Valtiovarainministeriön julkaisuja – 2022:82 Katsaus valtion taloudellisiin vastuisiin ja riskeihin Syksy 2022 Rahoitusmarkkinat Katsaus valtion taloudellisiin vastuisiin ja riskeihin Syksy 2022 Sami Napari, Helka Kärkkäinen, Sakari Lehtiö, Markku Puumalainen, Jukka Hytönen, Johannes Räsänen Valtiovarainministeriö Helsinki 2022 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Valtiovarainministeriö This publication is copyrighted. You may download, display and print it for Your own personal use. Commercial use is prohibited. ISBN pdf: 978-952-367-225-3 ISSN pdf: 1797-9714 Taitto: Valtioneuvoston hallintoyksikkö, Julkaisutuotanto Helsinki 2022 Julkaisujen jakelu Distribution av publikationer Valtioneuvoston julkaisuarkisto Valto Publikations- arkivet Valto julkaisut.valtioneuvosto.fi Julkaisumyynti Beställningar av publikationer Valtioneuvoston verkkokirjakauppa Statsrådets nätbokhandel vnjulkaisumyynti.fi https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/ https://vnjulkaisumyynti.fi/ Kuvailulehti 22.12.2022 Katsaus valtion taloudellisiin vastuisiin ja riskeihin Syksy 2022 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Teema Rahoitusmarkkinat Julkaisija Valtiovarainministeriö Tekijä/t Sami Napari, Helka Kärkkäinen, Sakari Lehtiö, Markku Puumalainen, Jukka Hytönen, Johannes Räsänen Kieli suomi Sivumäärä 85 Tiivistelmä Valtion vastuut ovat olleet pitkään kasvu-uralla. Ne ovat kasvaneet paitsi nimellisarvoisesti niin myös suhteessa talouden kokoon. Viime vuosien kriisit ovat osaltaan voimistaneet tätä pidemmän aikavälin kehitystä. Valtionvelka oli finanssikriisin kynnyksellä vuonna 2008 54 miljardia euroa, mikä oli 28 prosenttia suhteessa kokonaistuotantoon. Vuoden 2021 lopussa velan määrä oli jo noin 129 miljardia euroa ja yli 51 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen (bkt). Myös valtion ehdolliset vastuut ovat olleet pitkään voimakkaassa kasvussa. Viime vuosikymmenen alussa valtion takaus- ja takuuvastuut olivat noin 23 miljardia euroa eli noin 12 prosenttia suhteessa bkt:hen. Vuoden 2021 lopussa vastuut olivat jo 64 miljardia euroa, mikä oli yli 25 prosenttia suhteessa kokonaistuotantoon. Vastuiden voimakas ja pitkään jatkunut kasvu yhdistettynä maltillisiin pidemmän aikavälin kasvunäkymiin ovat heikentäneet valtion riskinkantokykyä. Jatkossa olisikin tärkeä vahvistaa julkisen talouden kestävyyttä, jotta Suomella olisi valmiudet kohdata uusi negatiivinen talouden sokki tulevaisuudessa. Asiasanat rahoitusmarkkinat, talouspolitiikka, julkinen talous, valtiontalous, taseet, valtion tase, talousarvion ulkopuoliset vastuut, takausvastuut ISBN PDF 978-952-367-225-3 ISSN PDF 1797-9714 Julkaisun osoite https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-225-3 Presentationsblad 22.12.2022 Översikt över statens finansiella åtaganden och risker Hösten 2022 Finansministeriets publikationer 2022:82 Tema Finansmarknaden Utgivare Finansministeriet Författare Sami Napari, Helka Kärkkäinen, Sakari Lehtiö, Markku Puumalainen, Jukka Hytönen, Johannes Räsänen Språk finska Sidantal 85 Referat Statens ansvarsförbindelser har ökat redan under en längre tid. De har ökat både nominellt och i förhållande till ekonomins storlek. Denna långvariga utveckling har stärkts av kriserna de senaste åren. Statsskulden var 54 miljarder euro före finanskrisen 2008, vilket var cirka 28 procent i förhållande till totalproduktionen. I slutet av 2021 uppgick skulden redan till cirka 129 miljarder euro och över 51 procent i förhållande till bruttonationalprodukten (BNP). Statens villkorade åtaganden har också ökat kraftigt under en längre tid. I början av förra årtiondet uppgick statens borgensförbindelser och garantiansvar till cirka 23 miljarder euro, det vill säga cirka 12 procent i förhållande till BNP. I slutet av 2021 uppgick åtagandena redan till cirka 64 miljarder euro, vilket är cirka 25 procent i förhållande till bruttonationalprodukten. Den kraftiga och långvariga ökningen av åtagandena i kombination med måttliga tillväxtutsikter på längre sikt väcker oro för statens risktäckningskapacitet. I fortsättningen är det viktigt att stärka hållbarheten i de offentliga finanserna, så att Finland klarar av en eventuell ny negativ chock i ekonomin i framtiden. Nyckelord finansmarknaden, finanspolitiken, offentlig ekonomi, statsfinanserna, balansen, statens balansräkning, ansvar utanför budgeten, borgensansvar ISBN PDF 978-952-367-225-3 ISSN PDF 1797-9714 URN-adress https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-225-3 Description sheet 22 December 2022 Overview of central government risks and liabilities Autumn 2022 Publications of the Ministry of Finance 2022:82 Subject Financial Markets Publisher Ministry of Finance Author(s) Sami Napari, Helka Kärkkäinen, Sakari Lehtiö, Markku Puumalainen, Jukka Hytönen, Johannes Räsänen Language Finnish Pages 85 Abstract Central government liabilities have been on a rising trend for many years. They have increased not only in terms of nominal value but also in relation to the size of the economy. The crises of the past