TYÖRYHMÄMIETINTÖ 2007:6 Kiinteistöjä koskevien kirjaamisasioiden käsittelyn kehittäminen TYÖRYHMÄMIETINTÖ 2007:6 Kiinteistöjä koskevien kirjaamisasioiden käsittelyn kehittäminen OIKEUSMINISTERIÖ HELSINKI 2007 ISSN 1458-6452 ISBN 978-952-466-475-2 (nid.) ISBN 978-952-466-476-9 (PDF) Oikeusministeriö Helsinki KUVAILULEHTI O I K E U S M I N I S T E R I Ö Julkaisun päivämäärä 16.4.2007 Julkaisun laji Työryhmämietintö Toimeksiantaja Oikeusministeriö Tekijät (toimielimestä: toimielimen nimi, puheenjohtaja, sihteeri) Kiinteistöjen kirjaamisasioiden käsittelyn kehittämistä suunnitteleva työryhmä pj. Kari Kiesiläinen siht. Matti Ilmari Niemi siht. Martti Parviainen Toimielimen asettamispäivä 14.6.2006 Julkaisun nimi Kiinteistöjä koskevien kirjaamisasioiden käsittelyn kehittäminen Julkaisun osat Mietintö ja kolme liitettä Tiivistelmä Työryhmä on selvittänyt maakaaren (540/1995) 5 luun 1 §:n mukaisten kirjaamisasioiden käsittelyn kehittämistä. Työryhmän tehtävänä oli esittää sellainen kehittämistä koskeva käsittelystrategia, joka mahdollistaa kirjaamisasioiden edullisen käsittelyn ilman, että palvelun laatutasosta tingitään. Työryhmän tuli selvittää, millaisia kehittämistarpeita kirjaamisasioiden nykymuotoiseen käsittelyyn liittyy. Työryhmän tuli tehdä valmistelutyö ja ehdotukset sen ratkaisemiseksi, käsitelläänkö kiinteistöjä koskevat kirjaamisasiat tulevaisuudessa tuomioistuimissa vai siirretäänkö ne Maanmittauslaitokselle ratkaistaviksi. Valmistelussa tuli ottaa huomioon sähköistä kiinteistönvaihdantaa selvittäneen toimikunnan loppumietinnössään (KM 2006:1) tekemät ehdotukset sekä muut aiemmat selvitykset. Työryhmä saattoi luonnostella säädösehdotuksia ja kuulla asiantuntijoita. Työryhmä selvitti kiinteistöjen kirjaamisasioiden kehityksen ja nykytilan, alan kansainvälisen kehityksen ja kirjaamisen kehittämistarpeet ja -mahdollisuudet. Kirjaamisen kehittämismahdollisuuksia on kartoitettu ja tarkasteltu yhtäältä tuomioistuinlaitoksen tai oikeushallinnon piirissä ja toisaalta osana Maanmittauslaitoksen toimintaa useiden vaihtoehtoisen mallien muodossa. Työryhmän on tarkastellut seuraavia mahdollisia kehittämisvaihtoehtoja: 1) nykyisen järjestelmän jatkaminen eli hajautettu ratkaisu, jossa kaikki käräjäoikeudet käsittelevät kirjaamisasioita, 2) keskitetty ratkaisu, jossa asioiden käsittely on keskitetty joihinkin käräjäoikeuksiin, sekä 3) kirjaamisasioiden siirtäminen Maanmittauslaitokselle. Työryhmä on selvittänyt mainittujen vaihtoehtojen puolesta ja vastaan puhuvia perusteita samoin kuin mahdollisen kirjaamistehtävien siirron esteitä, edellytyksiä ja vaikutuksia. Työryhmän mukaan kirjaamistoimintaan käräjäoikeuksissa ei itsessään liity sen paremmin oikeudellisia kuin menettelyllisiäkään ongelmia. Kirjaamisasioiden käsittelyn tehostaminen käräjäoikeuksissa on mahdollista. Pelkästään kirjaamisoikeudelliset syyt eivät ole peruste siirtää kirjaamisasioita Maanmittauslaitoksen hoidettavaksi. Jos kuitenkin tuomioistuinlaitoksen kehittämisen lähtökohdaksi hyväksytään käräjäoikeuksien toiminnan kohdentaminen yhä selvemmin riita- ja rikosasioiden ratkaisemiseen, kiinteistöjen kirjaamisasioiden siirto Maanmittauslaitokselle tukee tätä tavoitetta. Siirtoa voidaan puoltaa myös tietoteknisten järjestelmien kehittämisen tehokkuudella sekä maantieteellisesti kattavalla asiakaspalveluverkostolla. Siirto tukisi myös Maanmittauslaitoksen tavoitetta keskittää valtion hoitamat kiinteistöjen muodostamista ja rekisteröintiä sekä kirjaamista koskevat asiat saman viranomaisen hoidettavaksi. Tähän ratkaisuun liittyvät henkilöstöjärjestelyt ovat todennäköisesti helpommat kuin käräjäoikeusvaihtoehdoissa. Siirto edellyttää kuitenkin merkittävää yleistä oikeudellista asiantuntemusta omaavan henkilökunnan rekrytoimista ja tähän liittyen Maanmittauslaitoksen ratkaisutoiminnan selkeätä vastuuttamista. Työryhmälle esitettyjen asiantuntijalausuntojen mukaan perustuslaki ei aseta estettä kirjaamisasioiden siirtämiselle Maanmittauslaitokselle. Työryhmän käsityksen mukaan päätös siitä, pysytetäänkö kiinteistöjen kirjaamisasiat tuomioistuinlaitoksessa vai siirretäänkö ne Maanmittauslaitokselle, on poliittinen ratkaisu siitä, mihin järjestelmän kehittämisen vaatimat resurssit halutaan ohjata. Työryhmä ei laatinut säädösehdotuksia. Avainsanat: (asiasanat) Kirjaaminen, kiinteistö, lainhuuto- ja kiinnitysrekisteri, käräjäoikeus, Maanmittauslaitos Muut tiedot (Oskari- ja HARE-numero, muu viitenumero) OM 7/31/2006, OM 026:00/2006 Sarjan nimi ja numero Oikeusministeriön työryhmämietintöjä 2007:6 ISSN 1458-6452 ISBN 978-952-466-475-2 (nid.) 978-952-466-476-9 (PDF) Kokonaissivumäärä 78 Kieli suomi Hinta 20,00 € Luottamuksellisuus julkinen Jakaja Edita Prima Oy Kustantaja Oikeusministeriö PRESENTATIONSBLAD J U S T I T I E M I N I S T E R I E T Utgivningsdatum 16.4.2007 Typ av publikation Arbetsgruppsbetänkande Uppdragsgivare Justitieministeriet Författare (uppgifter om organet: organets namn, ordförande, sekreterare) Arbetsgruppen som planerar utveckling av behandlingen av inskrivningsärenden som gäller fastigheterna Ordf. Kari Kiesiläinen Sekr. Matti Ilmari Niemi Sekr. Martti Parviainen Datum då organet tillsattes 14.6.2006 Publikation (även den finska titeln) Utveckling av behandlingen av inskrivningsärenden som gäller fastigheter (Kiinteistöjä koskevien kirjaamisasioiden käsittelyn kehittäminen) Publikationens delar Betänkande och tre bilagor Referat Arbetsgruppen har utrett utvecklingen av inskrivningsärenden om vilka det föreskrivs i 5 kap. 1 § i jordabalken (540/1995). Arbetsgruppen hade till uppgift att lägga fram en sådan behandlingsstrategi som gäller utvecklingen och som möjliggör en förmånlig behandling av inskrivningsärenden utan att det prutas på servicens kvalitetsnivå. Arbetsgruppen skulle utreda hurdana utvecklingsbehov den nuvarande behandlingen av inskrivningsärendena har. Arbetsgruppen skulle utföra det beredande arbetet och lägga fram förslag så att det kan avgöras om inskrivningsärendena som gäller fastigheterna behandlas i framtiden i domstolarna eller om de hänskjuts till Lantmäteriverket. I beredningen skulle beaktas de förslag som kommissionen för utredning av elektronisk fastighetsöverlåtelse (KB 2006:1) lade fram samt övriga tidigare utredningar. Arbetsgruppen kunde göra utkast till författningsförslag och höra sakkunniga. Arbetsgruppen utredde utvecklingen och nuläget av inskrivningsärendena som gäller fastigheterna, områdets internationella utveckling samt behov av och möjligheter till utvecklingen av inskrivningen. Möjligheterna till utvecklingen av inskrivningen har kartlagts och beaktats å ena sidan inom domstolsväsendet eller justitieförvaltningen och å andra sidan som en del av Lantmäteriverkets verksamhet i form av flera alternativa modeller. Arbetsgruppen har betraktat följande möjliga utvecklingsalternativ: 1) fortsättning av det nuvarande systemet, dvs. en decentraliserad lösning där alla tingsrätter behandlar inskrivningsärenden, 2) en centraliserad lösning där behandlingen av ärendena är centraliserad till några tingsrätter, samt 3) överföring av inskrivningsärendena till Lantmäteriverket. Arbetsgruppen har utrett grunder för och mot de nämnda alternativen samt hinder mot, förutsättningar för och verkningar av en eventuell överföring av inskrivningsuppgifterna. Enligt arbetsgruppen har inskrivningsuppgifterna i tingsrätterna varken rättsliga eller förfarandemässiga problem. Det är möjligt att effektivera behandlingen av inskrivningsärendena i tingsrätterna. Endast inskrivningsrättsliga orsaker är ingen grund för att överföra inskrivningsärendena till Lantmäteriverket. Om det ändå anses att utgångspunkten för utvecklingen av domstolsväsendet är att tingsrätternas verksamhet allt tydligare riktas på avgörande av tviste- och brottmål, stöder överföringen av inskrivningsärendena som gäller fastigheterna till Lantmäteriverket detta mål. Överföringen kan förespråkas också med effektiviteten av utvecklingen av datatekniska system samt ett geografiskt täckande kundtjänstnätverk. Överföringen stöder också Lantmäteriverkets mål att centralisera ärenden som gäller bildning och registrering samt inskrivning av fastigheter och som sköts av staten till att behandlas av samma myndighet. Personalarrangemangen som anknyter till denna lösning är troligen enklare än i tingsrättsalternativen. Överföringen förutsätter ändå rekrytering av personal som har allmän rättslig expertis och med hänsyn till detta en tydlig ansvarsfördelning i Lantmäteriverkets avgörandeverksamhet. Enligt sakkunnigutlåtanden som getts till arbetsgruppen ställer grundlagen inget hinder för att inskrivningsärendena överförs till Lantmäteriverket. Enligt arbetsgruppens uppfattning är ett beslut om huruvida inskrivningsärendena som gäller fastigheterna bevaras i domstolsväsendet eller om de överförs till Lantmäteriverket ett politiskt avgörande om vart man vill rikta resurserna som utvecklingen av systemet kräver. Arbetsgruppen lade fram inga förslag till författningar. Nyckelord Inskrivning, fastighet, lagfarts- och inteckningsregistret, tingsrätt, Lantmäteriverket Övriga uppgifter (Oskari- och HARE-nummer, andra referensnummer) JM 7/31/2006, JM 026:00/2006 Seriens namn och nummer Justitieministeriets arbetsgruppsbetänkanden 2007:6 ISSN 1458-6452 ISBN 978-952-466-475-2 (häft.) 978-952-466-476-9 (PDF) Sidoantal 78 Språk finska Pris 20,00 € Sekretessgrad Offentligt Distribution Edita Prima Ab Förlag Justitieministeriet Oikeusministeriölle Oikeusministeriö asetti 14.6.2006 työryhmän selvittämään maakaaren (540/1995) 5 luun 1 §:n mukaisten kirjaamisasioiden käsittelyn kehittämistä. Työryhmän tehtävänä oli esittää sellainen kokonaistaloudellisesti tehokas kirjaamisasioiden käsittelystrategia, joka mahdollistaa kirjaamisasioiden edullisen käsittelyn ilman, että palvelun laatutasosta tingitään. Hankkeessa tuli selvittää, millaisia kehittämistarpeita kirjaamisasioiden nykymuotoiseen käsittelyyn liittyy. Työryhmän tuli tehdä valmistelutyö ja ehdotukset sen ratkaisemiseksi, käsitelläänkö kiinteistöjä koskevat kirjaamisasiat tulevaisuudessa tuomioistuimissa vai siirretäänkö ne Maanmittauslaitokselle ratkaistavaksi. Valmistelussa tuli ottaa huomioon sähköistä kiinteistönvaihdantaa selvittäneen toimikunnan loppumietinnössään (KM 2006:1) tekemät ehdotukset sekä muut aiemmat selvitykset. Hankkeessa tuli myös selvittää, olisiko mahdollista keskittää kirjaamisasiat johonkin tai joihinkin tuomioistuimiin ratkaistavaksi, jos ne säilytetään tuomioistuimien ratkaistavana. Tässä tarkoituksessa työryhmän tehtävänä oli 1) kuvata kirjaamisasioiden käsittelyn ja käsittelyjärjestelmän nykytila, 2) selvittää kirjaamisasioiden käsittelyn ja käsittelyjärjestelmän kehittämistarpeet ja –mahdollisuudet, 3) laatia olemassa olevien kehittämisehdotusten pohjalta esityksensä kirjaamisasioiden käsittelyn organisoimiseksi sekä 4) selvittää työryhmän ehdotusten taloudelliset, henkilöstöhallinnolliset, organisatoriset ja yhteiskunnalliset vaikutukset. Työryhmä saattoi luonnostella säädösehdotuksia ja kuulla asiantuntijoita. Työryhmän puheenjohtajaksi määrättiin osastopäällikkö Kari Kiesiläinen oikeusministeriön oikeushallinto-osastolta sekä jäseniksi tuotepäällikkö Henri Arvela Nordeasta, lainsäädäntöjohtaja Tiina Astola oikeusministeriön lainvalmisteluosastolta, maanmittausneuvos Pekka Halme maa- ja metsätalousministeriön maaseutu- ja luonnonvaraosastolta, maankäyttöinsinööri Matti Holopainen Kuntaliitosta, laamanni Juhani Mali Pieksämäen käräjäoikeudesta, ylitarkastaja Martti Raiskinmäki oikeusministeriön tietotekniikkakeskuksesta, osastosihteeri Kristiina Rautaheimo Kouvolan käräjäoikeudesta ja yli-insinööri Juha Tuomaala Maanmittauslaitoksesta. Työryhmän sihteereinä toimivat professori Matti Ilmari Niemi Lappeenrannan teknillisestä yliopistosta ja Yli-insinööri Martti Parviainen Maanmittauslaitoksesta. Työryhmä on pyrkinyt selvittämään kiinteistöjen kirjaamisasioiden kehityksen ja nykytilan, alan kansainvälisen kehityksen ja kirjaamisen kehittämistarpeet ja - mahdollisuudet. Kirjaamisen kehittämismahdollisuuksia on kartoitettu ja tarkasteltu yhtäältä tuomioistuinlaitoksen tai oikeushallinnon piirissä ja toisaalta osana Maanmittauslaitoksen toimintaa useiden vaihtoehtoisen mallien muodossa. Työryhmä on selvittänyt mainittujen vaihtoehtojen puolesta ja vastaan puhuvia perusteita samoin kuin mahdollisen kirjaamistehtävien siirron esteitä, edellytyksiä ja vaikutuksia. Käräjäoikeuksien kirjaamistoimintaan ei itsessään liity sen paremmin oikeudellisia kuin menettelyllisiäkään ongelmia. Käräjäoikeuksissa tuomarien ja notaarien rooli takaa kirjaamisratkaisujen oikeellisuuden silloinkin, kun niihin liittyy muita vaikeita oikeudellisia kysymyksiä. Käräjäoikeuksien toimintaa kirjaamisasioissa on kuitenkin tehostettava. Esimerkiksi keskittäminen joihinkin käräjäoikeuksiin helpottaisi kirjaamisasioihin liittyvää teknistä ja hallinnollista ohjausta ja koulutusta. Pelkästään kirjaamisoikeudelliset syyt eivät ole peruste siirtää kirjaamisasioita Maanmittauslaitoksen hoidettavaksi. Jos kuitenkin tuomioistuinlaitoksen kehittämisen lähtökohdaksi hyväksytään käräjäoikeuksien toiminnan kohdentaminen yhä selvemmin riita- ja rikosasioiden ratkaisemiseen, kiinteistöjen kirjaamisasioiden siirto Maanmittauslaitokselle tukee tätä tavoitetta. Siirtoa voidaan puoltaa myös tietoteknisten järjestelmien kehittämisen tehokkuudella sekä maantieteellisesti kattavalla asiakaspalveluverkostolla. Siirto tukisi myös Maanmittauslaitoksen tavoitetta keskittää valtion hoitamat kiinteistöjen muodostamista ja rekisteröintiä sekä kirjaamista koskevat asiat saman viranomaisen hoidettavaksi. Tähän ratkaisuun liittyvät henkilöstöjärjestelyt ovat todennäköisesti helpommat kuin käräjäoikeusvaihtoehdoissa. Siirto edellyttää kuitenkin merkittävää yleistä oikeudellista asiantuntemusta omaavan henkilökunnan rekrytoimista ja tähän liittyen Maanmittauslaitoksen ratkaisutoiminnan selkeätä vastuuttamista. Työryhmälle esitettyjen asiantuntijalausuntojen mukaan perustuslaki ei aseta estettä kirjaamisasioiden siirtämiselle Maanmittauslaitokselle. Työryhmän käsityksen mukaan päätös siitä, pysytetäänkö kiinteistöjen kirjaamisasiat tuomioistuinlaitoksessa vai siirretäänkö ne Maanmittauslaitokselle, on poliittinen ratkaisu siitä, mihin järjestelmän kehittämisen vaatimat resurssit halutaan ohjata. Matti Vanhasen toisen hallituksen hallitusohjelmasta 15.4.2007 saavutetun neuvottelutuloksen mukaan kiinteistöjen kirjaamisjärjestelmä uudistetaan, ja kirjaamisasiat siirretään Maanmittauslaitokselle. Työryhmä ei laatinut säädösehdotuksia. Työryhmä on kuullut asiantuntijoina ylijohtaja Pauli Karvista Maanmittauslaitoksesta, toimistopäällikkö Kari Sorsakiveä Helsingin kaupungista, kehittämispäällikkö Sakari Laukkasta oikeusministeriöstä, lainsäädäntöneuvos Marjut Jokelaa oikeusministeriöstä, talousjohtaja Harri Mäkistä oikeusministeriöstä, controller Tuomas Pöystiä valtionvarainministeriöstä, luottopäällikkö Heidi Hiltusta Nordeasta, professori Jarno Teporaa Helsingin yliopistosta, lainsäädäntöneuvos Tuula Majuria oikeusministeriöstä ja tietohallintojohtaja Kari Kujasta oikeusministeriöstä. Työryhmä on kokoontunut toimintansa aikana 15 kertaa. Työryhmälle myönnettiin jatkoaikaa ensin 15.2.2007 saakka ja sen jälkeen 16.4.2007 saakka. Helsingissä 16. päivänä huhtikuuta 2007. Kari Kiesiläinen Henri Arvela Tiina Astola Pekka Halme Matti Holopainen Juhani Mali Martti Raiskinmäki Kristiina Rautaheimo Juha Tuomaala KIINTEISTÖJÄ KOSKEVIEN KIRJAAMISASIOIDEN KÄSITTELYN KEHITTÄMINEN 16.4.2007 Mietinnön sisällysluettelo Saatekirje Mietinnön sisällysluettelo 1 Toimeksianto 2 Nykytila 2.1 Kirjaamisen rekisterijärjestelmä 2.1.1 Kiinteistötietojärjestelmä 2.1.2 Lainhuuto- ja kiinnitysrekisteri 2.1.3 Kiinteistörekisteri 2.1.4 Kiinteistötietojärjestelmä ja rekisterien väliset yhteydet 2.1.5 Kunta kiinteistö-, kiinnitys- ja kirjaamisjärjestelmän ylläpitäjänä ja hyödyntäjänä Kunta kiinteistörekisterin pitäjänä Kunta kiinteistötietojärjestelmän ylläpitäjänä ja käyttäjänä Kunnan etuosto-oikeus kiinteistön kaupassa Kunta maan ostajana ja myyjänä 2.2 Rekisterijärjestelmän kehittyminen, kansainvälinen vertailu ja muu lainvalmistelu 2.2.1 Rekisterijärjestelmän kehittyminen 2.2.2 Aiempi ja rinnakkainen lainvalmistelu 2.2.3 Kansainvälinen vertailu 2.3 Kirjaamismenettely, kirjaamisen vaikutukset ja tarvittava oikeudellinen asiantuntemus 2.3.1 Lainhuudatus Menettely Lainhuudon vaikutukset 2.3.2 Kiinnityksen kirjaaminen Menettely Kiinnityksen vaikutukset 2.3.3 Erityisen oikeuden kirjaaminen 2.3.4 Oikaisumenettely ja muutoksenhaku 2.3.5 Oikeudellisen asiantuntemuksen tarve 2.3.6 Kirjaamisen luonne 2.4 Valtion vahingonkorvausvastuu 2.5 Käytäntöä 2.6 Koulutus 2.7 Kirjaamistietojen käsittely 2.7.1 Tietojen tallentaminen 2.7.2 Tekninen järjestelmä ja sen kehittäminen 2.7.3 Kirjaamisjärjestelmän kustannukset 2.8 Henkilöstö 2.8.1 Työnjako käräjäoikeuksissa 2.8.2 Työnjako Maanmittauslaitoksessa 3 Kehittämistarpeet 3.1 Näkökulmat 3.2 Tuomioistuinlaitoksen kehittäminen 3.3 Maanmittauslaitoksen kehittäminen 3.4 Kirjaamisjärjestelmän tekninen kehittäminen 4. Arvioinnin perusteet 4.1 Ratkaisujen oikeellisuus 4.2 Palvelut kansalaisten ja muiden asiakkaiden kannalta 4.3 Henkilöstö 4.4 Tekniset järjestelmät ja prosessiperusteinen organisaatio 5. Kehittämisvaihtoehdot 5.1 Muutokset vuoden 1994 jälkeen 5.2 Sähköisen kiinteistönvaihdantajärjestelmän vaikutus 5.3 Ratkaisuvaihtoehdot 5.3.1 Kirjaamisen säilyttäminen kaikkien käräjäoikeuksien tehtävänä 5.3.2 Keskittäminen oikeushallinnon piirissä 5.3.3 Kirjaamistehtävien siirto Maanmittauslaitokselle 5.4. Kiinteistökirjaamisen pysyttäminen oikeushallinnon piirissä 5.4.1 Nykyisen järjestelmän kehittäminen Kuvaus Arviointia 5.4.2 Keskittäminen joihinkin käräjäoikeuksiin Kuvaus Arviointia 5.5 Kiinteistökirjaamisen siirtäminen Maanmittauslaitokselle Kuvaus Arviointia 6. Johtopäätökset 6.1 Tuomioistuinlaitoksen ja Maanmittauslaitoksen kehittäminen 6.2 Ratkaisujen oikeellisuus 6.3 Asiakkaiden palvelu 6.4 Teknisen järjestelmän kehittäminen 6.5 Henkilöstö 6.6 Lopuksi Liitteet: Liite 1 Kiinteistöjä koskevan rekisterijärjestelmän kehitys Liite 2 Aiempi ja rinnakkainen valmistelu Liite 3 Kansainvälinen kehitys kirjaamisessa 1 16.4.2007 KIINTEISTÖJÄ KOSKEVIEN KIRJAAMISASIOIDEN KÄSITTELYN KEHITTÄMINEN 1. Toimeksianto Työryhmän tehtäväksi asetettiin esittää kokonaistaloudellisesti tehokas kirjaamisasioiden käsitte- lystrategia, joka tekee mahdolliseksi kirjaamisasioiden edullisen käsittelyn palvelun laatutasosta tai oikeusturvasta tinkimättä. Työryhmän tuli valmistella ehdotukset sen ratkaisemiseksi, käsitelläänkö kiinteistöjä koskevat kirjaamisasiat tulevaisuudessa kuten nykyään kaikissa tuomioistuimissa, keskitetysti joissakin tuomioistuimissa vai siirretäänkö ne Maanmittauslaitokselle ratkaistaviksi ottaen huomioon säh- köistä kiinteistönvaihdantaa selvittäneen toimikunnan loppumietinnössään esittämät ehdotukset ja muut aiemmat selvitykset. Ehdotusten tekemiseksi työryhmän oli kuvattava kirjaamisasioiden käsittely ja käsittelyjärjes- telmän nykytila, selvitettävä kirjaamisasioiden käsittelyn ja käsittelyjärjestelmän kehittämistar- peet ja -mahdollisuudet, laadittava olemassa olevien kehittämisehdotusten pohjalta ehdotuksensa kirjaamisasioiden käsittelyn organisoimiseksi sekä selvittää ehdotusten taloudelliset, henkilöstö- hallinnolliset, organisatoriset ja yhteiskunnalliset vaikutukset. Toimeksiannon taustalla on julkishallinnon vaikeutuva taloudellinen tilanne. Erityinen merkitys on valtioneuvoston kehyspäätöksellä, jossa hallitus asetti tavoitteeksi, että vuoden 2011 loppuun mennessä keskimäärin vain puolet valtion henkilöstön poistuman johdosta vapautuvista työpai- koista täytetään. Suunnitelmat ovat tarkentuneet siten, että oikeusministeriön hallinnonalan osal- ta henkilöstön vähentämistarve on 720 henkilöä vuoteen 2011 mennessä. Oikeusministeriön toi- minnan turvaaminen muuttuvassa tilanteessa edellyttää useita tehostamistoimia, joista eräs on oikeusministeriön hallinnonalan tuottavuusohjelmaan kirjattu kirjaamisasioiden käsittelyn kehit- tämishanke. 2. Nykytila 2.1 Kirjaamisen rekisterijärjestelmä 2.1.1 Kiinteistötietojärjestelmä Kiinteistötietojärjestelmä (KTJ) koostuu lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin (kirjaamisosan eli oike- usrekisterin) ja kiinteistörekisterin (kiinteistöosan eli esinerekisterin) tiedoista. Mainitut rekisterit ovat yhteiskunnan keskeisiä perusrekistereitä. Kiinteistötietojärjestelmä on näiden rekistereiden varassa toimiva tietopalvelukokonaisuus. 2 Lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin merkitään kiinteistön omistussuhteita, kiinnityksiä ja sivullisten oikeuksia koskevat tiedot ja kiinteistörekisteriin kiinteistönmuodostumista ja kiinteistön fyysistä ulottuvuutta koskevat tiedot. Oikeusministeriö ylläpitää lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriä, johon käräjäoikeudet tekevät kirjaamisratkaisut sekä muut merkinnät. Kiinteistötietojärjestelmän tarkoituksena on tarjota yksityisille ja viranomaisille mahdollisimman selkeät, kattavat, luotettavat ja ajan tasalla olevat tiedot kiinteistöistä ja vastaavista yksiköistä helposti tavoitettavalla tavalla. Tiedot ovat julkisia; jokaisella on oikeus saada maksutta luetta- vakseen järjestelmässä ja sen rekistereissä olevia tietoja maanmittaustoimistoissa ja käräjäoike- uksissa. Rekisteritiedoista voi tilata erilaisia todistuksia tai otteita maksua vastaan. Valtaosa tie- doista haetaan internetin avulla, mutta suorakäyttöyhteys edellyttää käyttölupaa. Valtioneuvosto teki vuonna 1996 periaatepäätöksen kiinteistötietojärjestelmästä. Sen avulla py- rittiin luomaan edellytykset kiinteistötietojärjestelmän ja sen muodostamien rekisterien kehittä- miselle. Samalla pyrittiin purkamaan eri viranomaisten päällekkäistä rekisterinpitoa. Kiinteistö- tietojärjestelmästä säädettiin laki vuonna 2002 (453/2002). Vuosien 2003-2005 aikana toteutettiin kiinteistötietojärjestelmän kiinteistöosan uudistaminen. Maanmittauslaitoksen ja kuntien kiinteistörekisterit rekisterikartta mukaan lukien yhdistettiin valtakunnalliseksi kiinteistörekisteriksi. Kirjaamisosan osalta uudistuksia ei ole vielä toteutettu. Uusi kiinteistötietojärjestelmä syntyi 1.6.2005, kun järjestelmän kiinteistöosan uudistus valmis- tui. Sitä ennen 86 kunnan ja Maanmittauslaitoksen kiinteistötiedot olivat erillisissä rekistereissä. Niistä ylläpidettiin yhtenäistä kopiota lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin yhteydessä. Kiinteistötie- tojen kahdenkertainen tallentaminen lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin yhteyteen jatkuu edelleen, mutta kiinteistötietojen kopioinnin lähteenä on nykyisin valtakunnallinen kiinteistörekisteri. Kiinteistötietojärjestelmän kustannukset ovat nykyään noin 12.4 miljoonaa euroa vuodessa. Kus- tannukset katetaan tietopalvelusuoritteista saatavilla tuloilla. Kustannukset, jotka tuloilla kate- taan, aiheutuvat 1) tietopalvelujärjestelmän hallinnosta, 2) tietopalvelujärjestelmän ylläpidosta sekä kehittämisinvestoinneista ja 3) muista kiinteistötietojärjestelmän toimenpiteistä. Tällä het- kellä oikeushallinnon tietopalvelusuoritteista saatava osuus tuloista perustuu pääasiassa niihin lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin pitämisestä aiheutuviin kustannuksiin, joita ei kateta hakemus- maksuin. Käräjäoikeuksien kiinteistöasioiden kokonaiskustannukset olivat oikeushallinnossa käytössä ole- van seurantajärjestelmän mukaan vuoden 2006 alkupuoliskolta n. 7.600.000 euroa eli hieman yli 15 miljoonaa vuodessa. 2.1.2 Lainhuuto- ja kiinnitysrekisteri Lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin ensisijainen tarkoitus on edistää kiinteistön kauppaa ja kiinteän omaisuuden käyttöä vakuutena sekä turvata kiinteistöön kohdistuvien oikeuksien pysyvyys. Kir- jaamisjärjestelmä luo edellytykset turvallisille kiinteistöjä koskeville oikeustoimille. Vuoden 1995 maakaarella lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin tiedoille annettiin ns. julkinen luotettavuus. 