Maankäyttösektorin selvitys- ja valmistelutyöryhmän loppuraportti Maa- ja metsätalousministeriö Hallituskatu 3 A, Helsinki PL 30, 00023 Valtioneuvosto mmm.fi ISBN: 978-952-366-711-2 PDF ISSN: 1797-397X PDF MAA- JA METSÄTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2023:17 Maankäyttösektorin selvitys- ja valmistelutyöryhmän loppuraportti Maa- ja metsätalousministeriö Helsinki 2023 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 Maa- ja metsätalousministeriö CC BY-NC-ND 4.0 ISBN pdf: 978-952-366-711-2 ISSN pdf: 1797-397X Taitto: Valtioneuvoston hallintoyksikkö, Julkaisutuotanto Helsinki 2023 Julkaisujen jakelu Distribution av publikationer Valtioneuvoston julkaisuarkisto Valto Publikations- arkivet Valto julkaisut.valtioneuvosto.fi Julkaisumyynti Beställningar av publikationer Valtioneuvoston verkkokirjakauppa Statsrådets nätbokhandel vnjulkaisumyynti.fi https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/ https://vnjulkaisumyynti.fi/?lang=fi Kuvailulehti 10.8.2023 Maankäyttösektorin selvitys- ja valmistelutyöryhmän loppuraportti Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 Julkaisija Maa- ja metsätalousministeriö Yhteisötekijä Maankäyttösektorin selvitys- ja valmistelutyöryhmä Kieli suomi Sivumäärä 40 Tiivistelmä Marinin hallituksen ilmasto- ja energiapoliittisen ministerityöryhmän linjauksen (18.1.2023) mukaisesti maa- ja metsätalousministeriö asetti poikkihallinnollisen virkatyöryhmän maankäyttösektorin nettonieluja vahvistavien toimien selvitys- ja valmistelutyöhön Suomen maankäyttösektorin muuttuneen toimintaympäristön seurauksena. Työryhmän loppuraporttiin on koottu ajantasainen maankäyttösektorin tilanne- ja tulevaisuuskuva kansallisella ja EU-tasolla. Kuvattu maankäyttösektoria koskeva EU LULUCF- asetus, vaihtoehdot kauden 2021–2025 velvoitteen saavuttamiseksi ja taloudellisia vaikutuksia vaihtoehtoihin liittyen. Työryhmä on laatinut suunnitelmaehdotuksen LULUCF-velvoitteen saavuttamiseksi velvoitekaudella 2021–2025 ja esittelee raportissa jatkotoimenpide-ehdotuksia kansallisen hiilineutraaliustavoitteen ja maankäyttösektoria koskevan LULUCF-velvoitteen saavuttamiseksi. Lisäksi työryhmä on oma-aloitteisesti käsitellyt maankäyttösektoria koskevaa velvoitekautta 2026–2030. Työryhmän toimikausi oli 1.2.–20.6.2023. Ensivedos työryhmän loppuraportista julkaistiin 30.6.2023. Työryhmän alustavia tuloksia esiteltiin hallitusohjelmaneuvottelijoille 9.5.2023. Työryhmän loppuraportissa ei ole otettu huomioon 16.6.2023 julkistettuun Petteri Orpon hallituksen ohjelmaan sisältyviä kirjauksia. Asiasanat maankäyttö, ilmastopolitiikka, hiilineutraalius, päästöt, hiilinielut, EU ISBN PDF 978-952-366-711-2 ISSN PDF 1797-397X Julkaisun osoite https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-366-711-2 https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-366-711-2 Presentationsblad 10.8.2023 Slutrapport från utrednings- och beredningsgruppen för markanvändningssektorn Jord- och skogsbruksministeriets publikationer 2023:17 Utgivare Jord- och skogsbruksministeriet Utarbetad av Utrednings- och beredningsgruppen för markanvändningssektorn Språk finska Sidantal 40 Referat I enlighet med riktlinjerna av den 18 januari 2023 från den av Marins regering tillsatta ministerarbetsgruppen för klimat- och energipolitik tillsatte jord- och skogsbruksministeriet en förvaltningsövergripande tjänstemannaarbetsgrupp för att utreda och bereda åtgärder för att stärka nettokolsänkorna inom markanvändningssektorn till följd av den förändrade verksamhetsmiljön inom markanvändningssektorn i Finland. Arbetsgruppens slutrapport innehåller en uppdaterad lägesbild och framtidsbild av markanvändningssektorn på nationell nivå och EU-nivå. I rapporten beskrivs EU:s LULUCF- förordning om markanvändningssektorn, alternativen för att fullgöra åtagandet för perioden 2021–2025 och de ekonomiska konsekvenser som uppstår i samband med de olika alternativen. Arbetsgruppen har utarbetat ett förslag till plan för att uppnå LULUCF- åtagandet under åtagandeperioden 2021–2025 och presenterar i rapporten förslag till fortsatta åtgärder för att uppnå det nationella klimatneutralitetsmålet och LULUCF-åtagandet för markanvändningssektorn. Arbetsgruppen har dessutom på eget initiativ behandlat åtagandeperioden 2026–2030 för markanvändningssektorn. Arbetsgruppens mandatperiod sträckte sig från den 1 februari till den 20 juni 2023. Ett utkast till arbetsgruppens slutrapport publicerades den 30.6.2023. Arbetsgruppens preliminära resultat presenterades för deltagarna i förhandlingarna om regeringsprogrammet den 9 maj 2023. Skrivningarna i regeringsprogrammet för statsminister Petteri Orpos regering, som publicerades den 16 juni 2023, har inte tagits i beaktande i arbetsgruppens slutrapport. Nyckelord markanvändning, klimatpolitik, klimatneutralitet, utsläpp, kolsänkor, EU ISBN PDF 978-952-366-711-2 ISSN PDF 1797-397X URN-adress https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-366-711-2 https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-366-711-2 Sisältö 1 Yhteenveto.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 2 Työryhmän toimeksianto.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 2.1 Tausta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 2.2 Toimeksianto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 2.3 Työryhmän työskentely.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 3 Maankäyttösektorin tilanne- ja tulevaisuuskuva.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 3.1 Kansallinen taso.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 3.2 EU-taso.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 4 Maankäyttösektoria koskeva EU-velvoite.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 4.1 Uudistettu LULUCF-asetus.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 4.2 LULUCF-asetuksen velvoitekausi 2021–2025. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 4.2.1 Tilanne- ja tulevaisuuskuva. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 4.2.2 Vaihtoehtoja kauden 2021–2025 velvoitteen täyttämiseksi.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 4.2.3 Vaihtoehtoihin liittyviä taloudellisia vaikutuksia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 4.3 Työryhmän ehdotus suunnitelmaksi LULUCF-velvoitteen täyttämiseksi kaudella 2021–2025.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 4.4 LULUCF-asetuksen velvoitekausi 2026–2030. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 5 Hiilinielut osana hiilineutraaliustavoitteen saavuttamista sekä ehdotuksia jatkotoimenpiteiksi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 Liitteet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Liite 1. Työryhmän kokoonpano ja muut asiantuntijat.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Liite 2. Vuorovaikutustilaisuudet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Liite 3. PowerPoint-esitys (9.5.2023) koskien työryhmän alustavia tuloksia.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Liite 4. Ympäristöministeriön edustajien täydentävä lausunto maankäyttösektorin selvitys- ja valmistelutyöryhmään.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 6 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 1 Yhteenveto Sanna Marinin hallituksen ilmasto- ja energiapoliittisen ministerityöryhmän linjauk- sen (18.1.2023) mukaisesti maa- ja metsätalousministeriö asetti poikkihallinnollisen virkatyöryhmän toimikaudelle 1.2.–20.6.2023. Työryhmän tehtävänä oli selvittää, arvi- oida ja valmistella täydentäviä toimenpiteitä maankäyttösektorin (LULUCF) nettohiili- nielun vahvistamiseksi ja maaperäpäästöjen vähentämiseksi. Toimeksiantona oli tehdä esityksiä, joiden avulla voidaan parantaa mahdollisuuksia saavuttaa kauden 2021–2025 maankäyttösektoria koskeva EU-velvoite; laatia suunnitelma velvoitteen täyttämisestä, sen vaihtoehdoista ja kustannusarvioista; ja varmistaa ilmastolain mukaisesti nielujen kasvu ja kansallisen vuoden 2035 hiilineutraaliustavoitteen saavuttamisen edellytykset. Lisäksi työryhmän tehtävänä oli selvittää uusien taloudellisten ohjauskeinojen käyttöönottoa ja niihin liittyviä sääntelykysymyksiä ja arvioida maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman ajantasaisuutta ja lisätoimien tarvetta. Työryhmän raportin lukuun 3 on koottu ajantasainen maankäyttösektorin tilanne- ja tulevaisuuskuva kansallisella ja EU-tasolla. Luvussa 4 kuvataan maankäyttösektoria kos- keva EU LULUCF-asetus, vaihtoehdot velvoitekauden 2021–2025 saavuttamiseksi ja talou- dellisia vaikutuksia vaihtoehtoihin liittyen. Keväällä 2023 julkaistuissa muutoksissa maankäyttöä, maankäytön muutosta ja metsä taloutta koskevan LULUCF-asetuksen ((EU) 2018/841) osalta kauden 2021–2025 velvoitteet pysyvät vähäisiä muutoksia lukuun ottamatta ennallaan. Suomelle määritetyn metsien vertailutason vuoksi hoidetun metsämaan tilinpitoluokan laskennalliset päästöt tule- vat olemaan niin suuret, että Suomelle muodostuisi merkittävä laskennallinen alijäämä kaudella 2021–2025. LULUCF-velvoitteiden täyttämiseen liittyy tästä syystä merkittäviä epävarmuuksia ja taloudellisia riskejä. Velvoitteiden täyttämisen tulisi tässä tilanteessa perustua tilanne- ja tulevaisuuskuvan jatkuvaan seurantaan ja päivittämiseen, ennakoi- vaan riskien hallintaan ja riskien pienentämiseen, kustannustehokkaiden toimenpitei- den valitsemiseen sekä systemaattiseen ja tehokkaaseen valmistelu-, toimeenpano- ja vaikuttamistyöhön kansallisesti ja EU-tasolla. 7 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 Työryhmä ehdottaa suunnitelmaa velvoitteiden täyttämiseen: alijäämää tulisi kattaa velvoitelaskentaan tehtävillä teknisillä korjauksilla, LULUCF-asetuksen sisältämillä jousto mekanismeilla ja panemalla toimeen maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman (MISU) toimet niitä myös laajentaen ja tehostaen. Näiden toimien jälkeen jäljelle jäänyt kauden alijäämä varauduttaisiin kattamaan yksiköiden ostoilla muista EU-jäsenvaltioista. Lisäksi työryhmä on oma-aloitteisesti käsitellyt velvoitekautta 2026–2030 luvussa 4.4. Työ- ryhmä arvioi, että myös tätä kautta koskevat tavoitteet olisivat Suomelle haastavia. Kan- sallisten maankäyttösektorin nettonieluun vaikuttavien politiikkatoimien roolia olisi perusteltua kasvattaa edelleen, sillä joustomekanismien käytettävyyteen ja yksiköiden ostoihin muista EU-jäsenvaltioista liittyy merkittäviä epävarmuuksia ja riskejä. Lisäksi kan- sallisten politiikkatoimien valikoima, joilla velvoitteen 2026–2030 toteutumiseen ehditään vaikuttaa, on suurempi. Luvussa 5 esitellään jatkotoimenpide-ehdotuksia kansallisen hiilineutraaliustavoitteen ja maankäyttösektoria koskevan EU LULUCF-velvoitteen saavuttamiseksi. Keskeistä on toimeenpanna maankäyttösektorin ilmastosuunnitelma ja tehostaa sitä edelleen sekä jat- kaa jo vireillä olevia hankkeita ja linjata näiden pohjalta tarvittavat jatkotoimet. Lisäksi esitetään jatkoselvityksiä, jotka vastaisivat työryhmän toimeksiannossa määriteltyyn tar- peeseen selvittää myös uusien taloudellisten ohjauskeinojen käyttöönottoa ja niiden vaa- timia sääntelymuutoksia. Työryhmän alustavia tuloksia esiteltiin hallitusohjelmaneuvottelijoille 9.5.2023. Työryhmän loppuraportissa ei ole otettu huomioon 16.6.2023 julkistettuun Petteri Orpon hallituksen ohjelmaan sisältyviä kirjauksia. Ympäristöministeriön edustajat jättivät täydentävän lausunnon maankäyttösektorin selvi- tys- ja valmistelutyöryhmän loppuraporttiin (Liite 4). 