YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 7 | 2012 Valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointi Suomessa YVA-lain toimivuus kansainvälistä kuulemista koskevien velvoitteiden näkökulmasta Timo Koivurova, Neil Craik, Minna Torkkeli YMPÄRISTÖMINISTERIÖ YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 7 | 2012 Valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointi Suomessa YVA-lain toimivuus kansainvälistä kuulemista koskevien velvoitteiden näkökulmasta Timo Koivurova, Neil Craik, Minna Torkkeli Helsinki 2012 YMPÄRISTÖMINISTERIÖ YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 7 | 2012 Ympäristöministeriö Luontoympäristöosasto Taitto: Marjatta Naukkarinen ja Ainoliisa Miettinen Kansikuva: Seija Rantakallio Julkaisu on saatavana vain internetistä: www.ymparisto.fi/julkaisut Helsinki 2012 ISBN 978-952-11-4006-8 (PDF) ISSN 1796-170X (verkkoj.) ESIPUHE Ensimmäinen kokonaisarviointi vuonna 1994 voimaantulleesta YVA-laista valmistui vuonna 2010. Toimivuusarviointi keskittyi YVA-järjestelmän arviointiin kansallisella tasolla. Siinä ei käsitelty YVA-menettelyn kansainvälistä kuulemista koskevia sään- nöksiä. YVA-lain toimivuuden arviointi on nyt laajennettu kattamaan myös valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat velvoitteet. Valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista on sovittu Espoon sopimuksessa, jonka Suomi ratifioi vuonna 1995 ja se astui voimaan 1997. Suomi kui- tenkin aloitti Espoon sopimuksen soveltamisen jo tätä ennen, jotta tärkeää kokemusta saatiin kansainvälisten YVA-menettelyiden järjestämisestä. Suomen YVA-järjestelmä on kokonaisuudessaan toiminut hyvin kansainvälisissä YVA-menettelyissä. Kansainvälisten kuulemisten korkea lukumäärä kertoo siitä, että valtioiden rajat ylittävät vaikutukset on tunnistettu hyvin. Kansainvälisten YVA- menettelyiden läpiviemisessä on kuitenkin vuosien aikana tullut esiin tiettyjä ongel- makohtia. Keskeisimpiä haasteita ovat ennen kaikkea Espoon sopimuksen mukaisten valtioneuvottelujen järjestäminen ja niiden suhde lupapäätöksentekoon sekä lupa- päätösten toimittaminen säännönmukaisesti kohdeosapuolelle. Ongelmakohtien rat- kaisemiseksi on tässä arvioinnissa esitetty muutamia muutosehdotuksia YVA-lakiin. Ympäristöministeriö tilasi selvityksen YVA-lain toimivuudesta ja mahdollisista kehittämistarpeista kansainvälisten velvoitteiden näkökulmasta Lapin yliopiston Arktisesta keskuksesta. Arvioinnin laatimisesta ovat vastanneet tutkimusprofessori Timo Koivurova Lapin yliopistosta, apulaisprofessori Neil Craik Waterloon yliopis- tosta Kanadasta sekä filosofian maisteri Minna Torkkeli. Työtä ovat ohjanneet neu- votteleva virkamies Seija Rantakallio sekä neuvotteleva virkamies Lasse Tallskog ympäristöministeriöstä. Ympäristöministeriö kiittää tekijöitä asiantuntevasta arvioinnista, joka antaa mi- nisteriölle hyvät lähtökohdat kansainvälisiä YVA-menettelyitä koskevien toiminta- tapojen ja lainsäädännön kehittämiseen. Ympäristöneuvos Saara Bäck 4 Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 5Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 SISÄLLYS Esipuhe ................................................................................................................................3 1 Työn tavoite, sisältö ja aineisto .............................................................................7 1.1 Johdanto ..............................................................................................................7 1.2 Kansainvälisoikeudelliset velvoitteet ..........................................................8 1.2.1 Espoon sopimus ......................................................................................8 1.2.2 Suomen ja Viron välinen YVA-sopimus ..............................................8 1.3 EU-velvoitteet: YVA-direktiivi ......................................................................9 1.4 Valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat säännökset YVA-laissa ...................................................................9 2 Espoon sopimuksen soveltaminen ................................................................ 11 3 Käytännön toiminta kansainvälisessä YVA-menettelyssä ...................15 3.1 Ympäristövaikutusten arviointi – miten tutkia valtion rajat ylittävät vaikutukset? .............................................................18 3.1.1 Arviointiohjelmavaihe .........................................................................18 3.1.2 Kohdeosapuolen osallistuminen ........................................................20 3.1.3 Kohdeosapuolen kansalaisten kuuleminen .....................................20 3.1.4 Yhteysviranomaisen lausunto arviointiohjelmasta ........................21 3.2 Miten kohdeosapuoli ja sen kansalaiset saavat tiedon valtion rajat ylittävistä vaikutuksista ja voivat lausua niistä? ..............22 3.2.1 Ympäristövaikutusten arviointiasiakirjojen pohjalta käytävät valtioneuvottelut ...................................................23 3.3 Päätös – lopullinen päätös ............................................................................24 3.4 Suomi kohdeosapuolena ..............................................................................26 3.4.1 Ilmoitukseen vastaaminen .................................................................28 3.4.2 Ympäristövaikutusten arviointiasiakirjojen pohjalta käytävät neuvottelut ja päätös ............................................28 3.5 Yhteenveto ........................................................................................................29 4 Suomen kansainvälisen YVA-valmiuden parantaminen .......................30 4.1 Ehdotus määräaikojen harkinnanvaraiseksi pidentämiseksi kansainvälisen YVA-menettelyn tapauksissa ..........................................31 4.2 Kansainvälisen ulottuvuuden kirjaaminen Suomen YVA-lakiin ja -asetukseen ............................................................................33 4.3 Miten kohdeosapuoli voi tuoda näkemyksensä arviointiselostukseen ....................................................................................34 4.4 Kohdeosapuolten kanssa käytyjen neuvottelujen huomioon ottaminen lupapäätöksessä ......................................................35 4.5 Lupapäätöksien toimittaminen kohdeosapuolille ...................................36 4.6 Suomen roolin kohdeosapuolena kirjaaminen YVA-lakiin ..................37 Liite. Kansainväliset YVA-menettelyt EU:ssa ..........................................38 Kuvailulehti .....................................................................................................39 Presentationsblad ...........................................................................................40 Documentation page ......................................................................................41 6 Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 7Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 1 Työn tavoite, sisältö ja aineisto 1.1 Johdanto Keväällä 2010 valmistui ympäristöministeriön Suomen ympäristökeskuksella teettä- mä YVA-lainsäädännön toimivuuden arviointi, jossa tarkasteltiin YVA-lainsäädännön ja YVA-menette lyn keskeisiä ominaispiirteitä ja toimivuutta sekä YVA-lain tavoit- teiden toteutumista. Tarkas telu painottui suomalaisen YVA-järjestelmän arviointiin kansallisella tasolla. Ympäristöminis teriön tarkoitus on nyt laajentaa toimivuuden arviointi kattamaan myös YVA-menettelyn kan sainvälistä kuulemista koskevat sään- nökset. Tämä työ on tehty ympäristöministeriön tilauk sesta ja sen tarkoituksena on arvioida YVA-lainsäädännön toimivuutta kansainvälistä kuulemista koskevien velvoitteiden näkökulmasta. Suomen kansainväliset YVA-velvoitteet pohjautuvat Euroopan talouskomission valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointia koskevaan yleissopimuk- seen (Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context, E/ECE/1250), ns. Espoon sopimukseen. Lisäksi EU:n direktiivi tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutuste n arvioinnista (85/377/ETY, jäljempänä YVA-direktiivi) sisältää velvoitteita valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista. Espoon sopimukseen on tehty muutoksia vuosina 2001 ja 2004 ja ym- päristöministeriössä valmistellaan hallituksen esitystä näiden muutosten ratifioimi- seksi. Samassa yhteydessä on tarkoitus tehdä tar vittava tarkistaminen kansainvälistä menettelyä koskeviin säännöksiin. Tätä varten on selvitetty nykyisten kansain välistä kuulemista koskevien säännösten toimivuus ja mahdolliset kehittämistarpeet. Tässä raportissa tarkastellaan miten Espoon sopimusta (ja soveltuvin osin YVA- direktiiviä) on Suomessa sovellettu (luku 2) ja miten Suomen viranomaiset käytän- nössä ovat sopimusta soveltaneet (luku 3). Tätä varten on haastateltu neuvotteleva virkamies Seija Rantakalliota ja neuvotteleva virkamies Lasse Tallskogia ympäristö- ministeriöstä, jotka vastaavat Espoon sopimuksen kehittämisestä ja soveltamisesta Suomessa. Lisäksi haastateltavina ovat olleet yhteysviranomaisen tehtävissä pitkään toimineet yli-insinööri Jorma Aurela työ- ja elinkeinoministeriöstä ja ylitarkastaja Leena Ruokanen Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksesta sekä lupavi- ranomaisen edustajana ympäristöneuvos Mika Seppälä Etelä-Suomen aluehallinto- virastosta. Luvussa kolme pyritään näiden haastattelujen kautta myös tunnistamaan haasteita, joita nämä viranomaiset ovat kohdanneet Espoon sopimuksen soveltami- sessa. Tämä edesauttaa luvussa neljä tehtävää esitystä mahdollisista lainsäädännöl- lisistä muutoksista, joilla Espoon sopimusta ja YVA-direktiiviä voitaisiin nykyistä paremmin toteuttaa. 8 Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 1.2 Kansainvälisoikeudelliset velvoitteet 1.2.1 Espoon sopimus Valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista on sovittu Espoon sopimuk sessa. Sopimuksen osapuolella on oikeus osallistua toisen osapuolen ympäristövaiku tusten arviointimenettelyyn, mikäli arvioitavan hankkeen haitalliset ympäristövaikutukset todennäköisesti kohdistuvat kyseiseen valtioon. Sopimus on allekirjoitettu Espoossa 1991. Suomi ratifioi sopimuksen 1995, ja se astui voi maan 1997. Vuoden 2011 syyskuun loppuun mennessä sopimusosapuolia oli 45. Lisäksi Euroopan unioni on Espoon sopimuksen osapuoli. Espoon sopimuksen voimaantulon jälkeen siihen on tehty kaksi sopimusmuutosta 2. ja 3. osapuoliko- kouksessa vuosina 2001 ja 2004. Suomessa sopimuksen velvoitteet on toimeenpantu YVA-lainsäädännön kansain- välistä kuu lemista koskevilla säännöksillä (YVAL 14–15 §) ja asetuksella valtioiden rajat ylittävien ym päristövaikutusten arviointia koskevan yleissopimuksen voimaan- saattamisesta (SopS 67/1997). Espoon sopimukseen liitetyn strategista ympäristöarviointia koskevan lisäpöytä- kirjan (ns. SEA-pöytäkirjan) mukaan valtioiden välinen yhteistyö on tarpeen myös silloin, kun suunnitel malla tai ohjelmalla todennäköisesti on merkittäviä valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia. SEA-pöytäkirja hyväksyttiin ylimääräisessä osapuolikokouksessa (Environment for Europe -kokouksen yhteydessä) Kievissä 2003, ja se tuli kansainvälisesti voi maan 11.7.2010. Vuonna 2011 syyskuun loppuun mennessä pöytäkirjan osapuolia oli 23, mukaan lukien Euroopan unioni. Suomi oli ensimmäinen pöytäkirjan ratifioinut valtio. SEA-pöytäkirjan ensimmäinen osapuo- likokous järjestettiin kesäkuussa 2011 Genevessä. 1.2.2 Suomen ja Viron välinen YVA-sopimus Espoon sopimuksen lisäksi Suomella on kahdenvälinen valtion rajat ylittävien ympäristövai kutusten arviointia koskeva sopimus Viron kanssa. Sopimus on tehty 21.2.2002 kahdenkeski sen yhteistyön tehostamiseksi ympäristövaikutusten arvioin- nissa. Suomen tasavallan halli tuksen ja Viron tasavallan hallituksen välinen sopimus valtioiden rajat ylittävien ympäristö vaikutusten arvioinnista (SopS 51/2002) tuli voimaan 6.6.2002. Suomen ja Viron välisen YVA-sopimuksen velvoitteet hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista vastaavat pitkälti Espoon sopimusta. Lisäksi sovit- tiin ympäristövaikutusten arviointikomission perustamisesta. Kumpikin osapuoli on nimennyt komissioon kuusi jäsentä, puheenjohtaja mukaan lukien. Sekä Suomen että Viron puolelta komission puheenjohtajina toimivat maiden ympäristömi nisteriöiden edustajat ja jäseninä edustajat alueellisista ympäristöviranomaisista (Suomessa Kaak- kois-Suomen, Uudenmaan sekä Varsinais-Suomen ELY-keskuksista). Komissio ko- koontuu vähin tään kerran vuodessa. Komissiolla on neuvonantajan rooli, ja se toimii ennen kaikkea tietojen vaihtamiseksi. Suomen ympäristöministeriö ja Ruotsin ympäristönsuojeluvirasto (Naturvårds- verket) ovat valmistelleet suositusluonteista toimintatapa-asiakirjaa valtion rajat ylittävien YVA-menettelyjen järjestämisestä Suomen ja Ruotsin välillä. 9Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 1.3 EU-velvoitteet: YVA-direktiivi EU:n ympäristövaikutusten arviointia koskeva lainsäädäntö hankkeiden osalta koostuu neu voston direktiivistä tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympä- ristövaikutusten arvi oinnista 85/377/ETY, annettu 27.6.1985 sekä sen muutoksista (neuvoston direktiivi 97/11/EY, annettu 3.3.1997, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/35/EY, annettu 26.5.2003 sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/31/EY, annettu 23.4.2009). YVA-direktiivin 7 artiklassa säädetään ympäristövaikutusten arvioinnista tilan- teessa, jossa hankkeella on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia toisessa jäsenvaltiossa. Hanketta koskevasta lupamenettelystä ja siihen liittyvistä velvoitteista myös kansainvälisen kuulemisen tilanteessa säädetään artikloissa 8 ja 9. Mahdollisista rajoituksista tietojen luovut tamisesta toiselle jäsenvaltiolle säädetään artiklassa 10 sekä muutoksenhausta artiklassa 10a. 1.4 Valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevat säännökset YVA-laissa Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annettu laki (468/1994, jäljempänä YVA- laki) ja sen nojalla annettu valtioneuvoston asetus ympäristövaikutusten arviointi- menettelystä (nykyisin valtioneuvoston asetus ympäristövaikutusten arviointime- nettelystä 713/2006, jäljempänä YVA-asetus) tulivat voimaan 1.9.1994. YVA-lailla ja -asetuksella on toimeenpantu YVA-direktiivi muutoksineen sekä Espoon sopimus. YVA-lakia ja -asetusta on muutettu kaksi kertaa YVA-direktiivin muutosten takia, vuosina 1999 ja 2006. Lisäksi YVA-lainsäädäntöön on tehty vähäisempiä, luonteeltaan teknisiä muutoksia vuosina 1995, 1999, 2004, 2005 ja 2009. Valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointia koskevia pykäliä 14 ja 15 muutet tiin vuonna 1999 niin, että ympäristöministeriön velvoite pyytää ulko- asiainministeriöltä lau sunto toiselle valtiolle ilmoittamisesta korvattiin velvoitteella toimittaa toiselle valtiolle an nettava ilmoitus tiedoksi ulkoasianministeriölle. Vuonna 2006 pykälää 14 muutettiin uuden perustuslain edellyttämällä tavalla, ja asetuksen valtioiden välistä arviointimenettelyä koske vat säännökset siirrettiin lakiin. 