltä olleita). Yli puolet (52 %) vastaajista näki, ettei ministe- riöiden työnjako ole selkeä, eikä yhteistyö ole tehokasta (55 %). Lisäksi lähes puolet vas- taajista (45 %) arvioi, ettei yhteistyö ei ole parantunut. Vastauksiin vaikuttanevat osaltaan kyselyn ajankohtana julkisuudessakin esiintyneet vastakkainasettelut ympäristönimisterin ja maa-ja metsätalousministerin välillä. Asetus- ja suojelustrategiaryhmät nähtiin kuitenkin verrattain toimivina välineinä intressien yhteensovittamisessa. Kuvio 36. Vastaajien arvioita ministeriöiden yhteistyöstä kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteensovittamisessa. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % Ympäristöministeriön ja maa- ja metsätalousministeriön työnjako norppakysymyksessä on selkeä Ministeriöiden välinen yhteistyö on tehokasta Ministeriöiden välinen yhteistyö on parantunut Tiedonvaihto ministeriöiden välillä on sujuvaa Saimaannorppa ja kalastus -työryhmä on toimiva väline intressien yhteensovittamisessa Saimaannorpan suojelustrategian kehittäminen on toimiva väline intressien yhteensovittamisessa Maa- ja metsätalousministeriön ja ympäristöministeriön työryhmien välinen koordinaatio on toimivaa Arvioi ministeriöiden yhteistyötä kalastuksen ja saimaannorpan suojelun kysymyksissä Täysin eri mieltä Eri mieltä Ei samaa eikä eri mieltä Samaa mieltä Täysin samaa mieltä 53 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 4 Kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteensovittamisen haasteet työryhmien jäsenten haastattelujen pohjalta 4.1 Keskeisimmät kiistakysymykset ja intressien yhteensovittamisen nykytila Työryhmien keskeisimmät näkemyserot voidaan jakaa karkeasti kahteen osaan: tiukem- pien ja lievempien kalastusrajoitusten kannattajiin. Tiukempia verkkokalastusrajoituksia vaaditaan saimaannorpan suojelemiseksi kasvavilta uhilta. Lievempiä tai nykyisten rajoi- tusten ylläpitoa vaaditaan siksi, että tietynasteinen verkkokalastus voisi jatkua Saimaalla. Vaatimukset liittyvät toimijoiden syvempiin arvoihin. Osa näkee, ettei yhtään saimaan- norppaa saa kuolla kalaverkkoihin. Toisten mukaan taas tietty määrä verkkokalastuskuole- mia on hyväksyttävää. Tämä asetelma on läpileikkaava ministeriöiden työryhmien ympä- rillä ja se näkyy etenkin kiistoissa verkkokalastuskiellon laajuudesta (alueellisesti ja ajalli- sesti vuosittain) ja saimaannorppakannan kasvutavoitteesta. “Se ydinasiahan siinä on, että halutaanko... yritetäänkö saada kanta kasvamaan niin nopeasti kuin mahdollista, kaikki realismi huomioon ottaen. Vai hyväksytäänkö se, että se kasvaa hitaammin. Tämä on se ydinkysymys ja siitä seuraa se, että hyväksytäänkö X verkkokuolleisuus, joka vaikuttaa siihen kannan kasvuun.” Työryhmien jäsenten intressit ja vaatimukset yhdistyvät tahojen syvempiin arvoihin ja arvostuksiin. Haastattelujen perusteella tiukempien verkkokalastuskieltojen puolesta- puhujat näkevät, että saimaannorppien sukupuuton uhka on niin suuri, että kalastusta tulee rajoittaa voimakkaasti. Tahot näkevät norpan arvokkaana, endeemisenä, ainutker- taisena nisäkkäänä, jonka selviytyminen on suurelta osin ihmistoiminnasta riippuvaista. Norppien verkkoon hukkuminen nähdään myös eläinsuojelukysymyksenä. Nämä tahot eivät hyväksy norppien sivusaaliskuolleisuutta kalaverkkoihin. Suojelun kiristämisen puo- lestapuhujat vaativat heinäkuun sisällyttämistä verkkokalastuskieltoon ja norppakannan kasvutavoitteet korottamista. Vastakkaisten näkemysten mukaan kalastusta on jo rajoitettu merkittävästi, eikä uusille rajoituksille ole tarvetta, koska norppakanta on kasvussa. Kalastusrajoituksia ei tule laa- jentaa, heinäkuuta ei tule sisällyttää rajoitusajan piiriin eikä norppakannan kasvu- tavoitetta tule nostaa suojelustrategiassa. Tästä näkökulmasta tietty määrä norpan 54 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 verkko kalastuskuolemia voidaan hyväksyä. Tiukempia verkkokalastuskieltoja ei tarvita, sillä norppa kannan sukupuuton uhka ja riski jäädä verkkoon ei ole niin suuri. Laajempia rajoituksia ei myöskään toivota, sillä verkkokalastusta halutaan yhä harjoittaa. Verkkokalas- tusta ei nähdä ainoastaan suhteessa saimaannorppaan, vaan siihen liitetään myös muita syvempiä arvoja, kuten oikeus vesialueisiin, kalastusperinteeseen, kotitarvekalastukseen, harrastukseen ja elämäntapaan. “Tässä on kaksi hyvää näkökohtaa, jotka pitää sovittaa yhteen, eli kalastus on tietysti perinteinen, suorastaan henkiinjäämiskeino tällä alueella ja varsinkin täällä asuville saaristolaisille. Se on kymmenille tuhansille ihmisille todella tärkeä harrastus. Mutta sen leimaaminen, että se on jotain vapaa-ajan huvia, niin ei siitä ole kysymys” “Pitää hyväksyä, että niitä norppakuolemiakin tulee. Ja sehän ei ole se keskeinen asia, että niitä norppakuolemia tulee, vaan oleellisin asia on se, että se kanta kuitenkin kasvaa kestävällä pohjalla. Siihen meidän pitää pyrkiä. Ja jos me siihen päästään niin miksi meidän pitäisi tehdä tiukempia suojelutoimia kuin mitä on välttämätöntä? Semmoista siinä aina pitäisi ajatella.” Uusien kalastusrajoitusten ohella tahot kritisoivat myös jatkuvaa suojelun kiristymistä ja kieltojen laajenemista. Puhetavoissa ja argumenteissa näkyy kertomus norpan suojelun ja tästä seuraavien rajoitusten jatkuvasta tiukentumisesta. Tämä kehityskulku koetaan ongelmalliseksi, koska sillä ei nähdä olevan selvää päätepistettä. Tämä kokemus ’vasta- puolen’ loputtomasti kiristyvistä tavoitteista ruokkii uhkan kokemusta, konfliktiasetelmaa ja vastakkainasettelua osapuolten välillä. Suojelun kehittymisen nähdään myös olleen niin nopeaa, ettei siihen olla pystytty paikallisesti sopeutumaan. Jotkut tahot suhtautu- vat hallintoon ja tutkijoihin epäilevästi, mikä juontaa juurensa Natura 2000-konfliktin ja 2010-luvun rajoitusasetusten aikaisiin riitoihin. Niiden kuvataan jättäneen “syvät haavat kenttään”. Kalastusrajoituksille ei nähdä loppua. Suojelu kiristyy vuosi vuodelta, vaikka suojelutavoit- teet saavutetaan etuajassa. Tämän nähdään ristiriitaisena. Moni haastateltava tulkitsee- kin, että kiristysten tavoitteena ei enää olekaan norppien suojelu, vaan ainoastaan verkko- kalastuksen rajoittaminen. Tämä aiheuttaa epäluottamusta suhteessa suojelua ja rajoituk- sia vaativiin sidosryhmiin. Haastateltavien mukaan suojelutavoitteita ei tulla koskaan saa- vuttamaan, koska “maalinauhaa siirretään” vuosi vuodelta. Suojelun jatkuvan kiristymisen lisäksi muiden norppien kuolinsyiden merkitys nähdään olevan yhä suuremmassa osassa, jolloin verkkokalastuksen pitäminen suurimpana uhkana on tahojen mukaan kohtuutonta. “Yksi ongelmahan on ollut se, että norpan suojelutoimet ovat edenneet hyvin, kuten kaikki tietävät. Kun vuonna 2025 piti olla 400 yksilöä, niin 2020 oli jo 420 yksilöä. Silloin sitä voisi yksinkertainen ihminen ajatella, että suojelutoimet ovat onnistuneet 55 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 hyvin ja ne ovat riittäviä. Mutta todellisuus on se, että siihen halutaan vielä lisää kalastusrajoituksia, vaikka kalanpyydyskuolemat eivät enää olekaan se suurin yksittäinen kuolinsyy, vaan pesäpoikaskuolleisuus. Se aiheuttaa sellaisen vastareaktion, voisi kuvitella, että joku paikallinen ihminen on tyytyväinen ja ylpeä siitä, että rajoituksilla on saatu kanta kasvamaan. Sitten hallinnon reaktio on se, että tulee lisää rajoituksia. Se synnyttäisi varmaan sellaisen vastaliikkeen siihen, että kaikenlainen yhteistyö norppatutkijoiden ynnä muuta kanssa voisi siitä kärsiä.” “Koko ajan todetaan, että uhkia on paljon ja että tämä ei riitä. Että sitä suotuisaa suojelutasoa ei pystytä muuttamaan millään numeroiksi. Se aiheuttaa ainakin osassa epäluottamusta siihen, että tämä suotuisa suojelutaso ei tule koskaan toteutumaan. Että se on joku epämääräinen tavoite, joka menee aina edellä karkuun.” Ympäristöministeriön ryhmissä osa jäsenistä vaatii tuoreimpaan suojelustrategiaan kor- keampaa ja osa matalampaa saimaannorppakannan kasvuprosenttia. Kysymys prosentista on jarruttanut suojelustrategiaryhmien toimintaa ja sitä on käsitelty jo useamman vuo- den pääsemättä yhteisymmärrykseen. Matalampaa kasvuprosenttia vaativat tahot perus- televat näkemyksiään yllä mainittujen näkökulmien mukaisesti mm. aiempien rajoitusten riittävyydellä. Korkeampaa saimaannorppakannan kasvutavoitetta perustellaan usein eri tavoin. Tästä näkökulmasta uuden kasvutavoitteen täytyy olla korkeampi kuin aiemmin saavutettu norppakannan kasvu. Kasvutavoite ei suojelun näkökulmasta voi olla pienempi kuin toteutunut kasvu, ja uhanalaisen eläimen suojelu vaatii kunnianhimoa. Koska sai- maannorppakannan toteutuneen kasvun määritys riippuu laskennassa käytettävästä aika- jänteestä, on myös laskennan perusteista muodostunut kiistanalainen kysymys. Prosen- teista tinkaamiseen ollaan kyllästyneitä puolin ja toisin. “Ja jos ajatellaan semmoista perus suojelubiologista näkökohtaa niin ainahan tavoitteet pitää olla kunniahimoisia. Mutta että tässä ryhmässä pyritään siihen, että tavoite varmasti saavutetaan. Jos sitä ei saavuteta, niin sitä pelätään.” “(...) kun ne prosentit ei välttämättä ole sitä miltä ne näyttää, kun se kannan arviointi on niin epävarmaa nykyisellään. Niin meidän pitäisi päästä pois (...) näistä jumeista. Ja yksi olisi unohtaa nämä prosentit. Että ylläpidetään nykyistä kasvua ja voimistetaan sitä. Ja henkisesti päästäisi pois niistä ja voitasi keskustella vaikka vaihtoehtoisista kalastusmenetelmistä tai siitä miten norppaa voisi vaikka hyödyntää matkailussa nykyistä paremmin ilman että se häiriintyisi ja tulisi semmoista aitoa keskustelua myös talouden puolelle mutta me ollaan siinä (kannan kasvutavoitteen prosentit) numeroissa kiinni.” Aiemmin saimaannorpan suojelun strategiatyön tavoitteena on ollut saavuttaa 400 nor- pan kanta vuoteen 2025 mennessä. Tämä tavoite saavutettiin viisi vuotta etuajassa. 56 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Haastateltavien mukaan ympäristöministeriön strategiatyö on tähän asti ollut helppoa, kun kaikki sidosryhmät ovat sitoutuneet 400 norpan kantatavoitteeseen. Nyt, kun tavoite on saavutettu ja uutta strategian suuntaa haetaan, on tilanne muuttunut. Edellisessä kan- tatavoitteessa oli lukumäärä ja aikatavoite. Seuraavana tavoitteena on edetä kohti suotui- saa suojelun tasoa, jota ei olla pystytty vielä määrittelemään. Siten uusi tavoite ei sisällä kannan lukumäärää tai aikatavoitetta. Tämä epämääräisyys luo sidosryhmissä epävar- muutta, mikä voimistaa myös luottamuksen puutetta tahojen välillä. 400 norpan kantata- voitteen saavuttamiseen on asetettu erilaisia odotuksia eri tahojen puolelta. Vaikka yhtei- nen tavoite on saavutettu, johtopäätökset sen saavuttamisesta eroavat toisistaan: Osa näkee, että suojelua voidaan lieventää ja osa, että suojelua tulee kiristää. Kantatavoitteen saavuttamiseen kiinnittyvät odotukset ja näistä seuraavat jatkotoimet ovat vahvasti ristirii- dassa, mikä näkyy ristiriitoina molempien ministeriöiden työryhmien toiminnassa. “Niin mielenkiintoista nyt nähdä miten et mihin se johtaa tässä, että on ilmeisesti väläytetty sitäkin, että sinne ei laiteta mitään lukua, mutta silloinhan ne kaikki tavoitteet jäävät sitten tämmöisiksi niin kuin sanallisesti kuvaileviksi, että siellä ei sitten mitään konkreettisia lukuja eikä aikajänteitä eikä mitään ole että.” “Niin se neljäsataa yksilöä oli ehkä pahin karhunpalvelus mitä aikoihin oli saimaannorpan suojelulle tehty, että siinä oli semmoinen hihasta heitto, hatusta kaivo. Ilman minkäännäköistä pohjaa se on ollut silloin 90-luvulla ja se on tuntunut silloin, että jos tämän kaksinkertaistaisi kannan niin sehän olisi jees. Ja se oli silloin pari sataa niin sitten se meni neljäänsataan ja se hiljalleen muotoutui ihmisten mielestä suotuisan suojelun tasoksi. Nyt se on sitten käännelty väännelty. Pienimmäksi elinvoimaksi kannaksi tai välitavoitteeksi jolla ei ole silläkään mitään tieteellistä perustetta. Että numeeriset arvot on pahoja.” “Painoja että tuota nythän tätä suojelua ei tarvitse enää samalla intensiteetillä tehdä, koska se välitavoite on saavutettu ja monelle se on ollut se tavoite, mitä ei ole myöskään hahmotettu, että se on se on välitavoite että toiset näkee sen niin, että kun siihen on päästy niin nyt voidaan hellittää suojelussa kun sitten suojelu puolella ja tutkimuspuolella nähdään että kun siihen on päästy niin nythän meidän pitää kirittää vaan että me päästään kohti sitä suotuisan suojelun tasoa ja meillä on enemmän mitä suojella” Haastateltavat näkevät konfliktin laineiden kuitenkin laantuneen. Etenkin vuosituhannen jälkeen ja 2010-luvun keskusteluun verrattuna ristiriidat ovat tasoittuneet. Yleinen konsen- sus on, että norppaa tulee suojella, mikä nähdään haastatteluissa myös suurena voimava- rana kaikkien kiistojen ja erimielisyyksien keskellä. Paikallisen tason yhteinen toiminta on usean haastateltavan mukaan kehittynyt ja yhteiset toiminnot, kuten pesäkolaukset, näh- dään positiivisessa valossa. Myös tietopohjan nähdään kirkastuneen, minkä ansiosta myös 57 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 keskustelun sisältö on kehittynyt. Tiedon hyväksyntä ja määrä on kuitenkin muuttanut kes- kustelun ja yhteensovittamisen luonnetta, jolloin kiistan kohteena ei ole enää tieto, vaan siitä tehtävät johtopäätökset. Siten keskustelu on muuttunut koskemaan enemmän poliit- tisia valintoja “Ja kun ajatellaan sitä, että meillä pitäisi olla yhteinen faktapohja, mikä aina onkin olemassa, niin siitä vedettävät johtopäätökset ovat hyvin keskenään ristiriitaisia” “Hyvin monessa asiassa on pystytty luomaan sellainen tietopohja ja osaaminen sen seurantaryhmän jäsenille. Ja nyt sitten kun keskustellaan, niin nyt keskustellaan aika lailla poliittista tai, käytännössä poliittisista valinnoista. Että painotetaanko enemmän näitä sosiaalisia vaikutuksia vai näitä luonnon vaikutuksia. Siinä voi ollakin erilaisia näkemyksiä.” 4.1.1 Ehdottomat ja etukäteen lukkoon lyödyt näkökannat Laaja joukko haastateltavia kuvasi kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteensovitta- misen olevan “poteroissa”. Etenkin tuoreimman MMM:n asetusryhmän nähtiin jakautuneen vahvasti asemiin, joista yhteisen näkemyksen löytäminen osoittautui mahdottomaksi. Myös etukäteen lukkoon lyödyt kannat hankaloittivat neuvottelua työryhmässä. “Sitä yhteensovittamista tai yhteistä näkökulmaa olisi pitänyt löytyä ja tuota kyllä se oli heti alusta lähtien selvää, että siinä leirit oli hyvin kaukana toisistaan.” “Kyllä se heti alusta asti näkyi ensimmäisissä puheenvuoroissa jo, että ei tulla hyväksymään mitään tiukennuksia kalastusrajoituksiin ja toisaalta sieltä toiselta puolen tuli, että on ehdottoman tarpeellista tiukentaa kalastusrajoituksia. Eli kyllä tämä asetelma oli heti ensimmäisestä kokouksesta asti hyvin selvä eikä siinä sinänsä mitään yllättävää ollutkaan.” “Osa osakaskunnista, niin kuin sanoin, oli vähän (...) pessimistisiä, kun näitä työryhmiä on tässä viimeisen kymmenen vuoden aikana ollut ja aina on luvattu sitä, että yhteensovitetaan ja yhteensovitetaan ja sitten kuitenkin on ne asetukset tullut sitten vähän rajumpina mitä on toivottu ja odotettu. Oli vähän pessimismiä, että se on ihan turha neuvotella, että ne kuitenkin vie kaikki.” Kiistat eivät kaikkien haastateltavien mukaan kytkeytyneet suoraan käsiteltävään aihee- seen, vaan haasteena olivat myös tahojen väliset suhteet. Pitkään työryhmissä vaikuttanei- den jäsenten välille on syntynyt henkilöityneitä jännitteitä. Myönnytykset ja kompromissit nähtiin häviönä. Näkemysten ehdottomuus tuli usealle haastateltavalle yllätyksenä. Monet 58 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 haastateltavat kuvasivat, kuinka tuoreimman MMM:n saimaannorppa ja kalastus -ryhmän työskentelyn alkaessa he odottivat “helppoa kierrosta”, mikä kuitenkin osoittautui vääräksi heti ensimmäisestä kokouksesta alkaen. Etenkin lievempien rajoitusten kannattajat koki- vat tiukempien rajoitusten vaatimukset ylimitoitettuna ja yllättävinä. Keväällä 2021 valtio- neuvosto joutui äänestämään kalastusrajoitusasetuksen sisällöstä, minkä nähtiin kuvasta- van vastakkainasettelun syvyyttä ja laajuutta. Myös koko ajan kiristyvän suojelun ruuvin luoma epäluottamus eri sidosryhmien välillä toistui. “Selkävoittoja ei tässäkään saa, mutta tavallaan kaikki luovutus suuntaan tai toiseen koetaan kuin selkähäviönä.” “Kyllä me ollaan ihan sitä mieltä, että siellä on samat ihmiset vuosikausia. Samoilla mielipiteillä eri ryhmissä. Joo, ja sehän nyt on ihan inhimillistä, että aika vaikea sitä on takkia kääntää.” “(...) kyllä se on kantapään kautta jo viimeistään opittu meilläkin, että ei kannata yhtään niissä lepsuilla ja antaa periksi.” Asetelmassa on kärjistyneen konfliktin merkkejä: ristiriitojen henkilöityminen, rintamalin- jojen vakiintuminen, tappioiden välttäminen ja asenteiden kovettuminen suhteessa vas- tapuoleen; periksi antaminen ei tule kyseeseen. Tällaisessa tilanteessa asioita on vaikeaa käsitellä asioina, irrallaan osapuolten kiristyvistä suhteista. Syvenevät poterot näyttävät myös rajaavan joidenkin keskustelujen syntymistä ja käsittelyä. Vaikka verkkokalastuksen sivusaaliskuolleisuus näyttää olevan keskeisin kiistoja aiheuttava aihepiiri, osa haastatelta- vista näkee sen käsittelyn vajavaisena. Haastateltava: Riski (verkkojen aiheuttamaan norpan sivusaaliskuolleisuuteen) tietysti on, mutta se on aika vähäinen. Haastattelija: Kyllä. Miten sinä ajattelet tuosta riskiriskikeskustelusta? Jos mennään vielä näihin työryhmien käsittelyihin: käsitelläänkö sitä, tai keskustellaanko tällaisesta riskistä... ? Haastateltava: Ei siihen päästy. Siinä ollaan jo niin lukossa. Sitä keskustelua ei kyetty avaamaan. Että paljonko (sivusaaliskuolemia) voitaisiin hyväksyä sitä? Koska se oli niin.... Haastattelujen perusteella yhteensovitettavia intressejä ei nähdä kummassakaan leirissä- yhteismitallisina. Tällöin intressien punnitseminen ei ole mahdollista tai sen nähdään joh- tavan väistämättä eriarvoiseen asetelmaan. 59 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 “Mutta joo, tämä intressien ja yhteensovittaminen tässä on sinänsä ihan mielen- kiintoinen kysymys ylipäänsä, koska nämä intressit, jotka tässä niin sanotusti kohtaa ja niistä puhutaan intresseinä, niin nehän ei ole ollenkaan tasapainoisia. Eli meillä on toisessa vaakakupissa tavallaan saimaannorppa, joka on ainutkertainen nisäkäs maapallolla ja niitä on hyvin vähän jäljellä. Ja toisessa vaakakupissa on kalastusharrastus, jota ihmiset haluaa jatkaa niin kuin ennenkin ja samoilla välineillä kuin ennenkin.” “Tietysti siinä sekin ero, että nyt puhutaan osakaskunnista ja kalastusalueista. Se on se heidän omaisuutensa. Kalastusoikeuden haltijat. Heidän oikeuttaan tässä rajoitetaan. Ja jos puhut vaikka, että olet Luonnonsuojeluliiton tai ei WWF:n edustaja, niin ethän sinä ole menettämässä siinä yhtään mitään. (...) Se ei kosketa sinua muuten kuin että sinulla on tavoite lajin suojelusta voimakkaasti, joka on esimerkiksi varainkeruusi yksi lähde. Niin siinähän intressit ovat... Jälleen kerran, ne eivät ole symmetriset.” Nämä haastattelulausunnot kuvaavat molempien osapuolten mielestä ’ epäsymmetristä’ asetelmaa lähes toistensa peilikuvina: molempien osapuolen omat tavoitteet ovat pai- navia ja perusteltuja (ainutlaatuisen lajin säilyminen tai omaisuudensuojaan liittyvät kalastus oikeudet) samalla, kun vastapuolen tavoitteet kuvataan perusteettomina ja niitä vähätellään. Tätä asetelmaa kuvataan taulukossa 6. Taulukko 6. Esimerkki norppakiistan osapuolten argumentaatiosta Norpan suojelun näkökulma Kalastuksen näkökulma Omat perustellut tavoitteet Ainutlaatuisen lajin säilyminen maapallolla Kalavesien hallintaoikeuden puolustaminen osana omaisuudensuojaa Vastapuolen perusteettomat tavoitteet (Verkko)kalastus on harrastustoimintaa, jonka ohi aika on ajanut Suojelujärjestöillä ei ole mitään menetettävää, norpalla lähinnä kerätään huomiota ja lahjoitusvaroja Konfliktia ruokkivaksi ongelmaksi muodostuu se, että molemmat argumentit vähättele- vät toiselle osapuolelle tärkeitä periaatteita ja arvoja. Yllä olevan taulukon lukeminen ’ris- tiin’ osoittaa, että molempien osapuolten tärkeä arvolähtökohta muuttuu vastapuolen käsittelyssä irvikuvakseen: Omaisuudensuoja ja oikeudet kalavesiin muuntuvat harras- tustoiminnaksi ja globaalisti ainutlaatuisen eläinlajin suojelu muuntuu huomiohakuiseksi varainkeruuksi. 60 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Kuvatussa asetelmassa tulee todeksi se, miten konfliktitilanteissa vastapuolen arvoläh- tökohtien kieltäminen, kyseenalaistaminen ja vähättely voivat johtaa konfliktin kärjisty- miseen: yhden osapuolen koetaan tahallaan ja loukkaavasti ’häpäisevän’ toiselle tärkeitä arvoja. Tämä kuvaa osapuolten keskinäisen arvostuksen puutetta, mikä on edelleen omi- aan syventämään epäluottamusta ja norppakiistan poteroita (Forester 1999). Osa haastateltavista ilmaisi myös, että näkemys kalastuksen yhteensovittamisesta eroaa tahojen välillä. Erään haastateltavan mukaan osa tahoista näkee yhteensovittamisen mer- kitsevän verkkokalastuksen yhteensovittamista, mutta osa tahoista tavoittelee kalastuk- sen yhteensovittamista laajemmin. Tällöin osa puolustaa verkkokalastusmahdollisuuksia, mutta osa tavoittelee siirtymää pois norpalle vaarallisista pyydyksistä sallimalla turvalli- set pyydysmuodot. Yhteensovittamisesta löytyy myös painotuseroja: yhteensovitetaanko norppa kalastukseen ja kalastus norppaan. Osa tahoista näki, että kalastuksen ja norpan suojelun intressit ovat yhteensovittamattomia. “Enemmän se yhteensovittamisen pyrkimys pitäisi olla se, että päästään niistä kalanpyydyskuolemista pois ja se yhteensovittaminen tarkoittaa sitä, että kehitetään niitä kalastusmuotoja semmoiseksi, että niitä kuolemia tapahtuisi mahdollisimman vähän ja lähtökohtaisesti pyritään siihen, että niitä kuolemia ei tapahdu. “Mutta toisaalta nostaisin sitten vielä senkin esiin, että tietysti kun on näin uhanalaisesta eläimestä kyse, niin voi olla niinkin että ei ole niitä win-win-tilanteita ja sekin pitäisi tietyllä tavalla tunnistaa ja tunnustaa ja hakea niitä ratkaisuja siltä pohjalta.” 