Selvitys rakennusalan toimilupajärjestelmästä
Wennberg, Mikko; Oosi, Olli; Korhonen, Nita (2015-02-24)
Ympäristöministeriö
24.02.2015
Julkaisusarja:
Ympäristöministeriön raportteja 2/2015This publication is copyrighted. You may download, display and print it for Your own personal use. Commercial use is prohibited.
Tiivistelmä
Tässä selvityksessä on analysoitu mahdollista rakennusalan toimilupajärjestelmää eri näkökulmista. Kirjallisiin aineistoihin perehtymällä ja keskeisiä sidosryhmiä kuulemalla sekä kansainvälisen katsauksen avulla on hahmoteltu toimilupajärjestelmän eri elementtejä ja pohdittu sen hyötyjä, haittoja, vaatimia resursseja sekä toimivuutta rakennusalan harmaan talouden torjunnassa ja laadun parantamisessa.
Toimilupajärjestelmää konstruoitiin selvityksen puitteissa siinä määrin, kuin se muuttuvassa toimintaympäristössä on mahdollista. Se sisältäisi kolme elementtiä. (1) Pätevien toimijoiden ja osaamisen varmistaminen tarkoittaisi toimilupaa, jossa toimilupa urakointiin syntyy toimijan pätevyyden kautta nykyisen tehtävien säätelyn asemasta. (2) Referenssin osoittaminen on ollut tarkastelussa yksi mahdollinen lisäelementti. Tämä tarkoittaisi sitä, että toimiluvan osana yrityksen pitäisi pystyä (tai voisi halutessaan) osoittaa referenssi, joka todennettaisiin (eli hyväksytysti suoritettu rakennusprojekti). (3) Harmaan talouden vähentämisen näkökulmasta tavoitteena olisi erityisesti nostaa alalle tulemisen kynnystä ja tehostaa tilaajavastuulain noudattamista ja päästä samalla kiinni merkittävimpiin harmaan talouden ongelmiin.
Selvityksessä esitetty tilaajavastuulain mukaisille velvoitteille rakentuvaan rekisteriin kuuluminen olisi kaikille yrityksille edellytys rakennusalalla toimimiselle. Selvityksessä analysoidun toimilupajärjestelmän kustannukset syntyvät kolmea kautta. Ensinnäkin yritysten hallinnolliset kustannukset muodostuvat toimiluvan edellytysten täyttämisestä. Mikäli toimilupajärjestelmä olisi pakollinen, tarkoittaisi se arviolta 32 miljoonan euron hallinnollisia kustannuksia talonrakentamisalan yrityksille. Mikäli toimilupajärjestelmä toteutettaisiin pakollisena ja kaikki edellä kuvatut elementit sisältävänä, voisi se raskaimmillaan tarkoittaa lähes 90 henkilötyövuoden suuruista panostusta viranomaisilta. Kolmanneksi toimilupajärjestelmän luomisesta aiheutuisi kertaluontoisia kustannuksia.
Toimilupajärjestelmän hyödyt ovat riippuvaisia siitä, miten toimilupajärjestelmä käytännössä toteutetaan. Selvityksen havaintojen perusteella keskeinen hyöty olisi pääasiassa rakennushankkeiden tilaajien riskienhallinta ja mahdollisuudet painottaa entistä paremmin rakentamisen (ja talonrakentamisen laatua). Tilaajat ovat suhtautuneet vielä varauksella näihin hyötyihin. Harmaan talouden näkökulmasta voidaan arvioida, että toimilupajärjestelmä vaikuttaisi osaltaan myös harmaan talouden vähentämiseen, mikäli tilaajat alkaisivat painottaa toimilupaa rakennusalan hankinnoissa. Toimilupaan liittyvät osaamisvaatimukset nostaisivat tällöin puolestaan alalle tulon kynnystä, mikä lähtökohtaisesti vaikeuttaisi harmaaseen talouteen kuuluvien yritysten toimintaa. Kansantalouden näkökulmasta toimilupajärjestelmän kokonaishyötyjä ei käytännössä voida kvantifioida. Tätä varten tarvitaan tarkempaa tutkimusta rakentamisen huonon laadun aiheuttamista kustannuksista.
Selvityksen perusteella suositellaan, että:
1. Toimilupajärjestelmää ei tulisi toteuttaa vielä, vaan asia tulee arvioida uudelleen sitten, kun muiden harmaan talouden sekä rakennusalan laadun edistämiseksi tehtyjen toimenpiteiden vaikutukset ovat nähtävissä.
2. Mikäli toimilupajärjestelmää lähdetään tulevaisuudessa kehittämään, niin seuraavat lähtökohdat ovat oleellisia
-Alalla arvioidaan, toisin kuin tällä hetkellä, että harmaan talouden näkökulmasta veroilmoitusmenettelyn tuomat toimenpiteet eivät pure.
-Julkisen hallinnon tietojärjestelmät ovat kehittyneet siten, että laadun todentamiseksi tarvittavat tutkinnot ja koulutukset ovat luettavissa erilaisista kansallisista rekistereistä (esim. kansallisesta osaamisrekisteristä).
-Rakentamisen valvonnan organisoinnista on päätetty ja rakennusvalvontaa ollaan kehittämässä.
