Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet korkeimman hallinto-oikeuden kaavaratkaisuissa
Heinilä, Aleksi; Wähä, Susanna (2013-09-26)
Ympäristöministeriö
26.09.2013
Julkaisusarja:
Ympäristöministeriön raportteja 27/2013
Tiivistelmä
Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ovat alueidenkäytön suunnittelujärjestelmän ylin, valtakunnallinen taso. Ne ovat sanallisia ja niiden on tarkoitettu konkretisoituvat eri maankäyttömuotoja koskeviksi varauksiksi maakunta- ja kuntatason kaavoissa. Tavoitteiden tarkoituksena on maankäyttö- ja rakennuslain yleisen tavoitteen mukaisesti edistää kestävän kehityksen periaatteiden toteutumista alue- ja yhdyskuntarakennetta sekä muuta alueidenkäyttöä koskevissa päätöksissä. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ovat maankäyttö- ja rakennuslain mukainen ohjausväline, jota ei aiempaan kaavoitus- ja rakentamislainsäädäntöön kuulunut. Valtioneuvosto hyväksyi valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet 30.11.2000. Tavoitteita on tarkistettu kerran ja tarkistetut tavoitteet tulivat voimaan 1.3.2009.
Selvityksessä on tarkasteltu valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden merkitystä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännöissä. Aineistona on käytetty korkeimman hallinto-oikeuden maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia maakuntakaavoja koskevia ratkaisuja sekä otosta vuosien 2005-2011 aikana korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisemista yleiskaavavalituksista. Maakuntakaavoja koskevia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuja on maankäyttö- ja rakennuslain voimassaoloajalta (1.1.2000 alkaen) 20 kappaletta. Kyseisissä tapauksissa valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet esiintyvät valitusperusteina varsin säännönmukaisesti. Vuosien 2005-2011 aikana korkein hallinto-oikeus on tehnyt 160 yleiskaavoja koskevaa ratkaisua, joista 18 tapauksessa asiaa on käsitelty myös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden näkökulmasta.
Maakuntakaavoilla on keskeinen rooli valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteuttamisessa ja huomattava osa tavoitteista onkin kohdennettu koskemaan maakunnan suunnittelua. Kuntatasolla yleiskaava on tärkein väline tavoitteiden toteuttamisessa. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet on jaettu yleis- ja erityistavoitteisiin. Yleistavoitteet kohdistuvat yleispiirteiseen kaavoitukseen (maakunta- ja yleiskaavat) ja erityistavoitteet kaikkiin kaavatasoihin, siis myös asemakaavaan.
Selvityksen perusteella on todettavissa, että erityisesti maakuntakaavojen lainmukaisuuden arvioinnissa valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ovat toimineet siten, kuten niitä laadittaessa on tarkoitettu. Maakuntakaavojen vahvistamismenettely on tärkeä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteutumisen varmistusmekanismi. Toisaalta selvitys osoitti, että valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden merkitys yleiskaavoituksen lainmukaisuuden arvioinnissa on huomattavaasti vähäisempi.
Selvitystulosten mukaan valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden täsmällinen ja konkreettisesti muotoiltu sisältö on omiaan vaikuttamaan tavoitteiden tehokkaampaan toteutumiseen kaavoituksessa ja kaavojan lainmukaisuuden arvioinnissa. Jos tavoitteet halutaan otettavan paremmin huomioon myös yksityiskohtaisemmassa maankäytön suunnittelussa, yleis- ja asemakaavojen sisältövaatimusten suhde valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden sisältöön tulisi olla selkeämpi.
Selvityksessä on tarkasteltu valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden merkitystä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännöissä. Aineistona on käytetty korkeimman hallinto-oikeuden maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia maakuntakaavoja koskevia ratkaisuja sekä otosta vuosien 2005-2011 aikana korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisemista yleiskaavavalituksista. Maakuntakaavoja koskevia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuja on maankäyttö- ja rakennuslain voimassaoloajalta (1.1.2000 alkaen) 20 kappaletta. Kyseisissä tapauksissa valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet esiintyvät valitusperusteina varsin säännönmukaisesti. Vuosien 2005-2011 aikana korkein hallinto-oikeus on tehnyt 160 yleiskaavoja koskevaa ratkaisua, joista 18 tapauksessa asiaa on käsitelty myös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden näkökulmasta.
Maakuntakaavoilla on keskeinen rooli valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteuttamisessa ja huomattava osa tavoitteista onkin kohdennettu koskemaan maakunnan suunnittelua. Kuntatasolla yleiskaava on tärkein väline tavoitteiden toteuttamisessa. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet on jaettu yleis- ja erityistavoitteisiin. Yleistavoitteet kohdistuvat yleispiirteiseen kaavoitukseen (maakunta- ja yleiskaavat) ja erityistavoitteet kaikkiin kaavatasoihin, siis myös asemakaavaan.
Selvityksen perusteella on todettavissa, että erityisesti maakuntakaavojen lainmukaisuuden arvioinnissa valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ovat toimineet siten, kuten niitä laadittaessa on tarkoitettu. Maakuntakaavojen vahvistamismenettely on tärkeä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteutumisen varmistusmekanismi. Toisaalta selvitys osoitti, että valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden merkitys yleiskaavoituksen lainmukaisuuden arvioinnissa on huomattavaasti vähäisempi.
Selvitystulosten mukaan valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden täsmällinen ja konkreettisesti muotoiltu sisältö on omiaan vaikuttamaan tavoitteiden tehokkaampaan toteutumiseen kaavoituksessa ja kaavojan lainmukaisuuden arvioinnissa. Jos tavoitteet halutaan otettavan paremmin huomioon myös yksityiskohtaisemmassa maankäytön suunnittelussa, yleis- ja asemakaavojen sisältövaatimusten suhde valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden sisältöön tulisi olla selkeämpi.