4.2 Prosessit 4.2.1 Vaikutusmahdollisuudet Haastateltavia pyydettiin kuvailemaan niin jäsenten kuin työryhmienkin vaikutusmahdol- lisuuksia. Koska suurin osa haastateltavista oli mukana viimeisimmässä MMM:n asetusryh- mässä, seuraavat havainnot liittyvät pääasiallisesti kyseisen ryhmän toimintaan. Haastateltavien mukaan ryhmän istunnoissa jokainen jäsen sai äänensä kuuluviin. Kun haastatteluiden painopiste siirtyi työryhmän työskentelyn mielekkyyteen ja vaikuttavuu- teen, näkökulmat monipuolistuivat. Suurin osa näki, että mikäli saimaannorppa ja kalastus -työryhmä olisi antanut yhtenevän raportin, antaisi valtioneuvosto suurella todennäköi- syydellä esityksen mukaisen asetuksen. 61 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Tämä logiikka on mukana ns. consensus building -prosesseissa, joissa luottamushenki- löiden tai muiden päätöksentekijöiden on mahdollista tukeutua sidosryhmien yhteisesti rakentamaan konsensukseen oman päätöksensä pohjana, kun taas sidosryhmien väliset erimieliset ehdotukset jakavat helposti myös poliittisten päättäjien näkökulmia. Tällöin sidosryhmäprosessin jännitteet kertautuvat luottamushenkilöiden tai muiden päätöksen- tekijöiden käsittelyssä, ja prosessin lopputulos on poliitikkojen käsissä ja siksi sidosryh- mien näkökulmasta arvaamaton ja heidän vaikutusvaltansa ulottumattomissa. Siksi työ- ryhmän vaikutusmahdollisuudet paranevat mitä laajemman konsensuksen työryhmä saavuttaa. Tuorein asetusryhmä ei löytänyt yhteistä näkemystä siitä, tulisiko verkkokalastuskielto ulottaa kesä- vai heinäkuun loppuun. Näkemyserojen ja kysymyksen hankalan käsittelyn takia työryhmän johto ehdotti esityksen sijaan vaikutusarvion tekemistä, joka tarjoaisi mahdollisimman kattavavan pohjatiedon valtioneuvoston lopulliselle päätökselle. Päätös tuottaa vaikutusarvio hyväksyttiin yhteisesti asetusryhmässä. Heinäkuun kiistan yhtey- dessä kritisoitiin maa- ja metsätalousministeriön sekä ministerin toimintaa. “No kuvailisin sitä (työryhmän vaikutusmahdollisuuksia) sillä tavoin, että kun tiedettiin kyllä ihan tarkasti, että mitkä ne asiat on mitkä hiertää, niin niistä ei edes yritetty löytää mitään kompromissia eikä tehty kompromissiesityksiä puheenjohtajan puolelta, vaan näissä oli selkeä linja valittu jo alun perin sieltä ryhmänvedon puolelta, että mihin päin tämä on kallellaan. Hyvin tämmöinen... Sanotaan, että vois melkein pitää muodollisuutena koko työryhmää.” “Se meni sitten sellaiseksi kummalliseksi väännöksi sen vaikutusarvioinnin tekeminen ja kaiken lisäksi vielä oli sitten tietysti aivan minun mielestäni kestämätöntä että sitten lopulta kun sen pitkän väännön ja vänkäyksen jälkeen sitten oli sen raportti saatu aikaan ja se luovutettiin ministerille niin ministeri ilmoittikin heti luovutustilaisuudessa ykskantaan että hän onkin jo päättänyt sen asian, että minkä takia siihen käytettiin luokkaa puoli vuotta aikaa siihen vääntöön kun ministeri oli sen päättänyt että se tuntuu niin kuin semmoisella teatterilta. Usea haastateltava kritisoi asetusryhmän vaikutusmahdollisuuksia. Syiksi tähän nähtiin muun muassa maa- ja metsätalousministeriön asemoituminen ja ministerin ennen aikaiset kannanotot. 4.2.2 Päätösten ja esitysten haastaminen Tuoreimpaan Saimaannorppa ja kalastus -työryhmän raporttiin jättivät yhteisen eriävän mielipiteen WWF, Suomen luonnonsuojeluliitto, Itä-Suomen yliopisto (Norppatutkimus) 62 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 ja Saimaan norppaklubi. Lisäksi ympäristöministeriö jätti oman eriävän mielipiteensä ja Metsä hallituksen luontopalvelut jätti täydentävän mielipiteen. Mielipiteissä tuodaan esille, tai vaaditaan, että verkkokalastuskielto tulee ulottaa heinäkuun loppuun. Osassa mielipi- teistä vaaditaan myös muikkuverkkojen sisällyttämistä verkkokalastuskieltoon ja rajoitus- alueen yhtenäisyyttä. Eriäviä mielipiteitä ei käsitelty työryhmässä yhteisesti, vaan ne vain liitettiin raportin yhteyteen sen valmistumisen jälkeen. Saimaannorppa ja kalastus -työryhmän raporttiin on jätetty eriäviä mielipiteitä vuonna 2010 yksi, vuonna 2015 kuusi ja nyt vuonna 2021 myös kuusi. Tuoreimpaan raporttiin jätetyt eriävät mielipiteet eivät olleet haastateltaville yllätys. “Ja ehkä tuon työryhmän työskentely oli tavallaan vähän turhaa ja pitkään venytettyä, koska kaikki tiesivät alusta asti, että kynnyskysymys on se heinäkuun verkkokielto. Tuli se siihen raporttiin miten päin tahansa, tulisi siitä eriävät mielipiteet kuitenkin.” Osa koki eriävien mielipiteiden jättämisen kuvastavan selkeästi työryhmän jakautunei- suutta. Etenkin ympäristöministeriön – joka on suojelusta vastaava ministeriö – mielipi- teen jättäminen nähtiin selkeänä viestinä jakautuneisuudesta. Mielipiteiden jättäminen oli tullut työryhmässä esille jo varhaisessa vaiheessa, mikä koettiin turhauttavana ja kertovan työryhmän tavoitteisiin sitoutumattomuudesta ja näkemysten ehdottomuudesta. Kuten sanottu, eriävät mielipiteet eivät tulleet yllätyksenä. Tämä johtui suurelta osin hei- näkuun kiistan painoarvosta ja näkemyseroista, mutta epäilemättä myös työryhmän histo- riasta, jossa eriäviä mielipiteitä on jätetty ensimmäistä lukuun ottamatta jokaiseen raport- tiin. Erään haastateltavan mukaan vastuu mielipiteistä on myös ministeriöllä: on maa- ja metsätalousministeriön valinta kumman ryhmän – tiukempien vai lievempien rajoitustoi- mien kannattajien – annetaan jättää eriävä mielipide, joka haastateltavan mukaan kertoo siitä “kummalle puolelle” puheenjohtaja asettuu. Tahot mainitsivat useita syitä eriävän mielipiteen kirjaamiseen. Ensisijaisesti raportti ei ottanut huomioon riittävällä vakavuudella heinäkuun verkkokalastuksen merkitystä ja uhkaa norppakannalle. Erään haastateltavan mukaan todellinen pyrkimys yhteisen ymmärryksen löytymiseen tuntui työryhmän loppuvaiheessa puuttuneen, mikä johti eriä- vän mielipiteen jättöön. Organisaation on myös tärkeä tuoda julkisuuteen ja viestintään sellaiset näkökulmat, jotka haastateltavan mukaan puuttuvat raportista. Täten viestitään, ettei raportti ole täysin yksimielinen. “tietysti katsoisin että on tärkeätä tuoda se eriävä mielipide kuitenkin julkisuuteen ja kertoa mitä mieltä ollaan oltu ja mitä ollaan siinä ryhmässä yritetty ajaa.” 63 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Eriävät mielipiteet nostivat esille kysymyksen siitä, tuleeko asetustyöryhmän saavuttaa konsensus. Osa haastateltavista koki eriävien mielipiteiden jättämisen työryhmän epäon- nistumisena, kun tavoitteena on työryhmän yhtenäinen kanta ja raportti. Etenkin kun han- kalien kiistakysymysten käsittelyyn käytettiin paljon voimavaroja, koettiin eriävät mieli- piteet pettymyksenä. Kaikki eivät kuitenkaan kokeneet eriäviä mielipiteitä epäonnistu- misena, vaan myös luonnollisena osana prosessia. Erään haastateltavan mukaan on rei- lua, että raporttiin on mahdollisuus jättää eriävä mielipide. Työryhmän nähdään tekevän pohjustavaa työtä, joka siirtyy poliittiseen päätöksentekoon, missä kompromisseja viime- kädessä tehdään. Eriävissä mielipiteissä näkyy myös aiemmin mainittu havainto siitä, ettei- vät kaikki tahot usko konsensuksen tai yhteensovittamisen onnistumiseen. “Että tuossa vaiheessa niin en näe välttämättömänä, että siellä nyt pitäisi olla joku ehdoton konsensus, eikä se ole mahdollistakaan. Tässä on niin niin äärilaidoilla ollaan niissä tietyissä kohdissa, että se on ihan utopistista ajatellakaan että voitaisiin saada yksimielinen joku esitys.” “No ei se välttämättä siis epäonnistuminen ole (eriävä mielipide). Sanotaan, että se on ehkä kauneusvirhe. Joskus mielipiteet ovat yhteensovittamattomia. Ehkä sitä nyt ei kaunistumisena voi pitää, mutta enpä nyt tiedä päästäänkö asiassa oikeastaan eteenpäinkään työryhmätyön avulla. Enemmänkin ehkä keskustelu vain kärjistyi lisää. Mutta se on tämä tapa valmistella lainsäädäntöä on tehdä työryhmätyössä tämäntyyppisissä kysymyksissä, missä niitä intressiristiriitoja on. Vaikka lopputulos on periaatteessa tiedossa, niin sitä keskustelua ja yhteensovittamista on kuitenkin yritettävä.” “Näin niin on sen roolin nähnyt, koska eihän me mitään päätöksiä lopulta tehdä. Kyllähän se on sitten se valtioneuvosto, joka antaa sen asetuksen ja ministeri esittelee, mutta että meidän tehtävä on antaa sitten ne mahdollisimman hyvät eväät sinne päätöksentekoa varten.” 4.2.3 Tiedolliset kysymykset Tietoon liittyvät kysymykset ovat keskeisessä osassa kalastus- ja norppakiistoja. Tieto- pohja, sen käsittely ja tuotanto ovat esillä useissa haastattelujen teemoissa, joten niitä käsitellään myös eri yhteyksissä tätä raporttia. Tähän lukuun on koottu yleisempiä ja laa- jempia huomioita tiedosta ja sen merkityksestä osana työryhmäprosesseja. Haastatel- tavien mukaan norppa- ja kalastuskiistojen tiedollisissa kysymyksissä on päästy paljon eteenpäin esimerkiksi 2010-lukuun verrattuna. Tietopohja on muuttunut ja sen hyväksyt- tävyys on kehittynyt, mutta kehitys ei kuitenkaan ole tapahtunut haasteitta. 64 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Haastateltavien mukaan norppiin liittyvän luonnontieteellisen tiedon hyväksyntä on kas- vanut. Esimerkiksi paljon 2010-luvun kiistoja värittänyt kritiikki ja epäluottamus norppa- kannan koon arvioinnista on joitakin poikkeuksia lukuun ottamatta hälvennyt. Kuitenkin myös kanta-arvioon toivotaan laajempaa paikallisten osallistamista. Asetusryhmän osalta usea haastateltava kehui tiedon määrää ryhmässä. Nyt, kun kalastus- ja norppakiistojen tietopohjasta on päästy suurelta osin yhteisymmärrykseen, on ristiriitojen juurisyyksi noussut haastateltavien mukaan tiedon käsittely, osallisuus ja tärkeimpänä siitä tehtävät johtopäätökset. “Lähinnä vaikutusten arviointi antoi mahdollisuuden siellä tuoda niitä eri näkökulmia esille. Sinänsä se tietopohja, joka siellä raportissa on, niin on suhteellisen kiistatonta. Ne on enemmän ne päätelmät, mitä sen pohjalta tehdään, niin se kysymys.” Tietoon liittyvien keskustelujen yhteydessä esiin nousi erilaisia epävarmuuksia. Ilmaston- muutos, norppien liikkeet, kalastuksen vaikutus sekä muut muutokset ympäristössä ja eläimissä sisältävät kaikki harmaita alueita, joista lopullista totuutta ei nähdä voitavan saa- vuttaa. Suuri osa tahoista peräänkuuluttaa jatkossa epävarmuuden sietämistä ja hallintaa, mutta myös uuden tiedon tuotannon tarvetta. “Eihän me tiedetä ilmastonmuutoksen vaikutusta itsekään ihan tarkkaan. Ja sitten mitä jos se kaikkea vaikuttaa niin sehän on vaan arvailua kuitenkin. Et se on varmaan se kaikkein suurin. Tässä on aukko.” “Tämä on tätä epävarmuutta, tietoista epävarmuutta ei pitäisi yrittää ratkaista sillä, että tämä on se oikea tieto. Siis silloin kun selvästikään ei voida aina sanoa. Tässä minun mielestä koko ajan mennään sillä rajalla, että me tiedetään saimaannorpasta paljon, mutta me ei voida tiedollisesti olla varmoja siitä, että tämä tieto johtaa toiseen ratkaisuun tai lopputulokseen.” “Eihän tuommoinen kanta kestä esimerkiksi nykyistä kuolleisuutta pitkässä juoksussa. Se pitää vain numeerisesti pystyä jossakin vaiheessa osoittaa. Ja se että näiden numeroiden kanssa on kiva leikkiä, että ainoastaan havaittu kalastuskuolleisuus ilmoitetaan. Mutta sen sijaan syntyneissä poikasissa ilmoitetaan arvioitu määrä, että siellä ei pysytä pelkästään havaituissa vaan siellä käytetään jo arvioitua. Eli siellä ei ne numerot ole aina tasavertaisia keskenään. Siinä on semmoista harmaata aluetta.” “Siellä liikutaan koko ajan semmoisella, että ehkä yritetään liikaakin ratkaista tiedolla semmoista asiaa, jota ei oikein uskottavasti pystytä ratkaisemaan eikä ainakaan niin, että kaikki osapuolet olisivat sitten varmasti samaa mieltä, että tämä vaikutus on sama. Tätähän siellä on jankutettu aika paljon näissä keskusteluissa” 65 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Epävarmuudet tiedossa ja vaikutuksissa vaativat siis arvioihin perustuvia päätöksiä. Eri “ leireihin” kuuluva asiantuntija- tai mielipidetieto sai haastatteluiden perusteella kiistan- alaisen aseman. Niin tiukempien kalastusrajoitusten kannattajat kuin myös vastustajat tarjosivat asetustyöryhmän sisältöön omaa arvioon perustuvaa tietoa, jota vastapuolen oli hankala hyväksyä. Siten oleelliseksi kysymykseksi muodostui myös se, millaiseen asian- tuntijuuteen arvioita voidaan perustaa. Vertaisarvioitu luonnontieteellinen tieto painottuu tiukempien rajoitusten kannattajien puolelle, jolloin valta-asemat nähdään epäsymmetrisinä. Siten osa haastateltavista koki tutkitun tiedon roolin ja merkityksen työryhmissä liian suureksi. Kyse ei ole faktojen tai tieteellisen tiedon vastustamisesta sinänsä, vaan vastarinnasta asetelmassa, jossa suuri osa tieteellisestä tutkimuksesta ja todistusaineistosta kumpuaa itselle vieraasta vastusta- jan näkökulmasta, esimerkiksi suojelubiologisen tutkimuksen tulokulmasta. Tämä nähtiin ongelmalliseksi työryhmien jäsenten vaikutusmahdollisuuksien näkökulmasta, mikäli pai- kallistietoa ja kokemuksia ei oteta tarpeeksi huomioon. Työryhmien sisällä kalastuspuolen edustajat kokivat olevansa alakynnessä tutkijoihin nähden. Siten norppatutkimuksen bio- logisen tiedon keskittyminen ainoastaan tietyille tutkijoille herättää epäluottamusta. “Tietysti tässäkin sekin, että se on aina vaarallista. Jos yksi taho vaan tuottaa tietoa. Kyllähän se selkeätä on, että olisi hyvä että niitä tuottaa useampi taho eikä kukaan omista sitä puhtaasti, että norppatieto tulee vain jostakin. Ehkä se olisi turvallisempaa näin. Ja sitä kautta, kun sitä tietoa on eri tahoiltakin niin sekin sitten lisää sitä luotettavuutta, jos kaksi riippumatonta tahoa on samaa mieltä niin se tuntuu jo paremmalta, että kyllä.” Tiedon hyväksyntään vaikuttaa oleellistesti se, mikä taho tietoa tuottaa. MMM:n Saimaan- norppa ja kalastus -työryhmä keräsi maakuntaliiton toteutuksella kansalaiskyselyyn vas- tauksia Saimaan asukkailta ja mökkiläisiltä. Lisäksi WWF toteutti oman kyselynsä asetus- työryhmän aikana. Näiden kyselyjen avulla selvitettiin kansalaisten suhtautumista norpan suojeluun ja kalastusrajoituksiin. Maakuntaliiton kysely tehtiin saimaannorppa ja kalastus -työryhmän yhteistyönä, mutta WWF:n kyselyn toteutus oli työryhmästä irralli- nen. Kyselyt eivät olleet samassa asemassa työryhmässä ja ne näyttivät myös voimistaneen vastakkainasettelua. “Varmasti se problematiikka, kun on kaksi, toinen passaa toiselle paremmin ja käytetään sitten… Siinä tuli vain se mielikuva, ja näin se varmaan olikin, että suojelijat käytti sitä WWF:n mielipidekyselyä käsikassarana ja toinen puoli taas etsi sieltä ministeriön tiedustelusta heille sopivampia tuloksia.” “Haastattelija: Näetkö sinä että esimerkiksi nämä mielipidemittaukset oli jäänyt vähän sivuun sieltä? 66 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Haastateltava: No ehkäpä ja sitten tietysti vielä jos se on WWF:n teettämiä niin ne ei ehkä ole niin arvostettua siellä toisella puolella.” Tiedon käsittely asetusryhmässä aiheutti turhautumista. Usean haastateltavan mukaan jo työryhmäprosessin alussa läpi käytyä luonnontieteellistä tietoa avattiin uudestaan työryh- män loppuaikana, mikä hidasti työryhmän työskentelyä. Osa tahoista näki, että tietopoh- jaan palattiin työryhmän työn loppuvaiheissa, tavoitteena ajaa omia intressejä esimerkiksi heinäkuun verkkokalastuskiellon vaikutusten arviointiin. Tietopohjan oli toivottu “betonoi- tuvan” alussa, jolloin siihen eri tarvitsisi enää palata. Ryhmässä esitettiinkin alkuvaiheissa erilaisia tietopitoisia esitelmiä erilaisista aiheista. Nämä eivät kuitenkaan kytkeytyneet suo- raan vaikeimpiin ratkaistaviin kysymyksiin. Tiedollinen kamppailu tiivistyi suurelta osin työryhmän tuottaman vaikutusarvion prosessin ympärille, jota käsitellään tarkemmin seu- raavassa luvussa. “Että kun toivoisi että tässäkin ryhmässä, tosiaan alkuvaiheessa ne faktat esitelmissä tuotiin esille ja tavallaan voisi ajatella että ne on siinä että niitä ei tarvitse prosenttilukuja ja taulukoita ruveta uudestaan ikään kuin ryhmä-äänestyksellä justeeraamaan niin monesti semmoiseen palataan.” “Jotenkin siinä asiassa ainakin pitäisi päästää eteenpäin ettei tarvitse vääntää sellaisesta ikään kuin tieteellisen tiedon tukemista faktoista. Tietysti on asioita jotka lopulta poliittisella tasolla päätetään minkälaisia arvovalintoja tehdään mutta että ei tarvitse vääntää sellaisesta ikään kuin mielipidetasolla faktoista.” Keskeisin tietoon liittyvä kritiikki kohdistuu eri tiedonlajeihin ja niiden asemaan osana työryhmien prosesseja ja päätöksiä. Etenkin jako paikallis- ja tutkimustiedon välillä näkyi korostuvan. Useat haastateltavat pitivät ongelmallisena paikallis- tai maallikkotiedon tuo- misen samalle viivalle asiantuntija- ja tutkimustiedon kanssa. Yksikään haastateltava ei kieltänyt kummankaan tiedonlajin tarpeellisuutta, mutta kritisoi menetelmiä, joilla ne tuo- tiin työryhmäprosessiin sisään. “Sitten on tietysti semmoinen, en minä nyt sitä nyt tässä, varsinkaan viimekertaisessa väännössä nyt nostaisi mitenkään semmoiseksi keskeiseksi ongelmaksi tai hankaluudeksi, mutta semmoinen jota itse mietin paljon tai en oikein kunnolla ymmärrä tai sisäistä on se, että näissä tämän tapaisissa konflikteissa aina korostetaan sitä niin sanotun paikallisen tiedon merkitystä (...). En tarkoita, että se olisi jotenkin ohitettavaa tai vähempiarvosta, mutta miten se otetaan oikealla tavalla huomioon ja niissä asioissa jossa se on oikeasti relevanttia?” Osa haastateltavista mainitsi, että keskustelu kulminoituu liikaa verkkokalastukseen. Norppa kannan kuolinsyyt täytyisi selvittää paremmin, mitä kalastusverkkojen käsittely 67 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 työryhmissä hidastaa. Eräs haastateltava näki erittäin tärkeäksi, että tuntemattomiin kuolinsyihin pureuduttaisiin tarkemmin. Tietotarpeita nähtiin muuallakin. Pienpetojen aiheuttamat norppakuolemat nousivat haastatteluissa usein esille. Moni kalastuksen edustaja kuvaili, ettei paikallisten havaintoja pienpetojen aiheuttamista norppakuolemista otettu aiemmin vakavasti. Tämä on aiheut- tanut turhautumista ja myös epäluottamusta tutkijoita kohtaan. Nyt tietoa on enemmän ja petokuolemat tunnustetaan, mutta todelliset määrät ovat selvittämättä. Monet haastatel- tavat kuvailivat pienpetokuolemia keskeiseksi tiedon aukkopaikaksi. “Onko sieltä riittävä tieto ja niin kuin sanoin tuotettuja vähän nuo pienpetojen aiheuttamat kuolemat niin siinä tuntui selvästi olevan tämmöinen epäluottamus nyt.” Pienpetoihin liittyvissä haastattelulausunnoissa kuvastui ajatus siitä, että tietopohja norp- pien kuolinsyistä ei sisällä tasapuolisesti erilaisia syitä, jolloin verkkokuolemat saavat koh- tuuttoman huomion. Jotkut haastateltavat pitivät tätä harmillisena myös mediahuomion ja uutisoinnin näkökulmasta; vaikka norppia kuolee koko ajan erilaisiin syihin, ainoastaan verkkokuolemat tuntuvat ylittävän uutiskynnyksen. Epäluottamus nousi esille myös norppien pesäpaikkojen osalta. Monet haastateltavat näkivät, että tieto norppien pesäpaikoista auttaisi suojelutoimissa ja kalastuksesta pidät- täytymisessä. Pesäpaikat ovat kuitenkin salaista tietoa, mikä nähdään tutkijoiden luot- tamuksen puutteena paikallisia kohtaan. Tämä herättää turhautumisen tunteita. Hallin- non edustajat ja tutkijat perustelevat tiedon salaamista mm. lainsäädännön vaatimuksilla. Tilanne tulee erään haastateltavan mukaan kuitenkin tulevaisuudessa muuttumaan, mikäli talvet huononevat ja rannoilla näkyvät keinopesät yleistyvät. 4.2.4 Vaikutusten arviointi Saimaannorppa ja kalastus -työryhmässä havaittiin, ettei ryhmä pääse yksimielisyyteen alkukesän aikaisen verkkokalastuskiellon pituudesta: tulisiko kiellon päättyä kesäkuun vai heinäkuun loppuun. Puheenjohtaja ehdotti työryhmälle esityksen sijaan vaikutusarvi- oinnin tekemistä kiellon pituudesta, mikä sai jäsenten kannatuksen. Vaikutusten arviointi kuitenkin samalla korvasi keskustelun koko aiheesta, jolloin siitä muodostui myös kierto- tie ristiriitaisen ja ennakolta vaikeaksi tiedetyn aiheen ohi. Verkkokalastuskiellosta ei näin ollen yritettykään käydä ryhmässä kunnollista keskustelua. Vaikutusarvion laadinnassa otettiin huomioon oikeusministeriön säädösehdotusten vaikutusten arvioinnin ohjeissa mainitut vaikutusalueet (MMM 2021). Vaikutusarvion toteutus tiivistyi työryhmän loppu- vaiheissa, jolloin sen aikataulu oli aika paineinen. Paikoin keskustelu kärjistyi eri osapuol- ten välillä mm. siitä, mitä vaikutuksia taulukkoon tulisi kirjata ja millä perusteilla. 