few years have intensified this long-term trend. Just before the start of the financial crisis in 2008, central government debt totalled EUR 54 billion, representing 28 per cent of GDP. At the end of 2021, central government debt amounted to about EUR 129 billion, which is over 51 per cent of GDP. Central government contingent liabilities have also shown strong growth over a long period. At the beginning of the last decade, the government’s guarantee and collateral liabilities totalled about EUR 23 billion, or about 12 per cent of GDP. At the end of 2021, liabilities amounted to EUR 64 billion, bringing the debt-to-GDP ratio to over 25 per cent. Significant growth in liabilities over a long period, combined with moderate long-term growth prospects, have weakened the central government’s risk-bearing capacity. Moving forward, it would be important to strengthen the sustainability of general government finances to ensure Finland is prepared to face new negative economic shocks in the future. Keywords Financial Markets, economic policy, general government finances, central government finances, balance sheets, central government’s balance sheet, off-budget liabilities, guarantee liabilities ISBN PDF 978-952-367-225-3 ISSN PDF 1797-9714 URN address https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-225-3 Sisältö Yhteenveto.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 1 Johdanto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 2 Toimintaympäristö. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.1 Taloudet koronakriisistä energia- ja inflaatiokriisiin.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.2 Rahoitusmarkkinat .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 2.3 Toimintaympäristön riskejä.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 3 Valtion rahoitusvarallisuus .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 3.1 Valtion kassavarat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 3.2 Valtion eläkerahasto.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 3.3 Valtion muut pörssiomistukset. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 3.4 Valtion asuntorahaston lainasaamiset.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 3.5 Muut lainasaamiset.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 4 Valtion suorat taloudelliset vastuut. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 4.1 Valtionvelka.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 4.1.1 Valtionvelan kehitys. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 4.1.2 Valtionvelan riskeistä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 4.2 Elinkaarimalliin liittyvät sopimusvastuut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 4.3 Valtion muut monivuotiset vastuut.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 5 Valtion ehdolliset taloudelliset vastuut. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 5.1 Valtiontakaukset ja -takuut.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 5.1.1 Finnvera Oyj.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 5.1.2 Valtion asuntorahasto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 5.1.3 Opintolainat .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 5.1.4 Euroopan rahoitusvakausväline . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 5.1.5 Suomen Pankki. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 5.1.6 Muut takaukset.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 5.2 Pääomavastuut.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 5.3 Muut ehdolliset sopimusvastuut .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 5.4 Pankkisektorin piilevät vastuut. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 5.4.1 Pankkisektorin tilanne Suomessa.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 5.4.2 Näkymiä ja riskejä .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 5.5 Paikallishallinto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 5.5.1 Kuntien lainakanta.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 5.5.2 Kuntien takaukset.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 5.5.3 Kuntien elinkaarihankkeet.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 5.6 Valtionyhtiöiden piilevät vastuut .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 5.7 Ympäristövahinkoihin liittyvät vastuut.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 6 Stressiskenaario.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 6.1 Stressitestin kuvaus ja oletukset.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 6.2 Skenaarion vaikutukset julkiseen talouteen .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 6.3 Ehdolliset vastuut stressiskenaariossa.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 6.4 Skenaarion vaikutukset valtion rahoitusvarallisuuteen .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 6.5 Julkinen talouden kehitys skenaariossa.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 Liitteet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 Liite 1. Valtion taloudellisten vastuiden luokittelusta.