Julkaisuja 10/2012 Vertaileva selvitys telemarkkinoiden hinnoittelun valvonnasta Kansallisten sääntelyviranomaisten keinot valvoa teleyritysten hinnoittelua Liikenne- ja viestintäministeriön visio Hyvinvointia ja kilpailukykyä hyvillä yhteyksillä toiminta-ajatus Liikenne- ja viestintäministeriö edistää väestön hyvinvointia ja elinkeinoelämän kilpailu- kykyä. Huolehdimme toimivista, turvallisista ja edullisista yhteyksistä. arvot Rohkeus Oikeudenmukaisuus Yhteistyö Julkaisun päivämäärä 2.4.2012 Julkaisun nimi Vertaileva selvitys telemarkkinoiden hinnoittelun valvonnasta. Kansallisten sääntelyviran- omaisten keinot valvoa teleyritysten hinnoittelua Tekijät Henriikka Piekkala, Asianajotoimisto Borenius Oy Toimeksiantaja ja asettamispäivämäärä Liikenne- ja viestintäministeriö Julkaisusarjan nimi ja numero Liikenne- ja viestintäministeriön julkaisuja 10/2012 ISSN (verkkojulkaisu) 1795-4045 ISBN (verkkojulkaisu) 978-952-243-295-7 URN http://urn.fi/URN:ISBN: 978-952-243-295-7 HARE-numero Asiasanat hinnoittelu, sääntely, telemarkkinat, valvonta, viestintäpolitiikka, huomattava markkinavoima Yhteyshenkilö Kreetta Simola Muut tiedot Tiivistelmä Selvityksessä verrataan Ruotsin, Saksan, Tanskan ja Iso-Britannian telemarkkinoiden hinnoit- telun valvontaa koskevia säädöksiä, valvontaviranomaisille annettua toimivaltaa hinnoittelun valvontamenetelmien valinnassa sekä kussakin maassa säännellyillä tukkumarkkinoilla käy- tössä olevia valvontamenetelmiä. Lisäksi selvityksessä kartoitetaan vertailumaissa tehtyjä julkisesti saatavilla olevia tutkimuksia hinnoitteluvalvonnan vaikutuksista markkinoilla. Hintasääntelyn säädöstaso vaihtelee merkittävästi eri maiden välillä. Iso-Britanniassa ja Tans- kassa sääntely on lain tasolla hyvin avointa ja yleisluontoista ja sääntelyviranomaiselle on annettu laajat toimivaltuudet määritellä kulloinkin parhaaksi katsomansa hintasääntely- menetelmä. Yksityiskohtaisinta lain tasoinen sääntely on Saksassa. Pitkän aikavälin lisäkustannuksiin perustuva LRIC-malli on yleisin käytössä oleva hintasäänte- lymenetelmä. Verkko-omaisuuden arvostamisessa käytetään yleisimmin nykykäyttöarvoa. Säännelty hinta sisältää kaikissa tutkituissa maissa kohtuullisen tuoton sijoitetulle pääomalle ja tuottoprosenttien määrittelyssä käytetään kaikissa maissa WACC-mallia. Raskaimmat hin- tasääntelyvelvoitteet on kaikissa tutkituissa maissa asetettu suurimmalle valtakunnalliselle huomattavan markkinavoiman yritykselle. Tärkeimpien säänneltyjen tukkutuotteiden hinnat vahvistetaan etukäteen Saksassa, Tanskassa ja Iso-Britanniassa. Kaikki sääntelyviranomaiset kiinnittävät huomiota käyttämiensä sääntelymenetelmien yhte- näisyyteen. HMV-päätöksiin sisältyy sääntelyn vaikutusten arviointi Iso-Britanniassa ja Ruot- sissa. Tanskassa on luotu erillinen laskentamalli hintaruuvin arviointia varten. Publikationsdatum 2.4.2012 Publikation Jämförande utredning gällande övervakning av prissättningen på telemarknaden. De nationel- la regleringsmyndigheternas metoder att övervaka prissättningen av teleföretagen Författare Henriikka Piekkala, Advokatbyrå Borenius Ab Tillsatt av och datum Kommunikationsministeriet Publikationsseriens namn och nummer Kommunikationsministeriets publikationer 10/2012 ISSN (webbpublikation) 1795-4045 ISBN (webbpublikation) 978-952-243-295-7 URN http://urn.fi/URN:ISBN: 978-952-243-295-7 HARE-nummer Ämnesord prissättning, reglering, telemarknad, övervakning, kommunikationspolitik, betydande mark- nadsinflytande Kontaktperson Kreetta Simola Rapportens språk Finska Övriga uppgifter Sammandrag I utredningen jämförs bestämmelser gällande tillsyn av prissättningen på telemarknaden i Sverige, Tyskland, Danmark och Storbritannien. Dessutom görs en jämförelse av tillsynsmyn- dighetens behörighet i val av övervakningsmetoder för prissättningen och övervakningsmeto- der som är i bruk på lagstadgade grossistmarknader i dessa länder. Ytterligare kartläggs i utredningen offentligt tillgängliga undersökningar i jämförelseländerna angående prissätt- ningstillsynens inverkan på marknaderna. Författningsnivå av prisregleringen varierar avsevärt bland de olika länderna. I Storbritannien och Danmark är bestämmelserna på lagnivå mycket öppna och allmänna och de reglerande myndigheterna har fått utsträckt behörighet att besluta om prisregleringsmetoder som det anser vara bäst. Tyskland har den mest detaljerade regleringen. LRIC-kostnadsmodellen som grundar sig på långsiktiga särkostnaden är den mest vanliga prisregleringsmetod som används. Vid värdering av nätegendomen används vanligtvis nuva- rande bruksvärde. Det reglerade priset innehåller i alla undersökta länder en rimlig avkastning på investerat kapital och vid fastställande av avkastningsprocenten används WACC-modellen. I alla undersökta länderna är de strängaste förpliktelserna för prisreglering ställda på det största riksomfattande företagen med betydande inflytande på marknaden. Priserna på de viktigaste reglerade grossistprodukterna bekräftas på förhand i Tyskland, Danmark och Stor- britannien. Samtliga reglerande myndigheter fäster uppmärksamhet vid enhetligheten av de reglerings- metoder som används. I besluten angående betydande inflytande på marknaden ingår be- dömning av regleringens inverkan i Storbritannien och Sverige. I Danmark har det skapats en separat kalkylmodell för värdering av marginal prispress (margin squeeze). Date 2 April 2012 Title of publication Comparative study on telecom price regulation. Price regulation methods available for national regulatory authorities Author(s) Henriikka Piekkala, Attorneys at law Borenius Ltd Commissioned by, date Ministry of Transport and Communications Publication series and number Publications of the Ministry of Transport and Communications 10/2012 ISSN (online) 1795-4045 ISBN (online) 978-952-243-295-7 URN http://urn.fi/URN:ISBN: 978-952-243-295-7 Reference number Keywords pricing, regulation, telecommunications market, supervision, communications policy, significant market power Contact person Kreetta Simola Language of the report Finnish Other information Abstract The report compares statutes concerning the price regulation in telecommunications market in Sweden, Germany, Denmark and the United Kingdom, the powers granted to the regulatory authorities in selecting the price regulation methods and the price regulation methods used in the regulated wholesale markets of each country. In addition, the report charts the publicly available studies on the effects of price regulation on the market made in the compared coun- tries. The statutory level concerning price regulation varies significantly from one country to an- other. In the United Kingdom and Denmark, the statutory regulations are very general, and the regulatory authorities have been given extensive powers to determine a price regulation method they consider to be the best at the time. The statutory regulations are the most spe- cific in Germany. The Long-Run Incremental Cost (LRIC) model is the most common price regulation method in use. In most cases, the network assets are valuated at their current replacement cost. In all of the studied countries, regulated price includes a reasonable return on invested capital and WACC model is used in determining the rate of return in all of the countries. The most inva- sive price regulation obligations have been imposed on the largest national operator with sig- nificant market power in all of the countries. The prices of the most important regulated wholesale products are confirmed in advance in Germany, Denmark and the United Kingdom. All regulatory authorities take notice of the conformity of the regulation methods they use. The decisions on significant market power include an impact assessment of the effects of regulation in the United Kingdom and Sweden. In Denmark, a specific calculation method has been created for the margin squeeze assessment. 4 5Esipuhe Sähköisen viestinnän sääntelyä on yhdenmukaistettu ja markkinoita avattu kilpailulle EU- sääntelyn avulla jo 1980-luvulta lähtien. Nykyinen sääntely perustuu vuonna 2002 annet- tuun direktiivipakettiin, jota on muutettu vuonna 2009. EU-sääntelyn tarkoituksena on edistää yhtenäisten sisämarkkinoiden kehittymistä sekä yhdenmukaistaa sähköisen vies- tinnän sääntelyjärjestelmiä unionin jäsenmaissa. Tässä selvityksessä verrataan Ruotsin, Saksan, Tanskan ja Iso-Britannian telemarkkinoi- den hinnoittelun valvontaa koskevia säännöksiä sekä näissä maissa valvontaviranomai- selle annettua toimivaltaa hinnoittelun valvontamenetelmien valinnassa. Selvitys toimii tausta-aineistona suomalaisen lainsäädännön uudistamistarpeita arvioitaessa. Helsingissä, huhtikuun 2 päivänä 2012 Kreetta Simola Neuvotteleva virkamies 6Sisällysluettelo 1. Johdanto .................................................................................................... 7 1.1 Telemarkkinoiden erityissääntelyn tausta ja tavoite...................................... 7 1.2 EU:n teledirektiivien hinnoittelua koskevat säännökset ................................. 7 1.3 Komission hinnoittelua koskevat suositukset................................................ 9 1.3.1 Kiinteiden yhteyksien best practice –hinnoittelu...................................... 10 1.3.2 Yhteenliittämisen hinnoittelua koskevat suositukset ................................ 10 1.3.3 Laskevan liikenteen LRIC-hinnoittelu ..................................................... 11 1.3.4 NGA-verkkojen sääntely ja hinnoittelu................................................... 11 1.4 BERECin ja ERG:n hinnoittelua koskevia näkemyksiä .................................. 12 2. Ruotsi ...................................................................................................... 14 2.1 Hinnoittelua koskevat kansalliset säädökset............................................... 14 2.2 Valvontaviranomaisen asettamat hinnoitteluvelvoitteet tukkumarkkinoilla ..... 15 2.2.1 LRIC- hinnoittelumallit......................................................................... 16 2.2.2 Historiallisiin kustannuksiin perustuvat hinnoittelumallit........................... 18 2.2.3 Oikeudenmukainen ja kohtuullinen hinnoittelu........................................ 18 2.2.4 Marginaalikustannuksiin perustuva hinnoittelu........................................ 19 3. Saksa....................................................................................................... 20 3.1 Hinnoittelua koskevat kansalliset säädökset............................................... 20 3.2 Valvontaviranomaisen asettamat hinnoitteluvelvoitteet tukkumarkkinoilla ..... 21 3.2.1 LRIC-kustannusmallit .......................................................................... 23 3.2.2 Price cap –hintasääntely ...................................................................... 23 3.2.3 Ex post –sääntelyyn perustuvat mallit ................................................... 23 3.2.4 Hintaruuviarvio................................................................................... 24 4. Iso-Britannia............................................................................................. 24 4.1 Hinnoittelua koskevat kansalliset säädökset............................................... 24 4.2 Valvontaviranomaisen asettamat hinnoitteluvelvoitteet ............................... 25 4.2.1 Hintakatto.......................................................................................... 26 4.2.2 Kustannussuuntautunut hinnoittelu ....................................................... 27 4.2.3 Oikeudenmukainen ja kohtuullinen hinnoittelu........................................ 27 5. Tanska..................................................................................................... 28 5.1 Hinnoittelua koskevat kansalliset säädökset............................................... 28 5.2 Valvontaviranomaisen asettamat hinnoitteluvelvoitteet ............................... 29 5.2.1 LRAIC-hinnoittelumallit ........................................................................ 30 5.2.2 Historiallisiin kustannuksiin perustuva malli............................................ 30 5.2.3 Vähittäishintaan sidottu malli (retail minus) ........................................... 31 5.2.4 Kohtuullinen hinnoittelu ....................................................................... 31 5.2.5 Parhaisiin käytäntöihin perustuva hinnoittelu (best practice) .................... 31 5.2.6 Hintaruuvin valvontamalli .................................................................... 31 6. Hinnoittelusääntelyn vaikutus markkinoilla.................................................... 32 7. Yhteenveto ............................................................................................... 33 71. Johdanto 1.1 Telemarkkinoiden erityissääntelyn tausta ja tavoite Televiestintämarkkinat ovat historiallisesti olleet kilpailulta suojattuja monopoleja. Kilpai- lun avaamisesta huolimatta perinteisillä kiinteissä televerkoissa toimivilla yrityksillä on edelleen merkittävä asema markkinoilla. EU:ssa on katsottu, että telemarkkinoiden eri- tyispiirteiden takia yleinen kilpailuoikeus ja jälkikäteinen kilpailuvalvonta eivät riittävästi mahdollista kilpailun syntymistä. Tämän vuoksi telemarkkinoilla on erityissääntelyä. Eri- tyissääntelyn avulla markkinoiden rakenteellisiin ongelmiin voidaan puuttua tehokkaasti etukäteen. Telemarkkinoiden erityissääntelyn tavoitteena on avata markkinat kilpailulle ja tukea kilpailevan liiketoiminnan syntymistä. Erityissääntelyä kohdistetaan vain niille markkinoil- le, joilla on kilpailuongelmia. EU:n komissio on antanut suosituksen1, jossa on lueteltu ne televiestinnän markkinat, joilla sääntely on todennäköisesti tarpeen. Vuonna 2007 anne- tussa suosituksessa on seitsemän markkinaa, joista yksi on kiinteän televerkon vähittäis- palveluita koskeva markkina, viisi kiinteän verkon tukkumarkkinaa ja yhden matkavies- tinverkon tukkumarkkinan. Säännellyt tukkumarkkinat koskevat tuotteita ja palveluita, joita teleyritykset tarjoavat toisilleen ja joiden avulla ne toteuttavat vähittäisasiakkaille tarjoamiaan palveluita. Kansalliset sääntelyviranomaiset analysoivat näiden markkinoiden kilpailutilanteen. Jos kilpailu ei toimi, markkinavoimaa omaava yritys nimetään huomat- tavan markkinavoiman (HMV) yritykseksi ja sille asetetaan sääntelyviranomaisten tar- peelliseksi katsomat velvoitteet. HMV-yritys voidaan velvoittaa tarjoamaan verkkonsa käyttöoikeuksia kilpailijoille. Käyt- töoikeuksien avulla kilpailijat voivat esimerkiksi jälleenmyydä HMV-yrityksen liittymiä, tarjota omia palveluita HMV-yritykseltä vuokrattujen verkkoelementtien kuten tilaajayh- teyksien avulla tai vuokrata kaapelikanavia oman verkon rakentamista varten. HMV- yritys voidaan velvoittaa myös liittämään kilpailijoiden verkot yhteen HMV-yrityksen oman televerkon kanssa. Käyttöoikeuksia ja yhteenliittämistä koskevien velvoitteiden tueksi HMV-yritykselle voidaan asettaa hinnoitteluvelvoitteita. Hinnoitteluvelvoitteiden tarkoituksena on varmistaa, että kilpailevat teleyritykset voivat hyödyntää HMV-yrityksen tarjoamia käyttöoikeuksia kohtuulliseen hintaan ja estää HMV-yritystä perimästä sään- nellystä tuotteista ylihintaa tai soveltamasta muutoin kilpailua rajoittavia hintoja. 