10 Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 3 luku Valtioiden rajat ylittävät ympäristövaikutukset 14 § Kansainväliset tehtävät Tämän lain säännöksiä ympäristövaikutusten arviointimenettelystä sovelle- taan myös, jos Suomea velvoittavan kansainvälisen sopimuksen toimeenpano edellyttää, että Suomessa toteutettavan hankkeen ympäristövaikutusten arviointimenettely järjestetään yhteistyössä toisen valtion kanssa. Ympäristöministeriö huolehtii 1 momentissa tarkoitetun sopimuksen mukaisista ympäristövaikutusten arviointiin liittyvistä ilmoitus- ja neuvottelutehtävistä. Jos hankkeella on todennäköisesti toisen valtion lainkäyttövaltaan kuuluvalla alueella ilmeneviä merkittäviä ympäristövaikutuksia, yhteysviranomaisen on toimitettava arviointiohjelma viipymättä ympäristöministeriölle edellä tarkoi- tetun sopimuksen mukaista toiselle valtiolle ilmoittamista varten. Ympäristö- ministeriö toimittaa toiselle valtiolle annettavan ilmoituksen tiedoksi ulko- asiainministeriölle. Ilmoituksesta on käytävä ilmi erityisesti: 1) tiedot hankkeesta; 2) tiedot mahdollisesti valtioiden rajat ylittävistä ympäristövaikutuksista; 3) tiedot arviointimenettelystä ja hankkeen toteuttamisen kannalta olennaisesta päätöksestä; sekä 4) kohtuullinen määräaika, jonka kuluessa viranomaisten, kansalaisten ja yhteisöjen mahdolliset ilmoitukset osallistumisesta arviointimenettelyyn on toimitettava ympäristöministeriölle. 15 § Kansainvälinen kuuleminen Ympäristöministeriön tai sen määräämän viranomaisen on varattava 14 §:n 1 momentissa tarkoitettujen sopimusten osapuolena olevan valtion viranomai- sille sekä luonnollisille henkilöille ja yhteisöille tilaisuus osallistua tämän lain mukaiseen arviointimenettelyyn, jos tässä laissa tarkoitetun hankkeen ympä- ristövaikutukset todennäköisesti ilmenevät kyseisen valtion alueella. 11Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 2 Espoon sopimuksen soveltaminen Ympäristöministeriö on Espoon sopimuksen toimivaltainen viranomainen Suomes- sa, ja vastaa sopimuksen toimialaan kuuluvista tehtävistä. Ahvenanmaalla ei ole itsenäistä asemaa Espoon sopimuksen osapuolena eikä omaa Espoon sopimuksen yhteystahoa (focal point/point of contact for notification), vaan sen osallistuminen sopimuksen mukaisiin kansainvälisiin YVA-menettelyihin tapahtuu ympäristömi- nisteriön kautta. Espoon sopimusta on sovellettu Suomessa jo ennen sen voimaantuloa vuonna 1997. Ensimmäinen hanke, johon sopimusta sovellettiin, oli Vuotoksen tekoallas, josta notifioitiin Ruotsia vuonna 1995. Hankkeen YVA-menettelyssä Espoon sopi- musta noudatettiin kuitenkin vain soveltuvin osin, ja hanke on tästä syystä rajattu pois tämän selvitystyön piiristä. Sen sijaan mukana tarkastelussa on kaksi hanketta (Tornion terästehtaan laajennus ja Imatran kaasuvoimalaitos), joiden YVA-menettelyt käynnistyivät vuonna 1996, eli myös ennen Espoon sopimuksen voimaantuloa. Vuoden 2010 loppuun mennessä Espoon sopimusta oli sovellettu 38 hankkeen YVA-menettelyyn. Luettelo hankkeista on liitteenä 1. Suomi on ollut aiheuttajaosa- puolena 22 hankkeessa ja kohdeosapuolena 17 hankkeessa, yhdessä hankkeessa (Itämeren kaasuputkihanke) Suomi on ollut sekä aiheuttaja- että kohdeosapuolena. Tarkastelussa on mukana Ruotsin Forsmarkin ydinvoimalan tehonkorotushanke, jonka YVA-menettelyyn Suomi ei osallistunut järjestetyn lausuntokierroksen perus- teella. Mukana on myös Lappeenrannan jätevedenpuhdistamohanke, josta lähetettiin ilmoitus Venäjälle, mutta jonka YVA-menettelyyn Venäjä ei osallistunut. Venäjä ei ole Espoon sopimuksen osapuoli; se on allekirjoittanut sopimuksen, mutta ei ole ratifioinut sitä. Suomen soveltamiskäytäntö kuitenkin on ollut sellainen, että Venä- jälle ilmoitetaan kaikista hankkeista, joilla on todennäköisesti merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia Venäjän alueelle. YVA-menettelyjen vireilletulossa on ollut huomattavaa vuotuista vaihtelua, mutta 2000-luvun puolivälistä lähtien trendi on ollut selvästi nouseva. Huomionarvoista on myös se, että sopimuksen voimaantulon alkuaikoina Suomi osallistui muutamiin tois- ten valtioiden YVA-menettelyihin soveltamiskokemuksen saamisen vuoksi, ja pyysi aiheuttajaosapuolilta tietoja hankkeen ympäristövaikutusten arvioinnista, vaikka katsoikin, ettei hankkeella todennäköisesti ole merkittäviä rajat ylittäviä vaikutuksia Suomeen. Kesäkuussa 2010 oli yhtä aikaa käynnissä yhteensä 17 hanketta (YVA- tai lupame- nettelyvaiheessa), joihin sovelletaan Espoon sopimusta. Kansainvälisten YVA-menet- telyjen määrän kasvu näkyy myös ympäristöministeriön lisääntyneenä työmääränä. Viime vuosina Espoon sopimuksen mukaiset velvoitteet ovat vieneet suuren osan YVA-asioiden hoidon resursseista. Merkittävä vaikutus työmäärään on ollut eri- tyisesti Itämeren kaasuputkihankkeen (Nord Stream) sekä ydinenergiahankkeiden (TVO, Fortum, Fennovoima ja Posiva) laajoilla kansainvälisillä YVA-menettelyillä vuosina 2006–2010. 12 Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 Vuoden 2010 loppuun mennessä päättyneiden kansainvälisten YVA-menettelyjen keskimääräinen kesto on ollut 16 kk Suomen ollessa aiheuttajaosapuolena ja 17 kk Suomen ollessa kohdeosapuolena. Kesto on laskettu notifioinnista yhteysviran- omaisen selostuslausuntoon (Suomi aiheuttajaosapuolena) ja notifioinnista Suomen arviointiselostusta koskevaan vastaukseen (Suomi kohdeosapuolena). Kaikkien vuo- sina 1995–2009 päättyneiden kansallisten YVA-menettelyjen vireilläoloajan keskiarvo on 14,5 kk (YVA-lainsäädännön toimivuusarviointi 2010). Espoon sopimuksen mu- kainen prosessi jatkuu kuitenkin vielä yhteysviranomaisen annettua lausuntonsa. Osassa hankkeista kohdemaille toimitetaan annettujen kommenttien perusteella lisäselvityksiä tai vastauksia. Myös hanketta koskeva lopullinen päätös tulee toimittaa kohdeosapuolelle. Lupamenettelyjen käynnistymisessä ja niiden kestossa on huomat- tavaa vaihtelua. Lopullinen päätös hankkeista, joissa Suomi on ollut aiheuttajaosa- puolena, on annettu 6 kk–5 vuotta yhteysviranomaisen selostuslausunnon jälkeen (ydinenergiahankkeiden lupaprosessien ollessa erityisen pitkiä). Keskimäärin Espoon sopimuksen mukaisen prosessin, ilmoituksesta lopullisen päätöksen toimittamiseen, voidaan arvioida kestävän kokonaisuudessaan noin 2,5 vuotta Suomen ollessa aiheut- tajaosapuolena. Suomen ollessa kohdeosapuolena Espoon sopimuksen mukaiseen prosessiin kuluu päättyneiden YVA-menettelyjen perusteella vajaa 1,5 vuotta. Mikäli päätösten toimittaminen aiheuttajaosapuolten taholta tehostuu tulevaisuudessa, on oletettavaa, että Espoon prosessin keskimääräinen kesto tulee kohdeosapuolenakin olemaan lähempänä 2,5 vuotta. Espoon sopimuksen mukaisia tehtäviä on hoitanut ympäristöministeriössä ker- rallaan 1–3 henkilöä. Ylivoimaisesti suurin osa kansainvälisistä YVA-menettelyistä, joissa Suomi on ollut osallisena aiheuttaja- tai kohdeosapuolena, on käyty Ruotsin kanssa. Seuraavaksi eniten yhteisiä menettelyjä on muiden naapurimaiden, eli Viron, Venäjän ja Nor- jan, kanssa. Suomen lukuisat ydinenergiahankkeet näkyvät Suomen hankkeisiin osallistuneiden maiden laajana joukkona, Itävallan ollessa kaukaisin Suomen YVA- menettelyyn osallistunut maa (taulukko 1). Kuva 1. Suomessa vuoden 2010 loppuun mennessä vireille tulleet kansainväliset YVA-menettelyt. 0 1 2 3 4 5 6 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 Kansainväliset YVA-menettelyt 1996–2010 Kohteena (kpl) Aiheuttajana (kpl) 13Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 Taulukko 1. Espoo-hankkeissa mukana olleet maat. Taulukossa on esitettynä kuinka monta kertaa kukin maa on osallistunut Suomen YVA-menettelyyn ja kuinka moneen toisen maan YVA-menet- telyyn Suomi on osallistunut. Yhtä hanketta voi näin ollen koskea useampi osallistuminen (useita aiheuttaja- ja/tai kohdeosapuolia). Muiden maiden osallistuminen Suomen YVA-menettelyyn (kpl) Suomen osallistuminen muiden maiden YVA-menettelyihin (kpl) Ruotsi 18 11 Viro 7 3 Venäjä 4 2 Norja 4 Liettua 4 1 Saksa 4 4 Itävalta 3 Puola 2 1 Tanska 1 4 Latvia 1 Kansainväliset YVA-menettelyt, joissa Suomi on ollut mukana koskevat pääosin energian tuotantoon ja siirtoon liittyviä hankkeita (taulukko 2). Neljännes hankkeista, joissa Suomi on ollut aiheuttajaosapuolena, on ydinenergiahankkeita. Seuraavaksi eniten on tuulivoimahankkeita (kuva 2). Suurin osa muiden maiden YVA-menette- lyistä, joihin Suomi on osallistunut, koskee erilaisia energian tuotannon hankkeita sekä merenalaisten kaasuputkien rakentamista (kuva 3). Taulukko 2. Taulukossa on esitettynä hanketyypeittäin ne YVA-menettelyt, joissa Suomi on ollut osallisena aiheuttaja- ja/tai kohdeosapuolena. Espoo-hankkeet, joissa Suomi aiheuttajana (kpl) Espoo-hankkeet, joissa Suomi kohteena (kpl) Ydinenergia 5 2 Tuulivoima 4 3 Muu energian tuotanto 2 3 Ydinjätehuolto 2 1 Metalliteollisuus 2 Satamat ja väylät 2 1 Sähkölinjat 1 Vesihuolto 1 Kaasuputket 1 3 Luonnonvarojen otto 1 Kaivosteollisuus 2 Liikenne 2 Suomi on selkeästi ollut aktiivinen Espoon sopimuksen soveltajana. Tämä käy ilmi myös EU:n komission vuonna 2009 julkaisemasta raportista, jossa selvitettiin jäsen- valtioiden läpikäymät kansainväliset YVA-menettelyt (ks. liite sivulla 38). 14 Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 Ydinenergia 24 % Tuulivoima 19 % Muu energian tuotanto 9 % Ydinjätehuolto 9 % Metalliteollisuus 9 % Satamat ja väylät 10 % Sähkölinjat 5 % Vesihuolto 5 % Kaasuputket 5 % Luonnonvarojen otto 5 % Kansainväliset YVA-menettelyt Suomi aiheuttajana Kuva 2. Espoon sopimuksen hankeluetteloa mukaillen hanketyypeittäin esitettynä hankkeet, joiden YVA-menettelyissä Suomi on ollut aiheuttajaosapuolena (1996 –2010). Ydinenergia 12 % Tuulivoima 17 % Muu energian tuotanto 17 % Ydinjätehuolto 6 % Kaivosteollisuus 12 % Satamat ja väylät 6 % Liikenne 12 % Kaasuputket 18 % Kansainväliset YVA-menettelyt Suomi kohteena Kuva 3. Espoon sopimuksen hankeluetteloa mukaillen hanketyypeittäin esitettynä hankkeet, joiden YVA-menettelyssä Suomi on ollut kohdeosapuolena (1996–2010). 15Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 3 Käytännön toiminta kansainvälisessä YVA-menettelyssä Espoon sopimus harmonisoi vain vähän sopimusosapuolten kansallisia YVA-me- nettelyjä. Toisin sanoen, sopimus hyväksyy sen, että sopimuksen velvoitteita so- velletaan sen mukaan, minkälainen kunkin osapuolen kansallinen YVA-menettely on. Tämä on havaittavissa hyvin mm. määritelmässä siitä, milloin kansainvälinen YVA-menettely tulee aloittaa. Artiklan 3.1 mukaan aiheuttajaosapuoli on velvollinen aloittamaan kansainvälisen YVA-menettelyn ilmoittamalla ehdotetusta hankkees- ta kaikille sopimuspuolille, joiden se katsoo saattavan joutua kohdeosapuoleksi. Ajankohta tälle on artiklan 3.1 mukaan ”mahdollisimman aikaisin ja viimeistään silloin kun se tiedottaa hankkeesta omille kansalaisilleen”. Jos siis aiheuttajaosapuo- len kansallinen YVA-järjestelmä velvoittaa tiedottamaan ehdotetusta hankkeesta sen omille kansalaisille ns. scoping vaiheessa (Suomessa arviontiohjelma), tämä on myös määräaika ilmoituksen tekemiselle toiselle valtiolle. Jos aiheuttajaosapuolen YVA-järjestelmä tiedottaa ehdotetusta hankkeesta kansalaisille vasta varsinaisten ympäristövaikutusten arviointitutkimusten valmistuttua, se on velvollinen vasta tällöin aloittamaan kansainvälisen YVA-menettelyn ilmoittamalla kohdeosapuolille. Suomen kaksivaiheisessa YVA-järjestelmässä tiedottaminen kansalaisille tapahtuu jo varhain arviointiohjelmavaiheessa. YVA-lain 8 §:n mukaan: Hankkeesta vastaavan on toimitettava arviointiohjelma yhteysviranomaiselle suun- nittelun mahdollisimman varhaisessa vaiheessa hankkeen muu valmistelu huomioon ottaen. Arviointiohjelman sisällöstä ja rakenteesta säädetään tarkemmin valtioneuvos- ton asetuksella. Ja 8a §:n mukaan: Yhteysviranomaisen on huolehdittava arviointiohjelman tiedottamisesta kuuluttamalla siitä viipymättä vähintään 14 päivän ajan hankkeen todennäköisen vaikutusalueen kuntien ilmoitustauluilla siten kuin julkisista kuulutuksista annetussa laissa säädetään. Kuulutus on lisäksi julkaistava sähköisesti ja ainakin yhdessä hankkeen vaikutusalu- eella yleisesti leviävässä sanomalehdessä. Kuulutuksen sisällöstä säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Myös hankkeen kuulutuksessa kotimaassa on oltava maininta siitä, että hankkeeseen sovelletaan valtioiden välistä arviointimenettelyä (YVAA 11 §), kuten YVA-direktiivin artiklassa 6.2 edellytetään. Jos kyseessä on yksittäistapauksessa tehtävä päätös ar- viointimenettelyn (YVA-menettely) soveltamisesta, menettely tapahtuu YVA-lain 6 §:n mukaisesti. Espoon sopimusta ja YVA-direktiiviä ei luonnollisesti sovelleta kaikkiin ehdotettui- hin hankkeisiin sopimusosapuolien ja jäsenvaltioiden alueilla. Espoon sopimus mää- rittelee artiklassaan 3.1 ne kriteerit, joiden pohjalta kansainvälinen YVA-menettely 16 Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 soveltuu ehdotettuun hankkeeseen ja aiheuttaa velvollisuuden aiheuttajaosapuolelle ilmoittaa