68 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Haastateltavien suhtautuminen heinäkuun verkkokalastuskiellon vaikutusarvioon voidaan jakaa kolmeen ulottuvuuteen: vaikutusarvion 1) vaikuttavuuteen tai painoarvoon päätök- senteossa; 2) sen sisältöön ja 3) menetelmiin, joilla vaikutusarvio toteutettiin. Usea haastateltava kuvasi vaikutusarvion prosessin menneen hyvin ja asiallisesti. Suurem- milta kriiseiltä vältyttiin, vaikka prosessi menikin hyvin yksityiskohtaiseksi. Moni haastatel- tava näki vaikutusarvion parempana vaihtoehtona kuin sen, että työryhmä olisi tehnyt esi- tyksen, joka olisi jakanut jäsenten mielipiteitä vahvemmin. “No tietenkin puheenjohtaja siinä teki esityksen, että laaditaan se vaikutusarviointi, koska eihän tämä työryhmä sinällään päätä mitä se tekee vaan ministeriölle ja poliittiseen päätöksentekoon sitten ehdotuksen. Ja minun mielestä se vaikutus- arvioinnin tekeminen oli paljon parempi kuin se, että me oltaisi tehty joku esitys, johon on tullut 8 tai 10 eriävää mielipidettä (...) “ “Siinä tuli kiire ja muut asiat oli tavallaan jo ratkottu. Se oli se kovin vääntö, josta ei tullut tulosta. Siinä nähtiin, että oltiin niin jämäkästi niissä poteroissa. Siinä ei yksinkertaisesti kumpikaan puoli antanut siimaa. Tuo oli varmasti järkevin ratkaisu. Sen pohjalta sitten on asetusluonnokset ja asetukset tulleet.” Vaikutusarviota kritisoitiin voimakkaasti siitä kuinka eri näkemyksiä ja tiedonlajeja sisäl- lytettiin arvioon. Usean haastateltavan mukaan arvioinnissa sekoittuivat faktat ja mielipi- teet, kun kaikista vaikutuksista ei ollut saatavilla yhdenvertaista tietoa. Tämä nähtiin laa- jasti ongelmallisena ja turhauttavana. Osa haastateltavista näki kokemusperäisen tiedon sisällyttämisen tutkimustiedon rinnalla myös tarpeellisena. Ongelmaksi näytti kuitenkin muodostuneen tiedonlajien läpinäkyvyys, kun tutkimus- ja asiantuntijatieto sekoittui vai- kutusarviossa yhdeksi kokonaisuudeksi. “Niin kun lähteä sitä asiaa ratkoo erinomainen ja tuommoisia ihan just pitäisi käyttää yhä enemmän ja mutta että siinä sitten se, käytettävän tiedon yhdenvertaisuus ja sehän siinä on sitten olennaista, että se ei voi perustua mielipiteisiin. Tai sitten että jos se perustuu mielipiteisiin ja sitten se mihin pitää rakentaa sellaiset systeemit, että sitten on yhdenvertaisesti eri intressiryhmien mielipiteitä tai että se on yks osa palikka koko sitä arviointikehikkoa.” “Minun mielestäni se on vain hyväksyttävä, että osa perustuu tiukkoihin faktoihin ja osa on sitten enemmän tällaista kokemusperäistä tietoa ja kuultua tietoa.” Kritiikki kohdistui myös vaikutusarvion toteutuksen menetelmälliseen puoleen. Monet haastateltavat peilasivat kyseistä prosessia esimerkiksi ympäristövaikutusten arviointi- menettelyyn tai muihin lainsäädäntövalmistelun tyyppeihin. 69 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 “(...) se vaikutusten arviointi oli enempi mielipiteiden selvittämistä ilman tutkittua pohjaa. Siinä mielessä en oikein pitäisi sitä laadukkaana ensinkään varsinaisena vaikutusarviointina. Sinne sai puhua ihan mitä sattuu melkeinpä. Pahimpia virheitä sieltä saatiin, tai tällaisia mielipiteen tasoisia poiskin siinä työn aikana, mutta ei se varsinaista vaikutusarviointia kuitenkaan ollut. Enemmänkin tällaista mahdollisia tai todennäköisiä tai epätodennäköisiä vaikutuksia, joita voi jollakin asialla olla” “(...) minun mielestä siitä vähän annettiinkin palautetta että niitä vaikutusten arviointejakin voi kirjata monella tapaa ja se riippuu siitä kuka niitä kirjaa.” “Jotkut halusi eksaktisti, niin kuin tieteellisessä tekstissä tarkkaan jonkun, että siellä on viittaukset ja siellä ei haluta mitään. Ja toinen kirjoittaa sitten ihan puhtaasti tämmöisellä kansalaismielipiteellä” “Eihän sillä ollut. Minusta tuollaista termiä ei saisi edes käyttää. Miettii mikä on vaikutusarviointi vaikka YVA-menettelyssä. Sinne tehdään joku Word-laatikko, jossa heitellään semmoisia mielipiteitä, että "tämä vaikuttaa tähän ja tämä vaikuttaa ehkä tähän". Se on semmoinen, en käyttäisi vaikutusarviointi -termiä, koska siinä ei ole mitään tiedettä takana, miten se sinne on laitettu.” Vaikutusavioiden tekeminen ja menetelmät eivät olleet kaikille tuttuja. Arvion tulkinta herätti epätietoisuutta. “Niinhän se on, että jos kalastus on tällainen perinteinen elämäntapa tai -muoto, niin sellaisen verifioiminen on pikkasen vaikeaa, että mikä on sitten... Jos sitä kerran vähennetään, niin vähentääkö se sitten sen perinteen arvoa saman verran, kun niille ei riitä yhteismitallisuutta.” Menetelmälliset rajaukset voivat joissakin tapauksissa kuitenkin osoittautua haasteeksi jäsenten välisen yhteistyön ja osallisuuden kannalta etenkin, jos toivomuksena on avoin ja rakentava keskustelu eri toimenpiteiden mielekkyydestä. “Voisi ehkä määritellä, mutta toisaalta sitten, jos tehdään tiukkoja etukäteis- määritelmiä, että millä argumenteilla ja miten, niin siitä ehkä häviää sellainen vapaan keskustelun ajatus. Se ehkä voi suitsia turhaan sitten sitä keskustelua. Toisaalta hyvä, toisaalta vähän vierastan, että tiukkaan rajattaisiin argumentteja, joita lähettää mukaan.” Vaikutusarvio toteutettiin siitä syystä, ettei työryhmä onnistunut löytämään yhteistä kan- taa heinäkuun verkkokalastuskiellosta. Kuitenkin sama puolesta–vastaan -asetelma näyt- tää siirtyneen vaikutusarvion prosessin sisälle. 70 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 “Se oli myös vähän puolin ja toisin tarkoitushakuinen. Siinä koettiin ne ns. oman puolen vaikutukset. Tämä heinäkuun verkkokalastuksen salliva puoli koitti tietenkin korostaa niitä vaikutuksia, että mitä haittaa on heinäkuun verkkopyynnin kieltämisestä ja miten sen salliminen on tärkeää. Sitten toisella puolella taas yritettiin etsiä kaikki mahdolliset tekijät, jotka tukisivat sitä muutaman kuolleen norpan – tässä nyt paljastuu selkeästi oma asenteellisuuteni, kun sanon, että muutaman kuolleen norpan – mutta niiden hyljekuolemien lisäksi yrittivät etsiä kaikkea muuta hyötyä, jota verkkokalastuksen kieltämisestä olisi.” Usean haastateltavan mukaan vaikutusarvion toteutus jäi liian myöhäiseksi työryhmän- prosessin aikana. Vaikutusarvion tulos ja hyödyllisuus jakoi näkemyksiä haastateltavien keskuudessa. Osa näki prosessin hyväksi työryhmän valmisteluksi, joka tarjosi lainsäätä- jälle lähtötiedot keskeisimpien sidosryhmien näkemyksistä. Osan haastateltavista mukaan arvio oli hyödyllinen etenkin, jos vaihtoehtona olisi ollut pakotettu yksimielisyys ja eriävät mielipiteet. Kriittisemmät tahot näkivät vaikutusarvion turhana vääntönä suhteessa sen vaikuttavuuteen. Työryhmä ei kuitenkaan saanut yksimielistä näkemystä ja päätös siirret- tiin poliittiselle päättäjälle, mutta arvio itsessään vaati jäseniltä paljon resursseja. 4.2.5 Viestintä ja ennenaikaiset kannanotot Kalastuksen ja norpan suojelun yhteensovittamiseen liittyvän viestinnän nähtiin sisältävän useita ongelmakohtia työryhmien toiminnan kannalta. Etenkin jotkut asetusryhmän ulko- puolella julkisuuteen nousseet kannanotot aiheuttivat turhautuneisuutta ja suhteiden kiristymistä. Ministerien kannanotot heinäkuun kalastusrajoituksen puolesta ja vastaan voimistivat monen haastatellun mielestä asetusryhmän sisäistä vastakkainasettelua. Heinäkuun kalas- tusrajoitus oli asetusryhmän hankalin käsiteltävä aihepiiri eikä työryhmä löytänyt asiasta yhteistä näkemystä, vaan päätyi tekemään asiasta vaikutusarvion. Työryhmä käytti heinä- kuun vaikutusarvioon paljon resursseja ja sen yksityiskohtaiseen viilaamiseen alettiin jo turhautua. Kun työryhmän raporttia oltiin luovuttamassa maa- ja metsätalousministerille, tämä kertoi tehneensä päätöksen, ettei heinäkuun verkkokalastuskieltoa esitetä asetuk- seen. Tämä turhautti useita työryhmän jäseniä ja kannanottoon oltiin pettyneitä. Monet ryhmän jäsenet kokivat, että ministeri sivuutti ryhmän tekemän työn, mikä latisti koko työn merkitystä. Työryhmän mandaatti näyttikin työn päättyttyä olemattomalta. Usea haastateltava kuvasi ministerin kannanoton vaikuttaneen omaan motivaatioon osallistua vastaavanlaiseen työryhmään tulevaisuudessa. “Ihan oleellinen tiivistys tästä kyseisestä saimaannorppaprosessistakin että varsinkin jos ryhmä pyrkii olemaan vielä tällainen keskusteleva ja ratkaisuhakuinen. Täytyyhän 71 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 sillä olla sellainen mandaatti tai painoarvoa että sillä on jotain merkitystä niin kuin poliittinen päättäjä ministeri ei voi vetää mattoa alta että se nollaa sen motivaation panostaa siihen jos näin voi käydä. Varmaan ei ole noin pahaa välistävetoa vähään aikaan tapahtunut, että varmaan se on mielissä seuraavalla kierroksella. Käykö nyt taas niin, että kuinka paljon tähän kannattaa panostaa.” “Joo, siis sehän meni siis silleen, että me ei tehty siinä työryhmässä heinäkuusta päätöstä, eli siinä oli se vaikutusarvio. Ja sitten kun se työryhmän tulokset julkistettiin, niin (...) julkistamistilaisuudessa ministeri sitten totesi, että hän on tavallaan, että heinäkuuta ei laiteta kalastuskieltoon. Siinä tietysti ehkä olisi voinut olla lausuntokierros ensin ennen, että hän olisi sitten lausuntokierroksen jälkeen todennut, että hän ei esitä sitä.” Ennenaikaisia kannanottoja koettiin myös asetustyöryhmän sisällä. Osa haastateltavista mainitsi, että päätös heinäkuun verkkokalastuskiellon vaikutusarviosta tehtiin liian nopeasti, jolloin asiaa ei päästy käsittelemään riittävästi. Joidenkin haastatteluiden mukaan eriävien mielipiteiden sisällyttäminen raporttiin nousi esille jo melko varhain asetusryhmän työskentelyssä. Tämä tulkittiin sitoutumattomuutena työryhmän toimin- taan, ehdottomuutena omiin näkökantoihin ja kyvyttömyytenä yhteensovittaa intressejä tai tehdä kompromisseja. Norppakysymys ja kalastusvaikutukset ovat useiden haastateltavien mukaan laajasti mediaa kiinnostava aihepiiri. Monet tahot viestivät näkökannoistaan erilaisten kana- vien kautta myös asetusryhmän työskentelyn aikana. Tämä nähtiin usean haastatelta- van mukaan ongelmalliseksi, kun työryhmä ei saa rauhaa neuvotella asioista ensin sisäi- sesti. Monien haastateltavien mukaan media antaa verkkokalastuskuolemista ja –vaikutuk- sista yksipuolisen kuvan, joka voimistuu etenkin kalastusrajoitusten asettamisen aikana. Eri tahojen kyky ja mahdollisuus vaikuttaa ulkopuolelle median kautta näkyy myös olevan epätasaisesti jakautunut, mikä aiheuttaa myös turhautumisen tunteita. “Se faktatieto ja tiedottaminen, se pitäisi työryhmän hyväksyttää ja kaikkien hyväksyä se ulos lähtevä tiedottaminen. Ehkä se on se. Näin se varmaan olisi, että se tieto on kaikkien työryhmäläisten hyväksymä.” “Tuo on hyvin oleellinen asia. Jos sovitaan työryhmässä selkeät säännöt ja tiedotusmetodit, ja sen tiedotteen tulee olla aina kaikkien hyväksymä. Jos joku lähtee puolelta tai toiselta tiedottelemaan jostain omin päin ja eri lailla, kuin mitä on sovittu, pitäisi siitä pystyä keskustelemaan. Jos se menee hankalaksi, en tiedä onko sitten sanktiot tai vaihdetaanko työryhmästä henkilöitä, mutta eihän se ole muita tahoja kohtaan oikein, jos pystyy sooloilemaan.” 72 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 4.2.6 Kalastuksen heterogeenisyys Monien haastateltavien mukaan kalastusta käsitellään työryhmissä liian yhtenäisenä kysymyksenä. Haastatteluissa mainitaan useita eri kalastajatyyppejä: ammattikalastajia, vapaa-ajankalastajia, kotitarvekalastajia, viehekalastajia jne. Näillä kalastustyypeillä on eri- laiset tarpeet ja intressit. Ne suhtautuvat eri tavoin kalastusrajoituksiin, jolloin tahojen rooli työryhmissä vaihtelee. Aihepiiri nostaa esiin kysymyksen esimerkiksi siitä kenen, ja mil- laista, kalastusta työryhmissä tulisi edustaa olla edustettuna. Keskeinen pohdinta, jonka usea haastateltava toi esille on se, voisiko kaupallista ja vapaa- ajan kalastusta käsitellä eri tavoin suhteessa kalastusrajoituksiin. Monet tahot ehdotta- vat, että kalastusrajoitukset olisivat lievempiä elinkeinonharjoittajille verrattuna vapaa- ajan kalastajiin. Haastatteluissa esiintyi myös viitteitä siitä, että osa tiukempien rajoitusten kannattajista olisi valmiita sietämään ammattikalastuksen aiheuttamat verkkokuolemat. Nykyinen käytäntö, jossa vapaa-ajan ja ammattilaisten verkkokalastusta käsitellään yhtenä kokonaisuutena, ei kuitenkaan mahdollista tämän keskustelun avaamista. “Niin että löytyisikö semmoinen jonkin tason kompromissi suuntainen johdannainen siitä, että voisivatko nämä rajoitukset olla vähän eri kalastajaryhmälle erilaisia? Sille vapaa-ajan kalastajalle mökkiläiselle olisi ehkä tiukemmat, koska hän nauttii ihan oikeasti sitä luontoelämyksestä myös kalastaessa vaan enemmän kun sitten taas kaupallisen kalastuksen toimijoille, silloin oikeasti elinkeinosta kyse.” “Että kun niitä jää, niin niitä jää ammattikalastajien verkkoihin mitä jää, mutta me tuetaan ammattilaisuutta, me tuetaan elinkeinoja. Se että milloin harrastuksen takia tehdään tämmöistä mellakkaa.” Keskeisin haaste kalastusmuotojen erilaisessa kohtelussa liittyy kuitenkin vesialueiden omistukseen. “Varmaan lainsäädäntöä voitaisiin muuttaa sillä tavalla, mutta koska kaupallinen kalastus tapahtuu kalastusoikeudenhaltijan luvalla, ja jos kiellämme osakaskunnalta vapaa-ajan kalastuksen, niin on erittäin todennäköistä, että osakaskunta kieltää saman tien myös sen kaupallisen kalastamisen. Tämä on ymmärrettävää, koska jos minulta kielletään kalastus, en myöskään itse anna toisille lupia kalastaa samaan aikaan.” 4.2.7 Johtaminen Haastateltavien mukaan työryhmien puheenjohtajan ei tule ajaa omia etujaan, vaan olla puolueeton. Vaikka puheenjohtajan virka tai taustaorganisaatio asemoisi henkilön suhtau- tumaan kalastukseen tai norpan suojeluun jollakin tavoin, tulisi johtajan haastateltavien 73 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 mukaan pidättäytyä ajamasta työryhmää tiettyyn suuntaan. Puolueettomuus vahvistaa luottamusta ja jäsenten työryhmätoimintaan sitoutumista. Kuitenkin niin asetus- kuin myös suojelustrategiaryhmien puheenjohtajat ovat virkansa puolesta jonkinlaisessa suhteessa norppa- ja kalastusasioihin. Osa haastateltavista näki, että maa- ja metsätalousministeriön suhde kalastukseen ja luonnonvarojen hyödyntämi- seen vaikuttaa myös työryhmän toimintaan. Vaikka asetusryhmän puheenjohtajaa kehut- tiin, nähtiin maa- ja metsätalousministeriön suhteutumisen kalastus- ja norppakysymyk- seen olevan puolueellinen. Siten johtamiseen keskittyvä kritiikki ja kehittämistarpeet koh- distuivat enemmän ministeriöön kuin puheenjohtajan toimintaan. Etenkin ministerin julki- suuteen tehdyt kannanotot kyseenalaistivat asetusryhmän vastuuministeriön puolueetto- muutta. Asetusryhmää kuvattiin myös ministeriöiden väliseksi taistelutantereeksi. “Puheenjohtaja veti oikein hyvin sen, että ei minulla on häntäkään mitään vaan sitä. Mutta lähinnä sitä asetelmaa, että se voi olla että se ei sitten ole kuitenkaan paras mahdollinen, kun tiedetään, että tämä on asia missä maa- ja metsätalousministeriöllä on jo lähtökohtaisesti jo itselläänkin sillä tavalla vahva. Vahva kanta. Tähän kyseiseen asiaan.” “No alusta lähtien näkyy työryhmän, nyt kun puhutaan tästä ministeriön norppakalastustyöryhmän toiminnasta, niin ministeriön tulosohjaus näkyy siinä toiminnassa hyvin läpi, että pystyi päättelemään melkein ne loppupäätelmät mihin siihen tullaan.” Asetusryhmän, ja jossain määrin myös suojelustrategiaryhmien, johtoon ehdotettiin mm. Maakuntaliittoa ja ulkopuolista neuvotteluammattilaista tai sovittelijaa. Työryhmiin ehdo- tettiin myös fasilitointiin perustuvaa työskentelymallia. Ehdotusten tavoitteena on varmis- taa puheenjohdon, keskustelun, mielipiteiden ja johtopäätösten puolueettomuus. Suuri osa näki aiheen ulkopuolisen ja teknisen puheenjohtajuuden toivottavana. Asian ja aihe- piirin tuntemus nähtiin kuitenkin tarpeelliseksi. “Minusta sellainen pelkkä muodollinen puheenjohtajuus ei sekään toimi tällaisessa asiassa, kun pitää kuitenkin pyrkiä aktiivisesti rakentamaan konsensusta. Se voi olla ihan tuurista, että mistä löytyy sellainen henkilö, joka on pystynyt vakuuttamaan kaikki osapuolet.” “Totta kai vaikutusarvionkin sanamuodot on sellaiset, mitkä on valintakysymyksiä ja viime kädessä työryhmän puheenjohtaja ja sihteeri ne muotoilevat. Totta kai se näkyy työryhmän puheenjohtajan edustaman tahon intressi niin sanotusti siinä, että mikä ratkaisu missäkin kohdassa tehdään. Se on ihan luonnollista ja väistämätöntä. Jos haluttaisin täysin objektiivinen työryhmänveto, niin senhän pitäisi olla sitten jostain 74 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 ihan toisaalta eikä se välttämättä kuitenkaan olisi työn kannalta lopulta kuitenkaan hyväksi.” Moni haastateltava näki, että ministeriöiden johtajuus edistää työryhmän mandaattia ja painoarvoa. Siten MMM:n asetusryhmän tapaan YM:n strategiaryhmiin toivottiin ympäristö ministeriön edustajia vastuullisiksi johtajiksi. “Sitä minä toivoisin että jos edelleen kaksi ryhmää jatkaa, niin se olisi YM:n edustaja ja sitten myös niin sanotusti se vastuunkantaja.” Haastatteluista ilmeni myös, että puheenjohtajan rooli tulee suhteuttaa työryhmän tavoit- teeseen. Mikäli työryhmä rooli, tavoite tai suhde muihin ryhmiin on epäselvä, aiheuttaa se myös puheenjohtajille haasteita ohjata työryhmien sisältöä ja toimintaa. Viimeisimmässä asetusryhmässä työskenneltiin osin myös pienryhmissä, joiden johdossa oli asetusryhmän jäseniä. Osa tahoista koki ryhmätyöskentelyn ahdistavaksi etenkin, kun muiden jäsenten kannat olivat olleet ehdottomia ja vaikeuttivat siten työtä. 4.2.8 Työryhmien pelisäännöt ja menettelytavat Haastatteluissa käsiteltiin työryhmien pelisääntöjä ja menettelytapoja sekä näihin liittyviä epäselvyyksiä. Haastateltavat kokivat, ettei 2010-luvun alkupuolella perustettujen ryhmien sääntöjä ja menettelytapoja ollut määritelty riittävän tarkkaan tai niitä ei ollut päivitetty riittävästi. Usean haastateltavan mukaan työryhmät toimivat melko hyvin asettamisen jälkeisinä vuosina ja pari ensimmäistä asetus- ja suojelustrategiasykliä. Kuitenkin haasteet työsken- telyssä ovat vuosien myötä kasvaneet ja muuttaneet muotoaan. Työryhmien ’käyttöjärjes- telmät’ eivät enää palvele muuttuneita tarpeita ja paineita. Vapaamuotoiseksi kuvatut toi- mintatavat eivät välttämättä enää sovellu tai riitä, kun vastakkainasettelu voimistuu. “Tämmöinen vapaamuotoisempi toiminta onnistuu silloin, kun se konsensus löytyy. Sillä aikaa ei tarvitse pelisääntöjä, mutta se näköjään nyt osoitti, että se halvaantuu sitten tietenkin heti kun tulee iso ristiriita. Että sitä kautta tietysti melkein tekisi mieli tehdä se johtopäätös, että tällä nykyisellä niin tätä ratkaisua ei ehkä löydykään. Ja sitä kautta pitäisi rakentaa uudestaan tuo ajattelu. Ja sillä tavalla ehkä myöskin, että sitten se ajatus jo, että jos ristiriitoja tulee niin tuota miten ne ratkotaan.” Ministeriöiden toivottiin selkeyttävän asettamaansa mandaattia. Keskeisille sidosryhmi- lle tulisi olla selvää, mistä asioista työryhmät tai paikallisen tason toimijat voivat päättää. 75 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Valmisteltujen esitysten “yli käveleminen”, kuten työryhmien esitysten vastaiset kannan- otot, syövät luottamusta keskushallintoon ja voimistavat kiistoja eri sidosryhmien välillä. Ympäristöministeriön seurantaryhmän päätöksentekojärjestelmää kuvattiin osaltaan epä- selväksi. Haastatteluissa nousi useita kysymyksiä: voiko ryhmä äänestää, mitä konsensus tarkoittaa ja millaisista säännöistä on aiemmin sovittu. Seurantaryhmän jäsenet näyttävät turhautuvan etenkin, kun yhteisymmärrystä ei löydetä, tinkaaminen jatkuu eikä työkaluja ratkaisuun näytä löytyvän. “Kyllä meillä on se lähtökohta ollut, että tehdään tämmöinen. Pitää vaan päästä tämmöiseen yhteiseen näkemykseen ja sillä siisti, ettei ole mitään tosissaan äänestysmenettelyä eikä mitään tämmöistä vaan. Kyllä se on niin kun päästään vaan keskustelemalla yhteisymmärrykseen. Et se on, se on vähän epämääräinen.” Haastateltavat eivät kannattaneet äänestyspäätösten tekemistä missään ryhmissä. Täl- löin tulos olisi riippuvainen työryhmien kokoonpanosta eikä sitä koettaisi legitiimiksi. Eräs haastateltava ehdotti kuitenkin alustavia kartoittavia äänestyksiä, jotka eivät olisi sitovia, vaan niiden avulla selvitettäisiin mitä mieltä jäsenet ovat eri kysymyksistä. Tällöin konsen- suksen lähestymistä työryhmässä voitaisiin seurata. Tällainen ei-sitova äänestysmenettely onkin tyypillinen konsensuspäätöksenteon elementti. Huomattava epäselvyys työryhmien pelisäännöissä nousi esiin ympäristöministeriön suo- jelustrategian seuranta- ja asiantuntijaryhmän välillä. Suojelustrategian asiantuntijaryhmä ehdotti samaa suojeluekologian perusteella määritettyä norppakannan kasvuprosenttia kaksi kertaa seurantaryhmälle eikä sitä hyväksytty kummallakaan kerralla. Tämä aiheutti epäselvyyttä molempien ryhmien keskuudessa. Osa seurantaryhmän jäsenistä pohti, eikö heillä ole mitään valtaa päätöksiin, jos asiantuntijaryhmä koittaa pakottaa oman näkemyk- sensä läpi. He kokivat tarvetta olla varuillaan, mikäli seurantaryhmällä koitetaan hyväksyt- tää jotain, mitä kaikki eivät voi hyväksyä. “Ainakin viime aikoina, on ollut tämä prosentin nosto niillä (asiantuntijaryhmällä) mielessä. Kun se tavallaan torpattiin jo kerran, niin sitten tuntuu, että se tulee uudestaan. Välillä vähän sellainen olo, että miksi ei työryhmän puheenjohtaja/sihteeri kirjoita sinne sitä selvästi auki, että mitä sillä on merkitystä meille ollut, jos me esitetään, että ei käy. Niin sitten se asia jää, mennään muihin asioihin. Käydään muita asioita läpi ja sitten ei kuitenkaan sitä ole sinne kirjoihin ja kansiin laitettu, vaan aina tuodaan uudestaan. Nyt viimeksikin oli, tai olisiko jo kohta vuosi aikaa, viime keväänä. Ne tavallaan palautti sen asiantuntijatyöryhmälle. Ei se siellä miksikään muuttunut ja aina pallotellaan sitä, mutta ei voida sitä ratkaisua tehdä, kun se ei ole heidän mieleinen ratkaisu. Jos me vastustetaan sitä, niin sitten sitä ratkaisua ei tehdä ollenkaan, vaan se jätetään roikkumaan ilmaan. Sitten joudutaan, meidän kalapuoli, olemaan koko ajan 76 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 varpaillaan, että mitä seuraavaksi: yrittääkö ne taas seuraavassa kokouksessa viedä sitä läpi. Siinä on vähän ollut tällaista. Jossakin näissä hankalissa asioissa sitten on tämmöistä asioiden sovittelua.” Asiantuntijaryhmässä puolestaan nähtiin, että ryhmän tehtävä on valmistella suojelueko- logiseen asiantuntemukseen pohjautuvia esityksiä seurantaryhmälle, joka tekee poliittisia päätöksiä esitysten perusteella. Siten osa jäsenistä koki epäselvänä, kuinka esityksiä voi- daan palauttaa seurantaryhmästä uudelleen valmisteluun. Päätös palauttaa esitys nähtiin luonteeltaan poliittiseksi. Siten myös asiantuntijaryhmä kokee, että heillä koitetaan hyväk- syttää jotain sellaista mitä he eivät voi hyväksyä. Ympäristöministeriön ei koeta ottaneen riittävästi vastuuta erimielisyyksien hallinnasta. 