1.2 EU:n teledirektiivien hinnoittelua koskevat säännökset Sähköisen viestinnän sääntelyä on yhdenmukaistettu ja markkinoita avattu kilpailulle EU- sääntelyn avulla jo 1980-luvulta lähtien. Tällä hetkellä sääntely perustuu vuonna 2002 annettuun direktiivipakettiin,2 jota on muutettu vuonna 2009 paremman sääntelyn direk- 1 Komission suositus sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntely- järjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY mu- kaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelu- markkinoista sähköisen viestinnän alalla (2007/879/EY) 2 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/21/EY sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä (puitedirektiivi), direktiivi 2002/20/EY sähköisiä viestintäverkkoja ja -palveluja koskevista valtuutuksista (valtuutusdirektiivi), direktiivi 2002/19/EY sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyt- töoikeuksista ja yhteenliittämisestä (käyttöoikeusdirektiivi) ja direktiivi 2002/22/EY yleispalvelusta ja käyttäjien oikeuksista sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen alalla (yleispalveludirektiivi) 8tiivillä3. EU-sääntelyn tarkoituksena on edistää yhtenäisten sisämarkkinoiden kehittymis- tä ja luoda yhdenmukainen sähköisen viestinnän sääntelyjärjestelmä kaikkiin unionin jäsenmaihin. Puitedirektiivissä säännellään muun muassa kansallisten viranomaisten toimivaltuuksia, velvoitteiden asettamisessa noudatettavaa menettelyä sekä komission toimivaltuuksia. Puitedirektiivin 3 artiklan mukaan jäsenvaltiossa on oltava riippumaton kansallinen sään- telyviranomainen, jolla on toimivalta hoitaa direktiiveissä määritellyt tehtävät. Sääntely- viranomaisen tulee hoitaa tehtävänsä puolueettomasti, läpinäkyvästi ja viivytyksettä. Kansallisen sääntelyviranomaisen tulee ottaa mahdollisimman pitkälle huomioon Euroo- pan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen BERECin hyväksymät lausunnot ja yhteiset kannat. Puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on edis- tettävä kilpailua sähköisten viestintäverkkojen, sähköisten viestintäpalvelujen ja niiden liitännäistoimintojen ja -palvelujen tarjoamisessa muun muassa edistämällä tehokkaita investointeja perusrakenteisiin. HMV-yrityksille asetettavista hinnoitteluvelvoitteista säädetään käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklassa. Direktiivin mukaan kansallinen sääntelyviranomainen asettaa kustannus- vastaavuutta ja hintavalvontaa koskevia velvollisuuksia, mukaan lukien hintojen kustan- nuslähtöisyyttä ja kustannuslaskentaa koskevat velvollisuudet, jos markkina-analyysi osoittaa, että todellinen kilpailu puuttuu ja tämä saattaa johtaa siihen, että kyseinen operaattori saattaa pitää hintoja liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta lop- pukäyttäjien haitaksi. Kansallisten sääntelyviranomaisten on otettava huomioon operaat- torin tekemät investoinnit ja niihin liittyvät riskit sekä sallittava sijoitetulle pääomalle kohtuullinen tuotto. Käytettävien hinnoittelumenetelmien tulee edistää tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuoda kuluttajille mahdollisimman paljon hyötyä. Tässä yhteydes- sä kansalliset sääntelyviranomaiset voivat ottaa huomioon myös vastaavilla kilpailluilla markkinoilla käytössä olevan hintatason. Hinnoitteluvelvoitteiden yksityiskohtaista sisältöä ei ole direktiiveissä harmonisoitu, vaan kansallisille viranomaisille on jätetty harkintavaltaa sen suhteen, minkälaiset velvoitteet parhaiten sopivat ratkaisemaan kullakin kansallisella markkinalla havaitut kilpailuongel- mat. Kansallisen sääntelyviranomaisen on kuitenkin annettava HMV-analyysia ja velvoit- teiden asettamista koskevat päätösluonnoksensa tiedoksi komissiolle, BERECille ja muille kansallisille viranomaisille ja varattava näille mahdollisuus lausua päätösluonnoksesta. Komissiolla on puitedirektiivin 7(5) artiklan mukaan veto-oikeus markkinamäärittelyä ja HMV-yrityksen nimeämistä koskeviin kansallisiin päätöksiin. Veto-oikeus ei koske asetet- tuja velvoitteita. Vuonna 2009 hyväksytty paremman sääntelyn direktiivi lisäsi komission mahdollisuuksia vaikuttaa myös velvoitteiden asettamista koskeviin kansallisiin päätöksiin. Puitedirektiivin uuden 7a artiklan mukaan komissio voi ilmoittaa kansalliselle sääntelyviranomaiselle, että ehdotettu HMV-velvoitteiden asettamista, muuttamista tai poistamista koskevaa päätösluonnos muodostaa komission näkemyksen mukaan esteen yhtenäismarkkinoille, tai että komissio epäilee vakavasti ehdotuksen yhteensopivuutta yhteisön oikeuden kans- 3 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/140/EY sähköisten viestintä- verkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun direktiivin 2002/21/EY, sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuk- sista ja yhteenliittämisestä annetun direktiivin 2002/19/EY sekä sähköisiä viestintä- verkkoja ja -palveluja koskevista valtuutuksista annetun direktiivin 2002/20/EY muut- tamisesta 9sa. Tällöin kansallinen sääntelyviranomaisen on lykättävä päätöksen antamista kolmella kuukaudella ja tehtävä yhteistyötä komission ja BERECin kanssa asianmukaisimman ja tehokkaimman sääntelytoimenpiteen yksilöimiseksi. Komissiolla on mahdollisuus antaa suositus, jossa asianomaista kansallista sääntelyviranomaista vaaditaan muuttamaan päätösluonnosta tai perumaan se. Komission on esitettävä yksityiskohtaiset muutosehdo- tukset ja niiden perusteet. Suositus ei ole juridisesti kansallista sääntelyviranomaista sitova, mutta sillä tulee olemaan suurta käytännön merkitystä. Monissa kansallisissa lain- säädännöissä kansallisen sääntelyviranomaisen velvollisuutena on ottaa huomioon ko- mission suositukset. Komissio on ilmoittanut mielipiteensä kansallisten sääntelyviranomaisten HMV-yrityksille asettamista velvollisuuksista jo aikaisemman puitedirektiivin mukaisessa menettelyssä, vaikka komissiolla ei ole ollut virallisia toimivaltuuksia puuttua kansallisiin velvoitteisiin ja hinnoittelumenetelmiin. Komissio on ottanut kantaa esimerkiksi Iso-Britannian kiinteän verkon yhdysliikennemaksujen sääntelyyn ja katsonut, että hintasääntelyssä tulisi ottaa käyttöön pitkän aikavälin lisäkustannuksiin perustuva LRIC-menetelmä (long run incre- mental costs, LRIC) vuoden 2012 loppuun mennessä ja tämän vuoksi OFCOMin ehdotta- maa hintasääntelyjaksoa tulisi lyhentää niin, että asetetut velvoitteet olisivat voimassa vain vuoden 2012 loppuun ehdotetun 2013 sijasta.4 Iso-Britannian sääntelyviranomainen OFCOM ei pitänyt tällaista muutosta tarpeellisena. Erityistapauksissa hinnoittelua voidaan säännellä myös suoraan velvoittavilla EU- normeilla. EU:n parlamentin ja neuvoston antamassa verkkovierailuasetuksessa5 sään- nellään EU:n sisäisiä verkkovierailupuheluiden, tekstiviestien ja datasiirron hinnoittelua. Asetuksessa on säädetty sekä tukku- että vähittäistuotteille kiinteät euromääräiset hinta- katot. 1.3 Komission hinnoittelua koskevat suositukset Vuoden 2009 direktiiviuudistuksessa lisättiin komission toimivaltaa velvoitteiden asetta- mista koskevissa asioissa. Uudistetun puitedirektiivin 19 artiklan mukaan komissio voi antaa suosituksen direktiivien säännösten soveltamisen yhdenmukaistamisesta, jos se toteaa että kansallisten sääntelyviranomaisten soveltamiskäytännön erot voivat luoda esteen sisämarkkinoille. Komission tulee valmistella suositus yhteistyössä BERECin kans- sa ja ottaa tämän lausunto mahdollisimman tarkasti huomioon. Jäsenvaltioiden on var- mistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset ottavat toiminnassaan mahdollisimman tarkasti huomioon komission 19 artiklan nojalla antamat suositukset. Jos kansallinen sääntelyviranomainen päättää olla noudattamatta suositusta, sen on ilmoitettava asiasta komissiolle ja perusteltava kantansa. Komissio on loppuvuodesta 2010 käynnistänyt julkisen kuulemisen, joka koskee tärkeim- pien säänneltyjen tuotteiden hintasääntelyssä käytettäviä kustannuslaskentamalleja. Täl- lä hetkellä kansallisten sääntelyviranomaisten asettamat HMV-velvoitteet ja hintasäänte- lyssä käyttämät menetelmät eroavat toisistaan. Komission tarkoituksena on laatia hin- tasääntelymenetelmiä koskeva suositus, joka lisäisi HMV-sääntelyn yhtenäisyyttä ja joh- donmukaisuutta eri jäsenmaissa.6 4 Komission kommentit asiassa UK/2009/0898 5 Asetus (EC) No 544/2009 verkkovierailuista yleisissä matkapuhelinverkoissa yhteisön alueella 6 Komission lehdistötiedote 3.10.2011, IP/11/1147 10 1.3.1 Kiinteiden yhteyksien best practice –hinnoittelu Komission vuonna 2005 antamassa kiinteitä yhteyksiä koskevassa suosituksessa7 anne- taan tietoa ja ohjeita parhaan nykykäytännön (best practice) mukaisista hinnoista sekä niiden soveltamisesta kiinteiden yhteyksien sääntelyyn. Kansalliset sääntelyviranomaiset voivat käyttää parhaan nykykäytännön mukaisia hintoja vertailukohtana arvioidessaan kansallisen HMV-yrityksen hinnoittelua. Parhaan nykykäytännön mukaiset hinnat ovat erityisen hyödyllisiä määritettäessä hintoja silloin, kun HMV-yritykset eivät ole toimitta- neet kansalliselle sääntelyviranomaiselle riittävän luotettavia ja yksilöityjä kustannustie- toja. Ne toimivat myös osviittana määritettäessä väliaikaisia hintoja silloin, kun riittävän perusteellinen kustannusanalyysi on kesken. Niiden avulla kansallinen sääntelyviran- omainen voi myös vahvistaa HMV-operaattorilta saamansa kustannustiedot. Kansallinen sääntelyviranomainen voi asettaa suositeltuja parhaan nykykäytännön mukaisia hintoja korkeampia hintoja, jos HMV-operaattori pystyy esittämään luotettavaa näyttöä siitä, että esitetty nykykäytännön mukainen hinta alittaa tehokkaan palvelujen tarjonnan kus- tannukset, kohtuullinen tuotto mukaan luettuna. 1.3.2 Yhteenliittämisen hinnoittelua koskevat suositukset Yhteenliittämisellä tarkoitetaan televerkosta toiseen kulkevaa liikennettä ja yhteen- liittämismaksuilla niitä maksuja, joita teleyritykset perivät toisiltaan tästä liikenteestä. Komissio on antanut ensimmäisen yhteenliittämisen hinnoittelua koskevan suosituksensa jo vuonna 1998.8 Suosituksen mukaan yhteenliittämisen hinnoittelussa on paras noudat- taa pitkän aikavälin ennakoituihin keskimääräisiin lisäkustannuksiin (long run average incremental costs, LRAIC) perustuvaa laskentamenetelmää, koska se soveltuu parhaiten kilpailluille markkinoille. Suosituksen mukainen LRAIC-malli sisältää osuuden tehokkaan toimijan yhteisistä kustannuksista. Koska LRAIC-mallien soveltaminen vie aikaa, on suosituksessa katsottu tarpeelliseksi säännellä yhteenliittämisen hintoja myös muulla tavoin. Ennen kuin LRAIC-malliin perus- tuvat yhteenliittämismaksut on määritelty, on suosituksen mukaan ollut tarpeen julkaista kansainvälisiä vertailuja yhteenliittämismaksuista kansallisten sääntelyviranomaisten avuksi niiden varmistaessa, että yhteenliittäminen ilmoitettujen operaattorien verkkoihin on kustannuslähtöistä. Suosituksessa julkaisuja vertailuhintoja on päivitetty vuonna 20009. LRAIC-hinnoittelun saatua jalansijaa on vertailuhintoihin perustuva sääntely tullut tarpeettomaksi ja se on poistettu suosituksesta vuonna 200210. Komission yhteenliittämisen hinnoittelua koskeva suositus on edelleen voimassa muun yhteenliittämisen osalta lukuun ottamatta laskevan liikenteen hinnoittelua, josta on an- nettu erillinen suositus vuonna 2009. 7 Komission suositus 29.3.2005, kiinteiden yhteyksien vuokratarjonnasta Euroopan unionissa Osa 2 - Tukkutason vuokrajohtojen tilaajaosien hinnoitteluun liittyviä näkö- kohtia K(2005) 951/1 lopullinen 8 Komission suositus 8.1.1998, yhteenliittämisestä vapautetuilla telemarkkinoilla Osa 1: Yhteenliittämisen hinnoittelu (98/195/EY) 9 Komission suositus 20.3.2000, yhteenliittämisestä vapautetuilla telemarkkinoilla anne- tun suosituksen 98/511/EY muuttamisesta, Osa 1: Yhteenliittämisen hinnoittelu (2000/263/EY) 10 Komission suositus 22.2.2002, yhteenliittämisestä vapautetuilla telemarkkinoilla anne- tun suosituksen 98/195/EY, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna suosituksella 2000/263/EY, muuttamisesta, Osa 1: Yhteenliittämisen hinnoittelu (2002/175/EY) 11 1.3.3 Laskevan liikenteen LRIC-hinnoittelu Kiinteiden ja matkaviestinverkkojen laskevan liikenteen11 hinnoittelua koskevassa suosi- tuksessa vuodelta 200912 komissio on ottanut kantaa laskevan liikenteen sääntelyssä käytettävään hinnoittelumalliin. Suosituksen mukaan laskevan liikenteen maksujen tulisi perustua tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuviin kustannuksiin ja olla symmetri- siä. Tehokkaat kustannukset määritellään suosituksen mukaan käyttäen perustana teo- reettiseen, tehokkaasti rakennetun verkon nykykustannuksia, jotka määritellään pitkän aikavälin lisäkustannuksina (LRIC-malli, Long Run Incremental Costs). Verkon nykykus- tannusten vertailuperustana käytetään saatavilla olevaa tehokasta teknologiaa. Suositus perustuu ns. puhtaaseen LRIC-malliin (pure LRIC), jossa huomioidaan vain kolmansille osapuolille tukkutasolla tarjottava puheensiirron laskeva liikenne. Pure LRIC -mallissa ei oteta lainkaan huomioon liikenteestä riippumattomia kustannuksia. Suosituksen mukainen laskevan liikenteen hinnoittelu tulisi ottaa jäsenmaissa käyttöön vuoden 2012 loppuun mennessä. Poikkeuksellisesti kansalliset viranomaiset voivat aset- taa väliaikaisia hintakattoja vaihtoehtoisen mallin perusteella 1. helmikuuta 2014 saakka. Oikeus poiketa pure LRIC -mallin soveltamisesta annetaan suosituksen mukaan sellaiselle kansalliselle sääntelyviranomaiselle, joka ei erityisesti rajallisten resurssiensa takia kyke- ne ottamaan suositeltua kustannuslaskentamallia käyttöön ajoissa. Kansallisen sääntely- viranomaisen tulee kuitenkin pystyä osoittamaan, että sen käyttämä muu malli johtaa suosituksen kanssa johdonmukaisiin tuloksiin. BEREC tulee tarjoamaan kansallisille sään- telyviranomaisille käytännön tukea ja ohjeistusta resurssien vähyydestä ja varsinkin suo- sitellun mallin käyttöönotosta aiheutuvista kustannuksista johtuvien ongelmien ratkaise- miseksi. Jos sääntelyviranomaisen olisi saamastaan tuesta huolimatta objektiivisesti kat- soen kohtuuttoman vaikeaa soveltaa suositeltua kustannusmallia helmikuun 2014 jäl- keen, se voi jatkaa vaihtoehtoisen mallin soveltamista suosituksen uudelleentarkastelun ajankohtaan saakka. Vaihtoehtoiseen malliin perustuvat hintakatot eivät saa olla korke- ampia kuin pure LRIC –mallin avulla asetettujen säänneltyjen hintojen keskiarvo. Komis- sio tulee tarkastelemaan suositusta uudestaan viimeistään vuonna 2016. 