kohdeosapuolelle: Jos I liitteessä luetellulla ehdotetulla hankkeella on todennäköisesti valtioiden rajat ylittäviä merkittäviä haitallisia vaikutuksia, aiheuttajaosapuoli ilmoittaa 5 artiklan mukaisia riittäviä ja tehokkaita neuvotteluja varten I liitteessä mainitusta ehdotetusta hankkeesta kaikille sopimuspuolille, joiden se katsoo saattavan joutua kohdeosapuo- leksi, mahdollisimman aikaisin ja viimeistään silloin kun se tiedottaa hankkeesta omille kansalaisilleen. Espoon sopimuksen artiklan 2.4 mukaan aiheuttajaosapuolen tulee varmistaa, että kohdeosapuolille ilmoitetaan I liitteessä mainituista, todennäköisesti merkittäviä valtioiden rajat ylittäviä haitallisia vaikutuksia aiheuttavista ehdotetuista hankkeista. Tämän lisäksi niiden hankkeiden osalta, jotka eivät sisälly I liitteeseen (hankeluettelo) toimitaan artiklan 2.5 mukaan seuraavasti: Asianosaisen sopimuspuolen aloitteesta asianosaiset sopimuspuolet käyvät keskus- teluja siitä, aiheuttaako joku tai jotkut ehdotetut hankkeet, joita ei mainita I liitteessä, todennäköisesti merkittäviä valtioiden rajat ylittäviä haitallisia vaikutuksia sekä siitä, olisiko niitä tämän vuoksi käsiteltävä niin kuin se tai ne olisi lueteltu kyseisessä liit- teessä. Asianosaisten sopimuspuolten ollessa asiasta yhtä mieltä, kyseistä hanketta tai hankkeita käsitellään kuten I liitteessä mainittuja. Yleiset ohjeet merkittävien haitallisten vaikutusten tunnistamisperusteiksi annetaan liitteessä III. Mikäli sopimuspuoli katsoo, että I liitteessä mainitun ehdotetun hankkeen aiheutta- mat merkittävät valtioiden rajat ylittävät haitalliset vaikutukset kohdistuvat siihen, eikä aiheuttajaosapuoli ole tehnyt ilmoitusta tästä hankkeesta, kohdeosapuoli voi jopa yksinään viedä aiheuttajaosapuolen selvitystoimikuntaan artiklan 3.7 mukaisesti. Tä- tä samaa mahdollisuutta kohdeosapuolella ei ole sellaisten ehdotettujen hankkeiden suhteen, jotka eivät ole liitteessä I. Kuten edellä on mainittu, kohdeosapuolella on näi- den osalta oikeus käydä asiasta keskusteluja artiklan 2.5 mukaisesti. YVA-direktiivin artikla 9.1 sisältää paljon selkeämmän ilmoittamisvelvollisuuden: Jos jäsenvaltion tiedossa on, että tietyllä hankkeella on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia toisessa jäsenvaltiossa tai jos jäsenvaltio, johon todennäköises- ti kohdistuu merkittävä vaikutus, niin vaatii, sen jäsenvaltion, jonka alueella hanke aiotaan toteuttaa, on toimitettava sille jäsenvaltiolle, johon vaikutus kohdistuu, mah- dollisimman pian ja viimeistään silloin, kun se tiedottaa asiasta omille kansalaisilleen, muun muassa… YVA-direktiivi takaa kohdeosapuolelle paljon selkeämmän oikeuden saada kansain- välinen YVA-menettely aloitetuksi, koska jos se niin vaatii, aiheuttajaosapuolen tulee aloittaa kansainvälinen YVA-menettely ilmoituksella. Suomen YVA-lakiin on kirjattu säännös, joka perustuu selkeästi enemmän Espoon sopimukseen kuin YVA-direktiivin kohdeosapuolta ”suosivampaan” muotoiluun. Suomen YVA-lain 14 § säätää, että: Jos hankkeella on todennäköisesti toisen valtion lainkäyttövaltaan kuuluvalla alueel- la ilmeneviä merkittäviä ympäristövaikutuksia, yhteysviranomaisen on toimitettava arviointiohjelma viipymättä ympäristöministeriölle edellä tarkoitetun sopimuksen mukaista toiselle valtiolle ilmoittamista varten. Ympäristöministeriö toimittaa toiselle valtiolle annettavan ilmoituksen tiedoksi ulkoasiainministeriölle. 17Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 Käytännössä Espoon sopimuksen mukainen prosessi alkaa, kun hankkeen yhteys- viranomainen ottaa yhteyttä ympäristöministeriöön ja kertoo vireille tulevasta hankkeesta, jolla mahdollisesti on valtioiden rajat ylittäviä haitallisia ympäristö- vaikutuksia. Tämä velvoite yhteysviranomaiselle on kirjattu myös YVA-asetukseen (5.3 §), jossa yhteysviranomaiselle (elinkeino- liikenne- ja ympäristökeskukselle tai työ- ja elinkeinoministeriölle) asetetaan velvoite: ”3) toimittaa tarvittaessa ympäristö- ministeriölle tiedot hankkeesta ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 14 §:n 2 momentissa tarkoitettua toiselle valtiolle ilmoittamista varten”. Suomen käytäntö kansainvälisen YVA-menettelyn aloittamisessa on joustava. Mikäli toiselle maalle ilmoittamisen tarve on selvä, yhteysviranomainen ilmoittaa YVA-menettelyn käynnistymisestä sekä toimittaa arviointiohjelman ja kansainvälistä kuulemista varten tarvittavat käännökset (arviointiohjelman lyhennelmä/tiivistelmä tai koko ohjelma) virallisella kirjeellä ministeriöön. Tässä vaiheessa ympäristöminis- teriö ja yhteysviranomainen keskustelevat suoraan YVA-menettelyn aikataulusta, materiaalien toimittamisesta ja tarvittavista käännöksistä. Ennen varsinaisen ilmoi- tuksen lähettämistä, ympäristöministeriö on yleensä yhteydessä kohdeosapuolen tai -osapuolien yhteystahoihin, ja informoi käynnistyvästä YVA-menettelystä sekä tulossa olevasta ilmoituksesta. Keskustelua käydään alustavasta aikataulusta sekä hankkeen ominaispiirteistä. Tämän tyyppinen ennakoiva yhteydenotto on vakio- käytäntö erityisesti pohjoismaiden välisessä yhteistyössä. Ilmoitus on lähetettävä kohdeosapuolelle viimeistään, kun arviointiohjelma kuulutetaan kotimaassa. Mikäli ilmoituskynnyksen ylittymisestä ei ole varmuutta, käydään ensin keskuste- lu hankkeen mahdollista rajat ylittävistä vaikutuksista ja ilmoituksen tarpeesta hank- keen yhteysviranomaisen ja ministeriön välillä. Ministeriö voi myös olla yhteydessä mahdolliseen kohdeosapuoleen, ja tiedustella heidän näkökantaansa ilmoituksen tarpeeseen olemassa olevan tiedon perusteella. Mikäli ilmoituskynnyksen ylittymistä ei voida sulkea pois, ilmoitus lähetetään, jolloin mahdollinen kohdeosapuoli voi itse tehdä päätöksen osallistumisesta. Tämä käytäntö on linjassa YVA-direktiivin artiklan 7.1 kanssa. Ydinenergiahankkeissa yhteysviranomaisena toimivan työ- ja elinkeinoministe- riön virkamiehen mukaan ydinenergiahankkeissa käytäntönä on lähettää ilmoitus tietyille kohdeosapuolille, vaikka olisi päädytty siihen, ettei valtion rajat ylittäviä vaikutuksia aiheudu (käytetyn polttoaineen loppusijoituslaitokset). Tämä on perus- teltua, koska riskin tai vaaran tunne ydinvoimalahankkeissa on todellinen monille ihmisille. Toisaalta ilmoittamisessa pitäisi kuitenkin olla jonkinlainen kynnys. Esi- merkiksi ydinjätteen loppusijoittamisen suhteen on perusteetonta ilmoittaa, jos edes teoreettista riskiä valtion rajat ylittävälle ympäristövaikutukselle ei ole olemassa (vähä- ja keskiaktiivisen ydinjätteen loppusijoituslaitokset). Yhteysviranomaisen mukaan päätettäessä arviointimenettelyn tapauskohtaisesta soveltamisesta YVA-lain 6.1 §:n mukaan, olisi hyvä, jos kyseiseen momenttiin kirjat- taisiin erikseen neuvottelut toisten valtioiden viranomaisten kesken niissä tapauksis- sa, joissa ilmoituskynnys voi ylittyä rajat ylittävien vaikutusten takia. Nykyisellään yhteysviranomaisen mukaan laki sisältää tämän implisiittisesti, mutta sen ulottuvuus naapurivaltion viranomaisiin saattaa käytännössä unohtua. Asianomainen kohta kuuluu ”...Ennen päätöksentekoa on arviointimenettelyn tarpeesta käytävä riittävät neuvottelut asianomaisten viranomaisten kesken ja hankkeesta vastaavalle on varat- tava tilaisuus tulla kuulluksi asiassa”. Kohdeosapuolten määrittelyssä on tapahtunut kehitystä sopimuksen voimas- saolon aikana. Merkittävin tekijä on Itämeren alueellisen yhteistyön vahvistumi- nen (Espoon sopimuksen alainen yhteistyöryhmä Baltic Sea subregion). Esimerkiksi ydinenergiahankkeissa 1990-luvun lopulla ilmoitus lähetettiin vain lähimmille naa- pureille (Olkiluoto 3/Ruotsi, Loviisa 3/Viro ja Venäjä). 2000-luvun lopun ydinener- giahankkeissa ilmoitus lähetettiin kaikille Itämeren maille ja Norjalle. Näiden lisäksi 18 Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 Itävalta pyysi Suomelta ilmoitusta, ja tuli mukaan ko. ydinvoimalahankkeiden YVA- menettelyihin niiden jo käynnistyttyä. Ydinenergiahankkeiden yhteysviranomaisen mukaan tämä oli tärkeä kehitysvaihe kansainvälisessä YVA-menettelyssä. Hänen mielestään ilmoitettavien piiriä ei saa myöskään laajentaa liiallisuuksiin. 3.1 Ympäristövaikutusten arviointi – miten tutkia valtion rajat ylittävät vaikutukset? Suomen YVA-menettely käynnistyy, kun hankkeesta vastaava YVA-lain 8 §:n mukai- sesti toimittaa arviointiohjelman yhteysviranomaiselle. Yhteysviranomaisen edustaja totesi, että yhtenä mahdollisuutena voisi olla käytäntö, jossa kohdeosapuoli osallistet- taisiin hankkeen suunnitteluun jo ennen varsinaisen Suomen YVA-menettelyn käyn- nistymistä. Tämä on lainsäädännöllisesti mahdollista, mutta edellyttää, että hank- keesta vastaava on valmis tähän lisämenettelyyn. Tällaisessa tapauksessa hankkeesta vastaava voi esimerkiksi perustaa ohjausryhmän, joka koostuu kummankin valtion eri osallistujatahoista. Tällä tavoin myös kohdeosapuolen yleisö pääsisi vaikuttamaan hyvin varhaisessa vaiheessa siihen, mitkä asiat tulisi rajan toisella puolella tutkia. 3.1.1 Arviointiohjelmavaihe Suomen kaksivaiheinen YVA-järjestelmä soveltuu erityisen hyvin Espoon sopimuk- sen mukaiseen menettelyyn. Koska Suomen YVA-menettely sisältää arviointiohjel- mavaiheen, myös kansainvälinen YVA-menettely kohdeosapuolten kanssa käynnis- tyy varhaisessa vaiheessa. Aikainen informoiminen auttaa kohdeosapuolta ja sen kansalaisia ymmärtämään, minkälaisesta hankkeesta ja millaisista vaikutuksista on kysymys, miten kohdeosapuoli voi mahdollisimman tehokkaasti osallistua aiheut- tajaosapuolen kansalliseen YVA-menettelyyn ja mitä lupamenettelyjä hankkeeseen liittyy. Varhaisen ilmoituksen myötä Suomen viranomaiset varmistavat myös, että kohdeosapuolet ja niiden kansalaiset ehtivät vaikuttaa arviointiohjelman sisältöön, sillä kuulemiselle on säädetty määräajat YVA-lain 8a §:ssä: Yhteysviranomaisen on huolehdittava myös siitä, että arviointiohjelmasta pyydetään tarvittavat lausunnot ja varataan mahdollisuus mielipiteiden esittämiseen. Yhteysvi- ranomaisen on varattava hankkeen vaikutusalueen kunnille tilaisuus antaa lausuntonsa arviointiohjelmasta. Mielipiteet ja lausunnot on toimitettava yhteysviranomaiselle kuu- lutuksessa ilmoitettuna aikana, joka alkaa kuulutuksen julkaisemispäivästä ja kestää vähintään 30 päivää ja enintään 60 päivää. Koska Suomessa kansainvälinen YVA-menettely pyritään järjestämään osana kansal- lista YVA-menettelyä ja sen määrittämiä aikatauluja, kohdeosapuolelle ilmoittamisel- le asetetut kansainväliset velvoitteet sekä kohdeosapuolen ja sen kansalaisten tehokas osallistuminen arviointiohjelmavaiheeseen ovat jännitteisessä suhteessa toisiinsa. Toisaalta kohdeosapuolen ja sen kansalaisten pitäisi pystyä hahmottamaan mistä ehdotetussa hankkeessa (sen rajat ylittävissä vaikutuksissa) ylipäänsä on kysymys, ja miten vaikuttaminen aiheuttajaosapuolen YVA-menettelyssä ja mahdollisesti lupa- menettelyssä olisi tehokkainta. Lisäksi pitäisi hahmottaa mitä omaan maahan kohdis- tuvia ympäristövaikutuksia YVAn yhteydessä tulee selvittää. Kohdeosapuolen tulee myös laatia Suomen määräaikojen puitteissa kommentit, jotka yhteysviranomainen ottaa huomioon arviointiohjelmasta antamassaan lausunnossa. Tähän haasteeseen 19Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 vastaamisessa on ollut tärkeää, että jo ennen varsinaisen ilmoituksen lähettämistä ympäristöministeriö on yhteydessä kohdeosapuolen tai -osapuolien yhteystahoihin ja informoi käynnistyvästä YVA-menettelystä sekä tulossa olevasta ilmoituksesta. Kes- kustelua käydään alustavasta aikataulusta sekä hankkeen ominaispiirteistä. Yhteys- viranomaisen edustaja totesi, että tietyissä tapauksissa myös hankkeesta vastaavat haluavat keskustella jo varhaisessa vaiheessa kohdeosapuolen viranomaisten kanssa. Kuten yllä mainittiin, ilmoitus kohdeosapuolille on lähetettävä viimeistään, kun ar- viointiohjelma kuulutetaan kotimaassa. Tämän ilmoituksen tulee Suomen YVA-lain 14 §:n mukaan sisältää: 1) tiedot hankkeesta; 2) tiedot mahdollisesti valtioiden rajat ylittävistä ympäristövaikutuksista; 3) tiedot arviointimenettelystä ja hankkeen toteuttamisen kannalta olennaisesta päätöksestä; sekä 4) kohtuullinen määräaika, jonka kuluessa viranomaisten, kansalaisten ja yhteisö- jen mahdolliset ilmoitukset osallistumisesta arviointimenettelyyn on toimitet- tava ympäristöministeriölle. Tällä hetkellä käytäntö Suomessa on, että ympäristöministeriön laatimaan kirjeeseen sisältyy hankkeen lyhyt kuvaus, tiedot Suomen YVA-menettelystä sekä määräaika vastauksen antamiselle. Muut tiedot (tarkempi kuvaus hankkeesta, sen mahdolliset rajat ylittävät vaikutukset ja niiden arviointi sekä mahdollisen päätöksen luonne) käyvät ilmi ilmoituksen mukana toimitettavasta liitemateriaalista. Ilmoituksen yh- teydessä toimitetaan arviointiohjelma (suomeksi) sekä pääsääntöisesti erillinen ar- viointiohjelman tiivistelmä asianosaisten maiden kielillä. On myös mahdollista, että koko arviointiohjelma käännetään. Käännetyn materiaalin tulee joka tapauksessa olla riittävä kokonaisuus asian ymmärtämiseksi, sillä materiaali menee kohdeosa- puolen tai -osapuolien kansalaisten nähtäville. Ilmoitus ja liitemateriaalit toimitetaan mahdollisuuksien mukaan sekä sähköisesti että paperiversiona. Ilmoitus lähetetään tiedoksi ulkoasiainministeriölle, kuten edellytetään YVAL 14 §:ssä. Käytännön haaste kohdeosapuolen kansalaisille ja viranomaisille on, että ilmoituk- set eivät välttämättä sisällä kohdennettua tietoa hankkeiden valtion rajat ylittävistä ympäristövaikutuksista. Tämän hetkisen käytännön mukaan tarkemmat kuvaukset hankkeista, niiden mahdolliset rajat ylittävät vaikutukset ja niiden arviointi sekä mah- dollisten päätöksien luonne käyvät ilmi kohdeosapuolten kielillä arviointiohjelmien tiivistelmistä. Usein näissäkään ei ole kootusti käsitelty kohdeosapuolten kannalta keskeisintä asiaa eli mahdollisia rajat ylittäviä vaikutuksia, ja sitä miten ne arvioidaan. Tämän lisäksi on syytä kiinnittää huomiota YVA-direktiivin 7.2 artiklaan: Jos jäsenvaltio, jolle toimitetaan tietoja 1 kohdan nojalla, ilmoittaa aikovansa osallistua 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin ympäristöä koskeviin päätöksentekomenettelyi- hin, jäsenvaltion, jonka alueella hanke aiotaan toteuttaa, on lähetettävä, jollei se vielä ole sitä tehnyt, sellaiselle jäsenvaltiolle, johon vaikutus kohdistuu, 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti toimitettavat ja 6 artiklan 3 kohdan a ja b alakohdan mukaisesti saataville asetettavat tiedot. Viitatussa 6 artiklan 2 kohdassa nimittäin velvoitetaan, että yleisölle ilmoitetaan ym- päristöä koskevien päätöksentekomenettelyjen varhaisessa vaiheessa ja viimeistään heti, kun tiedot voidaan kohtuudella antaa mm. lupahakemus (6.2 a). Käytännössä lupahakemuksia ei ole toistaiseksi toimitettu Suomen YVA-menettelyyn osallistuville Euroopan unionin jäsenvaltioille. Monissa maissa YVA tehdään kiinteämmin lupame- 20 Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 nettelyn yhteydessä, toisin kuin Suomessa, jossa lupahakemusta harvemmin jätetään vielä siinä vaiheessa kun YVA-menettely on kesken. On myös huomioitava, että hanke saattaa vaatia useita eri lupia. Kuten edellä mainittiin, Suomen ilmoituksessa mahdollisen päätöksenteon luonne käy ilmi ilmoituskirjeestä tai sen liitemateriaalista. 