3 Rekisteriin tehdään kirjauksia ja muita merkintöjä. Kirjauksia ovat lainhuudatus (kiinteän omai- suuden saannon kirjaaminen), kiinnitys (kiinteistön vakuuskäyttöä varten) ja erityisen oikeuden kirjaaminen (käyttö- tai irrottamisoikeuden kirjaaminen). Kirjaamisasioissa toimivaltainen viranomainen on nykyään se käräjäoikeus, jonka tuomiopiirissä haettavan kirjauksen kohteena oleva kiinteistö sijaitsee. Kirjaamisasioita käsitellään kaikissa Suomen 56 käräjäoikeudessa. Käräjäoikeuksiin saapui vuonna 2006 noin 508 000 kirjaamishakemusta. Ratkaisujen määrä oli noin 505 000. Hakemusten määrän voidaan ennakoida vähenevän maakaaren siirtymäkauden päätyttyä vuoden 2006 lopussa. K Ä R Ä J Ä O I K E U K S I E N K I IN T E I S T Ö A S I A T 0 1 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 4 0 0 0 0 0 5 0 0 0 0 0 6 0 0 0 0 0 7 0 0 0 0 0 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 S a a p u ne e t R a tk a is tu t V ir e illä KIINTEISTÖASIAT 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Saapuneet 490 268 660 567 617 369 555 470 505 148 534 853 486 389 464 888 482 384 508 116 Ratkaistut 447 224 651 090 648 533 565 721 507 210 537 983 485 218 466 489 485 779 505 667 Vireillä 43 044 55 899 29 777 21 585 21 597 18 938 20 164 18 865 15 742 18 149 4 K Ä R Ä J Ä O I K E U K S IE N L A I N H U U T O A S I A T 0 2 0 0 0 0 4 0 0 0 0 6 0 0 0 0 8 0 0 0 0 10 0 0 0 0 12 0 0 0 0 14 0 0 0 0 16 0 0 0 0 1 9 9 7 1 9 98 1 99 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 03 2 00 4 20 0 5 2 0 0 6 S a a p un e e t R a tk a is tu t V ire illä LAINHUUTOASIAT 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Saapuneet 121970 137296 122356 116255 106180 110879 111130 110 464 114 813 110 150 Ratkaistut 108668 131308 135205 119401 107389 112007 110271 111 120 115 994 108 834 Vireillä 13302 20930 10590 8300 8221 7353 8137 7745 6689 7978 K Ä R Ä J Ä O I K E U K S I E N K I I N N I T Y S A S I A T 0 1 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 4 0 0 0 0 0 5 0 0 0 0 0 6 0 0 0 0 0 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 S a a p u n e e t R a tk a is tu t V ir e illä KIINNITYSASIAT 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Saapuneet 368298 523271 495013 439215 398968 423974 375259 354 424 367 571 397 966 Ratkaistut 338556 519782 513328 446320 399820 425975 374947 355 369 369 785 396 833 Vireillä 29742 34969 19187 13285 13376 11585 12027 11120 9053 10171 5 Vuonna 2006 saapuneista kiinteistöasioita lainhuutoasioita oli n. 22 % (110.150 kpl) ja muita kiinteistöasioita n. 78 % (397.966 kpl). Vuonna 2005 vastaavat luvut olivat 24 % (114.543 kpl) ja 76 % (367.571 kpl). Vuosittaiset muutokset ovat olleet varsin pieniä ja seuraavat taloudellisia suhdanteita. Vuosien 1998 ja 1999 tavanomaista suuremmat hakemustan määrät selittyvät myös nykyisen maakaaren voimaantulolla vuoden 1997 alussa. Kirjaamisvelvollisuuden alaa laajennet- tiin, ja määräalan ja käyttöoikeuden haltijoille asetettiin ennen lain voimaantuloa saatuja määrä- aloja ja käyttöoikeuksia koskeva kahden vuoden määräaika kirjaamiselle. Oikeusministeriössä on arvioitu lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin teknisen kehittämisen vaihtoeh- toja ja niiden kustannuksia. Koko rekisterin uudistaminen tulee maksamaan 9 - 11 miljoonaa eu- roa. Arvio perustuu nykyiseen tilanteeseen. On kuitenkin mahdollista muuntaa nykyinen sovellus uuteen tekniseen ympäristöön. Kustannukset olisivat tällöin noin kolmannes kokonaisuudistuk- sesta. Voidaan myös tyytyä lisäpalveluihin, rakennettuina nykyisen kiinteistötietojärjestelmän päälle. Sähköinen kiinteistönvaihdantajärjestelmä voidaan toteuttaa tällä tavalla. 2.1.3 Kiinteistörekisteri Kiinteistörekisteriä pidetään kiinteistöistä ja muista maa- ja vesialueiden yksiköistä. Kiinteistö- rekisteri sisältää kunkin kiinteistön perustiedot niin kuin kiinteistötunnuksen, pinta-alan, nimen ja sijaintikunnan sekä kylän tai kunnanosan. Lisäksi rekisterissä on tietoja kiinteistön muodosta- misesta, muista kiinteistötoimituksista ja viranomaispäätöksistä, tieoikeuksista, rasitteista, muista kiinteistön käyttöoikeuksista ja -rajoituksista, kaavoista, tonttijaosta ja rakennuskielloista sekä osuuksista yhteisiin alueisiin. Rekisteriin merkitään myös kiinteistöstä luovutetut määräalat ja erillisinä luovutetut yhteisalueosuudet. Kiinteistörekisteri sisältää ominaisuustietojen lisäksi si- jaintitietoja, jotka mahdollistavat paikantamisen ja karttamuotoisen esittämisen. Kiinteistörekis- terikartta osoittaa voimassa olevan kiinteistöjaotuksen. Kiinteistörekisterin pitäjinä toimivat Maanmittauslaitoksen maanmittaustoimistot (13 kpl) ja kunnat (83 kpl). Kaupunkikunnat toimivat asemakaava-alueidensa rekisterinpitäjinä ranta- asemakaava-alueita lukuun ottamatta. Vuonna 2006 tehtiin runsaat 88.000 rekisteröintitapahtumaa, joista Maanmittauslaitoksen rekis- terinpidon osuus oli 87 % ja kuntien 13 %. Uusia kiinteistöjä muodostetaan vuosittain n. 35 000 kpl. Voimassa olevia kiinteistöjä oli vuoden 2006 lopussa yhteensä n. 2,66 miljoonaa yksikköä, joista 85 % on muodostettu Maanmittauslaitoksessa ja 15 % kunnissa. Vuosittain lainhuutopää- töksistä noin 25.000 kpl johtaa määräalan lohkomiseen. Maanmittaustoimistot tai asemakaava- alueella kuntien kiinteistöinsinöörit rekisteröivät määräalat kiinteistörekisteriin kaupanvahvista- jien lähettämien ilmoitusten tai käräjäoikeuksien toimittamien saantokirjakopioiden perusteella. Määräalatietoja välitetään päivittäin massatiedonsiirtoina kiinteistötietojärjestelmän kirjaa- misosaan. Kun määräalan saajalle on myönnetty lainhuuto, käräjäoikeus lähettää tiedon maan- mittaustoimistoon. Lohkominen tulee automaattisesti vireille sen jälkeen, kun käräjäoikeiden lainhuutoilmoitus on saapunut. 2.1.4 Kiinteistötietojärjestelmä ja rekisterien väliset yhteydet Lain kiinteistötietojärjestelmästä ja siitä tuotettavasta tietopalvelusta (453/2002) antamisen tar- koituksena oli järjestää lailla aiemmin tiedontuottajien ja palvelutoimittajien välisiin sopimuksiin 6 perustuvat kiinteistötietopalvelu ja sen kehittäminen. Maakaaren kirjaamismenettelyä ja lainhuu- to- ja kiinnitysrekisterin pitoa koskevat säädökset sekä laki lainhuuto- ja kiinnitysrekisteristä jäi- vät sellaisenaan voimaan. Lakia kiinteistörekisteristä ei kiinteistötietojärjestelmän toimivaltasuh- teiden osalta muutettu. Tiedontuottajina kiinteistötietojärjestelmän ylläpitovastuu on kiinteistö- rekisteriosan osalta Maanmittauslaitoksella ja kiinteistörekisteriä pitävillä kunnilla sekä lainhuu- to- ja kiinnitysrekisterin osalta oikeusministeriöllä ja kirjaamisviranomaisina toimivilla käräjäoi- keuksilla. Kiinteistötietojärjestelmälain myötä tietopalvelun hallinto ja kehittäminen osoitettiin yhdelle vi- ranomaiselle, Maanmittauslaitokselle. Lain voimaanpanon toteutusta ohjaamaan laissa määritel- tiin kiinteistötietojärjestelmän neuvottelukunta, jonka asettaa maa- ja metsätalousministeriö. Kiinteistönmuodostaminen tai muu kiinteistötoimitus voi seurata omistusluovutusta, mutta liityn- tä koskee vain osaa kirjaamisasioista. Kysymys on yleensä määräaloista. Määräaloja koskevien lainhuudatusasioiden osuus kaikista lainhuudatusasioista on lukumääräisesti noin neljännes ja lukumääräisesti niiden osuus kaikista kirjaamisasioista noin 5 prosenttia. Kiinteistötietojärjestelmässä on päällekkäisyyksiä. Kiinteistörekisteritiedoista ns. ominaisuustie- dot (kiinteistörekisteritiedot poisluettuna numeeriset karttatiedot) ovat sekä Maanmittauslaitok- sen ylläpitämässä valtakunnallisessa kiinteistörekisterissä että oikeusministeriön ylläpitämässä lainhuuto- ja kiinnitysrekisterissä. Maanmittauslaitos siirtää kiinteistötietojärjestelmän kiinteistöosasta muuttuneet kiinteistötiedot sekä tiedot uusista määräaloista jokaisena arkipäivänä vanhan kiinteistötietojärjestelmän kiinteis- töosaan. Uusista määräaloista välitetään myös tiedot luovutuksen saajasta ja luovuttajasta. Lisäk- si Maanmittauslaitos siirtää joka päivä kiinteistön kauppahintarekisteristä tiedot uusista kiinteis- tön luovutuksista kauppahintarekisteristä lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin. Luovutustietojen siir- to koskee vain niitä kiinteistöjä, joita ei ole ehditty huudattaa siirtohetkeen mennessä. Tietoja luovutetaan myös muille viranomaisille. Seuraavassa kuvassa on kuvattu tietojen päällekkäisyyttä ja tietojen siirtoja kiinteistötietojärjes- telmässä ja sen ulkopuolelle: 7 2.1.5 Kunta kiinteistö-, kiinnitys- ja kirjaamisjärjestelmän ylläpitäjänä ja hyödyntäjänä Kunta kiinteistörekisterin pitäjänä Kaupunkikunnat ovat perinteisesti toimineet asemakaava-alueidensa rekisterinpitäjinä. Nykyään kunta voi asemakaava-alueiden osalta, ranta-asemakaava-alueita lukuun ottamatta, päättää, että se ottaa huolehtiakseen kiinteistörekisterin pitämisestä. Toimiessaan kiinteistörekisterin pitäjänä kunta voi vaikuttaa asemakaava-alueen kiinteistönmuodostuksen toimivuuteen, laatuun ja kus- tannuksiin osana kunnan maankäytön suunnittelun ja rakentamisen kokonaisprosessia. Kunta voi halutessaan luopua kiinteistörekisterin pitämisestä. Kuntarakenneuudistus ja sen keskeiset tavoit- teet palvelutuotannon tehostamiseksi ovat lisänneet kuntien kiinnostusta hoitaa asemakaava- alueiden kiinteistörekisterin hoitamiseen kuntien seudullisena yhteistyönä. Yhteinen valtakunnal- linen kiinteistörekisteri ja sen ylläpitojärjestelmä mahdollistavat joustavat muutokset kiinteistö- rekisterinpitovastuita uudelleen järjesteltäessä. Kunnassa rekisterin pitäjänä toimii kunnan kiinteistöinsinööri. Kunnat voivat ulkoistaa ja kilpai- luttaa kiinteistöinsinöörin tehtävät. Tällä hetkellä seitsemän kuntaa ostaa kiinteistöinsinöörin palvelun toiselta kunnalta ja kahdeksan kuntaa maanmittaustoimistolta. Kunta kiinteistötietojärjestelmän ylläpitäjänä ja käyttäjänä Jokaisella kunnalla on velvollisuus toimittaa tietoja asemakaavoista ja eräistä muista kunnan pää- töksistä merkittäväksi kiinteistörekisteriin ja kiinteistötietojärjestelmään. Jokaisella kunnalla on viranomaistehtävissään oikeus käyttää kiinteistötietojärjestelmää ja antaa siitä otteita. 8 Kunnan etuosto-oikeus kiinteistön kaupassa Kunnalla on etuosto-oikeus kunnan alueella sijaitsevan kiinteistön kaupassa. Kunta voi käyttää etuostoa maan hankkimiseksi yhdyskuntarakentamista sekä virkistys- ja suojelutarkoituksia var- ten. Pääkaupunkiseudulla etuoston käyttöön ei liity edellä mainittuja käyttötarkoitusrajoituksia. Etuosto-oikeus tulee ajankohtaiseksi, kun kunta on saanut tiedon kiinteistön kaupasta. Julkisen kaupanvahvistajan on seitsemän päivän kuluessa luovutuksen vahvistamisesta ilmoitettava kun- nalle luovutuksesta. Kaupanvahvistajan on kunnan pyynnöstä annettava kunnalle kopio luovu- tuskirjasta. Etuostopäätös on tehtävä ja siitä ilmoitettava käräjäoikeudelle kolmen kuukauden kuluessa luo- vutuskirjan tekemisestä. Kiinteistön luovutukselle ei myönnetä lainhuutoa ennen kuin etuostolle varattu määräaika on päättynyt, ellei kunta ole antanut todistusta siitä, että se ei käytä oikeuttaa. Kunnan käyttäessä etuosto-oikeutta lainhuudatuksen määräaika alkaa siitä, kun etuosto on lop- puun saatettu, eli siitä, kun kunnan päätös etuosto-oikeuden käyttämisestä on saanut lainvoiman. Lainhuudon merkitseminen erehdyksessä ei estä etuostoa. Etuosto-oikeuden käyttämisilmoituk- sesta on tehtävä merkintä lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin. Kunta maan ostajana ja myyjänä Kunnat ovat kiinteistörekisteri- sekä kiinnitys- ja kirjaamisjärjestelmän keskeisiä käyttäjiä ja tie- don tuottajia. Ne ovat asemakaava-alueiden osalta hallitseva toimija maan ostajan ja myyjänä. Ne ovat myös merkittävässä määrin osapuolina asemakaava-alueilla tehtävissä kiinteistön kau- poissa. Kunnat valmistelevat itse kiinteistökaupat, joissa ne ovat osapuolena. 2.2 Rekisterijärjestelmän kehittyminen, kansainvälinen vertailu ja muu lainvalmistelu 2.2.1 Rekisterijärjestelmän kehittyminen Kiinteistöjä koskevat rekisterit ovat kehittyneet toisistaan riippumatta. Kirjaaminen säilyi osana alioikeusmenettelyä ja periaatteessa pöytäkirjaamiseen muodossa lain lainhuuto- ja kiinnitysre- kisteristä tuli voimaan tuloon saakka vuonna 1987. Vuoden 1930 lainhuudatuslaissa säädettiin lainhuudon oikeusvaikutuksista, ja lain osoittamalla tavalla ryhdyttiin keräämään omistustietoja alioikeuksien väliaikaisiin korttimuotoisiin lainhuutorekistereihin. Myöhemmin 1900-luvulla myös kiinnityksistä ryhdyttiin pitämään samanlaisia manuaalisia rekistereitä, ja kirjaamismenet- telyä uudistettiin. Maanmittaushallinnon ja kaupunkien toimittamia tietoja kiinteistöyksiköistä käytettiin lainhuutojen ja kiinnitysten kohdetietoina. Mainitun vuoden 1987 lain perusteella korttirekistereiden tietoja ryhdyttiin siirtämään yhdistet- tyyn, valtakunnalliseen ja sähköiseen lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin. Vuoden 1995 maakaares- sa uudistettiin kirjaamismenettelyä, ja lainhuuto- ja kiinnitysrekisteri sai julkisen luotettavuuden. Kiinteistörekisterin historiallisena taustana ovat maan verottaminen ja jaot. Vuonna 1812 perus- tettiin maakirjarekisteri, joka vuonna 1895 muuttui maarekisteriksi. Rekisterit korvasivat maakir- jat. Maaseudun ja kaupunkien kiinteistöjärjestelmien ero säilyi vuoden 1951 ja 1960 jakolaeissa. 9 Vuoden 1985 kiinteistörekisterilaki yhdisti yksikkörekisterit, ja tiedot siirrettiin valtakunnalli- seen ja sähköiseen rekisteriin. Kirjaamisen ja kiinteistörekisterin historiallinen kehitys on esitetty laajemmin liitteessä 1. 2.2.2 Aiempi ja rinnakkainen lainvalmistelu Suomessa on suunniteltu kiinteistöjä koskevien rekisterien sähköistämistä ja yhdistämistä jo 1960-luvulta alkaen. Valtioneuvoston vuoden 1993 hallinnon uudistamista koskeneessa periaate- päätöksessä edellytettiin, että lainhuudatus- ja kiinnitysasioiden siirtomahdollisuudet maanmitta- ushallinnolle selvitetään. Samana vuonna asetettiin työryhmä selvittämään siirtoa. Työryhmä päätyi seuravana vuonna antamassaan mietinnössä siihen, että selvityksessä ei tullut esiin seikko- ja, jotka selvästi puoltaisivat kirjaamisasioiden siirtoa maanmittaushallinnolle. Sen sijaan työ- ryhmä piti perusteltuna, että oikeusministeriö yhdessä Maanmittauslaitoksen kanssa selvittää kir- jaamistietoja ja maanmittaushallinnon kiinteistötietoja koskevien tietojärjestelmien yhdistämis- mahdollisuudet. Oikeusministeriössä valmistui vuonna 1998 Tuomioistuimet 2000-luvulle perusselvitys, jossa tarkasteltiin koko tuomioistuinlaitosta ja sen tehtäviä. Selvityksessä pohdittiin myös kirjaamisen asemaa osana käräjäoikeuksien toimintaa. Kirjaamisasioiden osalta esitettiin sitovalla tavalla rat- kaistavaksi kysymys siitä, käsitelläänkö kirjaamisasiat tuomioistuimessa vai Maanmittauslaitok- sessa. Jos asiat jäävät tuomioistuimiin, tulisi harkita niiden keskittämistä tarkoituksenmukaisella tavalla joihinkin käräjäoikeuksiin. Selvitystä seurasi laaja lausuntokierros. Kaikki lausunnon an- taneet vastustivat keskittämistä. Sen sijaan käsitykset kirjaamisasioiden käsittelypaikasta vaihte- livat; mm. tuomioistuinten näkemykset poikkesivat selvästi toisistaan. Valtioneuvosto asetti vuonna 2001 komitean selvittämään tuomioistuinlaitoksen kehittämistä. Komitea otti nimekseen tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitea. Se antoi lopullisen mietintönsä vuonna 2003 (KM 2003:3). Komitea katsoi, että kiinteistöjä koskevat kirjaamisasiat tulisi siirtää käräjäoikeuksista hallintoviranomaisille. Järjestetyssä lausuntokierroksessa ei kysytty kirjaamis- asioista. Kirjaamisasioiden kehittämiseen liittyvät ja siihen vaikuttavat eräät rinnakkaiset kehittämishank- keet. Tärkein on selvitys sähköisestä kiinteistönvaihdannasta (KM 2006:1). Myös summaaristen asioiden kehittämistä selvittäneen työryhmän mietintö (2006:15) on otettava huomioon. Mainit- tuja lainvalmistelutöitä tarkastellaan laajemmin liitteessä 2. 2.2.3 Kansainvälinen vertailu Euroopassa kiinteistöjä koskevat rekisterijärjestelmät ovat laajasti muutosten kohteena. Muutok- set ovat johtuneet rekisterien sähköistämisestä ja viime vuosina hankkeista siirtyä sähköisiin kiinteistönvaihdantajärjestelmiin. Kiinteistökirjaaminen ei kuulu Euroopan unionin toimialaan. Unionin myötävaikutuksella on kuitenkin aloitettu yhteistyöhankkeita. Ruotsilla on Suomen kanssa yhteinen historiallinen tausta myös kirjaamisen ja kiinteistörekiste- rin osalta. Kehitys sekä oikeus- että esinerekisteriä koskien on ollut samanlainen kuin Suomessa, joskin Ruotsissa uudistukset on tehty aiemmin. Kirjaaminen on Ruotsissa vielä toistaiseksi kärä- 10 jäoikeuksien tehtävänä. Olennaisina eroina Suomeen nähden ovat itsenäiset kirjaamisviranomai- set käräjäoikeuksien yhteydessä ja kirjaamisen keskittäminen seitsemälle kirjaamisviranomaisel- le. Ruotsissa on tehty lukuisia esityksiä kirjaamisen siirtämiseksi Ruotsin maanmittauslaitoksen tehtäväksi. Vuonna 2000 kirjaamis- ja kiinteistörekisterit yhdistettiin, ja yhdistettyä rekisteriä ryhtyi pitämään maanmittauslaitos. Ruotsissa julkaistiin vuonna 2005 hallituksen esitys, jonka mukaan kirjaamisasiat siirrettäisiin maanmittauslaitoksen johdon alaisuuteen. Muutosta valmistelemaan asetettiin selvittäjä, joka an- toi mietintönsä 31.1.2007 (SOU 2007:7). Mietinnön mukaan valtakunnallisena kirjaamisviran- omaisena tulisi toimimaan maanmittauslaitos. Kirjaamistehtävät erotettaisiin tuomioistuinorgani- saatiosta. Kirjaamisviranomaisella olisi seitsemän alueellista kirjaamistoimistoa. Toimistot tar- koittavat nykyisiä kirjaamisviranomaisia. Kirjaamistoiminta tulisi jatkumaan näin ollen nykyisel- lä seitsemällä paikkakunnalla mutta maanmittauslaitoksen alaisuudessa. Myös Tanskassa kirjaaminen on kuulunut alioikeuksien tehtäviin. Vuonna 2007 annettiin lait, joiden mukaan alioikeuksien määrä väheni 82:sta 24:ään, ja kirjaamisasiat keskitettiin yhteen erityistuomioistuimeen, jonka toimialueena on koko maa. Tanskassa ollaan siirtymässä sähköi- seen kiinteistönvaihdantajärjestelmään ja laajasti myös automaattiseen kirjaamismenettelyyn. Samoin kuin muissa Pohjoismaissa kirjaamisasiat ovat kuuluneet Norjassa alioikeuksille. Vuon- na 2003 kirjaamislakia muutettiin siten, että kirjaamisasiat siirrettiin ja keskitettiin maanmittaus- laitoksen pääkonttorin hoidettavaksi. Norjan kiinteistöjä koskevaa tietojärjestelmää sähköiste- tään. Muissa Euroopan maissa kirjaamisjärjestelmät ja niiden perinteet ovat varsin erilaisia. Saksassa kiinteistökirjoja pitävät pääsääntöisesti paikalliset alioikeudet. Alankomaissa oikeus- ja yksikkö- rekisterit on yhdistetty, ja yhdistettyä rekisteriä pitää hallinnollinen viranomainen. Englannissa on alunperinkin tunnettu vain yhdenlainen kiinteistöjä koskeva rekisteri. Rekisteri sisältää sekä oikeus- että yksikkötietoja, joskin sen varsinainen tarkoitus on toimia kirjaamisrekisterinä. Re- kisteriä pitävät toimistot, jotka muodostavat itsehallinnollisen ja valtiosta erotetun organisaation. Kansainvälistä vertailua on esitetty laajemmin liitteessä 3. 2.3. Kirjaamismenettely, kirjaamisen vaikutukset ja tarvittava oikeudellinen asiantuntemus Kirjaamisasia on ratkaistava viivytyksettä hakemuksen mukaisesti, jollei lakiin perustuvaa estet- tä ole. Ratkaisu tehdään hakemuksen vireille tulon ajankohdan olosuhteiden mukaan. Päätös kir- jaamisesta tehdään merkitsemällä ratkaisu lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin. Jos ratkaisu poikke- aa hakemuksesta, hakijalle annetaan lisäksi erillinen päätös. Kirjaamishakemus ja sen käsittely säännellään maakaaressa. Oikeusministeriössä on laadittu hakemuslomakkeita, joita hakija voi halutessaan käyttää. Maakaari sääntelee kirjaamismenettelyn kattavasti ja tarkasti. Tarvittaessa voidaan soveltaa oi- keudenkäymiskaaren riita-asioita koskevia säännöksiä. Oikeudenkäymiskaaren säännöksiä jou- dutaan soveltamaan erittäin harvoin. 11 2.3.1 Lainhuudatus Menettely Lainhuudatuksella kirjataan kiinteän omaisuuden (omistusoikeuden) saanto. Jokainen on velvol- linen hakemaan lainhuutoa kiinteistön tai sen määräosan tai määräalan saannolleen määräajassa. Hakijan on esitettävä selvitys saannostaan ja sen pätevyydestä. Käräjäoikeudessa tutkitaan saan- non muodollinen ja aineellinen pätevyys sekä edeltäjän omistusoikeus. Hakemus ja tarvittavat liitteet vaihtelevat tapauksittain. Yksinkertaisissa yksityishenkilöiden vä- lisissä kiinteistönkaupoissa, jotka muodostavat noin 2/3 kaupoista, välttämättömiä asiakirjoja ovat vain alkuperäinen kauppakirja ja kuitti varainsiirtoveron maksamisesta. Perhe- ja perintöoi- keudellisissa saannoissa sekä yhtiöiden välisissä kaupoissa asiakirjoja joudutaan esittämään usein laajemmin. Kirjaamisviranomainen selvittää saannon laillisuuden laajasti viran puolesta: sillä on velvollisuus hankkia tarvittavat ja viranomaisen käytettävissä olevista rekistereistä ilme- nevät tiedot. Lainhuuto voidaan myöntää, hakijalta voidaan pyytää täydentävää selvitystä, jos hakemus on puutteellinen, tai hakemus voidaan jättää lepäämään, jos omistusoikeuden lopullinen siirtyminen riippuu tulevasta tapahtumasta. Eräissä tilanteissa voidaan myöntää kuulutuslainhuuto. Lainhuutohakemuksen hylkääminen on harvinaista. Hakija voi täydentää hakemustaan, ja ellei pyydettyä täydennystä toimiteta, hakemus jätetään tutkimatta. Hakemus hylätään, jos on ilmeis- tä, ettei omistusoikeus ole tehokkaasti siirtynyt hakijalle. Hylkäävä ratkaisu ei estä tekemästä uutta samansisältöistä hakemusta. Epäselvissä tilanteissa hakemus usein peruutetaan. Jos saanto on riitainen, se osoitetaan erilliseen oikeudenkäyntiin, ja hakemus jätetään lepäämään oikeuden- käynnin ajaksi. Oikeudenkäynnin päätyttyä lainhuuto merkitään rekisteriin tuomioistuimen rat- kaisun mukaisesti. Lainhuudon vaikutukset Lainhuudatus ei ole edellytys kiinteistönkaupan tai muun saannon pätevyydelle. Huudatuksella ei myöskään ratkaista kysymystä omistusoikeudesta. Lainhuudon myöntämisestä riippumatta omistusoikeus kiinteistöön voidaan tutkia oikeudenkäynnissä tai kiinteistötoimituksessa, jos toi- mituksen aikana tulee esille riita. Lainhuuto- ja kiinnitysrekisterillä on sen sijaan julkinen luotet- tavuus. Lainhuuto riittää selvitykseksi omistusoikeudesta sekä uusia kirjaamishakemuksia tehtä- essä että kiinteistöä myöhemmin myytäessä tai pantattaessa. Kiinteistöjä koskevissa viranomais- toimissa luotetaan rekisterin osoittamiin omistustietoihin. Lainhuudatus korjaa muotovirheet välittömästi. Jos kiinteistö on joutunut pois oikealta omistajal- taan, luovutuksensaaja, joka on vilpittömässä mielessä luottanut luovuttajan lainhuutoon, voi saada suojaa, ja kiinteistö jää luovutuksensaajalle. Panttivelkoja tai erityisen oikeuden saaja voi luottaa samalla tavalla luovuttajan lainhuutoon. Suojaa voi saada myös sellaista sivullista koh- taan, jonka suostumus olisi ollut tarpeen luovutuksessa. Jos kiinteistö on luovutettu kahdelle, myöhempi luovutuksensaaja saa kiinteistön, jos hän on ollut vilpittömässä mielessä ja hakenut lainhuuto aiemmin kuin kilpaileva luovutuksensaaja. Maakaari sisältää myös aiempaa lainsää- 12 däntöä vastaavan säännöksen määräaikaisesta nautinnasta. Lisäksi julkiseen luotettavuuteen si- sältyy valtion ankara vahingonkorvausvastuu. Edellä kuvatut, lainhuudon varsinaisia oikeusvaikutuksia ilmentävät säännökset tulevat sovellet- tavaksi hyvin harvoin. Käytännössä tärkeitä ovat sen sijaan kirjausten tosiasiallinen luotettavuus ja julkisuus. Kirjatut saannot tai oikeudet osoittautuvat erittäin harvoin pätemättömiksi, ja lain- huuto- ja kiinnitysrekisteri antaa yleensä kattavat ja ajantasaiset tiedot kiinteistöjen omistussuh- teista ja niihin kohdistuvista sivullisten oikeuksista. Mahdollisuus, että sama kiinteä omaisuus luovutettaisiin usealle vilpittömässä mielessä olevalle henkilölle, vähentyi uuden maakaaren myötä, kun lainhuudatusajat lyhentyivät ja lainhuutoha- kemukset ryhdyttiin merkitsemään viipymättä lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin. Samaan suun- taan on vaikuttanut se, että saantotiedot kirjautuvat lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin. Käytännös- sä kaksoisluovutuksia ei juuri ilmene. 2.3.2 Kiinnityksen kirjaaminen Menettely Nykyisen maakaaren voimaantulo muutti kiinnityksen merkityksen. Kiinnitys on kiinteistön omistajan hakemuksesta tehtävä kirjaamistoimenpide, joka ei vielä merkitse velkojan panttioi- keuden syntymistä. Todistukseksi kiinnityksen vahvistamisesta ja käytettäväksi panttausasiakir- jana kirjaamisviranomainen antaa omistajalle panttikirjan. Kiinteistö pantataan omistajan ja vel- kojan välisellä sopimuksella ja luovuttamalla panttikirja velkojalle. Viranomaisen tai sivullisen lupa tai suostumus, joka on pätevän panttioikeuden edellytys, tarvitaan vasta panttausvaiheessa, ei kiinnitystä vahvistettaessa. Kiinnityksen vaikutukset Lainvoimaista kiinnityspäätöstä ei yleensä voida jälkikäteen riitauttaa; kiinnitys on pysyvä, vaik- ka kiinnityspäätös olisi tehty virheellisin perustein. Kiinnitysjärjestelmän väärinkäyttömahdolli- suuksia vähentää olennaisesti se, että panttioikeuden tehokkuutta ei ole sidottu kirjaamisvaihee- seen. Lakisääteisiä panttioikeuksia lukuun ottamatta kiinteää omaisuutta ei voi pantata muuten kuin kiinnityskirjauksen ja panttikirjan avulla. 2.3.3 Erityisen oikeuden kirjaaminen Lainhuudon ja kiinnityksen lisäksi lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin kirjataan tiettyjä erityisiä oi- keuksia. Näitä ovat vuokra- tai muu käyttöoikeus, eläkeoikeus, metsänhakkuuoikeus sekä oikeus ottaa maa-aineksia tai kaivoskivennäisiä tai muu näihin verrattava irrottamisoikeus. Lisäksi voi- daan kirjata sopimus kiinteistön hallinnan jakamisesta, tiettyjä rakennuksia tai laitteita koskevia oikeuksia sekä aineiston ja tarpeiston määrityksiä. Maanvuokraoikeuden tai muun toisen maahan kohdistuvan määräaikaisen käyttöoikeuden haltija on velvollinen hakemaan oikeutensa kirjaamista, jos oikeus saadaan siirtää kolmannelle kiinteis- tön omistajaa kuulematta ja jos alueella on tai sille saadaan sopimuksen mukaan rakentaa oikeu- 13 denhaltijalle kuuluvia rakennuksia tai laitteita. Oikeus on kirjattava sekä sen perustamisen että luovutuksen yhteydessä. Maanvuokraoikeus ja siihen kuuluva rakennus on useissa suhteissa rin- nastettu kiinteistöön. Vuokraoikeuksia rakennuksineen käytetäänkin laajasti kiinnityksen ja pant- tauksen kohteena. Muut erityisten oikeuksien kirjaukset ovat vapaaehtoisia. 2.3.4 Oikaisumenettely ja muutoksenhaku Kirjaamisviranomaisen on korjattava ilmeiset kirjoitus-, lasku- ja teknisestä viasta aiheutuneet sekä niihin verrattavat virheet. Kirjaamisviranomaisella on myös laaja oikeus korjata havaitse- mansa asiavirhe. Asiavirheen korjaaminen edellyttää niiden suostumuksen, joiden asema kor- jaamisen vuoksi heikkenee. Laaja oikeus korjata asiavirheitä perustuu kirjaamisratkaisuilta puut- tuvaan oikeusvoimaan. Tässä suhteessa ne poikkeavat selkeästi tuomioista. Muutosta kirjausratkaisuun haetaan hovioikeudessa ja edelleen korkeimmassa oikeudessa. Muu- toksenhaku tapahtuu pääosin oikeudenkäymiskaaren säännösten mukaisesti. Kirjaamisratkaisuihin haetaan muutosta hyvin harvoin. Hakija pyrkii normaalisti lisäselvitystä hankkimalla poistamaan havaitut puutteet. Lepäämismenettelyn avulla pyritään myös esteiden poistamiseen. Lisäksi muutoksenhaun vähäisyyteen on johtanut itseoikaisun keskeinen asema. 