1.3.4 NGA-verkkojen sääntely ja hinnoittelu Komissio on vuonna 2010 antanut uuden sukupolven verkkoja (Next Generation Access, NGA) koskevan suosituksen.13 Suosituksen tavoitteena on tukea yhtenäismarkkinoiden kehitystä parantamalla oikeusvarmuutta ja edistämällä investointeja, kilpailua ja inno- vointia laajakaistapalvelujen markkinoilla erityisesti siirryttäessä seuraavan sukupolven liityntäverkkoihin. Suosituksessa komissio antaa varsin pitkälle meneviä näkemyksiä sii- tä, missä tilanteissa kansallisten sääntelyviranomaisten tulisi säännellä NGA-verkkoja ja millaista hintasääntelyä tulisi käyttää. Suosituksen mukaan kaapeli-infrastruktuurin, paikallisosien sekä eriytetyistä kuitutilaaja- yhteyksistä perittävän hinnan olisi oltava kustannuslähtöinen ja siinä olisi otettava huo- mioon HMV-operaattorille aiheutuva kvantifioitavissa oleva lisäriski. Lisäksi kansallisten sääntelyviranomaisten olisi varmistettava, että tukku- ja vähittäishintojen välillä on riit- tävä marginaali, jotta tehokkaasti toimiva kilpailija voi tulla markkinoille. Sääntelyviran- omaisten tulee valvoa HMV-yrityksen hinnoittelua hintaruuvitestin avulla. Hintaruuvilla tarkoitetaan tilannetta, jossa HMV-yrityksen tukkuhinnan ja vähittäishinnan välinen mar- 11 Laskeva liikenne tarkoittaa puheen tai dataliikenteen siirtämistä televerkkojen yhteen- liittymispisteestä vastaanottajan verkkoon. Laskevasta liikenteestä käytetään myös ni- mitystä terminointi tai saapuva liikenne. 12 Komission suositus 7.5.2009 kiinteän ja matkaviestintäverkon kohdeverkkomaksujen sääntelystä EU:ssa (2009/396/EY) 13 2010/572/EU: Komission suositus 20.9.2010 seuraavan sukupolven liityntäverkkojen käyttöoikeuksien sääntelystä - C(2010) 6223 12 ginaali ei mahdollista kilpailevaa toimintaa. Hintaruuvitestissä käytettävät menetelmät, parametrit ja testin perusteella määrättävät korjaavat toimenpiteet tulisi suosituksen mukaan määritellä etukäteen. Tarkemmat NGA-verkkojen ja eri verkkoelementtien käyttöoikeuksien hinnoittelu- periaatteet on koottu komission suosituksen liitteeseen 1. Liitteen mukaan sääntely- viranomaisten olisi varmistettava, että käyttöoikeuksien hinnat vastaavat HMV- operaattorille tosiasiallisesti aiheutuvia kustannuksia. Sääntelyviranomaisten olisi erityi- sesti otettava huomioon infrastruktuurin tosiasiallinen käyttöikä ja mahdolliset HMV- operaattorille aiheutuvat säästöt käyttökustannuksissa. Käyttöoikeuksien hinnoittelun olisi heijastettava infrastruktuurin tosiasiallista arvoa, mukaan lukien verkon arvon- alennus. Sääntelyn johdonmukaisuus voi edellyttää, että hintasääntelyssä käytetään eri- laisia kustannusperusteita tai –parametreja sen mukaan, onko kyse toisinnettavasta vai ei-toisinnettavasta omaisuudesta. NGA-tuotteiden hinnoittelussa on otettava huomioon HMV-operaattorille aiheutuva kvan- tifioitavissa oleva lisäriski. NGA-verkkojen kohtuullista tuottoa arvioitaessa on otettava tasapainoisesti huomioon sekä riittävien investointikannusteiden tarjoaminen yrityksille (mikä merkitsee sitä, että tuoton on oltava riittävän suuri) että toisaalta allokatiivisen tehokkuuden, kestävän kilpailun ja mahdollisimman suurten kuluttajahyötyjen edistämi- nen (mikä merkitsee sitä, ettei tuotto saa olla kohtuuttoman suuri). NGA-investointeihin liittyvää riskiä lisäävät muun muassa seuraavat epävarmuustekijät: i) vähittäis- ja tuk- kukysyntään liittyvä epävarmuus; ii) käyttöönoton, kaapeli-infrastruktuurin ja hallinnolli- sen toteutuksen kustannuksiin liittyvä epävarmuus; iii) teknologian kehitykseen liittyvä epävarmuus; iv) markkinadynamiikkaan ja kehittyvään kilpailutilanteeseen, kuten infra- struktuuripohjaisen ja/tai kaapelitelevisioverkkokilpailun esiintymisasteeseen, liittyvä epävarmuus; ja v) makroekonominen epävarmuus. Toisaalta NGA-investoinneista aiheu- tuvaa riskiä todennäköisesti vähentävät esimerkiksi HMV-yrityksen mittakaavaedut (var- sinkin jos investointi tehdään pelkästään kaupunkialueilla), suuret vähittäismarkkina- osuudet, olennaisten infrastruktuurien hallussapito, säästöt käyttökustannuksissa, kiinte- än omaisuuden myyntitulot sekä etuoikeutettu pääsy osake- ja velkamarkkinoille. NGA- verkkojen suurempaa investointiriskiä vastaava korotus lisätään erillisenä riskilisänä WACC-laskelmaan (Weighted Average Cost of Capital), jonka avulla määritellään sään- neltyjen tuotteiden kohtuullinen tuottotaso. Näin ollen NGA-verkkojen säännelty kohtuul- linen tuotto voi olla suurempi kuin perinteisille kupariverkoille sallittu tuotto. Lisäriskin suuruutta on arvioitava uudelleen säännöllisin väliajoin. 1.4 BERECin ja ERG:n hinnoittelua koskevia näkemyksiä Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelin BEREC on EU:n ase- tuksella14 perustettu komission ja kansallisten sääntelyviranomaisten yhteistyöfoorumi. BERECin tehtävänä on muun muassa kehittää sääntelyä koskevia parhaita käytäntöjä, kuten EU:n sääntelyjärjestelmän täytäntöönpanoa koskevia yhteisiä lähestymistapoja, menetelmiä tai suuntaviivoja sekä julkaista selvityksiä ja antaa neuvoja ja lausuntoja sähköiseen viestintään liittyvistä kysymyksistä. BERECillä on virallinen rooli puitedirektii- vin artiklan 7 ja 7a mukaisissa HMV-päätöksiä koskevissa kuulemismenettelyissä ja 19 artiklan mukaisessa suositus- ja päätösmenettelyssä. Eurooppalaiset televiranomaiset ovat tehneet yhteistyötä jo ennen BERECin perustamista muun muassa sääntelymenetelmiin ja hintasääntelyyn liittyen. Vapaaehtoiseen yhteis- työhön perustuneilla European Regulators Groupilla (ERG) ja Independet Regulators Groupilla (IRG) ei ollut BERECin kaltaista virallista roolia EU:n sääntelyjärjestelmässä. 14 Asetus (EY) N:o 1211/2009, Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen (BEREC) ja viraston perustamisesta, 25.11.2009 13 ERG ja BEREC ovat ottaneet kantaa laskevan liikenteen hintasääntelyyn. ERG on vuonna 2007 julkaissut yhteisen näkemyksen laskevan liikenteen hintojen symmetrisyydestä.15 ERG:n yhteisen näkemyksen mukaan laskevan liikenteen hinnoittelun tulee olla symmet- ristä. ERG:n kannanotossa symmetrisyydellä tarkoitetaan täyttä symmetriaa, jossa kaikki teleyritykset perivät toisiltaan saman hinnan sekä vastavuoroisuutta, jossa samanlaisella verkkoarkkitehtuurilla toimivat yritykset veloittavat toisiltaan samaa hintaa, mutta eri hintoja muilta teleyrityksiltä. ERG:in jäsenet ovat sitoutuneet ottamaan yhteiset näke- mykset tarkasti huomioon ja perustelemaan mahdolliset poikkeamat yhteisestä näke- myksestä. ERG ja nyttemmin BEREC monitoroivat säännöllisesti symmetrisyyden toteu- tumista jäsenmaissa.16 ERGin yhteinen näkemys tarkoituksenmukaisten HMV-velvoitteiden määrittämisestä ja valinnasta on julkaisu vuonna 2006.17 Näkemyksen mukaan HMV-velvoitteet tulee valita niin, että ne tukevat verkkokilpailun syntymistä. Jos kilpailevien verkkojen rakentaminen ei ole taloudellisesti järkevää, sääntelyn avulla tulee varmistaa riittävä verkkoon pääsy tukkumarkkinoilla. Hintasääntelymenetelmien tulisi olla yhdenmukaisia verkkoon pääsyn eri portailla. Yhteisessä näkemyksessä ei suositella mitään tiettyä hintasääntely- menetelmää, vaan todetaan, että menetelmä tulee valita tapauskohtaisesti. ERG kuiten- kin toteaa, että LRIC-mallit, jotka perustuvat tehokkaan toimijan nykykustannuksiin, an- tavat yleensä muita malleja oikeampia signaaleita teleyritysten päätöksenteolle pidem- mällä aikavälillä. Vaikka historiallisiin kustannuksiin perustuvat mallit ovat yksinkertai- sempia, antavat nykykustannuksiin perustuvat mallit oikeampia hintaindikaatioita sekä nykyisille toimijoille että uusille markkinoille tulijoille. Kokonaiskustannuksiin (Fully Dis- tributed Costs, FDC) perustuvia malleja käytettäessä tulisi varmistaa, etteivät ne sisällä tehottoman toiminnan kustannuksia. Muina hinnoittelun sääntelymenetelminä dokumen- tissa kuvataan vähittäishintoihin perustuvaa retail minus –hinnoittelua sekä vertailuhin- toihin perustuvaa benchmarking-sääntelyä. Lisäksi dokumentissa käsitellään investoin- teihin kannustamisen huomiointia hinnoittelusääntelyssä. ERG on vuonna 2007 julkaissut yhteisen näkemyksen kohtuullisen tuoton arvioinnissa käytettävästä menetelmästä.18 Näkemyksessä suositellaan WACC- (Weighted Average Cost of Capital) ja CAPM- (Capital Asset Pricing Model) mallien käyttöä tuoton arvioinnis- sa sekä annetaan suosituksia malleissa käytettyjen parametrien määrittelyyn. BEREC on julkaissut alustavia näkemyksiä NGA-verkkojen sääntelyn parhaista käytän- nöistä vuonna 2011.19 Raportissa on käsitelty komission NGA-suosituksessa esiintuotuja sääntelymalleja ja hinnoittelun osalta erityisesti NGA-verkkoihin liittyvän lisäriskin arvi- oimista. Lisäriski voidaan huomioida joko erillisenä riskipreemiona tai käyttämällä kus- tannuslaskentamallien pohjana maltillisia olettamuksia muun muassa kysynnästä. NGA- verkkoihin liittyvän riskin arvioiminen CAPM-mallin avulla on hankalaa, koska markkinoil- la ei ole listattuja, ainoastaan NGA-palveluita tai laajakaistapalveluita tarjoavia yrityksiä. Tämän vuoksi riskiarviot pitää perustaa muilta markkinoilta saataviin tietoihin tai oletuk- siin. BEREC korostaa sääntelyn johdonmukaisuuden ja jatkuvuuden tärkeyttä NGA- investointien kannalta. BEREC myös katsoo, että erot kansallisissa markkinaolosuhteissa voivat edellyttää erilaisia sääntelyratkaisuja. 15 ERG (07) 83 Common Position on symmetry of fixed call termination rates and sym- metry of mobile call termination rates sekä BoR (10) 31 BEREC Action Plan to achieve conformity with ERG Common Position on symmetry of termination rates 16 BoR (10) 31 BEREC Action Plan to achieve conformity with ERG Common Position on symmetry of termination rates 17 ERG (06) 33 Revised ERG Common Position on the approach to Appropriate remedies in the ECNS regulatory framework 18 ERG (07) 05 Principles of Implementation and Best Practice for WACC calculation 19 BoR (11) 43 BEREC Report on the Implementation of the NGA-Recommendation 14 BEREC on antanut yhteisen lausunnon komission hinnoittelumenetelmiä koskevaan lau- suntopyyntöön.20 Vastauksessaan BEREC katsoo, että on tärkeää lisätä sääntelyn yh- denmukaisuutta EU:ssa soveltamalla yhteisiä periaatteita. Toisaalta sääntelyn johdonmu- kaisuus ja jatkuvuus vaikuttavat investointeihin ja uusien kilpailijoiden markkinoille tu- loon enemmän kuin jäsenmaiden väliset hintaerot. Hinnoittelusääntelyn avulla ei tulisi ajaa liian monia tavoitteita ja sääntelyssä tulisi koko ajan ottaa huomioon markkinoiden kysynnän luomat edellytykset palveluiden tarjoamiseen. Sääntelyn tavoitteet ja kyseessä olevan markkinan olosuhteet vaikuttavat siihen, mitä HMV-velvoitteita kansallisesti ase- tetaan ja mitä kustannuslaskentamalleja sovelletaan. Jotta sääntely voi olla tehokasta, on kansallisille sääntelyviranomaisille jätettävä harkintavaltaa sääntelyn yksityiskohtien määrittämisessä kansallisten olosuhteiden perusteella. 2. Ruotsi 2.1 Hinnoittelua koskevat kansalliset säädökset Ruotsissa televiestinnän markkinoita sääntelee laki sähköisestä viestinnästä, Lag om elektronisk kommunikation 2003:389 (LEK). Kansallisena sääntelyviranomaisena toimii Post- och telestyrelsen (PTS), jonka tehtäviin kuuluvat markkina-analyysit sekä velvoit- teiden asettaminen HMV-yrityksille. Tukkumarkkinoilla sovellettavista hinnoitteluvelvoitteista säädetään LEK 4 luvun 11 §:ssä. Lainkohdan mukaan HMV-yritykselle voidaan asettaa velvollisuus noudattaa kus- tannusvastaavuutta (kostnadstäckning) tai velvollisuus soveltaa kustannus- suuntautunutta (kostnadsorienterad) tai muuta hinnoittelua. Hinnoitteluvelvoite voidaan asettaa, jos markkina-analyysi osoittaa, että HMV-yritys voisi kilpailun puutteen vuoksi ylihinnoitella palvelunsa tai soveltaa hintaruuvia tavalla, joka tuo haittaa loppukäyttäjille. Lain esitöiden21 mukaan kustannussuuntautuneella hinnoittelumallilla tarkoitetaan ensisi- jassa komission suosittelemaa LRIC-mallia, jossa otetaan huomioon myös tehokkaalle toimijalle aiheutuvat yhteiset kustannukset. Esitöissä on katsottu, että LRIC-malli johtaa nopeasti kehittyvillä markkinoilla kilpailua paremmin edistävään lopputulokseen kuin his- toriallisiin kustannuksiin perustuva hintasääntely. Lainsäädäntö ei kuitenkaan estä muun- laisten kustannusmallien käyttöä. Esitöiden mukaan laissa mainittu muu hinnoitteluvel- voite voi tarkoittaa muuta kuin kustannuksista lähtevää hinnoittelumallia, mutta täl- laisenkaan mallin nojalla asetettavat hinnat eivät voi alittaa yrityksen kustannuksia. Lain mukaan sekä hallituksella että PTS:llä on toimivalta antaa tarkempia määräyksiä kustannussuuntautuneen hinnan laskemisessa sovellettavasta metodista, laskelman pe- rusteeksi otettavista tekijöistä sekä laskelman toteuttamisesta. Sähköistä viestintää kos- kevalla asetuksella (2003:396) tehtävä on osoitettu PTS:lle. PTS on antanut määräyksen LRIC-metodin soveltamisesta. Määräystä on uudistettu vii- meksi vuonna 2011.22 Määräyksen lisäksi PTS on julkaissut sekä kiinteässä verkossa että matkaviestinverkossa sovellettavista LRIC-malleista tarkempaa dokumentaatiota, joissa selvitetään yksityiskohtaisesti mallien perusteeksi otettavia tekijöitä ja malleissa käytet- täviä muuttujia. Molemmista LRIC-malleista on julkaistu myös taulukkolaskentamallit. 