3.1.2 Kohdeosapuolen osallistuminen Espoon sopimuksen artiklan 3.3 mukaan: ”Kohdeosapuolen on annettava tieto ilmoi- tuksen vastaanottamisesta aiheuttajaosapuolelle ilmoituksessa mainitun määräajan kuluessa ja ilmaistava, aikooko se osallistua ympäristövaikutusten arviointimenet- telyyn”. Saatuaan kohdeosapuolten vastaukset ja mahdolliset kannanotot ympä- ristöministeriö toimittaa ne yleensä suoraan sähköpostilla ja myöhemmin kootusti virallisella kirjeellä yhteysviranomaiselle. Artiklan 3.4 mukaan: Jos kohdeosapuoli ilmoittaa, että se ei aio osallistua ympäristövaikutusten arviointi- menettelyyn, tai jos se ei vastaa ilmoituksessa mainitun määräajan kuluessa, ei tämän artiklan 5, 6, 7 ja 8 kohdan eikä 4–7 artiklan määräyksiä sovelleta. Siinä tapauksessa ei rajoiteta aiheuttajaosapuolen oikeutta päättää oman kansallisen lainsäädäntönsä ja käytäntönsä mukaisesti, tuleeko ympäristövaikutusten arviointi suorittaa. Suomessa ollaan käytännössä oltu joustavia määräajan umpeutumisen jälkeen tulleiden vastausten suhteen, ja myös myöhästyneet vastaukset on huomioitu. Ai- noastaan Olkiluoto 4 -hankkeessa Saksan vastaus tuli niin myöhään senkin jälkeen, kun vastausta pyydettiin toista kertaa, ettei Saksaa ehditty enää ottamaan mukaan YVA-menettelyyn. Arviointiselostus lähetettiin kuitenkin Saksalle tiedoksi. Yleensä kohdeosapuolet itse pyytävät lisäaikaa, mikäli eivät pysty vastaamaan annettuun määräaikaan mennessä. Pääsääntöisesti, mikäli vain mahdollista, lisäaikaa myönne- tään. Tällöin ympäristöministeriö ilmoittaa uuden määräajan kohdeosapuolen vasta- ukselle oltuaan ensin yhteydessä hankkeen yhteysviranomaiseen. Tämäntyyppinen joustava lähestymistapa on tärkeää kansainvälisissä YVA-menettelyissä. 3.1.3 Kohdeosapuolen kansalaisten kuuleminen Ympäristöministeriön ilmoituksessa pyydetään, että kohdeosapuolen tai -osapuo- lien Espoon sopimuksen yhteystahot huolehtivat siitä, että kohdeosapuolten kan- salaiset hankkeen todennäköisellä vaikutusalueella saavat tiedon ilmoituksesta ja mahdollisuuden esittää kannanottonsa sen johdosta. Lisäksi pyydetään yhteysta- hoa toimittamaan ko. kannanotot ympäristöministeriölle. Suomen ja Viron välisessä YVA-sopimuksessa tiedotusvastuu kohdeosapuolen kansalaisille on kohdeosapuolen toimivaltaisella viranomaisella (artikla 8). Vastaava käytäntö on kirjattu myös val- misteilla olevaan ympäristöministeriön ja Naturvårdsverketin (Ruotsi) toimintatapa- asiakirjaan. Kohdemaan tiedotusvastuusta ja siihen liittyvistä kustannuskysymyk- sistä on sovittu erikseen myös Liettuan kanssa Suomen ydinvoimalahankkeiden YVA-menettelyjen yhteydessä. Ilmoituskirjeessä sekä arviointiselostusta toimitettaessa ilmoitetaan myös, mikäli hankkeesta järjestetään yleisötilaisuuksia kohdemaassa tai Suomessa. Yleisötilai- suuksia on järjestetty Virossa ydinenergiahankkeista sekä Itämeren kaasuputkihank- keesta. Myös muutamissa Ruotsin rajan läheisyyteen suunnitelluissa hankkeissa yleisötilaisuuksia on järjestetty Ruotsin kansalaisille Haaparannassa tai Suomen yleisötilaisuuksiin on varattu tulkki Ruotsin puolelta tuleville osallistujille. Ympä- ristöministeriön pyynnöstä hankkeesta vastaava on esitellyt hanketta kohdemaassa, 21Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 kohdeosapuolen sitä toivoessa. Hankkeesta vastaavat ovat suhtautuneet myönteisesti esitettyihin pyyntöihin. Kohdeosapuolten kansalaisten kuulemisajan tulisi olla yhtä pitkä kuin kuulemi- nen Suomessa (YVAL 8 a. 2 § 30–60 päivää), jotta Espoon sopimuksen 2.6 artiklan mukainen kohdeosapuolten kansalaisten “yhtäläinen” mahdollisuus osallistua arvi- ointimenettelyyn toteutuisi. Ympäristöministeriön vakiintunut käytäntö on suosittaa yhteysviranomaisille, että kansainvälisen kuulemisen yhteydessä kuulemisaika olisi aina 60 päivää. Kuulemisen jälkeen kohdeosapuolen yhteystaholle on varattava 1–2 viikkoa aikaa lausunnon kokoamiseen ja sen toimittamiseen Suomeen. Tämä aika käytännössä lyhentää Suomen yhteysviranomaisen arviointiohjelmasta annettavan lausunnon kirjoitusaikaa, sillä lausunto on annettava hankkeesta vastaavalle kuukau- den kuluessa lausuntojen antamiseen ja mielipiteiden esittämiseen varatun määräajan päättymisestä (YVAL 9 §). Suomen ja Viron välisessä YVA-sopimuksessa toiselle osa- puolelle varattava kuulemisaika on tarkemmin määritetty, sillä sopimuksen mukaan kohdeosapuolen tulee vastata aiheuttajaosapuolelle kahden kuukauden kuluessa ilmoituksen vastaanottamisesta (7.3 artikla). Pyrkimys kohdeosapuolten kansalaisten samanaikaiseen kuulemiseen edellyttää hankkeesta vastaavan tarkkaa ohjeistusta. Kun ilmoitus toimitetaan viimeistään sa- mana päivänä kun kotimaan kuuleminen alkaa, kansainvälistä kuulemista varten tarvittavat materiaalit tulisi olla toimitettuna kohdeosapuolen yhteystaholle jo etu- käteen, jotta kuuleminen käytännössä voidaan aloittaa samanaikaisesti myös kohde- maassa. Joissain tapauksissa hankkeesta vastaava toimittaakin materiaalit suoraan kohdeosapuolelle, mikä voi nopeuttaa prosessia. Yhteysviranomaisen rooli hank- keesta vastaavan ohjeistajana onkin tässä suhteessa tärkeä. Ennen materiaalien toi- mitusta ympäristöministeriö yleensä varmistaa, että kohdeosapuolta varten laaditun materiaalin sisältö täyttää Espoon sopimuksen velvoitteet. Materiaaleja toimitettaessa tarvittavien asiakirjojen (esimerkiksi käännetty arviointiohjelman tai -selostuksen tiivistelmä) kappalemäärä tulee myös olla selvillä ja hankkeesta vastaavan tiedossa. Haastatellun yhteysviranomaisen mukaan ilmoituksen tulisi sisältää vieläkin yk- sinkertaisempi esitys siitä, miten Suomen YVA-menettely etenee, jotta kohdeosa- puolen kansalaiset voisivat todella ymmärtää, miten tähän menettelyyn voi tehok- kaasti vaikuttaa. Hän pohti myös sitä, pitäisikö Suomen vielä pontevammin pyrkiä varmistamaan, että kohdeosapuolen kansalaiset todennäköisellä vaikutusalueella saavat asiallisesti saman tiedon kuin aiheuttajaosapuolen yleisö. Hän koki, että mo- nesti vaikuttaa siltä, että paikalliset viranomaistahot voisivat paremmin järjestää kohdeosapuolen kansalaisten osallistumisen verrattuna siihen, että päävastuutaho on pääkaupunkiseudulla sijaitseva ministeriö tai muu viranomainen, esimerkiksi Ruotsin Naturvårdsverket. Lupaviranomaisen edustajan mukaan taas lähtökohdan pitää olla se, että kohdeosapuoli tietää, miten todennäköisen vaikutusalueen asuk- kaita sen omalla alueella pitää informoida ja osallistaa. 3.1.4 Yhteysviranomaisen lausunto arviointiohjelmasta Yhteysviranomainen ottaa kohdeosapuolten lausunnot ja niiden perusteena olevat kannanotot huomioon arviointiohjelmasta antamassaan lausunnossa, jonka perus- teella hankkeesta vastaava lähtee valmistelemaan arviointiselostusta. 22 Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 Kuva 5. Kansainvälisen YVA-menettelyn eteneminen arviointiohjelmavaiheessa. (Lähde: ympäristöministeriö) Yhteysviranomainen toimittaa lausuntonsa ympäristöministeriölle, ja ministeriö lä- hettää lausunnon edelleen kohdeosapuolille. Ainakin rajat ylittäviä vaikutuksia käsit- televät kohdat lausunnosta tulisi kääntää. Käännöskustannuksien jakautumisesta on vaihtelevia käytäntöjä. YVAL:n 22 §:n mukaan hankkeesta vastaava vastaa valtioiden rajat ylittävien vaikutusten arviointia varten tarvittavien käännösten kustannuksis- ta. Myös yhteysviranomainen (etenkin työ- ja elinkeinoministeriö) on käytännössä eräissä tapauksissa vastannut lausuntojensa käännöskustannuksista. 3.2 Miten kohdeosapuoli ja sen kansalaiset saavat tiedon valtion rajat ylittävistä vaikutuksista ja voivat lausua niistä? Espoon sopimus velvoittaa artiklassa 4.2 sekä aiheuttaja- että kohdeosapuolen var- mistamaan, että kohdeosapuolen viranomaiset ja kansalaiset saavat tiedon arvioin- tiselostuksesta ja voivat kommentoida sitä: Aiheuttajaosapuoli toimittaa ympäristövaikutusten arviointiasiakirjat kohdeosapuo- lelle; tämä voi tapahtua yhteisen toimielimen kautta, jos sellainen on olemassa. Asian- osaiset sopimuspuolet huolehtivat aineiston jakelusta kohdeosapuolen viranomaisille ja kansalaisille hankkeen todennäköisellä vaikutusalueella, sekä siitä, että kannanotot toimitetaan aiheuttajaosapuolen toimivaltaiselle viranomaiselle joko suoraan tai, jos se on tarkoituksenmukaista, aiheuttajaosapuolen välityksellä kohtuullisessa ajassa ennen kuin ehdotetusta hankkeesta tehdään lopullinen päätös. Käytännössä yhteysviranomainen toimittaa arviointiselostuksen virallisella kirjeellä ympäristöministeriöön, joka lähettää sen kohdeosapuolelle kommentoitavaksi. Yh- teysviranomaisen aikainen yhteydenotto helpottaa tässäkin vaiheessa aikataulujen suunnittelua. Kohdeosapuolen kansalaisten kannanotoille tulisi varata sama aika kuin kotimaan kuulemisessa ja kohdeosapuolen yhteystaholle lisäksi 1–2 viikkoa lau- sunnon kokoamiseen. Vastaanotettuaan kohdeosapuolen vastauksen (kohdeosapuo- len yhteystahon lausunto sekä muut annetut lausunnot ja kansalaisten kannanotot) ympäristöministeriö toimittaa sen edelleen yhteysviranomaiselle. Suomi järjestää kohdeosapuolen kansalaisten kuulemisen (sekä arviointiohjelma- että arviointiselostusvaiheessa) siten, että ympäristöministeriö toimittaa asiakirjat kohdeosapuolen yhteystaholle, joka sitten järjestää asiakirjojen levittämisen sekä kerää lausunnot kansalaisilta ja viranomaisilta. Hankkeesta vastaava YVA-yhteysviranomainen Espoon sopimuksen yhteystaho YM Kohdeosapuolet YVA-ohjelma Välittää tiedon ministeriölle Kuulutus Aineisto nähtävillä Tapaus- kohtainen • naapurit ”Baltic Sea Subregion” Noti ointi Ottaa huomioon lausunnon arviointiselostuksen laadinnassa Antaa lausunnon YVA-ohjelman riittävyydestä Välittää vastaukset yhteys- viranomaiselle Vastaus ja kommentit • • 23Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 3.2.1 Ympäristövaikutusten arviointiasiakirjojen pohjalta käytävät valtioneuvottelut Espoon sopimus säätelee erillisen prosessin sille, miten itse kohdeosapuoli voi ottaa kantaa mahdollisten valtion rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointiin artik- lassa 5: Kun ympäristövaikutusten arviointiasiakirjat ovat valmiit, aiheuttajaosapuoli aloittaa viipymättä neuvottelut kohdeosapuolen kanssa muun muassa ehdotetun hankkeen mahdollisista valtioiden rajat ylittävistä vaikutuksista sekä toimista tällaisten vaiku- tusten vähentämiseksi tai poistamiseksi. Neuvotteluja voidaan käydä a) ehdotetun hankkeen mahdollisista vaihtoehdoista, mukaan luettuna vaihtoehto, että hanketta ei toteuteta, sekä mahdollisuuksista lieventää valtioiden rajat ylittäviä haitallisia vaikutuksia sekä seurata tähän tähtäävien toimien vaikutuksia aiheuttaja- osapuolen kustannuksella; b) muista mahdollisista keskinäisistä yhteistyömuodoista ehdotetun hankkeen aiheut- tamien merkittävien valtioiden rajat ylittävien haitallisten vaikutusten vähentämiseksi: c) muista tarpeellisista ehdotettuun hankkeeseen liittyvistä seikoista. Sopimuspuolet sopivat neuvottelujen alussa kohtuullisesta neuvotteluaikataulusta. Neuvottelut voidaan käydä soveltuvan yhteisen toimielimen välityksellä, jos tällainen on olemassa. Suomessa on katsottu, että kohdeosapuolen kirjallisesti esittämät kannanotot arvioin- tiasiakirjoista ovat osa 5 artiklan mukaisia neuvotteluja. Osassa hankkeista ympäris- töministeriö on arviointiselostuksen toimittamisen yhteydessä pyytänyt kohdeosa- puolta ilmoittamaan, mikäli se haluaa, että erillinen neuvottelukokous järjestetään. Ympäristöministeriön kirjeessä on myös esitetty suuntaa-antava ajankohta, jolloin neuvottelut olisi mahdollista käydä. Ydinenergiahankkeet sekä Itämeren kaasuput- kihanke ovat toistaiseksi käytännössä ainoita hankkeita, joissa arviointiselostuksen valmistuttua on järjestetty neuvottelukokous hankkeen ympäristövaikutuksista ja niiden lieventämisestä. Kohdeosapuolen neuvottelun aikana esittämiin kysymyksiin on pyritty vastaamaan joko itse neuvottelussa tai kirjallisesti jälkikäteen. Hankkeesta vastaava on laatinut neuvotteluissa esiin tulleiden kysymysten perusteella lisäsel- vityksiä, jotka on toimitettu kohdeosapuolelle. Lisäksi neuvotteluista on laadittu pöytäkirja, joka on toimitettu päätöksentekomenettelyn etenemisestä riippuen joko yhteysviranomaiselle huomioitavaksi lausunnossa arviointiselostuksesta tai lupavi- ranomaiselle huomioitavaksi lupapäätöksessä. Joissain tapauksissa Espoon sopimuksen 5 artiklan mukaisia neuvotteluja on jatket- tu lupamenettelyssä YVA-menettelyn päätyttyä. YVAL 12 §:n mukaan Suomen YVA- menettely päättyy, kun yhteysviranomainen antaa lausuntonsa arviointiselostuksesta hankkeesta vastaavalle, joka monesti vasta tämän jälkeen aloittaa lupien hakemisen. Neuvottelujen oikeudellista vaikutusta lupapäätöksentekoon on jouduttu pohtimaan Itämeren kaasuputkihankkeessa sekä ydinenergiahankkeissa. Espoon sopimus antaa hyvät puitteet neuvottelujen käymiseen, vaikka YVA-menettely on päättynyt, mutta tulkintavaikeuksia on ilmennyt 5 artiklan mukaisten neuvottelujen oikeudellisesta merkityksestä, koska se ei perustu suoraan YVA-lakiin. Itämeren kaasuputkihank- 24 Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 keessa valtioiden väliset neuvottelut jatkuivat sen jälkeen, kun yhteysviranomainen oli jo antanut lausuntonsa ja Suomen YVA-menettely täten päättynyt. Yhtenä kaa- suputkihankkeen lupaviranomaisena toiminut työ- ja elinkeinoministeriö päätyi voimassaolevaa lainsäädäntöä tulkiten siihen, että Espoon sopimuksen 5 artiklan mu- kaiset neuvottelut oli saatettava loppuun ennen kuin päätös hankkeesta voitiin tehdä. Espoon sopimus sekä YVA-direktiivi velvoittavat aiheuttajaosapuolen ottamaan huomioon myös valtioneuvottelujen tuloksen lupapäätöksenteossa ehdotetusta hank- keesta. Käytännön ongelma lupaviranomaiselle kuitenkin on se, ettei lain tasolla ole säännelty miten lupaviranomaisen tulisi ottaa huomioon myös nämä Suomen YVA- menettelyn päättymisen jälkeiset valtioneuvottelujen tulokset. Lupaviranomainen tarvitsee laintasoisen säännöksen, jotta se voi ottaa huomioon näiden neuvottelujen tulokset. Itämeren kaasuputkihanke ei todennäköisesti jää ainoaksi hankkeeksi, joissa tämäntapaisia tilanteita tullaan kohtaamaan, joten olisi tärkeää, että YVA-lakia tar- kistettaisiin tältä osin. 3.3 Päätös – lopullinen päätös Espoon sopimus säätää hanketta koskevasta lopullisesta päätöksestä seuraavasti artiklassa 6.1 ja 6.2: 1. Sopimuspuolet varmistavat, että päätettäessä lopullisesti ehdotetusta hankkeesta ympäristövaikutusten arvioinnin tulokset, mukaan lukien ympäristövaikutusten arvi- ointiasiakirjat ja niitä koskevat kannanotot, jotka on vastaanotettu 3 artiklan 8 kohdan ja 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti, sekä 5 artiklan mukaisesti käytyjen neuvottelujen tulokset, otetaan aiheellisella tavalla huomioon. 