8 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 2 Työryhmän toimeksianto 2.1 Tausta Suomen maankäyttösektori on tuottanut vuodesta 1990 lähtien merkittävän nettonie- lun. Viimeisen kymmenen vuoden aikana tämän nettonielun määrä on supistunut, ja vuonna 2021 maankäyttösektori kääntyi ensimmäistä kertaa kokonaisuudessaan päästö lähteeksi. Metsien (metsämaa) nettonielu on pienentynyt, mutta metsät ovat säilyneet edelleen nettonieluna. Viljelysmaa, ruohikkoalueet ja kosteikot maankäyttöluokkien pääs- töjen osalta ei ole tapahtunut merkittäviä muutoksia. Rakennetun maan nettopäästöt ovat vähentyneet viime vuosina metsäkatoalan vähenemisen johdosta. Kuvassa 1 on kuvattu Suomen kasvihuonekaasupäästöt ja -poistumat sektoreittain. Kuva 1.  Suomen kasvihuonekaasupäästöt ja -poistumat sektoreittain ja kaikkien sektoreiden summa, jossa maankäyttösektorin nettonielu on vähennetty muiden sektoreiden yhteenlasketuista päästöistä. Lähde: Tilastokeskus 2023. * Pikaennakko –60 –40 –20 0 20 40 60 80 100 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16 20 17 20 18 20 19 20 20 20 21 20 22 * milj. t CO2-ekv. Epäsuorat CO2 päästöt Jätteiden käsittely Maatalous Teollisuusprosessit ja tuotteiden käyttö Energiasektori Maankäyttö, maankäytö muutokset ja metsätalous (LULUCF) Päästöt yhteensä ml. LULUCF-sektori 9 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 Valtioneuvosto antoi maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman (MISU) selontekona eduskunnalle kesällä 2022. Maankäyttösektorin ilmastosuunnitelma on osa ilmastolain mukaista suunnittelujärjestelmää. Suunnitelman päämääränä on kestävän kehityksen tavoitteiden mukaisesti edistää maankäytön, metsätalouden ja maatalouden siirtymistä kohti ilmastokestävyyttä eli päästöjen vähentämistä, nielujen aikaansaamien poistumien vahvistamista sekä sopeutumista ilmastonmuutokseen. Maankäyttösektorin ilmasto suunnitelman valmistelussa lähtökohtana on ollut saavuttaa Marinin hallitusohjelmassa asetetut ilmastotavoitteet mahdollisimman kustannustehokkaalla ja oikeudenmukai- sella tavalla. Suunnitelma on laadittu noudattaen samoja periaatteita, joita ilmastolaki (609/2015) on edellyttänyt keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelman (KAISU) laatimiselta. Heinäkuussa 2022 voimaan tullut uusi ilmastolaki (423/2022) vaikuttaa tule- vien ilmastopolitiikan suunnitelmien sisältöön ja laatimisprosesseihin. Maankäyttö- sektorin ilmastosuunnitelma on laadittu siten, että se vastaa mahdollisimman pitkälti uuden ilmastolain mukaisia vaatimuksia. Suunnitelma edistää osaltaan Suomen tavoi- tetta saavuttaa hiilineutraalius vuoteen 2035 mennessä. Maankäyttösektorilla toteutet- tavien lisätoimien tavoiteltu vuosittainen nettovaikutus on vähintään kolme miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia (Mt CO2-ekv.) vuoteen 2035 mennessä verrattuna tilantee- seen, jossa toimia ei tehtäisi. Suomen maankäyttösektorin muuttuneen toimintaympäristön vuoksi tuli tarve päivit- tää tulevaisuuskuvaa EU-velvoitteiden ja kansallisten ilmastotavoitteiden näkökulmasta sekä selvittää mahdollisia täydentäviä toimenpiteitä käytettäväksi kevään 2023 hallitus neuvotteluiden yhteydessä. Maakäyttösektorin nettonielun pienenemiseen on vaikuttanut metsien korkeat hakkuu- määrät, metsien kasvun hidastuminen ja ojitettujen turvemaiden maaperäpäästöjen laskentamenetelmän muutos. Havaitun hakkuukehityksen taustalla on rakenteellisia teki- jöitä, kuten kasvanut globaali kysyntä metsäteollisuuden tuotteille. Metsäsektorin kor- keasuhdanne on vauhdittanut tätä kehitystä. Lisäksi kehitykseen arvioidaan vaikuttavan Venäjän vuonna 2022 käynnistämän hyökkäyssodan aiheuttama metsäbiomassan tuonnin tyrehtyminen Venäjältä sekä Euroopan energiakriisi. EU:n maankäyttösektoria koskeva asetus eli LULUCF-asetus ((EU) 2018/841) sekä sen uudistus vuonna 2023 ((EU) 2023/839) asettavat tavoitteet maankäyttösektorin netto- nieluille. Suomen ei ole mahdollista saavuttaa LULUCF-asetuksen mukaista laskennal- lista ylijäämää kaudella 2021–2025 (esim. perusmuistio MMM2019-00614 18.9.2019 ja perusmuistio MMM2022-00436 2.6.2022). Luonnonvarakeskuksen vuoden 2022 lopulla https://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2022/20220423 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/HTML/?uri=CELEX:32018R0841 https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2023/839/oj 10 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 tekemän Suomen LULUCF-sektorin 2021–2025 velvoitteen toteutuminen -selvityk- sen1 mukaan alijäämää syntyisi 50–80 Mt CO2-ekv. edellyttäen, että maankäyttösektorin sisäiset joustot ovat käytettävissä. Tarkastelussa ei ole otettu huomioon LULUCF-ase- tuksen mukaisia jäsenvaltioiden käytössä olevia yleisiä joustomahdollisuuksia eli LULUCF- poistumayksiköiden siirtoja muilta jäsenvaltioilta tai taakanjakosektorin päästökiintiöiden supistamista ja näiden käyttöä LULUCF-vajeen täyttämiseksi. Arvio maankäyttösektorin alijäämästä tarkentuu vielä teknisten korjausten ja menetelmämuutosten jälkeen. Mikäli joustojen käytön jälkeen maankäyttösektori on edelleen kaudella 2021–2025 alijäämäi- nen, siirtyy alijäämä kansallisessa tilinpidossa taakanjakosektorille tiukentaen taakanjako- sektorin velvoitteen saavuttamista. 2.2 Toimeksianto Marinin hallituksen ilmasto- ja energiapoliittinen ministerityöryhmä linjasi kokouksessaan 18.1.2023, että maa- ja metsätalousministeriö asettaa ministeriön johdolla toimivan työ- ryhmän selvittämään ja valmistelemaan toimia maankäyttösektorin nettonielujen vahvis- tamiseksi. Maa- ja metsätalousministeriö asetti poikkihallinnollisen työryhmän 1.2.2023 valmistelemaan maankäyttösektorin nettonieluja vahvistavien toimien selvitys- ja valmis- telutyötä. Työryhmän toimikausi oli 1.2.–20.6.2023. Työryhmän jäsenlista on sisällytetty liit- teeseen 1. Työryhmän tavoitteena oli tehdä esityksiä, joiden avulla voidaan (i) parantaa mahdol- lisuuksia saavuttaa kauden 2021–2025 maankäyttösektoria koskeva EU-velvoite, (ii) laatia suunnitelma velvoitteen täyttämisestä, sen vaihtoehdoista ja kustannusarvi- oista sekä (iii) varmistaa ilmastolain mukaisesti nielujen kasvu ja kansallisen vuoden 2035 hiilineutraaliustavoitteen saavuttamisen edellytykset. Lisäksi työryhmä tarkas- teli oma-aloitteisesti myös kauden 2026–2030 EU-velvoitteiden täyttämiseen liittyviä kysymyksiä. Poikkihallinnollisen työryhmän tehtävänä oli selvittää, arvioida ja valmistella toimia maan- käyttösektorin hiilinielun vahvistamiseksi ja maaperäpäästöjen vähentämiseksi. Työ- ryhmä selvitti myös uusien taloudellisten ohjauskeinojen käyttöönottoa ja niiden vaatimia sääntelymuutoksia. Työryhmä arvioi maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman ajantasai- suutta ja uusien toimien tarvetta. Työryhmätyön alustavat tulokset odotettiin olevan käy- tettävissä kevään 2023 hallitusneuvotteluissa. Työryhmä raportoi työstään maa- ja metsätalousministeriölle. 1 Luonnonvarakeskus. (2022). Suomen LULUCF-sektorin 2021–2025 velvoitteen toteutu- minen. http://urn.fi/URN:NBN:fi-fe2022123074123. http://urn.fi/URN:NBN:fi-fe2022123074123 11 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 2.3 Työryhmän työskentely Työryhmä kokousti kevään 2023 aikana 13 kertaa. Työryhmä kutsui työhön myös muita asiantuntijoita sekä sidosryhmiä kuultavaksi tukemaan työryhmän valmistelutyötä (ks. Liite 2). Työryhmän puheenjohtaja esitteli työryhmän alustavia tuloksia hallitusohjelma neuvotteluissa (ns. pöytä 6.1) 9.5.20232 . Kyseessä oli luonnos, sillä esitysluonnoksen teksti muotoiluista ei vielä tuolloin ollut yhteen sovitettua näkemystä työryhmäläisten kesken (ks. Liite 3). 2 Esitys työryhmän alustavista tuloksista on luettavissa maa- ja metsätalousministeriön verkkosivuilta. https://mmm.fi/mmm-aineistot-hallitusneuvotteluihin-2023 https://mmm.fi/mmm-aineistot-hallitusneuvotteluihin-2023 12 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 3 Maankäyttösektorin tilanne- ja tulevaisuuskuva 3.1 Kansallinen taso Luonnonvarakeskuksen tuottamien kasvihuonekaasuinventaariotietojen mukaan maankäyttösektori muuttui ensimmäistä kertaa vuonna 2021 nettonielusta päästöläh- teeksi (Kuva 2). Samassa yhteydessä kasvihuonekaasuinventaariossa tehtiin muutok- sia koko kasvihuonekaasuinventaarion aikasarjaan (1990–2021). Muutosten seurauksena Suomen maankäyttösektorin nettonielun kehitys on ollut käytännössä koko 2010-luvun selvästi heikompaa kuin aiemmin arvioitiin. Kehityskulun keskeiset selittäjät ovat viime vuosien tavanomaista suuremmat hakkuut, metsien kasvun hidastuminen ja turvemaiden kasvaneet maaperäpäästöt. Toukokuussa 2023 julkaistujen pikaennakkotulosten mukaan maankäyttösektori kääntyi vuonna 2022 takaisin heikoksi nettonieluksi, mutta muutos vuoden 2021 tilanteeseen oli pieni. Nettonielu voi vielä kääntyä päästöksi, kun tulokset tarkentuvat joulukuussa julkais- taviin ennakkotietoihin. https://www.luke.fi/fi/seurannat/maatalous-ja-lulucfsektorin-kasvihuonekaasuinventaario/kasvihuonekaasuinventaarion-pikaennakkotiedot-vuodelle-2022-maataloussektorin-paastot-ennallaan-maankayttosektori-kaantyi-heikoksi-nettonieluksi 13 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 Kuva 2.  Maankäyttösektorin päästöt ja poistumat maankäyttöluokittain (Mt CO2-ekv.) Lähde Tilastokeskus 2023. * Pikaennakko Luonnonvarakeskus on tuottanut vuosina 2021 ja 2022 maankäyttösektorille useita ske- naarioita3, joiden mukaan maankäyttösektorin arvioidaan pysyvän merkittävänä netto- nieluna tulevina vuosikymmeninä. Käsitys toimintaympäristöstä on kuitenkin nopeasti muuttunut edellä mainittujen skenaariotarkasteluiden jälkeen. Uudet maankäyttösektorin vaihtoehtoskenaariot valmistellaan vuosina 2023–2024 ottaen huomioon päivitetyt ole- tukset ja menetelmät. On todennäköistä, että maankäyttösektorin skenaariot ja projektiot muuttuvat merkittävästi. Suomen ympäristökeskus (Syke) julkisti keväällä 2023 selvityk- sen4, jossa kuvataan arvioita LULUCF-asetuksen mukaisen metsien vertailutason saavut- tamisen kannalta suurimmista hakkuukertymistä. Nykyisellä puuston kasvulla voimassa oleva metsien vertailutaso saavutetaan 65–68 Mm3:n vuotuisella hakkuukertymällä. 