20 BoR (11) 65 BEREC response to the Commission’s Questionnaire on costing method- ologies for key wholesale access prices in electronic communications 21 Proposition 2002/03:110 Lag om elektronisk kommunikation, m.m. 22 PTSFS 2011:1 - Föreskrifter om ändring i PTS föreskrifter (PTSFS 2004:5) om LRIC- metoden för beräkning av kostnadsorienterad prissättning 15 LEK 4 luvun 12 §:n mukaan hinnoittelun valvonnassa on otettava huomioon HMV- yrityksen tekemät investoinnit ja hinnoitteluvelvoite tulee muotoilla niin, että operaattori saa kohtuullisen tuoton pääomainvestoinneilleen. Käytännössä PTS on soveltanut pää- oman tuottoa laskiessaan WACC-mallia. Vähittäismarkkinoilla sovellettavista hinnoitteluvelvoitteista säädetään LEK 5 luvun 13 §:ssä. Lainkohdan mukaan HMV-yritykselle voidaan asettaa velvollisuus soveltaa määrät- tyä korkeinta tai matalinta hintaa. Lain esitöiden mukaan vähittäishintasääntely ei saa johtaa hintaruuviin ja HMV-yritykselle asetettavien vähittäis- ja tukkuhintasääntelyiden on oltava yhteensopivia. Tällä hetkellä Ruotsissa ei säännellä vähittäishintoja. PTS:n hinnoitteluvalvonta keskittyy pääasiassa HMV-yritysten tämänhetkisiin hintoihin. PTS:llä on kuitenkin toimivalta tutkia takautuvasti myös HMV-yritysten aiempaa hinnoit- telua ja ottaa siihen tarvittaessa kantaa. 2.2 Valvontaviranomaisen asettamat hinnoitteluvelvoitteet tukkumarkkinoilla Kansallisen lainsäädännön mukaan (LEK 8:5) PTS:n tulee analysoida ennakkosääntelyn alaiset telemarkkinat säännöllisesti. PTS:llä on toimivalta valita kullekin säännellylle markkinalle se laissa mainittu hinnoittelun arviointimenetelmä, joka parhaiten soveltuu havaittujen kilpailuongelmien poistamiseen. Hinnoitteluvelvoitteet asetetaan HMV- päätöksellä. Ruotsissa suurimmalla osalla säänneltyjä markkinoita on vain yksi HMV-yritys, Te- liaSonera Ab, joten hintasääntely kohdistuu pääasiassa vain yhteen yritykseen. Sekä kiinteiden verkkojen että matkaviestinverkkojen laskevan liikenteen markkinoilla hin- tasääntely kohdistuu kaikkiin verkkoyrityksiin. Maanpäällisten televisio- ja radioverkkojen markkinoilla on yksi HMV-yritys, Teracom Ab. PTS:llä on toimivalta määritellä valitun hinnoitteluvelvoitteen tarkempi sisältö. Määritel- lessään hinnoitteluvelvoitteen sisältöä PTS arvioi, millainen vaikutus velvoitteella on säänneltyihin markkinoihin lyhyellä ja pitkällä aikavälillä. Arvioinnissa PTS ottaa huomi- oon muun muassa loppukäyttäjien tarpeen saada edullisia palveluita sekä tarpeen edis- tää palvelu- ja infrastruktuurikilpailua. PTS:n soveltamiskäytännössä kustannus- suuntautunut hinnoittelu on tarkoittanut joko LRIC-malliin tai historiallisiin kustannuksiin perustuvaa hinnoittelua. PTS:n käyttämiä muita hinnoitteluvelvoitteita ovat ns. oikeu- denmukaisen ja kohtuullisen hinnoittelun velvoite sekä marginaalikustannuksiin perustu- va hinnoitteluvelvoite. PTS:n asettamat hinnoitteluvelvoitteet vaihtelevat samalla säännellyllä markkinalla sekä tuote- että yrityskohtaisesti. Kiinteän verkon laskevan liikenteen markkinoilla LRIC- malliin perustuva hinnoitteluvelvoite on asetettu vain TeliaSoneralle ja pienemmille HMV- yrityksille on asetettu oikeudenmukaista ja kohtuullista hinnoittelua koskeva velvoite. Kiinteän verkon nousevan liikenteen markkinoilla hinnoitteluvelvoitteet on eriytetty tuo- tekohtaisesti siten, että nouseva liikenne tulee hinnoitella LRIC-mallin mukaisesti, mutta yhteenliittämisen (operatörsaccess) kustannukset määritellään historiallisten kirjanpito- arvojen perusteella. Kiinteiden yhteyksien markkinoilla hinnoitteluvelvoite koskee vain niitä tuotteita, joita TeliaSonera tarjoaa kilpaileville teleyrityksille, mutta joita Te- liaSonera ei käytä omassa toiminnassaan. PTS:n HMV-päätöksiin sisältyy laaja valittujen velvoitteiden ja sääntelymenetelmien vai- kutusten arviointi. Arvioinnin tarkoituksena on varmistaa, että asetetut velvoitteet ovat sopivia havaittujen kilpailuongelmien poistamiseen, mutta lisäksi oikeasuhtaisia eivätkä rajoita HMV-yrityksen toimintavapauksia enempää kuin on tarpeellista. Arvioinnissa kiin- nitetään huomiota erityisesti siihen, miten velvoitteiden asettaminen vaikuttaa kilpailu- olosuhteisiin, investointeihin sekä kuluttajille ja yhteiskunnalle tuleviin hyötyihin. 16 Säännelty markkina/tuote HMV-yritys Hintasääntelymenetelmä M1 Pääsy kiinteään televerkkoon tukkutuote TeliaSonera Marginaalikustannukset M2 kiinteän verkon nouseva liiken- ne a) yhteenliittäminen b) nouseva liikenne TeliaSonera a) historialliset kustan- nukset b) LRIC hybridimalli TeliaSonera LRIC hybridimalliM3 kiinteän verkon laskeva liiken- ne Muut operaattorit oikeudenmukainen ja kohtuullinen hinnoittelu M4 Tilaajayhteys TeliaSonera LRIC hybridimalli M5 Tukkutason laajakaistayhteys TeliaSonera LRIC hybridimalli M6 Kiinteät yhteydet TeliaSonera Historialliset kustannukset M7 Matkaviestinverkon laskeva liikenne Kaikki HMV- operaattorit LRIC M13 TV- ja radiolähetyspalvelut Teracom Historialliset kustannukset Taulukko 1. Voimassa olevat hinnoitteluvelvoitteet, Ruotsi 2.2.1 LRIC- hinnoittelumallit LRIC-mallin tarkoituksena on määrittää ne pitkän aikavälin lisäkustannukset, joita tehok- kaasti toimivalle yritykselle aiheutuisi säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta. Kustannukset lasketaan verkkoelementtien jälleenhankintahinnasta eikä laskelman pe- rusteena käytetä HMV-operaattorille todellisuudessa aiheutuneita historiallisia kustan- nuksia. Tällöin säännellyt hinnat asettuvat samalle tasolle kuin kilpailluilla markkinoilla, eli vastaavat modernia tekniikkaa käyttävän kilpailevan operaattorin hinnoittelua. HMV- päätöksissä PTS on katsonut, että LRIC-menetelmän avulla voidaan parhaiten turvata käyttäjien edut sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä. PTS:n mukaan eteenpäin suuntau- tuva jälleenhankintahintoihin pohjautuva hinnoittelumalli soveltuu markkinoille, joilla ha- lutaan varmistaa neutraali valintatilanne palveluiden tarjoamiseksi joko HMV-yrityksen säänneltyjen tukkutuotteiden avulla tai rakentamalla omaa kilpailevaa infrastruktuuria. Erityisesti niillä markkinoilla, joilla vanhoja verkkoja päivitetään ja joilla investoidaan kil- paileviin verkkoihin, on kansantalouden kokonaistehokkuuden kannalta tärkeää, että so- vellettava hintasääntelymalli kannustaa oikealla tavalla jo olemassa olevien verkkojen käyttämiseen ja uusien verkkoinvestointien tekemiseen.23 PTS:n LRIC-määräyksen 2011 mukaan LRIC-mallin tulee perustua nykyaikaista tekniik- kaa käyttävän tehokkaan yrityksen pitkän aikavälin erilliskustannuksiin ja mallin pitää kattaa tehokkaalle toimijalle kilpailluissa olosuhteissa aiheutuvat yhteiskustannukset. PTS on kuitenkin matkaviestinverkkojen laskevaa liikennettä koskevissa HMV-päätöksissä todennut, ettei ole laillista estettä muuttaa LRIC-mallia kattamaan vain erilliskustannuk- set. PTS:ltä saadun tiedon mukaan LRIC-määräystä on tarkoitus muuttaa niin, että myös komission suositteleman pure LRIC-mallin käyttö olisi jatkossa mahdollista. PTS:n kiinteässä verkossa soveltama LRIC-malli on ns. hybridimalli, joka perustuu kah- teen eri laskelmaan. Hybridimallissa kustannukset lasketaan sekä TeliaSoneran olemassa olevan verkon että teoreettisen tehokkaan toimijan verkon perusteella. Hybridimalli sisäl- tää myös osuuden tehokkaan toimijan yhteisistä kustannuksista ja kohtuullisen tuoton pääomalle. Kohtuullinen tuotto määritellään WACC-mallin avulla. Vuodesta 2013 lähtien kiinteän verkon laskevan liikenteen kustannukset tullaan määrittämään komission suosi- tuksen mukaisesti pure LRIC –mallin perusteella. Kiinteän verkon laskevan liikenteen hinnoittelussa on käytössä siirtymäkausi, jonka aikana hinnat määräytyvät uuden ja van- 23 Esim. PTS:n päätös 24.5.2010, Dnro 07-11741/23, kohta 9.5.1. 17 han LRIC-mallin yhdistelmänä siten, että hinnat saavuttavat pure LRIC –mallin mukaisen tason vuoden 2014 aikana. PTS päivittää kiinteän verkon LRIC-mallia säännöllisesti ja on ilmoittanut uudistavansa kiinteän verkon LRIC-mallia vuoden 2012 aikana. Tällä hetkellä sovellettava malli on voimassa 26.5.2011 alkaen ja sen sisältö on kuvattu seuraavissa PTS:n julkaisemissa asiakirjoissa: ? Dokumentation av hybridmodell v8.1, 26.5.2011 (Dnro 10-420/2.1.2) ? Fastställande av kalkylräntan för det fasta nätet, 2.2.2011 (Dnro 10- 420/2.1.2) ? LRIC prismetod för grossistprodukter – rev g, 26.5.2011 (Dnro 10-420) LRIC-mallia sovelletaan myös matkaviestinverkkojen laskevan liikenteen hinnoitteluun. Heinäkuusta 2011 asti LRIC-mallia on sovellettu kaikkiin matkaviestinverkon HMV- operaattoreihin.24 Aikaisemmin pienemmillä operaattoreilla oli velvollisuus hinnoitella laskeva liikenne oikeudenmukaisesti ja kohtuullisesti. Heinäkuussa 2011 käyttöön otettu uudistettu matkaviestinverkon LRIC-malli perustuu teoreettisen tehokkaan operaattorin nykykustannuksiin. Aiempi LRIC-malli perustui te- leyrityskohtaisiin laskelmiin. Siirtyminen uuteen LRIC-malliin tapahtuu vaiheittain siten, että 1.7.2011 kustannukset määritellään puoliksi uuden ja vanhan mallin avulla ja koko- naan uuden mallin mukaiseen hinnoitteluun siirrytään 1.7.2012. Uuden LRIC-mallin avul- la määritetään sekä pitkän aikavälin keskimääräiset kustannukset sisältäen osuuden yh- teisistä kustannuksista että laskevan liikenteen tuottamisesta aiheutuvat lisäkustannuk- set (ns. pure LRIC). Malliin sisältyvä kohtuullinen tuotto pääomalle määritetään WACC- mallin avulla. Tällä hetkellä säännelty hinta sisältää osuuden yhteisistä kustannuksista, mutta PTS on ilmoittanut jatkossa siirtyvänsä komission suosituksen mukaiseen pure LRIC -hinnoitteluun. Tällä hetkellä matkaviestintäverkossa sovellettava LRIC-malli on voimassa 1.7.2011 al- kaen ja sen sisältö on kuvattu seuraavissa PTS:n julkaisemissa asiakirjoissa: ? Ny LRIC-modell för mobilnät, Dokumentation för slutlig kalkylmodell, 16.5.2011, Analysys Masonin raportti ? Prismetod för samtalsterminering i mobilnät, 21.6.2011 (Dnro 10-8320/2.1.2) PTS päivittää matkaviestinverkon LRIC-mallin volyymi- ja muut muuttuvat tiedot vuosit- tain. Lisäksi tarkempi mallien päivittäminen tehdään vähintään kolmen vuoden välein. PTS julkaisee vuosittain LRIC-mallien avulla lasketut säänneltyjen tuotteiden kustannuk- set. Tuotenimikkeitä, joiden kustannukset julkaistaan on yli sata. PTS ei aseta HMV- yritysten hintoja, vaan vastuu hinnoittelusta on HMV-yrityksellä. HMV-yrityksen tulee hintoja asettaessaan noudattaa PTS:n hinnoittelumalleja25 ja perustaa hinnat LRIC-mallin mukaisiin kustannuksiin. Hinnoittelumalli antaa HMV-yritykselle liikkumavaraa yksittäis- ten tuotteiden hinnoittelussa siten, että säännellyn tuotteen keskimääräisen hinnan tulee vastata tuotteen LRIC-mallin mukaisia kustannuksia. Kilpailevien teleyritysten on ollut joissakin tilanteissa vaikea selvittää, vastaako TeliaSoneran hinnoittelu hinnoitteluohjeen mukaisesti LRIC-mallin mukaisia kustannuksia. PTS:n kehotuksesta TeliaSonera on mar- raskuussa 2011 julkaisut oman selvityksensä26 siitä, miten yhtiön säänneltyjen valokui- 24 Hintasääntelyn alaiset matkaviestinyritykset (per tammikuu 2012): Hi3G, Lycamobile, Net1, TDC, Tele2, Telenor, Telia Sonera, Ventelo 25 LRIC prismetod för grossistprodukter – rev g, 26.5.2011 (Dnro 10-420) ja Prismetod för samtalsterminering i mobilnät, 21.6.2011 (Dnro 10-8320/2.1.2) 26 Redogörelse av hur Skanovas prislistor för tillträde till fiber uppfyller kostnads- resultaten från hybridmodellen med beaktande av prismetoden. Selvitys on saatavilla 18 tuyhteyksien hinnoittelu vastaa LRIC-mallin kustannuksia ja hinnoitteluohjetta. Sekä kiin- teän verkon että matkaviestinverkon yhdysliikenteen hinnoittelussa on menossa siirty- mävaihe, jossa otetaan käyttöön uusi LRIC-malli. PTS on julkaissut siirtymäkautta koske- vat hintasuositukset sekä kiinteän verkon että matkaviestinverkon säännellyille yhdyslii- kennemaksuille. PTS tarkastaa säännöllisesti, että HMV-yritysten hinnoittelu perustuu LRIC-mallin mukaisiin kustannuksiin. 2.2.2 Historiallisiin kustannuksiin perustuvat hinnoittelumallit Historiallisiin kustannuksiin perustuva hinnoittelumalli on käytössä kiinteän verkon yh- teenliittämisessä (ns. operatorsaccess-tuote) sekä kiinteiden yhteyksien ja maanpäällis- ten televisio- ja radioverkkojen sääntelyssä. Malli pohjautuu HMV-yrityksen kirjanpidon kustannuksiin. Malliin sisältyvä kohtuullinen tuotto pääomalle määritetään WACC-mallin avulla. Myös pääoma, jolle tuotto lasketaan, määritellään historiallisten kirjanpidon kus- tannusten perustella. PTS on katsonut, että historiallisiin kustannuksiin perustuva malli luo HMV-yritykselle vain heikkoja kannusteita tehostaa toimintaansa ja vähentää kustannuksia, sillä kustan- nusten väheneminen johtaa vastaavasti säännellyn hinnan alenemiseen. Lisäksi jälleen- hankintahinnan sijasta historiallisiin hankintahintoihin perustuva malli voi antaa kansan- talouden kokonaistehokkuuden kannalta vääriä signaaleja jo olemassa olevien verkkojen käyttöön tai uusien verkkoinvestointien tekemiseen. Toisaalta historiallisiin kustannuksiin perustuva malli estää HMV-yritystä ylihinnoittelemasta tuotteita tai palveluita, mutta ta- kaa samalla yritykselle korvauksen kaikista palvelun tuottamisen aiheuttamista kustan- nuksista ja investoinneista. PTS:n mukaan historiallisiin kustannuksiin pohjautuva hintasääntely soveltuu niille tuot- teille, joille ei ole olemassa LRIC-laskentamallia. Televisio- ja radioverkkojen markkinoilla PTS on katsonut historiallisiin kustannuksiin pohjautuvan hintasääntelyn perustelluksi, koska kilpailevien verkkojen rakentaminen ei tällä markkinalla ole todennäköistä ja koska historiallisiin kustannuksiin pohjautuvan sääntelyn avulla voidaan estää ylihinnan perimi- nen säännellystä tuotteesta. PTS ei vahvista etukäteen historiallisten kustannusten perusteella määräytyviä hintoja, vaan HMV-yritys hinnoittelee itse tuotteensa asetetun velvoitteen mukaisesti. 