4.3 Osapuolten väliset suhteet 4.3.1 Jäsenten rooli ja suhteet omaan taustaorganisaatioon Haastatteluissa käsiteltiin jäsenten rooleja ja suhdetta omaan taustaorganisaatioon. Osa haastateltavista arvioi omaa toimintaansa työryhmässä sekä laajemmin työryhmän jäsenen ominaisuuksia. Rooleissa ja eri tahojen suhteessa omiin taustaorganisaatioihin nähtiin työryhmien rakentavaa yhteistyötä jarruttavia piirteitä. Haastateltavat mainitsivat useita jäsenten rooleihin liittyviä ongelmakohtia. Niin asetus- kuin suojelustrategiaryhmiin juurtunut edunvalvonta nähtiin keskeisenä haasteena. Täl- löin jäsenillä nähdään olevan tiukat taustaorganisaation ja oman yleisön kautta rakentu- neet raamit, joiden puitteissa neuvottelua käydään ja intressejä yhteensovitetaan. Nämä raamit ovat joissakin tapauksissa melko kapeat, eikä kaikilla jäsenistä nähdä olevan todel- lista yhteensovittamisen tavoitetta tai edes mahdollisuutta neuvotteluun ja kompromis- seihin. Kuitenkin usea haastateltava piti itsestäänselvyytenä, että työryhmässä edustetaan omaa taustaorganisaatiota. “Kyllä sen näin ajattelin, että sehän on tämmöinen vuorovaikutus, kuuntelu, keskustelu, sopeutuva ajattelu. Että sellainen vanhanaikainen edunvalvonta-ajatteluun ei sovi. Sitähän nämä (työryhmät) on käytännössä.” “Siinä se muuten on, että koska me edustamme organisaatioita, joka asettaa ne tietyt raamit, niin se tappaa sen ideoinnin ja innovoinnin myös osaltaan.” Asetusryhmässä väännettiin loppuun asti yksityiskohtaisistakin seikoista. Vahvasti teknis luonteinen sisältö ja yksityiskohtainen tinkaaminen näytti johtaneen joidenkin tahojen motivaation laskemiseen ja etääntymiseen keskustelusta ja työryhmän 77 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 toiminnasta. Myös asetusryhmän vahva vastakkainasettelu näytti latistaneen osallistumista keskusteluun. “Vähän tunnustan, että oma mielenkiinto vähän jopa vähän laski tai lässähti siinä lopussa, kun huomasin, että siinä ovat ne muutamat keskeiset tahot, jotka halusivat viilata pilkkua loppuun asti ja säätää sitä.” “Itse tuntuu siltä, että jää katsomoon siinä. Se on kuin tennisottelussa, että seuraa sitä pallottelua, mutta ei pysty itse ottamaan kauhean syvällistä kantaa asiaan” “(...) jos jotakin esittää tai perustelee, ja tulee vastaan jyrkkiä faktoja ja vastaväitöksiä, että sillä lailla torpataan, niin koen silloin, että antaa olla, ei tämä mene eteenpäin. Silloin kun vastapuoli myös alkaa miettiä ja keskustella mahdollisuuksista, silloin alkaa se kerä aukeamaan ja on helpompi keskustella. Se ymmärrys on molemmin puolin helpompaa, kun vastapuolikin alkaa miettiä minun ehdotusta ja minä vastapuolen. Silloin se keskustelu on mielestäni hedelmällistä. Silloin ymmärretään toista, ja hyväksytään paremmin toisen argumentit.” Usea haastateltava pohti omaa rooliaan asetustyöryhmässä – osa myös joistakin työ- ryhmistä pois jättäytymistä. Haastattelujen mukaan asetustyöryhmän rakenne ja sisältö pakottaa jäseniä ottamaan kantaa tulenarkoihin ja kiistanalaisiin kysymyksiin, mikä ei kai- kille tahoille ole mielekästä. Usea haastateltava kuvasi olevansa “keskitien kulkija”, jolloin toiminta asetustyöryhmän polarisoituneessa ilmapiirissä oli hankalaa. Neutraalimman roo- lin mainittiin johtuvan omasta taustaorganisaatiosta, jonka nähtiin edustavan joko useita erilaisia intressejä tai muuten eroavan perinteisestä edunvalvonnasta. Nämä neutraalit tahot tulivat näkyviin etenkin kiistassa heinäkuun verkkokalastuskiellosta: kaikilla tahoilla ei ollut haastattelujen mukaan intressiä ottaa asiaan kantaa. Jäsenten taustaorganisaa- tiot voivat olla myös niin monimuotoisia, että kannanotot hankalimpiin kiistakysymyksiin aiheuttavat organisaation sisäisiä ristiriitoja. Erään jäsenen mukaan asetusryhmässä jäse- nen täytyisi olla jämäkkä ja omata selkeät näkemykset, jolloin oman organisaation yhtei- seloa edistävä linja ei ole siihen soveltuva. Toisen tahon mukaan oman näkemyksen “beto- nointi” ei olisi ollut työryhmässä järkevää, vaan kannan muuttaminen tulisi olla mahdol- lista. Siten aiemmin mainittu, myös haastateltavien esille tuoma näkemys asetusryhmän jäsenten syvistä poteroista ei näytäkään pitävän täysin paikkaansa. “Mutta ei meillä (...) muuten ehkä ole roolikaan tarttua yksityiskohtaisesti johonkin alueiden määrittelykysymykseen eikä edes siihen, että onko se heinäkuu mukana vai ei.” “(...) itse näen, että (haastateltavan virka) rooliin ei kuulu asettua minkään tahon edusmieheksi näissä asioissa.” 78 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 “Että semmoinen joka vain koittaa luovia siellä välissä ja olla kaikkien kaveri, niin ei semmoisella ole oikein mitään intressejä tuolla” “Periaatteessa henkilökohtaisella tasolla olisi ollut ihan sama, olisiko se heinäkuun verkkokielto tullut vai ei. Minun yöuniani ei olisi vienyt, vaikka olisi tullutkin. Mutta tavallaan minut oli sitoutettu sen oman (taustaorganisaation) tavoitteeseen, eli järkevältä vaikutti se, ettei heinäkuun verkkokieltoa tullut.” “Niinhän se oli, ja se oli sellaista poteroista huutelua, ja... Varmaan juuri edustin sitä hämmentävää organisaatiota, joka pystyi kommentoimaan puolesta ja vastaan ja asiaperustein.” Maltillisten tahojen osallistuminen asetusryhmän nähtiin myös tärkeänä. “Se voi olla, minä en ole aikaisemmin tullut ajatelleeksikaan sitä, että se voi olla, että näiden neutraaleitten, niin sanottujen näitten, jotka ei ole ollut ihan kummallakaan puolella siinä. Niin voi olla, että heille ne on saattanut olla paljon arvokkaampiakin tietolähteitä kuin mitä olen ajatellutkaan.” Osa haastateltavista koki yhteydenpidon omaan taustaorganisaation myös haastavana. Esimerkiksi kaikkea asetusryhmässä jaettua tietoa ei saanut jakaa eteenpäin omalle tausta- organisaatiolle, mikä aiheutti erään haastateltavan mukaan ongelmia yhteisen kannan määritykselle. Jäsenten osallistumismahdollisuuksiin vaikutti myös oman taustaorganisaation tuki. Osa jäsenistä oli asetusryhmässä mukana vapaaehtoisesti, jolloin mahdollisuudet paneutua laajoihin kokonaisuuksiin työryhmätoiminnassa on hankalampaa kuin niillä, joiden työ- aikaan työryhmätoiminta kuuluu. Moni toivoikin omalta taustaorganisaatiolta parempia resursseja työskentelyyn. Osa haastateltavista arvioi omaa toimintaansa asetusryhmässä. Usean tahon mukaan tie- toperustaan ja taustamateriaaliin voisi aina perehtyä syvällisemmin. Myös toisten jäsenten perustelujen aktiivisempi kuuntelu nähtiin oman työskentelyn kehittämiskohteeksi. “Mutta varmasti se semmoinen keskustelu ja ikään kuin toisten näkemysten perustelujen kuuntelu voisi olla ihan hyväksi. Että mahdollisimman laaja-alaisesti pystyisi, ettei itse vahingossa, mistä olen moittinut muita, sortuisi siihen samaan niin sanotusti laput silmillä juoksemiseen. Että näkisi muidenkin mielipiteet, ja mielipidehän on mielipide, mutta mikä sille on vielä perusteluna, niin se siinä kaikista eniten kiinnostaa.” 79 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Haastateltavien mukaan työryhmien jäsen tarvitsee mm. kuuntelun ja ymmärtämisen tai- toa, kykyä huomioida eri näkökulmia, objektiivista toimintaa, ei vahvaa asenteellisuutta, sivistynyttä keskustelutaitoa, lehmän hermoja ja virkamiesmäisyyttä. Ymmärtäminen ja kuunteleminen eivät kuitenkaan vaadi toisen näkemysten hyväksymistä, joten eri mieltä myös saa olla. Haastateltavat kokivat asetusryhmän etäkokoustamisen suurelta osin haas- teelliseksi. Etenkin pitkiksi venyvät tapaamiset aiheuttavat keskittymisen herpaantumista, jolloin yhteinen työskentely kärsi. Yhteyksien pätkimisen ja “mustille ruuduille” puhumisen ei koettu palvelevan neuvottelutilanteita. 4.3.2 Työryhmien väliset suhteet ja roolit Tutkimuksen keskiössä olevat maa- ja metsätalousministeriön Saimaannorppa ja kalastus -työryhmä sekä ympäristöministeriön saimaannorpan suojelustrategian ja toimenpide- suunnitelman seuranta- ja asiantuntijaryhmä muodostavat keskushallinnossa kalastuksen ja norpan suojelun yhdistävän poliittisen rakenteen. Työryhmät ovat toimineet 2010-luvun alusta asti, mutta niiden välisissä suhteissa ja rooleissa nähtiin monia epäselvyyksiä. “Heti alusta alkaen ollut vähän epäselvää minulle, että mikä näiden ryhmien tehtävä ja rooli ja päätöksentekojärjestelmä ja keskinäinen kytkentä. (...) Ja sillä on menty pari kierrosta ilmeisesti ihan hyvin ja ymmärtänyt. Nyt tavallaan se meinaa sitten tuota kaatua siihen, kun tulee tämmöinen vahva ristiriita, niin sitten nämä ryhmät ei enää kykenekään etenemään.” Epäselvyyksiä työryhmien suhteissa ja rooleissa esiintyy ministeriöiden työryhmien välillä. Lisäksi ympäristöministeriön seuranta- ja asiantuntijaryhmän väliset suhteet ja kytkennät eivät ole selkeitä. Ympäristöministeriön strategiaryhmissä on herättänyt epäselvyyttä se, että voiko ryhmä tehdä muutosesityksiä MMM:n ryhmän valmistelemiin kalastukseen liit- tyviin toimenpiteisiin. Erään haastateltavan mukaan aiemmin MMM:n asetusryhmän tulok- sia koitettiin “paikata” ympäristöministeriön suojelustrategiaryhmässä. Nykyisin jako on selkiytynyt niin, että MMM:n valmistelemat kalastukseen liittyvät toimenpiteet kopioidaan suoraan ympäristöministeriön mandaatilla valmisteltavaan suojelustrategiaan sellaise- naan. Kalastustoimenpiteiden “kopiointi” suojelustrategiaan on myös herättänyt kysymyk- siä, sillä niissä eivät tule esille MMM:n toimenpiteisiin jätetyt eriävät mielipiteet. Kysymys siitä, että tuleeko ympäristöministeriön työryhmässä käsitellä kalastukseen liit- tyviä näkemyksiä jakaa myös haastateltavien mielipiteitä. Erään haastateltavan mukaan kalastusvaikutukset tulisi käsitellä MMM:n ryhmässä ja norpan suojelunäkökulmat YM:n ryhmissä. 80 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 “Kalastuspuoli on liiallisesti edustettuna tässä työryhmässä ympäristöministeriön työryhmässä, että kuitenkin se MMM työryhmähän on se missä kalapuolen asioita ajatellaan. Kyllä ympäristöministeriön työryhmän pitäisi olla enemmän lajisuuntautunut...” Kuitenkin erään pitkään ympäristöministeriön työryhmässä mukana olleen haastateltavan mukaan strategiaryhmän aloittaessa oli selkeää, että siihen halutaan laajapohjainen, myös kalastuspuolen edustuksen sisältävä, kokoonpano. “Haastattelija: Oliko se selkeätä, että kalastuspuoli otetaan vahvasti siihen? Haastateltava: Joo kyllä oli minusta ihan selkeä. En tiedä oliko siitä vähän keskustelua, että kuinka monta siellä on. Olikohan kalatalousalueen kalastus ja kalatalousalueiden vai osakuntien… Kuitenkin se siinä tapahtui, että eri puolilta Saimaata on osakaskuntien edustus läsnä. Nimenomaan haluttiin, että se on laaja-alainen ja kattaa laajasti tätä elinpiiriä ja siinä toimivia tahoja.” Kalastusvaikutusten käsittelyn haaste on tullut ympäristöministeriön ryhmissä erityisen näkyväksi saimaannorppakannan kasvuprosentin valmistelussa. Asiantuntijaryhmä on tehnyt suojelubiologiaan pohjautuvia esityksiä seurantaryhmälle, joka on palauttanut ne takaisin asiantuntijaryhmän valmisteluun. Esitysten palauttaminen kytkeytyy kalastus- intressiin siten, että korkean kannankasvutavoitteen pelätään johtavan tulevaisuu- dessa tiukempiin (verkko)kalastusrajoituksiin, joita kaikki seurantaryhmän edustajat eivät hyväksy. Ympäristöministeriön asiantuntijaryhmään toivotaan myös laajempaa asian- tuntijakokoonpanoa kalastusasioissa. Siten osa tahoista pyrkii tuomaan asiantuntijaryh- män esityksiin (kuten kannan kasvuprosenttiin) myös kalastuksen näkökulman lisäämällä ryhmään kokemus- tai käytännön asiantuntijoita. Kaikki haastateltavat eivät kuitenkaan ole sitä mieltä, että kalastusintressin yhteensovittamista tulisi tehdä suojelustrategian asiantuntijaryhmässä. “Tietyllä tapaa se asiantuntijaryhmän rooli on ollut vähän sellainen, että myös sen puolelle on yritetty tuoda tällaista intressinäkemystä, ehkä vähän liikaakin, ja sotkea poliittistakin lähtökohtaa tai kantaa sinne asiantuntijatason keskusteluun, jonka olisi tarkoitus kuitenkin tehdä hyvin tutkimuspohjaisen ja tiedepohjaisen tiedon kokoamista ja valmistelua siltä pohjalta ilman että siellä ruvettaisiin jo vahtimaan etuja. Eli edunvalvontaa ei tavallaan pitäisi kuulua sinne asiantuntijaryhmän puolelle (..).” “Mutta kuitenkin varsinainen yhteensovittaminen sen muun laajemman intressitahojoukon kanssa pitäisi tapahtua enemmänkin siellä seurantaryhmässä. Asiantuntijaryhmän valmistelu olisi vähän toisentyyppistä. Toisaalta on hyväkin, että niistä keskustellaan kahdella eri tasolla ja ensin suppeammassa joukossa ja sitten 81 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 isommassa joukossa. Se toisaalta myös ehkä tasoittaa sitä tietä seurantaryhmään. Mutta vähän liikaa siellä jotkut tahot asian tuntijaryhmässä kuitenkin miettii sitä, että mitä nyt se suuri joukko, kenen etua hän katsoo siellä olevansa valvomassa, mahtaa tästä asiasta olla mieltä.” “No on sikäli ajatus, että se asiantuntijatyöryhmähän koostuu hyvin pitkälti tutkijoista ja luonnonsuojelijoista, niin minun mielestäni siihen asiantuntijatyöryhmään voitaisiin hyvin lisätä myös niin sanottuja kokemusasiantuntijoita, jotka siellä käytännön kentällä toimii ihan muussa mielessä kuin tutkijoina. En minä aliarvioi tutkijoiden toimintaa. He tekevät varmasti omalla työsarallaan niin hyvää työtä kuin mahdollista, mutta sen tiedän, että tutkimusprojektienkin alkuasetelmia voidaan asettaa hyvin monella tavalla. Ja yllätys yllätys, sitten lopputulos on juuri sen ennakkoasettelun mukainen. Totuuksia on monenlaisia, on kokonaistotuus ja sitten vain osatotuuksia.” Osa tahoista näkee, että asiantuntijaryhmän esityksissä tulee ottaa huomioon suojelu- näkökulman ohella myös sosiaalisia ja taloudellisia vaikutuksia. Kuitenkin osa näkee, että asiantuntijaryhmän esitysten tulee perustua puhtaasti suojelubiologiaan, jolloin sosiaa- listen ja taloudellisten vaikutusten käsittely, kompromissit ja intressien yhteensovittami- nen tulee tapahtua vasta seurantaryhmässä. Tämä johtaa kysymykseen siitä, millä tasolla ympäristöministeriön ryhmissä intressien yhteensovittamisen tulisi tapahtua. “No kyllä, totta kai konsensukseen siellä (seurantaryhmässä) pyritään. Se on nimenomaan yhteensovittamista ehkä enemmänkin kuin se lainsäädännön valmistelu, jossa loppukädessä on joka tapauksessa tehtävä sellainen ratkaisu, joka päätyy lainsäädännön tasolle, kun taas seurantaryhmällä ei ol sen tyyppistä mandaattia, eli se ei kuitenkaan valmistele lainsäädäntöä. Se on enemmän tällaista strategista lähestymistapaa ja myös toimenpidekehikon kokonaisuudesta sopimista.” Haastateltavien mukaan suojelustrategiaryhmässä tulee puolustaa omia kalastukseen liittyviä intressejä, koska päätöksillä on suoria vaikutuksia kalastusrajoituksiin. “Kyllä. Kyllä se pitäisi olla, koska sitten juurikin ne heijastevaikutukset siitä strategiatyöryhmästä sinne asetustyöryhmään… Se linkki on olemassa. Eli täällä asetustyöryhmässä tämä suojelutaho vetoaa siihen strategiaan.” Haastateltavat näkevät laajasti, että sekä Saimaannorppa ja kalastus -työryhmän että suojelustrategian seurantaryhmän tehtävinä on yhteensovittaa kalastuksen ja norpan suojelun intressejä. Asiantuntijaryhmän osalta näkemykset jakautuvat. Epäselvyyttä ympäristöministeriön ryhmissä on esiintynyt viime vuosina myös suojelustra- tegian esityksiin kohdistuvassa päätöksenteosta. Asiantuntijaryhmä on esittänyt useamman 82 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 kerran norpan suojelubiologiseen tietoon perustuvaa kasvutavoitetta seurantaryhmälle. Seu- rantaryhmän kaikki jäsenet eivät kuitenkaan ole hyväksyneet esitystä aiemmin mainittujen kalastusvaikutusten takia. Haastattelujen perusteella ei ole selvää tuleeko asian tuntijaryhmän tehdä seurantaryhmän vaatima esitys kannan kasvuprosentista, vaikka se ei pohjautuisi suo- jelubiologisiin perusteisiin. Lisäksi on epäselvää tuleeko asiantuntijaryhmän hyväksyä seuran- taryhmän päätös, joka olisi asiantuntijaryhmän esityksen vastainen. “Nyt tämä on semmoista iloista sekametelisoppaa, mistä legendaarinen esimerkki on tuo YM:n ryhmä, missä tämä iso ryhmä palauttaa uudelleen ja uudelleen niitä prosentteja tuohon asiantuntijaryhmään, koska se ei vaan sovi heille.” Seurantaryhmän esitysten palauttaminen on tulkittu asiantuntijaryhmässä myös siten, että asiantuntijoilta halutaan saada hyväksyntä poliittiselle päätökselle. Asiantuntijaryh- mästä käsin taas halutaan erottaa suojelubiologiaan perustuvat päätökset ja poliittiset päätökset. Seurantaryhmältä vaaditaan läpinäkyvyyttä ja perusteluja miksi asiantuntija- ryhmän esitystä ei hyväksytä tai sen vastaisia päätöksiä tehdään. “Siinä (asiantuntijaryhmässä) on tiedettä ja tutkimusta takana ja sille tasolle ei vielä tuotaisi politiikkaa. Ja sen jälkeen, kun se lähtee liikenteeseen, niin se seuraava taso (seurantaryhmä) tekisi sen päätöksen. Silloin he ottavat sen poliittisen vastuun siitä ja sitten hyväksyttäisi se, että olemme tietoisia, että tämä päätös johtaa todennäköisesti vaikka viiden norpan kuolemaan, mutta me otamme sen riskin nyt sen takia, että otamme tässä huomioon sosioekonomiset näkökulmat.” Epäselvyydet vaikutusmahdollisuuksissa näyttävät olevan melko tuore ilmiö työryhmätyöskentelyssä. “Haastateltava: Mutta se olikin yllättävää ihan tässä kesken pelin, se että näillä onkin sitten veto-oikeus yli asiantuntijoiden palauttaa näitä esityksiä. Haastattelija: Tuliko se sitten ilmi tällä viimeisimmällä kierroksella vai onko se tullut aiemmin strategiatyössä? Vai tässä tuoreimman kohdalla? Haastateltava: Tässä tuoreimman. En tiedä onko siellä aktivoitunut tietyt tahot, mutta ei se näin voimakasta ollut silloin aikaisemmin.” Kiista kannan kasvuprosentista näyttää päättyvän siten, että konsensus kannan kasvupro- sentista löytyy. Prosentin yhteyteen tulee todennäköisesti merkintä, että prosentissa on otettu huomioon "sosioekonomiset vaikutukset", eikä se perustu pelkkään suojelubiologi- seen arvioon. 83 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 “Siinä vähän poljettiin sitä. jos näin voi sanoa, että luonnonsuojelu tai ekologien näkemystä siinä, että siinä kyllä kanta pitäisi kasvaa paljon vahvemmin. Miten se siinä strategiassa nyt asetetaan, et me jouduttiin ottaa huomioon. Nyt sitten se otettiin huomioon, niin sanotusti sosioekonomiset näkökulmat elikkä vaikkei se asiantuntijaryhmälle sinänsä kuulukaan, mutta otettiin se koska seurantaryhmä palautti sen jatkuvasti uudestaan käsittelyyn, kun me ei saatu heidän mieleistään.” Koska norppakannan kasvutavoitteen lukema on ollut niin haastava määrittää työryh- missä, on osa haastateltavista ehdottanut prosentin sijaan kirjallista tavoitetta, kuten “ kannan vahvistaminen ja kasvattaminen”. Tätä ei olla kuitenkaan hyväksytty, koska pro- senttiperusteinen kasvutavoite helpottaa suojelutoimenpiteiden tehokkuuden arviointia. Mikäli suojelubiologiaan pohjautuvia kannan kasvutavoitteita pienennetään tukeutumalla ns. sosioekonomisiin näkökulmiin, herää kuitenkin kysymys mitä näistä sosioekonomisista vaikutuksista tiedetään. Samalla paljastuu, että sosioekonomiset selvitykset tms. sosiaalisiin, taloudellisiin tai ihmisiin kohdistuviin vaikutuksiin liittyvä tieto ei ole ollut suojelustrategian arvioissa mukana. Se, että työskentely pohjautuu lähinnä suojelubiolo- giseen tietoon, lienee osasyy myös siihen, miksi seurantaryhmän jäsenet pyrkivät vaikutta- maan kannan kasvuprosentin määrittelyyn. Tarkkoja myös toivottiin. Erään haastateltavan mukaan suotuisan suojelutason määrittämi- nen ratkaisisi monta haastetta, kun olisi yksi päätavoite, jota kohti kulkea. Myös suojelutoi- minpiteitä toteuttavat viranomaiset näkevät selkeät ohjeet ja arvot tärkeinä. “Sitä juuri mietin, että se on helpompi laittaa että ‘rantarakentamiseen poikkeuslupia seurataan’ kuin se että sitten sinne annettaisi joku numeerinen tavoite tai ‘norpansuojelualueita perustetaan’, mutta sitten sinne ei uskalleta heittää hehtaarimäärää tai suojeltuja rantakilometrejä tai jotakin tällaista. Että niistä varmaan voisi tulla sitten tämmöisiä kiistoja, mutta sitten se, että jos ajatellaan vaikka joku suojelualueiden perustaminen, niin se on aika venyvä käsite. Jos niitä edistetään tai tämmöistä niin sehän voi olla yhdestä hehtaarista kymmeneen tuhanteen hehtaariin silloin se tavoite. Näihin toivoisin kyllä selkeämmin semmoisia selkeimpiä tavoitteita.” “Ja on kuitenkin keskustelua ollut että kannattaako numerollista tavoitetta laittaa vai ei. Nyt jälkeenpäin voi sanoa että se 400 tavoite on hyvä. Se oli hyvä ja tietysti siihen liittyvät kannan kasvuvauhti ja synnyttävien naaraiden määrä ja mitä heillä oli mutta kuitenkin sieltä se iskostui kuitenkin ja se oli helppo mieltää ja. Minusta se toi siihen työhön kuitenkin konkreettisia tavoitteita ja ryhtiä. Tätä tavoitellaan, vaikka rupeaisivat puhumaan näin saavutetaan ei tarvita enää. Se oli toki. Minusta oli hyvä että oli numeraalinen tavoite. Ja se syntyi osittain se oli ihan vahvasti mukana myös biologinen välittömään uhkan torjuminen mutta se että se olisi mahdollinen saavutettavissa oleva kannan kasvu.” 84 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Haastateltavat kehuvat suojelustrategian seurantaryhmää hyväksi tiedotuskanavaksi. Etenkin ryhmän jatkuvatoimisuus nähdään palvelevan suhteiden ylläpitoa ja toimimista mahdollisten paineiden “varoventtiilinä”. Kuitenkin päätöksenteon työkaluna seuranta- ryhmä on ongelmallinen kokonsa ja edellä mainittujen epäselvyyksien takia. 