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 Liite 2. Valtiontakaukset ja -takuut, voimassa oleva määrä eriteltyinä 2011–2021, mrd. euroa .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 8 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Y H T E E N V E TO Taloutta ovat viimeisten vuosien aikana leimanneet vakavat kriisit. Ensin keväällä 2020 puh- jennut koronapandemia kuritti taloutta voimakkaasti. Talouden toipuminen koronakriisistä oli kuitenkin lopulta nopeaa, kunnes suhdannetilanne on alkanut uudelleen heikentyä Venäjän aloittaman hyökkäyssodan ja sitä seuranneen energiakriisin myötä. Ensi vuoden aikana talouden ennustetaan taas supistuvan, tai yltävän parhaimmillaan vain nollakasvuun. Kriisit ovat jättäneet jälkensä valtion vastuiden kehitykseen ja riskiasemaan. Vuoden 2019 lopussa valtionvelan määrä oli noin 106 miljardia euroa ja 44,3 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen (bkt). Vuotta myöhemmin velka oli kasvanut yli 18 miljardilla eurolla, ja velan suhde kokonaistuotantoon ylitti 52 prosenttia. Viime vuoden lopulla velan määrä ylitti jo 128 miljardia euroa. Velkaantuminen on jatkunut voimakkaana myös tänä vuonna velan määrän ollessa lokakuun lopussa lähes 139 miljardia euroa. Valtion riskiasema ei ole heikentynyt ainoastaan viime vuosien kriisien takia, vaan vastuiden kasvun taustalla vaikuttaa paljon pidemmän aikavälin kehitystrendi. Valtion- velka on sekä nimellisarvoisesti että suhteessa talouden kokoon kasvanut huomattavasti viimeisen reilun vuosikymmenen ajan. Vuonna 2008 valtiolla oli velkaa 54 miljardia euroa, mikä oli 28 prosenttia suhteessa kokonaistuotantoon. Euromääräinen velka on siis noin 2,5 kertaistunut 14 vuodessa ja myös suhteellinen velka on lähes kaksinkertaistunut. Valtion riskiasemaan ja riskinkantokykyyn vaikuttavat suorien vastuiden lisäksi valtion ehdolliset vastuut. Myös ne ovat olleet pitkään voimakkaassa kasvussa. Viime vuosikym- menen alussa valtion takaus- ja takuuvastuut olivat noin 23 miljardia euroa eli 12 prosent- tia suhteessa bkt:hen. Viime vuoden lopussa takaus- ja takuuvastuut olivat 64 miljardia euroa, mikä oli yli 25 prosenttia suhteessa kokonaistuotantoon. Merkittävimmät vastuut ja voimakkain vastuiden kasvu koskevat Finnveran toimin- taa ja asuntorahoitusta. Finnveraan liittyvät voimassa olevat valtion vastuut olivat kesä- kuun lopussa yli 33 miljardia euroa1, kun vastaava luku Valtion asuntorahaston kohdalla 1 Luku pitää sisällään myös vientiluottojen varainhankinnan valtion takaukset. Vienti luottojen luottoriski katetaan vientitakuulla eli valtion vastuu ei ole tämän osalta kahden- kertainen, mutta ne voivat realisoitua eri tekijöiden johdosta eri ajankohtana. 9 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 oli yli 18 miljardia euroa. Yhteensä näihin liittyvät vastuut ovat kasvaneet viimeisen reilun kymmenen vuoden aikana noin 31 miljardia euroa. Valtion takaus- ja takuuvastuiden riskejä lisää niiden voimakas keskittyminen tietyille toimialoille ja yrityksille. Tähän sisältyvät riskit tulivat näkyviksi koronapandemiassa. Risteilytoimiala oli eräs pahiten pandemiasta kärsinyt toimiala. Sen osuus Finnveran vienninrahoituksen vastuista on huomattava, ja tämä heijastui negatiivisesti koko Finnvera-konsernin tulokseen vuonna 2020. Valtion riskiaseman kannalta myös niin sanotuilla piilevillä vastuilla on merkitystä. Nämä eivät ole valtiota oikeudellisesti velvoittavia, mutta poliittisten ja yhteiskunnallisten teki- jöiden takia valtion voidaan odottaa kantavan niistä viimekätisen vastuun. Yksi keskeinen valtion piilevä vastuu koskee pankkisektoria. Laajat pankkikriisit ovat osoittaneet, että nii- den yhteiskunnalliset kustannukset ovat, tai niiden arvioidaan olevan niin merkittäviä, että valtiot ovat joutuneet tukitoimillaan varmistamaan rahoituspalveluiden jatkuvuuden. Suomalaiset pankit selvisivät pandemiavuodesta 2020 hyvin. Talouden nopea elpyminen elvyttävän rahapolitiikan ja valtion tukitoimien tukemana teki vuodesta 2021 Suomen pankkisektorille suotuisan. Pankkien kannattavuus ja vakavaraisuus ovat pysyneet euroop- palaisessa vertailussa keskimääräistä tasoa parempana. Tämä antaa suomalaisille pankeille hyvät edellytykset kestää toimintaympäristön voimakkaankin heikentymisen. Toinen keskeinen piilevä vastuu liittyy paikallishallintoon. Suomessa kunnilla on laaja itse- hallinto ja kunnat vastaavat itse taloudellisista vastuistaan. Kunnat ovat kuitenkin osa jul- kista taloutta ja siten laaja-alaiset kuntatalouden ongelmat saattaisivat heijastua myös valtiontalouteen. Valtion tavoin myös kunnat ovat velkaantuneet huomattavasti viime vuosina. Kunnilla oli velkaa viime vuoden lopussa hieman yli 19 miljardia euroa. Kuntien lainamäärä on lähes viisinkertaistunut 20 vuodessa. Valtion vastuiden laaja-alainen ja pitkään jatkunut kasvu yhdessä maltillisten keskipitkän ja pidemmän aikavälin kasvunäkymien kanssa on heikentänyt valtion riskinkantokykyä. Valtion kykyä kohdata negatiivinen makrotalouden sokki voidaan tarkastella julkisen talouden stressitestillä. Raportissa laadittu stressitesti nojautuu valtiovarainministeriön kansantalousosaston niin sanotulla Kooma-mallilla laadittuun skenaarioon. Skenaario kuvaa tilannetta, jossa geopoliittinen tilanne pysyy kireänä ja energian hinnat edelleen nousevat. Tämä johtaa hintojen yleisempään kiihtymiseen, kuluttajien luottamuksen heik- kenemiseen ja kulutuksen määrän supistumiseen. Epävarmuus ja korkojen nousu pienen- tävät yksityisiä investointeja ja talous ajautuu taantumaan. Skenaariossa talous supistuu vuosina 2023–2025 yhteensä 5,4 prosenttia verrattuna perusuran mukaiseen kehitykseen. 