2. Aiheuttajaosapuoli toimittaa kohdeosapuolelle ehdotettua hanketta koskevan lopul- lisen päätöksen sekä tiedot päätöksen perusteena olevista seikoista ja näkökohdista. YVA-direktiivin päätöstä koskevat säännökset menevät selkeästi Espoon sopimusta pidemmälle. Direktiivin 8 artiklan mukaan ”Käytyjen neuvottelujen tulokset ja 5, 6 ja 7 artiklan mukaisesti saadut tiedot on otettava huomioon lupamenettelyssä”, kun taas Espoon sopimuksen artikla 6.2 muotoilee tämän väljemmin (”otetaan aiheellisella tavalla huomioon”). YVA-direktiivin 9 artiklan mukaan: 1. (2003/35) Kun päätös luvan myöntämisestä tai epäämisestä on tehty, toimivaltaisen viranomaisen tai viranomaisten on tiedotettava asiasta yleisölle asianmukaisten me- nettelyjen mukaisesti ja saatettava yleisön saataville seuraavat tiedot: – päätöksen sisältö ja siihen liittyvät ehdot, – tutkittuaan yleisön, jota asia koskee, ilmaisemat huomautukset ja mielipiteet, pää- töksen perusteena olevat tärkeimmät seikat ja näkökohdat, mukaan lukien tiedot yleisön osallistumisprosessista, – tarvittaessa kuvaus tärkeimmistä toimenpiteistä, joiden tarkoituksena on estää, vähentää ja, jos mahdollista, poistaa merkittävät haittavaikutukset. 25Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 2. (2003/35) Toimivaltaisen viranomaisen tai toimivaltaisten viranomaisten on ilmoi- tettava tästä 7 artiklan mukaisesti kuullulle jäsenvaltiolle ja toimitettava sille tämän artiklan 1 kohdassa tarkoitetut tiedot. Kuultujen jäsenvaltioiden on varmistettava, että yleisön, jota asia koskee, saataville annetaan asianmukaisella tavalla tiedot niiden omalla alueella. Espoon sopimus edellyttää artiklassa 6.2, että ”Aiheuttajaosapuoli toimittaa kohde- osapuolelle ehdotettua hanketta koskevan lopullisen päätöksen sekä tiedot päätöksen perusteena olevista seikoista ja näkökohdista”. YVA-direktiivi ei sen sijaan yksilöi, että YVA-menettelyn yhteydessä kuullulle jäsevaltiolle pitäisi ilmoittaa ainoastaan lopullisesta hanketta koskevasta päätöksestä. YVA-direktiivi sisältää myös korkeam- man vaatimustason siitä, minkälaista tietoa toiselle jäsenvaltiolle pitää ilmoittaa lu- papäätöksestä. YVA-direktiivi velvoittaa artiklassa 9.1, että kuullulle jäsenvaltiolle ilmoitetaan: a) päätöksen sisältö ja siihen liittyvät ehdot; b) tutkittuaan yleisön, jota asia koskee, ilmaisemat huomautukset ja mielipiteet, päätöksen perusteena olevat tärkeimmät seikat ja näkökohdat, mukaan lukien tiedot yleisön osallistumispro- sessista; ja c) tarvittaessa kuvaus tärkeimmistä toimenpiteistä, joiden tarkoituksena on estää, vähentää ja, jos mahdollista, poistaa merkittävät haittavaikutukset. YVA- direktiivi edellyttää korostetummin, että tärkeimmät haittavaikutusten estämistoimet identifioidaan. YVA-direktiivi asettaa myös korkeamman vaatimustason sille, kenelle lopullinen päätös pitää ilmoittaa. Espoon sopimus velvoittaa aiheuttajaosapuolen toimittamaan lopullisen päätöksen tiedot kohdeosapuolelle mutta YVA-direktiivi vaatii lisäksi, että ”Kuultujen jäsenvaltioiden on varmistettava, että yleisön, jota asia koskee, saataville annetaan asianmukaisella tavalla tiedot niiden omalla alueella”. Toisaalta, myös Espoon sopimuksen toimeenpanokomitea tulkitsee Espoon sopimuksen sisältävän implisiittisesti tämän velvoitteen. Lupahakemuksien ja lupapäätösten toimittaminen sekä kohdeosapuolen YVA- menettelyn aikana esittämien kommenttien huomioonottaminen lupapäätöksessä ovat Espoon sopimuksen ja YVA-direktiivin soveltamisen keskeisimpiä ongelma- kohtia Suomessa. Lupaviranomaiset eivät useinkaan ole tietoisia Espoon sopimuksen ja YVA-direktiivin kansainvälistä kuulemista koskevista velvoitteista, eivätkä näin ollen huomioi kansainvälisessä YVA-menettelyssä annettuja kommentteja erikseen lupapäätöksessä. Lupahakemuksia tai hanketta koskevia lupapäätöksiä ei myöskään yleensä toi- miteta ympäristöministeriöön. Suomessa YVA tehdään usein aikaisessa vaiheessa ja hanketta koskevat lupamenettelyt saattavat käynnistyä vasta vuosien päästä YVA- menettelyn päättymisestä. Ympäristöministeriön on mahdotonta seurata reaaliai- kaisesti kaikkien Espoo-hankkeiden etenemistä YVA-menettelyjen päätyttyä. Tämän lisäksi lupahakemusten ja -päätösten toimittamiseen liittyy vastaavia käännöksiä koskevia kustannusvastuukysymyksiä ja -epäselvyyksiä kuin yhteysviranomaisen lausunnon osalta. On epäselvää mitä kaikkia päätöksiä Espoon sopimuksen ja YVA- direktiivin velvoitteet koskevat, ja pitäisikö lupahakemukset ja -päätökset kääntää kokonaisuudessaan. Lupahakemusten ja -päätösten kääntäminen ja niistä tiedotta- minen on myös huomioonotettava resurssikysymys jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille. Lupaviranomaisen edustajan mielestä kansainvälisten suhteiden hoitaminen on joko ympäristö- tai ulkoministeriön asia, ei lupaviranomaisten. Poikkeuksiakin on, kuten Pohjoismainen ympäristönsuojelusopimus, mutta pääsääntöisesti lupaviran- omainen ei ole vastuussa kansainvälisistä suhteista. 26 Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 3.4 Suomi kohdeosapuolena Suomella on Espoon sopimuksen ja YVA-direktiivin perusteella oikeus osallistua toisen valtion alueella sijaitsevan hankkeen ympäristövaikutusten arviointimenet- telyyn, mikäli hankkeen vaikutukset todennäköisesti kohdistuvat Suomeen. Kohde- osapuolena toimiminen tuottaa ympäristöministeriölle enemmän töitä, kuin aiheut- tajaosapuolena toimiminen. Toisaalta toiminta kohdeosapuolena on selkeämpää, sillä ympäristöministeriö on ainoa toimija kotimaassa. Ympäristöministeriölle aiheutuu kohdeosapuolena toimimisesta myös kustannuksia (tiedottaminen lehdissä, mahdol- liset ruotsinkieliset käännökset), joten resurssikysymyksetkin tulee ottaa huomioon. Suomen kansallisessa lainsäädännössä ei ole yksilöityjä säännöksiä koskien kansain- välisen YVA-menettelyn kohdeosapuolena toimimista. Noudatetut menettelyt perus- tuvat Espoon sopimuksen voimaansaattamiseen sekä vakiintuneeseen käytäntöön. Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi ympäristövaikutusten arviointimenet- telystä sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 319/1993) kuitenkin todetaan 15 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että YVA-yleissopimuksen mukaan suomalaisilla viranomaisilla, kansalaisilla ja yhteisöillä on oikeus osallistua toisen sopimusosa- puolen alueella vireillä olevaan arviointimenettelyyn silloin, kun suunniteltavalla hankkeella on todennäköisiä ympäristövaikutuksia Suomen lainkäyttövaltaan kuu- luvalla alueella. Kun Suomi on Espoon sopimuksen mukaisena kohdeosapuolena toisessa val- tiossa toteutettavassa YVA-menettelyssä, järjestää ympäristöministeriö kuulemisen Suomessa sekä lähettää lausuntopyynnöt asianosaisille viranomaisille ja järjestöille. Lisäksi ministeriö kokoaa yhteenvedon annetuista lausunnoista ja kannanotoista sekä laatii Suomen vastauksen kohdeosapuolille niiden perusteella. Menettelyssä on tapahtunut merkittävin muutos Espoon sopimuksen toimeenpa- nokomitean kirjeen (26.8.2005) jälkeen. Raportoidessaan sihteeristölle ensimmäistä kertaa Espoon sopimuksen täytäntöönpanosta, Suomi oli ilmoittanut lähettävänsä kohdeosapuolena toimiessaan aiheuttajaosapuolen toimittamat arviointiasiakirjat lausunnolle kansalaisjärjestöille sekä asianomaisille viranomaisille. Toimeenpano- komitea muistutti kirjeessään Suomea siitä, että myös kansalaisilla tulee olla oikeus esittää mielipiteensä ja vastaanottaa arviointiasiakirjat. Toimeenpanokomitean kirjeen jälkeen kuulutukset ja julkinen nähtävillepano otettiin tavaksi. 27Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 Kuva 6. Ympäristöministeriön toiminta Suomen ollessa kohdeosapuolena kansainvälisessä YVA-menettelyssä. (Lähde: ympäristöministeriö) Kun ympäristöministeriö vastaanottaa toisesta maasta ilmoituksen hankkeesta, jolla mahdollisesti on rajat ylittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia, ympäristöministeriö tiedottaa asiasta seuraavasti: – Yleinen kuulutus valtakunnan lehdissä (HS, HBL) ja/tai paikallislehdessä (riippuen hankkeen vaikutusalueesta) – ympäristöministeriön tiedote – Tiedot hankkeesta ja YVA-menettelystä ympäristöministeriön nettisivuille (www.ymparisto.fi/kansainvalinenyva) – ympäristöministeriön lausuntopyyntö asianosaisille viranomaisille ja kansalaisjärjestöille Aiheuttajaosapuolen ilmoitus ja sen liitemateriaalit saadaan Suomessa kansalaisten nähtäville ja lausunnoille käytännössä noin viikon kuluessa niiden vastaanottamises- ta. Kuulutuksessa ja lausuntopyynnössä tarjotaan mahdollisuus esittää mielipiteitä ja antaa lausuntoja Suomen osallistumisesta ko. aiheuttajaosapuolen YVA-menettelyyn sekä ympäristövaikutusten arviointimenettelyn laajuudesta. Nähtävilläoloaika sekä lausuntojen määräaika määräytyvät aiheuttajaosapuolen asettamasta aikataulusta vastauksen antamiselle. Yleensä pyritään varaamaan ympäristöministeriölle 1–2 viik- koa aikaa vastauksen ja lausuntoyhteenvedon laatimiselle ennen vastauksen mää- räaikaa. Mikäli aiheuttajaosapuolen asettama aikataulu on liian tiukka kuulemisen järjestämiselle, voidaan vastauksen antamiselle pyytää lisäaikaa aiheuttajaosapuolen yhteystaholta. Lausuntopyyntö lähetetään asianosaisille viranomaisille (hankkeesta riippuen), vaikutusalueen kunnille sekä kansalaisjärjestöille (käytännössä Suomen luonnon- suojeluliitto, WWF, Natur och Miljö). Viranomaisten osallistuminen ei ole ollut kovin aktiivista, mutta muutamat hankkeet ovat herättäneet enemmän keskustelua, kuten Narvan voimalaitos, Itämeren kaasuputki sekä Ruotsin Pajalan kaivoshankkeet. Arviointiasiakirjojen käännöksistä on ollut vaihtelevia käytäntöjä Suomen ollessa kohdeosapuolena. Joissain hankkeissa, etenkin sopimuksen voimaantulon alkuaikoi- na, liitemateriaalit ovat olleet saatavilla vain englanniksi. Nykyisin Suomi edellyttää, että aiheuttajaosapuoli toimittaa sopimuksen edellyttämät olennaiset tiedot suomeksi käännettynä. Ympäristöministeriön vastuulla on kääntää tiedot tarvittaessa ruotsiksi. Notiointi YVA-selostus YMPÄRISTÖMINISTERIÖ kuulutus lehdessä • tiedote medialle • asiakirjat nähtäville suomeksi ja ruotsiksi, www-sivut + esimerkiksi ELY, YM • lausuntopyynnöt • vastaukset aiheuttajaosapuolelle osallistuminen, kommentit arviointiohjelmasta ja -selostuksesta • 28 Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 3.4.1 Ilmoitukseen vastaaminen Ympäristöministeriö harkitsee saamiensa lausuntojen ja mielipiteiden perusteella osallistuuko Suomi ko. aiheuttajaosapuolen YVA-menettelyyn. Harkinnassa on käy- tännössä voitu päätyä myös sellaiseen ratkaisuun, että ympäristövaikutusten arvioin- nin tulokset on pyydetty tiedoksi, jos joku taho on nähnyt osallistumisen tärkeäksi, vaikka hankkeen haitallisten vaikutusten merkittävyyden ei lopulta ole arvioitu täyt- tävän sopimuksen ehtoja. Mikäli Suomi ilmoittaa osallistuvansa YVA-menettelyyn, esitetään vastauksessa myös mahdolliset kommentit aiheuttajaosapuolen toimitta- masta ympäristövaikutusten arviointia koskevasta materiaalista. Ministeriö toimittaa vastauksen ja annetut lausunnot ja mielipiteet aiheuttajaosapuolelle. Vaikka kaikilla niillä mailla, joiden YVA-menettelyyn Suomi on osallistunut, ei olekaan samanlaista kaksivaiheista YVA-järjestelmää kuin Suomessa, tapahtuu osal- listuminen toisen maan YVA-menettelyyn usein kahdessa osassa. Ilmoituksen ja sen mukana toimitettavan alustavan materiaalin (usein ns. scoping document) lisäksi aiheuttajaosapuoli toimittaa arviointiselostuksen nähtäväksi ja kommentoitavaksi, mikäli Suomi on ilmoittanut osallistuvansa YVA-menettelyyn. Arviointiselostus kuu- lutetaan vastaavasti kuin aiheuttajaosapuolen ilmoitus ja alustavat arviointiasiakirjat. Lausuntopyyntö arviointiselostuksesta lähetetään niille viranomaistahoille ja järjes- töille, jotka ovat antaneet lausuntonsa ensimmäisellä kierroksella. 