Lausuntoyhteenveto säätiölain muutostarvetta koskevasta uudistamistyöryhmän mietinnöstä
Jauhiainen, Jyrki; Tervonen, Markus; Toivonen, Oskar (2013-09-20)
Jauhiainen, Jyrki
Tervonen, Markus
Toivonen, Oskar
oikeusministeriö
20.09.2013
Julkaisusarja:
Oikeusministeriön julkaisu 44/2013This publication is copyrighted. You may download, display and print it for Your own personal use. Commercial use is prohibited.
Julkaisun pysyvä osoite on
http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-259-335-1Tiivistelmä
Oikeusministeriö asetti 5.1.2012 työryhmän valmistelemaan ehdotuksen säätiölain uudistamiseksi (säätiölain uudistamistyöryhmä). Tavoitteeksi asetettiin uudistus, joka vahvistaa kansalaisyhteiskuntaa siten, että säätiöt voivat toimia mahdollisimman tehokkaasti, joustavasti ja ennakoitavissa olevalla tavalla. Työryhmä luovutti 15.5.2013 mietintönsä, josta järjestettiin laaja lausuntokierros 15.5.–15.72013 (56 lausuntopyyntöä).
Lausuntokierroksella saatiin 93 lausuntoa (viimeinen 19.8.2013). Lausuntopyynnön saaneista 45 antoi lausunnon. Pyydettyjen lausuntojen lisäksi saatiin 48 lausuntoa, joissa 31 lausunnonantajaa ilmoitti yhtyvänsä Säätiöiden ja rahastojen neuvottelukunnan (SRNK) lausuntoon (yhteenvedossa SRNK ym.).
Kokonaisuudistus ja ehdotuksen tavoitteet
Lausunnonantajat kannattavat yleisesti säätiölain kokonaisuudistusta. Huomattava osa säätiöistä, niitä edustavista tahoista sekä viranomaisista nimenomaisesti kannatti kokonaisuudistusta. Myönteisenä pidetään erityisesti avoimuuden lisäämistä ja säätiövalvonnan tehostamista. Laajasti kannatettiin myös tarkempia ja kattavampia säännöksiä lähipiiritoimista ja säätiön hallinnosta.
Kokonaisuudistusta kannattavista lausunnonantajista kilpailu- tai verotusvaikutuksiin tai hallinnollisen taakan kasvuun huomiota kiinnittävät toiminnallisia säätiöitä edustavat tahot, yrittäjät ja TEM.
Kokonaisuudistusta kannattavista lausunnonantajista säätiöiden ominaispiirteiden säilymistä nimenomaisesti edellyttää suuri osa säätiöistä ja niitä edustavista tahoista, hallintopalveluiden tarjoajat, palkansaajajärjestöt, rekisteriviranomainen, osa muista viranomaisista ja tutkijat. Nämä lausunnonantajat kiinnittivät huomiota, pitivät ongelmallisena, vastustivat tai ehdottivat muutoksia säätiön tarkoituksen, säätiön liiketoiminnan tai sijoitustoiminnan sääntelyyn tai olivat huolissaan muutosten vaikutuksesta säätiöiden verotukseen. Osa lausunnonantajista pitää hyvänä tai haluaisi vielä selvemmin ilmaistavan, että laki koskee myös toiminnallisia ja muita jatkuvarahoitteisia säätiöitä.
Säätiön tarkoitus, sijoitustoiminta, liiketoiminta, lähipiirisäännökset, pääomavaatimus ja hallinto, valvonta ja uuden lain ulkopuolelle jäävät asiat
Säätiön tarkoitus. Toiminnallisten säätiöiden ottamista paremmin huomioon laissa kannatettiin. Toisaalta "hyödyllinen tarkoitus" -ilmauksesta luopumista vastustettiin ja SRNK ym. ehdottivat säätiön tarkoituksen muotoilua siten, että se sisältää hyödyllisen tarkoituksen ja toiminnalliset säätiöt. Viimeksi mainituissa lausunnoissa korostettiin säätiöiden erityispiirteitä ja aatteellisuutta ja oltiin sitä mieltä, että työryhmän ehdotus hämärtäisi näitä piirteitä ja voisi vaarantaa säätiöiden yleishyödyllisen aseman.
Muutamassa lausunnossa kaivattiin tarkempaa määrittelyä sen suhteen, miten säätiö voi välillisesti edistää tarkoitustaan (mm. Valtakunnansyyttäjä).