10 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Julkinen talous, jonka tilanne on jo lähtötilanteessa haastava, heikkenee stressiskenaa- riossa edelleen huomattavasti. Alijäämä kasvaa vuonna 2024 noin kaksi prosenttiyksikköä suhteessa bruttokansantuotteeseen verrattuna perusuran mukaiseen kehitykseen. Vuonna 2025 alijäämä olisi jo 2,5 prosenttiyksikköä perusuraa suurempi. Julkisen velan bkt-suhde kasvaa noin 84 prosenttiin tarkastelujakson lopussa vuonna 2025. Valtion riskinkantokyvyn kannalta myös valtion varallisuudella on merkitystä. Skenaariossa tarkastellaan rahoitusmarkkinoiden hintojen muutosten vaikutusta valtion rahoitusvaral- lisuuteen ja nettovelka-asemaan. Skenaariossa valtion rahoitusvarallisuus pienenee osak- keiden hintojen laskun myötä kuusi miljardia euroa vuonna 2023. Osakemarkkinat eivät toivu skenaariossa tarkastelujaksolla ja valtion varat jäävät 12,5 miljardia euroa perus urasta. Varallisuuden pienentyminen näkyy valtion nettovelka-aseman heikentymisenä. Valtion nettovelka oli vielä ennen finanssikriisiä negatiivinen, mutta sittemmin se on nous- sut noin 15–20 prosenttiin suhteessa bruttokansantuotteeseen. Skenaariossa nettovelka- suhde edelleen nousee 35 prosenttiin. Skenaariossa pankkijärjestelmäkriisi tai euroalueen valtioiden syvä velkakriisi jätetään tarkastelun ulkopuolelle. Tällaisten häntäriskien mahdollisuutta ei todellisuudessa voida kuitenkaan kokonaan poissulkea ja todennäköisesti ne myös vaikuttaisivat toinen toi- seensa. Laajemman pankki- ja/tai valtionvelkakriisin oloissa negatiiviset vaikutukset julki- seen talouteen olisivat vielä monta kertaluokkaa suuremmat kuin raportin stressitestissä. Valtiovarainministeriön katsauksissa valtion taloudellisiin vastuisiin ja riskeihin on viime vuosina nostettu esille huoli valtion vastuiden voimakkaasta kasvusta ja riskinkantokyvyn heikkenemisestä. Viime vuosien kriisien ja niiden seurannaisvaikutusten myötä tämä huoli on entistä isompi. Tulevina vuosina olisikin tärkeä vahvistaa julkisen talouden kestävyyttä, jotta Suomella olisi hyvät valmiudet kohdata uusi mahdollinen negatiivinen talouden sokki. 11 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 1 Johdanto Talous on kohdannut viime vuosina poikkeuksellisia kriisejä. Ensin keväällä 2020 puhjen- nut koronapandemia ja tänä vuonna Venäjän aloittama hyökkäyssota Ukrainassa on kyl- vänyt epävarmuutta ja heikentänyt suhdannenäkymiä. Kriisit ovat osaltaan kärjistäneet jo pitkään vallinnutta valtion velkaantumiskehitystä. Valtiolla oli viime vuoden lopussa velkaa lähes 129 miljardia euroa eli yli 51 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen. Velkaan- tuminen on jatkunut myös tänä vuonna voimakkaana. Muutos velkaantumisessa reilun vuosikymmenen aikana on ollut merkittävä. Finanssikriisin kynnyksellä vuonna 2008 val- tionvelan määrä oli 54 miljardia euroa, mikä oli 28 prosenttia kokonaistuotannon arvosta. Suorien vastuiden kasvun lisäksi valtion riskiasemaa on heikentänyt valtion takaus- ja takuukannan huomattava kasvu. Vuodesta 2010 viime vuoden loppuun takaus- ja takuu- vastuut ovat kasvaneet 41 miljardilla eurolla takauskannan ollessa viime vuoden lopussa noin 64 miljardia euroa. Valtion kokonaisriskiaseman kannalta myös piilevillä ehdollisilla vastuilla voi olla merki- tystä. Nämä eivät ole valtiota sinänsä oikeudellisesti velvoittavia, mutta valtio saattaa kui- tenkin joutua kantamaan niistä viimekätisen vastuun yhteiskunnallisten tai poliittisten tekijöiden takia. Pankkisektorin piilevien vastuiden lisäksi keskeinen piilevä vastuukoko- naisuus liittyy paikallishallintoon. Vaikka kunnat vastaavat itse taloudellisista vastuistaan, ovat ne kuitenkin osa julkista taloutta ja siten vakavat kuntatalouden ongelmat saattaisi- vat heijastua tavalla tai toisella myös valtiontalouteen. Ensi vuodesta alkaen on lisäksi otet- tava huomioon uuden hallinnollisen tason – hyvinvointialueiden – taloudelliset vastuut. Valtion tavoin myös kunnat ovat velkaantuneet huomattavasti. Kunnilla oli velkaa viime vuoden lopussa yli 19 miljardia euroa, ja lainamäärä on lähes viisinkertaistunut kahden viimeisen vuosikymmenen aikana. Valtion vastuiden määrän kasvu on kokonaisuutena tarkasteltuna ollut merkittävä. Tämä on valtion riskinkantokyvyn kannalta ongelmallista, varsinkin kun samanaikaisesti pidem- män aikavälin talouden kasvunäkymät ovat mallitilliset. Raportin rakenne on seuraava. Luvussa kaksi kuvataan yleistä talouden toimintaympäris- töä ja siihen sisältyviä riskejä. Luku kolme keskittyy valtion rahoitusvarallisuuteen. Luvussa neljä käsitellään valtion vastuita lähtien liikkeelle valtion suorista vastuista. Luvussa viisi 12 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 huomio on valtion ehdollisissa vastuissa, joiden osalta ensin tarkastellaan avoimia ehdol- lisia vastuita. Ne ovat valtiota oikeudellisesti velvoittavia. Loppuosa luvusta viisi keskittyy piileviin ehdollisiin vastuisiin. Raportin viimeisessä luvussa esitetään tulokset julkisen talouden stressitestistä. 