3 mm. Maanavilja, ym. (2021). Hiilineutraali Suomi 2035: Maankäyttö-ja maatalous sektorin skenaariot. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-263-3 ja Ollila, P., ym. (2022). Maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman mukainen skenaariotarkastelu vuoteen 2040. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-380-460-9. 4 Soimakallio, S., & Pihlainen, S. (2023). Metsänielujen kehityssuunnat vuosina 2021– 2025 ja suhde EU-velvoitteisiin sekä ohjauskeinot nielujen vahvistamiseksi. http://urn.fi/ URN:ISBN:978-952-11-5570-3. –60 –50 –40 –30 –20 –10 0 10 20 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16 20 17 20 18 20 19 20 20 20 21 20 22 * milj. tCO2-ekv. MetsämaaViljelysmaa RuohikkoalueetKosteikotRakennetut alueet Puutuotteet Epäsuorat N2O-päästöt LULUCF yhteensä http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-263-3 http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-380-460-9 http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-11-5570-3 http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-11-5570-3 14 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 Riippuen teknisten korjausten vaikutuksesta vertailutasoon sekä puuston kasvusta ja maa- perän kasvihuonekaasutaseista vertailutason saavuttavan vuotuisen hakkuukertymän epävarmuusväliksi arvioitiin 56–78 Mm3. 3.2 EU-taso EU-tasolla metsämaan ja koko maankäyttösektorin nettonielu on ollut trendimäisesti laskeva 2000-luvun ensimmäisen vuosikymmenen lopusta lähtien (Kuva 3). Päästöt, poistumat ja nettonielu kuvassa 3 perustuvat EU:n jäsenvaltioiden kansallisten kasvi- huonekaasuinventaarioiden tietoihin. Metsämaan hiilinielun pienentyminen johtuu pää- osin metsien kasvun hidastumisesta ja hakkuiden lisääntymisestä sekä jossain määrin luonnontuhoista (EEA 2023). Muiden maankäyttöluokkien yhteenlasketut päästöt ovat vähentyneet vuodesta 1990. Jäsenvaltioiden EU:lle vuosina 2021 ja 2022 toimittamien pro- jektioiden mukaan maankäyttösektorin nettonielun ei odoteta palaavan 2000-luvun alun tilanteeseen tulevien vuosikymmenten aikana. On kuitenkin syytä ottaa huomioon, että kuten Suomen osalta myös jäsenvaltioiden projektiot perustuvat jossain määrin vanhentu- neisiin oletuksiin ja menetelmiin. Kuva 3.  EU:n maankäyttösektorin historialliset päästöt ja poistumat maankäyttöluokittain sekä maankäyttösektorin nettonielu WEM- ja WAM-projektioissa. Lähde EEA 2023 / EEA 2022. –600 –500 –400 –300 –200 –100 0 100 200 19 90 19 92 19 94 19 96 19 98 20 00 20 02 20 04 20 06 20 08 20 10 20 12 20 14 20 16 20 18 20 20 20 22 20 24 20 26 20 28 20 30 20 32 20 34 20 36 20 38 20 40 milj. t CO2-ekv. Metsämaa ViljelysmaaRuohikkoalueetKosteikot Rakennettu maaMuu maa Puutuotteet Muu Yhteensä, KHKI 2023 Yhteensä, WEM-projektio Yhteensä, WAM-projektio https://www.eea.europa.eu/publications/annual-european-union-greenhouse-gas-2 https://www.eea.europa.eu/publications/annual-european-union-greenhouse-gas-2 https://www.eea.europa.eu/data-and-maps/data/greenhouse-gas-emission-projections-for-9 15 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 Kaudella 2021–2025 jäsenvaltioiden maankäyttösektorin päästöjä ja poistumia seurataan kuudessa tilinpitoluokissa (hoidettu metsämaa, metsitetty maa, metsäkatoalue, hoidettu viljelysmaa, hoidettu ruohikkoalue ja vapaaehtoisesti hoidettu kosteikko). Niihin liit- tyy tilinpitoluokkakohtaisia laskentasääntöjä, jotka on kuvattu esimerkiksi Luonnonvara keskuksen selvityksessä5. LULUFC-asetuksen mukainen kauden 2021–2025 velvoite on, että tilinpitoluokkien yhteenlasketut laskennalliset päästöt eivät saa ylittää laskennalli- sia poistumia. Hoidetun metsämaan tilinpitoluokan laskennallinen päästö tai poistuma on luokan raportoidun tuloksen ja metsien vertailutason välinen erotus. Yksinkertaistaen metsien vertailutaso on projektio hoidetun metsämaan nettonielun suuruudesta kaudella 2021–2025 olettaen, että jäsenvaltiossa noudatettaisiin muuttumattomina vertailukauden eli vuosien 2000–2009 kestävän metsänhoidon käytäntöjä. Hoidetun metsämaan lasken- nallisen poistuman käyttöä muiden tilinpitoluokkien päästöjen kompensoitiin rajoitetaan puolestaan jäsenvaltiokohtaisella kattoluvulla. Hoidetun metsämaan tilinpitoluokka määrittää pitkälti koko maankäyttösektorin yli- tai alijäämän suuruusluokkaa monien jäsenvaltioiden osalta. Tilinpitoluokitus ei ole yhdenmukainen kasvihuonekaasuinventaariossa raportoitujen luokkien kanssa, mutta inventaarion luokkien 4.A Metsämaa pysynyt metsämaana ja 4.G Puutuotteet summa voi- daan pitää suuntaa-antavana arviona hoidetusta metsämaasta. Kuvassa 4 esitetään arvio EU-maiden hoidetun metsämaan tilanteesta vuonna 2021. Tilinpitoluokkien lopulliset päästöt ja poistumat lasketaan vasta vuoden 2025 inventaarion yhteydessä eli vuonna 2027, jolloin raportoidaan koko kauden 2021–2025 tulos. Kuvassa 4 on esitetty arvio vain yhden vuoden (2021) ja yhden tilinpitoluokan (hoidettu metsämaa) tuloksesta, eikä se sisällä muiden tilinpitoluokkien tarkastelua. 5 Luonnonvarakeskus. (2022). Suomen LULUCF-sektorin 2021–2025 velvoitteen toteutu- minen. http://urn.fi/URN:NBN:fi-fe2022123074123. http://urn.fi/URN:NBN:fi-fe2022123074123 16 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 Kuva 4.  Arvio EU:n jäsenvaltioiden raportoidusta päästöistä ja poistumista hoidetun metsämaan tilinpitoluokassa vuonna 2021 sekä jäsenvaltioden metsien vertailutaso ilman teknistä korjausta. Laskennallinen päästö tai poistuma on raportoidun tuloksen ja metsien vertailutason erotus. * Arvio sisältää jäsenvaltioiden 15.3.2023 inventaariolähetyksessä EU:lle raportoidut luokat 4.A.1 Metsämaa pysynyt metsämaana ja 4.G Puutuotteet. Kauden 2021–2025 lopussa jäsenvaltioilla on mahdollisuus jättää pois luonnontuhoista aiheutuvat päästöt hoidetun metsämaan ja metsitetyn maan tileistä LULUCF-asetuksessa esitettyjä periaatteita noudattaen. Merkittäviä päästöjä ovat viime vuosia aiheuttaneet mm. Etelä-Euroopan maastopalot ja useiden Keski-Euroopan maiden kaarnakuoriaistuhot. On huomattava, että esimerkiksi metsätuhoalueilta korjattavasta puusta aiheutuvia pääs- töjä ei kuitenkaan voida jättää tilinpidon ulkopuolelle. Lisäksi, jos jäsenvaltio on ottanut käyttöön uusia menetelmiä tai lähtötietoja päästöjen ja poistumien arvioimiseksi, met- sien vertailutasoon voidaan tehdä tekninen korjaus. Tällöin raportoitujen päästöjen tai poistumien ja vertailutason välinen ero muuttuu. Esimerkiksi vuoden 2023 inventaario lähetyksessä Suomen lisäksi Portugali ja Saksa raportoivat merkittäviä uudelleenlaskentoja luokassa metsämaa pysynyt metsämaana. Tällä hetkellä saatavilla olevien tietojen perusteella muiden tilinpitoluokkien laskennalli- sien päästöjen ja poistumien ei arvioida olevan EU-tasolla yhtä merkittäviä jäsenvaltioiden kokonaistilien kannalta kuin hoidetun metsämaan osalta. Poikkeuksia voi kuitenkin löytyä, varsinkin jos hoidetun metsämaan laskennalliset päästöt tai poistumat ovat pienet. Projektioiden mukaan metsämaan nettonielun ei odoteta muuttuvan merkittävästi EU-ta- solla vuosina 2022 ja 2023, mutta kasvavan hieman vuosina 2024 ja 2025. Yksittäisten jäsenvaltioiden osalta tilanne voi kuitenkin poiketa tästä trendistä. Esimerkiksi Saksan ja Unkarin hoidetun metsämaan laskennallinen nettopoistuma näyttää olevan suuri vuo- delle 2021, mutta projektioiden mukaan metsänielu vähenee tulevina vuosina. Toisaalta –60 –50 –40 –30 –20 –10 0 10 20 AT BE BG HR CY CZ DK EE FI FR DE GR HU IE IT LV LT LU MT NL PO PT RO SK SI ES SE milj. t CO2-ekv. EU-maiden raportoidut päästöt ja poistumat luokassa 4.A Metsämaa pysynyt metsämaana ja 4.G Puutotteet* Metsien vertailutaso ilman teknistä korjausta 17 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 esimerkiksi Portugalissa ja Tšekissä, joissa hoidettu metsämaa näyttää tuottavan ison net- topäästön vuonna 2021, metsämaan kasvihuonekaasutaseen ennustetaan paranevan tulevina vuosina. Edellä esitettyihin arvioihin liittyy paljon epävarmuuksia, mutta voi- daan silti pitää todennäköisenä, että jäsenvaltioissa syntyy maankäyttösektorilla sekä yli- että alijäämiä kaudella 2021–2025. Muiden joustojen käyttö, kuten taakanjakosektorin ja maankäyttösektorin välinen jousto sekä hoidetun metsämaan jousto, vaikuttavat jäsenval- tioiden välillä siirrettävän lopullisen yli- tai alijäämän suuruuteen. 18 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 4 Maankäyttösektoria koskeva EU-velvoite 4.1 Uudistettu LULUCF-asetus Keväällä 2022 julkaistut muutokset maankäyttöä, maankäytön muutosta ja metsätaloutta koskevaan LULUCF-asetukseen ((EU) 2018/841) nostavat EU:n vuoden 2030 nettopääs- tövähennystavoitteen 57 prosenttiin vuoden 1990 tasosta. Päivitetty asetus ohjaa EU:n jäsenvaltioita vahvistamaan hiilinielujaan ja vähentämään maankäyttösektorin päästöjä. Nettonielutavoite on kirjattu ensimmäistä kertaa päästövähennysten rinnalle vuoden 2030 välitavoitteeksi vuoteen 2050 tähtäävään eurooppalaiseen ilmastolakiin ((EU) 2021/1119). LULUCF-asetus kytkeytyy kiinteästi osaksi EU:n ilmastolainsäädännön kokonaisuutta, johon kuuluvat esimerkiksi taakanjakoasetus ((EU) 2018/842), päästökauppadirektiivi (2003/87/EY) ja hallintomalliasetus ((EU) 2018/1999). LULUCF-asetuksen kauden 2021–2025 velvoitteet pysyvät vähäisiä muutoksia lukuun ottamatta ennallaan. Esimerkiksi Suomelle räätälöity erillisjousto on säilynyt (sen käyttö- mahdollisuuksia on tosin täsmennetty, koko puolitettu 5 Mt CO2-ekv.:iin ja käyttö rajattu koskemaan pelkästään kautta 2021–2025) ja jäsenvaltiolla on edelleen mahdollisuus hankkia poistumayksiköitä muista jäsenvaltioista velvoitteensa täyttämiseksi. Merkittävät muutokset kohdistuvat vuosien 2026–2030 velvoitteisiin ja tilinpitosääntöihin. Lisäksi kau- den 2021–2025 ylijäämää ei voida enää tallettaa siirrettäväksi seuraavalle kaudelle. Jäsenvaltioilla on mahdollisuus kohdentaa maankäyttösektorin poistumayksiköitä tai las- kennallisia päästöjä taakanjakosektorille vaatimustenmukaisuuden tarkastuksen yhtey- dessä vuonna 2027. Jäsenvaltio voi päättää, kohdennetaanko siirrot taakanjako- ja maankäyttösektorien välillä yhteen tai useampaan vuoteen. Suomen pitkäaikainen kanta on ollut, että useamman vuoden pituinen tarkastelu on perusteltua ottaen huomioon laskennan ja toimien riskit, epävarmuudet ja vuosittaiset vaihtelut maankäyttösektorilla (esim. perusmuistio MMM2022-00436, 2.6.2022). LULUCF-asetuksen uudistamisen yhteydessä on määritetty uudet tavoitteet EU:lle ja jäsen- valtioille kaudelle 2026–2030. Euroopan komissio, Euroopan unionin neuvosto ja Euroo- pan parlamentti päätyivät neuvotteluissaan kolmeen tavoitteeseen: 1) Euroopan unionin vuoden 2030 tavoite, 2) jäsenvaltioiden vuoden 2030 tavoitteet sekä 3) jäsenvaltiokohtai- set vuosien 2026–2029 kumulatiivinen velvoite eli tase. Euroopan unionin yhteinen vuo- den 2030 nettonielutavoite on -310 Mt CO2-ekv. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/HTML/?uri=CELEX:02018R0841-20230511 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/HTML/?uri=CELEX:32021R1119 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/HTML/?uri=CELEX:02018R0842-20230516 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/HTML/?uri=CELEX:32003L0087 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/HTML/?uri=CELEX:02018R1999-20230516 19 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 Kullekin jäsenvaltiolle on asetettu velvoite vuodelle 2030 lisätä maankäyttösektorin nettonielua vuosien 2016–2018 keskiarvoon verrattuna. Suomen velvoite vuodelle 2030 on lisätä nettonieluja 2,889 miljoonalla hiilidioksidiekvivalenttitonnilla vertailuvuosien 2016–2018 keskimääräisestä tasosta. Tämä merkitsisi sitä, että vuonna 2030 Suomen maankäyttösektorin nettonielun tulisi olla 17,754 Mt CO2-ekv. Jäsenvaltiokohtaisesti vuosittaisten poistuminen summa eli tase vuosille 2026–2029 mää- räytyy vuosien 2021–2023 keskiarvon ja tästä sekä vuoden 2030 tavoitteesta laskettavan lineaarisen kehityspolun perusteella (Kuva 5). Suomen vuosien 2026–2029 tasetavoitteen suuruutta ei voida vielä tarkasti arvioida. Jos jäsenvaltiokohtaista taseen määrää ei saa- vuteta, siirtyy alijäämä vuodelle 2030 kerrottuna ns. rangaistuskertoimella 1,08. Taseen 2026–2029 saavuttamisesta riippuu siis myös jäsenvaltioiden vuoden 2030 tavoitteeseen yltäminen, mikä hankaloittaa tavoitteiden saavuttamisen arviointia etukäteen. Kuva 5.  Havainnollistava esitys taseen muodostumisesta sekä vuoden 2030 tavoite. Kaudella 2026–2030 tärkein käytettävissä oleva joustomahdollisuus on uusi maankäyttö mekanismi, joka korvaa kaudella 2021–2025 käytössä olevia joustoja, kuten hoidettua metsämaata ja luonnontuhoja koskevat joustomahdollisuudet. Tavoitteiden täyttymistä tarkastellaan jäsenvaltioiden raportoiduista kasvihuonekaasu tiedoista vuonna 2032, jolloin kasvihuonekaasuinventaarioiden vahvistetut tiedot vuo- delle 2030 ovat käytettävissä. FI ka(2016–2018) (2020 tiedot) EU2030 FI tavoite (2020 tiedot) FI ka (2021–2023) (2021 tiedot) 2 1 0 –1 –2 –3 –4 –5 –6 –7 –8 –9 –10 –11 –12 –13 –14 –15 –16 –17 –18 –19 Lineaarinen kehityspolku vuosien 2021–2023 keskiarvosta Suomen vuoden 2030 tavoitteeseen 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 Käsitys Suomen LULUCF-taseesta, voi muuttua Voi muuttua 20 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 Uudistettuun LULUCF-asetukseen liittyy useita erilaisia joustokeinoja, kuten esimerkiksi yksiköiden hankinta muista jäsenvaltioista. Työryhmän raportin luvussa 4.2.2 on kuvattu tarkemmin yksiköiden mahdollista hankintaa muista jäsenvaltioista. Jos näiden keino- jen käytön jälkeen jää edelleen vajetta, siirtyy se taakanjakoasetuksen sääntöjen mukaan taakanjakosektorille. Tämän seurauksena velvoitteet kiristyvät taakanjakosektorilla. Jäsen- valtio voi itse päättää kauden 2021–2025 vuodet, joihin maankäyttösektorin alijäämä kohdistetaan taakanjakosektorin päästökiintiöissä. Jos tämän seurauksena taakanjako sektorille muodostuu alijäämää, siirtyy kyseinen vaje kauden vuosien välillä korotettuna kertoimella 1,08. Jäsenvaltio voi myös hankkia taakanjakosektorin päästövähennysyksi- köitä muista jäsenvaltioista. Työryhmällä ei ollut käytettävissä arvioita siitä, olisiko muista EU:n jäsenvaltioista mahdollista hankkia näitä taakanjakosektorin päästövähennysyksi- köitä. Jos vajetta ei pystytä kattamaan taakanjakosektorin lisätoimilla, joihin siis lukeu- tuu myös mahdolliset päästövähennysyksiköiden ostot muista jäsenmaista, vaje siirtyy tilinpitosääntöjen mukaisesti kertoimella 1,08 kaudelle 2026–2030. Uudistettu LULUCF-asetus sisältää kautta 2026–2030 koskevan vaatimuksen korjaavista toimista (artikla 13 d). Komissio seuraa jäsenvaltioiden polkuja kohti vuotta 2030 hallinto malliasetuksen mukaisten kansallisten energia- ja ilmastosuunnitelmien (national energy and climate plans, NECP) perusteella. Jäsenvaltioille on velvoitteita kertoa näissä suun- nitelmissa maankäyttösektorin politiikoista ja toimista, joilla tavoitellaan jäsenvaltio- kohtaisia ja Euroopan unionin tason ilmastotavoitteita. Jos komissio toteaa vuotuisessa hallintomalliasetukseen perustuvassa arvioinnissaan, että jokin jäsenvaltio ei edisty riittä- västi asetuksen mukaisen tavoitteensa saavuttamisessa, kun otetaan huomioon asetettu kehityspolku ja tase sekä joustomahdollisuudet, kyseisen jäsenvaltion on toimitettava komissiolle kolmen kuukauden kuluessa korjaustoimisuunnitelma. Komission asiantun- tijat ovat korostaneet esityksessään, että kyseessä olisi luonteeltaan enemmän ”konsul- toiva” kuin ”rangaistusmenettely” (esim. kalvoesitys Working Group 5, 19 April 2023). Tämä menettely on käytössä taakanjakosektorilla jo kaudella 2021–2025. Jos Suomi ei edistyisi velvoitteidensa täyttämisessä, EU:n komissio voisi käynnistää seuraamusmenettelyn Suomea vastaan. Komissio voisi viedä asian EU:n tuomioistuimeen, joka puolestaan voisi määrätä Suomelle taloudellisia seuraamuksia. Seuraamusmenettelyn todennäköisyys, muoto, aikataulu ja mahdolliset taloudelliset ja muut vaikutukset eivät ole tiedossa, koska menettelystä ei ole aiempaa kokemusta. 21 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 4.2 LULUCF-asetuksen velvoitekausi 2021–2025 4.2.1 Tilanne- ja tulevaisuuskuva Maankäyttösektorin kauden 2021–2025 jäsenvaltiokohtainen velvoite on asetettu LULUCF-asetuksessa. Velvoitteen täyttämistä tarkastellaan tilinpitosääntöjen mukai- sesti raportoitujen laskennallisten päästöjen ja poistumien avulla. Velvoitelaskennassa jäsenvaltion kasvihuonekaasuinventaarion mukaisiin päästö- ja poistumatietoihin tehdään tilinpitosääntöjen mukaiset oikaisut asetuksen tarkoittamien laskennallis- ten päästöjen ja poistumien muodostamiseksi, ja jäsenvaltioilla on käytössään erilaisia joustomahdollisuuksia. Suomessa hoidetun metsämaan kasvihuonekaasuinventaarion mukainen nettonielu suh- teessa Suomelle määritettyyn metsien vertailutasoon on ollut viime vuosina pieni, minkä seurauksena hoidetun metsämaan tilinpitoluokasta on muodostumassa suuri laskennalli- nen päästölähde. Toisaalta päinvastaisessa teoreettisessa tilanteessa, jossa hoidetun met- sämaan tilinpitoluokan tulos olisi suuri laskennallinen nettonielu, sen kokoa tilinpidossa ja siten hyödyntämistä muiden tilinpitoluokkien päästöjen kompensointiin rajoitettaisiin jäsenvaltiokohtaisella kattoluvulla. Suomen kattoluku on 2,5 Mt CO2-ekv. vuodessa. Täten LULUCF-asetus rajoittaa metsämaan tilinpitoluokan laskennan nettopoistumien määrää kattoluvulla, jonka seurauksena Suomen ei olisi edes mahdollista saavuttaa maankäyttö- sektorin laskennallista ylijäämää kaudella 2021–2025. Luonnonvarakeskuksen selvityksessä6 arvioidaan, että Suomessa kaudella 2021–2025 maankäyttösektorin laskennallista alijäämää syntyisi 50–80 Mt CO2-ekv. edellyttäen, että maankäyttösektorin sisäiset joustot ovat käytettävissä. Selvityksen yhteenveto esite- tään alla olevassa informaatiolaatikossa. Laskelmassa ei oteta huomioon yleisiä jousto mahdollisuuksia eli LULUCF-poistumayksiköiden siirtoja muilta jäsenvaltioilta tai taakanjakosektorin päästökiintiöiden poistamista ja käyttöä LULUCF-velvoitteen täyt- tämiseksi. Mikäli joustojen käytön jälkeen maankäyttösektorin tulos kaudella 2021– 2025 on edelleen alijäämäinen, siirtyy alijäämä kansallisessa tilinpidossa katettavaksi taakanjakosektorilla ja siten vaikeuttaa taakanjakosektorin velvoitteen saavuttamista. Taakanjakosektorin velvoitteen saavuttamiseksi jäsenvaltio voi myös hankkia päästövä- hennysyksiköitä muista jäsenvaltioista. Kauden 2021–2025 vaatimustenmukaisuuden tar- kastaminen tehdään vuonna 2027. 6 Luonnonvarakeskus. (2022). Suomen LULUCF-sektorin 2021–2025 velvoitteen toteutu- minen. http://urn.fi/URN:NBN:fi-fe2022123074123. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/HTML/?uri=CELEX:32018R0841 http://urn.fi/URN:NBN:fi-fe2022123074123 22 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 Yhteenveto luonnonvarakeskuksen selvityksestä: Suomen LULUCF-sektorin 2021–2025 velvoitteen toteutuminen 1. Vuoden 2021 kasvihuonekaasuinventaarion ennakontiedon mukaan maankäyttösektorin nielujen muuttuminen päästöksi johtuu puuston kasvun ja poistuman erotuksen pienenemisestä lisääntyneiden hakkuiden ja alentuneen kasvun vuoksi. Metsät ovat edelleen nettonielu, mutta se oli laskenut niin alhaiseksi, ettei se kata muiden maankäyttöluokkien päästöjä. 2. Mäntymetsien ikärakenne on kehittynyt siten, että kasvu alenee. Metsien ikärakenne, kaikki puulajit huomioiden, selittää noin viidenneksen VMI12:n ja VMI13:n välillä havaitusta 4,5 miljoonan kuutiometrin kasvun alenemasta. Ikärakenteen puolesta puuston kasvu todennäköisesti pysyy nykyisellä tasolla tai voi edelleen hieman alentua lähivuosina. 3. Männyllä on ollut kolme heikkoa kasvukautta (2018–2020). Etelä- Suomessa nämä kasvukaudet ovat olleet poikkeuksellisen kuivia. Pohjois-Suomessa vain kasvukausi 2018 oli poikkeuksellisen kuiva, mutta vuosien 2019 ja 2020 kasvuntasoa on Pohjois-Suomessa heikentänyt männyn voimakas käpytuotanto. Useamman vuoden heikot kasvukaudet eivät ole todennäköisiä, mutta vaikka lähivuosina kasvukaudet olisivat keskimääräistä parempia, vuosien 2018–2020 heikompi männyn kasvu säilyy VMI13:n kasvutuloksissa. Nykyisellä hakkuiden tasolla kasvu voi lähivuosina nousta vain, jos ympäristötekijät (kasvukauden pituus, lämpösumma, sademäärä) ovat suotuisat. 4. Kasvihuonekaasuinventaarion ennakkotietojen mukaan tililuokan hoidettu metsämaa, sisältäen puutuotteet, hiilinielu oli -11,4 Mt CO2- ekv., kun metsien vertailutaso kaudelle 2021–2025 on -29,4 Mt CO2- ekv. vuodessa. Vertailutasoon tullaan tekemään inventaarion ja vertailutasolaskennan menetelmäeroista johtuvia teknisiä korjauksia. 5. Muussa maankäytössä ei arvioida tapahtuvan merkittäviä kauden 2021–2025 laskentatulokseen vaikuttavia muutoksia. Tämä koskee erityisesti EU-LULUCF-tilinpitoa. Vaikka maatalousmaihin kohdistuvat kosteikkotoimenpiteet muuttaisivat alueen maankäytön pois maataloudesta, tilinpidossa se tulee pysymään tililuokissa hoidettu viljelysmaa tai hoidettu ruohikkoalue. Metsityksen lisäämiseksi tehtävät toimet tulevat aikanaan vaikuttamaan hoidetun metsämaan nieluun enemmän kuin tililuokkaan metsitetyt alueet. Metsäkatoa ehkäisevien toimien vaikutus sen sijaan olisi välitön, mutta suunnitellut toimet eivät ennätä vaikuttamaan vuosiin 2021–2025. 23 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 6. Vuoden 2022 teollisuuspuun hakkuut olivat lokakuun loppuun mennessä 3 prosenttia alemmat kuin vuonna 2021, mutta loppuvuoden 2022 aikana hakkuiden kokonaismäärä voi saavuttaa vuoden 2021 tason. Kotimaisen puun käyttö on lisääntynyt ja lisääntynee lähivuosina edelleen teollisuuden uusien investointipäätösten sekä Venäjältä tapahtuneen puuntuonnin loppumisen myötä. Tämän selvityksen pohjalta arvioidaan, että metsien hiilinielu kaudella 2021–2025 jää 50–100 Mt CO2-ekv. pienemmäksi kuin vertailutaso. Arvio ei sisällä vertailutasoon tehtävien ns. teknisten korjausten vaikutusta. 