3.4.2 Ympäristövaikutusten arviointiasiakirjojen pohjalta käytävät neuvottelut ja päätös Suomi on pyytänyt erillisen neuvottelun järjestämistä Itämeren kaasuputkihank- keessa Venäjältä. Neuvottelut käytiin 26.10.2009 Moskovassa. Suomi on vastaanotta- nut lopulliset päätökset ainoastaan Liettuan ydinvoimalahankkeesta sekä Itämeren kaasuputkihankkeesta. Päätökset on laitettu nähtäville ympäristöministeriön netti- sivuille ja osa päätöksistä on kuulutettu valtakunnan lehdissä. Päätökset ovat olleet englanniksi tai suomeksi ja ruotsiksi (kokonaan tai lyhennelmä päätöksestä). Lupahakemuksista ja -päätöksistä tiedottamisen suhteen tulisi ottaa huomioon YVA-direktiivin velvoitteet, kuten edellä Suomi aiheuttajaosapuolena -osiossa on kuvattu. Direktiivin 9.2 artiklan mukaan: Kuultujen jäsenvaltioiden on varmistettava, että yleisön, jota asia koskee, saataville annetaan asianmukaisella tavalla tiedot niiden omalla alueella. Aiheuttajaosapuolen lupahakemuksista ja -päätöksistä tiedottaminen Suomessa tulee olemaan myös resurssikysymys ympäristöministeriölle, mikäli Suomen vastaanotta- mien päätösten määrä kasvaa nykyisestään. 29Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 3.5 Yhteenveto Suomen YVA-järjestelmä on kokonaisuudessaan toiminut hyvin kansainvälisissä YVA -menettelyissä. Kansainvälisten YVA-menettelyiden korkea määrä sekä aiheut- taja- että kohdeosapuolena kertoo siitä, että valtioiden rajat ylittävät vaikutukset on tunnistettu hyvin. Suomi on aloittanut kansainvälisiä YVA-menettelyjä aktiivisesti, jos vain kohdeosapuoli on halunnut mukaan Suomen YVA-menettelyyn. Suomi aloitti Espoon sopimuksen soveltamisen jo ennen kuin se astui kansainvälisesti voimaan, jotta saataisiin tärkeää kokemusta kansainvälisten YVA-menettelyjen järjestämisestä. Suomi myös pyrkii osallistamaan Venäjän Espoon sopimuksen mukaiseen YVA- menettelyyn, vaikka Venäjä ei ole vielä ratifioinut Espoon sopimusta. Vaikka Suomen YVA-menettelyn aikataulut ovat haasteellisia kansainvälisen YVA-menettelyn järjestämisessä, Suomen viranomaiset ovat pyrkineet joustamaan mahdollisimman paljon, jotta kaikki ne, jotka ovat halunneet osallistua Suomen YVA- menettelyyn, ovat sen mahdollisimman pitkälle pystyneet tekemään. Haastatellut ko- timaiset viranomaiset, jotka olivat olleet mukana kansainvälisessä YVA-menettelyssä, katsoivat, että ympäristöministeriön toiminta oli ollut erinomaisen hyvätasoista ja auttanut heitä varsin haasteellisen kansainvälisen YVA-menettelyn järjestämisessä. Jokainen kansallinen YVA-järjestelmä joutuu kohtaamaan erilaisia haasteita to- teuttaessaan kansainvälistä YVA-menettelyä, riippuen siitä minkälaisen YVA-järjes- telmän kyseinen valtio on luonut. Vaikka Suomen kansainvälinen YVA-valmius on kansainvälisestikin katsoen korkeatasoinen, kansainvälisissä YVA-menettelyissä on tullut esiin tiettyjä ongelmakohtia. Kun kyseessä on ehdotettu hanke, jolla on val- tion rajat ylittäviä vaikutuksia, keskeisimpiä haasteita ovat ennen kaikkea Suomen YVA-menettelyn määräaikojen tiukkuus, valtioneuvottelujen järjestäminen ja niiden suhde lupapäätöksentekoon sekä lupapäätösten toimittaminen säännönmukaisesti kohdeosapuolelle. 30 Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 4 Suomen kansainvälisen YVA-valmiuden parantaminen Kuten luvusta kolme käy ilmi, Suomen viranomaiset ovat kohdanneet selkeimpiä haasteita kansainvälisissä YVA-menettelyissä valtioneuvottelujen jatkuessa Suomen YVA-menettelyn päätyttyä. Lupaviranomaiselle on ollut epäselvää, miten pitäisi toimia tilanteessa, jossa Suomen YVA-menettely on päättynyt, mutta kansainväliset YVA-neuvottelut muiden maiden kanssa vielä jatkuvat. Suomen YVA-laissa ei ole sääntöjä näitä tilanteita varten. Muut haasteet, joita Suomessa pitäisi pohtia, eivät ole aiheuttaneet ainakaan vielä suurempia käytännön ongelmia. Aihealueita tulisi kuitenkin pohtia siksi, että tällä tavoin Suomi pystyisi täyttämään täysimääräisesti kansainväliset YVA-velvoitteensa. Suomen YVA-menettelyn määräaikojen lyhyys johtaa helposti siihen, että valtion rajat ylittäviin vaikutuksiin ja ulkomaisten toimijoiden osallistamiseen ei ehditä riittä- västi paneutua. Tämä voidaan ratkaista lisäämällä harkinnanvaraisten määräaikojen käyttöä tapauksissa, joissa ehdotetulla hankkeella on todennäköisesti valtion rajat ylittäviä merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Suomessa ei ole säännönmukaisesti järjestetty erillisiä valtioneuvotteluja koh- deosapuolen kanssa jokaisen kansainvälisen YVA-menettelyn yhteydessä, koska tarvetta neuvottelukokouksille ei suurimmassa osassa tapauksista ole tullut esille. Kuten luvussa kolme tuotiin esiin, Suomessa tulkitaan Espoon sopimusta niin, että kohdeosapuolen virallinen vastaus voidaan nivoa osaksi muita kohdeosapuolen viranomaisten ja yleisön kommentteja Suomen YVA-menettelyssä. Tämä ei näytä aiheuttaneen ongelmia Suomen järjestämissä kansainvälisissä YVA-menettelyissä. On kuitenkin selvää, että sekä Espoon sopimus että YVA-direktiivi rakentuvat aja- tukselle, että kohdeosapuolen näkemys arviointiselostuksesta tulisi lähtökohtaisesti välittyä valtioneuvottelujen kautta. Tämän on myös Espoon sopimuksen toimeenpa- nokomitea vahvistanut. Suomessa olisi omaksuttava tulkinta, jonka mukaan Suomi lähtökohtaisesti ainakin esittää valtioneuvottelujen järjestämistä. Lupapäätösten toimittaminen kohdeosapuolelle tai -osapuolille on selkeä Espoon sopimuksen ja YVA-direktiivin velvoite, ja sen toteutuminen säännönmukaisesti tulisi turvata kirjaamalla velvoite YVA-lakiin. Jatkotyössä ympäristöministeriössä olisi myös tärkeää selvittää, miten YVA-direktiivin 6.2 artiklaa tulisi tulkita lupa- hakemusten toimittamisen osalta hankkeissa, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia toisessa jäsenvaltiossa; velvoittaako direktiivi toimittamaan kuullulle jäsenvaltiolle myös lupahakemuksen (lupapäätösten lisäksi), ja tuleeko kuullun jäsenvaltion tiedottaa tästä kansalaisilleen? Kohdeosapuolena toimimista koskevien kansainvälisten velvoitteiden toteutu- misen turvaamiseksi olisi myös tarpeen kirjata Suomen YVA-lakiin Suomen rooli kohdeosapuolena. 31Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 4.1 Ehdotus määräaikojen harkinnanvaraiseksi pidentämiseksi kansainvälisen YVA- menettelyn tapauksissa Selkein ja yksinkertaisin tapa lisätä määräaikojen joustavuutta on lisätä YVA-lain 14 §:ään uusi 5 momentti. Tämä ehdotus auttaisi myös ratkaisemaan tähän mennessä eniten käytännön haasteita aiheuttaneen valtioneuvottelujen ja lupamenettelyn väli- sen suhteen. Määräaikojen joustavuutta voidaan lisätä kahdella eri tavalla. Ympäris- töministeriölle voitaisiin antaa valtuudet joko kansalaisten kuulemisen määräajan tai yhteysviranomaisen lausunnon määräajan harkinnanvaraiseen pidentämiseen. YVA- lain 14 §:ään lisättäisiin siis joko vaihtoehto 1. tai vaihtoehto 2. mukainen 5 momentti: Vaihtoehto 1. Niiden ehdotettujen hankkeiden kohdalla, joista ympäristöministeriö ilmoittaa 3 mo- mentin mukaisesti toiselle valtiolle, ympäristöministeriö voi pidentää 8a §:n 2 momentin ja 11 §:n 2 momentin mukaisia määräaikoja. [kohtuullisessa määrin] Vaihtoehto 2. Niiden ehdotettujen hankkeiden kohdalla, joista ympäristöministeriö ilmoittaa 3 mo- mentin mukaisesti toiselle valtiolle, ympäristöministeriö voi pidentää 9 §:n 1 momentin ja 12 §:n mukaisia määräaikoja. [kohtuullisessa määrin] Lisäksi valittaessa vaihtoehto 1., tämä lisäys olisi tarpeen linkittää 8a §:n 2 momenttiin seuraavalla tavalla: Yhteysviranomaisen on huolehdittava myös siitä, että arviointiohjelmasta pyydetään tarvittavat lausunnot ja varataan mahdollisuus mielipiteiden esittämiseen. Yhteysvi- ranomaisen on varattava hankkeen vaikutusalueen kunnille tilaisuus antaa lausuntonsa arviointiohjelmasta. Mielipiteet ja lausunnot on toimitettava yhteysviranomaiselle kuu- lutuksessa ilmoitettuna aikana, joka alkaa kuulutuksen julkaisemispäivästä ja kestää vähintään 30 päivää ja enintään 60 päivää. Jos hankkeella on todennäköisesti toisen valtion lainkäyttövaltaan kuuluvalla alueella ilmeneviä merkittäviä ympäristövaiku- tuksia, ympäristöministeriö voi pidentää määräaikoja 14 §:n 5 momentin nojalla. Vastaavasti lisäys olisi tarpeen linkittää myös 11 §:n 2 momenttiin: Yhteysviranomaisen on huolehdittava myös siitä, että arviointiselostuksesta pyydetään tarvittavat lausunnot ja varataan mahdollisuus mielipiteiden esittämiseen. Yhteysviran- omaisen on varattava hankkeen vaikutusalueen kunnille tilaisuus antaa lausuntonsa arviointiselostuksesta. Mielipiteet ja lausunnot on toimitettava yhteysviranomaisel- le kuulutuksessa ilmoitettuna aikana, joka alkaa kuulutuksen julkaisemispäivästä ja kestää vähintään 30 päivää ja enintään 60 päivää. Jos hankkeella on todennäköisesti toisen valtion lainkäyttövaltaan kuuluvalla alueella ilmeneviä merkittäviä ympäristö- vaikutuksia, ympäristöministeriö voi pidentää määräaikoja 14 §:n 5 momentin nojalla. Valittaessa vaihtoehto 2., tämä lisäys olisi tarpeen linkittää 9 §:n 1 momenttiin seu- raavalla tavalla: Yhteysviranomainen antaa lausuntonsa arviointiohjelmasta. Lausunto on annettava hankkeesta vastaavalle kuukauden kuluessa lausuntojen antamiseen ja mielipiteiden esittämiseen varatun määräajan päättymisestä. Jos hankkeella on todennäköisesti toisen 32 Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 valtion lainkäyttövaltaan kuuluvalla alueella ilmeneviä merkittäviä ympäristövaiku- tuksia, ympäristöministeriö voi pidentää määräaikoja 14 §:n 5 momentin nojalla. Yhte- ysviranomaisen on lausunnossaan tarvittaessa todettava, miltä osin arviointiohjelmaa on tarkistettava. Lausunnosta on myös käytävä ilmi, kuinka tämän lain mukaisten tarpeellisten selvitysten hankkiminen sekä niistä tiedottaminen ja kuuleminen järjeste- tään ja sovitetaan tarpeen mukaan yhteen hanketta koskevien muiden lakien mukaisten menettelyjen kanssa. Lausunnossa on esitettävä yhteenveto muista lausunnoista ja mielipiteistä. Vastaavasti lisäys olisi tarpeen linkittää 12 §:ään: Yhteysviranomainen antaa lausuntonsa arviointiselostuksesta ja sen riittävyydestä. Lausunto on annettava hankkeesta vastaavalle kahden kuukauden kuluessa lausunto- jen antamiseen ja mielipiteiden esittämiseen varatun määräajan päättymisestä. Jos hank- keella on todennäköisesti toisen valtion lainkäyttövaltaan kuuluvalla alueella ilmeneviä merkittäviä ympäristövaikutuksia, ympäristöministeriö voi pidentää määräaikoja 14 §:n 5 momentin nojalla. Lausunnossa on esitettävä yhteenveto muista lausunnoista ja mielipiteistä. Arviointimenettely päättyy, kun yhteysviranomainen toimittaa lausun- tonsa sekä muut lausunnot ja mielipiteet hankkeesta vastaavalle. Lausunto on samalla toimitettava tiedoksi hanketta käsitteleville viranomaisille, hankkeen vaikutusalueen kunnille sekä tarvittaessa maakuntien liitoille ja muille asianomaisille viranomaisille. Jommankumman vaihtoehdon mukainen 5 momentti 14 §:ään takaisi ympäristöminis- teriölle perusvaltuutuksen pidentää määräaikoja mutta vain niissä tapauksissa, joissa kansainvälisen YVA-menettelyn järjestäminen on erittäin vaikeasti sovitettavissa kan- sallisen YVA-menettelyn määräaikoihin. Monessa tapauksessa määräajat saattavat jo sinänsä olla haasteellisia kohdeosapuolen ja sen yleisön tehokkaaksi osallistamiseksi Suomen YVA-menettelyyn, joskaan käytännössä ongelmia ei juuri ole havaittu. Kui- tenkin Espoon sopimus sisältää myös erillisiä säännöksiä, joiden soveltaminen saattaa vaatia lisäaikaa. Esimerkiksi jos Suomi haluaisi pyytää Espoon sopimuksen artiklan 3.6 mukaisesti kohdeosapuolelta lisätietoja sen ympäristöstä, ympäristöministeriöllä olisi lainsäädännöllinen mahdollisuus pidentää joko lausunto- ja kommenttiaikoja tai yhteysviranomaisen lausunnon määräaikaa arviointiohjelmavaiheessa. Tällä tavoin kohdeosapuolen toimittama tieto sen ympäristöstä voitaisiin sisällyttää yhteysviran- omaisen antamaan lausuntoon siitä, mitä arviointiohjelman tulisi sisältää. Tätä kautta myös valtion rajat ylittäviä vaikutuksia tutkittaisiin tarkemmin. Tämäntyyppinen määräaikojen harkinnanvaraisuuden lisääminen mahdollistaisi myös ongelmallisen valtioneuvottelujen ja lupamenettelyn välisen suhteen joustavan ratkaisemisen. Haaste voidaan ratkaista kaikkein joustavimmin antamalla ympä- ristöministeriölle yllä mainittu harkinnanvarainen mahdollisuus pidentää määrä- aikoja. Jos valtioneuvottelut venyvät, ympäristöministeriö voisi näin pidentää joko määräaikaa lausuntojen antamiselle tai määräaikaa yhteysviranomaisen lausunnon antamiselle arviointiselostusvaiheessa valtioneuvottelujen loppuunsaattamiseksi. Tällä tavoin kohdeosapuolen näkemys tulisi sisällytettyä yhteysviranomaisen lau- suntoon, joka päättää Suomen YVA-menettelyn. Lupaviranomainen ei täten joutuisi tilanteeseen, jossa Suomen YVA-menettely on päättynyt mutta valtioneuvottelut vielä jatkuvat. Mikäli YVA-menettelyn määräaikoihin ei lisätä joustavuutta, valtioneuvottelujen huomioon ottaminen lupamenettelyn yhteydessä on mahdollista varmistaa täyden- tämällä YVAL 13 §:ää arvioinnin huomioon ottamisesta. Tämä vaihtoehto esitellään kohdassa 4.4. 33Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 4.2 Kansainvälisen ulottuvuuden kirjaaminen Suomen YVA-lakiin ja -asetukseen Suomen YVA-lakiin olisi perusteltua kirjata kohtia, joissa korostettaisiin valtion rajat ylittävien vaikutusten arviointia osana Suomen YVA-menettelyä. Vaikka Suomen YVA-laki implisiittisesti sisältääkin valtion rajat ylittävät vaikutukset ja mahdollistaa ulkomaisten toimijoiden osallistumisen näissä tapauksissa, lain sanamuodot eivät nimenomaisesti mainitse näitä vaikutuksia. Kuten haastateltu yhteysviranomainen epäili, monesti yhteysviranomaiset, jotka ensi vaiheessa pohtivat vaikutusalueen rajausta, eivät tule ajatelleeksi valtion rajat ylittäviä vaikutuksia. Kansainvälisten ulottuvuuksien kirjaaminen YVA-lakiin edesauttaisi sitä, että hankkeesta vastaavat ja yhteysviranomaiset rutiininomaisesti pohtisivat voiko ehdotetulla hankkeella olla valtion rajat ylittäviä vaikutuksia. Seuraavat ehdotukset tukisivat kehitystä tähän suuntaan. YVA-asetuksen 9 § määrittää arviointiohjelman sisällön, ja siihen voitaisiin tehdä seuraava täydennys: Arviointiohjelmassa on esitettävä tarpeellisessa määrin: 4) kuvaus ympäristöstä, tiedot ympäristövaikutuksia koskevista laadituista ja suunni- telluista selvityksistä sekä aineiston hankinnassa ja arvioinnissa käytettävistä menetel- mistä ja niihin liittyvistä oletuksista, mukaan lukien mahdolliset valtion rajat ylittävät vaikutukset ja niiden arviointimenetelmät; 5) ehdotus tarkasteltavan vaikutusalueen rajauksesta, mukaan lukien, jos tarpeellista, ehdotus tarkasteltavan valtion rajat ylittävien vaikutusten rajauksesta; Samalla tavoin arviointiselostuksen sisältövaatimuksiin voitaisiin lisätä seuraava alleviivattu kohta (YVA-asetuksen 10.5 §): Arviointiselostuksessa on esitettävä tarpeellisessa määrin:... 