13 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 2 Toimintaympäristö y Maailmantalous elpyi voimakkaasti vuonna 2021 koronavuoden notkahduksesta. Korona voi kuitenkin edelleen heikentyneenäkin aiheuttaa ongelmia maailmantalouden kasvulle. Venäjän helmikuussa 2022 aloittama laajamittainen hyökkäys Ukrainaan muutti talouden kehityskuvaa ja näkymiä etenkin Euroopassa merkittävästi. y Patoutuneen kysynnän purkautuminen ja energian hintojen nousu sysäsivät inflaation liikkeelle vuonna 2021 ja hintojen nousuvauhti on kiihtynyt tänä vuonna Venäjän hyökkäyssodan myötä. Keskuspankit ovat nostaneet reippaasti ohjauskorkojaan inflaation taltuttamiseksi, mikä on johtanut myös lyhyiden markkinakorkojen nopeaan nousuun. y Inflaatio, korkojen nousu ja yleisen epävarmuuden kasvu tulevat todennäköisesti hidastamaan maailmantalouden kasvua ja painamaan Euroopan talouden taantumaan kuluvan vuoden viimeisellä ja ensi vuoden alkuneljänneksellä. Rahoitusjärjestelmän kriisiherkkyys on kasvanut. y Taantuma ja inflaatio voivat aiheuttaa sosiaalisia ja poliittisia jännitteitä Euroopassa tulevana talvena. On mahdollista, että Ukrainasta suuntautuu muualle Eurooppaan uusi pakolaisaalto, joka lisää menopaineita Euroopan unionin (EU) jäsenvaltioiden julkisiin talouksiin. Läntisen Euroopan ja Venäjän taloudelliset ja poliittiset suhteet ovat hyökkäyssodan myötä vaurioituneet pahasti ja on vaikea tällä hetkellä nähdä, miten ne voisivat palautua ja milloin. Taloudellinen toimintaympäristö ja sen muutokset vaikuttavat politiikkapäätösten ohella riskeihin, jotka kohdistuvat suoraan tai epäsuorasti valtion varoihin ja vastuisiin. Raportissa hahmoteltu valtion varainhoitotalouden toimintaympäristö koostuu makrotalouden ja rahoitusmarkkinoiden kokonaisuudesta. 2.1 Taloudet koronakriisistä energia- ja inflaatiokriisiin Koronakriisi on vuoden 2022 aikana väistynyt taka-alalle, vaikka pandemia ei ole mihin- kään kadonnut. Tauti on rokotusten ansiosta saatu pitkälti hallintaan, mutta syksyn 14 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 edetessä tapausten määrät ovat uudelleen kasvussa ja Kiinassa on jouduttu turvautumaan sulkutoimiin pandemian rajoittamiseksi. Vuoden 2021 aikana tapahtui nopeaa palautumista taloudellisessa aktiviteetissa korona vuodesta 2020. Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) arvion mukaan maailmantalous kas- voi vuonna 2021 peräti noin kuusi prosenttia. Koronavuonna 2020 globaalin taloudellisen aktiviteetin arvioidaan supistuneen kolmisen prosenttia. Molemmat luvut ovat varsin poikkeuksellisia maailmantalouden historiassa viimeisten vuosikymmenien aikana. Tänä vuonna kasvun arvioidaan asettuvan hieman yli kolmeen prosenttiin ja viimeaikaiset indikaattorit viittaavat kasvun jo alkaneen hidastua laaja-alaisesti eri talousalueilla. Euroalueen näkymät ovat sodan ja energiakriisin myötä selvästi vaimeammat kuin maailmantaloudessa keskimäärin. Talouden kasvu olisi euroalueella IMF:n ennusteen mukaan vain 0,5 prosenttia ensi vuonna ja 1,8 prosenttia vuonna 2024. Inflaatio alkoi kiihtyä kokonaiskysynnän ylittäessä tarjonnan ja erilaisia tarjontakapeikkoja syntyi useille toimialoille. Voimakas kysynnän virkoaminen heijastui selvästi myös raaka- aineiden ja rahtien hintoihin. Venäjä alkoi lisäksi syksyllä 2021 rajoittaa energiatoimituk- siaan EU:n alueelle, mikä osaltaan lisäsi paineita energiatuotteiden hintoihin ja inflaatioon. Etenkin maakaasun hintakehitys on tänä vuonna ollut hyvin poikkeuksellista ja se on hei- jastunut sähkön kuluttajahintoihin, jotka ovat varsinkin keskisessä Euroopassa nousseet ennen näkemättömille tasoille. Hinnoissa on myös voimakasta heilahtelua ja viime aikoina kaasun hintaennusteet lähikuukausille ovat maltillistuneet hyvän varastotilanteen ansiosta. Lokakuussa 2022 euroalueen vuosi-inflaatio oli 10,6 prosenttia. Ruuasta ja energiasta puh- distettu ns. pohjainflaatio oli 6,7 prosenttia. Energian hinta kohosi vuodessa 41,5 prosent- tia. Inflaatio on hyvin eritahtista eri euroalueen jäsenvaltioissa vaihdellen yli 20 prosentista 7–8 prosenttiin. Ensi vuonna ennakoidun lievän taantuman ja korkeiden vertailutasojen ansiosta inflaation odotetaan hidastuvan, jollei energian hinnoissa tapahdu odottamatto- mia muutoksia tarjontaongelmien tai -rajoitteiden seurauksena. Inflaation kiihdyttyä euroalueella Euroopan keskuspankki (EKP) alkoi muiden keskuspank- kien tavoin ja perustehtävänsä mukaisesti kiristää rahapolitiikkaa heinäkuussa 2022 nos- tamalla ensimmäistä kertaa yli kymmeneen vuoteen perusrahoitusoperaatioiden korkoa. 