7. Metsien hiilinielun aleneminen vaikeuttaa maankäyttösektorin velvoitteen saavuttamista kaudella 2021–2025. Toteutuneen metsänielun ollessa 50–100 Mt CO2-ekv. ja muusta maankäytöstä aiheutuvien päästöjen ollessa nykytasolla, joudutaan metsäjouston ja Suomen erillisjouston lisäksi hankkimaan puuttuvat yksiköt muilta jäsenvaltioilta tai kompensoimaan taakanjakosektorin yksiköillä. Tässä selvityksessä tarve arvioidaan noin 50–80 Mt CO2-ekv. suuruiseksi. 4.2.2 Vaihtoehtoja kauden 2021–2025 velvoitteen täyttämiseksi Työryhmä arvioi, että Suomella on LULUCF-asetuksen kauden 2021–2025 velvoitteen täyt- tämiseksi erilaisia vaihtoehtoja, jotka eivät ole toisiaan poissulkevia: i) maankäyttösektorin politiikkatoimenpiteillä kasvatetaan nieluja ja vähennetään päästöjä merkittävästi, ii) ja/tai hankitaan LULUCF-poistumayksiköitä muista EU:n jäsenvaltioista. Kohdan i) toimilla voitaisiin tarkoittaa kansallisia politiikkatoimia, joilla esimerkiksi vai- kutettaisiin nopeasti hakkuutasoihin ja vähennettäisiin maatalouden maaperäpäästöjä. Niillä koko velvoitekauden 2021–2025 vajetta katettaisiin vuoteen 2024 ja 2025 kohdis- tettavilla lisätoimilla. Tästä syystä toimien olisi oltava järeitä. Toimet ja ohjauskeinot pitäisi myös valmistella ja panna toimeen erittäin kiireellisessä aikataulussa. Valmistelun ja toi- meenpanon kiirehtiminen yhdistettynä toimenpiteiden järeyteen altistaisi näiden toimien toimeenpanon ei-toivottujen vaikutusten riskille. Työryhmä ei ole arvioinut sitä, olisivatko yllä kuvatun kaltaiset toimet, esimerkiksi metsien hakkuiden rajoittaminen, tavoiteltavaa, mahdollista toteuttaa tai mikä niiden toimenpiteiden globaali ilmastovaikutus tai talou- delliset sekä yhteiskunnalliset vaikutukset Suomessa voisivat olla. Valtiovarainministeriö on kuitenkin laatinut havainnollistavan laskelman metsien hakkuiden vähentämisen vai- kutuksista BKT:hen (ks. luku 4.2.3). 24 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 Toisena politiikkavaihtoehtona ii) Suomen valtio hankkisi LULUCF-poistumayksiköitä sel- laisilta EU:n jäsenvaltioilta, joiden maankäyttösektori on laskennallisesti ylijäämäinen velvoitekaudella 2021–2025. Se, kuinka paljon poistumayksiköitä tulisi Suomen ja muiden alijäämäisten jäsenvaltioiden saataville ja mihin hintaan, selviää lopullisesti vasta vuonna 2027, kun jäsenvaltioiden yli- ja alijäämäasemat suhteessa kauden 2021–2025 velvoittee- seen ovat selvillä. Hyvin alustavan arvion mukaan, joka pohjautui EU:n maankäyttösektorin vuonna 2021 toteutuneeseen kehitykseen, EU:ssa voisi olla velvoitekaudella 2021–2025 sekä laskennal- lisesti ylijäämäisiä että alijäämäisiä jäsenvaltioita (ks. luku 3.2). Ylijäämäisillä jäsenvaltioilla olisi myös tässä tilanteessa selkeät taloudelliset kannustimet myydä ylijäämäyksiköitään, koska muutoin ne LULUCF-asetuksen mukaan mitätöidään korvauksetta. Jos näiden keinojen käytön jälkeen jää edelleen vajetta, siirtyy se LULUCF-asetuksen sääntöjen mukaan taakanjakosektorille. Jäsenvaltio voi myös hankkia taakanjakosekto- rin päästövähennysyksiköitä muista jäsenmaista. Jos Suomi ei edistyisi velvoitteidensa täyttämisessä, EU:n komissio voisi käynnistää seuraamusmenettelyn Suomea vastaan. Seuraamusmenettelyn todennäköisyys, muoto, aikataulu ja mahdolliset taloudelliset ja muut vaikutukset eivät ole tiedossa, koska menettelystä ei ole aiempaa kokemusta. 4.2.3 Vaihtoehtoihin liittyviä taloudellisia vaikutuksia Edellä esitettyjen politiikkavaihtoehtojen taloudellisia vaikutuksia ei ole mahdollista arvioida tarkkaan tai kattavasti tässä vaiheessa. Suuntaa antavia arvioita on kuitenkin mahdollista esittää arvioidun LULUCF-alijäämän suuruuden ja käytettävissä olevan kustan- nustiedon ja -haarukoinnin perusteella. Jos koko 50–80 Mt CO2-ekv. alijäämä kokonaisuudessaan pyrittäisiin kattamaan i) vaihto ehdon politiikkatoimilla, maa- ja metsätaloudelle sekä muulle maankäytölle aiheutuisi merkittäviä kielteisiä vaikutuksia. 25 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 Valtiovarainministeriön laatiman havainnollistavan laskelman7 perusteella voidaan arvi- oida, että kauden 2021–2025 alijäämä on yksinkertaisesti sen verran mittava, ettei sen kat- taminen esimerkiksi metsätalouteen vuosina 2024 ja 2025 kohdistettavin politiikkatoimin ole mahdollista ilman merkittäviä kapasiteetin sulkemisia Suomen metsäteollisuudessa. Olettaen, että velvoitteen saavuttaminen merkitsisi hakkuiden rajoittamista kolmannek- sella vuosina 2024 ja 2025, rajoitukset voisivat karkeasti arvioiden supistaa Suomen BKT:ta vuositasolla 0,6–2,1 prosenttia riippuen erityisesti tuontiin ja toimialakohtaisten vaikutus- ten muille toimialoille välittymiseen liittyvistä oletuksista. Työryhmä arvioi, että taloudellisten kustannusten näkökulmasta lupaavammalta politiikkavaihtoehdolta alijäämän kattamiseen vaikuttaa ii) vaihtoehto eli poistumayksi- köiden hankkiminen muista EU-jäsenvaltioista. Kuvassa 6 havainnollistetaan poistumayk- siköiden ostoista koituvia kustannuksia erilaisilla poistumayksiköiden hintatasoilla koko velvoitekauden 2021–2025 arvioidulle alijäämälle laskettuna. Havaitaan, että hankinto- jen kustannus nousisi miljardiluokkaan jo 20 euroa per CO2-ekvivalenttitonni nieluyksikön hinnalla. Kuva 6.  Laskennallisia arvioita poistumayksiköiden hankinnan kustannuksista erilaisilla hintatasoilla ja määrillä. 7 Arvio on laadittu valtiovarainministeriössä Tilastokeskuksen vuoden 2020 panos-tuo- tos-taulukoita käyttäen. Panos-tuotos-tarkastelussa vaikutukset menevän lineaarisesti läpi koko talouden, sillä tarkastelu ei sisällä käyttäytymisvaikutuksia tai teknologiaa kuvaavia joustoja eikä ota huomioon suhteellisten hintojen muutoksia, jotka voivat vaikuttaa tuloksiin. Tarkastelu on toisin sanoen staattinen. Havainnollistavaa laskel- maa koskeva muistio on luettavissa työryhmän Hankeikkunassa maa- ja metsätalous ministeriön verkkosivulla. 0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 8 000 9 000 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 LULUCF-alijäämä 50 Mt CO2-ekv. LULUCF-alijäämä 80 Mt CO2-ekv. Nieluyksikön hinta-arvioita jäsenvaltioiden välisessä kaupassa, euroa/CO2-ekvivalenttitonni Nieluyksiköiden ostosta syntyvä kustannus, milj. euroa https://api.hankeikkuna.fi/asiakirjat/0d58b40f-0ec1-428b-a68b-db4986fc415b/baefe5da-1d08-40f4-9680-4f4d3c5ad097/MUISTIO_20230628110928.PDF https://api.hankeikkuna.fi/asiakirjat/0d58b40f-0ec1-428b-a68b-db4986fc415b/baefe5da-1d08-40f4-9680-4f4d3c5ad097/MUISTIO_20230628110928.PDF 26 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 Työryhmätyön yhteydessä on noussut esille myös mahdollisuus tai riski maankäyttö sektorin ns. nieluvajeen siirrosta taakanjakosektorille ja sen tavoitteiden kiristymiselle tai edelleen päästöyksiköiden hankinta muista jäsenvaltioista. Vaikka työryhmän toimeksian- toon ja tehtävään ei kuulunut taakanjakosektorin päästövähennysten tarkastelu, esittää työryhmä yleisen arvion, että yksiköiden hankinta muista jäsenvaltioista voisi olla kustan- nuksiltaan edullisempi vaihtoehto kuin lisäiset kansalliset toimet taakanjakosektorilla. Esi- merkiksi taakanjakosektoriin kuuluvan liikenteen päästövähennystoimien kustannusten on arvioitu lähtevän liikkeelle 150 €/t CO2-ekv. ylöspäin (ks. Fossiilittoman liikenteen tie- kartta 2021). Järeistä kansallisista politiikkatoimista ja vajeen siirtymisestä taakanjakosektorin lisätaa- kaksi poiketen yksiköiden ostoihin muista EU:n jäsenvaltioista voi liittyä myös mahdol- lisuus siitä, että alijäämän kattamisen kokonaiskustannus jäisi lopulta varsin pieneksi. Jos koko EU:n maankäyttösektori olisi kaudella 2021–2025 laskennallisesti ylijäämäinen, poistumayksiköiden tarjonta koko EU:n tasolla ylittäisi kysynnän, jolloin poistumayksiköi- den hinta jäsenvaltioiden välisessä kaupassa voisi painua hyvinkin matalaksi. Toisaalta jos EU olisi kaudella 2021–2025 laskennallisesti alijäämäinen, poistumayksiköiden kysyntä EU:n tasolla ylittäisi tarjonnan ja kauppahinta voisi nousta korkeaksi alijäämämaiden kil- paillessa ylijäämäyksiköistä. Tässä tilanteessa taloudellisia riskejä voisi olla mahdollista pienentää tekemällä hyvissä ajoin esisopimuksia poistumayksiköiden hankinnoista EU:n jäsenvaltioiden kanssa, joiden arvioidaan muodostuvan ylijäämäisiksi kaudella 2021–2025. Jo aikaisessa vaiheessa voisi kannattaa myös toteuttaa ostoyrityksiä todellisen tiedon saa- miseksi poistumayksiköiden tarjonnasta ja hinnoista. EU LULUCF-velvoite koskee Suomen valtiota, ei yksittäisiä kansalaisia tai yrityksiä. LULUCF-velvoitteiden täyttämättä jättäminen kuitenkin altistaa Suomen valtion talou- dellisten seuraamusten riskille, joka toteutuessaan kasvattaa valtiontalouden menoja. Kasvaneet menot on puolestaan rahoitettava joko veronkorotuksin, menoleikkauksin muualla valtion budjetissa tai lisävelanotolla. Kaikista näistä rahoitustavoista aiheutuu kus- tannuksia kotitalouksille ja yrityksille. Toisaalta esimerkiksi edellä kuvatut rajut, vuosiin 2024 ja 2025 kohdennettavat väliaikaiset toimet maankäyttösektorilla (esimerkiksi met- sien hakkuiden rajoittaminen) voivat johtaa mittaviin taloudellisiin vaikutuksiin maan omistajille, alueelliseen kehitykseen, yrityksille, inventointiympäristöön, kilpailukykyyn, vientituloihin, sekä kansantaloudelle. Taloudellisten seuraamusten vaikutukset välittyisivät myös tässä tapauksessa suomalaisille kotitalouksille ja yrityksille, vaikka ne eivät olekaan oikeudellisesti vastuussa LULUCF-velvoitteiden toteutumisesta. 