2.2.3 Oikeudenmukainen ja kohtuullinen hinnoittelu Oikeudenmukaista ja kohtuullista hinnoittelua sovelletaan kiinteän televerkon laskevan liikenteen markkinoilla muihin HMV-yrityksiin kuin TeliaSoneraan. Ennen vuotta 2011 oikeudenmukainen ja kohtuullinen hinnoittelu on ollut käytössä myös matkaviestinverkon laskevan liikenteen hinnoittelussa pienemmillä HMV-operaattoreilla. PTS on perustellut oikeudenmukaisen ja kohtuullisen hinnoitteluvelvoitteen asettamista pienemmille HMV- operaattoreille suhteellisuusarvioinnilla. Oikeudenmukaisen ja kohtuullisen hinnoittelun avulla päästään samaan lopputulokseen kuin LRIC-mallia soveltamalla, mutta ilman LRIC-mallin yrityskohtaisten laskelmien vaatimia merkittäviä panostuksia. Oikeudenmukainen ja kohtuullinen hinnoittelu vastaa LEK 4 luvun 11 §:n mukaista muu- ta hinnoittelua. Sillä ei ole suoraa sidosta yrityksen kustannuksiin, mutta lain esitöiden mukaan hinnoittelu ei saa alittaa yrityksen kustannuksia. PTS:n antamien kiinteän ver- kon laskevaa liikennettä koskevien HMV-päätösten27 mukaan oikeudenmukaisella ja koh- tuullisella hinnoittelulla tarkoitetaan hintaa, joka saa olla enintään TeliaSoneralle kiinteän osoitteessa https://www.skanova.se/skcons/groups/public/documents/webdocument/ts015308.pdf 27 PTS:n päätökset 4.11.2009, Dnrot 09-9039 – 09-9063 19 verkon LRIC-mallin perusteella määräytyvän hinnan suuruinen. Lisäksi hinnoittelun tulee olla vastavuoroista. Tukholman kamarioikeus on arvioinut oikeudenmukaista ja kohtuul- lista hinnoittelua matkaviestinverkkojen laskevaa liikennettä koskevassa päätökses- sään.28 Kamarioikeuden mukaan ei ole estettä määrittää oikeudenmukaista ja kohtuullis- ta hintaa siten, että teleyritys saa korvauksen kustannuksilleen ja kohtuullisen tuoton pääomalle samojen periaatteiden mukaisesti kuin LRIC-mallissa. Mallia, jossa joidenkin operaattoreiden kustannuksia arvioitaisiin eri periaatteiden mukaisesti kuin LRIC- mallissa, ei voitaisi pitää oikeudenmukaisena ja kohtuullisena. Oikeudenmukaisessa ja kohtuullisessa hinnoittelussa lähtökohtana on verrata hinnoittelua muiden laskevan lii- kenteen markkinoiden hinnoitteluun. PTS ei vahvista oikeudenmukaista ja kohtuullista hintaa etukäteen, vaan HMV-yritys hin- noittelee itse tuotteensa asetetun velvoitteen mukaisesti. PTS on julkaissut kiinteän ver- kon laskevalle liikenteelle LRIC-mallin kustannuksiin pohjautuvan hintasuosituksen, joka käytännössä määrittää korkeimman sallitun hintatason myös oikeudenmukaiselle ja koh- tuulliselle hinnalle. 2.2.4 Marginaalikustannuksiin perustuva hinnoittelu PTS on asettanut marginaalikustannuksiin perustuvan hinnoitteluvelvoitteen Te- liaSoneralle kiinteään televerkkoon pääsyn markkinalla (M1).29 Hinnoitteluvelvoite koskee operaattoreille tarjottavaa tukkutuotetta, jonka avulla kilpaileva operaattori voi tarjota kiinteän verkon liittymiä vähittäisasiakkaille. Säännelty tukkutuote vastaa kiinteän liitty- män jälleenmyyntiä. Marginaalihinnoittelun tarkoituksena on estää hintaruuvin käyttö ja ristiinsubventio. PTS on todennut, että kustannusvastaava hinnoittelu voi johtaa siihen, ettei tukku- ja vähittäistuotteen välinen hintamarginaali ole riittävän suuri turvaamaan kilpailevien operaattoreiden toimintamahdollisuuksia. Asetetun velvoitteen mukaan TeliaSoneran kiinteästä liittymästä perimä tukkuhinta saa vastata enintään vertailukelpoisen loppuasiakastuotteen hintaa vähennettynä määrätyllä marginaalilla. Vertailukelpoisena loppuasiakastuotteena PTS on pitänyt palvelupakettia, joka sisältää kiinteän liittymän, matkaviestinliittymän sekä televisiopalveluita.30 Margi- naalin tulee olla sen suuruinen, että kilpailevat operaattorit pystyvät tukkutuotteen avulla kilpailemaan vähittäismarkkinoilla. Marginaalia määriteltäessä otetaan huomioon ne kus- tannukset, jotka TeliaSonera välttää tarjotessaan liittymätuotetta tukkuasiakkaille verrat- tuna niihin kustannuksiin, joita sille aiheutuisi vähittäistuotteiden myynnistä. Tällaisia kustannuksia ovat esimerkiksi vähittäismyynti-, markkinointi-, asiakaspalvelu- ja lasku- tuskustannukset. Myös tukkutuotteen myynnistä aiheutuvat kustannukset otetaan arvi- oinnissa huomioon. Marginaalikustannukset määritellään mahdollisimman pitkälle samo- jen periaatteiden mukaan kuin LRIC-mallissa. HMV-yritys on itse vastuussa siitä, että sen hinnat ovat asetetun hinnoitteluvelvoitteen mukaiset. Valvontansa yhteydessä PTS on todennut, ettei TeliaSoneran hinnoittelu ole jättänyt kilpailijoille riittävää marginaalia ja on velvoittanut PTS:n alentamaan hintojaan. Käytännössä PTS on määritellyt marginaalihinnoittelun piirissä oleville tuotteille suurim- man sallitun hinnan kruunuissa. Vuonna 2010 annetun päätöksen mukaan tukkutuotteen hinta saa olla enintään 98 tai 102 kruunua riippuen liittymän palvelutasosta.31 Vuoteen 2010 asti myös laajakaistatukkutuotteen (M5) markkinoilla sovellettiin margi- naalikustannuksiin perustuvaa hinnoittelua. Tätä hinnoittelun valvontamallia oli kuitenkin vaikea soveltaa tukkutuotteeseen, jonka avulla voidaan toteuttaa lukuisia keskenään 28 Kammarrätten i Stockholm 12.6.2009, dnrot 5481-08 ja 5482-08 29 PTS:n päätös 4.11.2009, Dnrot 09-9035, 09-9036, 09-9037 ja 09-9038 30 PTS:n päätös 28.4.2010, Dnro 10-354 31 Ibid. 20 hyvin erilaisia loppuasiakastuotteita. Menetelmä ei myöskään ole läpinäkyvä, koska las- kentamalli perustuu HMV-yrityksen loppuasiakasmarkkinoita koskeviin liikesalaisuustie- toihin. Tämän vuoksi PTS on vaihtanut laajakaistatukkutuotteen hinnoittelun valvonta- menetelmäksi LRIC-malliin perustuvan kustannussuuntautuneen hinnoittelun.32 3. Saksa 3.1 Hinnoittelua koskevat kansalliset säädökset Saksassa telemarkkinoiden sääntelystä on säädetty televiestintää koskevassa laissa, Te- lekommunikationsgesetz (TKG), joka on tullut voimaan 26.6.2004. Lain tarkoituksena on muun muassa turvata oikeudenmukaiset kilpailumahdollisuudet, edistää kestävää palve- lu- ja verkkokilpailua sekä tehokkaita infrastruktuuri-investointeja. Toimivaltainen kan- sallinen sääntelyviranomainen on liittovaltion verkkotoimialojen sääntelystä vastaava virasto, Die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisen- bahnen (BNetzA). BNetzA vastaa paitsi telemarkkinoiden, myös sähkö-, kaasu-, posti- ja rautatiemarkkinoiden sääntelystä. HMV-yritysten hinnoittelun valvontaa koskevat säännökset ovat TKG 3 luvussa. Lain mu- kaan hintasääntelyn tarkoituksena on estää HMV-yritysten kilpailua rajoittava hinnoittelu. Sääntelyviranomaisen on huolehdittava siitä, että sovellettavat hintasääntelyvelvoitteet muodostavat yhtenäisen kokonaisuuden, ja että velvoitteet ovat oikeassa suhteessa lain tavoitteisiin nähden. TKG 28 §:n mukaan HMV-yrityksen hinnoittelua pidetään kilpailua rajoittavana, jos ase- tetut hinnat perustuvat ainoastaan yrityksen markkinavoimaan, merkittävästi estävät muiden yritysten kilpailumahdollisuuksia tai suosivat joitakin käyttäjiä. Kilpailua rajoitta- vana hinnoitteluna pidetään erityisesti hintaa, joka ei kata sen tuottamisesta aiheutuvia pitkän aikavälin muuttuvia kustannuksia sekä kohtuullista tuottoa. TKG 28 §:n nojalla myös hintaruuvi sekä perusteeton tuotteiden paketointi on kielletty. Tukkutuotteiden hintasääntely on TKG:n mukaan lähtökohtaisesti ennakollista (ex ante). Ennakkosääntely tarkoittaa, että HMV-yrityksen on haettava säänneltyjen tuotteiden hin- noilleen sääntelyviranomaisen hyväksyntä ennen hintojen käyttöönottoa. Hintojen en- nakkosääntely voi perustua joko palvelun tehokkaasta tuottamisesta aiheutuviin kustan- nuksiin tai hintaindeksiin sidottuun hintakattoon (price cap). Sääntelyviranomainen voi ottaa huomioon myös kilpailluilta markkinoilta saatavilla olevat vertailutiedot. Viranomai- sen ei tarvitse määritellä kustannuksia HMV-yrityksen käyttämän kustannuslaskentamal- lin avulla, vaan viranomaisella on toimivalta soveltaa haluamiaan muita malleja. HMV- yrityksen on toimitettava viranomaiselle tämän tarvitsemat ja laissa erikseen määritellyt kustannustiedot vuosittain ja aina pyydettäessä. Ennakkosääntelyä sovelletaan vähittäis- hintoihin vain, jos kyseisten markkinoiden ei odoteta kehittyvän kohti kilpailua. TKG 31 §:n mukaan tehokkaan toiminnan kustannukset määritellään palvelun tuottami- sen pitkän aikavälin lisäkustannuksina (LRIC), jotka sisältävät osuuden volyymista riip- pumattomista yhteiskustannuksista sekä kohtuullisen tuoton sitoutuneelle pääomalle. Kohtuullista tuottoa arvioitaessa viranomaisen on otettava huomioon HMV-yrityksen pää- omarakenne, kansallisten ja kansainvälisten pääomamarkkinoiden tilanne, oman pää- oman riski sekä taloustilanteen vakaus pitkällä aikavälillä. BNetzA voi TKG 34 §:n mukaan asettaa ennakkohinnan myös ns. price cap –menetelmän avulla. Mallissa säänneltyjen tuotteiden muodostaman hintakorin hintataso nousee tai laskee määrätyssä suhteessa yleisen hintaindeksin kehitykseen ja HMV-yritykselle ase- 32 PTS:n päätös 24.5.2010, Dnro 07-11741/23 21 tettuun tehostamistavoitteeseen nähden. BNetzA määrittää hintakoriin kuuluvat tuotteet siten, että samaan koriin kuuluvien tuotteiden kilpailutilanne on samankaltainen. Hinta- korin hintojen lähtötason tulisi perustua kyseisten tuotteiden säänneltyyn hintaan. Hin- takorin hinnan muutosta arvioitaessa sääntelyviranomainen ottaa huomioon yleisen hin- taindeksin muutoksen, HMV-yrityksen odotetun toiminnan tehostumisen sekä muut teki- jät, joiden avulla voidaan estää HMV-aseman väärinkäyttö. Ennakkosääntely voi koskea myös tukkutuotteiden jälleenmyyntihintoja. TKG 30(5) §:n mukaan tukkutuotteet, joita HMV-operaattori tarjoaa jälleenmyyntiä varten muille te- leyrityksille, on hinnoiteltava vähittäishintoihin perustuen (retail minus). Vähittäis- hintoihin perustuvan tukkuhinnan tulee mahdollistaa kilpaileville teleyrityksille kohtuulli- nen tuotto pääomalle ja hinnan tulee vastata tehokkaan toiminnan kustannuksia. Jälkikäteistä (ex post) hintasääntelyä voidaan soveltaa, jos HMV-operaattorilla on HMV- asema ainoastaan säännellyn tuotteen tukkumarkkinoilla ja jos jälkikäteinen hinnoittelun valvonta riittää lain tavoitteiden saavuttamiseen. Jälkikäteistä hintasääntelyä sovelletaan myös HMV-yrityksen tarjoamiin tukkutuotteisiin, joita ei ole säännelty TKG 22 §:n mukai- sesti sekä niihin teleyrityksiin, joilla ei ole HMV-asemaa, mutta jotka hallitsevat käyttäjän yhteyttä televerkkoon. Jälkikäteinen hintasääntely soveltuu myös niihin HMV-yrityksen vähittäistuotteisiin, joihin ei sovelleta ennakkosääntelyä. Jälkikäteisestä hinnoittelusääntelyä koskevan TKG 38 §:n mukaan jälkikäteisen sääntelyn piiriin kuuluvat hinnat tulee ilmoittaa sääntelyviranomaiselle kaksi kuukautta ennen nii- den voimaan tuloa. Myös kaikki kahdenvälisesti sovitut hinnat tulee ilmoittaa sääntelyvi- ranomaiselle välittömästi hintoja koskevan sopimuksen solmimisen jälkeen. BNetzA:lla on mahdollisuus kieltää hintojen soveltaminen, jos ne ovat selvästi kilpailua rajoittavia. BNetzA:lla on lisäksi toimivalta julistaa hinnat pätemättömiksi sekä määrätä lainmukai- sesta hintatasosta. Sääntelyviranomaisella on toimivalta tutkia sovellettavien hintojen lainmukaisuutta ilmoitusmenettelyn lisäksi koska tahansa jälkikäteen. Saksassa hintasääntely keskittyy voimassa olevien ja tulevien hintojen valvontaan, mutta lainsäädäntö ei estä hintojen tutkimista myös takautuvasti. TKG:n uudistus on vireillä. Telemarkkinoista vastaava talous- ja teknologiaministeriö on julkaissut luonnoksen uudeksi lainsäädännöksi maaliskuussa 2011 ja sen odotetaan tule- van voimaan vuoden 2012 aikana. Ehdotettu uudistus on tuomassa BNetzA:lle laajemmat toimivaltuudet käyttää hinnoittelun valvonnassa myös muita kuin laissa nimenomaisesti mainittuja sääntelymenetelmiä. Lisäksi lakiehdotuksen mukaan hintasääntelyssä tulisi jatkossa huomioida uuden sukupolven verkkojen mahdollinen korkeampi riskitaso. 3.2 Valvontaviranomaisen asettamat hinnoitteluvelvoitteet tukkumarkkinoilla BNetzA:lla on toimivalta valita kullekin säännellylle markkinalle se laissa määritelty hin- noittelumenetelmä, joka parhaiten soveltuu havaittujen kilpailuongelmien poistamiseen. Hinnoitteluvelvoitteet asetetaan HMV-päätöksellä. Kuten edellä on todettu, Saksassa hin- noitteluvelvoitteet ja niiden sisältö on määrätty suoraan lainsäädännössä, ja sääntelyvi- ranomaisella on vain vähän itsenäistä harkintavaltaa velvoitteiden sisällön määrittelyssä. Sääntelyviranomaisella on toimivalta määrittää ne tarkemmat metodit, joiden mukaisesti TKG:ssä määritellyt kustannukset tai hintakatot määritetään. BNetzA on julkaissut LRIC- metodiin perustuvat analyyttiset kustannusmallit (Analytisches Kostenmodell) erikseen tilaajayhteysverkolle, laajakaistaverkolle, kiinteän verkon yhteenliittämiselle ja matka- viestinverkolle. Lisäksi on erillinen malli, jonka avulla kohdistetaan ylätason yhteisiä kus- tannuksia (Branchenprozessmodell). BNetzA on julkaissut myös ohjeet hintaruuvin arvi- 22 oinnissa käyttämistään periaatteista33, kielletystä sitomisesta34 sekä hintasääntelyn yh- denmukaisuudesta35. Saksassa suurimmalla osalla säännellyistä markkinoista on vain yksi HMV-yritys, entinen monopoliyritys Deutsche Telecom AG (DT). Laskevan liikenteen markkinoilla HMV-asema on myös muilla verkkoyrityksillä. Televisio- ja radiolähetyspalveluiden markkinoilla sään- tely kohdistuu paikallisiin lähetysverkkoyrityksiin. BNetzA:lla on lain mukainen velvollisuus arvioida asettamiaan hintasääntelyvelvoitteita kokonaisuutena ja varmistaa, että velvoitteet muodostavat yhdenmukaisen kokonaisuu- den. Tässä arvioinnissa BNetzA ottaa huomioon paitsi tukku- ja vähittäishintojen keski- näisen suhteen, myös eri säänneltyjen tukkutuotteiden väliin jäävän marginaalin. Koko- naisarvioinnin tarkoituksena on varmistaa, että sääntely turvaa kaikille teleyrityksille mahdollisuuden toimia markkinoilla tehokkaasti, edistää tehokkaita investointeja ja tur- vaa kilpailuedellytykset. BNetzA:n näkemyksen mukaan nämä tavoitteet saavutetaan parhaiten, kun säännellyt hinnat vastaavat tehokkaan toimijan kustannuksia ja kilpailtu- jen markkinoiden hintatasoa. Säännelty markkina/tuote HMV-yritys Hintasääntelymenetelmä M1 Pääsy kiinteään televerkkoon tukkutuote DT Ex post M2 kiinteän verkon nouseva liiken- ne DT Ex ante LRIC DT Ex ante LRICM3 kiinteän verkon laskeva liiken- ne muut Ex post M4 Tilaajayhteys a) kupariyhteys b) valokuituyhteys DT a) Ex ante LRIC b) Ex post M5 Tukkutason laajakaistayhteys DT Ex post M6 Kiinteät yhteydet DT Ex post DT, Vodafone, Telefonica, E-Plus Ex ante LRICM7 Matkaviestinverkon laskeva liikenne muut Ex post M18 TV- ja radiolähetyspalvelut Useita yrityksiä36 Ex post Taulukko 2. Voimassa olevat hinnoitteluvelvoitteet, Saksa 33 Hinweise zu Preis-Kosten-Scheren i.S.d. § 28 Abs. 2 Nr. 2 TKG (Amtsblatt 22/2007, Mitteilung 940) 34 Hinweise zu sachlich ungerechtfertigter Bündelung i.S.d. § 28 Abs. 2 Nr. 3 TKG (Amts- blatt 15/2005, Mitteilung 196) 35 Hinweise zur konsistenten Entgeltregulierung i.S.d. § 27 Abs. 2 TKG (Amts- blatt 21/2009, Mitteilung 548) 36 Kaapeliverkkoyritykset Kabel Baden-Württemberg, Kabel Deutschland, Ish NRW ja Iesy Hessen sekä FM-radilähetyspalveluita tarjoava yritys T-Systems Business Services 23 3.2.1 LRIC-kustannusmallit TKG 31(2) §:n mukaan kustannussuuntautuneen hinnan määrittelyssä on otettava huo- mioon liikennemääristä