4.3.3 Valtioneuvoston ja ministeriöiden jännitteet Työryhmien toiminnan haasteina nähtiin puoluepoliittiset kysymykset sekä ministeriöiden sektorirajoihin liittyvät jännitteet. “Tämä oli selkeää paljon ennen työn (saimaannorppa ja kalastus -työryhmä) valmistumista, molemmat ministerit olivat tavallaan lyöneet arvovaltansa jo peliin. Leppä oli ilmoittanut, että heinäkuun verkkokieltoa ei tule ja Mikkonen oli ilmoittanut, että heinäkuun verkkokielto tulee. Oli ihan selvää, että siinä tulee sellainen kahakka. Ei tietenkään ole mitenkään ainutlaatuista, että YM ja MMM ovat vastakkain. Kun toisen ministeriön tehtävä on suojella ja rajoittaa käyttöä, ja toisen tehtävä on edistää luonnonvarojen käyttöä, on näillä vastakkaiset tavoitteet hyvin monessa kohdassa. Kestävän käytön tavoitteet voivat olla samat, mutta käytettävissä olevat keinot ja muut ovat hyvin monesti vastakkaisia.” Useat haastateltavat toivat esille ministeriöiden sektorirajat, joiden kautta työryhmissä käsiteltäviä aihepiirejä rajattiin. Haastateltavat kuvasivat, kuinka eri työryhmistä rajattiin joitakin asiakysymyksiä työryhmän ulkopuolelle, koska niiden ajateltiin kuuluvan toisen ministeriön ja työryhmän vastuualueeseen. Esimerkiksi ympäristöministeriön ryhmissä osa jäsenistä näkee, että kalastusasiat kuuluvat MMM:n tontille. Kuitenkin suojelustrategian seurantaryhmässä istuu suuri määrä kalatalousalueiden ja muiden kalajärjestöjen edusta- jia, jolloin kalastusintressit vaikuttavat väistämättä suojelutoimenpiteisiin. Näille tahoille on selvää, että kalastusvaikutukset tulee ottaa huomioon myös suojelustrategian toimen- piteitä laadittaessa. Asetelma näkyy erityisesti norppakannan kasvutavoitteen kiistassa. “Että siinä (kannan kasvuprosentin) keskustelussa välillä just näiden kahden ministeriön ja kahden työryhmän roolit tuntuu vähän menevän sekaisin. Itse näkisin selkeästi niin että ympäristöministeriön strategia on sen norpansuojelun ja pelastamisen päästrategia ja sitten nyt on ratkaistu niin että tämän kalastuksen rajoittamisen yksityiskohdat ovat sitten. Vain se kuuluu tälle maa- ja metsätalousministeriön työryhmälle.” “No siis se mikä siinä nyt teknisesti jumittaa on se että se laajempi seurantaryhmä on aina uudestaan palauttanut sen asiantuntijaryhmän ehdotuksen takaisin käsittelyyn. 85 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Semmoisilla argumenteilla jotka kuuluu enemmän tähän tavallaan maa- ja metsätalousministeriö ryhmän piiriin.” Erään haastateltavan mukaan tiettyjä aihepiirejä rajattiin keskustelun ulkopuolelle myös asetusryhmässä vedoten niiden kuuluvan suojelustrategiaryhmien vastuualueeseen. Tämä aiheuttaa turhautumista molempien työryhmien jäsenille. Aihepiirien rajaus voi jättää joi- takin ideoita ja avauksia pimentoon. MMM:n työryhmä istuu viiden vuoden välein, mutta kalastukseen liittyviä ehdotuksia ja toimenpiteitä voi tulla esille myöhemmin, jolloin nii- den käsittely voisi olla rakentavaa ja hyödyllistä myös ympäristöministeriön jatkuvatoimi- sissa ryhmissä. Usea haastateltava kyseenalaisti nykytilanteen, jossa molemmat ministeriöt käsittelevät saimaannorppa-asioita omien työryhmämalliensa kautta. Työryhmien sisältöjen nähtiin kietoutuvan niin vahvasti yhteen, että erillisen toiminnan nähtiin hukkaavan resursseja ja monimutkaistavan niin kalastus- kuin myös suojelutoimia. Moni haastateltava toivoikin, että valtioneuvosto ja ministeriöt osoittaisivat myös aluetasolle ja työryhmiin kuinka yhtei- nen sävel kiistoissa voidaan löytää. Tämän nähtäisiin edistävän vakautta ja osoittavan laa- jaa keskushallinnon tahtotilaa intressien yhteensovittamiselle ja konfliktin hallinnalle. “Mikä siinä näissä työryhmissä sitten on, että siellä on hyvin vahvasti nämä kaksi eri näkökulmaa ja tuota jotta niitä pystyttäisiin sitten alueellakin jollakin tavalla katsomaan ikään kuin kokonaisuutena, niin kyllä se olisi ehkä ihan hyvä, että sitten ikään kuin valtioneuvosto antaisi siinä ikään kuin mallia ja pystyisi ikään kuin löytämään sellaisen yhteisen sävelen, mutta taitaa olla aika kaukana.” Moni haastateltava ehdotti myös työryhmien yhdistämistä. Koska tämä nousi esille useassa haastattelussa, asiasta kysyttiin haastatteluissa myös erikseen. Monet näkivät työ- ryhmien yhdistämisen toivottavana, mutta samalla mahdottomana ministeriöiden välisten näkemyserojen takia. Työryhmien yhdistämisen lisäksi ehdotettiin lievempiäkin vaihtoeh- toja, kuten valmistelun integroimista ja yhdenmukaistamista. “Niin kuin voisi olla yksi ikään kuin yhtenäinen valtioneuvosto tässäkin asiassa, mutta se vaan vaatisi sitä, että siellä ikään kuin sitä valmistelutyötä tehtäisiin pohjaksi niin, että tavallaan he pystyisivät ikään kuin jakamaan sen yhteisen näkökulman. Mutta voi se olla, että tämä on täysin utopiaa, että ei vaan ministeriöllä on oma roolinsa ja he pitävät tiukasti siitä kiinni ja siitä ei sitten tulisi yhtään mitään että he ikään kuin rupesivat vastuuta jakamaan. Sitten tavallaan esiintymään yksi tällaisena tällaisessa näinkin arkaluontoisessa kysymyksessä. Mutta tuota jotenkin toivoisin, että tämä kehitystyö menisi siihen suuntaan, että niistä hallinnonalan siiloista päästäisiin pois ja se helpottaisi myös täällä alueella toimimista. Ja loisi sellaista tietynlaista luottamusta. Ihan jo paikallistason väestöllekin. Ja niitten tavallaan loisi sitä tietynlaista jatkuvuutta.” 86 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 “Ministeriötasolla. Ne on aidosti, niillä on yhteinen halu hoitaa tämä homma ja ei vedä omiin suuntiinsa vaan siihen yhteiseen suuntaan, niin silloinhan se ikään kuin viestii koko sinne pyramidin alas asti, että paremmin... Kun nyt se viestintä on sellaista repivää ja eri suuntiin vievää. Että sieltä se lähtee. Siellä on tekemistä.” “Kai ne (kiistat) heijastuu niin päin, ja osittain tietysti voi olla, tietysti ehkä vähemmän heijastuu kentältä myös sinne ylöspäin, mutta kyllä sen peilit ovat suuremmat siellä ministeriössä.” Ministeriöiden sektorirajoja ei kuitenkaan nähty ainoastaan negatiivisessa mielessä, vaan myös tarpeellisena. Erään haastateltavan mukaan on hyvä, että esimerkiksi kalastusta ja norpan suojelua katsotaan useammasta (ministeriön) näkökulmasta. Ympäristöministeriön strateginen ja maa- ja metsätalousministeriön lainsäädäntötyö ovat mandaateiltaan myös hyvin erilaisia, joten niitä ei voi erään haastateltavaan mukaan keskenään sekoittaa. Monet haastateltavat näkivät kalastuksen ja norpan suojelun yhteensovittamisen siirty- vän puoluepoliittiseksi pelinappulaksi tasaisin väliajoin. Etenkin politiikan lyhytjänteisyys, kuten hallituskaudet, luo pitkäjänteiselle suojelupolitiikalle haasteita ja ennustettavuuden puutetta. Norpan suojelu ja kalastusrajoitukset ovat aiemmin nousseet merkittäviksi poliit- tisiksi kysymyksiksi, minkä nähdään kärjistäneen ristiriitoja aina valtioneuvostosta paikalli- selle tasolle saakka. Siksi erään haastateltavan mukaan saimaannorpan suojelupolitiikassa tulisi olla useita pitkäjänteisesti työskenteleviä ihmisiä. 4.4 Kehittämisehdotukset haastatteluista KASSY-hankkeen haastateltavia pyydettiin pohtimaan kalastuksen ja norpan suojelun yhteensovittamiseen ja konfliktitilanteiden käsittelyyn liittyviä kehittämisehdotuksia. Kehittämisehdotuksina tunnistettiin haastatteluaineistosta yhteensä 66 erilaista ideaa tai konkreettista toimenpide-ehdotusta. Nämä ryhmiteltiin aineistolähtöisesti – eli ilman valmista luokittelua – kymmeneen eri kokonaisuuteen. Kaikki toimenpiteet on listattu ja ryhmitelty oheisessa tekstilaatikossa. 87 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Kehittämisehdotuksia haastatteluista Yhteensovittamisen edellytykset ja ministeriöiden tuki • Työryhmien johtoa tulisi tukea ministeriöistä riittävästi • Ministeriöissä tulisi ymmärtää työryhmien tehtävän hankaluus ja jopa mahdottomuus ja resursoida työryhmiä sen mukaisesti • Tarvitaan molempien ministeriöiden yhteisesti nimeämä ryhmä • Valtioneuvoston tulisi löytää konsensus päätavoitteista, joka antaisi selkeän viestin aluetasolle • MMM:n osallistuminen myös muuhun kuin kalastuksen rajoitukseen voisi parantaa suhteita • Ministeriöiden työryhmien toimintaa tulee arvioida ja kehittää Ryhmien tavoitteenasettelu • Työryhmien päätäntävalta ja mandaatti tulee selkeyttää • Työryhmien mandaatti ja tehtävänanto tulee olla selkeä ja käydä läpi useammin • Työryhmät voisivat tehdä yhdessä lisää pehmeää sääntelyä ja ohjeistuksia • Asetusryhmän toimintaa tulisi kehittää enemmän suojelustrategiaa tukevaksi • Yhdessä asetettuihin tavoitteisiin tulee sitoutua • Pattitilanne on niin kova, että ehkä vain kova kriisi voi johtaa yhteiseen tahtotilaan Ryhmien aikataulut ja jatkuvuus • Työryhmien aikatauluja tulee kehittää ja niissä pysyä • MMM:n asetusryhmään tarvittaisiin jatkuvuutta, ettei kiistat ja paineet ehdi kasaantumaan viiden vuoden aikana • YM:n ja MMM:n työryhmiä tulisi yhdenmukaistaa ajallisesti esim. lähentämällä työryhmien julkaisuja • Hallituskausien synnyttämät muutokset tulisi minimoida pitkän aikavälin suunnitelmilla • Asetusryhmä vaatisi keskusteluja myös viiden vuoden syklin sisällä • Norpan suojelun ja toimenpiteiden toiminta-ajat voisivat olla pidempiä, jolloin kiistat ei voimistuisi niin usein • Seuraavan asetusryhmän työtä tulisi valmistella ja alustaa vahvemmin jo edellisen työryhmän aikana • Toimenpiteitä tulisi seurata aktiivisemmin ja niiden toteuttajia resursoida vakaammin 88 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Työryhmien kokoonpano ja jäsenyydet • Saimaan alueen paikallisten edustus tulisi olla työryhmissä monimuotoisempaa • Työryhmät tarvitsevat vahvempaa paikallista edustusta • Työryhmiin tulisi sisällyttää perinteisestä edunvalvonnasta vapaita ryhmiä ja tahoja • Suojelustrategian seurantaryhmän koko on liian suuri rakentavaan päätöksentekoon • Ympäristöministeriön suojelustrategien seurantaryhmään tulisi voida osallistua laajemmin • Laajempien asiantuntijakuulemisten avulla työryhmien kokoonpanojen suuruutta voitaisiin pienentää Ryhmien jäsenten roolit • Ministeriöiden edustajien rooli työryhmissä tulee selkeyttää • Työryhmien puheenjohtajilla ja muilla jäsenillä ei tulisi olla useita päällekkäisiä rooleja • Työryhmien sihteerien rooleihin tarvitaan lisää tukea (esim. kaksi sihteeriä) • Työryhmiä tulisi johtaa neutraali ammattilainen • Sihteerit voisivat olla ulkopuolisia neutraaleja tahoja • Asiakirjojen yhteiskirjoittamisen vastuuhenkilön tulisi olla neutraali taho Ryhmien työskentelytavat ja pelisäännöt • Työryhmien päätöksentekomenetelmät tulee selkeyttää • YM:n asiantuntija- ja seurantaryhmällä tulisi olla yhteiskokouksia läpinäkyvyyden ja suhteiden parantamiseksi • Työryhmien jäsenten kanssa tulisi käydä henkilökohtaisia tai pienryhmäkeskusteluja ratkaisuvaihtoehdoista • Työryhmissä voitaisiin hyödyntää enemmän pienryhmätyöskentelyä • Työryhmät voisivat perustua fasilitoituihin menettelyihin • Sähköisten järjestelmien hyödyntämistä tulee kehittää etätyöskentelyssä • Uusiin kiistakysymyksiin tulisi tarttua ja niitä käsitellä yhdessä mahdollisimman varhaisessa vaiheessa • Työryhmiin myös vapaamuotoista keskustelua intresseistä, tavoitteista ja toiveista asiakirjojen yhteiskirjoittamisen sijaan 89 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Vuorovaikutuksen ja luottamuksen parantaminen • Viranomaisten ei tulisi kärjistää keskusteluja • Vanhoista henkilöiden välisistä kaunoista tulisi päästä irti • Yhteisiä tapaamisia Saimaalla jäsenten välisten suhteiden parantamiseksi • Onnistumisista ja saavutetuista tavoitteista tulisi olla yhteisesti ylpeitä • Lausuntojen sijaan tulisi käydä enemmän henkilökohtaisia keskusteluja Tiedon käsittely ja vaikutusten arviointi • Saimaannorpan suojelun tiedonjakoon tarvitaan avoin ja vapaamuotoinen foorumi • Työryhmät voisivat tehdä tarvittaessa ulkoisia selvityksiä • Ryhmissä hyödynnettävän asiantuntijuuden täytyy olla yhteisesti hyväksyttyä • Osallistaminen tiedontuotantoon lisää sen hyväksyttävyyttä • Norppien pesäpaikkojen tulisi olla julkisia • Työryhmän tietopohjaan tulee sitoutua eikä aiemmin hyväksyttyihin asioihin tule palata • Ympäristöministeriön työryhmien tulisi arvioida suojelutoimenpiteiden vaikutuksia kattavammin sekä muistakin kuin luonnontieteellisistä näkökulmista • Vaikutusten arvioinnin ja syy-seuraussuhteiden epävarmuus tulee hyväksyä Kalastusrajoitusten hyväksyttävyyden lisääminen • Vapaaehtoisuutta kalastusrajoituksiin tulisi lisätä • Kalastusrajoituksista aiheutuvien kustannusten parempi kompensaatio helpottaisi yhteensovittamista • Rajoitusten ja korvausten sijaan voitaisiin kokeilla palkkioita suojelusta • Kalastusrajoitusasetuksen väliaikatarkastuksen periaatteet ja kriteerit tulee selkeyttää • Norppaturvallisten pyydysten kehitykseen tulisi panostaa enemmän 90 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Muut foorumit ja laajempi osallisuus • Paikalliset tulee saada sitoutumaan suojeluun • Kansalaisia tulisi kuulla saimaannorpan suojelusta myös Saimaan ulkopuolella • Intressitahojen ryhmiä voitaisiin kuulla työryhmän ulkopuolella • Konfliktien hallintaan tarvitaan vapaaehtoisia ja vapaamuotoisia keskustelufoorumeita • Norppiin liittyviä keskusteluja voitaisiin käydä kalatalousalueiden kokouksissa • Osakaskuntien ja kalatalousalueiden kokouksissa tulisi käsitellä norpan suojelun ja kalastusrajoitusten etenemistä ja käydä dialogia • Saimaannorpan suojelu voitaisiin integroida myös kalastusjärjestöjen sisäiseen toimintaan vahvemmin Kehittämisehdotuksissa on mukana myös eriäviä ja ehkä ristiriitaisiakin ehdotuksia. Niiden kokonaisuudesta voi kuitenkin löytää myös selvästi yhdensuuntaisia kehittämistar- peita. Tällaisia ovat mm. työryhmien toiminnan ja tavoitteiden selkeyttäminen, jatkuvuu- den parantaminen työryhmien sisällä ja niiden välillä, paikallisten tahojen osallisuuden ja sitoutumisen merkitys, työryhmien roolien selkeys, sekä tietopohjan luotettavuus ja avoimuus. Ympäristösovittelun ja yhteensovittamisen näkökulmasta kehittämisehdotukset liittyvät useampiinkin laadukkaiden prosessien elementteihin. Tällaisia ovat mm. työryhmäproses- sien mandaatin merkitys, kokoonkutsumisen kehittäminen, työryhmien toimintatapoihin ja liittyvien pelisääntöjen kehittäminen, yhteistoiminnallinen tiedontuotanto, prosessin / työohjelman suunnittelu (process design), fasilitoidut ja monipuoliset vuorovaikutusme- netelmät, neutraali prosessin johtaminen, toimenpiteiden parempi yhteinen seuranta. 91 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 5 Kalastuksen ja norpan suojelun yhteensovittamisen kehittämistarpeet Kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteensovittaminen vaatii informoitua ja suunni- telmallista neuvottelua sekä sidosryhmien välistä rakentavaa vuorovaikutusta. Ympäristö- ministeriön saimaannorpan suojelustrategian ja toimenpideohjelman seurantaryhmä ja asiantuntijaryhmä sekä maa- ja metsätalousministeriön Saimaannorppa ja kalastus -työ- ryhmä muodostavan hallinnon keskeisimmät foorumit intressien yhteensovittamiseksi. Vaikka vain asetusryhmän toimeksiannossa mainitaan intressien yhteensovittamisen tavoite, nähdään myös strategiatyö keskeiseksi työvälineeksi eri näkökulmien sovittami- sessa ja hyväksyttävän suojelupolitiikan toteutuksessa. Tässä luvussa käydään läpi keskeisimpiä kalastuksen ja saimaannorpan suojelun kehittä- mistarpeita ja työryhmien näkökulmasta. Näille tarpeille esitetään kehittämisideoita hyö- dyntäen vaiheistetun neuvottelun, ympäristösovittelun ja konsensusprosessien käytän- töjä. Lisäksi kyselyyn vastanneet henkilöt kuin myös haastatellut toivat esille laajan kirjon erilaisia kehittämistarpeita ja -ideoita (ks. luvun 4 loppu). 5.1 Luottamuspula ja sen paikkaaminen Huomioita luottamuspulasta • Luottamuspula juontaa juurensa ensimmäisten kalastusrajoitusten aikoihin sekä vanhempiin suojelukonflikteihin • Luottamuspula on myös henkilöitynyttä • Jäsenten päällekkäiset roolit aiheuttavat epäselvyyttä • Maa- ja metsätalousministeriön tasapuolisuus kyseenalaistetaan • Ennenaikaiset kannanotot voimistavat epäluottamusta ja ne tulkitaan osaltaan vaikutusmahdollisuuksien puutteeksi, neuvotteluihin sitoutumattomuudeksi ja haluttomuudeksi kompromisseihin • Epäluottamus työryhmäprosesseihin johtaa päätösten haastamiseen muiden foorumeiden kautta • Työryhmien rooleista ja tehtävistä esiintyy eroavia näkemyksiä, mikä voimistaa epäluottamusta sidosryhmien välillä 92 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Keskeinen haaste kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteensovittamisessa on sidos- ryhmien välinen luottamusvaje. Etenkin kalastusorganisaatioiden keskuudessa epäluot- tamus juontaa juurensa 2010-luvun kiistoihin kalastusrajoituksista sekä sitä vanhempiin konflikteihin keskusjohtoisesta suojelupolitiikasta. Epäluottamusta kalastusjärjestöissä koetaan tutkijoita, ympäristöjärjestöjä ja keskushallintoa kohtaan. Tutkijoita ja asiantun- tijoita kohtaan koettava epäluottamus tulee näkyväksi ympäristöministeriön seuranta- ja asiantuntijaryhmän välillä. Asiantuntijoiden nähdään pyrkivän nostaa kannan kasvupro- senttia ympäristöministeriön ryhmissä tavoitteenaan edistää kovempia kalastusrajoituksia maa- ja metsätalousministeriön asetusryhmässä. Asiantuntijaryhmän ei nähdä peruste- levan ja keskustelevan kriittisesti esityksistään, mikä koetaan hankaloittavan tietopohjan perusteella tehtäviä päätöksiä. Koska asiantuntijaryhmä on esittänyt samaa kannan kasvuprosenttia seurantaryhmään useamman kerran, kokevat kalastusjärjestöt, että heillä yritetään hyväksyttää jotakin sel- laista, mitä ei voida hyväksyä. Myös tämä johtaa kantojen ehdottomuuteen ja omien vaati- musten kovempaan puolustamiseen. Asiantuntijaryhmän näkökulmasta ryhmä tekee sille määrättyä työtä, eli tekee esityksiä norpan suojelubiologiaan pohjautuen. Epäluottamus kalastusorganisaatioiden ja tutkijoiden välillä näyttää esiintyvän myös asetusryhmässä. Tämä johtuu sitä, että tietopohja saimaannorpan biologista on molem- pien ministeriöiden työryhmissä suurelta osin samaa. Lisäksi samat henkilöt istuvat monissa työryhmissä, jolloin jännitteet siirtyvät eri työryhmien välillä. MMM:n asetusryhmässä esiintyy epäluottamusta maa- ja metsätalousministeriötä kohtaan niin tiukempien kuin myös lievempien kalastusrajoitusten kannattajien keskuudessa. Ryh- män puheenjohtajaa myös kehutaan, joten kritiikki ei kohdistu työryhmän sisäiseen johta- miseen, vaan ministeriöön instituutiona. Jotkut tahot kokevat maa- ja metsätalousminis- teriön tehtävän luonnonvarojen hyödyntäjänä olevan ristiriidassa asetusryhmän tehtävä- nannon kanssa, joka on yhteensovittaa tasapuolisesti niin suojelun kuin myös kalastuksen intressejä. Asetustyöryhmä käytti paljon aikaa ja resursseja heinäkuun verkkokalastuskiellon käsit- telyyn, joka oli kaikista hankalin kiistakysymys. Kun raporttia luovutettiin, maa- ja metsä- talousministeri ilmoitti tehneensä jo päätöksen olla esittämättä heinäkuun verkkokalastus- kieltoa. Tämä nähtiin laajasti turhauttavana ja epäreiluna. Työryhmän toimintaa kuvattiin jopa teatteriksi, kun päätös koettiin ennalta määritetyksi, eikä neuvotteluilla nähty olevan merkitystä. Tämä aiheutti suuren särön joidenkin jäsenten luottamukseen koko työryhmäprosessiin. Epäluottamusta ruokkivia ennenaikaisia kannanottoja esiintyi myös asetustyöryhmän sisällä. Jo asetusryhmän toiminnan alkuvaiheessa esiintyneet puheenvuorot eriävistä 93 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 mielipiteistä tulkittiin sitoutumattomuudeksi työryhmätoimintaan, neuvotteluun ja kom- promissien tekemiseen. Ehdottomien vaatimusten esittäminen työryhmien alussa saa myös muut jäsenet puolustamaan omia näkökantojaan voimakkaammin, jolloin ns. pote- roituminen ja vastakkainasettelut voimistuvat. Eriävistä mielipiteistä ei keskusteltu työryh- mässä, vaan ne liitettiin vain osaksi raporttia. Eriävät mielipiteet – mukaan lukien se, että niiden jättämiseen saatetaan varautua vielä työskentelyn ollessa kesken – kertovat puuttuvista tai toimimattomista yhteensovitta- misen menettelyistä. Mikäli erimielisyyksiä ja eriäviä mielipiteitä ei käsitellä avoimesti ryhmän työskentelyssä, jää huomaamatta myös se, että kaikki ryhmän jäsenet eivät edustakaan ns. ’ääripäitä’. Työryhmien päätöksiä ja sisäisiä prosesseja haastetaan muiden foorumeiden kautta, mikä kertoo epäluottamuksesta työryhmien toimintaan. Työryhmien jäsenten tekemät eriävät mielipiteet, kilpaileva tiedontuotanto sekä julkiset kannanotot ja lausumat ovat vaikutta- misen tapoja tilanteissa, joissa ryhmän jäsenet eivät näe työryhmän tarjoavan tosiasiallista mahdollisuutta vaikuttaa. Nämä muut vaikuttamisen tavat nähdään kuitenkin muiden jäsenten keskuudessa ongelmallisena. Se, että ryhmän prosesseihin liittyy monien jäsenten ongelmallisiksi kokemia piirteitä, kertoo yhteisten pelisääntöjen puuttumisesta tai puutteista. Konsensuksen rakentamiseen ja konfliktinratkaisuun liittyvistä prosesseista tuttu menettelytapa on ryhmän yhteisten pelisääntöjen laatiminen työskentelyn alussa niin, että se mahdollistaa turvallisen ja luottamuksellisen työskentelyn (Peltonen & Kangasoja 2022). Kiistojen voimistuminen voi saada oikeudellistuvia piirteitä, mikäli tahot eivät koe työ- ryhmiä oikeudenmukaisina ja alkavat haastaa päätöksiä oikeusteitse. Tämä oli näkyvissä 2010-luvulla, kun Suomen luonnonsuojeluliitto kanteli Euroopan komissiolle norpan suojelutoimenpiteistä ja Suomi joutui rikkomusmenettelyn alaiseksi. Konfliktin oikeudellis- tuminen voi kärjistää konflikteja entisestään, sillä se ei tarjoa tilaa tai roolia intresseihin ja arvoihin perustuvalle keskustelulle (Ratamäki 2022). Suojelustrategiaryhmissä ei esiintynyt epäluottamusta vastuuministeriötä kohtaan samalla tapaa kuin asetusryhmässä. Tämän voi tulkita johtuvan osaltaan siitä, ettei puheenjohto ole suoraan ympäristöministeriön vastuulla. Kuitenkin ympäristöministeriön roolin toivot- tiin muuttuvan niin, että ministeriö ottaisi selvemmin vastuuta ryhmän työskentelyn toi- mivuudesta ja sen lopputuloksista. Haastateltavien mukaan ministeriöllä tulisi olla ratkai- seva rooli, mikäli kiistat pitkittyvät eikä konsensusta löydy. 