27 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 4.3 Työryhmän ehdotus suunnitelmaksi LULUCF- velvoitteen täyttämiseksi kaudella 2021–2025 Työryhmä esittää, että LULUCF-velvoitteen täyttämiseksi tarvitaan tilanne- ja tulevaisuus- kuvan jatkuvaa seurantaa ja päivittämistä sekä tietopohjan ajantasaistamista; ennakoivaan riskien hallintaan ja riskien pienentämistä; kokonaistaloudellista ja kustannustehokasta toimintaa; sekä laaja-alaista, pitkäaikaista ja tehokasta valmistelu-, toimeenpano- ja vaikuttamistyötä kansallisesti ja EU-tasolla. y Tarkennetaan kauden 2021–2025 alijäämän suuruus. Jos jäsenvaltio on tehnyt menetelmämuutoksia kasvihuonekaasuinventaarioonsa, voidaan metsien vertailutasoon tehdä tekninen korjaus. Suomen osalta on tiedossa ainakin yksi menetelmämuutos, joka tehtiin vuoden 2021 inventaarion ojitettujen turvemaametsien laskentaan. Luonnonvarakeskus tekee alustavan teknisen korjauksen metsien vertailutasoon vuoden 2023 aikana, jonka perusteella alijäämän suuruus tarkentuu. Lopullinen tekninen korjaus ja sen hyväksyttäminen tehdään vuonna 2027. y Vähennetään päästöjä ja vahvistetaan nieluja. Osaan maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman (MISU) nopeavaikutteisten toimenpiteiden toteuttamiseen ei ole vielä rahoitusta. Jotta suunnitelman tavoiteltu ilmastovaikutus saavutetaan, on varmistettava, että se toteutetaan täysimääräisesti. Lisäksi maankäyttösektorin päästöjen vähentämiseksi ja nielujen vahvistamiseksi maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman toimenpiteitä tulisi laajentaa ja tehostaa kustannusvaikuttavissa ja nopeissa suunnissa edelleen. Työryhmän jäsenten kesken on erilaisia näkemyksiä siitä olisiko koko maankäyttösektorin ilmastosuunnitelma laadittava uudelleen hallituskauden 2023–2027 aikana vai tulisiko ensi sijassa keskittyä konkreettisten toimenpiteiden valmisteluun ja toimeenpanoon. Hallituskaudella 2023–2027 uudistetaan keskipitkän aikavälin ilmastosuunnitelma (KAISU) taakanjakosektorin päästöjen vähentämiseksi sekä ilmasto- ja energiastrategia, joka kattaa kaikki sektorit mukaan lukien maankäyttösektorin. y Hankitaan LULUCF-poistumayksiköitä muista jäsenvaltioista. Raportin luvussa 5 on esitetty konkreettisia jatkotoimenpiteitä (kori 1 ja kori 2), joiden mittaluokka ei riitä maankäyttösektorin arvioidun nettovajeen kattamiseksi. Tämän vuoksi varaudutaan hankkimaan loput poistumayksiköt muilta jäsenvaltioilta ainakin kaudella 2021–2025. Tällä tavoin pyritään estämään LULUCF-vajeen siirtyminen taakanjakosektorin puolelle. Luonnonvarakeskus arvioi jatkuvasti muiden jäsenvaltioiden tilannetta ja virkamiestasolla luodaan hyviä suhteita avainhenkilöihin niissä jäsenvaltioissa, joiden odotetaan tuottavan ylijäämää maankäyttösektorilla kaudella 2021–2025. Toteutetaan 28 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 myös aikaisessa vaiheessa poistumayksiköiden ostoyrityksiä todellisen tiedon saamiseksi nieluyksiköiden tarjonnasta ja hinnoista. Suomella on myös syntymässä päästöyksiköiden ylijäämää Kioton pöytäkirjan toisella velvoitekaudella 2013–2020. Osana Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden (KP2) loppuunsaattamista voidaan selvittään mahdollisuuksia siirtää yksiköitä toiselle jäsenvaltioille, jos tarvetta ilmenee. Tällä tavoin voitaisiin edistää päästöyksiköiden siirtoja myös tulevaisuudessa jäsenvaltioiden kesken. Mahdollinen lisärahoitustarve päästöyksiköiden mahdolliselle ostolle käsitellään osana talousarviota ja julkisen talouden suunnitelmaa koskevaa menettelyä. Kyseessä olisivat todennäköisesti vuosia 2026–2027 koskevat talousarviot, mutta yllä mainittujen ostoyritysten toteuttaminen voisi kenties aikaistaa aikataulua. y Selvitetään mahdollisuuksia hankkia päästövähennysyksiköitä muista jäsenvaltioista taakanjakosektorille mahdollisesti siirtyvän alijäämän kattamiseksi. Mikäli päästövähennysyksiköiden hankinta osoittautuisi toteuttamiskelpoiseksi, niin varaudutaan päästövähennysyksiköiden hankintaan muista jäsenvaltioista. y Viestitään ja vaikutetaan EU-tasolla. Pidetään yhteyttä jäsenvaltioiden ja komission suuntaan esimerkiksi osoittamalla edistyminen kansallisten toimenpiteiden osalta sekä vaikuttamalla LULUCF-asetukseen sisältyvien toimintatapojen (mm. korjaavat toimet, delegoidut säädökset) sekä uudistuvan EU:n ilmastosäätelyn osalta. 4.4 LULUCF-asetuksen velvoitekausi 2026–2030 Kauden 2026–2030 velvoitteisiin liittyvien näkökulmien käsittely ei kuulunut työryhmän toimeksiantoon. Työryhmän jäsenten kesken pidettiin kuitenkin hyvänä oma-aloitteisesti tarkastella myös kautta 2026–2030. Kauden 2026–2030 velvoitteiden saavuttamisesta ei ole vielä olemassa arvioita, joissa olisi otettu huomioon sekä Suomen maankäyttösektorin muuttunut tilannekuva että uudistetusta LULUCF-asetuksesta tulleet muutokset Suomen velvoitteisiin. Joka tapauk- sessa uudistetussa LULUCF-asetuksessa ((EU) 839/2023) Suomi on velvoitettu kasvatta- maan maankäyttösektorin nettonielua nykytasosta merkittävästi kaudella 2026–2030, eikä velvoitetta tultaisi käytettävissä olevan tiedon pohjalta saavuttamaan ilman merkittä- viä lisäpolitiikkatoimia. Luonnonvarakeskuksen ennakkotietojen mukaan Suomen maan- käyttösektori oli heikko nettonielu (1,0 Mt CO2-ekv.) vuonna 2022. Vastaavasti uudistetun LULUCF-asetuksen mukaan Suomen velvoitteena on saavuttaa vuonna 2030 noin 17,8 Mt CO2-ekv. nettonielutaso. Vuoden 2030 tavoite 17,8 Mt perustuu komission määrittämään velvoitteeseen, joka on laskettu Suomen vuosien 2016–2018 keskiarvosta. Näiden vuosien https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2023/839/oj 29 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 luvut muuttuivat kasvihuonekaasuinventaarion menetelmämuutoksen myötä vuoden 2022 inventaariolähetyksessä ja saattavat muuttua vielä ennen velvoitekauden tarkastelua vuonna 2032. Työryhmän käsityksen mukaan keskeisessä asemassa 2026–2030 kauden velvoitteiden täyttämiseksi ovat maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman toimenpiteiden toimeen panon lisäksi niiden merkittävä laajentaminen, sekä edellisen velvoitekauden tapaan kus- tannusvaikuttavat toimet, kuten velvoitelaskentatarkistukset ja joustomekanismit. Näiden keinojen käytettävyyteen ja vaikutusten suuruuteen liittyy kauden 2026–2030 osalta edel- liskautta enemmän epävarmuutta ja riskejä. Täten kansallisten maankäyttösektorin netto nieluun vaikuttavien politiikkatoimien roolia on riskienhallinnallisista syistä perusteltua kasvattaa siitä, mikä se oli kaudelle 2021–2025. Yksiköiden hankinta muista jäsenvaltioista ja muiden joustojen käyttömahdollisuuksiin liittyy enemmän epävarmuutta kuin edellis- kaudella (2021–2025). Olennaista on myös, että kauden 2026–2030 LULUCF-vaje vuoden 2030 lopussa ei edelliskauden säännöistä poiketen siirry taakanjakosektorin lisärasitteeksi, vaan siirtyy maankäyttösektorin sisällä vuonna 2031 alkavaan velvoitekauteen. Kaudella 2026–2030 on käytössä mahdollinen menettely ns. korjaavista toimista sekä riski mahdolli- sesta seuraamusmenettelystä. Edelliskautta suurempaa kansallisten maankäyttösektoriin vaikuttavien politiikkatoimien roolia puoltaa myös se, että kauden 2026–2030 osalta politiikantekijän käytettävissä on laajempi politiikkatoimivaihtoehtojen valikoima, joilla velvoitteen toteutumiseen ehditään vaikuttaa. Koska näiden toimien valmistelulle ja toimeenpanoon on myös käytettävissä enemmän aikaa, kuin jos ne suunnattaisiin edelliskauden velvoitteen täyttämiseen. Näitä politiikkatoimia ehditään myös suunnitella huolellisemmin. Velvoitekaudelle 2026–2030 velvoitteen saavuttamisen kannalta on tärkeää toimeen- panna maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman toimenpiteet. Muiden kohdistettavien kansallisten politiikkatoimien osalta valmisteluprioriteetti tulisi antaa nopeasti toimeen- pantaville ja kustannusvaikuttaville kansallisille toimille. Näiden jatkotoimien valmistelu tulisi aloittaa heti, jotta niiden vaikutukset ehtisivät välittyä Suomen maankäyttösektorin nettonieluun mahdollisimman laajasti kauden 2026–2030 aikana. Tämän jälkeen pri- oriteettilistalla tulisi olla toimia, joiden arvioidaan olevan kustannusvaikuttavuuden näkökulmasta lupaavia, mutta joihin liittyvistä toteutusvaihtoehdoista ja tarkemmista vaikutuksista tarvitaan selvitykset ennen mahdollista jatkovalmistelun käynnistämistä. Käytännössä tämä voisi merkitä sitä, että selvityskohteiksi valitaan muutamia lupaaviksi arvioituja taloudellisia ohjauskeinoja ja niihin liittyviä toteutusvaihtoehtoja ja vaikutuksia. 30 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 5 Hiilinielut osana hiilineutraaliustavoitteen saavuttamista sekä ehdotuksia jatkotoimenpiteiksi Ilmastolaki on suunnittelujärjestelmää koskeva ns. puitelaki, joka asettaa velvoitteita val- tion ja kuntien viranomaisille. Uudistetussa ilmastolaissa on asetettu määrälliset tavoit- teet taakanjakosektorin ja päästökauppasektorin päästöjen vähentämiseksi. Nieluihin liittyy merkittäviä epävarmuuksia eikä maankäyttösektorille ei ole asetettu taakanjako- ja päästökauppasektorin kaltaista määrällistä tavoitetta vaan yleisemmän tasoinen tavoite nielujen vahvistamiseksi. Ilmastolain mukaisesti kussakin maankäyttösektorin ilmasto suunnitelmassa tulee asettaa tavoite sektorille. Lakiin on kirjattu tavoite, että Suomi on hiilineutraali vuoteen 2035 mennessä. Hallituksen esityksessä ilmastolaiksi (HE 27/2022) suunnittelujärjestelmää 2§:n koskevassa säännös- kohtaisissa perusteluissa todetaan mm. että ”Hiilineutraaliustavoite ja muut päästö vähennystavoitteet arvioidaan vuonna 2025. Arvioinnissa otetaan huomioon muun muassa uusin tieteellinen tieto, teknologian kehitys, muiden maiden päästösitoumukset ja mahdollisuudet kansainvälisten joustojen käyttöön sekä päästövähennystoimenpiteiden kustannustehokkuus. Arvioinnin perusteella tavoitteita voidaan tarkistaa ja mahdollisia joustoja hyödyntää siten, että varmistetaan kustannustehokkaan ja alueellisesti ja sosiaali- sesti oikeudenmukaisen siirtymän toteutuminen.” Työryhmä arvioi, että Suomen hiilinielujen muuttunut tilannekuva vaikuttanee koko 2020-luvun aikana. Toistaiseksi ei ole tarkempia uusia arvioita siitä, mikä olisi maankäyttö sektorin nettonielujen tilanne vuonna 2035. Parhaillaan on käynnissä VN TEAS -hanke uusien ilmasto- ja energiaskenaarioiden laskemiseksi, joiden odotetaan valmistuvan vuonna 2024. Hiilineutraaliustavoitteen 2035 saavuttamien vaatii toimia kaikilla sekto- reilla. Oleellista tavoitteen saavuttamisen kannalta on fossiilisten päästöjen vähentäminen. Hiilinieluilla on kuitenkin tärkeä rooli hiilineutraaliustavoitteen saavuttamisessa. 31 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 Maankäyttösektorilla ilmastotavoitteiden saavuttamista edistetään maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman toimenpiteillä, niitä täydentäen ja tehostaen sekä soveltuvilla lisä- toimenpiteillä. Maankäyttösektorin toimenpiteet tulee valmistella huolellisesti kielteisten vaikutusten välttämiseksi. Esimerkiksi metsien hiilinieluihin vaikuttavat toimet, kuten esi- merkiksi metsien hakkuiden rajoittaminen jollakin maantieteellisellä alueella voi johtaa vuotoon eli hakkuiden lisääntymiseen toisella maantieteellisellä alueella. Maankäyttösektorin ulkopuolella voidaan ottaa myös käyttöön toimia, jotka välillisesti edistävät maankäyttösektorin nettonielun kasvua. Tällaiset ovat esimerkiksi toimet, jotka vahvistavat puutuotteiden nielua. Nielujen kasvattaminen edellyttänee myös ns. teknolo- gisten nielujen laajamittaista käyttöönottoa. Työryhmä pitää tarpeellisena, että pyritään luomaan riittävät kannusteet teknisille hiilenpoistoille ja näin ollen edellytyksiä kunnian- himoisten ilmastotavoitteiden saavuttamiselle ottaen huomioon myös vaikutukset eko systeemien hiilivarastoihin. Muuttuneeseen tilanteeseen vastaaminen edellyttää laaja-alaista ja johdonmu- kaista toimintatapaa sekä konkreettisten jatkotoimien viipymätöntä valmistelua ja toi- meenpanoa. Työryhmä on tunnistanut alla kuvatun kokonaisuuden jatkotyötä varten. Maankäyttösektorin ilmastosuunnitelmassa on määritelty suunnitelmaan sisältyvien toi- mien edellyttämä lisärahoitus. Lisäksi työryhmätyön aikana on tarkennettu suunniteltu- jen sekä tunnistettu lisätoimenpiteitä, jotka edellyttäisivät lisärahoitusta. Nämä esitykset on sisällytetty työryhmän alustavaan esitykseen, jota työryhmän puheenjohtaja esitteli hallitusneuvottelijoille 9.5.2023 (ks. liite 3). Seuraava hallitus linjaa toimenpiteistä sekä niiden rahoituksesta osana valtiontalouden suunnittelujärjestelmää – sekä mahdollisia sopeuttamistarpeita. Mahdolliset leikkaukset nykyisiin määrärahoihin voivat heikentää Maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman tavoitteiden saavuttamista. Työryhmä ei tässä vaiheessa tee esityksiä lisärahoitustarpeiksi. Työryhmä arvioi, että koreissa 1 ja 2 esitettyjen jatkotoimien mittaluokka ei ole vielä riit- tävä maankäyttösektorin arvioidun nettovajeen kattamiseksi. Korissa 3 on esitetty toi- mia, jotka edellyttävät jatkoselvityksiä, mutta näille ei ole arvioitu kustannusvaikutuksia eikä tunnistettu rahoitusmahdollisuuksia tässä vaiheessa. Kansallisia energia- ja ilmasto suunnitelmien päivitysten arvioinnissa komissio tulee jatkossa kiinnittämään huomiota myös siihen, että asiaankuuluva osuus päästökauppatuloista ohjataan maankäyttösektorin toimien rahoittamiseen. 