2.3.5 Oikeudellisen asiantuntemuksen tarve Lainhuudatustutkinnassa selvitetään hakijan ja tarpeen vaatiessa hänen edeltäjiensä saantojen pätevyys. Tutkinta kohdistuu hakijan toimittamiin asiakirjoihin ja rekisteritietoihin. Hakijan tai muun henkilön kuuleminen on mahdollista, mutta kirjaamismenettelyssä ei voida kuulla todista- jia, eikä samanlainen näytön arviointi kuin oikeudenkäynnissä tule kysymykseen. Lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin kattavuuden ja ajantasaisuuden parantuessa tutkinta on keskittynyt yhä use- ammin vain viimeiseen saantoon. Lainhuudatuksessa oikeudellista asiantuntemusta tarvitaan erityisesti sellaisten hakemusten tut- kinnassa, joissa joudutaan selvittämään saantoketjuja tai joihin liittyy esimerkiksi perhe- ja pe- rintöoikeudellisia tai yhteisöoikeudellisia kysymyksiä. Laajat, tulkinnanvaraiset tai muuten vai- keasti ratkaistavat hakemukset on siirrettävä notaarin tai käräjäoikeuden lainoppineen jäsenen ratkaistavaksi käräjäoikeuslain 19.2 §:n mukaisesti. Tutkintaan liittyy varainsiirtoveron maksa- misen valvonta. Valvonta yksinkertaistui siirryttäessä leimaverosta varainsiirtoveroon. Tältä osin valvonta ei normaalisti edellytä oikeudellista asiantuntemusta. Nykyisen maakaaren voimaantulo vahvisti kirjaamisen oikeusvaikutuksia, joten periaatteessa tutkinnan merkitys korostui. Kiinnityksen vahvistaminen on useimmissa tapauksissa teknisluonteinen kirjaamistoimenpide, johon liittyvä tutkinta on hyvin vähäinen. Käytännössä ainoastaan hakijan oikeus toimia hakijana tarkistetaan. Tutkintaa yksinkertaistaa hakijan lainhuudatus kiinnityksen vahvistaminen edelly- tyksenä. Sellainen uuden kiinnityksen vahvistaminen, jossa kiinnityksen kohteena on koko kiin- teistö eikä kohteeseen ole aiemmin vahvistettu yhteiskiinnityksiä, ei edellytä oikeudellista asian- tuntemusta. Tällaisia on noin 90 % kiinnitysten vahvistamisista. Oikeudellista asiantuntemusta 14 edellyttävät sen sijaan useat maakaaren 18. luvun sääntelemät kiinnityksen muuttamispäätökset samoin kuin yhteiskiinnitystilanteet. Erityisten oikeuksien kirjaamisessa lähtökohtana on vastaava tutkinta kuin lainhuudatuksessa. Kirjaukset kiinteistön hallinnan jakamisesta, sivullisen oikeudesta kiinteistöä tai käyttöoikeutta palvelevaan irtaimeen esineeseen tai kiinteistön ainesosien tai tarpeiston määrityksestä ovat käy- tännössä osoittautuneet vaativiksi, ja tulkintaongelmia on ilmennyt. Nämä erityistyyppiset kirja- ukset edellyttävät oikeudellista asiantuntemusta. 2.3.6 Kirjaamisen luonne Kirjaaminen osana alioikeuksien perinteistä toimintaa on usein leimannut käsityksiä sen luon- teesta. Se on aiemmin usein pyritty näkemään osana lainkäyttöä, ns. vapaaehtoisena oikeuden- hoitona. Samalla on kuitenkin yleensä tunnustettu kirjaamisen erityinen ja varsinaisesta lainkäy- töstä poikkeava luonne. Kirjaamisen sanotaan antavan oikeussuojaa tulevaisuudessa mahdolli- sesti tapahtuvia oikeudenloukkauksia kohtaan. Prosessioikeudellisessa kirjallisuudessa hakemus- lainkäytön on katsottu rinnastuvan pikemminkin hallintoon kuin lainkäyttöön. Perustuslakivaliokunta on tarkastellut kirjaamisasioiden luonnetta käräjäoikeuslain antamisen johdosta antamassaan lausunnossa (PeVL 4/1993). Lausunnon perusteella ei voi kuitenkaan teh- dä suoria johtopäätöksiä kirjaamisen luonteesta (ks. tarkemmin liite 2). Tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitea on katsonut, että kirjaamisasiat ovat edelleen käräjäoi- keuksissa lähinnä tarkoituksenmukaisuussyistä ja pitkän perinteen vuoksi. Kirjaamisasiassa teh- tävä päätös on oikeudelliselta muodoltaan lähellä hallinnollista lupapäätöstä, ja kiinteistöoikeu- den haltija saisi oikeutensa turvatuksi myös tämän tyyppisellä hallintopäätöksellä. Myös kirjaa- misjärjestelmän korkeatasoinen ylläpito voidaan turvata hallintoviranomaisessa (ks. tarkemmin liite 2). Kirjaamisen luonnetta ei voi päätellä lainkäytön ja hallinnon välisen jaon avulla. Asiallisesti ky- symys on edellä tarkastelluista kirjaamisen oikeusvaikutuksista, oikeusvarmuudesta ja oikeudel- lisen asiantuntemuksen tarpeesta. Toisaalta kirjaamisen luonnetta koskevien määritelmien poh- jalta ei voida myöskään ratkaista kysymystä tarkoituksenmukaisimmasta kirjaamisviranomaises- ta. Oikeusvarmuuden toteutuminen ja oikeudellisen asiantuntemuksen turvaaminen ovat sen si- jaan keskeisiä vaatimuksia, jotka asetetaan valittavalle kirjaamisviranomaiselle ja -menettelylle. 2.4. Valtion vahingonkorvausvastuu Valtio vastaa järjestelmän ylläpitäjänä lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin sekä kirjaamisratkaisujen oikeellisuudesta. Se, joka kärsii vahinkoa virheellisen rekisterimerkinnän tai -otteen vuoksi, saa korvauksen valtion varoista. Korvausvastuu on ankara. Vastuun edellytyksenä ei ole, että kir- jaamisviranomainen olisi laiminlyönyt tutkimisvelvollisuutensa tai ratkaissut asian väärin. Myös tekninen virhe voi aiheuttaa korvausvelvollisuuden. 15 Lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin julkiseen luotettavuuteen liittyy lisäksi erillinen valtion vahin- gonkorvausvastuu. Korvaukseen oikeutettu voi eräissä tapauksissa olla henkilö, joka menettää kiinteistön rekisterin julkisen luotettavuuden vuoksi, tai henkilö, jonka luottamusta kiinteistön luovuttajan lainhuutoon ei poikkeuksellisesti suojata. Saantosuojatilanteita esiintyy hyvin harvoin; ts. lainhuudon oikeusvaikutuksia ja julkista luotet- tavuutta koskevia säännöksiä joudutaan soveltamaan erittäin harvoin. Siksi myös näitä tilanteita koskeva valtion vahingonkorvausvastuu ajankohtaistuu hyvin harvoin. Vielä harvemmin joudu- taan soveltamaan maakaaren säännöstä määräaikaisesta nautinnasta. Tilastokeskuksen tietojen mukaan saannonmoitekanteita on ratkaistu 8 kpl vuonna 2005, 4 kpl vuonna 2004 ja 2 kpl vuon- na 2003. Kanteet ovat voineet koskea sekä huudattamattomia että huudatettuja saantoja. Ilmeinen syy kanteiden harvinaisuuteen on lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin korkea tosiasiallinen luotetta- vuus. 2.5. Käytäntöä Kirjaamishakemus on pääsääntöisesti tehtävä kirjallisesti, ja hakijan tai hakemuksen laatijan on allekirjoitettava se. Lainhuutoja haetaan myös suullisesti esittämällä saantokirja ja muut liitteet. Kirjaamisasia tulee vireille, kun hakemus on toimitettu tai esitetty toimivaltaiselle kirjaamisvi- ranomaiselle. Kirjallinen hakemus voidaan toimittaa kirjaamisviranomaiselle postitse tai lähetin välityksellä. Hakemus voidaan toimittaa myös telekopiona tai muuten sähköisenä viestinä. Vaik- ka kirjaamisen hakeminen on varsin yksinkertaista, suuri osa hakemuksista tehdään pankin tai muun asiamiehen välityksellä. Sellainen sähköinen asiointi ei ole tällä hetkellä mahdollinen, missä hakija toimittaa hakemuk- sensa sähköisesti siten, että se kirjautuu tietojärjestelmään ilman manuaalista tallennustyövaihet- ta. Esimerkiksi lainhuudon hakijan on liitettävä hakemukseen saannon perustana oleva asiakirja alkuperäisenä tai kaupanvahvistajan tai kirjaamisviranomaisen oikeaksi todistamana jäljennök- senä. Lisäksi lainhuudon hakijan on usein esitettävä todistus varainsiirtoveron suorittamisesta. Vaadittavia liiteasiakirjoja ei voida toimittaa nykyisillä sähköisillä välineillä. Kirjausasioiden käsittelyaikojen jakaumat ovat vuoden 2006 osalta seuraavat: Lainhuutoasiat: Kiinnitysten vahvistamiset: 0 - 7 päivää 42 % 0 - 7 päivää 68 % 8 - 14 päivää 16 % 8 -14 päivää 10 % 15 - 21 päivää 11 % 15 - 21 päivää 6 % 22 - 92 päivää 29 % 22 - 92 päivää 13 % yli 92 päivää 2 % yli 92 päivää 3 % Lainhuutoasioista ratkaistaan Kiinnitysasioista ratkaistaan kahden viikon kuluessa 58 %. kahden viikon kuluessa 78 %. 16 Erityisten oikeuksien kirjaukset: Erityisten oikeuksien siirrot: 0 - 7 päivää 53 % 0 - 7 päivää 47 % 8 -14 päivää 13 % 8 - 14 päivää 17 % 15 - 21 päivää 9 % 15 - 21 päivää 9 % 22 - 92 päivää 4 % 22 - 92 päivää 23 % yli 92 päivää 4 % Erityisten oikeuksien kirjauksista ratkaistaan 66 % kahden viikon Siirtokirjauksista ratkaistaan kuluessa. 64 % kahden viikon kuluessa. Käsittelyajan 22-92 päivää suuri osuus lainhuudatuksessa (29 %) johtuu pääasiallisesti siitä, että hakemus kirjataan vireille, vaikka varainsiirtovero on maksamatta tai hakijaa on muuten pyydet- ty täydentämään hakemustaan ja jossain määrin siitä, että joissakin käräjäoikeuksissa jäädään odottamaan kunnan ilmoitusta etuosto-oikeuden käyttämisestä tai käyttämättä jättämisestä. Maakaaren voimaanpanosta annetun lain mukainen kymmenen vuoden siirtymäaika on päättynyt 31.12.2006. Siirtymäajan jälkeen saapuneista ja ratkaistuista kirjaamisasioista on saatavissa tie- toja ajalta 1.1.-1.3.2007. Tuona aikana käräjäoikeuksiin saapui yhteensä 56.526 kirjaamisasiaa. Näistä 16.607 oli lainhuutoasiaa ja 39.919 muita kirjaamisasioita. Samana aikana saapuneista asioista ratkaistiin 1.3.2007 mennessä yhteensä 46.531. Ratkaistuista 11.904 oli lainhuutoasioita ja 34.627 muita kirjaamisasioita. Keskimääräinen käsittelyaika oli lainhuutoasioissa 8,8 päivää ja muissa kirjaamisasioissa 4,8 päivää. Käsittelyajat näyttäisivät siirtymäkauden päättymisen jäl- keen olevan selvästi lyhenemässä, mutta luotettavien johtopäätösten tekeminen tarkastelujakson lyhyyden vuoksi on vaikeaa. Kirjaamisasian vireilletulotapa on viimeisen kymmenen vuoden aikana muuttunut. Aiemmin ali- oikeuksissa asioitiin henkilökohtaisesti. Nykyisen maakaaren voimaantulon jälkeen hakemusten toimittaminen kirjeitse on lisääntynyt voimakkaasti. Hakemusten toimittamista kirjeitse on ra- joittanut lähinnä kansalaisten varova suhtautuminen alkuperäisten saantokirjojen lähettämiseen postitse ja tarve saada henkilökohtaista neuvontaa. Käräjäoikeuksiin tammikuussa 2007 suunna- tussa kyselytutkimuksessa kävi ilmi, että 32 % hakemuksista tuodaan henkilökohtaisesti, joko hakijan itsensä tai asiamiehen toimesta. Neuvontaa lukuun ottamatta asiakkaiden tarve asioida henkilökohtaisesti kirjaamisviranomaisen luona tulee vähentymään voimakkaasti, kun sähköinen kiinteistönvaihdantajärjestelmä otetaan käyttöön. Haettu kirjaus myönnetään, jos tutkinnassa havaitaan, että kirjaamisen edellytykset täyttyvät, ei- kä esteitä ole. Muita kuin hakemuksen hyväksyviä ratkaisuja tehdään erittäin harvoin. Useim- missa tapauksissa kirjaamisen este voidaan poistaa täydentämällä hakemusta tai lepäämismenet- telyn avulla. Eräissä tapauksissa voidaan myöntää kuulutuslainhuuto. Hakemus jätetään usein tekemättä tai se peruutetaan, kun on käynyt ilmeiseksi, että myönteistä päätöstä ei voi saada. Hakemuksia on myös palautettu vapaamuotoisesti, so. ilman vireilletuloa, kun puutteita on ilmennyt. 17 Käräjäoikeuksien ja maanmittaustoimistojen kansliahenkilökunnalla on laaja yhteistyö lainhuu- to- ja kiinnitysrekisterin ylläpidossa, erityisesti lainhuuto- ja kiinnityspäätösten kohdentamisessa kiinteistöjaotukseen. Lisäksi käräjäoikeudessa tehdään merkintöjä rekisteriin mm. maanmittaus- toimistojen ilmoittamien kiinnityksistä vapauttamisten, kiinteistöjen yhdistämisten, lunastusten vireille tulojen, lakisääteisten panttioikeuksien ja määräalojen lakkauttamisten johdosta. 2.6 Koulutus Kirjaamisjärjestelmää kehitettäessä tavoitteena on ollut ratkaisukäytännön yhdenmukaisuuden parantaminen. Tavoitteen saavuttamista tuettiin laajan koulutuksen avulla. Koulutus alkoi jo en- nen lain voimaantuloa. Oikeusministeriön ja Tampereen yliopiston täydennyskoulutuskeskuksen yhteistyönä järjestettiin vuosina 1992-1995 kahdeksan kahden viikon Kiinteistöasioiden kurssia. Vuosina 1997-2001 toteutettiin yhdeksän kahden viikon Kiinteistökoulutus -nimistä koulutusti- laisuutta. Kullakin kurssilla oli noin 25 osanottajaa, joten kirjaamisviranomaisten miltei koko kansliahenkilökunta osallistui kursseille. Koulutusmateriaalin perusteella on laadittu kirja Lainhuudatus, erityisen oikeuden kirjaus ja kiinnitys. Edellä mainitun koulutuksen jälkeen oikeusministeriö on vuosittain järjestänyt kirjaa- misasioita käsittelevälle kansliahenkilökunnalle kaksipäiväiset KTJ-päivät. Päivillä on käsitelty ajankohtaisia kirjaamisasioita. Kirjaamiskäytäntöä on pyritty yhtenäistämään myös kiinteistö- tuomareille järjestetyillä neuvottelupäivillä. Oikeusministeriö on osoittanut kolme tuomaria toi- mimaan kiinteistöasiain kouluttajatuomareina ja tietotekniikkakeskuksen asiantuntijoina. 2.7 Kirjaamistietojen käsittely 2.7.1 Tietojen tallentaminen Omistustietojen tallentaminen kiinteistötietojärjestelmään on nykyään jakautunut Maanmittaus- laitoksen ja käräjäoikeuden työvaiheisiin. Maanmittauslaitos hoitaa kaupanvahvistajien ilmoit- tamien luovutusten tarkastuksen ja ensitallennuksen. Saantotiedot tallennetaan kauppahintarekis- teriin, ja ne siirretään sieltä eräsiirtoina päivittäin lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin saanto-osaan. Saantotietoja käytetään kiinteistötietojärjestelmässä tietopalveluun ja käräjäoikeudessa lainhuu- tohakemusten tutkinnassa. Luovutustietoja käytetään muutenkin hyväksi tietopalvelussa. Esi- merkiksi lainhuutotodistukseen kirjautuvat tiedot huudattamattomasta saannosta. Tällä tavoin rekisteröityy kiinteistötietojärjestelmään noin 50 % kiinteän omaisuuden saannoista. Lainhuuto- hakemukset tulevat yleensä nykyään vireille niin nopeasti, että luovutustiedot on ehditty jo kirja- ta käräjäoikeuksissa ennen kuin tiedot luovutuksista tulevat kauppahintarekisteristä. Määräalan lainhuudatuksessa sitä edeltävä kiinteistörekisterin pitäjän suorittama määräalan sijainnin tarkas- tus samoin kuin määräalatunnuksen antaminen ovat kuitenkin välttämättömiä. Kirjaamisviran- omainen joutuukin usein erikseen pyytämään määräalatunnusta. Kirjaamishakemukset ja suurin osa lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin tehtävistä ilmoituksista kir- jataan käräjäoikeuksissa kirjaajien käytössä olevalla ohjelmalla suorakäyttöisesti rekisteriin. Ha- kemukset ja ilmoitukset kirjataan sinä päivänä, kun ne ovat käräjäoikeuteen saapuneet. Vain pie- nestä osasta viranomaisilmoituksista tiedot tulevat suoraan konekielisesti rekisteriin. 18 2.7.2 Tekninen järjestelmä ja sen kehittäminen Kirjaamisen osalta teknisen menettelyn tuki ja ylläpito ovat oikeushallinnon tietotekniikkakes- kuksen vastuulla. Teknisen tuen ja ylläpidon rahoitus ja kehittämiseen liittyvät toimenpiteet sekä niiden rahoitus hyväksytään oikeusministeriön oikeushallinto-osastossa. Kirjaamistehtäviä palveleva tietojärjestelmä on päätekäyttöinen, merkkipohjainen ns. keskus- konejärjestelmä, jonka tietojenkäsittelyohjelmat ja tietokanta ovat keskitetyt. Järjestelmän tieto- kanta on verkkotietokantaan perustuva, ja tiedonhallinta-ohjelmisto on IDMS. Tietokannasta ote- taan varmuuskopiot kaksi kertaa viikossa ja ns. suojakopiot, joiden varmistussuojaus on vaati- vampi, kolme kertaa vuodessa. Lisäksi kopioita otetaan tarvittaessa muun muassa osatietokanto- jen laajennusten yhteydessä ja kuntaliitosajojen yhteydessä. Kirjaamisen nykyinen toimintatapa on hajautettu. Käräjäoikeudet ratkaisevat kirjaamisasiat ja merkitsevät ratkaisut lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin itsenäisesti ja erottamattomana osana tuo- mioistuimen toimintaa. Käräjäoikeuden tehtäviä kirjaamisviranomaisena ei ole eriytetty esimer- kiksi itsenäisen osaston tai erillisen viraston muodossa. Maakaaren mukaan kirjaamisviranomai- sena toimii käräjäoikeus. Käytännössä kirjaamisasiat on kuitenkin sijoitettu osaston tai vastaavan työnjaollisen yksikön hoidettavaksi useimmissa käräjäoikeuksissa. Oikeusministeriö ylläpitää valtakunnallista lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriä ja sen tietoyhteyksiä teknisenä järjestelmänä. Oikeusministeriössä ei ole yksittäistä tahoa, jolla olisi kokonaisvastuu kiinteistöasioiden käsitte- lyn kehittämisestä. Lainsäädännölliset, taloudelliset, koulutukselliset, organisatoriset ja henkilös- töpoliittiset ratkaisut tehdään oikeusministeriön eri osastoilla ja eri yksiköissä. Kiinteistötietojärjestelmän tietopalvelun kehittämistä ohjaa kiinteistötietojärjestelmän neuvotte- lukunta. Neuvottelukunnan tehtävänä on toimia yhteistyöelimenä, tehdä esityksiä tietopalvelun maksuista ja sen tuottamien tulojen jakamisesta sekä edistää tietopalvelun kehittämistä. Neuvot- telukunnan jäsenet edustavat kiinteistötietojärjestelmää ylläpitäviä ja siihen tietoyhteydessä ole- via viranomaisia. Lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin tekninen toteutus ja rakenne ovat edelleen perustamisvaiheen mukaisia. Rekisteri muodostaa kiinteistötietojärjestelmän erillisen kirjaamisosan. Se on teknises- ti vanhentunut eikä sovellu sellaisenaan sellaisten tietopalvelutoimintojen toteuttamiseen, joissa on tarve saada samalla kertaa ajantasaisesti kirjaamistietoja suuremmasta kiinteistöjoukosta. Ny- kyjärjestelmässä voidaan kuitenkin hoitaa kirjaamisen operatiivinen toiminta ja yksikkökohtai- nen tietopalvelu. 2.7.3. Kirjaamisjärjestelmän kustannukset Kirjaamisen tietotekniikkapalvelut on ulkoistettu. Vuonna 2006 järjestelmän kustannukset olivat ylläpitopalveluiden osalta 380.000 euroa ja käyttöpalveluiden osalta 303.000 euroa eli yhteensä 683.000 euroa. Kiinteistön luovutustiedoista, jotka rekisteröidään lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin, maksetaan Maanmittauslaitokselle tietomaksut. Samalla tavalla maksetaan väestörekisterikeskukselle tieto- 19 järjestelmän henkilötieto-osaan kirjatuista henkilötiedoista. Tietomaksuista kertyvät kustannuk- set ovat noin 100.000 euroa vuodessa. Kirjaamisasioiden kokonaiskustannukset oikeushallinnossa olivat vuonna 2006 hieman yli 15 miljoonaa euroa. Kirjaamisen tietojärjestelmäkustannukset olivat 6-7 % kokonaiskustannuksista. 2.8. Henkilöstö 2.8.1. Työnjako käräjäoikeuksissa Kirjaamisasiat ratkaistaan nykyään erittäin laajasti kansliahenkilökunnan toimesta ja pääosin heidän asiantuntemuksensa varassa. Työ on yhtäältä muodostunut laajasti rutiiniluonteiseksi ja pääosin siirretty niihin erikoistuneen kansliahenkilökunnan tehtäväksi. Toisaalta kirjaamiseen sisältyvä tutkinta edellyttää joissain tapauksissa niin yleistä oikeudellista kuin kirjaamiseenkin kohdistuvaa erityisasiantuntemusta. Siten lainopillisen koulutuksen saaneiden henkilöiden myö- tävaikutus on välttämätön. Tuomareiden osallistuminen on muuttunut laajasti välilliseksi, neu- vonnaksi, ohjaamiseksi ja valvonnaksi. Käräjätuomarien ohella notaarit ohjaavat ja neuvovat kansliahenkilökuntaa. Laajat, tulkinnanvaraiset tai muuten vaikeat asiat ratkaistaan tuomarin tai notaarin toimesta. Tuomioistuinharjoittelua suorittavat notaarit osallistuvat merkittävällä työ- panoksella kirjaamisasioiden käsittelyyn. Työajan kohdentumista kirjaamisasioihin on käräjätuomarien osalta vaikea arvioida, vaikka sitä koskevaa tilastotietoa saadaankin oikeushallinnon Tarmo-järjestelmästä. Kansliavirkailijat teke- vät ratkaisuja notaarien ja tuomareiden ohjauksessa. Ilmeistä on, että erityisesti tuomareiden ja notaareiden neuvonta- ja valvontatyö jää laajasti tilastoitumatta. Siten avoimeksi jää mm. kysy- mys, miten neuvonta ja ohjaus jakautuvat tuomareiden ja notaarien kesken. Lisäksi kansliahenki- lökunnan laajaa puhelinneuvontaa on vaikea kohdentaa työajan kirjaamisessa. Puhelinneuvonta sisältyy kokonaistyöaikaan, sillä kiinteistöasioita käsittelevät toimistosihteerit useimmissa tapa- uksissa tekevät vain kirjaamiseen liittyviä tehtäviä. Työryhmä on selvittänyt Tarmo- tilastotietojen ohella myös kyselytutkimuksin kirjaamiseen sitoutuvien henkilötyövuosien mää- rää. Saatujen tietojen perusteella voidaan tehdä johtopäätöksiä henkilöstön osallistumisesta kir- jaamistehtäviin ja osallistumisen luonteesta sekä kirjaamiseen liittyvän tutkinnan luonteesta, merkityksestä ja sen vaatimasta asiantuntemuksesta. Käräjäoikeuksien koko kansliahenkilöstön määrä oli 1 214 vuonna 2006. Kun tukitoimet vyöry- tetään päätoiminnoille, vuonna 2006 kiinteistöasioiden hoitamiseen sitoutui yhteensä 283 henki- lötyövuotta, joista kansliahenkilökunnan osuus oli 226 (80 %), notaarien 47 (17 %), tuomareiden 4 (1 %) ja käräjäviskaalien 6 henkilötyövuotta (2 %). Suhteellisesti tarkastellen pääosin, noin 76-91 %:n osuudella kirjaamisasiat on käräjäoikeuksissa ratkaistu kansliahenkilökunnan toimesta. Tuomareiden ja käräjäviskaalien osuus, 1-2,6 % on erittäin pieni. Tuomareiden ja notaarien yhteenlaskettu osuus on noin 9-23,4 %. (36:n käräjäoi- keuden osalta tuomareiden tai käräjäviskaalien osuudeksi ratkaisutoiminnassa kaikissa kiinteis- töasioissa on tilastoitunut 0 %.) 20 Useimmissa tapauksissa yksittäisen kansliahenkilökuntaan kuuluvan kiinteistöasioita käsittele- vän toimistosihteerin työpanoksesta vähintään 80 % kohdistuu kirjaamiseen, ja tehtävät jakaan- tuvat seuraavasti: lainhuutoasiat 47 %, kiinnitysasiat 38 %, erityiset oikeudet 11 % muut kirjaamisasiat 4 %. Kirjaamistehtäviä hoitavasta kansliahenkilökunnasta 73 %:lla on vähintään 10 vuoden työkoke- mus. Vuoteen 2011 mennessä 42 (n. 18 %) heistä saavuttaa 63 vuoden iän. Varsinaista alalle valmistavaa koulutusta ei kansliahenkilökunnalle aiemmin ole ollut. Perinteisesti kansliahenkilö- kunnalla on usein ollut kaupallinen koulutus. Eräät ammattikorkeakoulut ovat käynnistäneet oi- keustradenomien koulutuksen. Käytännössä kirjaamiseen erikoistuneen kansliahenkilökunnan asiantuntemus ilmenee siten pääasiassa ammattitaitona ja työssä hankittuna kokemuksena. Kiinteistöasioita hoitavan kansliahenkilöstön ikäjakauma vuonna 2007 on seuraava: 60 v. tai enemmän 12 %, 54 - 59 v. 33 %, 47 - 53 v. 28 %, 42 - 46 15 % alle 42 v. 12 % Tehtyjen selvitysten mukaan nykyisistä käräjäoikeuksien noin 230 kansliaviran haltijasta siirtyy eläkkeelle noin 35 henkilöä vuoteen 2012, noin 70 henkilöä vuoteen 2015 ja noin 135 henkilöä vuoteen 2020 mennessä. Oletuksena on, että eläkkeelle jäädään 64-vuotiaana. Jos kirjaamisteh- tävät siirretään Maanmittauslaitoksen maanmittaustoimistoihin, voidaan kiinteistökirjaamispro- sessien ja tietojärjestelmien kehittämisen avulla saatavat tuottavuushyödyt toteuttaa nopeasti ja samalla kuitenkin noudattaen valtion hyvää henkilöstöpolitiikkaa. Kun laskelmiin otetaan mu- kaan säädösperusteisten rekisterien ylläpitotehtävissä ja toimipisteiden asiakaspalvelussa toimiva henkilöstö, eläkkeelle jää noin 100 henkilöä vuoteen 2012 mennessä, noin 170 henkilöä vuoteen 2015 mennessä 170 ja noin 300 henkilöä vuoteen 2020 mennessä. Usean toiminnon käsittely saman johdon alaisuudessa antaa mahdollisuuksia saavuttaa asetetut tuottavuustavoitteet ja sa- malla turvata tarvittavat henkilöresurssit kussakin toiminnossa kouluttamalla henkilöstön mo- niosaamista. Vuonna 2006 kiinteistöasioissa ratkaisut jakaantuivat tuomareiden ja käräjäviskaalien, notaarien ja kansliahenkilöstön välillä seuraavalla tavalla: 21 Työnjako (ratkaisut) vuonna 2006 Tuomarit ja Notaarit Kanslia Käräjäviskaalit Kaikki kiinteistöasiat 1 % 11 % 88 % Lainhuudatusasiat 2,6 % 20,8 % 76,6 % Muut kiinteistöasiat 1 % 8 % 91 % 2.8.2 Työnjako Maanmittauslaitoksessa Maanmittauslaitos on noin 1.800 hengen nettobudjetoitu asiantuntijavirasto, joka huolehtii maan kiinteistöjärjestelmästä, kiinteistöjä koskevista rekistereistä ja yleisistä kartastotöistä. Maanmittauslaitos koostuu keskushallinnosta, kuudesta valtakunnallisesta tuotanto- ja palvelu- yksiköstä sekä 13 maanmittaustoimistosta. Toi- mistoilla on 36 täyden palvelun toimipistettä 35 paikkakunnalla. Maanmittauslaitoksen toiminta kattaa koko maan. Maanmittaustoimistojen toi- mialuejako perustuu maakuntajakoon. Maanmit- tauslaitoksen ydintehtävät hoidetaan hajautetusti maanmittaustoimistoissa. Tätä tehtävää tukevat muut organisaatioyksiköt. Kokonaistoiminnan menot vuonna 2005 olivat 100,7 miljoonaa euroa. Budjettirahoitteisen maa- ja metsätalousministeriön tilaamaan tuotannon ja asiakasrahoitteisen maksullisen tuotannon osuudet olivat molemmat noin 50 % Maanmittaus- laitoksen liikevaihdosta. Maanmittauslaitoksen toiminta on organisoitu ydinprosessien pohjalta ohessa kuvatulla tavalla. Budjettirahoitteinen tuotanto tapahtuu pääosin maasto- ja rajatietotuotanto-, rekisteritietojen yl- läpito- sekä tilusjärjestelyprosesseissa. Maksullinen tuotanto eli maanmittaustoimitukset tuote- taan perustoimitus- ja arviointitoimitus- prosesseista. Markkinarahoitteisesta toiminnas- ta vastaa tilaustuotanto- ja tietopalveluprosessi. Maanmittauslaitos on keskittynyt ydinproses- seihinsa luopumalla niihin huonosti sopivista tehtävistä. Tuottavuutta on parannettu toteutta- malla isoja tietojärjestelmäuudistuksia ja niiden yhteydessä prosessien uudelleen suunnittelua ja käyttöön ottoa viimeisen kymmenen vuoden aikana. Henkilöstön sijoittuminen Valtakunnalliset yksiköt 14 % Maanmittaus- toimistot 84 % Keskushallinto 2 % Maanmittauslaitoksessa oli vuonna 2005 yhteensä 1770 henkilöä vakinaisessa palveluksessa. Maanmittaustoimistot ovat alueellisia yksiköitä ja niillä on toimintaa 36 paikkakunnalla Ahvenanmaalta Ivaloon. Maanmittauslaitoksen prosessit ja organisaatio Keskus- hallinto Kehittä- mis- keskus Myynti- palvelut A S I A K K A A T Hallinto- palvelu- keskus Atk- keskus Myynti ja markkinointi Maanmittaustehtävät perustoimitus-, arviointitoimitus-, tilusjärjestelytoimitus- sekä säädösperusteisten rekisterien ylläpitoprosessi, maasto- ja rajatietotuotantoprosessi sekä tietopalvelu- ja tilaustuotantoprosessi A S I A K K A A T Arkisto- keskus KehittäminenHallinto Prosessit ja rakenteet Talous ja resurssit Uudistuminen ja työkyky Vaikuttavuus Ilmakuva- keskus Johtamisprosessi Tukiprosessit Maanmittaus- toimistot 22 Maanmittauslaitoksen henkilöstövoimavaroista noin 16 % käytettiin vuonna 2005 budjettirahoit- teisiin kiinteistötehtäviin ja noin 20 % budjettirahoitteisiin kartastotehtäviin. Muuhun budjettira- hoitteeseen toimintaan käytettiin 8 %. Kehittämiseen ja tuotannon tukeen käytettiin yhteensä 9 % uuden kiinteistötietojärjestelmän käyttöönoton vuoksi. Asiakasrahoitteisiin kiinteistötehtäviin käytettiin noin 44 % ja tietopalveluun ja tilaustuotantoon 4 %. Maanmittauslaitoksen sisäisessä työnjaossa kiinteistötehtäviä hoidetaan kolmessa kiinteistötuo- tannon ydinprosessissa, rekisterien ylläpito- prosessissa ja tietopalveluprosessissa. Nämä prosessit liittyvät kiinteistötietojärjestelmän tietotuotantoon, ylläpitoon ja tietopalvelui- hin. Prosessit toimivat jokaisessa maanmitta- ustoimistossa ja niitä ohjaavat keskushallin- non ydinprosessien omistajat. Nykyisin em. kolmen ydinprosessin tehtäviin käytetään vuosittain noin 870 henkilötyö- vuotta (htv). Se jakautuu perustoimituspro- sessille 630 htv, rekisterien ylläpidolle 190 htv ja tietopalveluihin 50 htv. Kiinteistötuotantoprosessit kattavat kaikki kiinteistöjaotuksen muuttamiset. Rekisterien ylläpito sisältää kiinteistörekisterin ja sen re- kisterikartan lisäksi kauppahintarekisterin saantotietoineen, rakennustunnusten ja yksityisteiden rekisteröinnin. Tietopalvelu käsittää Maanmittauslaitoksen koko tilaustuotannon kiinteistötieto- järjestelmä mukaan lukien. Näitä ydinprosesseja tuetaan ja kehitetään valtakunnallisesti keskite- tyissä tukipalveluyksiköissä, joiden työpanos yleishallinto mukaan lukien on yhteensä 320 htv. Näissä tehtävissä toimivien henkilöiden koulutustaso jakaantuu (johdettu arvio): ylempi korkeakoulututkinto 19 % ammattikorkeakoulu/vastaava tutkinto 27 % kartoittajatutkinto 22 % muu keskiaste/työkoulutus 32 %. Tulot ja menot 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 MENOT TULOT (milj.