94 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 5.2 Tiedolliset ristiriidat ja tietopohjan kehittäminen Huomioita tiedollisista ristiriidoista ja tietopohjan kehittämisestä • Epävarmuuden ja siten asiantuntijuuteen perustuvien arvioiden merkitys tulee kasvamaan • Tutkimustiedon perusteella tehtävien johtopäätösten poliittisuus tulee nostamaan merkitystään • Eri tiedon lajien ja asiantuntijuuden tyyppien tuominen yhteen työryhmissä johtaa ristiriitoihin • Vaikutusten arviointi on moniulotteista ja sidosryhmät liittävät siihen erilaisia odotuksia • Kalastusnäkökulman merkitys suojelustrategian kehityksessä ja päätöksenteossa on epäselvä Tietopohjaan liittyvät haasteet ovat norppatyöryhmissä murroksessa. Aineistojen mukaan norppaan liittyvä biologinen tieto on yhä hyväksytympää ja vanhoista kiistanaiheista, kuten kannan koosta, on suuremmalta osin päästy ylitse. Tietoon liittyvät kysymykset muuttavat kuitenkin muotoaan. Kiistat tiedon sisällöstä alkaa muuttua kiistoihin tiedosta vedettävistä johtopäätöksistä. Siten norppatyöryhmien keskustelut keskittyvät yhä enene- vissä määrin eri vaikutusten ulottuvuuksien harkintaan. Tiedosta vedettävät johtopäätök- set pakottavat myös arvioiden tekoa. Monet vaikutukset, kuten ilmastonmuutos, vaativat arvioon perustuvia toimenpiteitä, jolloin kysymys kaikille työryhmän jäsenille legitiimistä asiantuntijuudesta nousee merkittäväksi. Nykyisellään ‘vastapuolen’ esittämiä arvioita niin ympäristön, sosiaalisista kuin myös taloudellisista vaikutuksista asetetaan kyseenalaiseksi. Tietopohjan ja tiedon käytön haasteet tulivat esille tilanteissa, joissa eri tiedon lajeja ja asiantuntijuuden tyyppejä tuotiin yhteen. Asetusryhmän toteuttama vaikutusten arviointi heinäkuun verkkokalastuskiellosta herätti kritiikkiä. Vaikka päätös vaikutusten arvioinnista yhtenäisen esityksen tai pakotetun konsensuksen sijaan nähtiin hyvänä, koettiin vaikutus- arvion menetelmä ja sisällöt haastaviksi. Aineiston mukaan osa tahoista pyrki sisällyttä- mään vaikutusarvioon tutkitusti todennettua tietoa, kun taas osa jäsenistä esitti paikallis- ja kokemusperäistä tietoa. Siten molemmat tiedonlajit esitettiin vaikutusarviossa samalla tasolla, mikä koettiin epäoikeudenmukaisena. Joiden haastateltavien mukaan tieteelli- sestä tiedosta tehdyt johtopäätökset tulisi olla vaikuttavampia kokemusperäiseen tietoon verrattuna, minkä takia tiedonlajien yhdistäminen aiheutti turhautumista. 95 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Vaikutusten arvioinnin tematiikka on ollut esillä myös suojelustrategiaryhmissä. Suojelu- strategian asiantuntijaryhmä on tehnyt norpan suojelubiologiaan perustuvia esityksiä sai- maannorppakannan kasvuprosentista. Esityksiä ei ole hyväksytty seurantaryhmässä, sillä niiden on nähty johtavan kiristyviin kalastusrajoituksiin. Siten tahot ovat vaatineet myös asiantuntijaryhmän esityksiin sosiaalisten ja taloudellisten vaikutusten arviointia. Asian- tuntijaryhmä kuitenkin näkee, että muiden kuin ekologisten vaikutusten arviointi ja johto- päätökset ovat osa poliittista päätöksentekoa, jonka tulisi tapahtua vasta seurantaryh- mässä. Ekologiseen asiantuntijuuteen perustuva ryhmä pyritään siten pitämään edunval- vonnasta vapaana. Tuoreimpaan suojelustrategiaan hyväksytty kannan kasvuprosentti ei pohjaudu ainoastaan ekologiseen tietoon, vaan siinä on otettu huomioon myös niin kut- suttuja sosiaalis- taloudellisia näkökulmia. Kuitenkin muiden kuin ympäristövaikutusten arviointi ympäristö ministeriön ryhmissä nähdään hyvin puutteellisena. Saimaannorppakannan kasvuprosentin kiistasta voidaan havaita, että kalastusvaikutukset ja intressien yhteensovittaminen ovat erottamaton osa myös suojelustrategiaryhmien työtä. Kalastusvaikutuksia ei kuitenkaan käsitellä laajasti ja niitä myös pyritään rajaamaan ryhmien ulkopuolelle, koska kalastusasioiden nähdään kuuluvan maa- ja metsätalous- ministeriön vastuunalaan. Kalastusvaikutusten rajaaminen ulos suojelustrategiaryhmien sisäisistä keskusteluista näyttää voimistavan jännitteitä ja luomalla esteitä tiettyjen kiista- kysymysten käsittelylle. 5.3 Tavoitteiden kirkastaminen Huomioita tavoitteiden kirkastamisesta • Saavutettua 400 norpan kantatavoitetta ei osata nähdä onnistumisena, vaan se kääntyy kiistakysymykseksi • Suojelutavoitteisiin ja niiden saavuttamiseen liittyvät odotukset eroavat sidosryhmien välillä voimakkaasti • Suojelutavoitteisiin liitettävät eriävät odotukset vaikeuttavat niiden asettamista työryhmissä • Suotuisa suojelutaso ja kannan kasvutavoite (ml. saavutettu välitavoite) aiheuttavat hämmennystä • Tieteen ja politiikan raja ei ole työryhmissä selkeä 96 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Suojelun välitavoitteen, norppakannan kasvun yli 400 yksilön, saavuttaminen on ollut positiivinen saavutus. Sen sijaan, että tavoitetta pidettäisiin yhteisenä saavutuksena, se näyttää nousevan uudenlaiseksi kiistakysymykseksi, koska eri sidosryhmät liittävät suojelu tavoitteisiin voimakkaastikin eriäviä odotuksia. Osa tahoista näkee tavoitteen saa- vuttamisen johtavan nykyisten kalastusrajoitusten ylläpitoon - osa jopa liennytyksiin tai purkamiseen. Joillakin sidosryhmillä on vastakkaiset odotukset tavoitteen saavutuksesta: suojeltavaa on nyt enemmän, joten kiristyksiä tarvitaan. Lisäksi suotuisa suojelutaso tulee saavuttaa mahdollisimman nopeasti yhä suurempien norppakannalle esiintyvien uhkien kasvaessa tulevaisuudessa. Sidosryhmien näkemyserot suojelutoimenpiteiden saavuttamisen johtopäätöksistä ovat jarruttaneet viimeisimpien asetus- ja strategiatyöryhmien prosesseja. Suojelutavoitteen saavuttamiseen liitettävät näkemyserot ovat kulminoituneet molemmissa ryhmissä omiin kiistakysymyksiinsä: heinäkuun rajoitukseen ja norppakannan kasvuprosenttiin. Kyseessä on ensimmäinen konkreettinen luku, joka saimaannorpan suojelussa on saavutettu kannan kokonaismäärän osalta. Suotuisa suojelun taso on pitkän aikavälin tavoite, mutta sen saavuttamisen ja myös määrittelyn koetaan olevan kauempana tulevaisuudessa. Siten saimaannorpan suojelun suuntaa ohjaavat mittarit puuttuvat. Tiukemman suojelun kannattajien joukossa 400 norpan kantatavoite aiheuttaa turhautu- mista. Tavoitteen asettamisen aikaan ajateltiin, että mikäli kyseinen kannan koko saavut- taisiin, ei saimaannorppaa uhkaisi välitön sukupuutto. Tavoite oli kuitenkin luonteeltaan strateginen, eikä se perustu uhanlaisten eläinten suojelubiologiassa vakiintuneisiin mää- reisiin tai raja-arvoihin. Tavoitteen saavuttaminen ei siten mahdollista laaja-alaisia muutok- sia suojelussa, mihin pienin elinvoimainen kanta, suotuisa suojelutaso ja eläinlajin siirtymi- nen uhanalaisuuskategorioiden hierarkiassa voisivat johtaa. Uudesta kannan kasvuprosentista erimieliset tahot näkevät tarkkojen lukemien ja mitta- rien luovan yhteensovittamiselle haasteita. Mittarien konkreettinen vaikutus käytännön suojelutyöhön nähdään pienenä verrattuna niistä aiheutuviin kiistoihin. Lisäksi kanta-ar- vion määrityksen hankaloituminen tulevaisuudessa lisää kannan lukumäärään ja kasvuun suurempia vaihteluvälejä. Mikäli suojelutavoitteisiin liittyviä odotuksia ei kirkasteta ja tuoda kaikille sidosryhmille selkeiksi, tulevat uusien suojelutoimenpiteiden ja kalastusrajoitusten asettaminen jumiu- tumaan työryhmissä yhä voimakkaammin. 97 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 5.4 Vastakkaisista vaatimuksista intressien yhteensovittamiseen Huomioita • Työryhmien jäsenten näkemykset eivät ole yhtä jyrkkiä kuin kuvitellaan • Kiistakysymykset synnyttävät lukkiutuneita tilanteita ja tehottomuutta ryhmien työskentelyyn • Keskeiset kiistakysymykset näyttävät jumiutuvan vastakkaisten vaatimusten välisiksi joko-tai asetelmiin (esimerkkinä heinäkuun verkkokalastuskielto) ja tinkaamiseen • Osa työryhmien jäsenistä pitää ääreviä kannanottoja ja jyrkkää keskustelua kiistakysymyksistä kiusallisena ja vieraannuttavana • Työryhmissä ei ole riittävää selvyyttä siitä, mitä yhteensovittamisella tarkoitetaan ja miten se voisi käytännössä tapahtua • Eri osapuolet eivät aina tunnista tai tunnusta sitä, mitkä tarpeet ovat vastapuolelle tärkeitä ja miksi. Tinkaaminen kertoo rakentavan neuvottelumenettelyn puuttumisesta Poteroiden ja polarisoitumisen rooli näkyy keskusteluissa selvästi ja se nousi esiin myös tutkimuksemme aineistoissa. Kyselyiden tuloksena nousi havainto siitä, että vastaajat pitä- vät omaa toimintaansa rakentavana ja heillä on ns. neuvotteluvaraa, mutta muut toimijat näyttävät olevan jyrkempiä kannoissaan. Tämä voi selittyä sillä, että joukossa on mukana monia ryhmien jäseniä, joilla ei ole vahvoja kantoja kiistanalaisiin kysymyksiin, jotka kui- tenkin näkyvät ryhmän keskustelussa ja dominoivat myös mielikuvia jakolinjoista toimijoi- den välillä. Tällaiset toimijat pitävät ryhmien äärevöitymistä ongelmallisena ja vieraannuttavana. Haastatteluissa tuli myös ilmi, että tämä äärevöityminen ja puolesta-vastaan asetelmat jakavat mukana olevia organisaatioita sisäisesti. Esimerkiksi järjestötoimijat, jotka pyrki- vät kohentamaan norpan ympärillä käytävää keskustelua lamaantuvat ja ajautuvat sisäi- siin jännitteisiin, jos ja kun ne joutuvat ottamaan kantaa joko-tai tyyppisiin kysymyksiin – kuten heinäkuun kalastuskieltoon. Vaatimuksiin perustuvan tinkaamisen ja intressien yhteensovittamisen välinen ero ei ole tuttu norppakiistan toimijoille. Tämä erottelu voisi kuitenkin olla hyödyllinen rakenta- van ongelmanratkaisun kehittämiseksi norpan suojeluun tähtäävässä päätöksenteossa ja 98 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 sidosryhmäyhteistyössä. Tämä lähestymistapa ponnistaa kansainvälisesti sovittelun teo- reettiseksi perustaksi on vakiintunut nk. Harvardin koulukunnan intressipohjaisesta neu- votteluteoriasta, joka on vakiintunut rakentavan neuvottelun ja sovittelun teoreettiseksi perustaksi (Fisher ym. 2011). Intressipohjainen neuvotteluteoria lähtee erottelusta osa- puolten intressien (tarpeiden) ja positioiden (vaatimusten) välillä. Neuvottelun tai konflik- tin osapuolet nähdään yhteisen ongelman ratkaisijoina, joka etenee erilaisten intressien ja tarpeiden tunnistamisesta näitä palvelevien mahdollisten ratkaisuvaihtoehtojen etsimi- seen ja arviointiin. Intressipohjaisen neuvotteluteorian opetuksena on, ettei valmiita vaatimuksia voi sovit- taa yhteen. Sen sijaan vaatimusten taustalla voidaan tunnistaa intressejä ja tarpeita, joi- hin voidaan vastata useammilla erilaisilla keinoilla. Esimerkiksi vaatimukseen vesilasista voi vastata vain myöntävästi tai kieltävästi, mutta taustalla olevan tarpeen eli janon voisi tyy- dyttää juomalla vettä, mehua tai olutta, jolloin vaihtoehtojen ja luovien ratkaisujen kirjo laajenee. 5.5 Konfliktinratkaisun ja konsensuspohjaisen päätöksenteon hyödyntäminen Huomioita • Haastatteluissa nousee ehdotuksia ja huomioita, jotka viittaavat konsensuksen rakentamisen tarpeeseen ja toisaalta sen käytännön ongelmiin • Konsensusta ja yhteensovittamista tavoitellaan, mutta se ei synny ryhmien keskusteluissa itsestään • Työryhmien työskentelyä pidetään kuitenkin monin osin mielekkäänä, vaikka niissä ei tavoiteltaisi tai päästäisi yhteisymmärrykseen ratkaisuista • Konsensukseen pääseminen ryhmien työskentelyssä vahvistaisi niiden vaikuttavuutta ja helpottaisi poliittista päätöksentekoa Haastattelussa nousi mielenkiintoinen ajatus siitä, että konsensus löytyy jos on löytyäk- seen, ja pelisääntöä tarvitaan vasta, jos konsensusta ei löydy. Toisenlainen lähestymistapa olisi se, että pelisäännöt ovat olemassa alusta alkaen, ja niiden tavoitteena on tukea kon- sensuksen syntymistä. Tällöin ei luoteta siihen, että konsensus syntyy ikään kuin itsestään. 99 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Prosessien kehittämisessä ja suunnittelussa voidaan hyödyntää yhteistoiminnallisia, konsensuspohjaisia menettelytapoja (Kotilainen ym. 2021; Peltonen & Kangasoja 2022). Oheisessa taulukossa (taulukko 7) on esitetty sovitteluprosesseille tyypillisiä vaiheita ja elementtejä ja suhteutettu näitä norpan suojeluun liittyvien työryhmien toimintaan. Eri- laisilla yhteistoiminnallisilla menettelyillä, kuten lähtötilanteen kartoituksella, yhteistyö- ryhmien pelisäännöillä, konsensuspäätöksenteon käytännöillä ja yhteisellä tiedontuotan- nolla voisi olla luontevia sovelluskohteita norpan suojeluun liittyvien kiistojen käsittelyssä. Tämä edellyttäisi perusteellisempaa prosessien suunnittelua, jossa esimerkiksi norpan suo- jelustrategiaa rakennettaisiin yhteistoiminnallisin menetelmin. Tähän kehikkoon sovitettai- siin erilaisia elementtejä kuten tietopohjan rakentamisen, yhteistoiminnallisen seurannan ja ns. sopeutuvan hallinnan (adaptive management) logiikkaa. Taulukko 7. Norppatyöryhmien käytäntöjä verrattuna konsensushakuisten sovitteluprosessien käytäntöihin. Menettely norppa- työryhmissä Ympäristösovittelun konsensushakuinen menettely Huomioita & kehittämisideoita Ei erityistä pohjustusta Tilanne/ konfliktikartoitus Tilanne/ konfliktikartoitus auttaisi avaamaan osapuolten lähtökohtia esim. asetustyöryhmän uuden työskentely- jakson alla. Tämä pohjustus antaa kuvan ryhmän vetä- jälle / fasilitaattorille siitä, millaisia edellytyksiä ryhmän työskentelyllä on ja onko konsensuksen saavuttaminen todennäköistä vai ei. Samalla saadaan arvokasta tietoa osapuolille tärkeistä tavoitteista ja tarpeista. Ryhmän työohjelma ja aikataulu Vaiheistetun prosessin / intervention suunnittelu (process design) Työryhmät laativat suunnitelman ja aikataulun omalle toiminnalleen. Tätä voisi täydentää suunnitelma siitä, miten neuvotteluprosessi osapuolten välillä pohjustetaan ja rakennetaan. Suunnitelma sisältäisi vuorovaikutuksen tarkemmat menetelmät. Puheenjohtaja Kokoonkutsuja ja fasilitaattori Ryhmien puheenjohtajan tehtävä on vaativa; sekä substanssiasiantuntija että työskentelyn vetäjä, myös ministeriön edustaja, jota ei välttämättä pidetä puolueettomana. Erityisesti vaikeissa tilanteissa puolueeton fasilitointi voisi auttaa. Asettamispäätös Ryhmän tavoitteen ja pelisääntöjen yhteinen määrittely Työryhmien asettamispäätökset sisältävät lähinnä ryhmän yleisen tehtävän ja kokoonpanon, eivät tarkempia tavoitteita tai pelisääntöjä ryhmän työskentelylle (esim. millä perusteella päätökset tehdään, miten viestitään). 100 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Menettely norppa- työryhmissä Ympäristösovittelun konsensushakuinen menettely Huomioita & kehittämisideoita Tiedon temaattinen kokoaminen esim. esitysten avulla Yhteinen tiedontuotanto ( joint fact finding) Yhteistyöryhmissä tietoa tuotetaan usein seminaarityyppisesti ja temaattisesti, mutta se ei välttämättä kohdennu suoraan tärkeimpiin ryhmän ratkaistavana oleviin kysymyksiin. Tietoon liittyvien kamppailujen sijaan tiedon pitäisi olla ’nöyrää’ niin, että tietopohja palvelisi yhteistä päätöksentekoa. Tietopohjan kokoaminen; asian tuntijoiden esitelmät Faktojen ja ratkaistavien asioiden selventäminen vaiheena ryhmän työsuunnitelmassa Asetusryhmän alkupuolella jo käsiteltyjä tietoon liitty- viä kysymyksiä ja sisältöjä avataan uudelleen keskus- teluun työryhmän istumisen loppuvaiheessa, mikä aiheuttaa osallistujissa turhautumista. Tietopohjan faktat ja työryhmän ratkaistavat asiat voitaisiin vaiheistaa osaksi työryhmän työsuunnitelmaa. Puheenjohtajan vetämä keskustelu, jonka toivotaan rakentavan konsensusta Konsensushakuinen neuvottelu Nykyisellään ryhmien toiminnassa neuvotteluprosessia ei strukturoida erityisesti eikä toimijoilla ole aina selkeää kuvaa siitä, milloin ja miten neuvotellaan. Konsensusprosesseissa neuvottelu tuodaan läpinäky- väksi osaksi prosessia. Konsensuksen rakentamisessa hyödynnetään erityisiä menetelmiä kuten testiluontei- sia äänestyksiä. Vaikutusten arviointi Ratkaisu vaihto- ehtojen arviointi Monipuolinen vaikutusten arviointi selkeitä yhteisiä kriteereitä vasten on hyödyksi yhteensovittamisen kannalta. Aineistossa nousi huomio siitä, että Norpan suojelun toimenpiteitä tarkastellaan lähinnä norpan suojelubiologiaan, mutta muut vaikutukset jäävät vähemmälle huomiolle. - Ratkaisujen seuranta Yhteinen seuranta luo osapuolille yhteistä tilanne kuvaa ja realistista käsitystä valittujen toimenpiteiden tehok- kuudesta ja muista vaikutuksista. Kalastusasetuksen 5 vuoden sykli on seurannalle hyödyllinen, mutta seuran- taa voisi tehdä myös kierrosten välillä Alueelliset tilaisuudet, lausunto- menettelyt, kyselyt Osallistumisen suunniteltu laajentaminen Työryhmien työskentelyn ohella hyödynnetään erilaisia menetelmiä, jotka tuottavat tietoa laajemman osallistuja- tai kansalaisryhmien näkemyksistä. Konsensusprosesseissa työryhmiä laajemman osallistumisen suunnittelu on tärkeä elementti 101 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Menettely norppa- työryhmissä Ympäristösovittelun konsensushakuinen menettely Huomioita & kehittämisideoita Loppuraportin kirjoittaminen Yhteisen tekstin tuottaminen (single-text procedure) Raportin kirjoittaminen monenvälisessä ryhmässä on jo teknisesti haastavaa, ja voi olla erityisen vaikeaa jännit- teisessä tilanteessa. Yhteisen tekstin tuottamisen proses- sissa ajatuksena on, että toimijat tekevät tekstiin ehdo- tuksia, jotka parantavat tekstin hyväksyntää toistenkin toimijoiden kannalta. Tämän voi tehdä nimettömästi, jolloin täydennyksiä ei vastusteta niiden tekijän takia. Eriävät mielipiteet Ulkopuolelle jättäytyvien huolenaiheisiin vastaaminen Nykyisin asetusryhmän raporttiin jätetyt eriävät mieli- piteet lisätään liitteeksi, eikä niistä keskustella työ- ryhmässä. Prosessi ei ole tältä osin konsensushakuinen. Konsensusprosessissa kaikilla tahoilla tulisi olla mahdol- lisuus esittää eriävät näkemyksensä niin varhain, että niihin voitaisiin hakea ratkaisuja yhdessä ryhmän kesken. Tarvittaessa voitaisiin käyttää erillistä sovittelutyyppistä menettelyä. Kun yhteensovittamisprosessi on saatu pää- tökseen, kaikkia allekirjoittaneita pyydetään osoittamaan julkisesti kannatuksensa tehdylle sopimukselle. 102 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 6 Johtopäätökset Norpan suojelun ja kalastuksen väliset jännitteet ja konfliktiasetelmat ovat toistuneet samantyyppisinä jo pitkään ja tämän luottamuspulan ja ’noidankehän’ murtaminen vaa- tisi tahtoa ja sitoutumista uudenlaisen norpan suojelun kulttuuriin. Tilanne vaatisi norpan suojelun yhteistyön uudelleenarviointia ja -käynnistystä. Uusien näkökulmien, puhetapo- jen ja työskentelymenetelmien oppiminen ei välttämättä ole helppoa, mutta pitkäkestois- ten konfliktien käsittelyä ja transformaatiota ei pidäkään luulla helpoksi. Norpan suojelukiistoissa on Kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteen sovittaminen on uuden tilanteeseen edessä: ensimmäisessä saimaannorpan suojelustrategiassa (Ympäristöministeriö 2011) asetettu tavoite 400 norppaa vuoteen 2025 mennessä saa- vutettiin viisi vuotta etuajassa. Kaikki sidosryhmät ovat olleet sitoutuneita tähän tavoit- teeseen. Norppakannan 400 norpan rajapyykki nostaa esille kuitenkin eri sidosryhmien suojelutavoitteisiin liittäviä voimakkaastikin eriäviä odotuksia. Kun norpan suojelun tavoit- teenasettelu on uudessa vaiheessa – tai jopa risteyskohdassa – olisi ajankohtaista tarkas- tella paitsi tavoitteenasettelua, koko suojelustrategian kokonaisuutta ja sen arkkitehtuuria uudessa valossa. Norpan suojeluun ja kalastusasetuksiin liittyvät työryhmät eivät toimi parhaalla mahdol- lisella tavalla. Ryhmien arkkitehtuuri on syntynyt alun alkaen ’reaktiivisesti’ eikä ryhmien välistä työnjakoa tai pelisääntöjä ole matkan varrella täsmennetty. Eri ministeriöiden man- daatilla toimivien ryhmien roolien selkiyttäminen, pelisäännöt ja ryhmien synkronisointi olisivat paikallaan niin, että ne palvelisivat paremmin toisiaan ja päätöksentekoa. KASSY -hankkeen kysely- ja haastatteluaineistojen analyysistä syntyy vaikutelma, että ryhmissä pyritään erilaisten tavoitteiden yhteensovittamiseen ja konsensukseen, mutta ryhmien arkkitehtuuri ja rakenne sekä käytännön toimintatavat ja asenteet eivät mahdollista ongel- manratkaisua. Haastatteluissa nousi esiin lukuisia kehittämisehdotuksia, joiden hyödyntä- minen parantaisi konfliktien rakentavaa käsittelyä (ks. luku 4). Ministeriöiden välinen työnjako ja roolitukset eivät ole selviä ja tilannetta on vaikeuttanut entisestään poliittisella tasolla vuonna 2021 kärjistynyt vastakkainasettelu ympäristö- ja maa- ja metsätalousministerien välillä. Kysely- ja haastatteluaineistoissamme ministeriöi- den välisen yhteistyön nähtiin heikentyneen viime vuosina. Ministeriöiden yhteistyötä tulisi kehittää. 103 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Parempien prosessien ja yhteensovittamisen kehittämiseen avautuu aineistosta monia hyödyllisiä ja käytännönläheisiä kehittämisideoita. Tällaisia ovat mm. työryhmien toimin- nan ja tavoitteiden selkeyttäminen, jatkuvuuden parantaminen työryhmien sisällä ja nii- den välillä, paikallisten tahojen osallisuuden ja sitoutumisen merkitys, työryhmien roolien selkeys, sekä tietopohjan luotettavuus ja avoimuus. Yksittäisten kehittämisideoiden tarkastelu kokonaisuutena johtaa ajatukseen konsensuk- sen rakentamiseen ja konfliktinratkaisuun tähtäävien lähestymistapojen suunnitelmal- lisemmasta hyödyntämisestä norppakiistojen käsittelyssä. Tämä edellyttäisi parempaa ymmärrystä siitä, mitä yhteensovittamisella tarkoitetaan sekä yhteensovittamisen tietoi- sempaa tavoittelua ryhmien työskentelyssä. Lisäksi tarvittaisiin parempia yhteensovittami- sen työkaluja. Tällaisia ovat mm. työryhmäprosessien mandaatin selkeyttäminen, kokoon- kutsumisen kehittäminen, työryhmien toimintatapoihin ja liittyvien pelisääntöjen kehit- täminen, yhteistoiminnallinen tiedontuotanto, prosessin työohjelman jäsennetty suun- nittelu (process design), fasilitoidut ja monipuoliset vuorovaikutusmenetelmät, neutraali prosessin johtaminen sekä toimenpiteiden parempi yhteinen seuranta. Tällaiset menette- lytavat voivat olla hyödyksi norpan ja muidenkin vastaavien suojelu- ja luonnonvarakiisto- jen käsittelyssä. Työskentelyä hyödyttäisi myös lausumattomien kysymysten ja oletusten avaaminen. Tähän tarkoitukseen voitaisiin hyödyntää dialogisia menetelmiä. Toisin kuin nykyisissä työ- ryhmissä tapahtuva työskentely, hyvin järjestetty ja fasilitoitu dialoginen prosessi auttaisi avaamaan osapuolten intressejä ja arvolähtökohtia niin, että vastapuolten edustajat pys- tyisivät kuuntelemaan toistensa lähtökohtia ilman päätöksenteon tai julkisuuden tms. pai- neita. Tämä dialoginen vaihe auttaisi onnistuessaan purkamaan vuosien ja vuosikymmen- ten varrella syntyneitä turhautumia ja patoutumia. Dialogimenetelmiin pohjautuvista kes- kusteluista saatiin hyviä kokemuksia MMM:n saimaannorppa ja kalastus -työryhmän alu- eellisissa sidosryhmätilaisuuksista kesällä 2020. Myös oikeudellisten lähtökohtien taus- talla olevia arvoja olisi hyvä avata osana rakentavaa dialogia (Ratamäki 2022). Uudenlai- selle vuorovaikutukselle olisi hyvä avata tilaa kalastusasetusten viisivuotiskausien aikana, ei ainoastaan ryhmän aktiiviisen työskentelyn aikana. Hankkeen alustavia havaintoja avanneessa työpajassa keskusteltiin norpan suojelun para- digman muutoksesta. Valtion ja paikallisten toimijoiden väliseen luottamuspulaan pitäisi kiinnittää huomiota. Paikallisten toimijoiden rooli ja vastuunotto norpan suojelusta on olennaisen tärkeä, eikä norpan suojelu onnistu ainoastaan valtionhallinnon voimavaroin. Työseminaarin keskustelun juonnetta seuraten suojelua voitaisiin lähestyä nykyistä sel- vemmin laajapohjaisena verkostomaisena yhteistyönä, jossa sekä julkisen vallan että kan- salaisyhteiskunnan toimijoilla, mukaan lukien kalavesien omistajilla, olisi omat, yhtei- sesti määritellyt ja mielekkäät roolinsa. Norpan suojelun keinovalikoimaa tarkasteltai- siin laajana kokonaisuutena ja tästä keinovalikoimasta valittaisiin parhaat toimintatavat. 