15 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Myös muita politiikkakorkoja korotettiin ja EKP ilmoitti uudesta rahapoliittisesta välineestä (Transmission Protection Instrument, TPI)2. Helmikuussa 2022 alkanut Venäjän hyökkäyssota Ukrainaan on muuttanut vallitsevan geopoliittisen asetelman ohella myös talouden kokonaiskuvan ja tulevaisuuden näkymät Euroopassa. Kauppa läntisen Euroopan ja Venäjän välillä on romahtanut pakotteiden seu- rauksena ja lähikuukausina tulee supistumaan edelleen öljyn ja öljytuotteiden tuontikiel- tojen astuessa voimaan. Tällä hetkellä on vaikea nähdä, miten ja millä aikavälillä taloudelli- set suhteet voivat palautua länsi-Euroopan ja Venäjän välillä. Komission valmistelemat pakotepaketit3 ovat maaliskuusta alkaen kumuloineet pakot- teiden alaisten tuotteiden, henkilöiden ja yhteisöjen lukumäärää sekä kiristäneet sektori- kohtaisia rajoituksia4 venäläisten ja valkovenäläisten tahojen toiminnalle. Hyökkäyssodan jatkuessa myös lisää pakotteita on tiedossa EU:n, Yhdysvaltojen ja muiden niin sanottujen läntisten talouksien taholta. Vaikutukset Venäjän talouteen kumuloituvat asteittain ja rapauttavat sen kykyä tuottaa kansalaisilleen hyvinvointia. IMF:n ennusteen mukaan5 Venäjän reaalinen bruttokansantuote henkeä kohti ruplissa ei tule edes vielä vuonna 2027 saavuttamaan vuoden 2021 tasoa. Energian vähittäishintojen jyrkkä nousu on pakottanut hallitukset eri maissa käyttämään julkisia varoja kansalaisten ostovoiman tukemiseen. Kaasun markkinahintaa ja Venäjän raakaöljyn vientihintaa pyritään myös rajoittamaan erilaisilla hintakatoilla, joita on valmis- teltu EU:n komission toimesta. Sähkön ja kaasun hinnan nousu on nostanut hintoja myös sähkön futuurimarkkinoilla, jossa sähkön tuottajat suojaavat tuotantoaan johdannaistuotteilla. Futuurien hintojen nousu on nostanut myös kaupankäyntiin vaadittavia vakuusvaateita Nasdaq Commodities -pörssissä poikkeuksellisen korkealle tasolle. Tasot ovat laskeneet elokuun lopun hintapiikistä, mutta mikäli talvea kohden hintatasot nousevat edelleen on uhkana 2 Käytännössä kyse on uudesta osto-ohjelmasta, joka kohdistuu euroalueen pitkiin valtionlainoihin ja jota käytetään vakauttamaan pitkien korkojen markkinoita ja pitämään Saksan ja muiden jäsenvaltioiden korkoerot hallinnassa. Ohjelmalla ei ole etukäteen mää- rättyjä rajoitteita, mutta sitä voidaan käyttää vain, jos asianomaisen jäsenvaltion talouspoli- tiikka täyttää ennalta asetetut kriteerit. 3 Venäjä-pakotteista hyvä kooste EU:n komission sivulla: https://finance.ec.europa. eu/eu-and-world/sanctions-restrictive-measures/sanctions-adopted-following-rus- sias-military-aggression-against-ukraine_fi; myös UM: https://um.fi/pakotteet-maittain/-/ asset_publisher/4MioQZzZJNVo/content/ukrainan-tilanne-pakotteet/385142 4 Esimerkiksi tiettyjen venäläisten pankkien sulkeminen ulos SWIFT-tietoverkosta tai EU-maiden satamien käyttörajoitukset. 5 World Economic Outlook, October 2022 https://finance.ec.europa.eu/eu-and-world/sanctions-restrictive-measures/sanctions-adopted-following-russias-military-aggression-against-ukraine_fi https://finance.ec.europa.eu/eu-and-world/sanctions-restrictive-measures/sanctions-adopted-following-russias-military-aggression-against-ukraine_fi https://finance.ec.europa.eu/eu-and-world/sanctions-restrictive-measures/sanctions-adopted-following-russias-military-aggression-against-ukraine_fi https://um.fi/pakotteet-maittain/-/asset_publisher/4MioQZzZJNVo/content/ukrainan-tilanne-pakotteet/385142 https://um.fi/pakotteet-maittain/-/asset_publisher/4MioQZzZJNVo/content/ukrainan-tilanne-pakotteet/385142 16 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 sähköntuottajien ajautuminen likviditeettikriisiin. Suomen talouden ja yhteiskunnan toi- mivuuden kannalta sähkömarkkinoiden toimivuuden varmistaminen kaikissa olosuhteissa on kriittistä. Eduskunta hyväksyi vuoden 2022 kolmannessa lisätalousarviossa Suomen valtion 10 mil- jardin euron laina- ja takausohjelman, joka on tarkoitettu Suomessa sähköä tuottavien yhtiöiden johdannaismarkkinoiden vaatimien vakuusvaateiden rahoittamiseen yhtiöi- den likviditeettikriisin aikana. Tarkoituksena on varmistaa, että sähkömarkkinoiden toimi- vuuden kannalta keskeisten toimijoiden (yli 100 MW tuotanto tai huoltovarmuuskriittinen yhtiö) likviditeetti ja toimintakyky voidaan turvata tilanteessa, jossa rahoitus- ja vakuus järjestelyitä ei ole saatavissa markkinoilta. Valtion lainaohjelma on tarkoitettu viimekäden ohjelmaksi ja esimerkiksi Kuntarahoituk- sella ja Kuntien takauskeskuksella on oma 5 miljardin euron lainaohjelma, joka on tar- koitettu kunnallisille sähköyhtiöille likviditeetin turvaamiseksi (vaatii 100 %:n kunnan takauksen). Suomen suurin sähköyhtiö Fortum on myös hakenut vakuusvaateiden varalle Suomen valtion sijoitusyhtiö Solidiumilta 2,35 miljardia euroa siltarahoitusta, josta se ilmoitti nostavansa 26 syyskuuta 350 miljoonaa euroa. 