€) 23 Toimitusinsinööreillä on kiinteistö- toimituksissa saatua kokemusta saanto- ja omistustietojen tutkimi- sesta. Jos toimituksen aloittamisen jälkeen syntyy riita omistusoikeu- desta, toimitusinsinöörin on rat- kaistava se toimituksessa. Toimi- tusmenettelyn ja rekisteröintikysy- mysten tukena keskushallinnossa työskentelee viisi lakimiestä, jotka ovat perehtyneet myös kiinteistöoi- keudellisiin erityiskysymyksiin. Henkilöistä yli 40 %:lla on vähin- tään 20 vuoden työkokemus Maanmittauslaitoksessa. Keski-ikä on 47 vuotta. Vuoteen 2011 men- nessä 300 henkilöä saavuttaa 63 vuoden iän. Heistä arviolta 70 toimii kiinteistöjen rekisteröinti- ja tietopalveluprosesseissa. 3. Kehittämistarpeet 3.1 Näkökulmat Nykyisen maakaaren voimaan tulon jälkeen kiinteistökirjaaminen on tehostunut. Sitä voidaan kuitenkin edelleen tehostaa huomattavasti vaarantamatta oikeusturvaa. Keskeisessä asemassa ovat sähköisten menettelyjen omaksuminen ja organisatoriset ratkaisut. Määrällisesti kirjaaminen on huomattava osa käräjäoikeuksien ja erityisesti niiden kanslioiden nykyistä toimintaa. Tarvit- tavan oikeudellisen asiantuntemuksen luonne on kuitenkin muuttunut. Nykyisen maakaaren tul- tua voimaan kirjaamismenettelyssä ei ole enää tarvinnut kiinnittää suurta huomiota menettelyä koskeviin tulkintaongelmiin. Huomion kohteeksi ovat sen sijaan nousseet mm. kirjaamiseen liit- tyvät perhe- ja yhtiöoikeudelliset kysymykset. Työryhmän toimeksiannon mukaan kirjaamista koskevaan muutoshankkeeseen on syynä jul- kishallinnon vaikeutuva taloudellinen tilanne, minkä vuoksi työryhmän tehtäväksi asetettiin esit- tää kokonaistaloudellisesti ehdotus kirjaamisasioiden käsittelyjärjestelmän tehostamiseksi palve- lun laatutasosta ja oikeusturvasta tinkimättä. Ehdotettuja vaihtoehtoja voidaan tarkastella kol- mesta näkökulmasta: 1) tuomioistuinlaitoksen yleisen kehittämisen, 2) Maanmittauslaitoksen toiminnan ja 3) kiinteistötietojärjestelmän teknisen kehittämisen kannalta. 3.2. Tuomioistuinlaitoksen kehittäminen Tuomioistuinten ydintehtävänä on tuomiovallan käyttäminen ja oikeusturvan toteuttaminen Eu- roopan ihmisoikeussopimuksen ja perustuslain mukaisesti. Perustuslaki asettaa rajoituksia tuo- mioistuinten tehtäville. Tuomiovallan piiriin kuulumattomien tehtävien ottamiseen tai pysyttämi- Henkilötyövuosien jakutuminen prosesseille Säädösperusteisten rekisterien ylläpitoprosessi 12 % Maasto- ja rajatietotuotannon prosessi 20 % Kehittäminen 8 % Tuotannon tuki 1 % Muu budjettirahoitteinen toiminta 8 % Muut julkisoik. suoritteet 0 % Tietopalvelu- ja tilaustuotantoprosessi 3 % Kiinteistötuotanto- prosessit 48 % 24 seen tuomioistuimissa tulee suhtautua pidättyvästi. Toisaalta lainkäyttötehtäviä voidaan antaa tuomioistuinlaitoksen ulkopuolelle, kun menettely täyttää oikeusturvan vaatimukset. Yleiseurooppalaisesti on käyty keskustelua tuomioistuinten tehtävistä. Kysymystä on lähestytty asiakas- ja kansalaisnäkökulmasta sekä oikeuden saatavuuden kannalta. Tavoiteltavana on pidet- ty tuomioistuinten tehtävänkuvan selkiyttämistä ja sellaisten tehtävien karsimista, jotka eivät kuulu varsinaiseen tuomitsemistoimintaan ja oikeudenkäyntiasioihin. Käräjäoikeusverkosto tulee supistumaan voimakkaasti. Oikeusministeriössä on esitetty suunni- telma käräjäoikeuksien määrän vähentämisestä ja yksikkökoon suurentamisesta. Vuoden 2007 aikana niiden lukumäärä vähenee 58:sta 54:ään. Oikeusministeriön strategian mukaan tavoittee- na on 50 käräjäoikeutta kuluvan vuosikymmenen loppuun mennessä. Tulevaisuudessa käräjäoi- keusverkosto tulee edelleen supistumaan. Pidemmän ajan tavoitteena on enintään 30 maakunta- pohjaista käräjäoikeutta. Tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitea (KM 2003:3) otti kantaa kiinteistöjä koskevien kirjaa- misasioiden asemaan tuomioistuinlaitoksessa (ks. tarkemmin liite 2). Komitean mukaan kirjaa- misasiat tulee siirtää hallintoviranomaiselle. Siirtoa puoltaa komitean mukaan ennen muuta tarve kehittää käräjäoikeuksien toimintaa. Komitean mukaan siirron myötä vapautuisi voimavaroja lainkäyttö- ja oikeudenkäyntitehtäviin ja niiden kehittämiseen. Tämä puolestaan parantaisi oike- usturvaa ja oikeudenkäyntimenettelyn laatua. Komitea ei pitänyt siirrosta johtuvaa pienten käräjäoikeuksien näivettymistä ongelmana, koska käräjäoikeuksien yksikkökokoa on kasvatettava mm. erikoistumisen ja kokoonpanojen vahvis- tamisen vuoksi. Komitean mukaan tuomioistuinharjoittelun pitäisi kouluttaa enemmän oikeudel- liseen ratkaisun tekemiseen. Sen vuoksi kirjaamisasioiden poistuminen käräjäoikeudesta ja sen myötä notaarien toimenkuvasta ei ole ongelma. Kirjaamisasiat ovat muodostaneet keskeisen osan tuomioistuinharjoittelusta. Vuodesta 1997 lähtien toteutettu maakaariuudistus nosti kiinteistöasiat erityisen seurannan koh- teeksi oikeusministeriössä. Tulosneuvotteluissa on vuosittain keskusteltu lainhuuto- ja kiinnitys- asioiden käsittelyaikojen kehittymisestä, niihin liittyvistä ongelmista ja käsittelyyn osallistuvien henkilöiden määrästä. Tulosneuvotteluissa on myös kiinnitetty huomio asioiden mahdollisen vä- hentymisen edellyttämiin henkilöstörakenteen kehittämistoimenpiteisiin ja henkilöstön uudelleen kohdentamiseen. 1970-luvun lopulla oikeushallinto-osastolla oli henkilöstöä joka osallistui aktiivisesti kiinteistö- tietojärjestelmän kehittämiseen yhdessä tuolloin ministeriöön kuuluneen tietojärjestelmäyksikön kanssa. Nykyään järjestelmän kehittämisestä vastaavat oikeushallinnon tietotekniikkakeskuksen edustajat, erityisesti sen kiinteistötietojärjestelmätiimi. Tietotekniikkakeskuksen tehtävinä ovat sovellustuki käräjäoikeuksille, tiedottaminen, kouluttaminen, tietopalvelu, osallistuminen kehi- tystyöhön ja kansainväliseen yhteistyöhön sekä tilastotietojen tuottaminen. Keskus oli aiemmin osa ministeriötä. Oikeusministeriön osalta kiinteistötietojärjestelmän kehittäminen tapahtuu ministeriön tietohal- lintoyksikön ja oikeushallinnon tietotekniikkakeskuksen yhteistoimin. Oikeushallinto-osastolla 25 on lähinnä rahoittajan rooli. Osaston edustajat ovat kuitenkin mukana tietohallinnon yhteistyö- ryhmissä ja projekteissa, ja se vastaa koulutuksen järjestämisestä. Kiinteistökirjaamisen kehittämisessä on otettava huomioon oikeusministeriön hallinnonalalle asetut tuottavuusvaatimukset. Kohonneet tuottavuusvaatimukset edellyttävät kaikilta julkisen vallan sektoreilta nykyisten toimintaprosessien merkittävää tehostamista sekä vanhojen toiminta- tapojen ja -mallien kyseenalaistamista. Kirjaamisen osalta tuottavuusvaatimuksiin on vastattu mm. hankkeella sähköisen kiinteistön- vaihdannan käyttöön ottamisesta. Sähköistä kiinteistönvaihdantaa selvittävä toimikunta (KM 2006:1) on arvioinut, että sähköisen asioinnin myötä kirjaamisasioissa saavutettaisiin noin 25 − 35 prosentin laskennallinen työnsäästö. Viiden vuoden kuluttua järjestelmän käyttöön ottamises- ta vuosittainen säästö olisi noin 60 henkilötyövuotta ja kymmenen vuoden kuluttua lähes 90 hen- kilötyövuotta. Jos huomioon otettaan välittömien palkkakustannusten ohelle myös välilliset ku- lut, laskennallinen säästö olisi 5 − 7 miljoonaa euroa vuodessa. Jos laskennallisista työnsäästöistä voidaan realisoida puolet, saavutettavissa oleva hyöty olisi 2,5 − 3,5 miljoonaa euroa vuodessa. Tämä merkitsee 35 – 45 henkilötyövuoden säästöä käräjäoikeuksissa. Olettamuksena on, että järjestelmän käyttöön ottamisen jälkeen viiden vuoden kuluessa noin puolet paperimuotoisista panttikirjoista tultaisiin vaihtamaan sähköisiksi ja kymmenen vuoden kuluttua sähköisessä muo- dossa olisi noin 80 prosenttia panttikirjoista. Vastaavasti tavoitteena on, että viiden vuoden ku- luttua kolmannes ja kymmenen vuoden kuluessa puolet kaupoista tehtäisiin sähköisesti. Sähköi- nen asiointijärjestelmä nopeuttaisi lisäksi valtion vero- ja maksutulojen kertymistä ja poistaisi hakemusmaksujen laskutuksen kustannukset. Suoranaisia kustannussäästöjä tulisi myös posti- maksujen ja panttikirjojen painatuskustannusten vähentyessä. Vuosittainen kustannussäästö näil- tä osin olisi noin 100.000 euroa. Oikeusministeriön tietohallintoyksikössä arvioidaan asiointijär- jestelmän toteutettavan vuosien 2007 − 2010 aikana (sähköisestä vaihdantajärjestelmästä tar- kemmin, ks. liite 2, kappale 5). 3.3 Maanmittauslaitoksen kehittäminen Maanmittauslaitoksen tavoitteena on, että sen hallinnoimat tietovarastot ovat laajassa ja kasva- vassa käytössä koko yhteiskunnassa. Tavoitteena on myös, että kiinteistöjaotus maastossa ja re- kistereissä seuraa muutoksia omistajayksikköjaoissa mahdollisimman nopeasti. Kiinteistörekiste- ristä ja maastotietokannasta saadaan luotettavasti ja nopeasti ajantasaiset ja oikeat tiedot maan- käytön suunnitteluun, verotukseen, väestökirjanpitoon ja muihin yhteiskunnan tarpeisiin. Kiin- teistörekisteri ja siihen kuuluva kiinteistörekisterikartta ovat jatkuvasti ajan tasalla. Maanmittaus- laitoksen hallinnoimat tietovarannot ja palvelut ovat saatavissa verkkopalvelujen kautta. Tieto- palvelua kehitetään lisäämällä aineistoja Maanmittauslaitoksen verkkopalvelun selain- ja rajapin- tapalveluihin. Maanmittauslaitos voi ottaa aktiivisen roolin lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin sisällön kehittämi- sessä, jos kiinteistökirjaaminen siirretään sen tehtäväksi. Rekisterin kattavuutta ja ajantasaisuutta voidaan parantaa viranomaisaloitteisesti. Käytännössä tämä tarkoittaisi toimenpiteitä huudatta- mattomien kiinteistöjen ja saantojen saattamiseksi kirjattavaksi. Huudattamattomia kiinteistöjä on arvioitu olevan nykyisin n. 30.000. Lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin tietosisällön aktiivinen kehittäminen on perusteltua sekä asiakkaiden että yleisen edun kannalta. 26 Ajantasaiset omistajatiedot ovat tulleet entistä merkittävimmiksi, koska lainsäädäntö asettaa laa- jasti erilaisia tiedottamis- ja kuulemisvelvoitteita mm. kaavoituksessa, rakentamisessa ja yritys- toiminnassa. Myös ehdotettu sähköinen kiinteistönvaihdantajärjestelmä edellyttää monipuolisia sähköisiä tietopalveluja. Kiinteistötietojärjestelmän kiinteistöosaa kehitetään yhteistyössä kuntien ja muiden tiedontuotta- jien sekä oikeusministeriön kanssa. Nykyinen tietosisällöltään edelleen osittain puutteellinen ja alueellisesti erilainen kiinteistörekis- teri perusparannetaan ja yhtenäistetään maa- ja metsätalousministeriön Kiinteistörekisteri 2015 - strategian mukaisesti vuoteen 2015 mennessä. 3.4. Kirjaamisjärjestelmän tekninen kehittäminen Kirjaamisosan tietojärjestelmäratkaisu on peräisin 1980-luvulta, ja se on erillään kiinteistörekis- teristä. Erillisratkaisun toimivuuden edellytyksenä on kiinteistörekisterin päivittäinen kopiointi kirjaamisjärjestelmään. Tietojen kaksinkertainen ylläpito merkitsee tiedonsiirtojen hallinnoinnin päällekkäisyyksiä ja se voi aiheuttaa luotettavuusongelmia. Vanhentuneisuuden vuoksi kirjaa- misjärjestelmän tuntemus ja tekninen tuki ovat katoamassa ja käyttökustannukset ovat nouse- massa. Palveluntoimittaja on ilmoittanut takaavansa järjestelmän teknisen ylläpidon vuoteen 2014 saakka. Kahden erillisen kiinteistötiedoston ylläpitäminen ei ole ollut tarkoituksenmukaista enää sen jäl- keen, kun uusi kiinteistötietojärjestelmä syntyi 1.6.2005. Muutenkaan lainhuuto- ja kiinnitysre- kisteriä ei kannata jatkossa pitää yllä nykyisten teknisten ratkaisujen muodossa. Kiinteistötiedot pitäisi saada keskitettyä yhteen rekisteriin, kun järjestelmää uusitaan. Kirjaukset ja muut kirjaa- miseen liittyvät merkinnät olisi myös voitava tehdä suoraan kiinteistötietojen yhteyteen. Toisaal- ta kirjaamismerkinnät voidaan tehdä tällä tavalla riippumatta organisatorisista ratkaisuista. 4. Arvioinnin perusteet Kirjaamisen kehittämisvaihtoehtojen arvioinnissa suuri paino on annettava sille, että järjestelmä takaa ratkaisujen oikeellisuuden, palvelee eri asiakasryhmiä hyvin ja antaa mahdollisuuden nou- dattaa hyvää henkilöstöpolitiikkaa mahdollisten organisaatiomuutosten yhteydessä. Myös kus- tannusvaikutukset on arvioitava. Organisoinnin kannalta ratkaisevassa asemassa ei enää nykyään ole pohdinta siitä, onko kirjaaminen hallintoa vai lainkäyttöä. 4.1 Ratkaisujen oikeellisuus Lainhuuto- ja kiinnitysrekisteri on yksi yhteiskunnan keskeisistä perusrekistereistä. Kirjaamisen tarkoitus on julkisuuden ja oikeusvarmuuden aikaansaaminen. On tärkeää, että kiinteistöjen omistussuhteet ja kiinteistöihin liittyvät muut oikeudet käyvät ilmi julkisesta, luotettavasta, kat- tavasta, ajan tasalla olevasta ja helposti tavoitettavasta rekisteristä. Kirjaamisasiat on ratkaistava jo ensi vaiheessa viivytyksettä ammattitaitoisesti, huolellisesti ja kansalaisten oikeusturvaa vaa- rantamatta. Oikeusturva edellyttää oikeudellisen asiantuntemuksen käyttämistä kirjaamisessa. Tarpeen turvautua oikaisu- ja muutoksenhakumenettelyyn on jatkossakin oltava harvinaista. 27 4.2 Palvelut kansalaisten ja muiden asiakkaiden kannalta Kiinteistötietojärjestelmän käyttäjät jakautuvat neljään pääryhmään. Ensinnäkin järjestelmä pal- velee kansalaisia, jotka tekevät omaa kotiaan tai vapaa-ajan asuntoaan koskevan kaupan, perivät kiinteää omaisuutta tai hankkivat luoton kiinnitysvakuutta vastaan. Useimmat heistä kohtaavat tällaisen tilanteen vain muutaman kerran elämänsä aikana. Monet yritykset ja erityisesti luotto- laitokset ovat puolestaan tietojen suurkäyttäjiä. Kolmantena ryhmänä ovat kunnat, jotka ovat asemakaava-alueella hallitsevia maanomistajia ja kiinteistön luovuttajia sekä tärkeimmillä taaja- asutusalueilla kiinteistörekisterin pitäjiä, ja neljäntenä valtion viranomaiset, jotka tarvitsevat kiinteistötietoja päätöksenteon perustaksi. Tavoitteena on, että kaikkia asiakkaita voidaan palvella heidän tarpeidensa mukaisesti. Kansa- laisten osalta tämä merkitsee sitä, että lainhuudon ja kiinnityksen hakemisen tulee edelleen olla vaivatonta ja mahdollista hoitaa itse, kun kirjaus liittyy yksinkertaiseen kiinteistön kauppaan ja siihen mahdollisesti liittyvään vakuustarpeeseen tai perintöön. Yrityksiä ja erityisesti luottolai- toksia järjestelmän on pystyttävä palvelemaan kustannustehokkaasti ja nopeasti. Kuntien ja val- tion viranomaisten näkökulmasta oleellista on, että toiminnalliset ja tietopalvelut ovat vaivatta ja viivytyksettä käytettävissä. Tehostetulla tietopalvelulla pyritään laajentamaan rekisteritietojen käyttökelpoisuutta sekä yksityisiä että viranomaisia kohtaan. Helposti käytettävä ja luotettava tietohuolto hyödyttää koko yhteiskuntaa. Kiinteistöjen omistajat ja muut kansalaiset tarvitsevat viranomaisen toimipisteissä annettavaa paikallista kiinteistötietopalvelua. Usein tiedontarve kohdistuu yhtä rekisteriä laajemmin kiinteis- töasioihin. Pelkästään omatoimiseen sähköiseen palveluun suuntautuvat lähinnä vain ammatti- maiset suurasiakkaat, kunnat ja viranomaiset. Palvelun ja neuvonnan tarvetta korostaa tavallisille kansalaisille vieras kiinteistöjen vaihdantaan liittyvä käsitteistö. Mahdollisten muutosten yhtey- dessä kansalaisille onkin turvattava helposti saavutettavat neuvontapalvelut. Ehdotetun sähköisen kiinteistöjen vaihdantajärjestelmän käyttöön ottaminen tulee muuttamaan kirjaamismenettelyä, jos käyttöön ottaminen tapahtuu odotetussa laajuudessa. Järjestelmän pii- rissä lainhuutohakemusta ei tarvitse toimittaa erikseen, vaan hakeminen tapahtuu automaattisesti verkon välityksellä, kun luovutus tehdään sähköisesti. Samalla osana lainhuudatusmenettelyä oleva velvollisuus toimittaa alkuperäinen paperimuodossa oleva saantokirja poistuu. Sama kos- kee kirjaamisvelvollisuuden alaisen käyttöoikeuden kirjaamista, ja vastaavasti kiinnitysmenettely muuttuu sähköiseksi. Henkilökohtainen asiointi ei nykyään ole välttämätöntä, ja syyt sen käyt- tämiselle tulevat laajasti poistumaan. Hakemusten vastaanottamisen asemesta asiakaspalvelu tu- lee suuntautumaan voimakkaammin tietojen antamiseen ja neuvontaan. 4.3 Henkilöstö Kirjaamisasioissa tarvitaan kiinteistöasioihin perehtynyttä kansliahenkilökuntaa ja laajan oikeu- dellisen osaamisen omaavia asiantuntijoita. Tehtävien mahdollista siirtoa tai keskittämistä ei to- teuteta irtisanomisten avulla, ja järjestelyissä noudatetaan valtion omaksumia hyvän henkilöstö- hallinnon periaatteita. 28 Sähköisen kiinteistönvaihdannan työvoiman tarvetta vähentävät vaikutukset tulevat kohdistu- maan samassa määrin kirjaamiseen siitä riippumatta, hoidetaanko tehtävät tuomioistuinlaitoksen vai Maanmittauslaitoksen piirissä. Voidaan arvioida, että kirjaamisasioita hoitavan kansliahenki- lökunnan eläkkeelle jääminen tulee riittävästi vastaamaan sähköistämisestä johtuvaa työvoiman tarpeen vähenemistä. 4.4 Tekniset järjestelmät ja prosessiperusteinen organisaatio Kiinteistötietojärjestelmän rekisteriosat ovat tietoteknisessä yhteydessä toisiinsa, mutta ne perus- tuvat erilaisille teknisille alustoille. Osien muodostamien tietojärjestelmien kehittäminen on ha- jautunut tiedontuottajia edustaville viranomaisille eli Maanmittauslaitokselle, oikeusministeriölle ja kunnille. Tietojärjestelmien kehittämistyö toteutetaan ja rahoitetaan kunkin ylläpitoviranomai- sen omin voimavaroin. Järjestelmää yhteen kokoavan kiinteistötietojärjestelmän neuvottelukun- nan tehtävänä onkin edistää kiinteistötietojärjestelmän kehittämistä. Neuvottelukunnassa ovat edustettuina tiedontuottajien lisäksi merkittävimmät sidosryhmät. Kiinteistötietojärjestelmä on yhteiskunnassa tärkeä kokonaisuus, jonka merkitys kasvaa ja jonka palvelukyvyn odotetaan jatkuvasti paranevan. Tarpeisiin vastaaminen edellyttää voimavarojen lisäämistä kehittämistyöhön ja järjestelmän käytön tehostamista. Yhtenäinen organisaatio edesauttaa tietojärjestelmien tehokasta hyödyntämistä ja jatkuvaa kehit- tämistä. Prosessiperusteisella organisaatiolla pyritään menettelyjen tehokkaaseen johtamiseen ja niiden jatkuvaan kehittämiseen. Tällainen organisointi soveltuu hyvin kirjaamiseen. Prosessipe- rusteinen organisointi on omaksuttu laajasti julkishallinnon organisaatioissa. Prosessiperusteisel- le ohjaukselle on tunnusomaista, että • prosessilla on omistaja, • prosessi on selkeästi identifioitava, dokumentoitava ja tunnettu, • prosessilla on selkeä rajapinta asiakkaisiin ja asiakasvastuu, • prosessin kehittämistä varten on yksikkö, joka vastaa kehittämisestä, • prosessia mitataan ja evaluoidaan vakiintunein menetelmin, • prosessi on vakaa ja • prosessia kehitetään ja parannetaan jatkuvasti. 5. Kehittämisvaihtoehdot 5.1 Muutokset vuoden 1994 jälkeen Kirjaamistehtävien siirtämistä maanmittaushallinnolle on arvioitu vuonna 1994 mietintönsä an- taneen työryhmän mietinnössä. Työryhmä katsoi, että tuolloin ei tullut esille seikkoja, jotka sel- västi puoltaisivat kirjaamisasioiden siirtoa. Työryhmä piti sen sijaan perusteltuna selvittää mah- dollisuudet yhdistää kiinteistöjä koskevat tietojärjestelmät (tarkemmin, ks. liite 2). Kirjaamistehtävien luonnetta ja niiden roolia osana tuomioistuimen toimintaa voidaan nykyisin arvioida toisin kuin vuonna 1994. Vuonna 2003 mietintönsä antaneen Tuomioistuinlaitoksen ke- 29 hittämiskomitean mukaan kirjaamisasiat eivät ole varsinaista tuomiovallan käyttämistä. Komitea katsoi, että kirjaamisasiat tulee siirtää hallintoviranomaisille. Osana kiinteistöasioita kirjaamisel- la on luontevat yhteydet Maanmittaushallinnon toimintaan. Kirjaamista koskeva uudistus liittyy nykyään käräjäoikeusverkoston uudistamiseen. Käräjäoikeuslain ja nykyisen maakaaren tultua voimaan vuosina 1993 ja 1997 kirjaamiskäytän- nöt ovat muuttuneet. Käräjäoikeuksissa ratkaisuvaltaa on delegoitu erittäin laajasti, ja kirjaami- nen on laajasti rutiiniluonteista toimintaa. Rutiiniasioissa hakemusten tutkinta ei useinkaan edel- lytä oikeudellista asiantuntemusta. Menettelyssä käytetty oikeudellisen asiantuntemus on laajasti muuttunut valvonnaksi, ohjaukseksi ja neuvonnaksi. Oikeusvarmuus ja riittävä oikeudellinen asiantuntemus voidaan turvata muillakin tavoilla kuin säilyttämällä kirjaaminen osana käräjäoi- keuden toimintaa. Maakaaren tultua voimaan käräjäoikeuksien ja maanmittaustoimistojen toiminnoista poistui päällekkäisyyksiä. Muutos koski määräalojen luovutuksia. Aiemmin määräalan saanto oli tutkit- tava lohkomisen tai muun kiinteistötoimituksen yhteydessä ja uudestaan lainhuudatuksen yhtey- dessä, koska lainhuudatus tapahtui vasta toimituksen jälkeen. Nykyisin lainhuudatuksen edeltä- essä lohkomista tutkinta tehdään vain lainhuudatuksessa. Toisaalta uusi menettely johti määrä- alatunnusten antamiseen ja niitä koskevien tietojen siirtoon. Julkisen hallinnon kohonneet tuottavuusvaatimukset kohdistuvat myös kirjaamiseen. Kirjaamista on kehitettävä ja tehostettava joko oikeushallinnon tai Maanmittauslaitoksen piirissä. Menettelyn keskittäminen, sähköisen asioinnin laajentaminen ja sähköisen kiinteistönvaihdannan käyttöön ottaminen antavat hyvät kehittämis- ja tehostamismahdollisuudet. Lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin rooli osana kiinteistötietojärjestelmää ja yhteiskunnan tietohuol- toa on korostunut. Kirjaamismenettelyn kehittämistä on arvioitava osana julkisen rekisterijärjes- telmän kehittämistä ja automaattisen tietojenkäsittelytekniikan nopean kehittymisen luomien mahdollisuuksien valossa. Käräjäoikeuslain voimaantulon jälkeen ratkaisuvallan delegointia on käytetty laajasti, ja käräjä- tuomareiden osallistuminen kirjaamisasioihin muodostaa nykyään hyvin pienen osan heidän teh- tävistään. Kirjaamistehtävien siirtäminen Maanmittauslaitokselle ei aiheuttaisi tarvetta siirtää tuomareiden virkoja Maanmittauslaitokseen. Tarvetta notaarien siirtämiselle ei myöskään ole. Toisaalta Maanmittauslaitoksen on palkattava henkilöitä lakimiestehtäviin, jos siirto toteutuu. Kansliahenkilökuntaa koskevien järjestelytarpeiden osalta on otettava huomioon yhtäältä käräjä- oikeusverkoston uudistamisen aiheuttamat paineet ja toisaalta laajan eläkkeelle jäämisen antamat mahdollisuudet. Kiinteistökirjaamisen kehittämisessä voidaan osoittaa useita ratkaisuvaihtoehtoja. Lähtökohtana ovat erilaiset hajautetut ja keskitetyt vaihtoehdot sekä oikeushallinnon että Maanmittauslaitoksen piirissä. 30 5.2 Sähköisen kiinteistönvaihdantajärjestelmän vaikutus Ehdotetun järjestelmän käyttöön ottaminen on riippumaton kirjaamistehtävien mahdollisesta siir- rosta Maanmittauslaitokselle. Järjestelmän omaksuminen ei puolla siirtoa eikä ole sitä vastaan puhuva argumentti. Järjestelmä voidaan toteuttaa oikeushallinnon piirissä sekä keskitettynä että hajautettuna eli verkostoratkaisuna. Kirjaamisviranomaisina voivat toimia käräjäoikeudet tai muu viranomainen oikeushallinnon tai Maanmittauslaitoksen piirissä. Järjestelmän tehokas hyö- dyntäminen puoltaa kuitenkin alueellisista toimivaltarajoista luopumista tai keskitettyä ratkaisua. Sähköisen vaihdantajärjestelmän käyttöön ottaminen tulee muuttamaan kirjaamistehtäviä hoita- vien henkilöiden tehtäviä ja vähentämään työvoiman tarvetta. Voidaan arvioida, että tarve voi vähentyä jopa 90 henkilötyövuotta ensimmäisen 10 vuoden aikana. Oikeustoimien tekeminen valtakunnallisessa verkossa kiinteistöjen sijainnista ja luovutusten osapuolten kotipaikoista riippumatta sekä kirjaamishakemusten automaattinen vireille tulo ver- kon välityksellä luovat mahdollisuudet kehittää toimintaprosesseja sekä keskitetyssä että hajaute- tussa ratkaisussa. Tanskalaisen mallin mukaan on mahdollista kehittää myös automaattista kir- jaamista. Sähköisen vaihdantajärjestelmän käyttöön ottaminen puoltaa alueellisista toimivaltara- joituksista luopumista. Verkostoratkaisussa hakemuksia voidaan ohjata joustavasti eri kirjaamis- viranomaisille ja virkailijoille työtilanteen mukaan. Menettelyn suurempien tehostamismahdolli- suuksien perusteella sähköisen kiinteistönvaihdannan voidaan katsoa puoltavan keskitettyä rat- kaisua. Järjestelmän suosio sen käyttöön ottamisen jälkeen on tässä vaiheessa avoin kysymys. Samoin muutosten laajuutta ja ajoittumista kirjaamisen työmenetelmissä on myös tässä vaiheessa vaikea ennakoida (sähköisestä vaihdantajärjestelmästä tarkemmin, ks. liite 2, kappale 5). 