104 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Tässä lähestymistavassa voitaisiin hyödyntää ns. yhteistoiminnallisen hallinnan lähtökoh- tia (Kotilainen ym. 2021), joissa valtion johdolla tapahtuvasta sääntelystä näkökulmaa laa- jennettaisiin verkostoa tietoisesti kansalais- ja yritystoimijoiden suuntaan. Kyse on jatkossa myös resursseista: valtion toiminta ja resurssit eivät yksin riitä turvaamaan norpan tule- vaisuutta Saimaalla. Vapaaehtoisuuteen tukeutuvan yhteistoiminnan perusteena on luot- tamus, joka ruokkii varmuutta eri osapuolten sitoutumisesta norpan suojeluun, jolloin eri toimijat tuovat myös osaamisensa ja resurssinsa mukanaan norpan suojeluun. 105 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 7 Suositukset Tähän on koottu raportin pohjalta nousevia suosituksia, jotka koskevat ryhmien työsken- telyn edellytyksiä ja toimintatapoja. Yhtenä ’punaisena lankana’ suosituksissa on neuvot- televien, konsensuksen rakentamiseen tähtäävien menettelytapojen systemaattisempi hyödyntäminen. 1. Yhteensovittamisen edellytykset kuntoon ministeriöissä a. Arvioidaan ministeriöiden yhteistyönä norpan suojelustrategian työryhmien ja kalastusasetustyöryhmän toimivuutta ja uudelleenorganisoitumista. Työryhmien roolien tulee olla selkeä ja päätöksenteossa käytettävän asian- tuntijuuden yhteisesti hyväksytty. Ministeriöissä tulisi harkita ryhmien työs- kentelyn tiivistämistä tai jopa niiden yhdistämistä. b. Erotellaan selkeämmin ministeriöiden harkintavalta ja asiantuntija - työskentely. Tämä edellyttää roolien selkeyttämistä ryhmien työskentelyssä. Erityisesti ympäristöministeriön ryhmien osalta tuli ilmi tarve, että ministeriö ottaisi selvemmän vastuun suojelustrategian ratkaisuista. c. Varmistetaan työryhmille ministeriöiden suunnalta selkeä mandaatti, riittävä tuki ja resursointi. Tämä sisältää myös työrauhan antamisen ryh- mille sekä selkeän mandaatin, joka fokusoi ryhmien työtä ja johon myös päätöksen tekijät ovat sitoutuneet. 2. Uusia työkaluja ryhmien toimintaan: konsensuksen rakentamisen välineet yhteensovittamisen tukena a. Hyödynnetään intressipohjaisen neuvottelun elementtejä yhteensovitta- misen apuna. Työryhmissä voitaisiin fasilitoida osapuolten tarpeiden pohjalta rakentuvia neuvotteluja sen sijaan, että ryhmä väittelee ja tinkaa erilaisista vaatimuksista ja ajautuu pattitilanteisiin. b. Toteutetaan ryhmien kokoamisvaiheessa ns. (konfilkti)tilanteen kartoitus, jossa eri osapuolten haastatteluilla kartoitetaan jäsenten ja näiden tausta- tahojen näkemyksiä ja yhteisen työskentelyn lähtökohtia. Menettelytapa tarjoaa osapuolille mahdollisuuden reflektoida omaa työskentelyään ja sen tavoitteita työryhmissä. 106 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 c. Laaditaan ryhmien työskentelylle toimintaa ohjaavat pelisäännöt. Pelisäännöissä linjataan ryhmän päätöksentekomenettelyistä, jäsenyyksistä, jäsenten rooleista ja vastuista sekä vuorovaikutuksen, päätöksenteon ja viestinnän käytännöistä ryhmän työskentelyssä. Kaikki ryhmän jäsenet sitoutuisivat näihin pelisääntöihin. 3. Jaettu tietopohja: numeropelistä yhteiseen tiedontuotantoon a. Avataan suojelutavoitteisiin liittyviä odotuksia ja oletuksia sekä niiden taustalla olevaa tutkimustietoa yhdessä toimijoiden kanssa. Mikäli suojelu- tavoitteisiin liittyviä odotuksia ei kirkasteta ja tuoda kaikille sidosryhmille sel- keiksi, tulevat uusien suojelutavoitteiden ja kalastusrajoitusten asettaminen jumiutumaan työryhmissä yhä voimakkaammin. b. Tarkastellaan avoimesti ja monipuolisesti saimaannorpan suojelun toimenpiteiden erilaisia vaikutuksia sekä kootaan ja vahvistetaan näihin liittyvää tietopohjaa. c. Hyödynnetään ns. yhteisen tiedontuotannon menetelmiä työryhmien työskentelyssä ja tietopohjan rakentamisessa. Yhteisen tiedontuotannon prosesseissa tuodaan yhteen eri osapuolia ja tiedon lajeja. Ryhmät hyödyntä- vät/ kutsuvat kuultavaksi ulkopuolisia asiantuntijoita. 4. Kapasiteetin ja osaamisen kehittäminen a. Laajennetaan osallisuutta eri areenoilla. Paikalliset ja alueelliset tilaisuudet ovat tärkeä lisä valtakunnallisten ryhmien työskentelyyn. Tasavertaista ja kiihkotonta tiedon- ja ajatustenvaihtoa voitaisiin edistää dialogisin menetel- min paikallisella tasolla esimerkiksi kalastusneuvonnan ja kalavedenomista- jien vuoropuhelussa. b. Tuetaan yhteensovittamisen ja konsensuksen rakentamisen menetelmien osaamista ministeriöissä ja työryhmien toiminnassa. Menetelmiin ja niiden hallintaan liittyvän osaamisen kehittäminen sisällytetään ministeriöiden ja valtionhallinnon koulutustarjontaan. c. Lisätään työryhmien käytäntöihin ja menetelmälliseen kehitykseen liittyvää tutkimusta erilaisissa luonnonsuojelun ja muiden tavoitteiden yhteensovittamisen kysymyksissä. Kokeiluhankkeita ja niiden opetuksia voidaan hyödyntää toimintatutkimuksen keinoin. d. Toteutetaan työryhmätyöskentelyn pilottikokeilu, jossa sovelletaan suunnitelmallisesti erilaisia konsensuksen rakentamisen työkaluja intressien yhteensovittamiseen. 107 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 L Ä H T E E T Adler, P. (2017). Towards a More Humble Inquiry: The practice of joint fact finding. In M. Matsuura & T. Shenck (Eds.), Joint Fact Finding in Urban Planning and Environmental Disputes (pp. 56-72). London: Routledge / Earthscan. Adler, P. & Birkhoff, J. E. (2002). Building Trust. When Knowledge From "Here" Meets Knowledge From "Away": The National Policy Consensus Center. Becker, P., Helle, E., Hyvärinen, H., Kilkki, V., Kuosmanen, J., Lappalainen, V., Marttinen, K., Sipilä, T., Taskinen, J., Tyni, P. & Veijonen, R. (1984). Saimaannorppa. Suomen Luonnonsuojelun Tuki Oy, Helsinki. Brandsma, B. (2017). Polarisation. Understanding the dynamics of Us versus Them. Schoonrewoerd: BB in Media. Daniels, S. E., & Walker, G. B. (2001). Working Through Environmental Conflict: The Collaborative Learning Approach. Westport (Connecticut): Praeger. Deutsch, M. (1973). The Resolution of Conflict: Constructive and Destructive Processes. Yale University Press, New Haven. Fisher, R., Ury, W. & Patton, B. (2011). Getting to Yes: Negotiating Agreement Without Giving In. Penguin Publishing Group, New York. 3rd edition. Galtung, J. (2009). Theories of conflict Definitions, Dimensions, Negations, Formations. Lectures 1958-1973. Transcend Peace University, Oslo. Glasl, F. (1982). The Process of Conflict Escalation and Roles of Third Parties. In G. B. J. Bomers & R. B. Peterson (Eds.), Conflict Management and Industrial Relations (pp. 119-140). Springer Netherlands, Dordrecht. Jaakkola, M., Vuorisalo, T., & Peltonen, L. (2018). Saimaannorppa ja ihminen – sosiaalisesti kestävän luonnon- suojelun haaste. Into Kustannus, Helsinki. Kotilainen, J. M., Peltonen, L., & Sairinen, R. (2021). Yhteistoiminnallinen ympäristöhallinta erityispiirteineen ja sovelluksineen. Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja 2021(2021), 9-47. Madden, F. & B. McQuinn (2014). "Conservation’s blind spot: The case for conflict transformation in wildlife conservation." Biological Conservation 178: 97-106. Maa- ja metsätalousministeriö (2015). Saimaannorppa ja kalastus -seurantaryhmän raportti. Maa- ja metsä- talousministeriön työryhmämuistio 4:2015. Maa- ja metsätalousministeriö, Helsinki. Peltonen, L., & Kangasoja, J. (2022). Ympäristösovittelu Teoksessa K. Ervasti & M. Attias (Toim.), Sovittelu ja sen sovellukset (s. 253-271). Edita, Helsinki. Peltonen, L., Verkasalo, A., Mynttinen, E., & Kangasoja, J. (2012). Sovittelu osana paikallisten ympäristökiistojen hallintaa. Maankäyttö- ja ympäristökiistojen sovittelun kokeiluhankkeen (SOMARI) kokemuksia, tuloksia ja arviointia. Aalto-yliopisto, Espoo. Ratamäki, O. (2022). Luonnonvaraoikeudelliset konfliktit ja legitimiteetti : koettu, tulkittu ja päätelty hyväksymisenarvoisuus. Itä-Suomen yliopisto, Joensuu. Ratamäki, O., & Peltola, T. (2020). Susikannan hoitosuunnitelman päivitysprosessin arviointi. Maa- ja metsä- talousministeriön julkaisuja 2020:11. Maa- ja metsätalousministeriö, Helsinki. Redpath, S.M., Young, J., Evely, A., Adams, W.M., Sutherland, W.J., Whitehouse, A., Amar, A., Lambert, R.A., Linnell, J.D.C., Watt, A., & Gutiérrez, R.J. (2013). Understanding and managing conservation conflicts. Trends in Ecology & Evolution28, 100-109. https://doi.org/10.1016/j.tree.2012.08.021 Redpath, S.M., Gutiérrez, R.J., Wood, K.A., Sidaway, R., & Young, J.C. (2015). An introduction to conserva- tion conflicts. In Redpath, S.M., Gutiérrez, R.J., Wood, K.A., Sidaway, R., & Young, J.C. (Eds). Conflicts in Conservation: Navigating towards solutions (pp. 3-15). Cambridge University Press. Ruuhijärvi, R. (1984). Lukijalle. Teoksessa Becker, P., Helle, E., Hyvärinen, H., Kilkki, V., Kuosmanen, J., Lappalainen, V., Marttinen, K., Sipilä, T., Taskinen, J., Tyni, P. & Veijonen, R. Saimaannorppa. Suomen Luonnonsuojelun Tuki Oy, Helsinki. Salmi, P., Kolari, I., Auvinen, H., Kunnasranta, M., Eskelinen, P., Mellanoura, J. & Hirvonen, E. (2013). Kalastus, saimaannorppa ja norppahavainnointi. Riista- ja kalatalous tutkimuksia ja selvityksiä, 3. Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitos, Helsinki. Hyvärinen, E., Juslén, A., Kemppainen, E., Uddström, A. & Liukko, U-M. Suomen lajien uhanalaisuus – Punainen kirja 2019. Ympäristöministeriö & Suomen Ympäristökeskus, Helsinki. 108 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Tonder, M. (2001). Norpan suojelu ja kalastuksen ohjaus Pilhajavedellä. Keskusjohtoista suojelua, paikallisia koalitioita ja tietoristiriitoja. Teoksessa Salmi, P. (toim.) Paikallinen tieto, asiantuntijuus ja vuorovaikutus kalaveien halinnassa. Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitos, Helsinki. Tonder, M. (2005). Anatomy of an environmental conflict : a case study of the conservation of the Saimaa ringed seal. University of Joensuu, Joensuu. Ympäristöministeriö (2011). Saimaannorpan suojelun strategia ja toimenpidesuunnitelma. Ympäristöministeriö, Helsinki. Ympäristöministeriö (2012). Ympäristöministeriön kirje 17.2.2012. Dnro YM 011:00/2012. 109 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Liite 1. Tuoreimman kalastusrajoitusasetusluonnoksen lausunnonantajat Osakaskunnat (74) Hiisjärven OSK, Vaahersalo eteläinen OSK, Rauvanniemen OSK, Rokansalon OSK, Nousialan OSK, Onkamo-Sintsin OSK, Ahvensalmen OSK, Vaaran OSK, Huhtimaa 3 OSK, Taipalsaaren Pölliälän OSK, Kulennoinen 1-3 OSK, Puulaman kirkonkylän OSK, Niemisen-Venturin OSK, Tutju-Roukalahti OSK, Ikonniemi- Ritosaari OSK, Pohjois-Haukiveden OSK, Hevonlahti 6 OSK, Juvolan OSK, Ollila OSK, Ryhälä OSK, Kiilanmäki OSK, Vuoriniemen OSK, Porkalan OSK, Hasumäen OSK, Ahvion OSK, Hurissalo 1-4 OSK, Kyllölä 1 OSK, Pyyvilän OSK, Enanniemen OSK, Niinimäen OSK, Kommerniemen OSK, Ruokolahti-Susiniemi OSK, Kuiva-Hälvän OSK, Saarelan OSK, Koivukannan OSK, Simpalan OSK, Riuttasen OSK, Utrasniemen OSK, Sippolan OSK, Enoniemen OSK, Enonveden OSK, Mikkolanniemen OSK, Ruottilan-Sairalanmäen OSK, Syväjärven OSK, Savonmäen OSK, Haapaselän OSK, Sysmäjärven OSK, Peltoin OSK, Rääkkylän OSK, Oravisalon OSK, Lahdenkylän OSK, Vekara-Lohilahden OSK, Vaaluvirran 1-4 OSK, Hankasalon OSK, Iitlahden OSK, Laamansaaren OSK, Suurjärven OSK, Heinoniemen OSK, Mämmilän OSK, Tuohi-Liistonsaaren OSK, Pietolansaaren OSK, Tuusjärven OSK, Haukiniemen OSK, Sipilän OSK, Jannilan OSK, Multalan OSK, Haapaniemen OSK, Haukiveden OSK, Kauppilan OSK, Piikkilän OSK, Viljolahti-Rannan OSK, Nahkaniemen OSK, Purujärven OSK, Solkein OSK Kalatalousalueet (7) Pihlajaveden KTA, Heinävedenreitin KTA, Puumalan KTA, Puruveden KTA, Haukiveden KTA, Mikkeli-Luonterin KTA, Eteläisen Saimaan KTA, Luonto- ja ympäristöjärjestöt (9) SLL Pohjois-Karjala, SLL Keski-Karjala, SLL Suur-Savo, SLL Etelä-Savo, SLL Etelä-Karjala, SLL, SLL Pohjois-Savo, SLL Itä-Savo, WWF Tutkimuslaitokset ja viranomaiset (7) LUKE, SYKE, Metsähallitus Luontopalvelut, Metsähallitus Eräpalvelut, Ympäristöministeriö, Itä-Suomen yliopisto, Pohjois-Savon ELY, Kunnat ja kaupungit (8) Savonlinnan kaupunki, Enonkosken kunta, Sulkavan kunta, Rantasalmen kunta, Liperin kunta, Lappeenrannan kaupunki, Rääkkylän kunta, Puumalan kunta Maakuntaliitot (2) Etelä-Karjalan liitto, Etelä-Savon maakuntaliitto Elinkeinojärjestöt (9) Etelä-Savon Kalatalouskeskus Ry, Suomen ammattikalastajaliitto Ry, Suomen sisävesiammattikalastajien liitto, Suomen kalastusopaskilta Ry, Suomen vapaa-ajankalastajien keskusjärjestö Ry, Vesialueomistajain liitto Ry, MTK ry, Kalatalouden keskusliitto Ry, Etelä-Karjalan kalatalouskeskus Ry Yritykset (3) Onvisio Consulting, Norppa-Majat, Ravintola Kallioniemi Yksityishenkilöt (26) - 110 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Liite 2. Tutkimuksessa haastatellut henkilöt Haastateltava Taustaorganisaatio Eija Kirjavainen Maa- ja metsätalousministeriö Esko Hyvärinen Ympäristöministeriö Olli Saari Suomen vapaa-ajankalastajien keskusjärjestö Ry Markku Turtiainen Suomen sisävesiammattikalastajat Ry Petteri Tolvanen WWF Tuula Kurikka Metsähallitus Luontopalvelut Jouni Koskela Etelä-Savon ELY-keskus Pentti Mäkinen Etelä-Savon maakuntaliitto Markku Auvinen Etelä-Savon kalatalouskeskus Heli Peura Pohjois-Savon ELY-keskus Teemu Hentinen Pohjois-Savon ELY-keskus Mervi Kunnasranta Itä-Suomen yliopisto Jukka Nykänen Pohjois-Karjalan maakuntaliitto Matti Viialainen Etelä-Karjalan liitto (ent.) Satu Sikanen Etelä-Karjalan liitto Tapio Keskinen LUKE Eero Hartikainen Metsähallitus Eräpalvelut Harry Härkönen Saimaannorppa-alueen kalatalousalueet Kaarina Tiainen Suomen luonnonsuojeluliitto Päivi Paavilainen Saimaan norppaklubi Arto Ustinov Etelä-Savon ELY-keskus Mika Pirinen Pohjois-Karjalan ELY-keskus Pekka Häkkinen Etelä-Savon ELY-keskus (ent.) Jari Mutanen Etelä-Savon ELY-keskus 111 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Liite 3. Haastattelurunko Tutkimusta varten pyrittiin haastattelemaan maa- ja metsätalousministeriön Saimaan- norppa ja kalastus -työryhmän jäsenet. Lisäksi haastatteluihin kutsuttiin Ympäristöministe- riön suojelustrategiaryhmien avaininformantit sekä ne henkilöt, jotka kuuluvat kahteen tai useampaan työryhmään. Haastattelut olivat teemahaastatteluja, joiden avulla haastatteluissa keskityttiin sellaisiin teemoihin, joista haastateltavilla oli omakohtaisia kokemuksia. Aloituskysymykset Kuinka olet tullut norppa- ja kalastuskiistojen äärelle? Miten kuvailisit norppa- ja kalastuskiistojen nykytilaa? Prosessi Miten kuvailisit viimeisintä asetuskierrosta omin sanoin? (MMM:n ryhmäläisille) Mitä hyvää, mitä huonoa? Erosiko aiempiin kierroksiin verrattuna? Miten kuvailisit viimeisimmät suojelustrategian kehitystyötä omin sanoin) (YM:n ryhmäläisille) Mitä hyvää, mitä huonoa? Erosiko aiempiin kierroksiin verrattuna? Heinäkuun verkkokalastuskielto Miten kuvailisit kiista heinäkuun verkkokalastuskiellosta? Miten kuvailisit vaikutusarvion kehittämisen prosessia asetusryhmässä? Erosiko rajoitusaikakeskustelu verrattuna aiempiin kierroksiin? Miten? Mitä muita kiistakysymyksiä asetusryhmässä tuli esille? Norppakannan kasvutavoitteen määritys Miten kuvailisit kiistaa norppakannan kasvutavoitteesta? Eroaako kiista norppakannan kasvutavoitteesta aiempiin prosesseihin verrattuna? Mitä muita kiistakysymyksiä suojelustrategiryhmässä on tullut esille? 112 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Puheenjohtajan toiminta Miten näet puheenjohtajan roolin työryhmässä? Esiintyykö työryhmän johtajuudessa joitakin haasteita? Tieto Miten kuvailisit tiedon käyttöä työryhmässä? Millaisia vahvuuksia ja heikkouksia tietopohjalla on työryhmässä? Miten tietopohjaa voitaisiin kehittää? Suhteet Miten kuvailisit työryhmän jäsenten välisiä suhteita? Miten kuvailisit työryhmien välisiä suhteita? Miten työryhmien ja työryhmien jäsenten suhteita voitaisiin kehittää? Miten kuvailisit ympäristöministeriön ja maa- ja metsätalousministeriön suhdetta kalastus- ja norppakysymyksessä? Kapasiteetti Millaisia ominaisuuksia työryhmien jäsenellä tulisi olla? Kuinka kuvailisit omaa toimintaasi työryhmässä? Miten näet omat vaikutusmahdollisuutesi työryhmässä? Miten näet työryhmän vaikutusmahdollisuudet? Kehitysideat Millaisena näet YM:n ja MMM:n työryhmien roolit konfliktinratkaisun areenoina? Millaisia muita konfliktinratkaisun areenoita on tai tulisi olla? Miten niitä voitaisiin kehittää? Miten kehittäisit norppa- ja kalastuskiistojen käsittelyä? Miten kehittäisit ministeriöiden välistä yhteistyötä? Lopuksi Mitä muuta haluaisit tuoda esille? Jäikö haastattelussa käsittelemättä jokin teema, jota olisi pitänyt käsitellä? 113 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Liite 4. Työseminaarin havainnot Työseminaarissa käytiin läpi KASSY-hankkeen kulkua sekä sen alustavia tuloksia ja havain- toja. Tulosten keskiössä oli erityisesti Webropol-kysely. Hankkeen esittelyn ja alustavien tulosten jälkeen osallistujat saivat esittää kommentteja. Työseminaarin puheenjohtajana toimi hankkeen vastuullinen johtaja professori Lasse Peltonen. Tämän jälkeen siirryttiin pienryhmäkeskusteluihin. Osallistujat jaettiin kolmeen ryhmään (Zoom Breakout Rooms), jotka koostuivat noin 4–7 henkilöstä. Ryhmien tehtävänantona oli keskustella yhdestä omasta teemasta ja yhdestä kaikille yhteisestä teemasta. Pienryhmä- keskusteluihin oli varattu aikaa 40 minuuttia. Pienryhmien fasilitoijina toimivat projekti- tukija Matias Sivonen (UEF), apulaisprofessori Taru Peltola (UEF) ja opiskelija Sara Muhonen (UEF). Fasilitoijat jakoivat puheenvuoroja ja kirjasivat pienryhmien keskeiset sisällöt muistiin. Pienryhmäkeskustelun ja tauon jälkeen fasilitoijat esittelivät pienryhmien havaintoja yhtei- sesti ja niistä käytiin keskusteluja. Työseminaarin lopuksi esiteltiin KASSY-hankkeen jatkoa ja osallistujat saivat esittää kommentteja. Pienryhmien havaintoja on esitetty alla. Ryhmä 1. Kuinka paras mahdollinen tietopohja turvataan työryhmissä? − Tietopohja on kehittämiskohde − YM:n asiantuntijaryhmässä ei käydä vääntöjä − Asetusryhmän tietopohja on järjestetty hyvin ja asiantunijoiden esitykset tulevat työn pohjaksi − Asetusryhmän neuvotteluissa palataan vääntämään tietopohjasta, mikä on turhauttavaa − Työryhmien alussa tulisi käydä faktat läpi ja oman alan paras asiantuntija tuo tiedon esille − Ensin faktat sitten keskustelu − Tietoa on paljon, mutta siitä kiistellään − Epävarmuus kasvaa (esim. pienpetojen vaikutus ja ilmastonmuutos), joten kaikkea tieto ei voida tuoda esille − Viestintää tulee kehittää − Suojelustrategiaryhmissä on hyvä tietopohja 114 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 − Suojelustrategianasiantuntijaryhmässä joskus tutkimustulokset saadaan näyttämään tarkoitushakuiselta. Esimerkiksi ranta-asumisen vaikutuksista ei ole kunnon tuloksia, mikä vaikuttaa rantojen suojeluun ja kaavoitukseen − Tutkimustiedon ja käytännön havainnot eivät ole yhteismitallisia, vaan ne siirretään sivuun − Käytännön havaintoja tulisi arvostaa paremmin ja ottaa huomioon. Miten? − Paikallisen tiedon merkitykseen ei ole valmista vastausta − Tiedon luotettavuus on tärkeää ja kansalaishavainnointia tulee kehittää − Paikalliset havainnot ja paikallisten sitouttaminen on tapa lisätä luottamusta − Kansalaiset havainnoivat jo kuolleena löytyneet norpat − Tutkimuksissa on heikko näyttö joissakin kysymyksissä; esimerkiksi genetiikka ja geneettisen pohjan kapeus vaatii lisäselvitystä − Ihmislähtöistä häiriötä ja mökkikäyttäytymistä tulisi selvittää Ryhmä 2. Kuinka työryhmien välistä yhteistyötä voitaisiin kehittää? − Selkeämmät aikataulut. Viiden vuoden sykli aiheuttaa haasteita − Ympäristöministeriön ryhmät puuttuvat liiaksi kalastusasioihin. Kalastusasiat ovat nousseet kokoaan merkittävämmäksi asiaksi. − Mandaateissa tulee palata alkuperäisiin asemiin, jossa kalastusryhmä ja yleis- työryhmä on erikseen − Ministeriöiden työryhmien roolitus tulee selkeyttää − Poliittista ohjausta tulee karsia. Nyt ohjausta tulee työryhmiin. − Valtioneuvoston tason poliittiset agendat ovat haaste, joita virkamiesten on vaikea kääntää eri asemaan − Ministerit tulee saada aikaisemmassa vaiheessa yhteisen pöydän ääreen − Norppa on poliittinen pelinappula. Poliittista peliä tulisi vähentää − Työryhmissä syyttelyä, joten ei uskalleta sanoa − Ympäristöministeriön ryhmät tuottavat kalastukseen liittyviä toimenpiteitä, vaikka ne on jo tuotettu maa- ja metsätalousministeriön ryhmässä. Tämä ei lisää luottamusta − Tehtyjä päätöksiä ei tule sorkkia − Työryhmien välistä kunnioitusta tule kasvattaa. Luotetaan toisen asiantuntemukseen − Tutkimus- ja paikallistieto: kuinka validiutta voitaisiin kasvattaa. Laajempi osallistuminen? − Ihmisten välinen yhteistyö sujuu, mutta edustaminen tuo vastakkainasettelua − Keskusteluun osallistujille tulee saada tarvittavat tiedot − Jos joku muuttuu yhteensovittelevaksi, hänet vaihdetaan johonkin toiseen − Kompromisseja ja vastaan tulemista vaaditaan kaikilta. Osa kokee, että jotkut eivät ole valmiita näihin. 