riippumattomat yhteiset kustannukset. BnetzA:n käyttämät LRIC- mallit sisältävät yhteiskustannukset lain edellyttämällä tavalla. BNetzA mallintaa tilaajayhteysverkon, laajakaistaverkon, kiinteän yhtenliittämisen sekä matkaviestinverkon LRIC-kustannukset hypoteettisen, tehokkaan ja nykyaikaisen verkon pitkäaikaisten keskimääräisten lisäkustannusten perusteella. Yleiskustannukset lasketaan erillisen Branchenprozessmodelin avulla, joka perustuu koko toimialan olemassa olevan yleiskustannusrakenteen mallinnukseen. BNetzA:n käyttämät mallit on luonut Wissen- schaftliches Institut für Infrastruktur und Kommunikationsdienste (WIK). BNetzA:n mu- kaan nykykustannuksiin perustuva hintasääntely edistää investointeja moderneihin verk- koihin. Liian alhaiset säännellyt hinnat heikentäisivät jo tehtyjen investointien arvoa ja estäisivät uudet investoinnit, mikä olisi vastoin sääntelyn tarkoitusta. BNetzA korostaa myös hinnoittelun vakautta ja ennustettavuutta. Tilaajaverkon LRIC-malli on kehitetty vuosina 1997 - 1998 ja uudistettu vuonna 2000. Mallinnettavan hypoteettisen tilaajayhteysverkon rakenne perustuu DT:n olemassa ole- viin keskittimiin (ns. scorched node -metodi). BNetzA vahvistaa mallin mukaan määräy- tyvät hinnat määräajaksi etukäteen. Tilaajayhteyshinnat on viimeksi vahvistettu kesä- kuussa 2011 ja hinnat ovat voimassa kesäkuun 2013 loppuun. Laajakaistaverkon LRIC-mallin uusimmassa versiossa vuodelta 2011 käytetään mallinnet- tavana nykytekniikkana NGA-tekniikkaa. Matkaviestinverkon laskevan liikenteen markkinoilla kaikkien neljän verkko-operaattorin kustannukset on vuodesta 2010 alkaen mallinnettu LRIC-mallin avulla. Mallissa otetaan huomioon myös taajuushuutokaupoista operaattoreille aiheutuneet kustannukset. Tällä hetkellä voimassa olevat mobiiliterminointihinnat on vahvistettu vuonna 2010 ja ne ovat voimassa vuoden 2012 loppuun. Matkaviestinverkon LRIC-mallia ollaan kehittämässä komission suosituksen mukaisesti. Vuonna 2011 BNetzA järjesti lausuntokierroksen mal- lin uudesta versiosta, jossa laskevan liikenteen kustannukset määritetään ilman yleiskus- tannuksia (ns. pure LRIC). Uudella kustannusmallilla on mahdollista määritellä myös yleiskustannukset sisältävät LRIC-kustannukset. Pure LRIC-mallin käyttöönotto edellyttää lainmuutosta. 3.2.2 Price cap –hintasääntely TKG 34 §:ää vastaava hintaindeksiin sidottu price cap –menetelmä on ollut käytössä kiin- teän verkon vähittäismarkkinoilla vuoteen 2006 asti. Tällä hetkellä vastaava malli on käytössä eräillä muilla säännellyillä markkinoilla kuten postimarkkinoilla. Sen sijaan te- lemarkkinoiden säänneltyjen tukkutuotteiden hinnoittelussa menetelmää ei tällä hetkellä käytetä. 3.2.3 Ex post –sääntelyyn perustuvat mallit Jälkikäteinen hinnoittelun valvonta perustuu TKG 38 §:ään. BNetzA on asettanut ex post –hinnoitteluvelvoitteen muun muassa DT:n valokuitutilaajayhteyksille ja tukkutason laa- jakaistayhteyksille. Jälkikäteistä hinnoittelun valvontaa sovelletaan myös pienempiin HMV-yrityksiin sekä kiinteän verkon että matkaviestinverkon laskevan liikenteen markki- noilla. Ex post –hinnoittelussa BNetzA vertaa perittyä hintaa säännellyn tuotteen tuotta- misesta aiheutuviin pitkän aikavälin muuttuviin kustannuksiin, jossa on mukana kohtuul- linen tuotto. Jälkikäteinen kustannusten arviointi ei kuitenkaan perustu LRIC- kustannusmalliin, vaan kustannuksia voidaan arvioida myös muulla tavalla. Lisäksi arvi- oinnissa kiinnitetään huomiota hintaruuviin sekä kiellettyyn paketointiin. 24 3.2.4 Hintaruuviarvio Hintaruuvin valvonta on osa BNetzA:n jälkikäteistä hinnoitteluvalvontaa. TKG 28 §:n mu- kaan kilpailua vääristävänä ja HMV-yrityksiltä kiellettynä hinnoitteluna pidetään muun muassa hintaruuvia. Hintaruuvilla tarkoitetaan pykälän mukaan tilannetta, jossa HMV- operaattorin tukkutuotteesta perimän hinnan ja vastaavan vähittäishinnan välinen mar- ginaali ei ole riittävän suuri, jotta se mahdollistaisi tehokkaalle kilpailijalle kohtuullisen tuoton sijoitetulle pääomalle. BNetzA on julkaissut muistion periaatteista, joita se soveltaa hintaruuviarvioissa.37 Hinta- ruuviarvio ei perustu ennalta määriteltyihin laskentamalleihin, vaan kyse on aina tapaus- kohtaisesta arvioinnista. Muistion mukaan HMV-yrityksen hinnoittelun tulee mahdollistaa kilpaileva toiminta koko maassa eikä vain paikallisesti. Lähtökohtana on, että tehokas kilpailija pystyy pitkällä aikavälillä tarjoamaan palveluita vähintään yhtä tehokkaasti kuin HMV-toimija. Arviointi tehdään niin pitkälle kuin mahdollista säänneltyjen tuotteiden hy- väksyttyjen hintojen perusteella. Arviointi on eteenpäin suuntautuvaa ja se perustuu keskimääräisen asiakkaan ennakoituun kulutuskäyttäytymiseen. Hintaruuviarvio koskee lähtökohtaisesti vain yhtä hintaa ja tuotetta, mutta tapauskohtaisesti voidaan arvioida myös yhdistelmähintoja ja tuotepaketteja. Muistiossa todetaan, että hintaruuviarviointi on hankalaa, jos tuotepakettiin kuuluu sekä säänneltyjä että sääntelemättömiä tukku- tuotteita. 4. Iso-Britannia 4.1 Hinnoittelua koskevat kansalliset säädökset Iso-Britanniassa sähköisen viestinnän markkinoita säätelee Communications Act 2003 ja kansallisena sääntelyviranomaisena toimii Office of Communications (OFCOM). OFCOMin yleisenä velvollisuutena on edistää kansalaisten ja kuluttajien etuja muun muassa kilpai- lua edistämällä. Lain mukaan OFCOMin tulee noudattaa puitedirektiivin 8 artiklassa ase- tettuja tavoitteita ja periaatteita. Jos puitedirektiivin ja kansallisen lainsäädännön välillä on ristiriita, tulee puitedirektiivin tavoitteille ja periaatteille antaa etusija. Communications Act antaa OFCOMille varsin laajan toimivallan määritellä käytettävät hintasääntelymenetelmät ja kustannuslaskentamallit sen mukaan, mitä OFCOM kulloinkin arvioi tarkoituksenmukaiseksi. Lain 88 §:n mukaan OFCOM voi asettaa HMV-yritykselle hinnoitteluun liittyviä velvoitteita, jos OFCOM markkina-analyysin perusteella havaitsee, että HMV-yritys voi soveltaa kohtuuttoman korkeita hintoja tai hintaruuvia. Velvoitteen asettamisen tulee edistää tehokkuutta ja kestävää kilpailua ja tuoda loppukäyttäjille suu- rin mahdollinen hyöty. Velvoitteita asetettaessa OFCOMin on otettava huomioon HMV- yrityksen tekemät investoinnit. Lain 7 §:n mukaan OFCOMin tulee tehdä vaikutusarviointi aina, jos sääntelyllä todennä- köisesti on merkittävää vaikutusta yrityksiin tai suureen yleisöön tai jos OFCOM merkit- tävästi muuttaa aiempaa linjaansa. Vaikutusarviointia koskevissa ohjeissaan38 OFCOM on ilmoittanut, että se liittää vaikutusarvioinnin valtaosaan päätöksistään. Vaikutusarvioin- nin yhteydessä OFCOM selvittää eri sääntelyvaihtoehdot ja niiden vaikutukset alan yri- tyksiin, eri käyttäjäryhmiin sekä markkinoiden kilpailuolosuhteisiin. Arvioinnin yhteydessä kartoitetaan myös eri vaihtoehtojen kustannukset ja hyödyt. Arvioinnin tarkoituksena on valita kuhunkin tilanteeseen parhaiten sopiva sääntelyvaihtoehto ja vähentää sääntelyn haitallisia sivuvaikutuksia. 37 Hinweise zu Preis-Kosten-Scheren i.S.d. § 28 Abs. 2 Nr. 2 TKG (Amtsblatt 22/2007, Mitteilung 940) 38 Better Policy Making Ofcom’s approach to Impact Assessment, 21.5.2005 25 Lain 47(2) §:n mukaan OFCOM voi asettaa HMV-yritykselle velvollisuuksia tai muuttaa niitä vain jos toimenpide on objektiivisesti perusteltavissa, syrjimätön, läpinäkyvä ja koh- tuullisessa suhteessa sillä tavoiteltavaan päämäärään nähden. OFCOM on julkaissut vuonna 2001 hintasääntelyä ja kustannuslaskentaa koskevat oh- jeet.39 Ohjeet eivät ole juridisesti sitovat, vaan OFCOM voi tarvittaessa poiketa niistä. Ohjeessa palvelut on jaettu neljään luokkaan: 1) kilpailullisiin palveluihin, 2) uusiin pal- veluihin, 3) potentiaalisesti kilpailullisiin palveluihin ja 4) ei-kilpailullisiin palveluihin. Luokkiin 1 ja 2 ei kohdisteta hintasääntelyä. Ohjeen mukaan luokkiin 3 ja 4 kuuluvia pal- veluita säännellään niin sanotun hintakorimallin mukaisesti, missä säänneltyjen tuottei- den hintakorin keskimääräisen hinnan muutoksen tulee vastata asetettua prosenttia (RPI+/-X %). Ohjeissa on lisäksi todettu, että hintaa ei yleensä pidetä kilpailua rajoitta- vana, jos se vastaa enintään palvelun tuottamisen kokonaiskustannuksia ja vähintään sen tuottamisesta aiheutuvia lisäkustannuksia. OFCOM käyttää muitakin hintasääntely- menetelmiä kuin ohjeessa mainittua RPI+/-X –mallia. Ohjeiden uudistaminen on käynnistynyt vuonna 2011 ja OFCOM on järjestänyt julkisen lausuntokierroksen ohjeiden päivittämisestä.40 OFCOM on pyytänyt lausuntoja kustan- nussuuntautuneen hinnoittelun tavoitteista, määrittelystä ja käytännön soveltamisesta. Uudistetun ohjeen odotetaan valmistuvan vuoden 2012 loppuun mennessä. OFCOMin hinnoitteluvalvonta keskittyy pääasiassa HMV-yritysten tämänhetkisiin ja tule- viin hintoihin. OFCOMilla on kuitenkin toimivalta tutkia takautuvasti myös HMV-yritysten aiempaa hinnoittelua ja ottaa siihen tarvittaessa kantaa joko valituksen perusteella tai oma-aloitteisesti. 4.2 Valvontaviranomaisen asettamat hinnoitteluvelvoitteet Iso-Britanniassa useimmat markkinat ovat maantieteellisesti jakautuneet siten, että Bri- tish Telecom (BT) on HMV-asemassa koko valtakunnassa lukuun ottamatta Hullin aluetta, missä on oma alueellinen HMV-operaattori Kingston Communications (KCOM). Laskevan liikenteen markkinoilla on lukuisa määrä muitakin HMV-operaattoreita sekä kiinteän ver- kon että matkaviestinverkon markkinoilla. Tiukimmat hinnoitteluvelvoitteet on asetettu BT:lle kun taas KCOMin hinnoittelua säännellään yleensä lievemmin. OFCOM on perustel- lut KCOMin lievempää sääntelyä mm. suhteellisuusperiaatteella, sillä KCOM on selvästi BT:tä pienempi ja sillä on vähäisemmät resurssit. Lisäksi kilpailevat operaattorit eivät ole juurikaan kiinnostuneita tarjoamaan palveluitaan Hullin alueella, eikä säännellyille tukku- tuotteelle ole tämän vuoksi kysyntää. OFCOM asettaa ja määrittelee hinnoitteluvelvoitteet markkina- ja tarvittaessa tuotekoh- taisesti HMV-päätöksissä. Tukkutason laajakaistayhteyksien markkinoilla OFCOM on eriyttänyt hinnoittelusääntelyä sen perusteella, millainen kilpailutilanne on maantieteelli- sesti. Säännelty markkina on jaettu kolmeen alueeseen keskitinaluekohtaisesti siten, että niillä alueilla, joilla BT on ainoa operaattori (alue 1), on tiukimmat hintasääntelyvelvoit- teet. Hintasääntely on poistettu niiltä keskitinalueilta (alue 3), joilla on BT:n lisäksi vähin- tään kolme muuta teleyritystä sekä alueet, joilla on BT:n lisäksi kaksi muuta teleyritystä ja BT:n markkinaosuus on alle 50 %.41 39 Guidelines on the Operation of the Network Charge Controls from October, 5.12.2001 40 Review of cost orientation and regulatory financial reporting in telecoms, consultation document, 8.11.2011 41 Ofcom Review of the wholesale broadband access markets, Statement on market defi- nition, market power determinations and remedies, 3.12.2010 26 Vaikka OFCOMilla on laajat toimivaltuudet hinnoitteluvelvoitteiden valinnassa, se käyttää vakiintuneesti vain muutamia hinnoitteluvelvoitetta. Näitä ovat hintakatto, kustannus- suuntautunut hinnoittelu sekä oikeudenmukainen ja kohtuullinen hinnoittelu. Joissakin tapauksissa OFCOM on hyväksynyt HMV-yrityksen antamat vapaaehtoiset sitoumukset tiettyjen tuotteiden hinnoittelusta; tällöin varsinaista hinnoitteluvelvoitetta ei ole asetettu tai velvoite on toissijainen sitoumukseen nähden. Hinnoitteluun liittyviä sitoumuksia on voimassa ainakin kiinteiden yhteyksien markkinoilla. OFCOMilta saadun tiedon mukaan HMV-yritykset ovat noudattaneet antamiaan sitoumuksia. Säännelty markkina/tuote HMV-yritys Hintasääntelymenetelmä BT kustannussuuntautuneisuus hintakatto M1 Pääsy kiinteään televerkkoon tukkutuote KCOM kustannussuuntautuneisuus BT kustannussuuntautuneisuus hintakatto M2 kiinteän verkon nouseva liiken- ne KCOM kustannussuuntautuneisuus BT kustannussuuntautuneisuus hintakatto KCOM kustannussuuntautuneisuus M3 kiinteän verkon laskeva liiken- ne Muut oikeudenmukainen ja kohtuul- linen hinnoittelu BT kustannussuuntautuneisuus hintakatto M4 Tilaajayhteys KCOM42 kustannussuuntautuneisuus BT a) kustannussuunt. hinta hintakatto b) kustannussuunt. hinta c) ei hintasääntelyä M5 Tukkutason laajakaistayhteys a) keskitinalue 1 b) keskitinalue 2 c) keskitinalue 3 KCOM ei hintasääntelyä BT kustannussuuntautuneisuus hintakatto M6 Kiinteät yhteydet KCOM vapaaehtoinen sitoumus toissijaisesti kustannussuun- tautuneisuus neljä suurin- ta43 Pure LRICM7 Matkaviestinverkon laskeva liikenne Muut oikeudenmukainen ja kohtuul- linen hinnoittelu Taulukko 3. Voimassa olevat hinnoitteluvelvoitteet, Iso-Britannia 4.2.1 Hintakatto Hintakatto (network charge controls, NCC) on yksi OFCOMin käyttämistä hintasääntely- menetelmistä. Hintakaton avulla voidaan varmistaa, ettei HMV-yritys peri kohtuuttoman korkeita hintoja. OFCOM käyttää hintakattojen asettamisessa pääsääntöisesti RPI+/-X – mallia. RPI+/-X -mallin avulla voidaan estää kohtuutonta ylihinnoittelua ja samalla lisätä HMV- yrityksen tehokkuutta. Mallissa säänneltyjen tuotteiden hintataso nousee tai laskee mää- 42 KCOMilla on velvollisuus tarjota verkkoon pääsyä, mutta ei varsinaista tilaajayhteystu- otetta 43 Vodafone, O2, Everything Everywhere (BT) ja H3G 27 rätyssä suhteessa yleisen hintaindeksin kehitykseen nähden. RPI (retail price index) on kansallinen inflaatiota kuvaava indeksi. OFCOM määrittelee X-muuttujan erikseen kulle- kin palvelulle tai palvelukorille sen mukaan, miten kyseisten säänneltyjen hintojen tulisi OFCOMin näkemyksen mukaan kehittyä. X:n arvon määrityksessä otetaan huomioon säännellyn palvelun kustannustason muutok- set sekä HMV-yritykselle asetettu tehostamistavoite. Kustannustason arviointi perustuu hypoteettisen jatkuvan verkkotoiminnan kustannuksiin, jotka määritetään kokonaan ka- tettujen nykykustannusten perusteella (Fully Allocated Current Cost Accounting, CCA FAC). Mallissa käytetään verkon todellisia taloudellisia pitoaikoja ja se perustuu arvioihin sääntelykauden liikennemääristä ja muista vastaavista hinnoitteluun vaikuttavista para- metreistä. Malliin kuuluva tehostamistavoite määritellään vertailutietojen avulla. OFCOM asettaa RPI+/-X hintakatot etukäteen määrätylle ajanjaksolle, pääsääntöisesti neljäksi vuodeksi kerrallaan. Näin BT:lle syntyy kannuste tehostaa toimintaansa, koska BT voi pitää itsellään ne voitot, jotka se saavuttaa alentamalla kustannuksiaan asetettua tavoitetasoa enemmän. 