Lähipiirisäännösten soveltamisen kannalta keskeisen erityisen taloudellisen edun määrittelyä lakitekstissä edellytti suuri osa lausunnonantajista (erityisesti SRNK ym.).
Pääomavaatimus. Kiinteän euromääräisen vähimmäispääomavaatimuksen säilyttämistä laissa kannattaa suurin osa pääomavaatimuksesta lausuneista (apuraha- ja muut pääomasäätiöt ja niitä edustavat tahot, osa suuremmista toiminnallisista ja muista jatkuvarahoitteisista säätiöistä, tilintarkastajat, VM, TEM, Kuntaliitto, PRH ja tutkijat). Ehdotukset vähimmäispääoman määräksi vaihtelevat nykyisen ja 25 000 euron ja 50 000 euron (välillä vain PRH ehdottaa 150 000 euroa). Osa lausunnonantajista ehdotti kiinteän pääomavaatimuksen lisäksi työryhmän ehdottamaa kolmen ensimmäisen vuoden toimintasuunnitelmaa ja talousarviota. Kiinteän vähimmäispääomavaatimuksen säilyttämistä perusteltiin säätiöiden toiminnan turvaamisella ja liian pienellä pääomalla perustettujen säätiöiden syntymisen estämisellä.
Hallinto. Tehtävien ja vastuun sääntelyä kannatettiin yleisesti, toisaalta yksityiskohtaisia olettamasääntöjä ja sääntelyn yksityiskohtaisuutta pidettiin ongelmallisina, mutta ongelmia ei yksilöity (lukuun ottamatta hallituksen varajäsenen valintaa suoraan lain nojalla). Osa lausunnonantajista kannatti hallintoon liittyvien sääntövaatimusten lisäämistä. Toisen yhteisön valitsemista säätiön hallituksen tai hallintoneuvoston jäseneksi tai toimitusjohtajaksi vastusti suurin osa asiaan kantaa ottaneista. Suuressa osassa lausunnoista edellytettiin, että toimitusjohtajan valitsemisen pitäisi aina perustua sääntöihin.
Sijoitustoiminta. Ehdotusta kannatettiin yleisesti, mutta sitä pitää kehittää jatkovalmistelussa. Erityisesti huomiota kiinnitettiin sijoitussuunnitelman sääntelyyn sekä varainhoidon, sijoitustoiminnan ja liiketoiminnan käsitteiden erillään pitämiseen. Lausunnonantajat tekivät ehdotuksia sijoitustoiminnan sääntelyksi.
Liiketoiminta. Laajaa liiketoiminnan sallimista säätiöille suoraan lain nojalla kannattavat toiminnalliset säätiöt, Kuntaliitto ja STM. Näiden mukaan ehdotus selkeyttäisi vallitsevaa oikeustilaa sekä tuo toivottua toiminnanvapautta samalla helpottaen erityisesti toiminnallisten säätiöiden toimintaa. Toisaalta suuri osa apuraha- ja muista pääomasäätiöistä ja niitä edustavista tahoista, osa suurista toiminnallisista ja muista jatkuvarahoitteisista säätiöistä, VH ja TEM sallii suoraan lain nojalla vain tarkoituksen toteuttamiseen liittyvän liiketoiminnan ja edellyttää, että muu liiketoiminta pitää yhtiöittää. Rajoitusta perusteltiin mm. säätiövarallisuuden altistumisella liiketoiminnan riskeille, kilpailuneutraliteetin vaarantumisella sekä säätiöiden erityisluonteen katoamisella ja säätiön muuttumisella liiketoimintayksiköksi.
Lähipiiri ja lähipiiritoimet. Ehdotusta pidettiin pääosin kannatettavana (suuri osa toiminnallisista ja muista jatkuvarahoitteisista säätiöstä ja niitä edustavista tahoista ja palkansaajajärjestöt). Sääntely lisää avoimuutta ja luottamusta säätiöiden toimintaan. Osa lausunnonantajista (suuri osa apuraha- ja muista pääomasäätiöistä, KHT, VH ja VTV) puolestaan piti ehdotettua lähipiirisääntelyä ainakin osin epäselvänä, ja teki muutosehdotuksia (mm. erityisen lähipiirilainakiellon säilyttämiseksi).