115 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 − Onnistumisista tulisi pystyä ketomaan yhdessä − Ympäristöministeriön ryhmässä paljon kalastusihmisiä, mikä paisuttaa kalastuksen merkitystä, jolloin keskustelu menee liikaa kalastusasioihin − Kalastuspuolella on tärkeää olla vahva edustus Ryhmä 3. Kuinka työryhmien sisäistä vuorovaikutusta voitaisiin kehittää? − Työryhmien edunvalvontanäkökulmasta tulisi päästä irti − Tutkimustieto ja sen hyväksyntä on kehittynyt − Työryhmissä luottamuksen puutetta. Henkilökohtainen tunteminen ja “aito kuuleminen” parantaisi luottamusta − Eteenpäin on menty valtavasti − Kalastajien asenne suojelun jatkuvaan kiristykseen on ymmärrettävää − Kaikki eivät ole yhteydessä, vaan kuilua tekee mm. luottamuksen puute ja taloudelliset intressit − Työryhmät ovat oppimisprosesseja − 10 vuodessa on opittu paljon, mutta nyt täytyy miettiä mitä uutta työryhmissä tarvitaan − Työryhmät ovat myös varoventtiilejä eikä ristiriitoja tule vältellä − YM:n ja MMM:n ryhmiä ei tule päästää hajaantumaan, joka voi johtaa epäluottamukseen ja tietopohjan laadun heikkenemiseen − Ministeriön tulee yhteensovittaa intressien ohella työryhmiä − Kalastus on suuri syntipukki − Kerran vuoteen tarvittaisiin asetusryhmän tapaaminen, jossa kuullaan missä mennään, ollaan muiden kanssa ja oikaistaan huhupuheita − Tiedotus on haaste, johon tarvitaan yhtenäisyyttä − Työryhmissä tarvitaan yhtenäinen tapa viestiä rakentavaa sisältöä − On täysin keinotekoista, että on kaksi ryhmää norppa-asioille − Toisiksi edellinen oli helppo asetuskierros − Ministeriöiden yhteistyötä tarvitaan lisää − Ryhmät muotoutuvat puheenjohtajan mukaan Kaikki ryhmät. Kuinka kalastuksen ja norpan suojelun tulevaisuus tulee muuttumaan? Onko odotetavissa haasteita, joihin ei olla vielä varauduttu? − Uutta tietoa tulee − Ilmastonmuutos ei ole uusi asia − Pitopohjaan kulminoituu moni keskustelu, kuten esim. kannan kasvuprosenttitavoite − Tiedotuksessa menty kalastuskärjellä. Myös muista uhista tulisi viestiä − Verkkokalastus vähenee ja norppaturvalliset pyydykset lisääntyvät; voi tuoda rauhan tälle sektorille 116 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 − Tieto on lisääntynyt geneettisellä puolella − Miten ihmisten käyttäytyminen, kuten rantarakentaminen ja virkistyskäyttö, muuttuu. Koronan vaikutukset − Ilmastonmuutokset huonoimmat skenaariot vaikuttavat todella huonoilta − Maaseudun autioituminen − Pienpetovaikutukset edellyttävät talvipyyntiä, mikä ei ole mökkiläisten hommaa − Kanta tulee leviämään, mikä ylläpitää muutosta ja luo paikallisia kipupisteitä − Kun norppakanta kasvaa, niin konflikti kasvaa − Kannan kasvu vaikuttaa myös päätöksentekokulttuuriin: mitä isompi kanta, sen helpompaa yhteensovittaminen on − Kalastuskonflikti vähenee, kun verkkokalastus vähenee − Kaupallisen kalastuksen konflikti säilyy, jonka takia pyyntimenetelmiä tulee kehittää − ääripäät tulee säilymään − Maailmantilanne tuo kalastuksen ja elintarvikkeiden arvoa esille − Somella ja julkisuudella on iso merkitys. Kaksi eri todellisuutta eikä tietoa miten tulee muuttumaan − Uskoa positiiviseen muutokseen − Faktojen rooli ei näy politiikassa, vaan ajetaan omaa agendaa, mikä sisältää poliittisia riskejä − Petovaikutukset eivät näy suunnitelmissa, vaan ne on painettuvillaisella − YM:ssä on pohdittu kaikki riskit − Norppien vaikutus lohikantaan − Ylhäältä alaspäin annetut käskyt tappavat alatason yhteistyön − Hallitusohjelmien mahtikäskyt voi hävittää yhteen hiileen puhaltamisen − Ilmastonmuutos tuo ison trendin − Norppa suojellaan maaliskuussa eikä heinäkuussa − Keinopesät täytyy saada paikoilleen ja huollettua. Tämä ei onnistu viranomaistyönä. Tarvitaan maanomistajien suostumus − Yhteinen keskustelu tulee johtamaan yhteiseen toimeenpanoon. Edessä yhteinen tulevaisuus − Verkkokuolemien pieni osuus tulee tuoda esille − Verkkokuolemien vähäisyys ja määrän pieneneminen tulee muuttamaan suojelun painopistettä − Tarvitaan keskustelua ilman tunteenpaloa − Norppakanta liikkuu pohjoisemmaksi parempien pesimäolosuhteiden perässä − Norppien pesän tulee esille vääjäämättä, joten mökkiläisille ja ranta- asukkaille tulee suurempi vastuu norpan suojelusta ja pesinnän onnistumisesta − Työryhmien pitäisi jalkautua; kierros Saimaalla parantaisi luottamusta − Saataisiinko työryhmiin tavallisia ihmisiä edunvalvonnan sijaan − Vapaaehtoistyön merkitys ja potentiaali on suuri 117 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Liite 5. Saimaannorpan suojelun ja kalastuksen yhteensovittaminen – kohti uudenlaisia työtapoja Kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteensovittaminen (KASSY)-hankkeen policy brief, joulukuu 2022 Lasse Peltonen & Matias Sivonen, Itä-Suomen yliopisto Norpan suojeluun ja kalastusasetuksiin liittyvät yhteistyön areenat eivät toimi par- haalla mahdollisella tavalla. Ministeriöiden työryhmissä pyritään sovittamaan yhteen erilaisia tavoitteita. Niiden kokonaisarkkitehtuuri ja rakenne sekä toimintatavat eivät kuitenkaan tue yhteistä ongelmanratkaisua. Yhteensovittaminen kompastuu luottamus pulaan, jota ryhmien työskentely ei onnistu paikkaamaan. Ryhmien roolien selkiyttäminen, pelisäännöt ja synkronisointi palvelisivat paremmin päätöksentekoa ja parantaisivat yhteistyösuhteita. Konsensuksen rakentamisen ja konfliktin ratkaisun työkalujen hyödyntäminen parantaisi vuorovaikutuksen laatua ja mahdollisuuksia rakentaviin neuvotteluihin. Kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteensovittaminen (KASSY) -hanke tutki yhteensovittamisen haasteita ja tuotti kehittämisehdotuksia, jotka parantaisivat konfliktien rakentavaa käsittelyä. Tämä Policy Brief -tiivistelmä kokoaa hankkeen tulokset ja suositukset suojelun ja muiden intressien yhteensovittamisesta monen- välisissä työryhmissä. Tausta: saimaannorpan suojelun toistuvat vastakkainasettelut Saimaannorppa on ollut 1970-luvulta alkaen suomalaisen luonnonsuojelun symboli. Sen kanta kutistui kuitenkin vielä 1980-luvulla – alimmillaan alle 150 yksilöön. Vuosituhannen vaihteeseen tullessa ja sen jälkeen suojelutoimet alkoivat kuitenkin vaikuttaa ja vuonna 2019 saavutettiin 400 norpan välitavoite viisi vuotta etuajassa. Suojelun tehostaminen on edellyttänyt kalastuksen sääntelyä ja rajoittamista, mikä on synnyttänyt jännitteitä tiukem- man ja lievemmän suojelun kannattajien välille. Kiistat norpan suojelusta ovat välillä kärjis- tyneet vastakkainasetteluiksi, jotka ovat kestäneet jo pitkään. Norpan suojeluun liittyvissä työryhmissä samat vastakkainasettelut ja ongelmat esiintyvät toistuvasti. Ministeriöiden välisessä työnjaossa maa- ja metsätalousministeriö vastaa Saimaan kalastusasetuksesta ja ympäristöministeriö norpan suojelustrategiasta (ks. kuvio). 118 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Kuvio 1. Norpan suojeluun liittyvien MMM:n ja YM:n työryhmien toimintaperiaate. Molempien ministeriöiden työryhmissä esiintyy haastavia kiistakysymyksiä, jotka ovat jarruttaneet niiden toimintaa. Maa- ja metsätalousministeriön asetusryhmässä kiistakysy- myksenä on ollut verkkokalastuskiellon pituus erityisesti heinäkuun osalta, ja ympäristö- ministeriön ryhmässä kiistan kohteena on ollut saimaannorppakannan tavoiteltu kasvuprosentti. KASSY-hanke tunnisti yhteensovittamisen ongelmakohtia Kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteensovittaminen (KASSY) -tutkimushank- keessa arvioitiin yhteensovittamisen haasteita ministeriöiden hallinnoimissa monenväli- sissä työryhmissä. Tutkimuksen tavoitteena oli selvittää: 1. Millaisia haasteita kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteen sovittaminen kohtaa? 2. Kuinka työryhmät toimivat yhteensovittamisen areenoina? 3. Kuinka nykyistä kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteensovittamista voitaisiin kehittää? Tutkimuksen taustaksi analysoitiin Saimaan kalastusrajoitusasetuksen luonnokseen helmi- kuussa 2021 jätetyt lausunnot. Tämän jälkeen lähetettiin Webropol-pohjainen kysely sai- maannorpan suojelua käsittelevien työryhmien jäsenille. Kyselyn jälkeen haastateltiin 24 Saimaannorppa ja kalastus -työryhmä Saimaannorpan suojelustrategia ja toimenpidesuunnitelma sekä suojelutyöryhmän raportti Valtioneuvoston asetus eräistä kalastusrajoituksista Saimaalla Saimaannorpan suojelustrategian ja toimenpidesuunnitelman seurantaryhmä Saimaannorpan suojelustrategian ja toimenpidesuunnitelman asiantuntijaryhmä Esitykset Maa- ja metsätalousministeriö Ympäristöministeriö Kalastusrajoitukset sisällytetään suojelustrategiaan toimenpiteeksi Työryhmän raportti 119 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 työryhmien jäsentä. Maaliskuussa 2022 järjestettiin lisäksi työseminaari, johon kutsuttiin haastatteluihin osallistuneet henkilöt. Työseminaarissa keskityttiin erityisesti kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteensovittamisen kehitystarpeisiin ja tulevaisuuteen. HANKKEEN KESKEISET TULOKSET: Yhteensovittaminen kompastuu luottamuspulaan, jota työryhmien toiminta ei onnistu paikkaamaan 400 saimaannorppaa – kasvaako kanta tarpeeksi vai liian vähän? Suojelun välitavoitteen – norppakannan kasvun yli 400 yksilön – saavuttaminen näyt- tää nousevan kiistan uudeksi vedenjakajaksi, koska eri sidosryhmillä on voimakkaasti- kin eriäviä odotuksia suojelutavoitteista. Osa näkee tavoitteen saavuttamisen merkitse- vän, ettei rajoituksia enää tarvitse kiristää – osan mielestä niitä voisi jopa lieventää tai pur- kaa. Joillakin sidosryhmillä on vastakkaiset odotukset: norppien kuolemia pyydyksiin tulee edelleen vähentää. Lisäksi muut uhkatekijät kuten ilmastonmuutos nähdään perusteena sille, että suotuisa suojelutaso tulisi saavuttaa mahdollisimman nopeasti. Toimijoiden välinen luottamuspula ruokkii kiistoja Keskeinen haaste kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteensovittamisessa on sidos- ryhmien välinen luottamuspula. Etenkin kalastusorganisaatioiden epäluottamus juontaa juurensa 2010-luvun kiistoihin kalastusrajoituksista sekä aiempiin konflikteihin keskusjoh- toisesta suojelupolitiikasta. Myöskään viimeisimmän asetusryhmän toimikauden aikana luottamuksen ei nähty juurikaan parantuneen, vaan pikemminkin jopa heikentyneen. Työ- ryhmissä jätetyt eriävät mielipiteet – mukaan lukien se, että niiden jättämiseen saatetaan varautua vielä työskentelyn ollessa kesken – kertovat luottamuspulasta ja toimimattomista yhteensovittamisen menettelyistä. 120 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Kuvio 2. Kyselyn vastausten mukaan toimijoiden välinen epäluottamus koetaan merkittäväksi syyksi kiistojen taustalla. Norpan suojelun ja kalastuksen yhteensovittamista ja toimijoiden välisen luottamuspu- lan paikkaamista edesauttaisi vuosien varrella kertyneiden lausumattomien kysymysten ja oletusten avaaminen. Tähän tarkoitukseen voitaisiin hyödyntää dialogisia menetelmiä. Hyvin järjestetty ja fasilitoitu dialoginen työskentely auttaisi onnistuessaan purkamaan vuosien ja vuosikymmenten varrella syntyneitä turhaumia ja patoumia nykyistä työryhmä- työskentelyä paremmin. Tietopohja ja vaikutusten arviointi kiistelyn kohteena Tiedolliset kiistat muuttuvat kiistoiksi tiedon pohjalta tehtävistä johtopäätöksistä. Nykyään biologinen tieto norpasta on yhä hyväksytympää ja vanhoista kiistoista esimer- kiksi norppakannan koosta, on pääosin päästy eteenpäin. Kiistat tiedon sisällöstä näyt- tävät kuitenkin muuttuvan kiistoiksi tiedon pohjalta tehtävistä johtopäätöksistä. Monien vaikutusten todentaminen vaatii asiantuntija-arvioon perustuvia selvityksiä, jolloin kysy- mys legitiimistä asiantuntijuudesta on yhä tärkeämpi. Tietopohjaan kohdistuu nykyisel- lään kiistelyä, jossa toimijat kyseenalaistavat ‘vastapuolen’ esittämiä arvioita niin ympäris- töön kohdistuvista kuin sosiaalisista ja taloudellisistakin vaikutuksista. Esimerkiksi suojelustrategiaan sisältyvästä norppakannan tavoitellusta kasvuprosentista on kiistelty pitkään. Tieteellinen arvio saimaannorpan suotuisasta suojelutasosta 77 % 77 % 36 % 18 % 55 % 9 % 9 % 32 % 11 % 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % Eriävät intressit Eriävät maailmankatsomukset ja arvot Eriävät tarpeet Tiedolliset epäselvyydet Epäluottamus toimijoiden välillä Haasteet kommunikaatiossa Osaamattomuus ristiriitojen hallinnassa Vaikeat persoonat Muuta, mitä Mitä syitä kiistojen taustalla on? Valitse yksi tai useampi vaihtoehto 121 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 kiteytetään kasvuprosentin muotoon, jotta suojelulla olisi määrällisesti seurattava mittari. Osa toimijoista ei kuitenkaan halua hyväksyä liian suurta kannan kasvuprosenttia, koska tavoitteen pelätään johtavan laajeneviin kalastusrajoituksiin. Samalla he näkevät tietopoh- jan vinoutuneen niin, että suojelubiologinen tutkimustieto korostuu muun tiedon kustan- nuksella. Kritiikkiä herättää esimerkiksi se, että muihin kuin suojelubiologiaan liittyvien vaikutusten arviointia pidetään puutteellisena. Mustavalkoiset joko-tai-asetelmat vaikeuttavat yhteensovittamista Hankkeessa toteutetussa kyselyssä nousi havainto siitä, että vastaajat pitävät omaa toi- mintaansa rakentavana, mutta arvioivat muut toimijat selvästi jyrkemmiksi kannoissaan. Tämä voi selittyä sillä, että monilla ryhmien jäsenillä ei ole vahvoja kantoja kiistanalaisiin kysymyksiin, jotka kuitenkin näkyvät ryhmän keskustelussa ja dominoivat myös mielikuvia jakolinjoista toimijoiden välillä. Monet toimijat pitävätkin työryhmissä ja julkisuudessa näkyvää äärevöitymistä vieraannuttavana. Haastatteluissa tuli ilmi, että äärevöityminen ja puolesta-vastaan asetelmat jakavat myös mukana olevia organisaatioita sisäisesti. Esi- merkiksi järjestötoimijat, jotka pyrkivät kohentamaan norpan ympärillä käytävää keskuste- lua lamaantuvat ja ajautuvat sisäisiin jännitteisiin, jos ja kun ne joutuvat ottamaan kantaa joko-tai-tyyppisiin kysymyksiin – kuten heinäkuun kalastuskieltoon. Yhteensovittaminen ei onnistu sattumalta – siihen tarvitaan parempia välineitä Hankkeessa tehdyissä haastatteluissa esiintyi ryhmien työskentelyn kannalta olennaisia, julkilausumattomia oletuksia. Näitä olivat muun muassa se, että yhteisymmärryksen saa- vuttaminen on niin vaikeaa, ettei sitä kannata edes yrittää – konsensus löytyy, jos on löy- tyäkseen ja pelisääntöjä tarvitaan vasta, jos yhteisymmärrystä ei synny. Havainnot kertovat siitä, että ryhmien työskentelyssä tarvittaisiin avointa keskustelua ja yhteisiä sitoumuk- sia menettelytavoista. Nykyiseen verrattuna erilainen lähestymistapa olisi tavoitella tietoi- sesti mahdollisimman laajaa yhteisymmärrystä ja laatia työskentelylle, pelisäännöt, joiden tavoitteena on tukea konsensuksen syntymistä. Työryhmien nykyisiä toimintakäytäntöjä verrattiin ympäristösovittelussa hyödynnettyihin konsensushakuisiin menettelytapoihin. Tällaisilla menettelyillä – kuten lähtötilanteen kartoituksella, ongelman yhteisellä kehystämisellä, työryhmien yhteisen tavoitteen kir- kastamisella, yhteistyöryhmien pelisäännöillä, konsensuspäätöksenteon käytännöillä ja yhteisellä tiedontuotannolla – voisi olla luontevia sovelluskohteita norpan suojeluun liittyvien kiistojen käsittelyssä. (ks. taulukko) Menetelmien hyödyntäminen esimerkiksi norpan suojelustrategian rakentamisessa edellyttäisi perusteellisempaa prosessien suunnittelua. Kehikkoon voitaisiin samalla soveltaa erilaisia elementtejä kuten tietopoh- jan rakentamisen, ratkaisuvaihtoehtojen systemaattisen arvioinnin, yhteistoiminnallisen seurannan ja ns. sopeutuvan hallinnan (adaptive management) logiikkaa. 122 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 Taulukko 1. Norppatyöryhmien käytäntöjä verrattuna konsensushakuisten ympäristösovitteluprosessien käytäntöihin. Menettely norppatyöryhmissä Ympäristösovittelun työvälineitä ja -vaiheita Kokoonkutsuminen – jäsenten tunnistaminen ja nimeäminen Aloitusta edeltävän tilanteen kartoitus, nk. konfliktikartoitus Ryhmän työohjelma ja aikataulu. Vaiheistetun prosessin / intervention suunnittelu (process design). Puheenjohtaja Kokoonkutsuja ja fasilitaattori Asettamispäätös Työryhmän mandaatti, ongelman yhteinen kehystäminen ja tavoitteen selkeyttäminen, pelisäännöt työskentelylle. Tietopohjan sirpaleinen käsittely, kiistat tietopohjasta ja johtopäätöksistä. Yhteinen tiedontuotanto ( joint fact finding), Faktojen ja ratkaistavien asioiden selventäminen. Puheenjohtajan vetämä keskustelu, jonka toivotaan rakentavan konsensusta. Osapuolten tarpeiden ja tavoitteiden avaamiseen pohjautuva konsensushakuinen neuvottelu. Vaikutusten arviointi Ratkaisuvaihtoehtojen arviointi ja seurannasta sopiminen. Alueelliset tilaisuudet, lausuntomenettelyt, kyselyt. Osallistumisen laajentaminen ja menettelyn yhteinen suunniteltu osana prosessia. Loppuraportin kirjoittaminen kamppailun areenana. Yhteisen tekstin tuottaminen (single-text procedure). Eriävät mielipiteet. Ulkopuolelle jättäytyvien huolenaiheisiin vastaaminen, mahdollinen riidanratkaisu. Hankkeen suositukset 1. Yhteensovittamisen edellytykset kuntoon ministeriöissä 1.1 Arvioidaan ministeriöiden yhteistyönä norpan suojelustrategian työryhmien ja kalastus asetustyöryhmän toimivuutta ja uudelleenorganisoitumista. Työryhmien roolien tulee olla selkeä ja päätöksenteossa käytettävän asiantuntijuuden yhteisesti hyväksytty. Ministeriöissä tulisi harkita ryhmien työskentelyn tiivistämistä tai jopa niiden yhdistämistä. 1.2 Erotellaan selkeämmin ministeriöiden harkintavalta ja asiantuntijatyöskentely. Tämä edellyttää roolien selkeyttämistä ryhmien työskentelyssä. Erityisesti ympäristöminis- teriön ryhmien osalta tuli ilmi tarve, että ministeriö ottaisi selvemmän vastuun suojelustra- tegian ratkaisuista. 123 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 1.3 Varmistetaan työryhmille ministeriöiden suunnalta selkeä mandaatti, riittävä tuki ja resursointi. Tämä sisältää myös työrauhan antamisen ryhmille sekä selkeän mandaatin, joka fokusoi ryhmien työtä ja johon myös päätöksentekijät ovat sitoutuneet. 2. Uusia työkaluja ryhmien toimintaan: konsensuksen rakentamisen välineet yhteensovittamisen tukena 2.1 Hyödynnetään intressipohjaisen neuvottelun elementtejä yhteensovittamisen apuna. Työryhmissä voitaisiin fasilitoida osapuolten tarpeiden pohjalta rakentuvia neuvotteluja sen sijaan, että ryhmä väittelee ja tinkaa erilaisista vaatimuksista ja ajautuu pattitilanteisiin. 2.2 Toteutetaan ryhmien kokoamisvaiheessa ns. (konfilkti)tilanteen kartoitus, jossa eri osapuolten haastatteluilla kartoitetaan jäsenten ja näiden taustatahojen näkemyksiä ja yhteisen työskentelyn lähtökohtia. Menettelytapa tarjoaa osapuolille mahdollisuuden reflektoida omaa työskentelyään ja sen tavoitteita työryhmissä. 2.3 Laaditaan ryhmien työskentelylle toimintaa ohjaavat pelisäännöt. Pelisäännöissä linja taan ryhmän päätöksentekomenettelyistä, jäsenyyksistä, jäsenten rooleista ja vas- tuista sekä vuorovaikutuksen, päätöksenteon ja viestinnän käytännöistä ryhmän työsken- telyssä. Kaikki ryhmän jäsenet sitoutuisivat näihin pelisääntöihin. 3. Jaettu tietopohja: numeropelistä yhteiseen tiedontuotantoon 3.1 Avataan suojelutavoitteisiin liittyviä odotuksia ja oletuksia sekä niiden taustalla olevaa tutkimustietoa yhdessä toimijoiden kanssa. Mikäli suojelutavoitteisiin liittyviä odotuksia ei kirkasteta ja tuoda kaikille sidosryhmille selkeiksi, tulevat uusien suojelu- tavoitteiden ja kalastusrajoitusten asettaminen jumiutumaan työryhmissä yhä voimakkaammin. 3.2 Tarkastellaan avoimesti ja monipuolisesti saimaannorpan suojelun toimenpiteiden erilaisia vaikutuksia sekä kootaan ja vahvistetaan näihin liittyvää tietopohjaa. 3.3 Hyödynnetään ns. yhteisen tiedontuotannon menetelmiä työryhmien työsken telyssä ja tietopohjan rakentamisessa. Yhteisen tiedontuotannon (ns. joint fact finding) prosesseissa tuodaan yhteen eri osapuolia ja tiedon lajeja. Ryhmät hyödyntävät/ kutsuvat kuultavaksi ulkopuolisia asiantuntijoita. 124 MAA- JA METSäTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2022:18 4. Kapasiteetin ja osaamisen kehittäminen 4.1 Laajennetaan osallisuutta eri areenoilla. Paikalliset ja alueelliset tilaisuudet ovat tärkeä lisä valtakunnallisten ryhmien työskentelyyn. Tasavertaista ja kiihkotonta tiedon- ja ajatustenvaihtoa voitaisiin edistää dialogisin menetelmin paikallisella tasolla esimerkiksi kalastusneuvonnan ja kalavedenomistajien vuoropuhelussa. 4.2 Tuetaan yhteensovittamisen ja konsensuksen rakentamisen menetelmien osaamista ministeriöissä ja työryhmien toiminnassa. Menetelmiin ja niiden hallintaan liittyvän osaamisen kehittäminen sisällytetään ministeriöiden ja valtionhallinnon koulutustarjontaan. 4.3 Lisätään työryhmien käytäntöihin ja menetelmälliseen kehitykseen liittyvää tutkimusta erilaisissa luonnonsuojelun ja muiden tavoitteiden yhteensovittamisen kysymyksissä. Kokeiluhankkeita ja niiden opetuksia voidaan hyödyntää toiminta- tutkimuksen keinoin. 4.4 Toteutetaan työryhmätyöskentelyn pilottikokeilu, jossa sovelletaan suunnitelmalli- sesti erilaisia konsensuksen rakentamisen työkaluja intressien yhteensovittamiseen. Lisälukemista: Peltonen, Lasse & Sivonen Matias (2022) Kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteenso- vittaminen – haasteet ja kehittämistarpeet. KASSY-hankkeen loppuraportti. Maa- ja metsä- talousministeriön julkaisuja 2022:XX, Maa- ja metsätalousministeriö 2022. Peltonen, Lasse & Kangasoja, Jonna (2022) Ympäristösovittelu. Teoksessa Ervasti, Kaijus & Attias, Miriam (Toim.) Sovittelu ja sen sovellukset. Edita. Lisätietoja: Professori Lasse Peltonen Itä-Suomen yliopisto lasse.peltonen@uef.fi 050-466 7204 Kalastuksen ja saimaannorpan suojelun yhteensovittaminen HAASTEET JA KEHITTÄMISTARPEET Maa- ja metsätalousministeriö Hallituskatu 3 A, Helsinki PL 30, 00023 Valtioneuvosto mmm.fi ISBN: 978-952-366-743-3 PDF ISSN: 1797-397X PDF MAA- JA METSÄTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA  2022:18 LASSE PELTONEN & MATIAS SIVONEN LO R E M IP SU M D O LO R SIT A M E T / LIITE 1 M aaseu tu katsau k sen 20 18 kan salaisk yselyn yh teen vetorap ortti