5.3 Ratkaisuvaihtoehdot 5.3.1 Kirjaamisen säilyttäminen kaikkien käräjäoikeuksien tehtävänä. Vaihtoehto merkitsee nykyisen järjestelmän säilyttämistä ja hajautettua ratkaisua. Kun otetaan huomioon suunnitelma käräjäoikeusverkoston kehittämisestä, kirjaamisviranomaisina toimisivat 25 - 30 käräjäoikeutta (malli I). Vastuu lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin ja kirjaamisjärjestelmän kehittämisestä säilyisi oikeusministeriöllä ja vastuu kiinteistötietojärjestelmästä Maanmittauslai- toksella. 5.3.2 Keskittäminen oikeushallinnon piirissä. Vaihtoehto voisi merkitä kirjaamistehtävien keskittämistä joihinkin käräjäoikeuksiin tai yhteen käräjäoikeuteen tai perustettavaan uuteen yksikköön. Työryhmä ei pidä kirjaamisasioiden keskit- tämistä yhden käräjäoikeuden yhteyteen tai yhteen perustettavaan valtakunnalliseen kirjaamisvi- ranomaiseen oikeushallinnon piirissä tarkoituksenmukaisena ratkaisuna tässä vaiheessa. Näin ollen keskittäväksi ratkaisuvaihtoehdoksi oikeushallinnon piirissä jää kirjaamistehtävien keskit- täminen 5 - 15 käräjäoikeudelle (malli II). Vastuu lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin kirjaamisjär- jestelmän kehittämisestä voi tällöinkin säilyä oikeusministeriöllä. 31 5.3.3 Kirjaamistehtävien siirto Maanmittauslaitokselle. Maanmittauslaitoksen erilaisesta organisaatiosta johtuen samanlaista selkeää eroa hajautetun ja keskitetyn mallin välillä ei voida tehdä kuin tuomioistuinlaitoksen osalta. Lähtökohtana ovat maanmittaustoimistot sekä hakemusten vastaanottaminen ja asiakaspalvelu niiden toimesta, mut- ta Maanmittauslaitoksen keskushallinnolla ja sen tukitoiminnoilla tulisi olemaan keskeinen ase- ma. Kirjaamistehtävien siirtämisen osalta kysymys voi näin ollen olla vain yhdenlaisesta vaihto- ehdosta (malli III). Kehittämisvaihtoehdot voidaan kuvata seuraavan kuvion avulla: 5.4 Kiinteistökirjaamisen pysyttäminen oikeushallinnon piirissä 5.4.1 Nykyisen järjestelmän kehittäminen Kuvaus Kirjaamismenettelyä voidaan kehittää tuomioistuinlaitoksen piirissä keskittämällä lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin liittyvää ohjeistusta ja kehittämällä organisointia ja menettelyjä oikeusminis- teriössä. Ministeriötä lukuun ottamatta organisatorisia muutoksia ei tehtäisi, ja kirjaamisviran- omaisina toimisivat edelleen kaikki käräjäoikeudet. Kysymys olisi hajautetusta mallista oikeus- hallinnon piirissä (malli I). Käräjäoikeusverkosto tulee supistumaan voimakkaasti, joten myös tämä ratkaisuvaihtoehto joh- taisi kirjaamisen keskittymiseen, joskin heikommin kuin edempänä tarkasteltava keskittävä vaih- toehto (malli II). Käräjäoikeusverkoston supistumisesta huolimatta vaihtoehtoa kutsutaan tässä hajautetuksi ratkaisuksi tuomioistuinlaitoksen piirissä. Muutos olisi vähäisin verrattuna kirjaamistehtävien siirtämisvaihtoehtoon ja keskittämisvaih- toehtoon oikeushallinnon piirissä. Oikeusministeriössä kirjaamisasioiden hallinto keskitettäisiin yhtenäiseksi prosessiksi, ja kirjaamisjärjestelmän ylläpitämistä ja kehittämistä tehostettaisiin. Hallinnonala Organisointi OM MML Hajautettu I 25 – 30 kärä- jäoikeutta Keskitetty II 5 – 15 kärä- jäoikeutta III Kirjaamistehtävien siirto Maanmittauslaitoksen 13 maanmittaustoimis- toon 32 Kehittämisvaihtoehto edellyttää kiinteitä yhteyksiä yhtäältä oikeusministeriön ja käräjäoikeuksi- en ja toisaalta ministeriön ja Maanmittauslaitoksen välillä. Vaihtoehto edellyttäisi ministeriön panostusta erityisesti rekisterijärjestelmän kehitystyöhön. Käräjäoikeuksiin kohdistuvaa koulu- tusta voidaan myös tehostaa. Käräjäoikeusverkkoa supistettaessa lakkautetut käräjäoikeudet voivat jäädä ainakin siirtymäkau- den ajaksi muodostettavien suurempien käräjäoikeuksien toimipisteiksi. Sivukansliat toimisivat kirjaamisviranomaisina samoin kuin pääkansliat. Arviointia Tuomioistuin- ja Maanmittauslaitoksen kehittäminen. Kirjaamistehtävien säilyttäminen käräjäoi- keuksilla merkitsisi, että tuomioistuimille jäisi laaja tehtäväkenttä, joka poikkeaa selkeästi riita- ja rikosasioiden ratkaisemisesta, jotka on katsottu tuomioistuinlaitoksen päätehtäväksi. Käräjäoi- keuksien ja oikeusministeriön toiminnan piirissä kirjaaminen sekä lainhuuto- ja kiinnitysrekiste- rin ylläpitäminen muodostavat itsenäisen ja erillisen prosessin. Toiminnan erillisyys ilmenee kä- räjäoikeuksien organisoinnissa. Kirjaamisella on välittömät ja toiminnalliset yhteydet Maanmit- tauslaitoksen ja kuntien ylläpitämiin kiinteistörekisteriin ja kiinteistötietojärjestelmään mutta ei vastaavia yhteyksiä tuomioistuinten tuomiovallan käyttämiseen. Nykyaikaiset prosessihallinnon periaatteet ja käytettävissä olevien varojen väheneminen edellyt- tävät, että kiinteistöasioiden käsittelyä kehitetään myös siinä tapauksessa, että ne säilytetään tuomioistuinlaitoksen käsiteltävinä. Kirjaamismenettelyn kehittäminen ilmenisi lähinnä työtapo- jen ja kirjaamisprosessin uudistamisena ja tehostamisena. Kehittämisen suuntaviivat voisivat olla palvelujen sähköistäminen ja valtakunnalliseen palveluun siirtyminen. Tällaiset ehdotukset olisi- vat samansuuntaisia kuin Summaaristen asioiden kehittämistyöryhmä esitti riidattomien velko- musasioiden käsittelyn kehittämiseksi (ks. tarkemmin liite 2, kappale 6). Kiinteistötietojärjestelmän ylläpitäminen säilyisi myös hajautettuna; sekä oikeusministeriön että Maanmittauslaitoksen tulisi osallistua kehitystyöhön. Lainhuuto- ja kiinnitysrekisteri toteutuisi teknisesti ja käyttäjän näkökulmasta osana kiinteistötietojärjestelmää, mutta säilyisi hallinnolli- sesti erillään muusta kiinteistötietojärjestelmästä. Kirjaamismenettelyn keskittämisestä saavutet- tavat edut jäisivät saavuttamatta. Ratkaisujen oikeellisuus. Ratkaisuvaihtoehdossa paikalliset käräjäoikeudet toimisivat edelleen kirjaamisviranomaisina. Myös kirjaamismenettely säilyisi nykyisenä. Kirjaamistutkinta ja ratkai- sujen tekeminen tapahtuisivat edelleen pääasiallisesti käräjäoikeuksien kansliahenkilökunnan toimesta. Notaarit laajasti ja käräjätuomarit lähes yksinomaan osallistuisivat kirjaamiseen neu- vonnan, ohjaamisen ja valvonnan muodoissa. Oikeudellisen asiantuntemuksen korkea taso säi- lyisi ennallaan. Asiakkaiden palvelu. Hajautetulle mallille ei käytännössä ole ollut vaihtoehtoa niin kauan kuin väliaikaiset lainhuuto- ja kiinnitysrekisterit ovat olleet paikallisia ja korttirekistereitä. Tilanne muuttui olennaisesti sähköisen ja valtakunnallisen lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin ja kiinteistö- tietojärjestelmän käyttöön ottamisen myötä. 33 Hajautettua mallia on pidetty toimivana asiakkaiden ja hakijoiden näkökulmasta sekä oikeus- varmuuden vuoksi. Alioikeuksissa on tunnettu paikalliset olosuhteet ja ihmiset, ja sen oikeudelli- seen asiantuntemukseen on luotettu. Kirjauksia on aiemmin haettu oikeuden istunnoissa ns. il- moitusasioina, ja lainhuutoja haettiin pitkään useimmiten suullisesti. Alioikeudet ovat toimineet luotettavasti, edullisesti ja lähellä asiakkaita. Paikalliset alioikeudet ovat olleet helposti tavoitet- tavia, ja niiden perinteinen rooli kirjaamisviranomaisena on ollut hyvin tunnettu. Toisaalta mää- räaloja koskevia asioita on jouduttu hoitamaan alioikeuksissa, maanmittaustoimistossa ja kiin- teistörekisteriä pitävissä kunnissa. Kirjaaminen ei nykyaikana enää edellytä paikallisten olosuhteiden tai henkilöiden tuntemista. Tutkinta kohdistuu asiakirjoihin ja rekisteritietoihin. Hakemukset toimitetaan yhä useammin kir- jeitse, ja jatkossa tullaan siirtymään laajasti sähköiseen menettelyyn. Perustelut ja syyt paikallis- ten kirjaamisviranomaisten ja alioikeuksien käyttämiselle ovat pääosin poistuneet tai poistumas- sa. Sähköisen asioinnin ja neuvonnan lisääntyminen sekä sähköisen kiinteistönvaihdantajärjes- telmän omaksuminen tulevat vähentämään henkilökohtaisen asioinnin tarvetta entisestään ja si- ten muuttamaan paikallisen palvelun merkitystä. Ratkaisuvaihtoehdossa asiakaspalvelujen kehittäminen jäisi käräjäoikeusrakenteen varaan. Asi- akkaiden kannalta näkyviä muutoksia tässä suhteessa ei tapahtuisi. Rekisterijärjestelmän ylläpidon ja kehittämisen jakautuminen kahden valtion hallinnonalan kes- ken vaikeuttaa järjestelmän hallintaa ja sen kehittämistä kokonaisuutena. Ylläpitävät organisaati- ot kehittävät tietojärjestelmiään itsenäisesti ja eri aikoina. Yhteistyöhankkeet kilpailevat osapuol- ten muiden hankkeiden kanssa toteutusjärjestyksestä, resursseista ja rahoituksesta. Uudistusten ajoittaminen samanaikaisiksi on osoittautunut vaikeaksi. Henkilöstö. Ratkaisuvaihtoehto on henkilöstöjärjestelyjen kannalta yksinkertaisin ja helpoin. Vä- littömiä kirjaamisen kehittämisestä johtuvia henkilöjärjestelytarpeita ei olisi. Kansliavirkojen siirtämistarpeet riippuisivat käräjäoikeusverkon kehittämisestä ja sivukanslioita koskevista ratkaisuista. Koska lakkauttamiset kohdistuvat pienimpiin käräjäoikeuksiin, siirrettä- vien virkojen määrä olisi pienempi kuin lakkautettavien käräjäoikeuksien lukumäärän mukainen osuus käräjäoikeusverkosta. Muutamassa tapauksessa virat voidaan siirtää samoilla paikkakun- nilla, joissa on useita käräjäoikeuksien kanslioita. Useimmissa tapauksissa ja riippuen käräjäoi- keuksien lakkauttamisen laajuudesta virkoja jouduttaisiin siirtämään eri paikkakunnille tai työs- säkäyntialueen ulkopuolelle. Virkojen siirtämisen asemesta on mahdollista käyttää muita järjes- telykeinoja ja hyödyntää eläkkeelle jäämistä. Muutokset voidaan toteuttaa vähitellen ja ajoittaa eläköitymisen ja muiden olosuhteiden mukaan. Henkilöjärjestelytarpeita voi aiheuttaa myös säh- köisen kiinteistönvaihdantajärjestelmä. Järjestelmä käyttöön ottaminen tulee vähentämään voi- makkaasti työvoiman tarvetta. Teknisen järjestelmän kehittäminen. Teknisen järjestelmän kehittäminen ja ylläpitäminen voi- daan keskittää ja ohjeistaa, mutta kirjaamisratkaisujen sisällöllistä ohjeistamista rajoittaa tuomio- istuinten riippumattomuus. Tekninen ja tietotekninen ohjeistaminen on mahdollista. 34 Teknisen järjestelmän kehittäminen tulisi järjestää kiinteistötietojärjestelmälain kehittämis- ja toimintaperiaatteiden mukaisesti. Niiden mukaan kiinteistötietojärjestelmän neuvottelukunta oh- jaa teknisen järjestelmän kehittämistä. Lainsäädäntövaikutukset. Vaihtoehto ei vaadi lainsäädäntömuutoksia. 5.4.2 Keskittävä ratkaisu oikeushallinnon piirissä Kuvaus Ruotsissa omaksuttua ratkaisua voidaan seurata siten, että kirjaaminen keskitetään tuomioistuin- laitoksen piirissä 5-15 käräjäoikeuden hoidettavaksi (malli II). Ensiksi kysymykseen voivat tulla kahdeksan käräjäoikeutta, joiden osastoina nykyisin toimivat maaoikeudet. Yksi käräjäoikeuksista voisi toimia johtavana kirjaamisviranomaisen. Toiseksi kir- jaaminen voidaan keskittää 5-15 käräjäoikeuteen riippumatta niiden yhteydestä maaoikeuksiin. Keskitetty ratkaisu voidaan toteuttaa myös niin, että perustetaan valtakunnallinen kirjaamisvi- ranomainen, joka toiminta on järjestetty 5-15 alueelliseen kirjaamistoimistoon. Vaihtoehdossa lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin ylläpitämis- ja kehittämisvastuu voidaan osoittaa johtavalle kirjaamisviranomaiselle, kirjaamisviranomaisen keskushallinnolle tai oikeusministeri- ölle. Kirjaamistoimen ylläpitämis- ja kehittämistehtävät edellyttäisivät erilliset resurssit. Arviointia Tuomioistuin- ja Maanmittauslaitoksen kehittäminen. Kirjaamisasiat muodostaisivat erittäin suu- ren osan niitä hoitavien käräjäoikeuksien tehtävistä. Ilmeistä on, että kirjaaminen olisi organisoi- tava näissä käräjäoikeuksissa myös lainsäädännön tasolla erillisen osaston tai muun itsenäisen yksikön muodossa. Kirjaamisviranomaisena toimisi käräjäoikeuden osasto tai itsenäinen alueel- linen kirjaamisvirasto. Käräjäoikeuksien yhteydessä toimisi niiden kokoon nähden suuria erillisiä yksiköitä, joiden toi- minta poikkeaisi selvästi tuomioistuinten muusta toiminnasta. Niiden toimialueet, toimintaperi- aatteet ja käytännöt poikkeaisivat käräjäoikeuksien tuomiovallan käytöstä. Kysymys olisi hallin- nollisluonteisesta ammattiviranomaisesta – nimityksestä ja organisoinnista riippumatta. Kirjaa- misviranomaisten toiminta rekisteriviranomaisina muistuttaisi maanmittaustoimistojen toimintaa. Tällöin vastattavaksi tulisi kysymys kahden samanlaista toimintaa harjoittavan organisaation tar- peellisuudesta. Kirjaamisen nykyinen pääasiallinen rutiiniluonteisuus edellyttää ratkaisukriteerien ja – käytäntöjen yhdenmukaisuutta. Paikallisten olosuhteiden tuntemista ei juuri tarvita. Nämä seikat puoltavat menettelyn keskittämistä. Sähköisen asioinnin laajeneminen ja sähköisen kiinteistön- vaihdantajärjestelmän omaksuminen puoltavat myös keskitettyä ratkaisua. Keskittämisen ja säh- köisten menettelyjen avulla kirjaamismenettelyä voidaan tehostaa. 35 Perustettavat kirjaamisviranomaiset olisivat kirjaamisasioihin keskittyviä ja erikoistuneita viras- toja. Ne olisivat nykyisiä vahvempia yksiköitä, ja niiden piirissä kirjaamista koskevaa erityisasi- antuntemusta voitaisiin kehittää nykyistä paremmin. Oikeusministeriön ohjausjärjestelmä olisi kirjaamisen osalta nykyistä kevyempi, ja koulutusta voitaisiin tehostaa. Tarkasteltavassa mallissa kirjaamisviranomaisten toimialueet ovat laajat, mikä antaa mahdolli- suudet menettelyn tehostamiseen. Menettelyä voidaan edelleen tehostaa luopumalla alueellisista toimivaltarajoituksista. Painavia asiallisia syitä kirjaamisasian käsittelemiselle kiinteistön sijain- tipaikan mukaan ei enää voida osoittaa. Hakemuksia voitaisiin tällöin ohjata kirjaamisviranomai- sille ja virkailijoille tarkoituksenmukaisimmalla tavalla, so. kulloisenkin työtilanteen mukaan. Hakemusten joustava ohjaaminen sopii erityisen hyvin sähköiseen kiinteistönvaihdantajärjestel- mään. Nämä tehostamistoimet voitaisiin parhaiten toteuttaa valtakunnallisen kirjaamisviran- omaisen puitteissa. Maaoikeuksiin sidotussa ratkaisussa voidaan hyödyntää näissä käräjäoikeuksissa olevaa yleistä kiinteistöasioiden asiantuntemusta. Vaihtoehtoa vastaan puhuu puolestaan se, että kiinteistötoi- mituksista johtuvien valitusten ratkaisemisella ei ole asiallista tai menettelyllistä yhteyttä kirjaa- miseen. Kiinteistöasioiden yhteydestä huolimatta varsinaista toiminnallista tai asiantuntemuksen yhteyttä ei ole osoitettavissa. Vaikutukset Maanmittauslaitoksen kehittämiseen jäisivät vähäisiksi ja liittyisivät lähinnä yhteis- työn ja tietoyhteyksien kehittämiseen oikeusministeriön ja kirjaamista hoitavien käräjäoikeuksi- en kanssa. Ratkaisujen oikeellisuus. Ratkaisuvaihtoehdossa alueelliset kirjaamisviranomaiset toimisivat määrättyjen käräjäoikeuksien yhteydessä. Kirjaamismenettely säilyisi pääasiassa nykyisenä. Kir- jaamistutkinta ja ratkaisujen tekeminen tapahtuisivat edelleen pääasiallisesti käräjäoikeuksien kansliahenkilökunnan toimesta. Neuvonta, ohjaus ja valvonta osoitettaisiin tehtäviin erikoistu- neille käräjätuomareille tai vastaavien muiden lakimiesvirkojen hoitajille. Oikeudellisen asian- tuntemuksen korkea taso säilyisi ennallaan. Asiakkaiden palvelu. Alueellisiin kirjaamisviranomaisiin liittyvät nykyistä laajemmat toimialueet ja suuremmat etäisyydet asiakkaista. Niin kuin edellisen vaihtoehdon yhteydessä on todettu, kir- jaamisessa ei enää edellytetä paikallisten olosuhteiden tuntemista. Kirjaamishakemukset toimite- taan yhä useammin kirjeitse, ja jatkossa tullaan siirtymään laajasti sähköisiin menettelyihin ja verkon hyväksi käyttämiseen. Asiakaspalvelu ja neuvonta voidaan hoitaa alueellisissa kirjaamis- viranomaisissa nykyistä vastaavalla tasolla. Teknisen järjestelmän kehittäminen. Teknisen järjestelmän kehittäminen tulisi tässäkin vaihtoeh- dossa järjestää kiinteistötietojärjestelmän kehittämis- ja toimintaperiaatteiden mukaisesti, jossa neuvottelukunta ohjaa teknisen järjestelmän kehittämisessä. Rekisterijärjestelmän ylläpitäminen ja kehittäminen jakautuisi tässäkin vaihtoehdossa kahden valtion hallinnonalan kesken. Henkilöstö. Ratkaisuvaihtoehtoon liittyy vaikeita henkilöstöjärjestelytarpeita. Koska kirjaa- misasiat muodostavat nykyään suuren osan käräjäoikeuksien kanslioiden tehtävistä, kirjaamis- asioiden keskittäminen lyhyellä siirtymäajalla 5-15 käräjäoikeuteen merkitsisi suurta joukkoa 36 vaikeasti toteutettavia kansliavirkojen siirtoja. Siirtäminen koskisi kaikkia niitä käräjäoikeuksien kanslioita, joilta kirjaamisasiat jäisivät pois, eli suurinta osaa kanslioista ja kansliaviroista (41-51 käräjäoikeutta). Suurin osa siirrettävistä kansliaviroista jouduttaisiin siirtämään pitkiä matkoja tavanomaisten työmatkojen (työssäkäyntialueiden) ulkopuolelle. Siirrettävien virkojen suuri määrä vaikeuttaa muiden järjestelykeinojen kuin siirron käyttämistä. Keskittävässä tuomioistuin- ratkaisussa ei voida käyttää hyväksi virkojen ja tehtävien siirtoa samalla paikkakunnalla eikä merkittävästi samalla työssäkäyntialueella. Keskittämisvaiheen jälkeen menettelyn tehostaminen ja tarvittavien resurssien karsiminen on yhtäältä mahdollista sekä kirjaamismenettelyn kehittämisen että sähköisen kiinteistönvaihdanta- järjestelmän käyttöön ottamisen avulla. Toisaalta koko kirjaamisjärjestelmän johtaminen, ylläpi- täminen ja kehittäminen edellyttäisivät erillisiä voimavaroja kirjaamisasioita hoitaviin käräjäoi- keuksiin, erityisesti johtavaan yksikköön, ellei näitä tehtäviä osoiteta oikeusministeriölle. Järjes- telmää ylläpitävät ja kehittävät resurssit olisivat rinnakkaiset Maanmittauslaitoksen vastaavien resurssien kanssa. Lainsäädäntövaikutukset. Keskittävän ratkaisun toteuttaminen oikeushallinnon piirissä edellyt- täisi kirjaamisviranomaista ja sen toimivaltaa koskevien säännösten muuttamisen. Organisaa- tiomuutoksesta johtuisi myös ratkaisumenettelyä ja muutoksenhakua koskevia muutostarpeita. 5.5 Kiinteistökirjaamisen siirtäminen Maanmittauslaitokselle Kuvaus Ratkaisuvaihtoehdossa kirjaamistehtävät osoitetaan maanmittaustoimistojen ja niiden toimipaik- kojen tehtäväksi (vaihtoehto III). Alustavien suunnitelmien mukaisesti Maanmittauslaitos voisi aloittaa kirjaamisprosessien ja tie- tojärjestelmien kehittämisen jo vuonna 2008. Kirjaamistehtävien ja henkilöstön siirto voitaisiin toteuttaa vuonna 2010, jos tarvittavat lakimuutokset saadaan voimaan sitä ennen. Arviointia Tuomioistuin- ja Maanmittauslaitoksen kehittäminen. Ratkaisuvaihtoehto tukisi käräjäoikeuksien toimintojen ja käräjäoikeusverkoston kehittämistä. Käräjäoikeudet voisivat keskittyä päätehtä- vänsä eli tuomiovallan käyttämiseen, kun kirjaamistehtävät siirrettäisiin Maanmittauslaitoksen tehtäväksi. Tehtävien siirto tulisi ajoittaa tapahtuvaksi yhdessä käräjäoikeusorganisaation uudis- tamisen kanssa, jolloin kirjaamistehtävistä vapautuvien resurssien siirtyminen Maanmittauslai- tokselle voidaan yhdistää käräjäoikeusverkon supistamiseen. Muutos kohdistuisi käräjäoikeuk- siin, koska kirjaamisasioita käsitellään erittäin harvoin ylemmissä tuomioistuinlaitoksissa. Muu- toksella ei olisi vaikutusta ulosottoon tai muuhun täytäntöönpanoon. Ratkaisujen oikeellisuus. Koska on tärkeää, että ratkaisu kirjaamisasiassa on heti ensi vaiheessa oikea, oikeudellista asiantuntemusta yleisessä perhe-, perintö- ja yhtiöoikeudesta on lisättävä Maanmittauslaitoksessa. Mahdollisuus muutoksenhakuun ei yksin riitä takaamaan asianosaisten oikeussuojaa. 37 Tarvittava neuvonta, ohjaus, valvonta, vaikeat juridiset ratkaisut ja asiakkaiden puhelinneuvonta järjestettäisiin keskitetysti valtakunnallisen tukiyksikön avulla. Tukiyksikössä tulisi olemaan se- kä riittävä määrä lakimiesvirkoja että erityisesti kirjaamisen asiantuntemusta. Erityisasiantunte- muksen kehittämisen mahdollisuudet voidaan käyttää täysmääräisesti hyväksi. Vastaavanlaisia järjestelyjä on jo tehty toimitustuotannon, kiinteistörekisteröinnin ja tietopalvelun tehtävissä. Maanmittauslaitoksen piirissä on kokemusta ja asiantuntemusta kiinteistöjen omistusoikeuksia koskevien epäselvyyksien ja riitojen ratkaisemisesta. Toimitusinsinööreillä on lakiin perustuva toimivalta omistusriitojen ratkaisemiseen, kun ne liittyvät toimitukseen. Lisäksi omistustiedot tutkitaan toimituksissa säännönmukaisesti. Asiakkaiden palvelu. Maanmittaustoimistojen toimipaikat ovat laajasti samoilla paikkakunnilla kuin käräjäoikeuksien kansliat. Kirjaamisasioiden siirtäminen maanmittaustoimistoille ei muuta tilannetta olennaisesti niiden hakijoiden osalta, jotka jatkossakin haluavat asioida kirjaamisvi- ranomaisen luona henkilökohtaisesti tai jotka tarvitsevat henkilökohtaista neuvontaa. Siirron jälkeen kiinteistöjen omistajat ja tietopalveluasiakkaat asioivat kunnan lisäksi vain yhden valtionhallinnon organisaation kanssa ja saisivat palvelut samasta paikasta. Neuvonta- ja asia- kaspalvelua voidaan tehostaa nykyisestä siten, että Maanmittauslaitoksen toimipaikkoihin voi- daan laajasti keskittää kirjaamista, kiinteistötoimituksia ja kiinteistötietojärjestelmää koskeva neuvonta ja hakemusten vastaanottaminen pois lukien kiinteistörekisteriä pitävien kuntien vas- tuualue. Vaihtoehdossa kehittämisen tavoitteeksi asetetaan yhtenäisen kiinteistö- ja kirjaamisrekisterin luominen sekä sähköisen kiinteistökaupan, kiinteistökirjaamisen, kiinteistönmuodostamisen ja rekisteröinnin mahdollistaminen. Kehittämisen seurauksena kiinteistökirjaamisen henkilötyö- voimatarve vähenisi merkittävästi, ja kirjaamistehtävien operatiivisia toimintoja keskitettäisiin asteittain. Myös pääosa asiakaspalvelusta siirtyisi verkkoon sähköisesti hoidettavaksi. Hakemuk- sia voitaisiin kuitenkin vastaanottaa maanmittaustoimistojen asiakaspalvelupisteissä niin pitkään kuin on tarpeellista. Kiinteistökirjaamiseen liittyviä palveluja tarjottaisiin kattavasti maanmitta- ustoimistojen asiakaspalvelupisteistä koko valtakunnan alueella. Teknisen järjestelmän kehittäminen. Kirjaamistehtävien siirtäminen Maanmittauslaitokselle saat- taisi kirjaamis- ja kiinteistöasiat yhtenäisen johdon ja ohjauksen alaisuuteen. Yhteisenä ja yhdis- tävänä tekijänä ovat samat toiminnan, toimitusten ja päätöksenteon kohteet: kiinteistöt ja niiden käsittely yhdessä toiminto- ja tietojärjestelmäkokonaisuudessa. Siirron yhteydessä kiinteistökirjaamisen operatiiviset toiminnot hajasijoitettaisiin maanmittaus- toimistojen toimipisteisiin. Samalla kuitenkin kirjaamisprosessin johtaminen, kehittäminen ja tuki keskitettäisiin valtakunnalliseen yksikköön. Kiinteistökirjaamisen arkistot siirrettäisiin Maanmittauslaitoksen arkistokeskukseen. Henkilöstö. Kirjaamistehtävien siirtämisessä Maanmittauslaitokselle kriittinen kohta on käräjä- oikeuksien kansliahenkilökunnan nykyinen laaja työllistyminen kirjaamisella ja näiden resurssi- en siirtäminen Maanmittauslaitokseen. Kysymys on noin 215 - 235 kanslistin henkilötyövuodes- 38 ta. Kysymystä on lähestytty tässä yksikkötasolla. Tilanteen tarkempi analyysi edellyttää virka- ja tehtäväkohtaisen inventoinnin. Kansliavirkojen siirtämistä arvioitaessa tärkeä seikka on käräjäoikeuspaikkakuntien ja maanmit- taustoimistojen paikallisten toimipaikkojen kohtaaminen. Käräjäoikeuksia on nykyään 56 kpl, ja maanmittaustoimistoilla on 36 toimipaikkaa 35:llä paikkakunnalla. Käräjäoikeuksien tuomiopii- rit ja maanmittaustoimistojen toimipaikkojen toiminta-alueet poikkeavat toisistaan, mutta varsin laajasti ne vastaavat toisiaan. Suurissa ja keskisuurissa kaupungeissa on sekä käräjäoikeuden kanslia että maanmittaustoimiston toimipaikka, ja sama koskee useita pienempiä paikkakuntia. Tällaisia paikkakuntia on yhteensä 30 kpl. Suurin osa kansliaviroista on näissä käräjäoikeuksissa, koska kysymyksessä ovat suurimmat käräjäoikeudet. Viran haltijan kannalta siirtyminen samaan tehtävään saman paikkakunnan toisen hallinnonalan virastoon on helpompi toteuttaa kuin viran siirto toiselle paikkakunnalle, erityisesti alueen tavanomaista työmatkaa kauemmaksi. Näiden käräjäoikeuksien osalta virkasiirrot voitaisiin näin ollen tehdä ongelmitta. Maassa on 26 käräjäoikeuden kansliapaikkakuntaa, joissa ei ole maanmittaustoimiston toimi- paikkaa. Niistä 22 sijaitsee siten, että maanmittaustoimiston toimipaikka sijaitsee alueella tavan- omaisen työmatkan etäisyydellä (työssäkäyntialueella työttömyysturvalain 9 §:n mukaan). Jäljel- le jää neljä käräjäoikeutta, joiden kanslioiden lähialueella ei ole maanmittaustoimiston toimi- paikkaa. Kysymyksessä ovat Lapin (Sodankylän), Pieksämäen, Raahen ja Varkauden käräjäoi- keudet. Useimmat käräjäoikeudet näissä molemmissa ryhmissä ovat pieniä. Yksittäisten tuomareiden tehtävistä kirjaamisasiat muodostavat vain vähäisen osan. Tarvetta kä- räjätuomareiden virkojen siirtämiselle ei ole. Tuomioistuinharjoittelun luonteen ja sitä koskevien kehittämissuunnitelmien vuoksi notaarien asema on harkittava erikseen. Maanmittauslaitokselle kirjaaminen olisi uusi tehtävä, vaikka se liittyykin asiallisesti kiinteistö- rekisterin ylläpitämiseen. Tehtävien siirrosta aiheutuva lisätyövoiman tarve kohdistuu pääasiassa maanmittaustoimistojen paikallisiin toimipaikkoihin ja lisäksi oikeudellista tukea antavaan val- takunnalliseen tukiyksikköön. Työryhmä pitää lähtökohtana, että mahdollisen siirron yhteydessä Maanmittauslaitos ottaa vas- taan paikallisiin toimipaikkoihin kaikki vapautuvat, kirjaamisasioihin suunnatut kansliavirat, joi- den työtehtävistä yli 80 % koostuu kirjaamistehtävistä. Kirjaamistehtävien siirron onnistuneen toteuttamisen varmistamiseksi vastaanottavalla taholla on oltava valmius ylimääräisten resurssi- en vastaanottamiseen ja niiden väliaikaiseen ylläpitämiseen tarvittavan ylimenokauden ajan. Toi- saalta ylimääräisiä resursseja voidaan jättää vastaavalla tavalla käräjäoikeuksien kanslioihin jat- kossa tehtäviä järjestelyjä silmällä pitäen. Maanmittauslaitokseen on perustettava yleiseen sivii- lioikeuteen perehtyneiden lakimiesten virkoja. Jatkossa toimintojen yhdistäminen ja työmenetelmien kehittäminen Maanmittauslaitoksessa joh- tavat kansliatyövoiman tarpeen vähenemiseen kirjaamistehtävissä. Väestön ikäjakaumaan perus- tuva laaja eläkkeelle jääminen antaa liikkumavaraa henkilöstöjärjestelyissä. Myös tehtävien siir- rosta mahdollisesti aiheutuvat ylimääräiset henkilöresurssit Maanmittauslaitoksen kirjaamisteh- tävissä voitaisiin purkaa tällä tavalla. 