Rekisteröinti. Ehdotuksen katsottiin selkeyttävän käytäntöä ja sääntöjen ennakkotarkastusmahdollisuutta kannatettiin. Huolta kannettiin lähinnä henkilötunnusten merkitsemisestä säätiörekisteriin ja rekisteriviranomaisen (PRH) resursseista.
Valvonta. Ehdotettua valvonnan sääntelyä pidettiin pääosin kannatettavana, PRH:n resurssien riittävyydestä oltiin huolissaan. Virka-apua ja viranomaisten keskinäistä tietojenvaihtoa koskevia ehdotuksia kannatettiin ja ehdotusten katsottiin tehostavan säätiövalvontaa. Toisaalta ehdotettiin, että viranomaisen tulisi saada vapaasti päättää, milloin valvontatoimiin ryhdytään
Tilintarkastajan ilmoitusvelvollisuutta kannattivat viranomaiset (SM ja KRP). Toisaalta SRNK, osa apuraha- ja muista pääomasäätiöistä, kaksi suurempaa jatkuvarahoitteista säätiötä ja tilintarkastajat pitävät ehdotusta ongelmallisena tai ehdottavat sen tarkistamista, koska ehdotus saattaisi vaikeuttaa tilintarkastuksen toimittamista.
Huomattava osa säätiöistä vastusti säätiövalvonnan kustannusten sälyttämistä säätiöille, myös valvontamaksun porrastusta vastustettiin. Näiden lausunnonantajien mukaan säätiöiltä ei tulisi lainkaan periä valvontamaksua vaan sen sijaan yhteiskunnan asettamat valvontatoimet tulisi kustantaa yhteisin varoin. VM ja Kuntaliitto kannattivat valvonnan kustannusten perimistä säätiöiltä.
Lainsäädäntötekniikka
Ehdotettua lainsäädäntötekniikkaa kannattavien mielestä esitetty rakenne on selkeä ja ymmärrettävä ja ehdotus jättää riittävästi liikkumavaraa säätiöille, mutta myös mahdollistaa toiminnan olettamasääntöjen mukaisesti.
Toisaalta erityisesti suuri osa säätiöistä oli yleisellä tasolla sitä mieltä, että ehdotettu laki on liian pitkä ja sääntely liian yksityiskohtaista. Lisäksi monissa lausunnoissa olettamasäännösten käyttöä pidettiin olemassa olevien säätiöiden kannalta ongelmallista, mutta ongelmallisia säännöksiä ei yksilöity. Useiden säätiöiden ja niitä edustavien tahojen mukaan kunkin säätiön käyttämästä hallintomallista pitäisi aina määrätä yksityiskohtaisesti säännöissä. Osa lausunnonantajista piti ongelmallisena osakeyhtiölain käyttämistä säätiölainsäädännön mallina.
Lausuntokierroksella saatiin 93 lausuntoa (viimeinen 19.8.2013). Lausuntopyynnön saaneista 45 antoi lausunnon. Pyydettyjen lausuntojen lisäksi saatiin 48 lausuntoa, joissa 31 lausunnonantajaa ilmoitti yhtyvänsä Säätiöiden ja rahastojen neuvottelukunnan (SRNK) lausuntoon (yhteenvedossa SRNK ym.).
Kokonaisuudistus ja ehdotuksen tavoitteet
Lausunnonantajat kannattavat yleisesti säätiölain kokonaisuudistusta. Huomattava osa säätiöistä, niitä edustavista tahoista sekä viranomaisista nimenomaisesti kannatti kokonaisuudistusta. Myönteisenä pidetään erityisesti avoimuuden lisäämistä ja säätiövalvonnan tehostamista. Laajasti kannatettiin myös tarkempia ja kattavampia säännöksiä lähipiiritoimista ja säätiön hallinnosta.
Kokonaisuudistusta kannattavista lausunnonantajista kilpailu- tai verotusvaikutuksiin tai hallinnollisen taakan kasvuun huomiota kiinnittävät toiminnallisia säätiöitä edustavat tahot, yrittäjät ja TEM.