5) selvitys ympäristöstä sekä arvio hankkeen ja sen vaihtoehtojen ympäristövaikutuk- sista mukaan lukien mahdolliset valtion rajat ylittävät vaikutukset, käytettyjen tieto- jen mahdollisista puutteista ja keskeisistä epävarmuustekijöistä, mukaan lukien arvio mahdollisista ympäristöonnettomuuksista ja niiden seurauksista; Lisäksi ulkomaiset viranomaiset voitaisiin ottaa mukaan pohdittaessa sitä, tulisiko YVA-lakia soveltaa tapauskohtaisesti kyseessä olevaan hankkeeseen YVA-lain 4.2 §:n perusteella. Nythän YVA-asetuksen 7.3 §:ssä määritellään ”valtioiden rajat ylittävä vaikutus” yhtenä kriteerinä harkittaessa YVA-menettelyn soveltamista yksittäista- pauksessa. Mutta YVA-lain 6.1 §:ssä, jossa säännellään menettelyä päätöksen teke- misestä yksittäistapauksessa, ei mainita erikseen toisen maan viranomaisia, jotka voitaisiin lisätä alleviivatulla tavalla: Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tekee päätöksen arviointimenettelyn sovelta- misesta 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen. Päätös on tehtävä viipymättä, kuitenkin viimeistään kuukauden kuluessa siitä, kun elinkeino-, liikenne- ja ympäris- tökeskus on saanut hankkeesta riittävät tiedot. Ennen päätöksentekoa on arviointime- nettelyn tarpeesta käytävä riittävät neuvottelut asianomaisten viranomaisten kesken, 34 Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 mukaan lukien toisten valtioiden viranomaiset, jos hankkeesta voi aiheutua valtion rajat ylittäviä merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Hankkeesta vastaavalle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi asiassa. Päätös on annettava tiedoksi hankkeesta vastaavalle siten kuin hallintolain (434/2003) 60 §:ssä säädetään. Päätöksestä on tiedo- tettava viipymättä kuuluttamalla vähintään 14 päivän ajan hankkeen todennäköisen vaikutusalueen kuntien ilmoitustauluilla siten kuin julkisista kuulutuksista annetussa laissa (34/1925) säädetään. Päätös on julkaistava myös sähköisesti ja lähetettävä tiedoksi asianomaisille viranomaisille. 4.3 Miten kohdeosapuoli voi tuoda näkemyksensä arviointiselostukseen Kuten yllä todettiin, Suomen tulisi muuttaa tulkintaansa siitä, mihin Espoon sopi- muksen artikla 5 velvoittaa. Artikla 5 on seuraavansisältöinen: Ympäristövaikutusten arviointiasiakirjojen pohjalta käytävät neuvottelut Kun ympäristövaikutusten arviointiasiakirjat ovat valmiit, aiheuttajaosapuoli aloittaa viipymättä neuvottelut kohdeosapuolen kanssa muun muassa ehdotetun hankkeen mahdollisista valtioiden rajat ylittävistä vaikutuksista sekä toimista tällaisten vaiku- tusten vähentämiseksi tai poistamiseksi. Neuvotteluja voidaan käydä a) ehdotetun hankkeen mahdollisista vaihtoehdoista, mukaan luettuna vaihtoehto, että hanketta ei toteuteta, sekä mahdollisuuksista lieventää valtioiden rajat ylittäviä haitallisia vaikutuksia sekä seurata tähän tähtäävien toimien vaikutuksia aiheuttaja- osapuolen kustannuksella; b) muista mahdollisista keskinäisistä yhteistyömuodoista ehdotetun hankkeen aiheut- tamien merkittävien valtioiden rajat ylittävien haitallisten vaikutusten vähentämiseksi: c) muista tarpeellisista ehdotettuun hankkeeseen liittyvistä seikoista. Sopimuspuolet sopivat neuvottelujen alussa kohtuullisesta neuvotteluaikataulusta. Neuvottelut voidaan käydä soveltuvan yhteisen toimielimen välityksellä, jos tällainen on olemassa. Kyseinen artikla velvoittanee aiheuttajaosapuolen vähintään tiedustelemaan koh- deosapuolelta tai -osapuolilta, haluavatko ne valtioneuvotteluja. Suomen YVA-laki sääntelee 15 §:ssä: Kansainvälinen kuuleminen Ympäristöministeriön tai sen määräämän viranomaisen on varattava 14 §:n 1 momen- tissa tarkoitettujen sopimusten osapuolena olevan valtion viranomaisille sekä luonnol- lisille henkilöille ja yhteisöille tilaisuus osallistua tämän lain mukaiseen arviointime- nettelyyn, jos tässä laissa tarkoitetun hankkeen ympäristövaikutukset todennäköisesti ilmenevät kyseisen valtion alueella. 35Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 Tämä pykälä samaistaa kohdeosapuolen viranomaisille sekä luonnollisille henkilöille ja yhteisöille tilaisuuden osallistua Suomen YVA-menettelyyn, mutta ei tuo esiin Espoon sopimuksen 5 artiklan velvoitetta arviointiasiakirjojen pohjalta käytävien val- tioneuvottelujen käynnistämisestä. Valtioneuvotteluja koskevat velvoitteet voitaisiin kirjata YVA-lakiin jakamalla 15 § kahteen momenttiin seuraavasti: Kansainvälinen kuuleminen Ympäristöministeriön tai sen määräämän viranomaisen on varattava 14 §:n 1 momen- tissa tarkoitettujen sopimusten osapuolena olevan valtion viranomaisille sekä luonnol- lisille henkilöille ja yhteisöille tilaisuus osallistua tämän lain mukaiseen arviointime- nettelyyn, jos tässä laissa tarkoitetun hankkeen ympäristövaikutukset todennäköisesti ilmenevät kyseisen valtion alueella. Ympäristöministeriö aloittaa viipymättä neuvottelut 14 §:n 1 momentissa tarkoitettujen sopimusten osapuolena olevien valtioiden kanssa arviointiselostuksen valmistuttua kun hankkeesta vastaava on jättänyt arviointiselostuksen yhteysviranomaiselle, muun muassa ehdotetun hankkeen mahdollisista valtioiden rajat ylittävistä vaikutuksista sekä toimista tällaisten vaikutusten vähentämiseksi tai poistamiseksi. Tämä jako mahdollistaisi Suomessa Espoon sopimuksen mallin siitä, miten ylei- sö kommentoi arviointiselostusta artiklan 4.2 mukaan ja miten taas kohdeosapuoli artiklan 5 mukaan. Toisaalta, Suomessa voidaan valita myös kevyempi vaihtoeh- to, jossa ympäristöministeriö omaksuu uuden tulkinnan artiklasta 5 ja tiedustelee kohdeosapuolilta säännönmukaisesti haluavatko ne erillisiä valtioneuvotteluja. Jo nyt osassa hankkeista ympäristöministeriö on arviointiselostuksen toimittamisen yhteydessä pyytänyt kohdeosapuolta ilmoittamaan, mikäli se toivoo, että erillinen neuvottelukokous järjestetään. 4.4 Kohdeosapuolten kanssa käytyjen neuvottelujen huomioon ottaminen lupapäätöksessä Yksi Suomen YVA-lainsäädännön puutteista on se, ettei lain tasolla ole säännelty miten lupaviranomaisen tulisi ottaa huomioon Suomen YVA-menettelyn päättymisen jälkeiset valtioneuvottelujen tulokset. Aiemmin kohdassa 4.1 on ehdotettu ratkaisuksi YVA-menettelyn harkinnanvaraista pidentämistä kansainvälisissä YVA-menettelyis- sä, jolloin valtioneuvottelujen tulokset tulisivat huomioiduksi yhteysviranomaisen arviointiselostuksesta antamassa lausunnossa. Tätä kautta neuvottelujen tulokset tulisivat huomioiduksi myös lupapäätöksessä. Mikäli valtioneuvotteluja ei pysytä sisällyttämään YVA-menettelyyn, tulisi näiden neuvottelujen tulosten huomioon otta- minen lupamenettelyssä turvata täydentämällä YVA-lain nykyistä 13 §:ää seuraavasti: 13 § Arvioinnin huomioon ottaminen Viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen tai tehdä muuta siihen rinnastettavaa päätöstä ennen kuin se on saanut käyttöönsä arviointiselostuksen ja yh- teysviranomaisen siitä antaman lausunnon sekä kansainvälisissä ympäristövaikutusten arviointimenettelyissä mahdolliset valtioiden välisiä neuvotteluja koskevat asiakirjat. 36 Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 4.5 Lupapäätöksien toimittaminen kohdeosapuolille Lupapäätösten säännönmukainen toimittaminen kohdeosapuolille varmistetaan parhaiten siten, että päätösten toimittamista koskeva velvoite kirjataan YVA-lakiin. Lupaviranomaisen edustajan esille tuoma näkökanta, että Suomen kansainvälisistä suhteista vastaa ympäristöministeriö tai ulkoministeriö, on luonnollinen lähtökohta. Ympäristöministeriön kannalta asia on haasteellinen. Lupamenettelyt päättyvät mo- nesti pitkän aikaa YVA-menettelyjen jälkeen, joten ympäristöministeriön on vaikea seurata, milloin lupapäätökset on annettu. Tämä asia voisi korjautua yksinkertaisesti sillä, että lupaviranomainen velvoitetaan YVA-laissa toimittamaan sellainen lupapää- tös ympäristöministeriölle, joka koskee hanketta, joka on käynyt läpi kansainvälisen YVA-menettelyn. Tämän jälkeen ympäristöministeriö toimittaisi luvan kohdeosapuo- lelle. Tämä olisi YVA-laissa mahdollista toteuttaa lisäämällä uusi 15a §: Lupaviranomainen, joka myöntää luvan tai antaa vastaavan päätöksen tässä osassa tarkoitetun ehdotetun hankkeen kohdalla, on velvoitettu toimittamaan päätöksen ym- päristöministeriölle. Ympäristöministeriö toimittaa päätöksen kohdeosapuolelle. Lupapäätösten toimittamisen osalta toinen ratkaistava kysymys on käännösvastuun toteuttaminen. Lähtökohtaisesti Espoon sopimuksen järjestelmä lähtee siitä, että aiheuttajaosapuoli kääntää ainakin relevantit osat hanketta koskevasta lopullisesta päätöksestä. Suomen YVA-järjestelmä perustuu saastuttaja maksaa periaatteeseen eli että hankkeesta vastaava maksaa tarvittavien kansainväliseen YVA-menettelyyn tarvittavien käännösten tekemisen, kuten nyt 22 §:ssä: Tiedottamisen, kuulemisen ja ympäristövaikutusten selvittämisen kustannuksista sekä valtioiden rajat ylittävien vaikutusten arviointia varten tarvittavien käännösten kus- tannuksista vastaa hankkeesta vastaava. Koska hankkeesta vastaava vastaa jo nyt valtioiden rajat ylittäviä vaikutuksia koske- vien kohtien kääntämisestä arviointiohjelmissa ja -selostuksissa, on perusteltua ulot- taa tämä käännösvastuu koskemaan kaikkia käännöksiä, jotka liittyvät kansainvälisen YVA-menettelyn toteuttamiseen Suomessa. Sekä Espoon sopimus että YVA-direktiivi perustuvat siihen, että kansainvälinen YVA-menettely ei sisällä pelkästään valtioiden rajat ylittävien haitallisten vaikutusten arviointia vaan myös näiden arviointien huo- mioonottamisen lupaharkinnassa ja lupapäätöksen toimittamisen kohdeosapuolelle ja sen yleisölle. YVA-lain 22 §:ää voitaisiin siis täydentää seuraavalla tavalla: Tiedottamisen, kuulemisen ja ympäristövaikutusten selvittämisen kustannuksista sekä Suomen kansainvälisten ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn liittyvien velvoitteiden täytäntöönpanoa varten tarvittavien käännösten kustannuksista vastaa hankkeesta vastaava. 37Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 4.6 Suomen roolin kohdeosapuolena kirjaaminen YVA-lakiin Tällä hetkellä YVA-lain kolmas luku ei sisällä säännöksiä Suomen roolista kohde- osapuolena. Olisi kuitenkin perusteltua kirjata tähän liittyvät oikeudet ja velvoitteet YVA-lakiin, esimerkiksi lisäämällä uusi 14a § kolmanteen lukuun: Suomi kohdeosapuolena Jos toisessa Euroopan unionin jäsenvaltiossa tai YK:n Euroopan talouskomission yleis- sopimuksen valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista osapuolival- tiossa suunnitellulla hankkeella on todennäköisesti Suomen lainkäyttövaltaan kuulu- valla alueella ilmeneviä merkittäviä ympäristövaikutuksia, ympäristöministeriö valvoo Suomen oikeuksia toisen maan YVA-menettelyssä. Ympäristöministeriö myös järjestää kuulemisen Suomessa [sekä lähettää lausuntopyynnöt asianosaisille viranomaisille ja järjestöille]. Ympäristöministeriö kokoaa yhteenvedon annetuista lausunnoista ja kan- nanotoista sekä laatii Suomen vastauksen kohdeosapuolille niiden perusteella. 38 Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 Liite. Kansainväliset YVA-menettelyt EU:ssa Table 6.8: Transboundary EIAs Member State Number of transboundary cases Countries involved Types of transboundary cases AT 24 completed and ongoing EIAs since the publication of the 2003 Five year report Czech Republic, Finland, Germany, Italy, Romania, Slovak Re-public and Switzerland No information provided DE No information provided Bilateral agreement with Poland, the Nether- lands, the Czech Republic, Austria, France, Denmark, other Baltic Sea Countries. Ongoing activities are agreementson transboundary EIA between Germany and Czech Republic, Switzerland, Austria and Liechtenstein Industrial installations, wind farms, gas pipelines, railways, roads, etc. DK 9 Poland, Germany, Sweden, the Nether- lands, the UK E.g. gas pipeline, wind farms, new airport EL Limited experience Between Bulgaria and Greece No information provided FI 24 Sweden, Norway, Denmark, Lithuania, Estonia, Russia, Latvia, Germany, Poland, Austria Gas pipeline, power plant, nuclear power plant, waste incin-eration plant, offshore wind farm, etc. FR No information provided Belgium, Luxembourg, Germany, Switzerland, Italy, Spain, Anglo-Normand Islands Wind farms, transport (roads, railways, airport), electric lines) IE around 43 Between Northern Ireland and Ireland, UK Such examples as Deep Water Quay, wind farms, Open Cast Lignite and Power Plant, Marina Extension IT 10 (as per year 2003) Bilateral agreement with Croatia, France and Austria, Slovenia, notifications for potential projects were submitted by both Croatia and Italy in 2008. No information provided NL No information provided Belgium, Flanders, Germany No information provided PT 10 (since 1995) Portugal as state of origin and 8 with Spain as state of origin Spain No information provided SE 17 Finland, Denmark, Norway, Germany E.g., Waste incineration plant, gas pipeline, wind farm UK 12 Northern Ireland, Ireland, Spain No information provided Lähde: 2009 European Commission, DG ENV Study concerning the report on the application and effectiveness of the EIA Directive Final report, June 2009. 39Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 KUVAILULEHTI Julkaisija Ympäristöministeriö Luontoympäristöosasto Julkaisuaika Huhtikuu 2012 Tekijä(t) Timo Koivurova, Neil Craik, Minna Torkkeli Julkaisun nimi Valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointi Suomessa YVA-lain toimivuus kansainvälistä kuulemista koskevien velvoitteiden näkökulmasta Julkaisusarjan nimi ja numero Ympäristöministeriön raportteja 7/2012 Julkaisun teema Tiivistelmä Selvityksen tarkoituksena on arvioida YVA-lainsäädännön toimivuutta valtioiden rajat ylittäviä ympäristövaikutuksia koskevien kansainvälisten velvoitteiden näkökulmasta, ja tuoda esiin mahdollisia lainsäädännön kehittämiskohteita. Työ täydentää vuonna 2010 julkaistua YVA-lainsäädännön toimivuusarviointia. Suomen kansainväliset YVA-velvoitteet pohjautuvat Euroopan talouskomission valtioiden rajat ylittävien ympä- ristövaikutusten arviointia koskevaan yleissopimukseen, ns. Espoon sopimukseen, sekä Euroopan unionin direktii- viin tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista (YVA-direktiivi) muutoksineen. Espoon sopimuksen osapuolella on oikeus osallistua toisen osapuolen ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn, mikäli arvioitava hanke todennäköisesti aiheuttaa valtioiden rajat ylittäviä merkittäviä haitallisia vaikutuksia kyseiseen valtioon. Sopimus tuli voimaan vuonna 1997. Ympäristöministeriö on Espoon sopimuksen toimivaltainen viranomainen Suomessa, ja vastaa sopimuksen toi- mialaan kuuluvista tehtävistä. Vuoden 2010 loppuun mennessä Espoon sopimusta oli sovellettu 38 hankkeen YVA- menettelyyn. Suomi on ollut aiheuttajaosapuolena 22 hankkeessa ja kohdeosapuolena 17 hankkeessa. Kansainväliset YVA-menettelyt, joissa Suomi on ollut mukana, koskevat pääosin energian tuotantoon ja siirtoon liittyviä hankkeita. Suomen YVA-järjestelmä on kokonaisuudessaan toiminut hyvin kansainvälisissä YVA-menettelyissä, ja valtioiden rajat ylittävät vaikutukset on tunnistettu hyvin. Keskeisiä haasteita Suomen ollessa aiheuttajaosapuolena kansainvä- lisessä YVA-menettelyssä ovat ennen kaikkea Suomen YVA-menettelyn määräaikojen tiukkuus, valtioneuvottelujen järjestäminen ja niiden suhde lupapäätöksentekoon sekä lupapäätöksen toimittaminen säännönmukaisesti kohdeosa- puolelle. Käytännön ongelmia on syntynyt silloin, kun Espoon sopimuksen 5 artiklan mukaisia valtioneuvotteluja on jatket- tu lupamenettelyssä YVA-menettelyn päätyttyä. Suomessa ei ole lain tasolla säännelty miten lupaviranomaisen tulisi ottaa huomioon Suomen YVA-menettelyn päättymisen jälkeiset valtioneuvottelujen tulokset. Tämä ongelmakohta voitaisiin ratkaista lisäämällä YVA-menettelyn määräaikojen joustavuutta, jolloin neuvottelujen tulokset tulisivat huo- mioiduksi yhteysviranomaisen arviointiselostuksesta antamassa lausunnossa. Kehitettävää on myös lupahakemuksien ja lupapäätösten toimittamisessa sekä kohdeosapuolen YVA-menettelyn aikana esittämien kommenttien huomioonottamisessa lupapäätöksessä. Lupaviranomaiset eivät useinkaan ole tietoi- sia Espoon sopimuksen ja YVA-direktiivin kansainvälistä kuulemista koskevista velvoitteista, eivätkä näin ollen huomi- oi kansainvälisessä YVA-menettelyssä annettuja kommentteja erikseen lupapäätöksessä. Lupahakemuksia tai hanketta koskevia lupapäätöksiä ei myöskään yleensä toimiteta ympäristöministeriöön toimitettavaksi edelleen kohdeosapuo- lelle. YVA-lakiin tulisi lisätä tätä koskeva velvoite lupaviranomaiselle. Suomen kansallisessa lainsäädännössä ei ole tällä hetkellä tarkkoja säännöksiä koskien kansainvälisen YVA- menettelyn kohdeosapuolena toimimista, vaan noudatetut menettelyt perustuvat Espoon sopimuksen voimaansaat- tamiseen sekä vakiintuneeseen käytäntöön. Kohdeosapuolena toimiseen liittyvät oikeudet ja velvoitteet tulisi kirjata selkeämmin YVA-lakiin. Asiasanat YVA-laki, YVA-lainsäädäntö, Espoon sopimus, YVA-direktiivi, kansainvälinen YVA-menettely, toimivuusarviointi Rahoittaja/ toimeksiantaja Ympäristöministeriö ISBN 978-952-11-4006-8 (PDF) ISSN 1796-170X (verkkoj.) Sivuja 41 Kieli suomi Luottamuksellisuus julkinen Julkaisun myynti/ jakaja Julkaisu on saatavana internetistä: www.ymparisto.fi > Ympäristöministeriö > Julkaisut > Ympäristöministeriön raportteja -sarja Julkaisun kustantaja Ympäristöministeriö Painopaikka ja -aika Helsinki 2012 40 Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 PRESENTATIONSBLAD Utgivare Miljöministeriet Naturmiljöavdelnigen Datum April 2012 Författare Timo Koivurova, Neil Craik, Minna Torkkeli Publikationens titel Valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointi Suomessa YVA-lain toimivuus kansainvälistä kuulemista koskevien velvoitteiden näkökulmasta (Bedömningen av gränsöverskridande miljökonsekvenser i Finland − MKB-lagens funktionsduglighet när det gäller förpliktelserna om internationellt hörande) Publikationsserie och nummer Miljöministeriets rapporter 7/2012 Publikationens tema Sammandrag Avsikten med utredningen är att bedöma hur MKB-lagstiftningen fungerar med tanke på de internationella förpliktelserna om gränsöverskridande miljökonsekvenser och att föra fram eventuella utvecklingsobjekt. Arbetet är en komplettering till den utvärdering av MKB-lagstiftningens funktionsduglighet som publicerades 2010. Finlands internationella MKB-förpliktelser grundar sig på Ekonomiska komissionen för Europas konvention om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang, även kallad Esbokonventionen, samt på Europeiska unionens direktiv om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet) jämte ändringar. En part i Esbokonventionen har rätt att delta i en annan parts miljökonsekvensbedömning ifall projektet med sannolikhet har skadliga gränsöverskridande konsekvenser för staten i fråga. Konventionen trädde i kraft år 1997. I Finland är miljöministeriet den behöriga myndighet som avses i Esbokonventionen och ansvarar därmed för de uppgifter som konventionen omfattar. Fram till slutet av år 2010 hade Esbokonventionen tillämpats i MKB-förfarandet för 38 projekt. Finland var upphovspart i 22 projekt och utsatt part i 17 projekt. De internationella MKB-förfaranden där Finland har deltagit har främst gällt projekt i anslutning till energiproduktion och energiöverföring. Finlands MKB-system har i sin helhet fungerat bra i de internationella MKB-förfarandena och man har kunnat identifiera de gränsöverskridande konsekvenserna väl. Till de centrala utmaningarna i de internationella MKB-förfaranden där Finland varit upphovspart hör främst de strama tidtabellerna i det finländska MKB-förfarandet, inledandet av samråd och deras förhållande till tillståndsbesluten samt meddelandet av tillståndsbeslut till den utsatta parten i normal ordning. Praktiska problem har uppstått då de samråd som avses i artikel 5 Esbokonventionen har fortsatt i tillståndsförfarandet efter att MKB-förfarandet avslutats. I finländsk lag har man inte slagit fast hur tillståndsmyndigheten ska beakta resultaten från samråd efter avslutat MKB-förfarande. Denna problempunkt kunde man lösa genom att öka flexibiliteten i tidtabellerna för MKB-förfarandet, varvid samrådsresultaten skulle beaktas i det utlåtande som kontaktmyndigheten avger om konsekvensbeskrivningen. Det finns också saker att utveckla när det gäller sättet att leverera tillståndsansökningar och tillståndsbeslut och när det gäller att i tillståndsbeslutet beakta de kommentarer som en utsatt part framfört under MKB-förfarandet. Tillståndsmyndigheterna känner inte alltid till förpliktelserna om internationellt hörande som ingår i Esbokonventionen och MKB-direktivet och därmed beaktar de inte särskilt de kommentarer som kommit in i samband med ett internationellt MKB-förfarande. Tillståndsansökningar och tillståndsbeslut som rör projektet skickas i allmänhet inte heller till miljöministeriet för vidarebefodran till den utsatta parten. I MKB-lagen borde det införas en bestämmelse som förpliktar tillståndsmyndigheten till detta. I den nationella lagstiftningen i Finland finns det för närvarande inga noggranna bestämmelser om hur Finland som utsatt part ska verka i ett internationellt MKB-förfarande. De förfaranden man tillämpar baserar sig på ikraftsättandet av Esbokonventionen och på etablerad praxis. I MKB-lagen kunde det på ett tydligare sätt skrivas in vilka rättigheter och skyldigheter som hänför sig till Finlands roll som utsatt part. Nyckelord MKB-lagen, MKB-lagstiftning, Esbokonventionen, MKB-direktivet, internationellt MKB-förfarande, utvärde- ring av funktionsdugligheten Finansiär/ uppdragsgivare Miljöministeriet ISBN 978-952-11-4006-8 (PDF) ISSN 1796-170X (online) Sidantal 41 Språk Finska Offentlighet Offentlig Beställningar/ distribution Publikationen är tillgänglig på webbplatsen: www.miljo.fi/publikationer Förläggare Miljöministeriet Tryckeri/tryckningsort och -år Helsingfors 2012 41Ympäristöministeriön raportteja 7 | 2012 DOCUMENTATION PAGE Publisher Ministry of the Environment Department of the Built Environment Date April 2012 Author(s) Timo Koivurova, Neil Craik, Minna Torkkeli Title of publication Valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointi Suomessa YVA-lain toimivuus kansainvälistä kuulemista koskevien velvoitteiden näkökulmasta (Environmental impact assessment in a transboundary context in Finland – How EIA legislation is functioning relative to obligations concerning international hearings and consultations) Publication series and number Reports of the Ministry of the Environment 7/2012 Abstract The purpose of the study is to assess how EIA legislation is functioning relative to obligations concerning transboundary environmental impacts and to highlight possible targets of development in legislation. This study complements the performance assessment of EIA legislation, published in 2010. Finland’s international EIA obligations are based on the Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context of the United Nations Economic Commission for Europe (known as the Espoo Convention), and the European Union Directive on the assessment of the effects of certain public and private projects relating to the environment (known as the EIA Directive), with amendments. A party to the Espoo Convention is entitled to participate in the environmental impact assessment procedure of another party, if the project under assessment is likely to cause significant detrimental transboundary impacts on the state in question. The Convention entered into force in 1997. The Ministry of the Environment is the competent authority of the Espoo Convention in Finland, and is responsible for duties falling within the sphere of the Convention. By the end of 2010, the Espoo Convention had been applied to the EIA procedure of 38 projects. Finland has been the party of origin in 22 projects, and the affected party in 17. International EIA procedures in which Finland has been involved mainly concern projects related to the production and transfer of energy. As a whole, Finland’s EIA system has worked well in international EIA procedures, and transboundary impacts have been well identified. Key challenges for Finland as the party of origin in an international EIA procedure include, above all, the strict deadlines in Finland’s EIA procedure, the arrangement of consultations between states and their relation to decision-making on permits, and the regular delivery of permit decisions to the affected party. Practical problems that have arisen during case consultations pursuant to Article 5 of the Espoo Convention have continued during the permit procedure after the end of the EIA procedure. No legal provisions in Finland specify how the permit authority should take the results of state-level negotiations into account after Finland’s EIA procedure has ended. This problem could be solved by increasing flexibility in deadlines for the EIA procedure, which means that the results of negotiations would be taken into account in the statement on the assessment report issued by the contact point authority. Other development targets include delivery of permit applications and permit decisions, and taking account of the comments presented during the EIA procedure by the affected party in the permit decision. In many cases, the permit authorities are not aware of the obligations under the Espoo Convention and the EIA Directive concerning international consultation, which results in them not taking the comments given in an international EIA procedure into account separately in the permit decision. Furthermore, permit applications or permit decisions concerning the project are not usually submitted to the Ministry of the Environment for delivery to the affected party. Such an obligation on the permit authority should be added to the EIA Act. At present, Finland’s national legislation does not include precise regulations on what actions to take when serving in the role of the affected party in an international EIA procedure. Instead, the procedures followed are based on enforcement of the Espoo Convention, and established practice. The rights and obligations related to the affected party’s actions should be specified more clearly in the EIA Act. Keywords EIA Act, EIA legislation, Espoo Convention, EIA Directive, international EIA procedure, performance assessment Financier/ commissioner Ministry of the Environment ISBN 978-952-11-4006-8 (PDF) ISSN 1796-170X (online) No. of pages 41 Language Finnish Restrictions For public use For sale at/ distributor The publication is available on the Internet at: www.ymparisto.fi/publications Financier of publication Ministry of the Environment Printing place and year Helsinki 2012 ISBN 978-952-11-4006-8 (PDF) ISSN 1796-170X (verkkoj.) Y M P Ä R IS T Ö M IN IS T E R IÖ Selvityksessä arvioidaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koske- van YVA-lainsäädännön toimivuutta kansainvälistä kuulemista koskevien velvoitteiden näkökulmasta ja esitetään lainsäädännön mahdollisia kehit- tämiskohteita. Työ täydentää vuonna 2010 julkaistua YVA-lainsäädännön toimivuusarviointia. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyn kansainvälistä kuulemista kos- kevat velvoitteet pohjautuvat Euroopan talouskomission valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointia koskevaan yleissopimukseen (Espoon sopimus) sekä EU:n direktiiviin tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista (YVA-direktiivi). Espoon sopimuksen osapuolella on oikeus osallistua toisen osapuolen ympäristö- vaikutusten arviointimenettelyyn, mikäli arvioitava hanke todennäköisesti aiheuttaa valtioiden rajat ylittäviä merkittäviä haitallisia vaikutuksia kysei- seen valtioon. V A L T IO ID E N R A JA T Y L IT T Ä V IE N Y M P Ä R IS T Ö V A IK U T U S T E N A R V IO IN T I S U O M E S S A