39 Kustannusvaikutukset. Kiinteistökirjaamisen siirto Maanmittauslaitokselle edellyttää investoi- mista muutosprosessiin. Osa muutoskustannuksista on yhteisiä eri vaihtoehdoille, kuten toimin- taprosessien kehittäminen, lainhuuto- ja kirjaamisrekisterin uudistaminen, sähköinen kiinteistön- vaihdannan tietojärjestelmän kehittäminen. Kiinteistökirjaamisen siirron kustannukset muodos- tuvat lähinnä henkilöstön siirtymisestä käräjäoikeuksista maanmittaustoimistoihin. Lisäksi kir- jaamistoiminnon fuusioiminen osaksi Maanmittauslaitoksen ydintehtäviä edellyttää suunnittelua, organisointia, hallinnointia, rekrytointia, tiedottamista, koulutusta sekä toimitiloihin ja tietotek- niikkaan liittyviä muutoksia. Kansliahenkilökunnan siirtyminen maanmittaustoimistojen toimipisteisiin aiheuttaa kertaluontei- sen muuttokustannuksen, joka on yhteensä noin 100.000 euroa. Tämä meno koostuu noin 230 kansliahenkilön työpisteiden siirtämisestä maanmittaustoimistojen toimitiloihin. Muuttokustan- nus sisältää tavaroiden pakkaamisen, siirtämisen, purkamisen ja työasemien kytkennän Maanmit- tauslaitoksen tietoverkkoon. Uusien toimitilojen kustannuksia ei ole tarvetta ottaa mukaan kus- tannusvaikutusanalyysiin, koska vastaavat tilat käräjäoikeuksissa vapautuvat muuhun käyttöön. Toimitilakustannukset Maanmittauslaitoksessa olivat keskimäärin 4.083 euroa henkilötyövuotta kohden vuonna 2006. Maanmittauslaitokseen on perustettava uusia lakimiesvirkoja siirron toteutuessa. Olettamana kui- tenkin on, että käräjäoikeustuomareita ei tule siirtymään Maanmittauslaitoksen palvelukseen. Myös notaarien hoitama osuus kirjaamistehtävistä on organisoitava uudella tavalla Maanmittaus- laitokseen. Tuomareiden, käräjäviskaalien ja notaarien kirjaamistehtäviin käyttämä työaika va- pautuu kohdennettavaksi muihin tehtäviin käräjäoikeuksissa. Kirjaamistehtävien ohjaamisen, juridisesti vaikeiden ratkaisujen sekä jatkuvaluonteisen neuvontapalvelun keskittäminen tulee vähentämään kustannuksia näiden työtehtävien osalta. Kirjaamistehtävien siirron suunnittelu ja toteutus aiheuttavat edellisten menojen lisäksi muuta- mien kymmenien tuhansien eurojen kustannukset. Näiden kustannusten arviointi on vaikeaa, ja ne ovat suuruudeltaan verrattavissa muiden kehittämisvaihtoehtojen vastaaviin kustannuksiin. Työasemien käyttöjärjestelmien ja toimistosovellusten osalta saattaa syntyä lisäkustannuksia niiltä osin, kuin Maanmittauslaitoksen käyttämät sovellukset eroavat käräjäoikeuksissa käytössä olevista. Työaseman perussovelluksen hankintahinta on nykyään noin 200 euroa työasemaa koh- ti, ja kustannusvaikutus on maksimissaan noin 50.000 euroa. Teknisesti kiinteistötietojärjestelmän kaksijakoisuus ja useiden yksikkörekistereiden ylläpitämi- nen jatkuvine sisäisine tiedonsiirtoineen aiheuttaa eheysriskien kautta mahdollisesti laukeavien laatupuutekustannusten lisäksi myös ylimääräisiä toiminnallisia kustannuksia. Kirjaamisasioiden siirtäminen Maanmittauslaitokselle mahdollistaisi kiinteistötietojärjestelmän rekistereiden yhdis- tämisen. Kiinteistötietojärjestelmästä voidaan kehittää laaja-alainen ja yhtenäinen perusrekisteri maa- ja vesialueista ja niihin kohdistuvista oikeuksista. Investoimalla tietojärjestelmien uudista- miseen ja samalla yhdistämiseen mahdollistetaan kirjaamis- ja kiinteistötehtävistä muodostuvien pitkien työprosessien kehittäminen. Tuloksena em. laatupuutekustannusten esiintymisen toden- näköisyys pienenee ja ylimääräiset toimintakustannukset vähenevät. Näin muodostuvien säästö- jen määrää on vaikea arvioida. Moninkertaiset säästöt tullaan saavuttamaan kiinteistöjaotus-, re- kisteröinti- ja kirjaamisprosessin henkilövoimavaratarvetta vähentämällä. Alustavien laskelmien 40 mukaan kustannussäästötavoitteeksi voidaan asettaa noin 6 miljoonaa euroa vuodessa viiden vuoden kehittämisajanjakson jälkeen. Lainsäädäntövaikutukset. Kirjaamistehtävien siirtäminen edellyttää kirjaamisviranomaista kos- kevien säännösten muuttamisen. Lisäksi on säänneltävä ratkaisumenettelystä, vastuusuhteista ja esteellisyydestä maanmittaustoimistoissa ja Maanmittauslaitoksen piirissä sekä muutoksenha- kumenettelystä. Kirjaamistehtävien siirrolle tuomioistuimista Maanmittauslaitokselle ei ole pe- rustuslaista tai eurooppaoikeudesta johtuvia esteitä tai rajoituksia. 6. Johtopäätökset 6.1 Tuomioistuinlaitoksen ja Maanmittauslaitoksen kehittäminen. Työryhmän tuli tehtävässään ottaa huomioon aiemmat kiinteistöjen kirjaamisasioiden käsittelyä koskevat selvitykset. Lähinnä esillä ovat olleet vuoden 1994 kirjaamisasioiden siirtoa selvittä- neen työryhmän mietintö, jossa oli jo otettu huomioon maakaariuudistus, ja tuomioistuinlaitok- sen kehittämiskomitean mietintö vuodelta 2003. Näistä edellisessä katsottiin, ettei ole syytä siir- tää kirjaamisasioita pois käräjäoikeuksista, kun taas jälkimmäisen mukaan näin tulisi tehdä, jotta käräjäoikeudet voisivat keskittyä ydintehtäviinsä. Vuoden 1994 jälkeen ei itse kirjaamismenette- lyssä tai sitä koskevassa lainsäädännössä ole tapahtunut muutoksia, jotka edellyttäisivät asian tarkastelua siltä osin uudestaan. Tuomioistuinlaitoksen kehittämistoimikunnan mietinnössä esite- tyt kannat perustuvat yleisempiin oikeuspoliittisiin linjauksiin. Maanmittauslaitoksen ja maa- ja metsätalousministeriön mukaan kiinteistöjen kirjaamisasiat liit- tyvät läheisesti Maanmittauslaitoksen ydintehtäviin, minkä vuoksi kirjaamisasioiden siirto olisi omiaan tukemaan laitoksen perustehtäviä. Työryhmä ei ole katsonut voivansa ottaa tehtäväkseen yleisemmin pohtia tuomioistuinlaitoksen tai Maanmittauslaitoksen kehittämisen lähtökohtia. 6.2 Ratkaisujen oikeellisuus. Kirjaamisratkaisujen oikeellisuus on toteutunut erittäin hyvin käräjäoikeuksien kirjaamistoimin- nassa. Tähän on johtanut yhtäältä kirjaamisasioita pääasiassa ratkaisevan kansliahenkilökunnan koulutus ja henkilökunnan pitkäaikainen käytännön kokemus. Toisaalta suuri merkitys on ollut sillä, että käräjäoikeuksissa tuomarit ja notaarit ovat voineet jatkuvasti neuvoa ja ohjata vaikeis- sa, erityisesti perhe-, perintö- ja yhtiöoikeuteen liittyvissä kysymyksissä. Lisäksi vähäinen määrä vaikeita kirjaamisasioita on muodollisestikin siirretty tuomarien käsiteltäväksi. Jos kirjaamisasiat siirretään Maanmittauslaitokseen, ratkaisujen oikeellisuus valtaosassa asioista voidaan turvata samanaikaisella kiinteistöasioita hoitavan kansliahenkilökunnan enemmistön siirtymisellä Maanmittauslaitokseen. Sen sijaan erityiset oikeudet sekä sellaiset kiinnitykset ja lainhuudot, joihin liittyy monimutkaisia perhe-, perintö- tai yhtiöoikeudellisia kysymyksiä, edel- lyttävät oikeudellista asiantuntemusta omaavan riittävän lisähenkilökunnan palkkaamista Maan- mittauslaitokseen. Lisäksi on ratkaistava, miten vastuu ratkaisuista jakautuu kansliahenkilökun- nan ja oikeudellisen koulutuksen saaneiden henkilöiden kesken. 41 6.3 Asiakkaiden palvelu. Kirjaamisasioissa on yhä laajemmin siirrytty postitse tapahtuvaan asiointiin. Tarvetta asiointiin kirjaamisviranomaisen luona vähentää jatkossa myös sähköisen kiinteistönkaupan ja panttikirjan toteuttaminen. Valtion on kuitenkin tulevaisuudessakin tarjottava mahdollisuus kirjaamisasioita koskevaan henkilökohtaiseen opastukseen ja neuvontaan lähellä kansalaisia. Käräjäoikeuksien määrä laskee olennaisesti lähivuosina. Tämän vuoksi kummassakin vaihtoeh- dossa oikeushallinnon piirissä - kirjaamisasiat kaikissa käräjäoikeuksissa tai kirjaamisasiat vain joissakin käräjäoikeuksissa - asiakkaiden neuvontapaikat vähenevät, jollei samanaikaisesti säily- tetä käräjäoikeuksien sivukanslioita tai tehdä muita neuvontapalveluihin liittyviä järjestelyjä. Maanmittaustoimistojen toimipaikat ovat pitkälti samoilla paikkakunnilla kuin nykyiset käräjä- oikeudet, eikä Maanmittauslaitoksen suunnitelmiin kuulu toimipaikkojen määrän merkittävä su- pistaminen lähivuosina. Mikäli toimipaikkojen määrä ei vähene tai sijoituspaikkakunnat eivät muutu, kansalaisia lähellä tapahtuva neuvonta voidaan toteuttaa kansliahenkilöstön toimesta asianmukaisesti ja riittävän laajasti vaihtoehdossa, jossa kirjaamisasiat siirretään Maanmittauslai- tokselle. Asiakaspalvelun jatkuminen voidaan turvata nykyisellä tasolla myös siirtymävaiheessa, jos ny- kyisen kansliahenkilöstön pääosa siirtyy hoitamaan kirjaamistehtäviä Maanmittauslaitokseen. Siirrot turvaavat myös kirjaamisratkaisujen oikeellisuuden tason säilymisen. 6.4 Teknisen järjestelmän kehittäminen Kiinteistötietojärjestelmän kiinteistöosa uudistettiin vuosina 2003-2005. Maanmittauslaitos siir- tää kiinteistötietojärjestelmän kiinteistöosasta muuttuneet kiinteistötiedot sekä tiedot uusista määräaloista jokaisena arkipäivänä oikeusministeriön ylläpitämään kiinteistöosaan. Lainhuuto- ja kiinnitysjärjestelmän tekninen toteutus on joka tapauksessa uusittava lähitulevaisuudessa. Työryhmälle esitettyjen näkemysten mukaan kustannustehokkainta olisi uusia lainhuuto- ja kiin- nitysrekisterin tekninen toteutus nojautuen kiinteistötietojärjestelmän kiinteistöosaan eikä tekni- sesti kehittämällä olemassa olevaa lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriä. Sähköistä kiinteistönvaihdantaa ja sähköisiä panttikirjoja varten vaaditaan uudet asiointijärjes- telmät. Asiaa selvittäneen toimikunnan näkemyksen mukaan ne voidaan perustaa nykyiseen lain- huuto- ja kiinnitysrekisteriin ja tarvittaessa hyödyntää sitä, kun rekisterin tekninen alusta uudiste- taan. Tämä merkitsee sitä, että sähköiseen asiointijärjestelmään liittyvät ratkaisut eivät suoraan ohjaa kirjaamisasioiden organisointia koskevaa perusratkaisua. Se mille pohjalle lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin kehittäminen perustetaan, ei vaikuta ratkaise- vasti siihen, missä kirjaamisratkaisut tehdään. Olennaista on, että tekninen järjestelmä toteuttaa lainsäädännön ja hyvän kirjaamiskäytännön sille asettamat vaatimukset. Tämä edellyttää neuvot- teluja lainsäädännöstä, kirjaamisesta ja tietojärjestelmän kehittämisestä vastaavien viranomaisten kesken. Käytännössä kiinteistötietopalvelujärjestelmän kehittämisen ja hallinnoinnin keskittämi 42 nen yhdelle taholle kiinteistötietojärjestelmän neuvottelukunnan ohjauksessa on kuitenkin etu, kun halutaan parantaa järjestelmän tehokkuutta. 6.5 Henkilöstö Kumpikin ratkaisuvaihtoehto oikeushallinnon piirissä - kirjaamisasioiden hoito kaikissa käräjä- oikeuksissa tai niiden keskittäminen joihinkin käräjäoikeuksiin - tulee käräjäoikeusverkoston tu- levan supistamisen vuoksi johtamaan siihen, että osa kansliahenkilökunnasta ei voi jatkaa sa- moissa tehtävissä samalla paikkakunnalla. Osalla on edessä joko tehtävien, työpaikan tai paikka- kunnan vaihto. Se miten suureen osaan tämä muutos kohdistuu, riippuu siitä, kuinka nopeasti käräjäoikeusverkkoa supistetaan ja kuinka moneen käräjäoikeuteen kiinteistöasiat keskitetään. Maanmittauslaitos on ilmoittanut ottavansa vastaan käräjäoikeudessa pääasiassa kirjaamisasioita käsittelevän kansliahenkilökunnan siltä osin kuin se käräjäoikeuksien työnjärjestämisen kannalta on mahdollista. Koska maanmittaustoimistojen toimipaikat muutamaa lukuun ottamatta sijaitse- vat joko samoilla paikkakunnilla kuin nykyiset käräjäoikeudet tai ainakin samalla työssäkäynti- alueella, valtaosa siirtyvästä kansliahenkilökunnasta voisi jatkaa työtään samalla paikkakunnalla. Siirron taloudellisista vaikutuksista ei tässä vaiheessa ole mahdollista saada tarkkaa kuvaa. Yh- täältä ne riippuvat käräjäoikeuksien kansliahenkilöstön työn jakautumisesta ja toisaalta henkilös- tön siirtymishalukkuudesta, mihin osaltaan vaikuttaa myös se, mille tasolle palkkaus Maanmitta- uslaitoksessa asettuu. 6.6 Lopuksi Käräjäoikeuksien kirjaamistoimintaan ei itsessään liity sen paremmin oikeudellisia kuin menette- lyllisiäkään ongelmia. Käräjäoikeuksissa tuomarien ja notaarien rooli takaa kirjaamisratkaisujen oikeellisuuden silloinkin, kun niihin liittyy muita vaikeita oikeudellisia kysymyksiä. Käräjäoike- uksien toimintaa kirjaamisasioissa on joka tapauksessa tehostettava. Esimerkiksi keskittäminen joihinkin käräjäoikeuksiin helpottaisi kirjaamisasioihin liittyvää teknistä ja hallinnollista ohjausta ja koulutusta. Pelkästään kirjaamisoikeudelliset syyt eivät kuitenkaan ole peruste siirtää kirjaa- misasioita Maanmittauslaitoksen hoidettavaksi. Jos kuitenkin tuomioistuinlaitoksen kehittämisen lähtökohdaksi hyväksytään käräjäoikeuksien toiminnan kohdentaminen yhä selvemmin riita- ja rikosasioiden ratkaisemiseen, kiinteistöjen kir- jaamisasioiden siirto Maanmittauslaitokselle tukee tätä tavoitetta. Siirtoa voidaan puoltaa myös tietoteknisten järjestelmien kehittämisen tehokkuudella sekä maantieteellisesti kattavalla asia- kaspalveluverkostolla. Siirto tukisi myös Maanmittauslaitoksen tavoitetta keskittää valtion hoi- tamat kiinteistöjen muodostamista ja rekisteröintiä sekä kirjaamista koskevat asiat saman viran- omaisen hoidettavaksi. Tähän ratkaisuun liittyvät henkilöstöjärjestelyt ovat todennäköisesti hel- pommat kuin käräjäoikeusvaihtoehdoissa. Siirto edellyttää kuitenkin merkittävää yleistä oikeu- dellista asiantuntemusta omaavan henkilökunnan rekrytoimista ja tähän liittyen Maanmittauslai- toksen ratkaisutoiminnan selkeätä vastuuttamista. Työryhmälle esitettyjen asiantuntijalausuntojen mukaan perustuslaki ei aseta estettä kirjaamis- asioiden siirtämiselle Maanmittauslaitokselle. 43 Työryhmän käsityksen mukaan päätös siitä, pysytetäänkö kiinteistöjen kirjaamisasiat tuomiois- tuinlaitoksessa vai siirretäänkö ne Maanmittauslaitokselle, on poliittinen ratkaisu siitä, mihin jär- jestelmän kehittämisen vaatimat resurssit halutaan ohjata. ___________ 44 LIITE 1 Kiinteistöjä koskevan rekisterijärjestelmän kehitys 1. Yleistä Kiinteistöjä koskeva rekisterijärjestelmä on jo varhain jakautunut kahteen osaan, yksikkö- ja oi- keuspuoleen. Yhtäältä kiinteistöt määriteltyinä alueina ja oikeuksien kohteina ja toisaalta kiin- teistöihin kohdistuvat omistus- ja muut oikeudet on perinteisesti rekisteröity ja kirjattu erikseen. Jako vakiintui jo Ruotsin vallan aikana. Erosta huolimatta olennainen edellytys kummankin osan toimivuudelle on ollut rekistereiden yhdenmukaisuus. Käytännössä omistussaannon ja muut kir- jaukset on kohdistettu rekisterikiinteistöihin ja vastaaviin yksiköihin. Yksikkötiedot ovat toimi- neet oikeuspuolen pohjatietoina. 2. Kiinteistörekisterin kehittyminen Katasterilaitoksen synty on liittynyt maan verottamiseen ja jakoihin. Omistus- ja verotusperus- teet ovat olleet samat. 1500- luvulla perustettiin ensimmäiset maakirjat Kustaa Vaasan aloittees- ta. Luettelot olivat aluksi henkilöperustaisia, mutta myöhemmin siirryttiin yksikköpohjaiseen järjestelmään. Yksityiskohtaisesti maakirjoista säädettiin vuoden 1689 henkikirjoittajan ohje- säännössä. Vuoden 1905 maakirja jäi ainoaksi ja viimeiseksi kantamaakirjaksi. Maakirja menetti oikeudellisen merkityksensä maaverojen lakkautuksen yhteydessä 1924 ja maarekisterin valmis- tuttua. Maaseudulla ja kaupungeissa ovat perinteisesti olleet oman tyyppisensä kiinteistöt sekä niitä koskevat toimitukset ja rekisterit. Kaupunkien tonttikirjoista on määräyksiä jo 1800-luvun alun rakennusjärjestyksissä. Vuoden 1931 laki jakolaitoksesta, tontinmittauksesta ja kiinteistöjen re- kisteröimisestä kaupungissa sisälsi ensimmäiset yhtenäiset säännöt kaupungeille. Kaupungit toi- mivat rekisterin (tonttikirjan) pitäjinä. Myös vuoden 1960 kaavoitusalueiden jakolain mukaan rekisterin pitäjänä toimi pääsääntöisesti kaupungin kiinteistöinsinööri. Maaseutua koskien perustettiin vuonna 1812 maakirjarekisteri. Se sisälsi myös osittamistiedot ja pinta-alat. Maakirja tunsi vain kokonaiset talot. Maakirjarekisteri muuttui maarekisteriksi vuoden 1895 asetuksen maaseudun osittamisesta ja sen nojalla annetun johtosäännön perusteella. Myö- hemmin maarekisteristä säädettiin vuoden 1951 jakolaissa. Sen mukaan maarekisterin pitäminen kuului läänin maanmittauskonttorille. Automaattisen tietojenkäsittelytekniikan soveltamista kiinteistöjä koskeviin rekistereihin ryhdyt- tiin suunnittelemaan 1960-luvun lopulta alkaen. Suunnitelmat sisälsivät kannanottoja myös re- kisterijärjestelmien yhdistämisestä. Ne johtivat lainsäädäntöön 1980-luvulla. Vuoden 1985 kiin- teistörekisterilaki ja -asetus yhdistivät tonttikirjat ja maarekisterit uudeksi, yhtenäiseksi ja säh- köiseksi kiinteistörekisteriksi. Rekisterin käyttöön ottaminen edellytti olemassa olevien rekisteri- tietojen muuttamisen sähköiseen muotoon. Työ saatiin valmiiksi vuoteen 1997 mennessä. Olen- nainen osa uudistusta oli karttatietojen sähköistäminen. 45 Kiinteistörekisterilain mukaan lähtökohtana on, että rekisterin pitäjinä toimivat Maanmittauslai- toksen maanmittaustoimistot. Asemakaava-alueiden osalta, ranta-asemakaava-alueita lukuun ot- tamatta, kunta voi kuitenkin päättää, että se ottaa huolehtiakseen rekisteristä. Kunta voi myös luopua tästä tehtävästä (KRL 5 §). Rekisterin pitäjänä on tällöin kunnan kiinteistöinsinööri. Kunnat ovatkin toimineet perinteisesti asemakaava-alueidensa rekisterinpitäjinä. Nykyään 84 kuntaa, suurin osa kaupungeista, toimii rekisterin pitäjinä. Kysymyksessä ovat tärkeimmät taaja- asutusalueet, sillä näissä kunnissa on yhteensä noin 3,5 miljoonaa asukasta. Kunnat voivat ul- koistaa ja kilpailuttaa kiinteistöinsinöörin tehtävät. Seitsemän kuntaa ostaa palvelun toiselta kun- nalta ja kahdeksan maanmittaustoimistolta. Kunnat eivät ole luopumassa rekisterinpidosta vaan pitävät sitä keskeisenä tehtävänään. Käytännössä maanmittauslaitos on edelleen pääasiassa haja- asutusalueiden rekisterinpitäjä. 3. Lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin kehittyminen Lainhuudatus ja siihen liittyvä kiinnekirjojen antaminen säänneltiin jo Ruotsin maakuntalaeissa. Kirjaamista vastaava toimi tarkoitti tuolloin kiinteistönkaupan tekemistä ja sen laillisuuden vah- vistamista käräjillä. Kiinnekirjan antaminen luovutuksensaajalle osoitti, että luovutettua kiinteis- töä tai sen määräosaa oli laillisesti tarjottu luovuttajan suvulle lunastettavaksi. Lainhuudatuksen sääntely pysyi pääpiirteittäin samanlaisena vuoden 1734 lain antamiseen saakka. Mainitun lain maakaaren mukaan lainhuudatus oli luovutussopimuksesta erillinen, luovutusta seuraava vaihe. Huudatus tuli tehdä kolmesti. Huudatettu saanto kirjattiin alioikeuden pöytäkirjaan. Vuodesta 1776 lähtien lainhuudatusasioista ryhdyttiin pitämään erillistä pöytäkirjaa. Varhaisin kiinteän omaisuuden panttaus tapahtui Ruotsin oikeuden mukaan ehdollisen kaupan ja myyjän takaisinlunastusoikeuden muodoissa. Kysymys oli näin ollen vakuusluovutuksesta. Jär- jestely julkistettiin osana käräjiä ja myöhemmin pöytäkirjattiin. Varsinaisia kiinnityskirjauksia ryhdyttiin pöytäkirjoihin tekemään Ruotsissa 1600-luvulla ja Suomen alueella 1700-luvulla. Jo 1800-luvulla kirjaamisjärjestelmään oltiin tyytymättömiä, mutta uudistukset jäivät odottamaan alioikeusuudistusta. Vuoden 1930 lainhuudatuslain uudistukset oli tarkoitettu väliaikaisiksi. Jat- kossa piti siirtyä saksalaistyyppisten, julkista luotettavuutta nauttivien kiinteistökirjojen käyttä- miseen. Samanaikainen ja kunnianhimoisempi kiinnityskirjausta koskeva uudistus raukesi. Väli- aikaisiin ja epävirallisiin lainhuutorekistereihin ryhdyttiin keräämään omistustietoja, ja vähitel- len, vuosikymmenten mittaan rekistereiden kattavuus, luotettavuus ja ajantasaisuus parantuivat. Istunnoista siirryttiin kansliakäsittelyyn, ja menettelyä kehitettiin. Lainhuudatus perustui edel- leen periaatteessa pöytäkirjaamiseen, mutta käytännössä toimittiin yksikköpohjaisten rekisterei- den kanssa. Vuonna 1955 alioikeudet määrättiin pitämään kiinnityksistä samanlaisia korttirekis- tereitä kuin lainhuudoista, ja kiinnitysmenettelyä kehitettiin. Kiinteistörekisteriä vastaavia suunnitelmia sähköisestä ja automaattiseen tietojenkäsittelyyn pe- rustuvasta kirjaamisesta ryhdyttiin esittämään 1970-luvulta alkaen. Vuoden 1987 laki lainhuuto- ja kiinnitysrekisteristä antoi perusteet uudelle rekisterille, ja samalla kirjaamismenettely uudistet- tiin. Pöytäkirjaamisesta luovuttiin, ja kirjaamisratkaisu ryhdyttiin tekemään rekisterimerkinnän muodossa. Perustettava valtakunnallinen lainhuuto- ja kiinnitysrekisteri oli yhtenäinen, keskitet- ty ja sähköinen. Rekisteritietojen muuntaminen sähköiseen muotoon ja siirtyminen uuteen me- nettelyyn tapahtui vastaavassa aikataulussa kuin kiinteistörekisterin osalta. Alun perin tavoittee- 46 na ollutta kiinteistökirjajärjestelmää ei koskaan omaksuttu. Sen sijaan siirryttiin suoraan sähköi- seen kirjaamisrekisteriin. Vuoden 1995 maakaaren tärkeimmät kirjaamista koskevat uudistukset olivat julkista luotettavuutta nauttivan kirjaamisrekisterin omaksuminen ja kirjaamismenettelyn edelleen kehittäminen. Kirjaamisviranomaisena säilyi edelleen yleinen alioikeus eli vuoden 1993 alioikeusuudistuksen jälkeen käräjäoikeus. 4. Kiinteistötietojärjestelmä Yhtenäistä, kattavaa ja valtakunnallista kiinteistöjä koskevaa sekä automaattiseen tietojenkäsitte- lyyn perustuvaa tietojärjestelmää ryhdyttiin suunnittelemaan 1970-luvulla (KM 1972:A 14 ja KM 1976:30). Valmistelua jatkettiin, ja 2.2.1984 valtioneuvosto antoi periaatepäätöksen kiinteis- tötietojärjestelmän perustamisesta. Järjestelmän tuli sisältää kolme osaa, kiinteistö-, kirjaamis- ja suunnitelmaosat. Lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin piti lisäksi liittyä erillinen saantorekisteri. Jär- jestelmää kehitettiin uudella periaatepäätöksellä 26.2.1987. Kiinteistö- ja kirjaamisosien osalta järjestelmä oli pääasiallisesti valmis, kun maakaari ja kiinteistönmuodostamislaki tulivat voi- maan vuoden 1997 alussa. Järjestelmän hallinto järjestettiin periaatepäätöksellä 30.5.1996. Kiin- teistötietojärjestelmästä säädettiin laki vuonna 2002 (453/2002). Kiinteistö- ja lainhuuto- ja kiinnitysrekisteri (kirjaamisrekisteri) muodostavat yhdessä kiinteistö- tietojärjestelmän. Siihen voidaan liittää muitakin tietoja. Erillisistä saanto- ja suunnitelmarekiste- reistä sen sijaan luovuttiin. Saantotiedot on liitetty osaksi lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriä. Järjes- telmän tarkoituksena on tarjota viranomaisille ja yksityisille mahdollisimman selkeät, kattavat ja ajantasaiset kiinteistöjä ja vastaavia yksikköjä koskevat tiedot helposti tavoitettavalla tavalla. Jo- kaisella on oikeus saada maksutta luettavakseen järjestelmässä olevia tietoja maanmittaustoimis- toissa ja käräjäoikeuksissa. Lisäksi jokainen voi tilata erilaisia rekisteriotteita maksua vastaan. Tietoja ei ole vielä saatavissa avoimen internet-verkon kautta. Järjestelmän kokonaisvastuu on Maanmittauslaitoksella. Lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriä pitää oikeusministeriö. Tähän rekisteriin liittyvän tietopalvelun hallinnointivastuu on kuitenkin siirret- ty Maanmittauslaitokselle. Tiedon tuottajina kirjaamisviranomaisilla (käräjäoikeuksilla) on yk- sinomainen valta tehdä merkintöjä lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin. Sekä Maanmittauslaitoksella että oikeusministeriöllä on oikeus päättää tietojen luovuttamisesta. 