Kokonaisuudistusta kannattavista lausunnonantajista säätiöiden ominaispiirteiden säilymistä nimenomaisesti edellyttää suuri osa säätiöistä ja niitä edustavista tahoista, hallintopalveluiden tarjoajat, palkansaajajärjestöt, rekisteriviranomainen, osa muista viranomaisista ja tutkijat. Nämä lausunnonantajat kiinnittivät huomiota, pitivät ongelmallisena, vastustivat tai ehdottivat muutoksia säätiön tarkoituksen, säätiön liiketoiminnan tai sijoitustoiminnan sääntelyyn tai olivat huolissaan muutosten vaikutuksesta säätiöiden verotukseen. Osa lausunnonantajista pitää hyvänä tai haluaisi vielä selvemmin ilmaistavan, että laki koskee myös toiminnallisia ja muita jatkuvarahoitteisia säätiöitä.
Säätiön tarkoitus, sijoitustoiminta, liiketoiminta, lähipiirisäännökset, pääomavaatimus ja hallinto, valvonta ja uuden lain ulkopuolelle jäävät asiat
Säätiön tarkoitus. Toiminnallisten säätiöiden ottamista paremmin huomioon laissa kannatettiin. Toisaalta "hyödyllinen tarkoitus" -ilmauksesta luopumista vastustettiin ja SRNK ym. ehdottivat säätiön tarkoituksen muotoilua siten, että se sisältää hyödyllisen tarkoituksen ja toiminnalliset säätiöt. Viimeksi mainituissa lausunnoissa korostettiin säätiöiden erityispiirteitä ja aatteellisuutta ja oltiin sitä mieltä, että työryhmän ehdotus hämärtäisi näitä piirteitä ja voisi vaarantaa säätiöiden yleishyödyllisen aseman.
Muutamassa lausunnossa kaivattiin tarkempaa määrittelyä sen suhteen, miten säätiö voi välillisesti edistää tarkoitustaan (mm. Valtakunnansyyttäjä).
Lähipiirisäännösten soveltamisen kannalta keskeisen erityisen taloudellisen edun määrittelyä lakitekstissä edellytti suuri osa lausunnonantajista (erityisesti SRNK ym.).
Pääomavaatimus. Kiinteän euromääräisen vähimmäispääomavaatimuksen säilyttämistä laissa kannattaa suurin osa pääomavaatimuksesta lausuneista (apuraha- ja muut pääomasäätiöt ja niitä edustavat tahot, osa suuremmista toiminnallisista ja muista jatkuvarahoitteisista säätiöistä, tilintarkastajat, VM, TEM, Kuntaliitto, PRH ja tutkijat). Ehdotukset vähimmäispääoman määräksi vaihtelevat nykyisen ja 25 000 euron ja 50 000 euron (välillä vain PRH ehdottaa 150 000 euroa). Osa lausunnonantajista ehdotti kiinteän pääomavaatimuksen lisäksi työryhmän ehdottamaa kolmen ensimmäisen vuoden toimintasuunnitelmaa ja talousarviota. Kiinteän vähimmäispääomavaatimuksen säilyttämistä perusteltiin säätiöiden toiminnan turvaamisella ja liian pienellä pääomalla perustettujen säätiöiden syntymisen estämisellä.
Hallinto. Tehtävien ja vastuun sääntelyä kannatettiin yleisesti, toisaalta yksityiskohtaisia olettamasääntöjä ja sääntelyn yksityiskohtaisuutta pidettiin ongelmallisina, mutta ongelmia ei yksilöity (lukuun ottamatta hallituksen varajäsenen valintaa suoraan lain nojalla). Osa lausunnonantajista kannatti hallintoon liittyvien sääntövaatimusten lisäämistä. Toisen yhteisön valitsemista säätiön hallituksen tai hallintoneuvoston jäseneksi tai toimitusjohtajaksi vastusti suurin osa asiaan kantaa ottaneista. Suuressa osassa lausunnoista edellytettiin, että toimitusjohtajan valitsemisen pitäisi aina perustua sääntöihin.
Sijoitustoiminta. Ehdotusta kannatettiin yleisesti, mutta sitä pitää kehittää jatkovalmistelussa. Erityisesti huomiota kiinnitettiin sijoitussuunnitelman sääntelyyn sekä varainhoidon, sijoitustoiminnan ja liiketoiminnan käsitteiden erillään pitämiseen. Lausunnonantajat tekivät ehdotuksia sijoitustoiminnan sääntelyksi.