4.2.2 Kustannussuuntautunut hinnoittelu OFCOMin kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskevan velvoitteen mukaan HMV- yrityksen jokaisen perityn maksun tulee olla kohtuullisella tavalla johdettu palvelun tuot- tamisesta aiheutuvista kustannuksista, jotka määritellään eteenpäin suuntautuvan pitkän ajan lisäkustannusmallin mukaisesti. Hinnoittelussa saa olla mukana kohtuullinen yleis- kustannuslisä sekä kohtuullinen tuotto sitoutuneelle pääomalle. OFCOMin vuonna 2001 julkaisemien ohjeiden mukaan kustannussuuntautuneen hinnan tulee olla palvelun tuottamisesta aiheutuvien LRIC-kustannusten ja erilliskustannusten (stand alone cost, SAC) välillä. HMV-yrityksellä on vapaus asettaa hintansa näiden kus- tannustasojen väliin. Tilaajayhteysmarkkinoita koskevassa päätöksessä OFCOM on nimenomaisesti todennut, että kustannussuuntautunut hinta tarkoitaa LRIC+ -menetelmän avulla määriteltyjä hin- toja. Tässä mallissa säänneltyjen tuotteiden kustannuksina otettaan huomioon myös kohtuullinen osuus yhteisistä kustannuksista. LRIC-malliin sisältyvä kohtuullinen tuotto pääomalle määritellään WACC-mallin avulla. OFCOM soveltaa LRIC-hinnoittelua myös suurimpien kansallisten matkaviestin- operaattoreiden laskevan liikenteen hinnoitteluun. Aiemmin sovellettu LRIC-malli sisälsi osuuden verkko-operaattorin yleiskustannuksista. Maaliskuussa 2011 OFCOM on muutta- nut hintojen määrittelyperustetta ja ryhtynyt soveltamaan matkaviestinmarkkinoilla ko- mission suosituksen mukaista pure LRIC-mallia. OFCOM on asettanut laskevan liikenteen hinnoille vuosittaiset, asteittain laskevat enimmäishinnat siten, että säännelty hintataso tavoittaa pure LRIC-kustannustason vuonna 2015. Pure LRIC-mallin käyttöön ottaminen alentaa laskevan liikenteen hintatasoa merkittävästi. Vuosien 2010/2011 säännelty hinta oli 4.18 penceä ja vuosille 2014/2015 asetettu enimmäishinta on 0,69 penceä. 4.2.3 Oikeudenmukainen ja kohtuullinen hinnoittelu Sekä kiinteän verkon että matkaviestinverkon laskevan liikenteen markkinoilla on pie- nemmille HMV-operaattoreille asetettu velvoite hinnoitella laskeva liikenne siten, että hinnat ovat oikeudenmukaiset ja kohtuulliset (fair and reasonable). OFCOM on katsonut, että velvoite on oikeassa suhteessa kyseisten yritysten kokoon, liiketoiminnan laajuuteen sekä käytössä oleviin resursseihin nähden. Käytännössä OFCOM on tulkinnut velvoitteen tarkoittavan sitä, että hintojen on oltava vastaavalla tasolla kuin BT:n hinnat, ellei tästä ole poikkeuksellisissa tilanteissa perusteltua syytä poiketa. BT:n hintojen katsotaan vas- 28 taavan tehokkaan toimijan hintoja, koska BT:n laskevan liikenteen hintojen on perustut- tava kustannuksiin. Lisäksi hinnoille on asetettu hintakatto. 5. Tanska 5.1 Hinnoittelua koskevat kansalliset säädökset Tanskassa televiestinnän markkinoita sääntelee laki sähköisistä viestintäverkoista ja pal- veluista, Lov om elektroniske kommunikationsnet og –tjenester (LOV nr 169 af 03/03/2011). Laki tuli voimaan 25.5.2011. Kaikki tällä hetkellä voimassa olevat HMV- päätökset ja niissä asetetut hinnoitteluvelvoitteet on tehty aikaisemman telelain44 perus- teella. Kansallisena sääntelyviranomaisena toimii 1.1.2012 alkaen talouselämästä ja kasvusta vastaavan ministeriön alainen virasto (Erhvervsstyrelsen, ERST), jolle on siirretty aiem- man televiranomaisen (IT- og Telestyrelsen) tehtävät. Uuden telelain mukaan ERST:lla on toimivalta määrätä HMV-yritysten hintasääntelyssä käytettävistä valvontamenetelmis- tä. ERST myös analysoi markkinat säännöllisesti ja asettaa velvoitteet HMV-yrityksille. HMV-yrityksille asetettavista hinnoitteluvelvoitteista säädetään lain 46 §:ssä. Lain mu- kaan hinnoitteluvelvoite voidaan asettaa, jos HMV-yritys voisi puutteellisesta kilpailusta johtuen periä ylisuuria hintoja tai soveltaa hintaruuvia loppukäyttäjien vahingoksi. Hin- noitteluvelvoitetta asetettaessa on otettava huomioon HMV-yrityksen tekemät investoin- nit ja sallittava kohtuullinen tuotto relevantille investoidulle pääomalle ottaen huomioon siihen liittyvä riski. Kun arvioidaan uusien verkkoinvestointien riskiä, tulee ottaa huomi- oon se riskitaso, joka investoinnilla on sitä tehtäessä. Hinnoitteluvelvoitteita asetettaessa on varmistettava, että käytetty hinnoitteluvelvoite edistää tehokkuutta, luo pysyvää kil- pailua ja lisää kuluttajien etua. Aikaisemmassa lainsäädännössä hintasääntelymenetelmät oli lueteltu tyhjentävästi lain tasolla. Vuonna 2011 kumotun vanhan telelain mukaan tukkumarkkinoilla voitiin soveltaa jotakin laissa nimetystä neljästä hinnoittelumallista: historiallisiin kustannuksiin perustu- va malli, parhaisiin käytäntöihin perustuva malli (best practice), vähittäishintoihin perus- tuva malli (retail minus) tai LRAIC-malli. Vähittäismarkkinoilla ei voitu soveltaa LRIC- mallia, mutta muutoin vähittäistuotteiden sääntelyssä käytetyt hinnoittelumenetelmät vastasivat tukkumarkkinoiden sääntelyä. Uudessa laissa ei enää mainita HMV-sääntelyssä sovellettavia hinnoittelumenetelmiä. Lain esitöiden45 mukaan uudistuksen tarkoituksena on ollut tehdä hintasääntelystä jous- tavampaa ja antaa mahdollisuus käyttää uusia hintasääntelymenetelmiä tai eri menetel- mien yhdistelmiä. Lähtökohtaisesti sääntelyssä kuitenkin sovellettaisiin samoja menetel- miä kuin aiemman lain aikana. Uuden lain 46.8 §:n mukaan ERST:lla on toimivaltaa an- taa tarkempia säännöksiä käytettävistä hinnoitteluvelvoitteista sekä velvoitteiden laati- misesta, käyttämisestä ja päivittämisestä. ERST voi lisäksi antaa määräyksiä siitä, milloin ja missä laajuudessa alan toimijoita kuullaan hintasääntelyä valmisteltaessa. ERST on antanut hinnoittelumenetelmiä koskevan määräyksen46, joka on tullut voimaan 25.5.2011. Määräyksen mukaan ERST käyttää yhtä tai useampaa määräyksessä tar- kemmin määritellyistä neljästä hinnoittelun valvonnan menetelmistä. Määräyksessä mai- nitut menetelmät ovat LRAIC, historiallisiin kustannuksiin perustuva menetelmä, vähit- täishintaan perustuva menetelmä sekä kohtuullinen hinnoittelu. 44 Lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet, jf. lovbekendtgørelse nr. 780 af 28. juni 2007 45 L 59 Forslag til lov om elektroniske kommunikationsnet og -tjenester 46 Bekendtgørelse om priskontrolmetoder BEK nr 385 29 ERST on julkaissut tarkat kuvaukset käyttämistään matkaviestinverkon ja kiinteän ver- kon LRAIC-hinnoittelumalleista. ERST on lisäksi julkaissut hintaruuvin arviointia koskevan valvontamallin. ERST:lla on toimivalta puuttua HMV-yritysten hinnoitteluun myös taannehtivasti. ERST voi tutkia HMV-yritysten aiemmin voimassa olleita hintoja ja antaa päätöksen niiden lainmukaisuudesta. Taannehtivaa hinnoittelua koskevalla päätöksellä voi olla merkitystä kilpaileville teleyrityksille muun muassa kun ne hakevat vahingonkorvauksia lain- vastaisesta hinnoittelusta yleisissä tuomioistuimissa. 5.2 Valvontaviranomaisen asettamat hinnoitteluvelvoitteet ERST:lla on toimivalta valita kullekin säännellylle markkinalle se hinnoittelumenetelmä, joka parhaiten soveltuu havaittujen kilpailuongelmien poistamiseen. Hinnoittelu- velvoitteet asetetaan HMV-päätöksellä. Tanskassa lähes kaikilla säännellyillä markkinoilla on vain yksi HMV-yritys, TDC A/S, jo- ten hintasääntely kohdistuu pääasiassa vain yhteen yritykseen. Matkaviestinverkkojen laskevan liikenteen markkinoilla hintasääntely kohdistuu kaikkiin verkkoyrityksiin. Kiinte- än verkon laskevan liikenteen markkinoilla hintasääntelyn alaisena on tällä hetkellä vain TDC. ERST on tammikuussa 2011 esittänyt laskevan liikenteen hintasääntelyn ulottamis- ta myös keskikokoisiin kiinteän verkon teleyrityksiin (Telenor, Telia ja Colt), mutta näi- den yritysten osalta päätökset on vedetty takaisin ja niihin sovelletaan tällä hetkellä vuonna 2006 annettuja HMV-päätöksiä, joihin ei sisälly hinnoitteluvelvoitteita.47 ERST:n tavoitteena on mahdollisuuksien mukaan käyttää tukkumarkkinoiden sääntelyssä yhdenmukaisia menetelmiä kaikilla säännellyillä markkinoilla. ERST:n mukaan näin voi- daan taata yhdenmukainen hinnoittelu koko arvoketjussa ja turvata tasapainoiset kan- nusteet sekä verkko- että palvelukilpailuun. ERST:n käyttämä pääasiallinen hintasäänte- lymenetelmä on LRAIC, mutta asetetut hinnoitteluvelvoitteet vaihtelevat jonkin verran sekä markkina- että tuotekohtaisesti. Historiallisiin kustannuksiin perustuvaa hinnoittelua sovelletaan pääasiassa vain niihin tuotteisiin, joita ei niiden vähämerkityksellisyyden tai muun syyn takia ole otettu mukaan LRAIC-malliin. Säännelty markkina/tuote HMV-yritys Hintasääntelymenetelmä M1 Pääsy kiinteään televerkkoon tukkutuote TDC Historialliset kustannukset M2 kiinteän verkon nouseva liiken- ne a) nouseva liikenne, tilojen yhteiskäyttö b) muut tuotteet48 TDC a) LRAIC b)Historialliset kust. TDC a) LRAIC b)Historialliset kust. M3 kiinteän verkon laskeva liiken- ne a) laskeva liikenne b) muut tuotteet Telenor, Telia, Colt 2006 päätös voimassa, ei hinnoitteluvelvoitteita 47 ERST on 20.1.2011 asettanut LRAIC-hinnoitteluvelvoitteen Telenorille, Telialle ja Coltil- le. Valitusviranomainen on palauttanut Telenorin ja Telian päätökset ERST:lle uudelleen käsiteltäviksi. ERST on vetänyt takaisin myös Coltia koskevan päätöksen. Yrityksiin so- velletaan toistaiseksi vuoden 2006 HMV-päätöksiä, joissa niille ei ole asetettu hinnoitte- luvelvoitteita. 48 Taulukossa mainitut "muut tuotteet” tarkoittavat niitä tuotteita, joita ei ole mallinnettu LRAIC-mallissa 30 Muut ei hinnoitteluvelvoitteita M4 Tilaajayhteys a)määritellyt tilaajayhteys- tuotteet b) muut tuotteet TDC a) LRAIC b)Historialliset kust. M5 Tukkutason laajakaistayhteys a)määritellyt laajakaista- tuotteet b) muut tuotteet TDC a) LRAIC b)Historialliset kust. M6 Kiinteät yhteydet a) laitetilojen yhteiskäyttö b) määritellyt tuotteet c) muut tuotteet TDC a) LRAIC b)Historialliset kust. c)Historialliset kust. TDC, Telenor, Telia, Hi3G LRAICM7 Matkaviestinverkon laskeva liikenne Barablu (MVNO) Best Practice SMS terminointi TDC, Telenor, Telia, Hi3G LRAIC Taulukko 4. Voimassa olevat hinnoitteluvelvoitteet, Tanska 5.2.1 LRAIC-hinnoittelumallit ERST katsoo, että LRAIC-malli parhaiten edistää kestävän ja tehokkaan kilpailun kehit- tymistä säännellyille markkinoille. Malli varmistaa, ettei HMV-yritys voi sisällyttää tehot- tomasta toiminnasta aiheutuvia kustannuksia säänneltyjen tukkutuotteiden hintoihin. LRAIC-mallin avulla voidaan myös edistää verkkokilpailun syntymistä. Malli perustuu tehokkaan toimijan kustannuksiin, jotka määritellään teoreettisen, opti- maalisen ja tehokkaan verkon sekä modernin teknologian jälleenhankintahintojen perus- teella. Malliin sisältyy lisä, jolla katetaan yhteiset kustannukset. Malliin kuuluva kohtuulli- nen tuotto sijoitetulle pääomalle määritetään WACC-mallin avulla. ERST asettaa LRAIC-mallin perustella säännellyt hinnat etukäteen vuosittain. Seuraavan vuoden hinnat asetetaan edellisen vuoden lokakuun loppuun mennessä. Sekä kiinteän verkon että matkaviestinverkon laskevan liikenteen hintasääntelyyn tullaan tekemään komission suositukseen perustuva muutos. Jatkossa laskevan liikenteen hin- noittelussa ei oteta huomioon yhteisiä kustannuksia tai yleiskustannuksia, vaan hinnat tullaan määrittelemään ns. pure LRIC-mallin mukaisesti vuoden 2013 alusta lukien. 5.2.2 Historiallisiin kustannuksiin perustuva malli Historiallisiin kustannuksiin perustuva hintasääntelymallia käytetään lähinnä niiden tuot- teiden sääntelyyn, joita ei ole mallinnettu LRAIC-mallin avulla. Tässä mallissa kustannuk- sina käytetään HMV-yrityksen kirjanpidon kustannuksia ja pääomien kirjanpitoarvoja. ERST on katsonut, että historiallisiin kustannuksiin perustuva malli on paremmin linjassa pääasiallisen hinnoittelumenetelmän eli LRAIC-mallin kanssa kuin muut vanhan telelain mukaan käytettävissä olleet hinnoittelumenetelmät. Historiallisiin kustannuksiin perustuvia hintoja ei aseteta etukäteen, mutta HMV-yrityksen on toimitettava ERST:lle hinnoittelunsa perusteena olevan kustannuslaskelmat. Tarvitta- essa ERST voi puuttua HMV-yrityksen hinnoitteluun. 31 5.2.3 Vähittäishintaan sidottu malli (retail minus) Vähittäishintaan perustuvassa mallissa säännelty hinta muodostuu HMV-yrityksen vähit- täishinnasta, josta on vähennetty ne kustannukset, jotka eivät ole välttämättömiä tukku- tuotteen tarjoamiseksi. Mallissa ei määritellä tukkutuotteen täsmällistä hintatasoa, vaan se marginaali, joka tulee jäädä säännellyn tukkutuotteen ja sen avulla tarjotun vähittäis- tuotteen väliin. Määritellyn marginaalin tulee kattaa vähittäistuotteen tarjoamisesta ai- heutuvat kustannukset. ERST on katsonut, ettei retail minus –hinnoittelu sovellu laajakaistatukkutuotteen eikä tilaajayhteyksien hinnoittelun valvontaan, koska menetelmä ei edistä verkkokilpailua. Lisäksi retail minus hinta ei perustu tukkutuotteen tuottamisesta aiheutuviin kustannuk- siin, vaan säännelty hinta voi olla kustannuksia suurempi. Näin ollen HMV-yrityksellä olisi mahdollisuus periä kilpailijoilta ylihintaa säännellyistä tukkutuotteista. Retail minus mallia käytetään ensisijaisesti estämään hintaruuvin käyttöä. Retail minus velvoite on ollut käytössä muun muassa kiinteään verkkoon pääsyn tukkutuotteessa (M1) vuoteen 2010 asti. 5.2.4 Kohtuullinen hinnoittelu ERST:n hinnoittelumalleja koskevan määräyksen mukaan kohtuullisen hinnoittelun vel- voitetta asetettaessa voidaan määrätä, HMV-yritys säilyttää hintansa entisellä tasolla määrätyn siirtymäkauden ajan tai että säänneltyjen tuotteiden hintataso määritellään kotimaisten tai ulkomaisten vertailuhintojen perusteella. Kohtuullisen hinnoittelun velvoi- te voidaan asettaa siirtymäkauden ajaksi, kun hintasääntelyssä siirrytään käyttämään aiemmasta poikkeavaa hintasääntelymallia. Kohtuullisen hinnoittelun velvoitetta voidaan soveltaa myös silloin, kun muita hintasääntelymalleja ei voida jonkin tietyn HMV- yrityksen tai säännellyn tuotteen osalta käytännössä soveltaa. Lisäksi kohtuullisen hin- noittelun velvoite voidaan asettaa vähittäismarkkinoilla toimivalle HMV-yritykselle. Tällä hetkellä kohtuullisen hinnoittelun velvoitetta ei ole asetettu millään säännellyllä markkinalla. 