47 LIITE 2 Aiempi ja rinnakkainen valmistelu 1 Yleistä Ehdotukset kirjaamisasioiden siirtämisestä käräjäoikeuksista (tai sitä edeltävistä kihlakunnan- ja raastuvanoikeuksista) muun viranomaisen tehtäväksi ovat liittyneet yhtäältä sähköisen kiinteistö- tietojärjestelmän ja toisaalta käräjäoikeuksien kehittämiseen. Kiinteistötietojärjestelmää on kehi- tetty lähinnä maanmittaushallinnon toimesta. Suomessa rekistereiden sähköistämistä ryhdyttiin suunnittelemaan ruotsalaisten esikuvien mu- kaisesti (SOU 1966:63 ja 1969:9). Kiinteistötietorekisteritoimikunta asetettiin vuonna 1968. Sen tehtävänä oli suunnitella kiinteistöjen yhtenäistä tieto- ja tunnusjärjestelmää. Toimikunnan mie- tinnössä (KM 1972 A 14) ehdotettiin yhtenäisen ja automaattiseen tietojenkäsittelyyn perustuvan kiinteistötietojen keskusrekisterin eli kiinteistötietorekisterin perustamista. Yhtenäisen tunnusjär- jestelmän avulla rekisteri integroitaisiin muihin tietojärjestelmiin. Vuonna 1970 asetettu kiinteistörekisteritoimikunta jatkoi rekisteri- ja tietojärjestelmän suunnitte- lua. Toimikunta antoi kuusi osamietintöä, joista viimeinen (KM 1976:30) sisälsi ehdotuksen kiinteistörekisteriksi ja kiinteistörekisterilaiksi. Valmistelua jatkoi toinen kiinteistörekisteritoi- mikunta. Valmistelua jatkettiin maanmittaushallituksessa, jossa julkaistiin vuonna 1977 Kiinteis- tötietorekisterijärjestelmän yleissuunnitelma ja vuonna 1978 Kiinteistötietorekisterijärjestelmän kokonaisratkaisuehdotus. Valtioneuvosto antoi vuonna 1979 periaatepäätöksen kiinteistötietojär- jestelmän kehittämisestä ja valmistelun jälkeen vuonna 1984 periaatepäätöksen sen perustami- sesta. Järjestelmää kehitettiin vuosien 1987 ja 1996 periaatepäätöksillä, ja laki kiinteistötietojär- jestelmästä annettiin vuonna 2002. Kirjaamisasioiden järjestämiseen käräjäoikeuksissa otettiin kantaa Eduskunnassa vuonna 1993 käräjäoikeuslain antamisen yhteydessä (HE 252/1992). Kannanotot on kirjattu perustuslakivalio- kunnan lausuntoon PeVl 4/1993 ja lakivaliokunnan lausuntoon LaVM 9/1993. Perustuslakiva- liokunnan lausunnon kohteena olivat edellytykset delegoida käräjäoikeuden tehtäviä kansliahen- kilökunnalle. Valiokunta tarkasteli asiaa tuomiovallan käyttöä koskevien säännösten kannalta. Se katsoi, että lakiesityksessä ehdotettu kansliahenkilökuntaan kuuluvan ratkaisutoimivalta käsittää tuomiovallan käyttöä. Esitys poikkesi tältä osin tuomiovallan riippumattomuutta koskevasta vaa- timuksesta. Vallanjakosäännöksiä ei ole kuitenkaan seurattu ehdottoman tiukasti. Kysymys oli tässäkin tapauksessa vähämerkityksisestä poikkeuksesta, niin että lakiesitys voitiin käsitellä ta- vallisessa lainsäädäntöjärjestyksessä. Valiokunta ehdotti harkittavaksi, että lainhuudatus- ja kiin- nitysasioissa kansliahenkilökunnan ratkaisuvalta käsittäisi vain myönteisten päätösten tekemisen ja että asian tulkinnanvaraisuus (laajuuden ja vaikean ratkaistavuuden lisäksi) olisi peruste siirtää se notaarin tai käräjäoikeuden lainoppineen jäsenen ratkaistavaksi. Lisäksi valiokunta huomautti, että poikkeaminen tuomarin riippumattomuutta koskevasta vaatimuksesta koskee myös tuomio- istuinharjoittelua suorittavaa notaaria. Lakivaliokunta katsoi em. lausunnon saatuaan, että delegoidut asiat voivat sisältää niin vaikeita kysymyksiä, että niiden ratkaiseminen edellyttää lainopillista koulutusta. Valiokunta totesi, että 48 lainhuudatus- ja kiinnitysasioissa kansliahenkilökunta voi tehdä vain myönteisiä päätöksiä. Tul- kinnanvaraisuus lisättiin perusteeksi siirtää asia notaarille tai lainoppineelle jäsenelle. Molempien edellä siteerattujen valiokuntien lausuntojen osalta on huomattava, että lausunnot koskivat kaikkia delegoitavia asioita. Perustuslakivaliokunta mainitsi yksipuolisen tuomion an- tamisen, kun se totesi asian tulkinnanvaraisuuden perusteeksi siirtää asia notaarille tai lainoppi- neelle jäsenelle. Täytäntöön pantavan tuomion antamista voidaankin pitää vahvemmin perustein lainkäyttönä kuin kirjaamista, vaikka kysymys olisikin riidattomien saatavien summaarisesta velkomusmenettelystä. Suoritustuomion antaminen on tuomioistuimen keskeisiä tehtäviä. Kir- jaamis- ja velkomusasioiden välille voidaan näin ollen tehdä selkeä ero. Ero käy hyvin ilmi summaaristen asioiden kehittämistyöryhmän mietinnöstä. Perustuslakivaliokunnan lausumista ei näin ollen voida tehdä johtopäätöstä valiokuntien käsityksistä kirjaamisasioiden luonteesta, eikä se anna tukea päättelylle kirjaamisasioiden siirtoa koskevan mahdollisen lainsäädännön menette- lyjärjestyksestä. Valtioneuvosto teki 17.6.1993 periaatepäätöksen toimenpiteistä valtion keskus- ja aluehallinnon uudistamisesta. Päätöksen mukaan hallinnon joustavuutta, toimivuutta ja taloudellisuutta tuli li- sätä ja toimintaedellytyksiä parantaa. Ohjausjärjestelmiä tuli keventää ja selkiyttää sekä tarpeet- tomat ja päällekkäiset tehtävät tuli poistaa. Rekisterihallinnon osalta päätöksessä edellytettiin, että oikeus- ja maa- ja metsätalousministeriö selvittävät vuoden 1994 loppuun mennessä alioike- uksissa käsiteltävien lainhuudatus- ja kiinnitysasioiden siirtomahdollisuudet maanmittaushallin- nolle. Vuoden 1993 periaatepäätöksen perusteella oikeusministeriä asetti 3.9.1993 työryhmän selvittä- mään siirtoa. Työryhmä päätyi 31.8.1994 antamassaan mietinnössä siihen, että selvityksessä ei tullut esiin seikkoja, jotka selvästi puoltaisivat kirjaamisasioiden siirtoa maanmittaushallinnolle. Sen sijaan työryhmä piti perusteltuna, että oikeusministeriö yhdessä Maanmittauslaitoksen kans- sa selvittää kirjaamistietoja ja maanmittaushallinnon kiinteistötietoja koskevien tietojärjestelmien yhdistämismahdollisuudet. Oikeusministeriössä valmistui 3.3.1998 Tuomioistuimet 2000-luvulle perusselvitys, jossa tarkas- teltiin koko tuomioistuinlaitosta ja sen tehtäviä. Selvityksessä pohdittiin myös kirjaamisen ase- maa osana käräjäoikeuksien toimintaa. Kirjaamisasioiden osalta esitettiin sitovalla tavalla rat- kaistavaksi kysymys siitä, käsitelläänkö kirjaamisasiat tuomioistuimessa vai Maanmittauslaitok- sessa. Jos asiat jäävät tuomioistuimiin, tulisi harkita niiden keskittämistä tarkoituksenmukaisella tavalla joihinkin käräjäoikeuksiin. Valtioneuvosto asetti 20.6.2001 komitean selvittämään tuomioistuinlaitoksen kehittämislinjoja. Komitea otti nimekseen tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitea. Se antoi välimietinnön 31.1.2003 ja lopullisen mietintönsä 28.11.2003 (KM 2003:3). Komitea katsoi, että kiinteistöjä koskevat kirjaamisasiat tulisi siirtää käräjäoikeuksista hallintoviranomaisille. Kiinteistöjä koske- vista kirjaamisasioista ei pyydetty lausuntoa, koska oikeusministeriössä tuolloin laadittiin selvi- tystä sähköisen kiinteistönvaihdannan kehittämisestä. 49 Kirjaamisasioiden kehittämiseen liittyvät ja siihen vaikuttavat eräät rinnakkaiset kehittämishank- keet. Tärkein on selvitys sähköisestä kiinteistönvaihdannasta (KM 2006:1). Myös summaaristen asioiden kehittämistä selvittäneen työryhmän mietintö (2006:15) on otettava huomioon. 2. Vuoden 1994 kirjaamisasioiden siirtoa selvittäneen työryhmän mietintö 2.1 Oikeudelliset ja menettelylliset näkökohdat Työryhmä tarkasteli yksityiskohtaisesti siirron edellytyksiä ja vaikutuksia. Se otti tarkastelun kohteeksi tuomioistuinten ja hallinnon välisen työnjaon. Lähtökohdaksi otettiin ihmisoikeussopimuksen 6. artikla. Artiklan mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin laillisesti peruste- tussa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä. Työryhmä totesi, että ilmaus kattaa kaikki yksityisen edun kannalta tärkeät menettelyt, jotka ovat oikeuksien ja velvoitteiden osalta välittömästi ratkaisevia ja joissa pääpaino on yksityisoikeudellisilla seikoilla. Edelleen todettiin, että välttämätöntä ei ole, että tuomioistuimen on toimittava ensi asteen ratkaisijana. Riittävää on, että muutoksenhaku on järjestetty tuomioistuimeen. Työryhmä katsoi, että Suomessa on edellytetty, että kansalaisille tärkeät yksityisoikeudelliset kysymykset on ratkaistava tuomioistuimessa. Tätä kautta varmistuu ratkaisijan pätevyys ja riippumattomuus ja menettelyn oikeusturva. Niinpä tuomioistuinten teh- täviä oli lisätty mm. siirtämällä summaariset velkomusasiat alioikeuksien ratkaistavaksi. Työryhmä vetosi perustuslakivaliokunnan lausuntoon (PeVL 4/1993), jossa tarkasteltiin ratkai- suvallan delegointia käräjäoikeuden kansliahenkilökunnalle. Työtyhmä tulkitsi lausuntoa siten, että delegoitavaksi ehdotettua ratkaisutoimivaltaa pidettiin lähtökohtaisesti tuomiovallan käyttö- nä. Delegointi merkitsi vähämerkityksellistä poikkeusta tuomiovallan käytön riippumattomuu- desta. Käräjäoikeuslaki voitiin käsitellä tavallisessa lainsäädäntöjärjestyksessä. Työryhmä sen sijaan katsoi, että kirjaamisasioiden siirto hallintoviranomaisille edellyttäisi ilmeisesti perustus- lainsäätämisjärjestystä. Lainhuudatus- ja kiinnitysasiat koskevat yksityisoikeudellisia sopimuksia, ja ratkaisut tehdään oikeudellisin perustein tutkimalla oikeustointen pätevyys. Kirjauksilla on välittömiä esineoikeu- dellisia vaikutuksia, ja lainhuuto voi määrätä sen, kuka saa omistusoikeuden kiinteistöön. Menet- telyssä ratkaistaan kiinteistöön kohdistuvien oikeuksien pysyvyys ja niiden keskinäinen etusija. Organisaatiomuutoksesta huolimatta käsittely perustuisi edelleen maakaaren säännöksiin. Kir- jaamistehtävien laatu asettaa sekä hakemusten käsittelyä että päätösvaltaa koskevia vaatimuksia. Menettelyn on turvattava ratkaisujen asiallinen oikeellisuus ja sivullisten oikeudet. Kirjaamisteh- tävien siirto maanmittaustoimistoille edellyttäisi ratkaisuvallan ja ratkaisijan aseman selkeää sääntelyä. Perustuslakivaliokunnan lausunnon katsottiin edellyttävän kirjaamisviranomaisen riippumatonta asemaa. Niinpä työryhmän mukaan maanmittaustoimistoista muodostuisi yksikkö- jä, joissa viranomaistehtävien ja maksullisten tilaustehtävien lisäksi käsiteltäisiin lainkäyttöasioi- ta. Muusta tuomioistuintoiminnasta erillisissä yksiköissä olisi vaarana lainkäytön epäyhtenäi- syys. Osana maanmittaushallintoa toiminnan laillisuusvalvonta tulisi järjestää uudelleen. Ongel- mallisena pidettiin myös pätevän henkilökunnan riittävyyttä esimerkiksi lomien ja henkilövaih- doksien yhteydessä. 50 Työryhmä totesi, että kunnat toimivat valtion ohella kiinteistötoimitus- ja kiinteistörekisterivi- ranomaisina. Kirjaamistehtävät olisi tältä osin siirrettävä valtion tehtäviksi. Työryhmän mukaan kiinteistönmuodostuksessa ja kirjaamisessa ei maakaariuudistuksen jälkeen ole toiminnallisia päällekkäisyyksiä. Työryhmä totesi myös, että kirjaamisasioissa päätöksentekomenettelyä oli yksinkertaistettu, ja ratkaisu tehdään suoraan rekisteriin. Ratkaisuvaltaa oli delegoitu myös kansliahenkilökunnalle. Työryhmän mukaan päätöksentekoa ei voitaisi muuttaa joustavammaksi, vaikka ratkaisijana olisi hallintoviranomainen. Kirjaamisasioista 2/3 on kiinnityksiä, joilla ei ole suoraa yhteyttä maan- mittaushallinnon toimintoihin. Myöskään kiinteistön omistusoikeuden vaihtuminen ja lainhuu- dattaminen eivät aiheuta tarvetta kiinteistöjaotuksen muuttamiseen. Määräalan luovutus ja kir- jaaminen käynnistää sen sijaan lohkomistoimituksen. Määräalojen lainhuudatuksen osuudeksi kirjaamisasioista työryhmä arvioi 5-10 prosenttia. Kirjaamistehtävien siirto maanmittaustoimistoille ei määräalojenkaan osalta merkitsisi toiminto- jen yhdistämistä. Lainhuudatus pysyisi lohkomistoimituksesta erillisenä ratkaisuna. Työryhmä katsoi lainhuuto- ja kiinnitysasioiden poikkeavan maanmittaustoimistojen viranomaistehtävistä. Työryhmä asetti lähtökohdaksi, että kirjaamistehtävien siirto ei saa heikentää kirjausten luotetta- vuutta ja palvelun laatua. Valtion vahingonkorvausvastuusta riippumatta kirjausten on oltava asi- allisesti oikeita. Työryhmä katsoi, että organisatorisilla muutoksilla lainhuuto- ja kiinnitysasioiden käsittelyä ei voida nopeuttaa tai yksinkertaistaa. Ratkaisijoiden pätevyysvaatimukset pysyvät myös samoina. Työryhmän mukaan muutoksenhaku kirjaamisratkaisuun olisi tarkoituksenmukaisinta järjestää lainkäyttöorganisaation sisällä, vaikka kirjaamisasiat siirrettäisiin hallintoviranomaiselle. Muu- toksenhakutuomioistuimina tulisivat kysymykseen hovioikeudet, maaoikeudet ja käräjäoikeudet. 2.2. Siirron vaikutukset Työryhmä katsoi, että kirjaamisasioiden siirto edellyttäisi henkilöstön siirtoa maanmittaustoimis- toihin. Maanmittaustoimistoissa ei ole valmiina sopivaa henkilökuntaa. Se arvioi, että siirto kos- kisi 32 käräjätuomarin, 82 notaarin ja 173 kansliahenkilökunnan virkaa. Jokaisessa toimipaikassa olisi oltava vähintään yksi juristi, joten maanmittaustoimistoihin olisi perustettava lisää virkoja. Siirto ei näin ollen vähentäisi resurssitarvetta vaan lisäisi sitä. Tehtävien siirto sopisi huonosti tuomioistuinharjoitteluun. Maanmittaustoimistojen henkilökunnalle työryhmä arvioi siirron vai- kutukset myönteisiksi. Sen sijaan ongelmana nähtiin työn tarjoaminen käräjäoikeuksien kirjaa- mistehtävistä vapautuvalle työvoimalle. Erityisesti tuomareiden virkojen siirtämisen työryhmä näki ongelmallisena. Työryhmän mukaan tuomioistuinlaitoksen tehtävien karsiminen voisi olla keino vähentää juttu- ruuhkaa ja vapauttaa tuomarityövoimaa riitojen ratkaisemiseen. Epäiltävää kuitenkin on, pysyi- sivätkö resurssit ennallaan, jos toisaalle valtion hallintoon perustettaisiin virkoja. Siirto merkitsi- si käräjäoikeuksien yksikkökoon pienentämistä ja eräiden alioikeuksien lakkauttamista. Tuomio- 51 piirijakoja jouduttaisiin muuttamaan. Ongelmallista tämä olisi harvaan asutuilla seuduilla, ja on- gelmia aiheuttaisivat myös kielikysymykset. Ongelmia aiheutuisi myös toimitilojen suhteen. Työryhmä arvioi, että tehtävien siirto lisäisi juristityövoiman tarvetta noin kymmenellä viralla. Kustannukset voivat olla suuremmatkin, jos virkojen siirto ei onnistu täysimääräisesti. 3. Tuomioistuimet 2000-luvulle perusselvitys Oikeusministeriön kehitysyksikössä 3.3.1998 julkaistu selvitys otti kantaa myös kirjaamisasioi- hin. Kirjaamisasioiden käsittelyn katsottiin sijoittuvan käräjäoikeuksiin lähinnä historiallisista syistä. Teknisen ja lainsäädännöllisen kehityksen vuoksi niiden käsittelyä on pohdittu useissa yhteyksissä. Perusselvityksessä katsottiin, että kiinteistöasioiden käsittelyyn ei välttämättä sisälly sellaista oikeudellista ratkaisuelementtiä, että ne pitäisi ehdottomasti käsitellä tuomioistuimissa, jos halu- taan puhdistaa tuomioistuinlaitos sellaisista tehtävistä, jotka eivät nykyisen käsityksen mukaan kuulu tuomioistuimissa ratkaistaviin asioihin. Ainoa harkittava vaihtoehto olisi niiden mahdolli- nen siirto Maanmittauslaitoksen hoidettavaksi. Siirrosta ei kuitenkaan koituisi merkittävää koko- naistaloudellista hyötyä. Siirto merkitsisi myös henkilösiirtoja. Siirto ei olisi järkevä uuden maa- kaaren voimaantulosta (1.1.1997) alkaneen kymmenvuotisen siirtymäajan kuluessa. Asiakkaiden kannalta olisi joustavampaa asioida yhden viranomaisen kanssa. Kiinteistöasioiden osuus käräjäoikeuksien työmäärästä on merkittävä. Siirto vaikuttaisi suoraan niiden henkilökunnan ja käräjäoikeuksien lukumäärään. Työmäärä vähenisi noin 25-30 %, ja to- siasiassa pienet yksiköt näivettyisivät. Siirron vaihtoehtona on kiinteistöasioiden keskittäminen alueellisesti joihinkin, esim. 25-35 kärä- jäoikeuteen palvelun siitä kärsimättä. Kirjaamisasioita hoidetaan yhä enemmän postitse ja tie- donvälityksen kehittyessä todennäköisesti myös erilaisin teknisin apuvälinein. Keskittämisellä voitaisiin parantaa ratkaisijoiden ammattitasoa ja yhdenmukaisia käytäntöjä. Perusselvityksessä esitettiin johtopäätöksenä sitovalla tavalla ratkaistavaksi kysymys siitä, käsi- telläänkö kirjaamisasiat tuomioistuimessa vai Maanmittauslaitoksessa. Jos asiat jäävät tuomiois- tuimiin, tulisi harkita niiden keskittämistä tarkoituksenmukaisella tavalla joihinkin käräjäoikeuk- siin. Perusselvityksen johdosta oikeusministeriö toteutti laajan lausuntokierroksen. Lausuntoja pyy- dettiin 95 taholta, joista 75 antoi lausuntonsa. Kirjaamisasioiden osalta kaikki kantaa ottaneet vastustivat keskittämistä. Sen sijaan käsitykset kirjaamisasioiden käsittelypaikasta vaihtelivat. Mm. tuomioistuinten antamat lausunnot poikkesivat selvästi toisistaan. 52 4. Tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitean mietintö 4.1. Kirjaaminen ja käräjäoikeuksien kehittäminen Komitean tehtävänä oli laatia selvitys tuomioistuinlaitoksen kehittämislinjoista pitkällä aikavälil- lä. Kysymyksinä olivat mm. tuomioistuinten asema yhteiskunnassa ja lainkäytön tehtävät. Läh- tökohtiensa mukaisesti komitea on hahmotellut yleisen tason perusteluja sille, mitä asioita tuo- mioistuimiin tulisi valikoitua. Komitea piti tavoiteltavana, että käräjäoikeudet keskittyisivät perustehtävänään olevien oikeus- riitojen ja konfliktien ratkaisemiseen. Lähtökohtana tulee olla, että käräjäoikeuksien tehtäviksi annetaan vain sellaiset asiat, jotka kuuluvan niiden perustehtäviin tuomiovallan käyttäjänä. Ko- mitea viittasi Euroopan neuvoston suositukseen R (86)12, jonka mukaan jäsenvaltioiden ei tule enää lisätä vaan vähentää tuomioistuinten muita kuin riidanratkaisutehtäviä. Kirjaamisasioiden lisäksi komitea ilmaisi kantansa riidattomia saatavia koskeviin asioihin ja useisiin hakemus- ja niihin rinnastuviin asioihin. Kysymys on käräjäoikeuksille kuuluvista pääasiassa rutiiniluontei- sista tehtävistä. Komitea ei pitänyt kiinteistöjä koskevia kirjaamisasioita varsinaisena tuomiovallan käyttämise- nä. Niistä voitaisiin huolehtia yhtä hyvin hallintoviranomaisessa. Riittävä ja kehittynyt oikeus- turva olisi toteutettavissa myös hallintomenettelyssä. Kirjaamisessa kysymys ei ole konfliktista, eikä yhteiskuntarauhan säilyttäminen edellytä asioiden käsittelemistä tuomioistuimessa. Perus- ja ihmisoikeudet edellyttävät sen sijaan mahdollisuutta saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi. Kansainvälinen yhteistyö tai EY-oikeus ei edellytä kiinteistöasioiden käsittelemistä tuomiois- tuimissa. Komitean mukaan kirjaamisasioiden siirtoa hallintoviranomaisille puoltaa ennen muuta tarve kehittää käräjäoikeuksien toimintaa. Käräjäoikeuksien voimavaroista merkittävä osa käytetään kirjaamisasioihin. Vaikka henkilöresursseja jouduttaisiin siirtämään, siirron myötä vapautuisi merkittävästi voimavaroja lainkäyttö- ja oikeudenkäyntitehtäviin ja niiden kehittämiseen. Kirjaamisasioiden siirto merkitsisi komitean mukaan pienten käräjäoikeuksien näivettymistä ja loisi paineita niiden lakkauttamiseksi. Kehitys on kuitenkin yhdenmukainen komitean hahmotte- leman tulevaisuuden tuomioistuinorganisaation kanssa. Tulevaisuuden vaatimukset tuomiois- tuimille, mm. erikoistuminen ja kokoonpanojen vahvistaminen edellyttävät käräjäoikeuksien yk- sikkökoon kasvattamista. Kirjaamisasioiden säilyttämistä käräjäoikeuksissa puoltavat komitean mukaan nykyisen menette- lyn sujuvuus ja perinne. Siirtämiselle ei ole nykyisen käsittelyn heikkouksista johtuvia syitä. Ih- miset ovat tottuneet käräjäoikeuksiin kirjaamisviranomaisina. Kirjaamisasioiden siirto muuttaisi merkittävästi tuomioistuinharjoittelun luonnetta. Kehitys olisi kuitenkin yhdenmukainen komitean suunnitteleman tuomioistuinharjoittelun kehittämisen kans- sa. Harjoittelua tulisi kehittää oikeudelliseen ratkaisuntekoon kouluttavaksi. Sitä tulisi kehittää nykyistä enemmän tuomarin tehtäviin kouluttavaan ja tuomareita avustavaan suuntaan. Komite- an mukaan tarpeettoman suuri osa harjoitteluajasta kuluu kirjaamisasioiden parissa. 53 Komitea piti tärkeänä, että käräjäoikeuksien kehittämisen yhtenä osa-alueena niiden tehtäväku- vaa selkeytetään siirtämällä kirjaamisasiat hallintoviranomaisten käsiteltäviksi. Tällä voitaisiin turvata nykyistä paremmin käräjäoikeuksien voimavarojen suuntaaminen varsinaisiin lainkäyttö- tehtäviin, mikä lisäisi oikeusturvaa näissä asioissa ja oikeudenkäyntimenettelyn laatua. Käräjäoi- keuksien vahvistaminen tukisi myös tavoitetta, että lainkäytön painopiste olisi yleisten tuomiois- tuinten osalta nykyistä selvemmin käräjäoikeuksissa. Kirjaamisasioiden siirrolle ei ole myöskään periaatteellista tai kirjaamisjärjestelmän korkeatasoiseen ylläpitoon liittyviä esteitä. Komitea totesi, että ainakin osa kirjaamisasioita käsittelevästä henkilökunnasta joutuisi siirty- mään vastaanottavaan virastoon. Siirtoihin liittyy ongelmia. Toisaalta myös jatkossa oikeudelli- sesti vaikeimpien kirjaamisasioiden käsitteleminen kuuluu lakimiestutkinnon suorittaneelle. Sen vuoksi vastaanottavalla virastolla tulee olla lakimiehen virkoja. Komitean mukaan kirjaamisasioiden siirto olisi tarkoituksenmukaisinta ajoittaa ajankohtaan, jol- loin käräjäoikeuksien organisaatiota uudistetaan yksikkökokoa kasvattamalla ja niiden lukumää- rää vähentämällä. Aikaisintaan se voisi tapahtua vuoden 2006 jälkeen, jolloin vuoden 1995 maa- kaaren siirtymäajat ovat päättyneet. Komitea ei ottanut kantaa, minkä viranomaisen hoidettavaksi kirjaamisasiat tulisi siirtää. Mietin- nössä on kuitenkin tarkasteltu maanmittaushallinnon ja maistraattien soveltuvuutta. Näitä pidet- tiin soveltuvimpina vaihtoehtoina. Komiteassa keskusteltiin vaihtoehdosta, jonka mukaan kirjaamisasiat keskitettäisiin Ruotsin mal- lin mukaisesti 10-15 käräjäoikeuteen. Keskittämisellä voisi olla positiivisia vaikutuksia kirjaa- misasioiden käsittelyyn. Tämän vaihtoehdon ei kuitenkaan nähty tukevan käräjäoikeusorganisaa- tion kehittämistavoitteita. Keskittäminen heikentäisi palvelun alueellista saatavuutta, joskin säh- köisen asioinnin kehittymisen nähtiin vähentävän tämän haittatekijän merkitystä. Henkilöstön kannalta keskittäminen olisi vaikutuksiltaan rajumpi kuin asiaryhmän siirtäminen käräjäoikeuk- sista. Komitea ei pitänyt keskittämistä varteen otettavana vaihtoehtona. 4. 2 Johtopäätökset Edellä lausuttuun perustuen komitea katsoi johtopäätöksenään, että kirjaamisasiat tulisi siirtää käräjäoikeuksista hallintoviranomaisille. Kirjaamisasiat ovat edelleen käräjäoikeuksissa lähinnä tarkoituksenmukaisuussyistä ja pitkän tradition vuoksi. Kirjaamisasiassa tehtävä päätös on oi- keudelliselta muodoltaan lähellä hallinnollista lupapäätöstä, ja kiinteistöoikeuden haltija saisi oikeutensa turvatuksi myös tämän tyyppisellä hallintopäätöksellä. Myös kirjaamisjärjestelmän korkeatasoinen ylläpito voidaan turvata hallintoviranomaisessa. Komitean mukaan kirjaamisasioiden siirto selkeyttäisi käräjäoikeuksien tehtävänkuvaa ja paran- taisi niiden mahdollisuuksia keskittyä ydintehtävänään olevaan oikeusriitojen ja konfliktien rat- kaisemiseen ja tähän liittyvän perustoiminnan kehittämiseen. Kirjaamisasioiden siirto parantaisi myös mahdollisuuksia kehittää tuomioistuinharjoittelua komitean esittämällä tavalla nykyistä enemmän tuomarin tehtäviin kouluttavaan suuntaan. Komitea ei ottanut kantaa, minkä viran- omaisen tehtäväksi kirjaamisasiat tulisi siirtää. 54 Komitean pysyvän asiantuntijan Laukkasen mielestä kiinteistöjä koskevien kirjaamisasioiden siirtämiseen pois käräjäoikeuksista ei pitäisi ryhtyä erillisenä hankkeena. Ensin olisi siirryttävä paperittomaan kirjaamismenettelyyn ja kehitettävä sähköistä asiointia niin, että kiinteistöasioiden vireille tulo ja ratkaiseminen tapahtuisivat mahdollisimman pitkälle sähköisesti. Sen jälkeen kiin- teistöasioiden käsittelypaikkaa olisi sopiva tilaisuus arvioida alueellisten oikeuspalvelukeskusten perustamisen yhteydessä. 5. Sähköistä kiinteistönvaihdantaa selvittäneen toimikunnan mietintö Oikeusministeriö asetti 31.3.2004 toimikunnan selvittämään mahdollisuuksia kehittää kiinteistö- jen kirjaamisjärjestelmää. Sen tehtävänä oli selvittää, millaisin sähköisin asioinnin ja tiedonsiir- ron keinoin voidaan tehostaa kirjaamismenettelyä ja parantaa lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin tietosisältöä. Toimikunnan tehtävänä oli myös selvittää tarvetta siirtyä sähköiseen kaupankäyn- tiin ja sähköisten panttikirjojen käyttöön. Toimikunta antoi osamietintönsä 15.12.2004. Toimikunta ehdotti useita keinoja, joilla lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin tietojen ajantasaisuutta voidaan parantaa. Ehdotuksiin nojautuen annettiin hallituksen esitys 75/2005, joka johti lainhuuto- ja kiinnitysrekisteristä annetun lain muuttami- seen (laki 123/2006). Lopullisen mietinnön toimikunta antoi 16.12.2005. Mietintö sisältää ehdotuksen sähköisestä kiinteän omaisuuden vaihdantajärjestelmästä. Järjestelmä toimisi avoimessa internet-verkossa. Ehdotuksen mukaan maakaareen lisättäisiin sähköistä kiinteistön kauppaa, panttausta ja kirjaa- mismenettelyä koskevat säännökset. Toimikunnan ehdotuksen mukaan kiinteistön kauppakirja voitaisiin tehdä sähköisesti oikeusmi- nisteriön pitämässä tietojärjestelmässä. Luovutus tapahtuisi verkossa sähköisesti. Kauppa syntyi- si, kun myyjä ja ostaja ovat allekirjoittaneet kauppakirjan laatuvarmennetulla sähköisellä allekir- joituksella tai muulla tietoturvallisella menetelmällä. Kauppa tehtäisiin sähköisellä lomakkeella, jota täydennettäisiin ja tarkistettaisiin lainhuuto- ja kiinnitysrekisterin ja eräiden muiden viran- omaisrekistereiden tiedoilla. Järjestelmä valvoisi, että kauppakirjan sisältö vastaa lain vaatimuk- sia ja että se on asianmukaisesti allekirjoitettu. Sähköiseen kaupankäyntijärjestelmään lisättäisiin palveluja, jotka mahdollistavat sen, että kaup- pahinta maksetaan samaan aikaan kun kauppa tehdään. Kaupan tekemisen yhteydessä voitaisiin huolehtia myös vakuuksien siirtämisestä. Nämä ominaisuudet ovat tarpeen, jotta kiinteistön kauppa voitaisiin tehdä etäkauppana käteiskauppaehdoin. Sähköisessä kaupassa ei käytettäisi julkista kaupanvahvistajaa tai muuta todistajaa. Kiinteistön luovutustiedot siirrettäisiin eri viranomaisille suoraan sähköisistä kauppakirjoista. Myös lainhuudatus tulisi vireille ilman eri hakemusta. Kaupan tekeminen johtaisi automaattisesti ja reaaliaikaisesti lainhuutohakemuksen vireille tuloon sähköisen verkon avulla. Ostajan ei enää tarvitsisi erikseen hakea omistusoikeutensa kirjaamista eikä yleensä toimittaa myöskään liite- asiakirjoja kiinteistön sijaintipaikan käräjäoikeuteen. Käräjäoikeudessa kirjaamisasia käsiteltäi- siin yksinomaan sähköisessä muodossa. 55 Toimikunnan ehdotuksen mukaan nykyiset paperimuotoiset panttikirjat voidaan korvata sähköi- sillä panttikirjoilla. Sähköinen panttikirja muodostuisi lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin tehtävillä kirjauksilla. Panttikirjan hallinnan fyysiseen luovutukseen nykyään liittyvät oikeusvaikutukset korvattaisiin sähköisen panttikirjan saajaa koskevalla rekisterimerkinnällä. Kiinnitystä ja sähköi- sen panttikirjan siirtoa koskevat hakemukset voitaisiin tehdä sähköisesti asiointijärjestelmässä. Hakemus olisi allekirjoitettava samanlaisella hakijan henkilöllisyyden luotettavasti todentavalla sähköisellä allekirjoituksella kuin kauppakirjakin. Sähköisen asiointijärjestelmän avulla myös kiinnitysmenettelyä voitaisiin automatisoida. Ehdotetut sähköinen kauppa- ja panttikirja olisivat vaihtoehtoja perinteisille asiakirjoille. Myös kiinnityshakemuksia voitaisiin edelleen toimittaa kirjallisesti. Paperimuotoisia asiakirjoja tai ha- kemuksia koskeviin säännöksiin toimikunta ei ehdottanut muutoksia. Mietinnön mukaan ehdotetut lait tulisivat voimaan noin kahden vuoden kuluttua siitä, kun ne on hyväksytty ja vahvistettu. Siirtymäkauden aikana kirjallisten panttikirjojen muunto sähköisiksi voitaisiin tehdä keskitetysti Oikeusrekisterikeskuksessa. Ehdotettujen sähköisten järjestelmien vaihtoehtoisuus merkitsisi niiden käyttämisen vapaaehtoi- suutta. Uusi sähköinen ja perinteinen kirjallinen toimintatapa olisivat käytössä rinnakkain ja kil- pailisivat suosiosta. Molempia menettelyjä koskevat muotosäännökset olisivat voimassa saman- aikaisesti, joten molemmilla tavoilla tehdyt luovutukset olisivat päteviä lakien voimaantulon jäl- keen. Myöhemmin on mahdollista siirtyä kokonaan sähköiseen menettelyyn, jolloin se tulisi ai- noaksi päteväksi menettelyksi. Siirtyminen pelkästään sähköiseen menettelyyn edellyttäisi eril- listä lainmuutosta ja järjestelmän käyttäjien riittävän laajaa siirtymistä sähköisiin menettelyihin. 