2.2 Rahoitusmarkkinat Inflaatio alkoi kiihtyä euroalueella alkuvuodesta 2021 talouden nopeasti elpyessä korona- kriisin ahdingosta. Korkomarkkinoilla tämä vaikutti vasta noin vuotta myöhemmin. Saksan valtion 10 vuoden lainan korko nousi positiiviseksi vasta tammi-helmikuussa 2022, jolloin euroalueen inflaatio oli jo hieman yli viisi prosenttia. Alkuvuoden jälkeen Saksan pitkä korko on noussut rivakammin ja on nyt kahden prosentin tietämissä. Nousua on tapahtunut koko korkokäyrän osalta EKP:n aloitettua heinäkuussa ohjauskor- kojen nostot, jotka puolestaan siirtyvät nopeasti lyhyisiin markkinakorkoihin. Suomalaisille asuntovelallisille keskeinen 12 kuukauden Euribor-korko on noussut korkeammalle kuin Saksan 10 v korko ja lähentelee jo kolmea prosenttia. Korkojen nousu voi lisätä erilaisten vaikeasti ennakoitavien tapahtumien todennäköi- syyttä. Pitkään jatkuneen nollakorkoympäristön jälkeen korkojen nopea nousu voi tulla osalle markkinatoimijoista, yrityksistä tai kotitalouksista yllätyksenä, johon ei olla varau- duttu. Kehittyvillä markkinoilla, joissa dollari on tyypillinen velkaantumisvaluutta, korko- jen nousun vaikutusta tehostaa myös dollarin voimakas vahvistuminen viimeisen vuoden aikana. 17 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Kansainvälinen rahoitusjärjestelmä on erittäin monimutkainen kokonaisuus, jossa äkillis- ten muutosten vaikutukset voivat välittyä yllättävien kanavien kautta sektorilta toiselle. Järjestelmän herkkyys kriiseille on tänä vuonna selvästi kasvanut. 2.3 Toimintaympäristön riskejä Viimeisimpien ennusteiden ja talouden osoittimien mukaan maailmantalous ja Euroopan taloudet ovat matkalla kohti taantumaa. Inflaatiosykäys on ollut raju ja se on johtanut ostovoiman nopeaan heikentymiseen, korkojen nousuun ja talousluottamuksen laskuun. Taantuman ennakoidaan kuitenkin olevan suhteellisen lievä6. Ongelma on, että myös taantuman jälkeisen kasvun odotetaan jäävän melko maltilliseksi. IMF ennakoi viimeisim- mässä globaalin talouden ennusteessaan7, että ensi vuonna maailmantalous kasvaisi noin 2,6 prosenttia ja vuosina 2024–2025 hieman nopeammin. Vuosien 2000 ja 2019 välisenä aikana maailmantalouden kasvu oli keskimäärin 3,8 prosenttia, joten lähivuosina jäädään ennusteiden mukaan selvästi tämän alapuolelle. Venäjän hyökkäyssota seurannaisilmiöineen varjostaa etenkin Euroopan talousnäkymiä ja IMF:n ennusteetkin povaavat lähes nollakasvua ensi vuonna ja hidasta elpymistä sen jäl- keen. Inflaation ja energian hintojen jyrkkä nousu on aiheuttanut poliittisia ja sosiaalisia jännitteitä, jotka voivat taantuman oloissa kärjistyä. Julkisiin talouksiin Euroopassa koh- distuu ensi vuonna todennäköisesti lisää menopaineita etenkin, jos Venäjän sotilaalliset ja Ukrainan talouden perusrakenteeseen kohdistuvat toimet aiheuttavat uuden ison pakolai- saallon. Euroalueella on valtioita, joiden velkaantuminen on jo nyt huolestuttavan korkea ja nousevien korkojen maailmassa myös velkakestävyyden riskit ja niihin liittyvien markki- nahäiriöiden todennäköisyydet kasvavat. Eurooppalainen pankkisektori on keskimäärin kohtuullisen hyvässä kunnossa keskeisten mittareiden valossa ja EKP on varautunut mahdollisiin korkomarkkinoiden häiriöihin uudella osto-ohjelmalla. Epävarmuus on silti suurta ja suurin epävarmuustekijä on luon- nollisesti Venäjän hyökkäyssodan kesto ja luonne jatkossa. Sitä ei tällä hetkellä ole mah- dollista ennakoida. 6 IMF, OECD, Maailmanpankki ja EU:n komissio odottavat globaalin talouskasvun olevan ensi vuonna 2,2–3,0 prosenttia. 7 World Economic Outlook, October 2022 18 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 3 Valtion rahoitusvarallisuus y Rahoitustilinpidon mukaiset valtion rahoitusvarat olivat vuoden 2021 lopussa 101,2 miljardia euroa.8 Määrä on lähes 5,4 miljardia euroa pienempi edelliseen vuoteen verrattuna. Suurin pudotus nähtiin talletuksissa, jotka pienenivät 2,9 miljardilla eurolla. Osakemarkkinat ovat laskeneet voimakkaasti Venäjän aloittamien sotatoimien johdosta, mikä on edelleen pienentänyt valtion rahoitusvarallisuutta. Rahoitustilinpidon mukaiset valtion rahoitusvarat olivat noin 92,6 miljardia euroa vuoden 2022 toisen neljänneksen lopulla. y Valtion eläkerahaston sijoitukset kasvoivat viime vuonna yli 2,6 miljardilla eurolla ollen vuoden 2021 lopulla noin 23,6 miljardia euroa. Rahoitusmarkkinoiden alakulo vuonna 2022 on kuitenkin heijastunut negatiivisesti myös Valtion eläkerahaston sijoitusvarallisuuteen, jonka määrä oli 21,6 miljardia euroa kesäkuun lopussa. y Valtion kassavaroja pystyttiin pienentämään koronapandemian rauhoituttua ja valtion kassavarat olivat noin 4,7 miljardia euroa viime vuoden lopussa. Määrä on lähes kolme miljardia pienempi verrattuna vuoden 2020 lopun tilanteeseen. Venäjän sotatoimien kylvämä epävarmuus on kuitenkin jälleen antanut syyn kasvattaa kassapuskuria. Valtiokonttorin hallinnoima kassa oli tämän vuoden toisen neljänneksen lopussa noin 6,5 miljardia euroa. Rahoitusvarallisuus kattaa tässä tarkastelussa valtion kassavarat, merkittävimmät laina saamiset, korkosijoitukset, osakevarallisuuden sekä muut sijoitukset. Tarkastelun laajuutta on rajattu likviditeettinäkökulmasta ja varojen määrän perusteella. Valtion rahoitusvarallisuus pienentyi viime vuonna ensimmäistä kertaa vuosikymmeneen (kuvio 1). Yksi osatekijä rahoitusvarallisuuden laskussa oli valtion kassavarojen pienentymi- nen. Koronapandemian aiheuttaman yleisen epävarmuuden takia valtio kasvatti vuonna 8 Tilastokeskus teki kesäkuussa 2022 rahoitustilinpidon tilastoihin korjauksen, jonka johdosta ARA-korkotukilainat esitetään jatkossa julkisyhteisöjen rahoitusvaroissa ja veloissa. Luvut on päivitetty rahoitustilinpidon tilastoihin 2000 Q1 alkaen. 