32 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 KORI 1: Toimeenpannaan Maankäyttösektorin ilmastosuunnitelma ja tehostetaan sitä edelleen: y Maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman (MISU) toimenpiteiden täytäntöönpano tulee varmistaa, jotta suunnitelmalla tavoiteltu ilmastovaikutus saavutetaan. Osaan ilmastosuunnitelman toimenpiteiden toteuttamiseen ei ole vielä rahoitusta. Esimerkiksi seurantajärjestelmän kehittäminen edellyttää lisäpanostusta, jotta toimenpiteiden vaikutus saadaan näkyviin. Vastaavasti kustannustehokkaiden toimien valinta edellyttää skenaario- ja arviointityökalujen kehittämispanostuksia. y Maankäyttösektorin ilmastosuunnitelman toimenpiteitä voidaan välittömästi tehostaa ja laajentaa päästöjen vähentämiseksi ja nielujen vahvistamiseksi. KORI 2: Jatketaan jo vireillä olevia hankkeita sekä näiden edistyessä arvioidaan ja linjataan tarvittavat jatkotoimet y Jatketaan valmistelua HE-luonnokseksi maankäytön muutosmaksuksi (raivausmaksu) siten, että laki saataisiin voimaan 1.1.2025. y Arvioidaan metsälain ilmastoarvioinnin tuloksia sekä määritellään jatkotoimet vuoden 2023 aikana: − Luonnonvarakeskuksen selvityksen pohjalta tarkastellaan metsänhoitosuosituksia ja tehostetaan informaatio-ohjausta nopeasti vaikuttavina keinoina harvennusvoimakkuuksien ja kiertoajan maltillisen pidentämisen osalta. − Tehostetaan lain ennakoivaa valvontaa hyödyntäen uusia teknologioita parhaillaan käynnissä olevien kehittämishankkeiden pohjalta. − Metsälain muutostarpeita arvioidaan Luonnonvarakeskuksen tekemän selvityksen perusteella. Metsälain tarkoitus on jatkossakin edistää metsien taloudellisesti, ekologisesti ja sosiaalisesti kestävää hoitoa ja käyttöä. y Kehitetään metsätalouden tukia: − Nostetaan tuhkalannoituksen tukitasoa. y Biomassan energiavero -selvitys valmistunee vuoden 2024 alussa. Vasta sen jälkeen voidaan arvioida olisiko tarkoituksenmukaista käynnistää kyseisen verotuksen jatkovalmistelu. y Edistetään edelleen vapaaehtoisten hiilimarkkinoiden informaatio-ohjausta: − Edistetään kotimaisten maankäyttösektorille kohdentuvien vapaaehtoisten ilmastotekojen toimeenpanoa. − Vapaaehtoiset hiilimarkkinat tukevat kansainvälisten velvoitteiden ja ilmastolain mukaisen hiilineutraaliustavoitteen saavuttamista. 33 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 Yhteenveto Luonnonvarakeskuksen selvityksestä: Metsälain ilmastovaikutusten arviointi Luonnonvarakeskus laati maa- ja metsätalousministeriön tilauksesta arvion metsälain ilmastovaikutuksista. Kesällä 2022 käynnistetty selvitystyö oli osa maankäyttösektorin ilmastotoimia. Metsälain vuoden 2013 uudistuksella tavoiteltiin metsien käytön ja hoidon aktivoimista ja monipuolistamista. Selvityksen mukaan metsien käytön akti- vointi on jossain määrin toteutunut, kun hakkuumäärät ovat viime vuosina kasvaneet. Metsien hoito ja investoinnit metsätalouteen ovat osin lisäänty- neet (mm. taimikonhoidon pinta-alat) ja osin vähentyneet (ojien ja teiden kunnostukset). Metsien hakkuutapojen monipuolistaminen (jatkuvan kas- vatuksen yleistyminen) on edennyt hitaasti. 2000-luvulla puuston keskilä- pimitta uudistamishetkellä on laskenut, ja voimakkaat harvennukset ovat yleistyneet. Nämä kehityskulut eivät kuitenkaan näyttäisi liittyvän metsälain vuoden 2013 uudistamiseen vaan jo aiemmin tehtyihin metsäasetuksen ja metsänhoitosuositusten muutoksiin. Selvityksen mukaan maltillinen päätehakkuujäreyden nostaminen ja voimak- kaiden harvennusten välttäminen lisäisi merkittävästi talousmetsien puuston hiilensidontaa ja ainespuun tuotosta heikentämättä metsänkasvatuksen kan- nattavuutta. Maltillinen kiertoaikojen pidentäminen näyttäisi olevan mah- dollista hakkuukertymiä vähentämättä edellyttäen, että metsänomistajat lisäisivät harvennushakkuita korvaamaan väheneviä uudistushakkuita. Kier- toaikojen pidentäminen ei kuitenkaan sovellu metsiin, joissa erilaiset tuhoris- kit lisääntyvät puuston iän myötä. Kiertoaikojen tuntuva pidentäminen ilman muita muutoksia metsien käsittelyssä johtaisi talousmetsien hiilensidonnan merkittävään kasvuun mutta aiheuttaisi samalla hakkuukertymien selkeän vähenemisen. Metsien suojelun lisääminen 2000-luvulla ei ole selvityksen mukaan merkit- tävästi laskenut metsien kasvua. Pitkällä aikavälillä elävän runkopuuston hiili nielu hiipuu sekä talousmetsissä että suojelumetsissä, ja suojelun vaikutus nieluihin riippuu talousmetsien tuottamien puutuotteiden ja suojelumetsien tuottamien lahopuun ja metsämaan hiilivarastojen koosta ja pysyvyydestä. Tutkimusten mukaan jatkuvalla kasvatuksella voidaan saavuttaa rehevillä tur- vemailla merkittäviä ilmastohyötyjä maaperäpäästöjen vähenemisen kautta. Kangasmailla tulokset ovat ristiriitaisia. Ilmastovaikutusten kannalta puuston 34 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 kasvu, hajotustoiminta, erilaiset häiriöt, puutuotteiden elinkaari ja fossiilisten raaka-aineiden korvausvaikutukset voivat olla oleellisempia seikkoja kuin se, minkälaista metsänkäsittelymenetelmää käytetään. Metsälain valvonnassa metsänkäyttöilmoitusten automatisoidut tarkistukset ovat keskeisessä roolissa. Tarkemmat kaukokartoitusaineistot, kattavat ja luo- tettavat toimijoilta tulevat tiedot sekä kehitettyjen rajapintasovellusten laa- jamittaisempi hyödyntäminen näiden tietojen toimittamisessa ovat keskeisiä valvonnan tehokkuuden parantamiselle. Aiemmin käytössä olleen taimikon perustamisilmoituksen palauttaminen tehostaisi valvonnan kohdentamista. Lähde: Luonnonvarakeskus. (2023). Metsälain ilmastovaikutusten arviointi. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-380-696-2. KORI 3: Työryhmän esitys jatkoselvityksistä Näiden osalta tarvitaan kattavampia jatkoselvitystä ennen kuin voidaan tehdä johto päätöksiä jatkotoimista. Korin 3 toimenpiteet vastaavat työryhmän toimeksiannossa mää- riteltyyn tarpeeseen selvittää myös uusien taloudellisten ohjauskeinojen käyttöönottoa ja niiden vaatimia sääntelymuutoksia. y Taloudellisten ohjauskeinojen (maksut ja tuet) kehittäminen: − Selvitetään hiilikorvausjärjestelmän (tuki ja vero) perusteita ja toteuttamisedellytyksiä, kuten tukien ja veron kohdentamista, niiden suuruutta, sekä toimeenpanoa. − Selvitetään mahdollisuudet tukea jatkuvaan kasvatukseen siirtymistä turvemailla sekä sen pilotointi. − Selvitetään mahdollisuudet tulosperusteisiin tukimuotoihin sekä niiden pilotointi (esim. kompensaatio kuolleen puun lisäämisestä, kosteikkoviljelystä ja kasviproteiinista). − EU:n yhteisen maatalouspolitiikan sekä kansallisten tukien kehittäminen seuraavalle ohjelmakaudelle. − Selvitetään pitkäkestoisten puutuotteiden käytön tehostamista rakentamisessa. − Selvitetään ja kehitetään turvetuotantoalueiden jatkokäyttöä. y Metsätuholain kokonaisarvio vuonna 2024 ja sen perusteella muutokset metsätuholakiin. y Arvioidaan tarve tarkastella vesilakia ojitusten ilmastovaikutusten näkökulmasta esim. kunnostusojitusten ilmoitusvelvollisuuden ja tarveharkinnan osalta. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-380-696-2 35 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 y Arvioidaan bioenergian hiilidioksidin talteenoton, varastoinnin ja uudelleenkäytön edistämisen mahdollisuuksia (BECCS & BECCUS). y Vapaaehtoisten hiilimarkkinoiden informaatio-ohjaus: Selvitetään tarve ja mahdollisuudet tukea toimijoita perustamaan sertifioitujen ilmastoyksiköiden rekisteri markkinan luotettavuuden parantamiseksi. 36 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 Liitteet Liite 1. Työryhmän kokoonpano ja muut asiantuntijat Työryhmän puheenjohtajana toimi luonnonvaraneuvos Heikki Granholm maa- ja metsätalousministeriöstä. Jäsenet ja varajäsenet: − jäsen neuvotteleva virkamies Jaakko Nippala, maa- ja metsätalousministeriö − jäsen johtava asiantuntija Reetta Sorsa, maa- ja metsätalousministeriö − jäsen metsäneuvos Niina Riissanen, maa- ja metsätalousministeriö − jäsen erityisasiantuntija Anna Salminen, maa- ja metsätalousministeriö − jäsen ympäristöneuvos Antti Irjala, ympäristöministeriö − jäsen ympäristöneuvos Tuomo Kalliokoski, ympäristöministeriö − varajäsen erityisasiantuntija Hanna Mattila, ympäristöministeriö (31.5.2023 asti) − jäsen johtava asiantuntija Bettina Lemström, työ- ja elinkeinoministeriö − varajäsen erityisasiantuntija Petri Hirvonen, työ- ja elinkeinoministeriö − jäsen finanssineuvos Ilari Valjus, valtiovarainministeriö − varajäsen budjettineuvos Armi Liinamaa, valtiovarainministeriö − varajäsen lainsäädäntöneuvos Jyri Inha, valtiovarainministeriö Sihteeristö: − erityisasiantuntija Tia-Maria Virtanen, maa- ja metsätalousministeriö − tutkija Sofia Vikfors, Luonnonvarakeskus − erikoistutkija Antti Mutanen, Luonnonvarakeskus Lisäksi seuraavat asiantuntijat avustivat työryhmää: − johtava asiantuntija Lotta Heikkonen, maa- ja metsätalousministeriö − metsäneuvos Erno Järvinen, maa- ja metsätalousministeriö − neuvotteleva virkamies Satu Rantala, maa- ja metsätalousministeriö 37 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 Liite 2. Vuorovaikutustilaisuudet Työryhmä kutsui sidosryhmiä kuultavaksi tukemaan työryhmän valmistelutyötä. Osallis- tujina olivat Metsähallitus, MTK, Bioenergia ry, ProAgria, Suomen metsäkeskus, Metsä teollisuus ry, Suomen luonnonsuojeluliitto, Luonnonvarakeskus, Ilmastopaneeli ja Pellervon taloustutkimus. Liite 3. PowerPoint-esitys (9.5.2023) koskien työryhmän alustavia tuloksia Työryhmän puheenjohtaja esitteli työryhmän alustavia tuloksia hallitusohjelma neuvotteluissa (ns. pöytä 6.1). Kyseessä oli luonnos, sillä esitysluonnoksen tekstimuotoi- luista ei vielä tuolloin ollut yhteen sovitettua näkemystä työryhmäläisten kesken. Liite on tallennettu omana tiedostonaan osoitteeseen https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-366-711-2 https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-366-711-2 38 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 Liite 4. Ympäristöministeriön edustajien täydentävä lausunto maankäyttösektorin selvitys- ja valmistelutyöryhmään Viime vuosina metsien ja maaperän muodostama nettonielu on heikentynyt merkittävästi suhteessa Suomen EU velvoitteisiin ja kansalliseen hiilineutraaliustavoitteeseen. Vuonna 2021 maankäyttösektori (land use, land use change and forestry, LULUCF) ei kokonaisuu- tena ollut enää nielu, vaan päästölähde. Tilanteen seurauksena Marinin hallituksen ilmasto- ja energiapoliittinen ministerityöryhmä katsoi tarvittavan poikkihallinnollinen virkamiestyöryhmä selvittämään ja valmistelemaan toimia maankäyttösektorin nettonielujen vahvistamiseksi. Maa- ja metsätalousministeriön johdolla toiminut työryhmä aloitti työnsä helmikuussa 2023. Työryhmän tavoitteena oli tehdä esityksiä, joiden avulla voidaan (i) parantaa mahdolli- suuksia saavuttaa kauden 2021–2025 maankäyttösektoria koskeva EU-velvoite, (ii) laa- tia suunnitelma velvoitteen täyttämisestä, sen vaihtoehdoista ja kustannusarvioista sekä (iii) varmistaa ilmastolain mukaisesti nielujen kasvu ja kansallisen vuoden 2035 hiilineutraaliustavoitteen saavuttamisen edellytykset. Työryhmä toimi hyvässä yhteistyössä ja ympäristöministeriön edustajina yhdymme työ- ryhmän raportin kokonaisuuteen monilta osin, erityisesti lukuihin 1–3 niiltä osin, joissa taustoitetaan maankäyttösektorin tilannetta ja kuvataan LULUCF-asetuksen velvoitteita. Toteamme, ettei tilannekuva selity Venäjän sodalla. Suomen metsäpolitiikka on tähdän- nyt hakkuukertymien kasvattamiseen tasolle 80–85 milj.m3/vuosi (mm. kansallinen metsä strategia ja kansallinen metsäohjelma). Korkein hakkuutaso 78 milj.m3 on ollut vuonna 2018 ja toiseksi korkein vuonna 2021 76 milj.m3. Heikentyneen nielutilanteen taustalla on metsien korkea hakkuutaso yhdistettynä metsien hidastuneeseen kasvuun ja turvemai- den kasvaneisiin päästöihin. Kyseessä ei ole yksittäisen vuoden nielujen romahdus eikä luonnollisten tekijöiden aikaansaama vuotuinen vaihtelu, vaan pidemmän aikavälin kehi- tys, joka myös vaikuttaa pitkäkestoisesti. Turvemaiden maaperäpäästöt jatkavat kasvuaan ilmaston lämmetessä. Vuodesta 2022 eteenpäin Venäjän sodan seurauksena kotimaan metsäbiomassaan voi kohdistua lisääntynyttä kysyntäpainetta, mikä voi nostaa kotimaan hakkuita entisestään. SYKEn selvityksen (9/2023) mukaan sektorin kehityksen jatkuessa trendin mukaisena, muuttuvat metsät päästölähteeksi vuonna 2025. Katsomme, ettei työryhmä kyennyt riittävällä tarkkuustasolla esittämän uskottavaa suun- nitelmaa, jolla mahdollistettaisiin kaudella 2021–2025 Suomen EU LULUCF-asetuksen vel- voitteiden parempi saavuttaminen, tai turvattaisiin kansallisen hiilineutraaliustavoitteen saavuttaminen. Kauden 2021–2025 osalta vaikuttavat toimet käytännössä puuttuvat, lukuun ottamatta joustokeinojen käyttöä, johon myös poistumayksiköiden hankkiminen muista jäsenmaista kuuluu. Suosituksia sektorin sääntelyn uudistamiseksi raportissa ei esi- tetä lainkaan, vaan ainoastaan ehdotuksia jatkoselvitettäväksi toimiksi. 39 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 Tämä on ongelmallista, koska myös kauden 2026–2030 velvoitteiden saavuttaminen vaa- rantuu, jos raportissa selvityksen alla oleviksi merkityt ja jatkoselvitettäväksi ehdotetut toimet eivät johda merkittäviin uudistuksiin sektorin sääntelyssä ja sitä myöten sektorin toiminnassa. Ilmastolain päivityksen myötä ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmään lisättiin vähin- tään joka toinen vaalikausi päivitettävä maankäyttösektorin ilmastosuunnitelma (MISU), jossa asetetaan tavoite ja toimet poistumien kasvattamiseksi ja päästöjen vähentämi- seksi maankäyttösektorilla. Nykyisen MISUn lähtökohtana ovat vanhentuneet HIISI-ske- naariot, joilla perusteltiin tavoitteeksi asetettu 3 miljoonan hiilidioksidiekvivalenttitonnin (milj.t CO2ekv) nettonielun lisäys vuoteen 2035 mennessä. Maankäyttösektorin nykyisessä tilanteessa on selvää, ettei kyseinen tavoitteen asetanta ole riittävä varmistamaan maan- käyttösektorin ilmastovelvoitteiden ja -tavoitteiden saavuttamista. Jo tämä yksinään riittää perusteeksi avata MISU kuluvalla vaalikaudella, toisin kuin työryhmän raportissa esitetään. Lisäksi näkemyksemme mukaan tarvittavien lisätoimien mittakaava ei ole vähäinen, jolloin ilmastolain mukaisesti lisätoimien asettaminen (16 §) johtaa MISUn muuttamiseen (17 §). Haluamme näin tuoda selkeästi esiin MISUn päivityksen tarpeen. Toinen keskeinen raportista puuttuva suositus toimeksi on metsälain avaaminen kuluvalla vaalikaudella. Luonnonvarakeskus totesi metsälain ilmastoarvioinnin yhteydessä selkeästi, ettei metsälain päivityksessä vuonna 2014 huomioitu ilmastotavoitteiden asettamia vaati- muksia ja tällöin ei voi olettaa metsälain ohjaavan sektorin toimintaa ilmastotavoitteiden näkökulmasta optimaalisesti. Näkemyksemme on, että metsälaki tulisi päivittää kuluvalla vaalikaudella ja toimeenpanna Luonnonvarakeskuksen selvityksessä esiin nostetut toimet, joilla voidaan ohjata metsien nielukehitystä suotuisasti erityisesti metsien kiertoaikoja pidentämällä ja harvennushakkuiden voimakkuutta laskelmalla. Pelkkä informaatio-oh- jaus ja metsänhoidon suositukset eivät ole riittäviä ohjauskeinoja nykyisessä tilanteessa. Raportissa kustannustehokkaaksi toimeksi esitettyä laskentakorjausta ei voi pitää suunni- teltuna toimena, koska LULUCF asetuksen mukaan kyse on kasvihuonekaasuinventaarion menetelmämuutoksista johtuva tarve päivittää laskentaa. Tällöin kyse ei voi olla toimesta, jonka lopputulos voidaan tietää etukäteen, esimerkiksi vaikutus metsämaan vertailu tasoon. Ylipäätään laskentakorjauksia ei tulisi nähdä toimena, jolla pyritään vaikuttamaan LULUCF-sektorin hiilitaseisiin. Raportista käy ilmi, että LULUCF-vajeen uskotaan siirtyvän isolta osin taakanjakosektorin puolelle katettavaksi. Taakanjakosektorin omat velvoitteet ovat niin tiukat Suomelle, ettei sektorilla ole löydettävissä mahdollisesti kymmenien miljoonien tonnien lisäpäästövähen- nyksiä LULUCF-vajeen paikkaamiseksi. Taakanjakosektorin suurimmat päästölähteet ovat liikenne ja maatalous, jotka yhdessä kattavat lähes 60 % taakanjakosektorin päästöistä. Lii- kenteen tavoitteet ovat jo nykyisillään haastavat saavuttaa. Maatalouden maaperäpäästöt 40 Maa- ja metsätalousministeriön julkaisuja 2023:17 eivät ole vähentyneet, eivätkä ole vähentymässä CAP- tai kansallisten toimien kautta, vaan ainoastaan päästöjen kasvu vähenee suhteessa perusuraan. Vaatisi täydellisen remontin maatalouspolitiikassa, jotta saataisiin aikaan miljoonien tonnien päästövähennykset. Täl- laista ei ole näköpiirissä ainakaan lähivuosina. Raportin taloudellisten vaikutusten käsittelyssä korostetaan lisätoimien kustannuksia (esim. hakkuiden rajoittaminen) ja samalla arvioidaan poistumayksiköiden ostojen kus- tannuksia maltillisesti. Kuitenkin yksiköiden ostojenkin lasku voi olla miljardiluokkaa ja kyse on tulonsiirrosta veronmaksajilta yksittäiselle sektorille. Pidämme perusteltuna kysyä, onko ilmastopolitiikan oikeudenmukaisuuden kannalta kestävää, että veronmaksajat hoi- tavat maankäyttösektorin alijäämän? Keskustelua ja linjauksia tarvitaan myös muiden tahojen osallistumisesta ja siitä, mitä se tarkoittaa politiikkatoimien kannalta. On myös riskialtista tuudittautua siihen, että poistumayksiköitä on halvalla saatavilla ja perustella sillä toimien tekemättä jättämistä, koska muiden jäsenmaiden tilanteesta on vasta alus- tavia analyyseja. Mikäli vajetta ei saada katettua maankäyttösektorin yksiköiden ostolla ja vaje siirtyy katettavaksi taakanjakosektorilla, joudutaan velvoitteen saavuttamiseksi todennäköisesti ostamaan taakanjakosektorin päästöyksiköitä muista jäsenmaista. Myös- kään näiden yksiköiden saatavuudesta ja hinnasta ei ole tässä vaiheessa tietoa. Taakanjakoasetuksen mukaisesti jäsenmailla on mahdollisuus pankittaa kaudella 2021– 2025 syntyviä ylijäämäyksiköitä kaudelle 2026–2030, minkä vuoksi on todennäköistä, että yksiköiden saatavuus on ensimmäisellä kaudella heikompaa kuin jälkimmäisellä kaudella. Mikäli velvoitetta ei saavuteta, vaje siirtyy aina seuraavalle vuodelle kerrottuna kertoimella 1,08, mikä kasvattaa vajeen kokoluokkaa entisestään. Ilmastonmuutoksen hillinnän näkökulmasta on tietenkin selvää, ettei alijäämän kuittaa- minen muiden jäsenmaiden nieluilla ja päästövähennyksillä vastaa Suomen ilmastolaissa todennettua ilmastopolitiikan linjaa, jossa keskeisenä ajatuksena on ilmastotieteen mukai- sesti vähentää päästöjä ja vahvistaa nieluja Suomen hiilineutraaliuden saavuttamiseksi. Pidämme työryhmän esittämää maankäyttösektorin poistumayksiköiden hankinta ohjelmaa suurena muutoksena Suomen EU politiikkaan. Suomi on maa- ja metsätalous- ministeriön johdolla korostanut EU politiikan tavoitteissaan ja vaikuttamisessaan, ettei pidä luoda mekanismeja, joilla muut jäsenmaat voivat sosialisoida Suomen hiilinielut. Kyse on siis pitkän linjan EU vaikuttamisen suunnanmuutoksesta. Tämän vaikutuksia Suomen metsä-, ilmasto- ja energiapolitiikan EU vaikuttamispyrkimyksiin ei analysoida työryhmän raportissa. Helsingissä, 26.6.2023 Tuomo Kalliokoski ja Antti Irjala Maankäyttösektorin selvitys- ja valmistelutyöryhmän loppuraportti Maa- ja metsätalousministeriö Hallituskatu 3 A, Helsinki PL 30, 00023 Valtioneuvosto mmm.fi ISBN: 978-952-366-711-2 PDF ISSN: 1797-397X PDF MAA- JA METSÄTALOUSMINISTERIÖN JULKAISUJA 2023:17 Maankäyttösektorin selvitys- ja valmistelutyöryhmän loppuraportti Kuvailulehti Presentationsblad Sisältö 1 Yhteenveto 2 Työryhmän toimeksianto 2.1 Tausta 2.2 Toimeksianto 2.3 Työryhmän työskentely 3 Maankäyttösektorin tilanne- ja tulevaisuuskuva 3.1 Kansallinen taso 3.2 EU-taso 4 Maankäyttösektoria koskeva EU-velvoite 4.1 Uudistettu LULUCF-asetus 4.2 LULUCF-asetuksen velvoitekausi 2021–2025 4.2.1 Tilanne- ja tulevaisuuskuva 4.2.2 Vaihtoehtoja kauden 2021–2025 velvoitteen täyttämiseksi 4.2.3 Vaihtoehtoihin liittyviä taloudellisia vaikutuksia 4.3 Työryhmän ehdotus suunnitelmaksi LULUCF-velvoitteen täyttämiseksi kaudella 2021–2025 4.4 LULUCF-asetuksen velvoitekausi 2026–2030 5 Hiilinielut osana hiilineutraaliustavoitteen saavuttamista sekä ehdotuksia jatkotoimenpiteiksi Liitteet Liite 1. Työryhmän kokoonpano ja muut asiantuntijat Liite 2. Vuorovaikutustilaisuudet Liite 3. PowerPoint-esitys (9.5.2023) koskien työryhmän alustavia tuloksia Liite 4. Ympäristöministeriön edustajien täydentävä lausunto maankäyttösektorin selvitys- ja valmistelutyöryhmään