5.2.5 Parhaisiin käytäntöihin perustuva hinnoittelu (best practice) Aiemman, vuonna 2011 kumotun telelain mukaan hinnoittelusääntely voitiin perustaa parhaisiin käytäntöihin (best practice). Tällöin hinnat määritellään kyseisen säännellyn tuotteen kotimaisten tai ulkomaisten vertailuhintojen perusteella. Tällä hetkellä voimassa olevissa HMV-päätöksissä best practice –hinnoittelua on sovellettu matkaviestinverkon virtuaaliverkko-operaattori Barablu A/S:n hinnoitteluun. HMV-päätöksen mukaan Best practice -hinnoittelua sovelletaan siihen asti, kunnes virtuaaliverkkoyritysten hinnoitte- luun soveltuva LRAIC-malli on saatu luotua. ERST on HMV-päätöksen antamisen jälkeen todennut, ettei virtuaaliverkkotoiminta sovellu LRIC-mallintamiseen muun muassa sen vuoksi, ettei siitä ei ole saatavilla tarpeeksi tietoja laskennan perusteeksi. Best practice –hinnoittelumalli ei sisälly ERST:n tällä hetkellä voimassa olevaan hinnoitte- lumenetelmiä koskevaan määräykseen. 5.2.6 Hintaruuvin valvontamalli ERST:n pääasiallisesti soveltama hinnoittelun valvontamenetelmä LRAIC ei estä HMV- yritystä soveltamasta hintaruuvia. ERST on tilaajayhteysmarkkinoita koskevassa HMV- päätöksessä49 todennut, että TDC:n tytäryhtiö Telmore on eräässä tarjouskampanjassaan 49 Markedsafgørelse over for TDC på engrosmarkedet for fysisk netværksinfrastrukstur- adgang (marked 4), 1.5.2009 32 syylllistynyt hintaruuvin käyttöön. Mikäli TDC jatkossa soveltaa hintaruuvia pidemmän ajan tai toistuvasti, ERST on ilmoittanut harkitsevansa hintasääntelymallin muuttamista. Varmistuakseen, ettei TDC myy vähittäismarkkinoilla laajakaistapalveluitaan negatiivisel- la marginaalilla, ERST on vuonna 2010 ottanut käyttöön erillisen hintaruuvin valvonta- mallin (konkurrencemarginmodel).50 Mallin avulla määritellään marginaali, joka kilpailevalle teleyritykselle jää, kun se tarjoaa laajakaistapalveluita säänneltyjen tukkutuotteiden avulla. Malli ei perustu yhdenkään olemassa olevan kilpailijan todellisiin kustannuksiin, vaan teoreettisen, kohtuullisen te- hokkaan operaattorin (Reasonably Efficient Operator, REO) kustannuksiin. Mallissa ote- taan kustannuksina huomioon yrityksen oman verkon kustannukset, säänneltyjen tukku- tuotteiden hankkimisesta aiheutuvat kustannukset sekä loppuasiakastuotteiden ja – palveluiden tarjoamisesta aiheutuvat kustannukset. REO:n kustannukset mallinnetaan käyttämällä LRAIC-mallista saatavia kustannustietoja. Palvelun tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia verrataan TDC:n julkisessa hinnastossa oleviin laajakaistatuotteiden hintoihin. Vertailussa on mukana tavanomaisen laajakaista- palvelun (ns. single play) lisäksi paketoituja palveluita (double play ja triple play). Las- kennassa käytettävä excel-malli on saatavilla ERST:n kotisivuilla51. ERST käyttää hintaruuvin valvontamallin tuloksia hyväkseen kiinteän verkon markkinoi- den sääntelyn seurannassa ja kehittämisessä. Mallin tuloksiin on viitattu muun muassa tilaajayhteysmarkkinan uudelleenarviointia koskevassa muistiossa.52 6. Hinnoittelusääntelyn vaikutus markkinoilla Yhtenä selvityksen osa-alueena oli selvittää kussakin maassa sovelletun hinnoittelu- valvonnan vaikutuksia markkinoilla ja kartoittaa mahdolliset telemarkkinoiden hintasään- telyn markkinavaikutuksia koskevat kansallisten viranomaisten tutkimukset tai selvityk- set. Missään selvityksen kohteena olleessa maassa sääntelyviranomainen ei ole tehnyt ni- menomaista erillistä tutkimusta hinnoittelun markkinavaikutuksista. Sääntely- viranomaiset kuitenkin arvioivat hinnoitteluvelvoitteiden vaikutuksia ja tarpeellisuutta HMV-päätöksissään. Sääntelyn jatkamista tai muuttamista koskevissa päätöksissään sääntelyviranomaiset ottavat huomioon käytössä olleiden sääntelykeinojen vaikutukset ja markkinoilla tapahtuneen kehityksen. Yleisesti sääntelyviranomaiset ovat pitäneet tär- keimpien verkkoon pääsyä koskevien tuotteiden hintasääntelyä edelleen perusteltuna ja käytössä olleita hintasääntelymenetelmiä tehokkaina. Kunkin sääntelyviranomaisen hin- tasääntelylle esittämiä perusteluita on käyty läpi edellä. European Competitive Telecommunications Association (ECTA) on analysoinut sääntelyn toimivuutta 22 Euroopan maassa. Viimeisin julkaistu tutkimus koskee vuotta 2009.53 Tutkimuksessa arvioidaan koko sääntelyn kenttää ja siinä on otettu huomioon muun mu- assa sääntelyviranomaisen itsenäisyys ja aktiivisuus sekä markkinoiden kilpailutilanne. Selvityksessä ei käsitellä hintasääntelyn yksityiskohtia. ECTA:n selvityksen mukaan vi- ranomaisen aktiivisuus korreloi markkinoiden toimivuuden kanssa siten, että aktiivinen regulaatio johtaa yleensä parempiin tuloksiin kilpailun ja kuluttajien kannalta. 50 Dokumentation af IT- og Telestyrelsens konkurrencemarginmodel, 30.11.2010. 51 www.itst.dk/tele-og-internetregulering/smp-regulering/konkurrencemarginmodel (vii- tattu 10.2.2012) 52 Marked 4, Udkast til markedsargrænsning af analyse, 30.9.2011 53 ECTA Regulatory Scorecard 2009 33 Wieniläinen sääntelyn taloustieteen instituutti RIRE54 on julkaissut vuonna 2011 tutki- muksen sääntelyn vaikutuksista NGA-investointeihin.55 RIRE on myös antanut lausunnon komissiolle julkisessa kuulemisessa koskien tärkeimpien säänneltyjen tuotteiden hin- tasääntelyssä käytettäviä kustannuslaskentamalleja.56 RIRE:n tutkimuksessa ja lausun- nossa suhtaudutaan varsin kriittisesti hintasääntelyyn. RIRE:n mukaan hintasääntelyllä on negatiivinen vaikutus sekä säänneltyjen yritysten että kilpailijoiden investointihaluk- kuuteen. Tutkimus myös kyseenalaistaa direktiivien taustalla olevan ajatuksen ns. inves- tointitikapuista (ladder of investment) toteamalla, ettei mallin toimivuudelle ole osoitet- tavissa empiiristä näyttöä. Tutkimuksessa ja lausunnossa referoidaan useita viimeaikaisia akateemisia tutkimuksia. RIRE on lausunnossaan viitannut muun muassa Nitschen ja Wiethausin tutkimukseen57, jossa on analysoitu eri sääntelymallien vaikutuksia investoin- tihalukkuuteen ja hyvinvointiin. Tutkimuksen mukaan FAC-hintasääntelymalli, jossa kus- tannukset katetaan kokonaan tai väliaikainen sääntelystä vapauttaminen (regulatory ho- liday) kannustavat parhaiten investointeihin, kun taas riskinjakomallit tuottavat parhaan tuloksen hyvinvoinnin kannalta. LRIC-mallien todettiin tässä tutkimuksessa johtavan pie- nimpiin investointeihin. WIK Consult GmbH:n ECTA:lle tekemässä lausunnossa58 käsitellään tilaajayhteysverkon eri hintasääntelyvaihtoehtojen vaikutuksia NGA-investointeihin ja kilpailevien tele- yritysten toimintaedellytyksiin. Lausunnossa ei analysoida voimassa olevan hinta- sääntelyn markkinavaikutuksia vaan keskitytään tulevien sääntelyvaihtoehtojen arvioin- tiin. Lausunnossa kannatetaan kuparipohjaisen tilaajayhteysverkon hinnoittelua historial- listen tai lyhyen aikavälin lisäkustannusten perusteella. 7. Yhteenveto Hintasääntelyn säädöstaso vaihtelee merkittävästi eri maiden välillä. Iso-Britanniassa ja Tanskassa sääntely on lain tasolla hyvin avointa ja yleisluontoista ja sääntely- viranomaiselle on annettu laajat toimivaltuudet määritellä kulloinkin parhaaksi katso- mansa hintasääntelymenetelmä. Iso-Britannian sääntelyviranomainen OFCOM on antanut vain vähän yleisiä ohjeita soveltamistaan hintasääntelymalleista. Sen sijaan OFCOM täs- mentää hintasääntelyssä sovellettavat menetelmät ja niiden yksityiskohdat kutakin markkinaa koskevassa HMV-päätöksessä. Tanskassa hintasääntelymenetelmät määritel- lään sääntelyviranomaisen antamassa määräyksessä. Ruotsissa hintasääntelymenetelmät kuvataan pääpiirteissään lain tasolla ja sääntelyviranomaisen toimivalta koskee vain kun- kin hintasääntelymenetelmän soveltamisen yksityiskohtia. Kaikkein tiukinta ja yksityis- kohtaisinta laintasoinen sääntely on Saksassa, mutta ehdotettu lainmuutos on tuomassa sääntelyviranomaiselle aiempaa laajemmat toimivaltuudet käyttää myös muita kuin lais- sa määriteltyjä hintasääntelymenetelmiä. 54 Research Institute for Regulatory Economics, Vienna University of Economics and Busi- ness 55 Regulation and Investment in Next Generation Access Networks: Recent Evidence from the European Member States, 2011 56 Comments of the Research Institute for Regulatory Economics on the European Com- mission Questionnaire “For the public consultation on costing methodologies for key wholesale access prices in electronic communications “, 25 November 2011 57 Nitsche, R., Wiethaus, L. (2011), Access regulation and investment in next generation networks – A ranking of regulatory regimes, International Journal of Industrial Organi- zation Vol. 29, 263-272 58 Cost Methodologies and Pricing Schemes to Support the Transition to NGA, selvitys saatavilla osoitteesta http://ectaportal.com/en/upload/File/Reports/WIK_Cost_Methodologies_Final_Report.p df (viitattu 10.2.2012) 34 Raskaimmat hintasääntelyvelvoitteet on kaikissa tutkituissa maissa asetettu suurimmalle valtakunnalliselle HMV-yritykselle. Pienempien teleyritysten sääntelyssä käytetään usein sekä sääntelyviranomaisen että teleyrityksen kannalta kevyempiä keinoja. Esimerkiksi laskevan liikenteen hinnoittelu on sekä Iso-Britanniassa että Ruotsissa sidottu suurim- man HMV-yrityksen säänneltyyn hintaan. Jos pienempien teleyritysten hintoja säännel- lään LRIC-mallilla, kyseinen malli on yhteinen koko markkinalle. Missään tutkitussa maassa ei ole käytössä useita rinnakkaisia teleyrityskohtaisia LRIC-malleja. OFCOMin laajasti käyttämä CCA FAC-malli, joka perustuu nykykäyttöarvoon määriteltyi- hin kokonaiskustannuksiin, on lähinnä Suomessa tällä hetkellä käytössä olevaa hinta- sääntelymenetelmää. OFCOMin mallia ei kuitenkaan ole tiukasti sidottu kirjanpidon pois- toaikoihin. Esimerkiksi tilaajayhteyksien osalta malli perustuu ns. jatkuvasti päivitettä- vään verkkomalliin, jossa poistokustannukset määritetään verkkokomponenttien todelli- sen käyttöiän perusteella. LRIC-hinnoittelu on jossakin muodossa käytössä kaikissa tutkituissa maissa, yleisimmin laskevan liikenteen hinnoittelussa. LRIC-kustannusmallit ovat laajoja ja komplisoituja ja ne on yleensä kehitetty kokonaan tai osittain konsulttien avustuksella. Malleja myös päi- vitetään ja tarkennetaan säännöllisesti. LRIC-mallien soveltaminen vaatii viranomaiselta kykyä ennakoida markkinoiden kehitystä, sillä useat mallien taustalla olevat parametrit perustuvat tulevia vuosia koskeviin ennusteisiin muun muassa liikennemäärien ja tuot- teiden kysynnän kehityksestä. Kaikissa tutkimuksen kohteena olleissa maissa komission suosituksen mukainen laskevan liikenteen pure LRIC –malli, joka ei sisällä yleiskustannuksia on jo otettu käyttöön tai mallin käyttöönottoa valmistellaan. Saksassa menetelmän käyttöönotto vaatii lain muu- toksen, sillä nykyisen TKG:n mukaan LRIC-malliin on sisällytettävä osuus yhteisistä kus- tannuksista. Verkko-omaisuuden arvostamisessa käytetään yleisimmin nykykäyttöarvoa. Kaikki käy- tössä olevat LRIC-mallit ja myös OFCOMin CCA FAC-kustannusmalli perustuvat verkko- omaisuuden nykykäyttöarvoihin. Kaikissa tutkituissa maissa sääntelyviranomaiset katso- vat nykykäyttöarvoihin perustuvan sääntelyn kuvaavan parhaiten kilpailtujen markkinoi- den hintatasoa ja luovan kannusteita sekä HMV-yrityksen että kilpailijoiden verkkoinves- toinneille. Historiallisiin kirjanpidon kustannuksiin perustuva hintasääntelymenetelmä on käytössä Ruotsissa ja Tanskassa. Historiallisiin kustannuksiin perustuvaa hintasääntelyä sovelle- taan niiden tuotteiden sääntelyyn, joita ei mallinneta LRIC-kustannusmallilla joko niiden vähämerkityksellisyyden vuoksi tai koska ne eivät muutoin ominaisuuksiensa vuoksi so- vellu LRIC-mallintamiseen. Lisäksi historiallisiin kustannuksiin perustuvaa sääntelymallia on pidetty Ruotsissa perusteltuna televisio- ja radiolähetyspalveluiden markkinoilla, kos- ka kilpailevien verkkojen rakentaminen ei PTS:n mukaan ole tällä markkinalla todennä- köistä. Säännelty hinta sisältää kaikissa tutkituissa maissa kohtuullisen tuoton sijoitetulle pääo- malle. Kohtuullisen tuoton määrittämisessä käytettävä menetelmä on kaikissa maissa sama. Tuottoprosentit määritellään WACC- ja CAPM-mallien avulla sekä LRIC-malleissa että muissa kustannuksiin perustuvissa hinnoittelumalleissa. Tärkeimpien säänneltyjen tukkutuotteiden hinnat asetetaan etukäteen Saksassa, Tans- kassa ja Iso-Britanniassa. Säännellyt hinnat vahvistetaan vuosittain tai pidemmäksi en- nalta määrätyksi ajanjaksoksi, enimmillään 4 vuoden ajaksi. Yleisimmin hinnat vahviste- taan euromääräisinä. Joillakin markkinoilla, erityisesti laskevan liikenteen sääntelyssä, on käytössä asteittain laskevia hintapolkuja. Hintapolut ovat yleisiä etenkin silloin, kun sääntelyviranomainen muuttaa hinnoittelun sääntelymallia, esimerkiksi tekee muutoksia 35 LRIC-malliin. OFCOM käyttää hintojen ennakkosääntelyssä indeksiin ja tehostamistavoit- teeseen sidottua RPI+/-X hinnoittelua. Ruotsissa HMV-yrityksen hinnoittelua ei vahviste- ta etukäteen. PTS laskee LRIC-mallin mukaiset säänneltyjen tuotteiden kustannukset vuosittain, mutta hinnoittelu on HMV-yrityksen vastuulla ja sillä on hintojen asettamises- sa jonkin verran liikkumavaraa. Iso-Britanniassa OFCOMilla on lakisääteinen velvollisuus tehdä hinnoitteluvelvoitteiden asettamisen yhteydessä myös sääntelyn vaikutusten arviointi. OFCOMin tulee selvittää eri hintasääntelyvaihtoehtojen vaikutuksia markkinatoimijoihin ja arvioida, mikä vaihto- ehdoista on kokonaisuutena arvioiden paras ja aiheuttaa vähiten vahingollisia sivuvaiku- tuksia. Vastaava sääntelyn vaikutusten arviointi sisältyy myös Ruotsin PTS:n tekemiin HMV-päätöksiin. Sääntelyviranomaisilla on erityinen laissa asetettu velvollisuus edistää yhtenäistä hin- tasääntelyä sekä Iso-Britanniassa että Saksassa. Myös Tanskassa ja Ruotsissa sääntely- viranomainen on perustellut asettamiaan hintasääntelyvelvoitteita sääntelyn yhdenmu- kaisuudella. Sekä Tanskassa että Saksassa sääntelyviranomainen kiinnittää erityistä huomiota sään- neltyjen tuotteiden mahdollisesti luomaan hintaruuviin. Tanskassa ERST on kehittänyt hintaruuvin arviointia varten erillisen laskentamallin. Kun sääntelyviranomainen ottaa omatoimisesti huomioon hintaruuvin, riski sääntelyn kilpailua vääristävistä vaikutuksista pienenee. Hintaruuvi on ollut merkittävä kilpailuongelma erityisesti laajakaistamarkkinoil- la. Sekä hinnoittelun tason että hintaruuvin tarkasteluiden keskittäminen sääntelyviran- omaiselle mahdollistaa kokonaisarvioinnin, jossa voidaan paremmin ottaa huomioon koko palveluiden tarjonnan ketju. Tällöin tukkutuotteiden hintasääntelyssä otetaan vahvemmin huomioon myös sääntelyn vaikutukset vähittäismarkkinoille sekä kuluttajien ja käyttäjien näkökulma. Kaikilla tutkituilla sääntelyviranomaisilla on toimivaltaa puuttua HMV-yritysten hinnoitte- luun sekä etu- että jälkikäteen. Niillä on mahdollisuus tutkia HMV-yrityksen hinnoittelua myös takautuvasti.