Liiketoiminta. Laajaa liiketoiminnan sallimista säätiöille suoraan lain nojalla kannattavat toiminnalliset säätiöt, Kuntaliitto ja STM. Näiden mukaan ehdotus selkeyttäisi vallitsevaa oikeustilaa sekä tuo toivottua toiminnanvapautta samalla helpottaen erityisesti toiminnallisten säätiöiden toimintaa. Toisaalta suuri osa apuraha- ja muista pääomasäätiöistä ja niitä edustavista tahoista, osa suurista toiminnallisista ja muista jatkuvarahoitteisista säätiöistä, VH ja TEM sallii suoraan lain nojalla vain tarkoituksen toteuttamiseen liittyvän liiketoiminnan ja edellyttää, että muu liiketoiminta pitää yhtiöittää. Rajoitusta perusteltiin mm. säätiövarallisuuden altistumisella liiketoiminnan riskeille, kilpailuneutraliteetin vaarantumisella sekä säätiöiden erityisluonteen katoamisella ja säätiön muuttumisella liiketoimintayksiköksi.
Lähipiiri ja lähipiiritoimet. Ehdotusta pidettiin pääosin kannatettavana (suuri osa toiminnallisista ja muista jatkuvarahoitteisista säätiöstä ja niitä edustavista tahoista ja palkansaajajärjestöt). Sääntely lisää avoimuutta ja luottamusta säätiöiden toimintaan. Osa lausunnonantajista (suuri osa apuraha- ja muista pääomasäätiöistä, KHT, VH ja VTV) puolestaan piti ehdotettua lähipiirisääntelyä ainakin osin epäselvänä, ja teki muutosehdotuksia (mm. erityisen lähipiirilainakiellon säilyttämiseksi).
Rekisteröinti. Ehdotuksen katsottiin selkeyttävän käytäntöä ja sääntöjen ennakkotarkastusmahdollisuutta kannatettiin. Huolta kannettiin lähinnä henkilötunnusten merkitsemisestä säätiörekisteriin ja rekisteriviranomaisen (PRH) resursseista.
Valvonta. Ehdotettua valvonnan sääntelyä pidettiin pääosin kannatettavana, PRH:n resurssien riittävyydestä oltiin huolissaan. Virka-apua ja viranomaisten keskinäistä tietojenvaihtoa koskevia ehdotuksia kannatettiin ja ehdotusten katsottiin tehostavan säätiövalvontaa. Toisaalta ehdotettiin, että viranomaisen tulisi saada vapaasti päättää, milloin valvontatoimiin ryhdytään
Tilintarkastajan ilmoitusvelvollisuutta kannattivat viranomaiset (SM ja KRP). Toisaalta SRNK, osa apuraha- ja muista pääomasäätiöistä, kaksi suurempaa jatkuvarahoitteista säätiötä ja tilintarkastajat pitävät ehdotusta ongelmallisena tai ehdottavat sen tarkistamista, koska ehdotus saattaisi vaikeuttaa tilintarkastuksen toimittamista.
Huomattava osa säätiöistä vastusti säätiövalvonnan kustannusten sälyttämistä säätiöille, myös valvontamaksun porrastusta vastustettiin. Näiden lausunnonantajien mukaan säätiöiltä ei tulisi lainkaan periä valvontamaksua vaan sen sijaan yhteiskunnan asettamat valvontatoimet tulisi kustantaa yhteisin varoin. VM ja Kuntaliitto kannattivat valvonnan kustannusten perimistä säätiöiltä.
Lainsäädäntötekniikka
Ehdotettua lainsäädäntötekniikkaa kannattavien mielestä esitetty rakenne on selkeä ja ymmärrettävä ja ehdotus jättää riittävästi liikkumavaraa säätiöille, mutta myös mahdollistaa toiminnan olettamasääntöjen mukaisesti.
Toisaalta erityisesti suuri osa säätiöistä oli yleisellä tasolla sitä mieltä, että ehdotettu laki on liian pitkä ja sääntely liian yksityiskohtaista. Lisäksi monissa lausunnoissa olettamasäännösten käyttöä pidettiin olemassa olevien säätiöiden kannalta ongelmallista, mutta ongelmallisia säännöksiä ei yksilöity. Useiden säätiöiden ja niitä edustavien tahojen mukaan kunkin säätiön käyttämästä hallintomallista pitäisi aina määrätä yksityiskohtaisesti säännöissä. Osa lausunnonantajista piti ongelmallisena osakeyhtiölain käyttämistä säätiölainsäädännön mallina.