3. Mikäli toimilupajärjestelmää lähdetään tulevaisuudessa kehittämään, niin se tulisi selvityksen perusteella tehdä vapaaehtoisena, alan itsesääntelyyn pohjautuvana, rekisteröitymisjärjestelmänä, jossa luvasta on yrityksille sekä rakennushankkeiden tilaajille niin suuri hyöty, että sen käyttöön ottaminen on kannattavaa.
Toimilupajärjestelmää konstruoitiin selvityksen puitteissa siinä määrin, kuin se muuttuvassa toimintaympäristössä on mahdollista. Se sisältäisi kolme elementtiä. (1) Pätevien toimijoiden ja osaamisen varmistaminen tarkoittaisi toimilupaa, jossa toimilupa urakointiin syntyy toimijan pätevyyden kautta nykyisen tehtävien säätelyn asemasta. (2) Referenssin osoittaminen on ollut tarkastelussa yksi mahdollinen lisäelementti. Tämä tarkoittaisi sitä, että toimiluvan osana yrityksen pitäisi pystyä (tai voisi halutessaan) osoittaa referenssi, joka todennettaisiin (eli hyväksytysti suoritettu rakennusprojekti). (3) Harmaan talouden vähentämisen näkökulmasta tavoitteena olisi erityisesti nostaa alalle tulemisen kynnystä ja tehostaa tilaajavastuulain noudattamista ja päästä samalla kiinni merkittävimpiin harmaan talouden ongelmiin.
Selvityksessä esitetty tilaajavastuulain mukaisille velvoitteille rakentuvaan rekisteriin kuuluminen olisi kaikille yrityksille edellytys rakennusalalla toimimiselle. Selvityksessä analysoidun toimilupajärjestelmän kustannukset syntyvät kolmea kautta. Ensinnäkin yritysten hallinnolliset kustannukset muodostuvat toimiluvan edellytysten täyttämisestä. Mikäli toimilupajärjestelmä olisi pakollinen, tarkoittaisi se arviolta 32 miljoonan euron hallinnollisia kustannuksia talonrakentamisalan yrityksille. Mikäli toimilupajärjestelmä toteutettaisiin pakollisena ja kaikki edellä kuvatut elementit sisältävänä, voisi se raskaimmillaan tarkoittaa lähes 90 henkilötyövuoden suuruista panostusta viranomaisilta. Kolmanneksi toimilupajärjestelmän luomisesta aiheutuisi kertaluontoisia kustannuksia.
Toimilupajärjestelmän hyödyt ovat riippuvaisia siitä, miten toimilupajärjestelmä käytännössä toteutetaan. Selvityksen havaintojen perusteella keskeinen hyöty olisi pääasiassa rakennushankkeiden tilaajien riskienhallinta ja mahdollisuudet painottaa entistä paremmin rakentamisen (ja talonrakentamisen laatua). Tilaajat ovat suhtautuneet vielä varauksella näihin hyötyihin. Harmaan talouden näkökulmasta voidaan arvioida, että toimilupajärjestelmä vaikuttaisi osaltaan myös harmaan talouden vähentämiseen, mikäli tilaajat alkaisivat painottaa toimilupaa rakennusalan hankinnoissa. Toimilupaan liittyvät osaamisvaatimukset nostaisivat tällöin puolestaan alalle tulon kynnystä, mikä lähtökohtaisesti vaikeuttaisi harmaaseen talouteen kuuluvien yritysten toimintaa. Kansantalouden näkökulmasta toimilupajärjestelmän kokonaishyötyjä ei käytännössä voida kvantifioida. Tätä varten tarvitaan tarkempaa tutkimusta rakentamisen huonon laadun aiheuttamista kustannuksista.
Selvityksen perusteella suositellaan, että:
1. Toimilupajärjestelmää ei tulisi toteuttaa vielä, vaan asia tulee arvioida uudelleen sitten, kun muiden harmaan talouden sekä rakennusalan laadun edistämiseksi tehtyjen toimenpiteiden vaikutukset ovat nähtävissä.
2. Mikäli toimilupajärjestelmää lähdetään tulevaisuudessa kehittämään, niin seuraavat lähtökohdat ovat oleellisia
-Alalla arvioidaan, toisin kuin tällä hetkellä, että harmaan talouden näkökulmasta veroilmoitusmenettelyn tuomat toimenpiteet eivät pure.
-Julkisen hallinnon tietojärjestelmät ovat kehittyneet siten, että laadun todentamiseksi tarvittavat tutkinnot ja koulutukset ovat luettavissa erilaisista kansallisista rekistereistä (esim. kansallisesta osaamisrekisteristä).
-Rakentamisen valvonnan organisoinnista on päätetty ja rakennusvalvontaa ollaan kehittämässä.
3. Mikäli toimilupajärjestelmää lähdetään tulevaisuudessa kehittämään, niin se tulisi selvityksen perusteella tehdä vapaaehtoisena, alan itsesääntelyyn pohjautuvana, rekisteröitymisjärjestelmänä, jossa luvasta on yrityksille sekä rakennushankkeiden tilaajille niin suuri hyöty, että sen käyttöön ottaminen on kannattavaa.