6. Summaaristen asioiden kehittämistyöryhmän mietintö Oikeusministeriö asetti 16.1.2006 työryhmän selvittämään riidattomia saatavia koskevien vel- komusasioiden käsittelyn kehittämistä. Työryhmän tavoitteena oli luoda strategia summaaristen velkomusasioiden käsittelyn kehittämisestä. Keskeiseksi kysymykseksi työryhmän työssä muo- dostui, säilytetäänkö summaaristen asioiden käsittely tuomioistuimissa vai siirretäänkö ne muu- alle. Työryhmä tukeutui aiempaan valmisteluun, mm. tuomioistuinlaitoksen kehittämiskomitean mietintöön. Työryhmä ei pitänyt mahdollisena menettelyn yksityistämistä siten, että ns. heikko ulosottope- ruste voisi syntyä määrämuotoisessa yksityisessä perinnässä velallisen passiivisuuden perusteel- la. Työryhmä katsoi, että yksityisessä menettelyssä ei ole mahdollista saavuttaa vaadittavaa oi- keusturvan tasoa. Järjestelmä olisi ongelmallinen sekä perustuslain että kansainvälisten ihmisoi- keussitoumusten kannalta. Ulosottoperusteen laatimisessa kysymys on merkittävästä julkisen vallan käytöstä, vaikka menettelyä ei pidettäisikään tuomiovallan käyttönä. Perustuslain 124 §:n mukaan merkittäviä julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan antaa vain viranomaiselle. Lisäksi hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle ei saa vaarantaa perusoikeuksia tai oikeusturvaa. Perintämenettelyssä velkojan ja velallisen edut ovat ristiriidassa, ja velallisen oikeussuojan tarve edellyttää tuomioistuimen viran puolesta tapahtuvaa kontrollia. 56 Työryhmä pohti ns. velallisen aktiivisuuteen perustuvaa menettelyä, jossa ulosottoperuste edel- lyttäisi velallisen yksityiskohtaista hyväksymisilmoitusta. Ilmoituksessa velallinen myöntäisi velkojan vaatimuksen ja suostuisi, että saatava voidaan viedä suoraan ulosottoon. Tällöinkin ky- symys on heikosta ulosottoperusteesta, joka voidaan peruuttaa ulosottomenettelyssä. Työryhmä piti menettelyä toteuttamiskelpoisena. Summaaristen asioiden siirtämistä ulosottolaitokseen ei pidetty perusteltuna. Menettelyn tehok- kuutta ei siirron avulla voitaisi lisätä. Ruotsissa summaariset velkomusasiat ovat ulosottolaitok- sen ratkaistavana. Vertailu ruotsalaiseen järjestelmää osoitti, että parempi tehokkuus johtuu säh- köisen menettelyn käyttämisestä, ei siitä, että käsittely tapahtuu ulosottoviranomaisessa. Euroop- palainen täytäntöönpano edellyttää, että täytäntöön pantava ratkaisu on tuomioistuimen antama. Ruotsin osalta on hyväksytty poikkeus. Samanlaisen poikkeuksen saamista Suomea koskien työ- ryhmä ei pitänyt todennäköisenä. Työryhmä selvitti mahdollisuuksia keskittää summaariset asiat tiettyihin käräjäoikeuksiin tai siir- tää summaarisia asioita käräjäoikeuksien kesken. Kumpikin ratkaisu lyhentäisi käsittelyaikoja ja parantaisi henkilöresurssien hallittavuutta. Keskittäminen johtaisi pienempien käräjäoikeuksien lakkauttamiseen. Asioiden siirtely parantaisi sen sijaan vajaatehoisesti toimivien yksiköiden te- hokkuutta eikä edellyttäisi käräjäoikeuksien lakkauttamista. Lisäksi siirtäminen voitaisiin yhdis- tää käräjäoikeusverkon kehittämiseen, joten työryhmä piti asioiden siirtämistä keskittämistä pa- rempana. Siirtomalli tulisi kuitenkin yhdistää sähköiseen menettelyyn. Molemmat edellä mainitut vaihtoehdot edellyttävät toimivaltaista tuomioistuinta koskevien oi- keudenkäymiskaaren säännösten muuttamista. Yleinen riita-asiain oikeuspaikka on vastaajan ko- tipaikan tuomioistuin. Sääntely perustuu vastaajan oikeuksien ja hänen puolustusmahdollisuuksi- ensa turvaamiseen. Oikeuspaikalla ei ole kuitenkaan merkitystä, jos asia on riidaton. Tämän vuoksi riidattomia asioita voitaisiin siirtää, mutta asian riitauduttua se olisi siirrettävä nykyiseen riita-asiain tuomioistuimeen. Viimeksi mainittu koskee myös takaisinsaantia. Johtopäätöksenä työryhmä esitti, että riidattomien velkomusasioiden käsittely säilytetään tuo- mioistuimissa. Niiden käsittelyä voidaan tehostaa useilla toimenpiteillä. Työtilanteen tasaami- seksi niitä voitaisiin siirtää käräjäoikeuksien kesken, haasteen tiedoksiantoa voitaisiin yksinker- taistaa ja sähköistä asiointia voitaisiin edistää. 57 LIITE 3 Kansainvälinen kehitys kirjaamisessa 1. Yleistä Kirjaaminen on ollut uudistusten kohteena useissa läntisen Euroopan maissa viime vuosikym- menten aikana. Pääasiallisena syynä on ollut siirtyminen sähköisiin rekistereihin. Miltei kaikkial- la Pohjois- ja Länsi-Euroopassa sähköistäminen on joko saatu päätökseen, tai se on hyvin pitkäl- lä. Sähköistäminen on antanut mahdollisuuden siirtyä paikallisista ja manuaalisista kiinteistökir- joista valtakunnallisiin ja keskitettyihin kirjaamisrekistereihin. Sama koskee kiinteistörekistereitä ja niihin liittyviä karttoja. Kirjaamisen organisointi ja viranomaisten välinen työnjako ovat myös olleet uudelleenarvioinnin kohteena useissa maissa. Viime vuosina muutospaineita ovat tuoneet hankkeet siirtymisestä sähköiseen kiinteän omaisuu- den vaihdantaan. Länsi- ja Pohjois-Euroopassa tullaan laajasti siirtymään sähköiseen vaihdan- taan ja siihen automaattisesti liittyvään kirjaamiseen. Myös kirjaamismenettelyä tullaan automa- tisoimaan. Tärkein vertailukohde on Ruotsi ja siellä toteutetut uudistukset. Useissa pohjoismaissa kirjaamistehtävät on viime vuosien aikana siirretty alioikeuksilta maan- mittausviranomaisille tai niiden hallinnon alaisuuteen. Näissä maissa kysymys on paitsi kirjaa- misen ja kiinteistöjä koskevan rekisteröinnin tehostamisesta myös tuomioistuinuudistuksesta. Tuomioistuinten on haluttu keskittyvän ydintehtäviinsä. 2. Euroopan unionin oikeus Kiinteistökirjaaminen ei kuulu Euroopan unionin toimialaan, eikä unioni ole antanut kirjaamista tai sen organisointia koskevia säädöksiä. Kirjaamisen yhdenmukaistamisen suunnittelu on kui- tenkin aloitettu. Kirjaamista ja rekisterilaitoksia koskee Euroopan Unionin komission vuonna 2005 antama vihreä kirja kiinnitysluotoista (Mortgage Credit in the EU, COM (2005)327, final). Komissio tukeutuu aiemmin esitettyihin suunnitelmiin yhdenmukaisesta eurokiinnityksestä (Eu- rohypothek), ja se kehottaa jatkamaa eurohypoteekin suunnittelua ja kehittämistä sekä tukee näi- tä hankkeita eurooppalaisten rahoitusmarkkinoiden edistämiseksi. Tarkemmat komission suosi- tukset ovat vihreän kirjan kolmessa liitteessä. Kirjaamisessa on otettava huomioon Euroopan unionin tietosuojadirektiivit 95/46/EY ja 2002/58/EY. Kiinteistörekistereitä ja kirjaamista koskee komission toimesta aloitettu EULIS-yhteistyö (Euro- pean Land Information Service) jäsenmaiden rekisteriviranomaisten kesken. Suomen Maanmit- tauslaitos on mukana EULIS-yhteistyössä. Eurooppalaisen rekisterijärjestelmän kehittämistä edistää myös ELRA-järjestö (European Land Registry Association), jonka jäseninä ovat rekiste- riviranomaiset tai järjestöt kahdestatoista Euroopan maasta. ELRA pyrkii tukemaan Euroopan unionin kirjaamista ja rahoitusmarkkinoita koskevaa kehitystyötä. ELRA:ssa ei ole suomalaista jäsentä. Unionin piirissä on lisäksi useita viranomaistietojen vaihtamista edistäviä yhteistyö- hankkeita, jotka sivuavat myös kiinteistö- ja kirjaamisrekistereitä. 58 3. Ruotsi Suomen ja Ruotsin kirjaamisjärjestelmillä on yhteinen historiallinen tausta. Lisäksi itsenäisyyden aikana Suomessa on usein seurattu Ruotsin oikeuskehitystä. Suomen ja Ruotsin kirjaamisjärjes- telmillä on edelleen merkittäviä yhteisiä piirteitä. Ruotsin vuoden 1970 maakaari (JB 1970:994) osoitti kirjaamisasiat erityisen käräjäoikeuden alaisuudessa toimivan kirjaamisviranomaisen hoidettavaksi. Sähköinen kirjaamisrekisteri sään- neltiin vuoden 1973 lailla (1973:98), ja vähitellen kirjaukset siirrettiin uuteen rekisteriin. Säh- köistäminen saatiin valmiiksi vuonna 1995. Ruotsissa on luotu erillinen sähköinen kiinteän omaisuuden panttausjärjestelmä (datapantbrevsystem, laki 1994:448 ja asetus 1994:598). Pantti- kirjarekisteriä on pitänyt Ruotsin Maanmittauslaitos (Lantmäteriverket). Maakirjoja ja myöhemmin kiinteistörekistereitä ovat pitäneet valtion hallintoviranomaiset maa- seudulla ja kaupungit alueillaan. Vuodesta 1970 lähtien järjestelmä on säännelty kiinteistönmuo- dostamislailla (1970:988). Kiinteistörekisteriä pitää Maanmittauslaitos. Käyttöön otetut sähköiset kirjaamis- ja kiinteistörekisteri muodostivat yhdessä samanlaisen kiinteistötietojärjestelmän (fas- tighetsdatasystem) kuin Suomessa (kuulutus 1974:1058). Ruotsissa esitettiin vuonna 1993, että kirjaamisasiat siirrettäisiin kiinteistönmuodostamisen ja kiinteistörekisterin yhteyteen (Prop. 1993/94:214 ja SOU 1993:99). Sekä hallitus että valtiopäi- vät lausuivat, että kirjaamisasiat tuli saattaa kiinteistönmuodostamisen ja kiinteistörekisterin yh- teyteen. Samansuuntaisia esityksiä sisältyi myös lukuisiin muihin mietintöihin niin kuin oikeus- ministeriön muistioon Domstolarna i framtiden (Ds 1989:2), mietintöön Domstolarna i framtiden (SOU 1991:106) ja tuomioistuinlaitoksen keskusviraston (Domstolverk) raporttiin Inskrivnings- verksamhetens framtida organisation (1997:5). Niiden mukaan tuomioistuinten tuli keskittyä lainkäyttöön, ja kirjaaminen tuli siirtää hallintoviranomaisten tehtäväksi. Sopivimpana ratkaisuna pidettiin kirjaamisen liittämistä maanmittaushallintoon. Sähköisiin menettelyihin siirtyminen puolestaan tulisi merkitsemään, että tarvetta kirjaamisen sitomiseen paikallisviranomaisiin ei enää ole. Rekisterijärjestelmä uudistettiin vuonna 2000. Kirjaamis- ja kiinteistörekisterit yhdistettiin uu- deksi kiinteistörekisteriksi (lait 2000:224 ja 2000:226, Prop. 1999/2000:39 ja SOU 1997:3). Sa- malla vuoden 1973 laki kirjaamisrekisteristä kumottiin, ja maakaaren säännökset (erityisesti JB 19:1) muutettiin uuden järjestelmän mukaisiksi. Entisen kiinteistörekisterin tiedoista muodostet- tiin uuden kiinteistörekisterin yleinen osa ja entisen kirjaamisrekisterin tiedoista kirjaamisosa. Lisäksi rekisterissä on osoite- rakennus- ja verotusosat. Uutta kiinteistörekisteriä pitää Maanmit- tauslaitos. Panttikirjarekisteri ja eräät muut kiinteää omaisuutta koskevat tiedostot jäivät erillisik- si rekistereiksi. Kirjaamisviranomaisina toimivat edelleen käräjäoikeuksien itsenäiset osastot. Kiinteistörekiste- rin kirjaamisosan sisällöstä vastaa tuomioistuinlaitoksen keskusvirasto, vaikka muuten vastuu kiinteistörekisteristä onkin Maanmittauslaitoksella. Kirjaamisviranomaiset toimivat tuomiois- tuinviraston johdon alaisuudessa. Kirjaamisviranomaisia ei kuitenkaan ole enää kaikissa käräjä- 59 oikeuksissa, vaan ne toimivat vain seitsemässä käräjäoikeudessa (Hässleholm, Uddevalla, Eksjö, Norrtälje, Mora, Härnösand ja Skellefteå). Maa on jaettu niiden toimialueisiin. Vuoden 2000 uu- distuksen yhteydessä Ruotsin hallitus ilmaisi kantanaan, että kirjaamisviranomaiset toimivat jat- kossakin käräjäoikeuksissa (Prop. 1999/2000:1). Ruotsissa on aloitettu sähköisen vaihdanta- ja automatisoidun kirjaamisjärjestelmän suunnittelu (IRIS-projekti). Vuonna 2005 Ruotsin hallitus julkaisi esityksen Maanmittauslaitoksen kehittämisestä (Prop. 2005/06:5). Esityksen mukaan kirjaamisasiat siirrettäisiin tuomioistuinlaitoksen ja käräjäoikeuk- sien alaisuudesta Maanmittauslaitoksen johdon alaisuuteen. Nykyinen vastuunjako kirjaamisvi- ranomaisten ja Maanmittauslaitoksen välillä kuitenkin säilyisi. Toimintoja tehostettaisiin. Tar- kempi yhteistyön järjestäminen jäisi riippumaan suunnitellun sähköisen vaihdantajärjestelmän sisältämistä ratkaisuista. Kirjaukset tehtäisiin toistaiseksi edelleen mainituissa seitsemässä kir- jaamisviranomaisessa käräjäoikeuksien yhteydessä. Samat aluepoliittiset ja työllisyysnäkökoh- dat, joiden perusteella mainitut seitsemän kirjaamisviranomaista oli muodostettu, pätivät edel- leen. Myös mietinnössä (SOU 2003:111) päädyttiin siihen, että kirjaamisen johto tuli siirtää Maanmit- tauslaitokselle. Pitkällä tähtäimellä kirjaamisasiat tulisi kuitenkin siirtää kokonaan pois tuomiois- tuimista Maanmittauslaitokselle. Kirjaamisen ja maanmittaustoimintojen välillä nähtiin vahva toiminnallinen ja taloudellinen yhteys. Kiinteistörekisterin ylläpitäjänä Maanmittauslaitos toimii läheisessä yhteistyössä kirjaamisviranomaisten kanssa ja joutuu nykyisessä järjestelmässä vas- taamaan laajasti kirjaamisviranomaisten toiminnasta. Siirron jälkeen kirjaaminen olisi maanmit- taustoimen keskeisiä toimintoja ja saisi vahvemman aseman kuin tuomioistuinlaitoksen yhtey- dessä, sen sivutoimintana. Toisaalta tuomioistuimet keskittyisivät varsinaiseen tehtäväänsä, lain- käyttöön. Uuden, tuomioistuinviraston alaisuudessa toimivan kirjaamisviranomaisen perustamis- ta ei pidetty taloudellisesti tarkoituksenmukaisena. Oikeudellisen asiantuntemuksen merkitys oli jatkuvasti vähentynyt kirjaamisessa. Tehtäviä on laajasti delegoitu, ja tuomareiden ja muiden ju- ristien tehtäväksi oli jäänyt ohjaus ja neuvonta. Kirjaamistehtävien johdon siirtymisen yhteydes- sä tulisi kuitenkin turvata riittävän oikeudellisen asiantuntemuksen säilyminen kirjaamisessa. Käräjäoikeuksien kirjaamisosastot voidaan muodostaa kirjaamistoimistoiksi, joihin on palkattu riittävä määrä juristeja. Myös Maanmittauslaitoksessa tuli vahvistaa oikeudellista asiantuntemus- ta. Hallituksen esityksessä (Prop. 2005/06:5) katsottiin, että johdon siirtoa tuli asettaa valmistele- maan selvittäjä ja että muutokset voisivat tulla voimaan syyskuun alkuun mennessä vuonna 2007. Esitys ei sisältänyt kirjaamista koskevia säädösehdotuksia, vaan niiden valmistelu jätettiin selvittäjälle. Esitystä perusteltiin ennen kaikkea kirjaamisen ja sen johtamisen tehokkuuden li- säämisellä. Esityksessä katsottiin, että muodostettujen seitsemän kirjaamisviranomaisen koko takasi riittävän oikeudellisen asiantuntemuksen myös Maanmittauslaitoksen johdon alaisuudessa. Esityksensä mukaisesti hallitus päätti 18.5.2006 asettaa selvittäjän toteuttamaan siirtoa (Kom- mittédirektiv Dir 2006:59). Selvittäjän tuli ehdottaa siirron vaatimat säännösmuutokset, ja hänen tulee tehdä ehdotuksensa uudeksi organisaatioksi. Lisäksi selvittäjän tuli harkita kuinka oikeu- dellinen asiantuntemus kirjaamisessa turvataan. Selvittäjä antoi mietintönsä 31.1.2007 (SOU 2007:7). Mietinnön mukaan valtakunnallisena kirjaamisviranomaisena tulisi toimimaan maan- mittauslaitos. Kirjaamistehtävät erotettaisiin tuomioistuinorganisaatiosta. Kirjaamisviranomaisel- 60 la olisi seitsemän alueellista kirjaamistoimistoa. Toimistot tarkoittavat nykyisiä kirjaamisviran- omaisia. Kirjaamistoiminta tulisi jatkumaan näin ollen nykyisellä seitsemällä paikkakunnalla mutta maanmittauslaitoksen alaisuudessa. Mietinnössä katsotaan, että oikeudellisen asiantunte- muksen ylläpitäminen edellyttää lakimiesten virkoja sekä kirjaamistoimistoissa että maanmitta- uslaitoksen keskushallinnossa. Kirjaamistoimen tarkempi organisointi jätettäisiin maanmittaus- laitoksen päätettäväksi. Lainmuutokset tulisivat voimaan 1.1.2008. Ruotsin Maanmittauslaitoksen suunnitelmien mukaan kirjaamistoiminnosta muodostetaan laitok- seen uusi divisioona (division), joka koostuu nykyisten seitsemän kirjaamisyksikön muodosta- masta kirjaamisviranomaisesta (inskrivningsmyndigheten). Lisäksi olisi johto- ja tukitehtävät sekä eräitä muita tehtäviä, kuten leimaveron ja toimitusmaksujen perinnän, hoitava esikunta. Muutoksen piirissä olisivat kirjaamistehtävissä nykyisin olevat noin 200 henkilöä. 4. Tanska Tanskassa kirjaaminen säännellään vuonna 1926 annetulla kirjaamislailla (Lov om tinglysning. Tanskalainen kirjaaminen on asiakirjojen kirjaamista, eikä kirjaamiskelpoisten oikeuksien piiriä ole ennalta määrätty. Tanskan kiinteistörekisteri on perustettu vuonna 1844. Vuonna 1989 perustettiin Kort & Matrikelstyrelsen (KMS), joka vastaa kiinteistörekisteristä. Vuodesta 1998 lähtien rekisteri on ollut yleisesti saatavilla internetissä. Varsinaisen kiinteistörekisterin ja kiinteistökirjan lisäksi käytössä ovat olleet kuntien paikalliset rekisterit kiinteistöistä. Viimeksi mainittua on käytetty verotuksen apuna. Tanskassa kirjaamisviranomaisena on toiminut se paikallinen alioikeus, jonka toimialueella koh- teena olevan kiinteistä sijaitsee. Alioikeudet toimivat keskusviraston, Domstolstyrelsen alaisuu- dessa. Järjestelmä on ollut hajautettuna 82 alioikeuteen. Tanskassa sekä tuomioistuinlaitos että kirjaaminen on otettu uudistamisen kohteiksi. Uudistukset liittyvät toisiinsa ja ne on tarkoitus toteuttaa rinnakkain. Edellinen, poliisia ja tuomioistuinlaitos- ta koskeva uudistus (lovforsalg nr. 168, 1.3.2006) hyväksyttiin vuonna 2006 ja sitä koskeva laki tulee voimaan vuoden 2007 alusta lukien. Lailla uudistetaan tuomioistuinmenettelyä, ja alioike- uksien lukumäärä vähenee 24:ään. Kirjaamisasiat keskitetään yhteen erityistuomioistuimeen (Tinglysningsretten), jonka toimialueena on koko maa. Tanskassa pohdittiin erilaisia mahdollisuuksia organisoida kirjaaminen. Vaihtoehtoina olivat kir- jaamisen yksityistäminen kokonaan tai osittain, siirtäminen pois tuomioistuimilta, säilyttäminen nykyiseen tapaan paikallisten alioikeuksien tehtävänä ja keskittäminen (Tinglysningdudvalg, Be- taenkning om varetagelse af tinglysningsopgaven, nr. 1461/2005). Eräänä lähtökohtana oli, että erilaisten kiinteistöjä koskevien oikeuksien hajanainen rekisteröinti tuli yhdistää ja keskittää. Va- linnassa tuli ottaa huomioon kirjaamisen sähköistämisen vaikutus. Sähköisen menettelyn ei kat- sottu sopivan hyvin nykyiseen hajautettuun tuomioistuinjärjestelmään; esimerkiksi henkilö- resursseja ei pystyttäisi käyttämään tehokkaasti. 61 Mietinnössä pidettiin yhden viraston mallia parempana kuin keskittämistä esimerkiksi 25 kir- jaamisviranomaiseen. Tämä johtuu järjestelmän kehittämis- ja rationalisointimahdollisuuksista tulevaisuudessa. Oikeusvarmuutta koskevien riskien vuoksi täydellistä yksityistämistä (toimin- nan myynti) ei pidetty tarkoituksenmukaisena. Toiminnan lisensiointia määräajoiksi ei myöskään pidetty hyvänä ratkaisuna. Toiminnan ylläpitäjä joutuisi mm. kattamaan riskejä vakuutuksin, ei- kä kustannuksia vähentäviä tehostamismahdollisuuksia voitu osoittaa. Toiminnan hajauttaminen useille yksityisille toimijoille tai viranomaisen ja yksityisten kesken sisältäisi samoja ongelmia kuin nykyinen järjestelmä. Hajauttamismalli olisi vastoin mietinnön annettuja lähtökohtia ja epä- tarkoituksenmukainen. Mietinnön lähtökohtana oli, että kirjaaminen säilytetään tuomioistuinlaitoksen piirissä. Keskit- täminen johtaisi tarpeeseen organisoida tuomioistuinlaitos uudelleen, koska kirjaamisasiat muo- dostavat suuren osan tuomioistuinten tehtävistä. Samaan johtaisi joka tapauksessa kirjaamisen sähköistäminen, joka vähentäisi merkittävästi työvoiman tarvetta. Uuden kirjaamistuomioistui- men sijaintipaikkaa pidettiin olennaisena osan uudistusta. Siirryttäessä sähköiseen kirjaamiseen ja uuteen organisointiin ylimenokauden huolellista järjestämistä pidettiin myös tärkeänä. Kirjaamisen organisointia koskeva osa uudistuksesta liittyy kirjaamismenettelyä koskevaan uu- distukseen (lovforsalg 199, 1.4.2006 ja mietintö 1398/2001 ). Laki säädettiin samaan aikaan (2.6.2006) tuomioistuinlaitoksen uudistamista koskevan lain kanssa, ja se tulee voimaan pääosin oikeusministeriön määräämänä ajankohtana. Uudistus toteutettiin muuttamalla laajasti kirjaamis- lakia ja eräitä muita lakeja. Tanskassa siirrytään sähköiseen kirjaamiseen. Se tarkoittaa paitsi pa- peritonta kiinteän omaisuuden vaihdantaa myös täysin sähköistä tiedonkulkua ja automaattista kirjaamisasioiden tutkintaa. On arvioitu, että n. 69 % nykyisistä hakemuksista voidaan käsitellä automaattisesti. 5. Norja Norjassa kirjaamisen sääntelee vuonna 1935 tanskalaisen esikuvan mukaan annettu kirjaamislaki (loven om tinglysning). Kirjaamisviranomaisina ovat aiemmin toimineet paikalliset alioikeudet (87 kpl). Valtion virasto, Statens kartverk vastaa kartta- ja kiinteistötietojen ylläpitämisestä. Kiinteistön- muodostus ja kiinteistöjen rekisteröinti kuuluvat kuitenkin kunnille. Tietojärjestelmää sähköiste- tään ja kehitetään Geovekst-nimisen yhteistyön nimellä. Vuonna 2003 Norjassa kirjaamisasiat päätettiin keskittää ja siirtää tuomioistuimilta yksinomaan maanmittauslaitoksen pääkonttorin hoidettavaksi (tinglysningreformprosjektet). Muutos toteutet- tiin muuttamalla kirjaamislakia (lov 2003-09-12 nr. 93). Muutos toteutetaan vaiheittain vuoden 2007 loppuun mennessä. Samoin kuin Tanskassa kirjaamista koskeva uudistus liittyy tuomiois- tuinlaitoksen uudelleenorganisointiin. 62 6. Saksa Saksan vuonna 1871 tapahtuneen yhdistämisen jälkeen kirjaamista ryhdyttiin yhtenäistämään ja kehittämään. Vuonna 1897 annettu kiinteistökirjajärjestys (Grundbuchordung, GBO) on ensim- mäinen yleissaksalainen laki kiinteistökirjasta. GBO on edelleen voimassa, joskin lukuisia kerto- ja muutettuna. Kirjaaminen säännelläänkin Saksassa liittovaltiotasolla. Saksassa 1800-luvulla kehitetty julkista luotettavuutta nauttiva kiinteistökirja (Grundbuch) on ollut esikuvana kaikkialla Euroopassa. Järjestelmän yhtenä lähtökohtana on Pohjoismaissakin omaksuttu jako yksikkö- ja oikeuspuoleen, käytännössä erillisiin kiinteistörekisteriin ja kiinteis- tökirjaan. Ne on säännelty erikseen ja niitä pitävät eri viranomaiset. Kiinteistökirjoja pitävät paikalliset alioikeudet (Amtsgerichte), joita on suuri määrä, käytännössä miltei jokaisessa kaupungissa. Alioikeudessa on erillinen kiinteistökirjatoimisto. Baden- Württembergissä kirjaamisviranomaisena toimivat kuitenkin notaarit. Kirjaamisessa sääntelyn lähtökohtana on Saksan vuonna 1900 voimaan tullut ja vuonna 2002 uudistettu siviililakikirja (BGB), mutta pääosin sääntely on GBO:ssa. Nykyaikainen kiinteistörekisteri (Kataster) kehittyi Saksassa myöhemmin kuin kiinteistökirja. Verotustarpeita laajakäyttöisempi rekisteri otettiin käyttöön vasta 1930-luvulla. Kiinteistörekiste- ri, jota pitävät paikalliset hallintoviranomaiset, muodostaa nykyisin kiinteistökirjan pohjatiedot. Kiinteistörekisteri on osavaltioille kuuluva asia, ja sen pitäminen ja organisointi vaihtelee osaval- tioittain. Useimmiten rekisterin ylläpitäminen on osoitettu osavaltioiden ministeriöille. Kiinteis- törekistereiden yhdenmukaisuutta valvotaan liittovaltiotasolla. 7. Alankomaat Maahan kohdistuvat oikeudet säännellään Alankomaissa vuonna 1838 annetussa yleisessä siviili- laissa. Säädös on uudistettu vuonna 1992. Siviililaissa on myös perusteet kirjaamiselle ja kiin- teistöjen rekisteröinnille. Vuodesta 1992 lähtien rekisterijärjestelmä on säännelty laissa kiinteis- tö- ja kirjaamisrekistereistä ja useilla tarkemmilla säädöksillä Alankomaissa kiinteistöhallinnon yksikkö- ja oikeuspuolet on hallinnollisesti yhdistetty. Rekiste- rijärjestelmä koostuu kolmesta osasta, kirjaamisrekisteristä (julkinen rekisteri), kiinteistörekiste- ristä (katasteri) ja kiinteistökartoista (graafinen katasteri). Yhdistettyä järjestelmää pitää yllä re- kisterilaitos (Kadaster). Se hoitaa myös kiinteistötoimitukset. Alankomaissa kiinteistöjen rajoja ei useinkaan erikseen vahvisteta tai merkitä, vaan niiden katsotaan käyvin riittävän hyvin ilmi paikan päällä. Rekisterilaitos on irrotettu vuonna 1994 valtion hallinnosta erilliseksi (itsehallinnolliseksi ja mo- nopoliasemassa olevaksi) organisaatioksi. Laitos rahoittaa toimintansa perimillään maksuilla. Laitoksella on 15 paikallista toimistoa, joissa rekisterin ylläpito tapahtuu. Laitos ja toimistot toi- mivat yhteistyössä julkisten notaarien kanssa. Lisäksi on sotilaallinen kiinteistötietoja hallitseva viranomainen, Topografische Dienst (TDN). 63 8. Iso-Britannia Tässä tarkastellaan vain Englannin ja Walesin yhteistä kirjaamisjärjestelmää. Brittiläiset rekiste- rijärjestelmät muistuttavat toisiaan, ja ne toimivat jatkuvassa yhteistyössä. Laajemminkin com- mon law -oikeuskulttuuriin kuuluvien maiden rekisterijärjestelmät muistuttavat toisiaan ja eroa- vat mannereurooppalaisista. Kattava, toimiva ja tehokas rekisteröintijärjestelmä kehitettiin vuoden 1925 lain avulla (Land Registration Act). Vähitellen rekisteröimättömän maan osuus on vähentynyt, ja vuoteen 1999 mennessä käytännössä miltei kaikki luovutukset ovat tulleet pakollisen rekisteröinnin piiriin. Jär- jestelmästä on kehittynyt omaleimainen, mannereurooppalaisista selvästi erottuva instituutio. Vuoden 2002 laki (Land Registration Act) pysytti vuoden 1925 kirjaamisjärjestelmän aineellisen sääntelyn ennallaan, mutta loi puitteet vähitellen käyttöön otettavalle sähköiselle kiinteän omai- suuden vaihdannalle ja siihen kytkeytyvälle automaattiselle rekisteröinnille. Brittiläisessä järjestelmässä ei voida tehdä selvää eroa oikeus- ja yksikköpuolelle. Kiinteistöjä koskeva rekisteri sisältää myös keskeisimmät kiinteistöyksikköjä koskevat tiedot. Erillistä kiin- teistörekisteriä ei tunneta. Niinpä termit ”Land Register” ja siihen liittyen ”Registration” käänne- tään yleensä kiinteistökirjaksi tai kirjaamisrekisteriksi ja kirjaamiseksi. Termi katasteri (cadastre tai cadastre survey) viittaa vain suppeisiin verotusta palveleviin tietoihin, kartoittamiseen tai kiinteistöjen rajojen käyntiin. Viranomaisen ylläpitämää kiinteistönmuodostamistoimintaa tai sitä koskevaa hallintoa ei ole. Vastaavia tehtäviä hoitavat asianajat ja yksityiset yritykset. Kiin- teistöjen rajoja ei yleensä käydä tai merkitä, vaan rajat käyvät ilmi aidoista, muureista ja muista rakennelmista. Epäselvässä tilanteessa rekisteriviranomainen voi vahvistaa rajan paikan. Englannissa ja Walesissa on 24 rekisteritoimistoa (Land Registry Offices), ja kullakin on oma toimialueensa. Lisäksi on Lontoon päätoimisto (Head Office) ja maksutoimisto (Land Charges Department) Plymouthissa. Rekisterilaitos oli aiemmin osa valtion hallintoa ja erityisviranomais- ten hoidettavana. Vuonna 1990 se irrotettiin muusta valtion hallinnosta itsehallinnolliseksi lai- tokseksi (semi-privatised executive agency), ja se rahoittaa itse toimintansa. Karttatietoja hallit- see erillinen elin, Ordnance Survey.