19 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 2020 voimakkaasti kassavaroja (valtion kassasta yksityiskohtaisemmin luvussa 3.1) ja viime vuonna epävarmuuden vähentyessä sitä pienennettiin lähemmäksi tavanomaista tasoa. Venäjän aloittamat sotatoimet Ukrainassa ja sen aiheuttamat seurannaisvaikutukset sysä- sivät osakemarkkinat voimakkaaseen laskuun keväällä 2022. Tämä on pienentänyt valtion osakevarallisuutta merkittävästi vuoden 2022 ensimmäisellä puoliskolla. Kun vielä vuoden 2021 lopussa valtion osakevarallisuus oli yli 65 miljardia euroa, niin tämän vuoden toisen neljänneksen lopulla vastaava luku oli noin 47 miljardia euroa. Rahoitusmarkkinoiden myl- lerrys on näkynyt myös Valtion eläkerahaston sijoitusvarallisuuden määrässä. Vuoden 2021 lopussa eläkerahaston sijoitusvarallisuuden arvo oli 23,6 miljardia euroa. Kesäkuun 2022 lopussa vastaava luku oli 21,6 miljardia euroa. Kaiken kaikkiaan Tilastokeskuksen rahoitustilinpidon mukaan valtion rahoitusvarat olivat 92,6 miljardia euroa vuoden 2022 toisella neljänneksellä ja noin 114 miljardia euroa kun huomioidaan myös Valtion eläkerahasto. Kuvion 1 mukaisesta valtion rahoitusvarallisuudesta talletusten lisäksi ainakin osa valtion osakevarallisuudesta olisi kohtuullisen nopeasti realisoitavissa valtion vastuiden ja toimin- nan rahoittamiseksi. Osakevarallisuuden realisointiin tosin liittyy hintariski, joka kriisitilan- teissa on todennäköisesti huomattava. Kuvio 1.  Valtion rahoitusvarallisuuden kehittyminen, milj. euroa. Lähteet: Rahoitustilinpito ja Valtion eläkerahasto 0 20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Q2 Talletukset Lainat Osakkeet ja osuudet Swapit ja muut johdannaiset Muut saamiset Valtion eläkerahasto 20 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 3.1 Valtion kassavarat Koronapandemian aiheuttama yleinen epävarmuus ja lisääntyneet varainhankinnan tarpeet johtivat valtion kassavarojen voimakkaaseen kasvuun vuonna 2020 (kuvio 2).9 Pandemiatilanteen rauhoituttua valtion kassavarojen määrää pystyttiin jälleen pienentä- mään niiden ollessa vuoden 2021 lopussa noin 4,7 miljardia euroa ja 3,6 prosenttia suh- teessa valtion velkaan. Venäjän sotatoimien kylvämä epävarmuus synnytti kuitenkin taas tarpeen kasvattaa kassapuskuria. Valtiokonttorin hallinnoima kassa oli tämän vuoden toi- sen neljänneksen lopussa noin 6,5 miljardia euroa ja 5,0 prosenttia suhteessa valtion velan määrään. Valtiolle aiheutuu luottoriskiä kassasijoituksista ja johdannaistoiminnasta. Sitä minimoi- daan hajauttamalla luottoriskiä eri sopimusvastapuolille ja edellyttämällä vastapuolilta hyvää luottokelpoisuutta. Luottoriskiä rajataan myös asettamalla sopimusvastapuolen luottoluokitukseen perustuva sijoituksen enimmäismäärää ilmaiseva limiitti. Johdannais- toimintaan sisältyvää luottoriskiä puolestaan minimoidaan vaatimalla johdannaissopi- muksen markkina-arvoa turvaavaa vakuutta. Valtion kassavaroihin ja johdannaistoimintaan sisältyvän luottoriskin voidaan arvioida olevan tällä hetkellä maltillinen. Johdannaistoiminnan luottoriskit on käytännössä pois- tettu vakuusjärjestelyillä ja kassasijoitusten luottoriskiä rajaa voimallisesti Suomen Pankin keskeinen rooli likvidien varojen sijoituskohteena. Maksuliikepankkitalletuksiin sisältyvää luottoriskiä vähentää näiden sijoitusten lyhyt juoksuaika. 9 Kuviossa 2 keskitytään Valtiokonttorin hallinnoimaan kassaan, joka on valtion maksu valmiuden näkökulmasta oleellinen kassan käsite. Kassanhallinnan tärkein tehtävä on huolehtia valtion maksuvalmiudesta. 21 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Kuvio 2.  Valtion kassavarojen kehitys. Lähteet: Julkisyhteisöjen rahoitustilinpito; Valtiokonttori 3.2 Valtion eläkerahasto Valtion eläkerahasto (VER) on valtion talousarvion ulkopuolinen rahasto, jonka tehtävänä on valtion eläkemenoihin varautuminen ja niiden kustannusrasitteen tasaaminen yli ajan. Valtion eläkejärjestelmän piiriin kuuluvien työntekijöiden ja työnantajien eläkemaksut tili- tetään kokonaisuudessaan rahastoon, josta siirretään vuosittain valtion talousarvion yleis- katteeksi määrä, joka vastaa 45 prosenttia valtion vuotuisista eläkemenoista. VER:n varat ovat valtion varallisuutta, jotka on uskottu rahaston hallintaan. Toiminnasta aiheutuvat menot maksetaan rahaston varoista. Tuloja ovat rahastolle tuloutettavat eläkemaksut ja muut maksut sekä varoille saatavat tuotot. VER:n sijoitusten markkina-arvo oli vuoden 2021 päättyessä noin 23,6 miljardia euroa (kuvio 3). Tästä korkosijoitusten osuus oli 37,9 prosenttia ja osakesijoitusten osuus 52,5 prosenttia. Rahaston koko on viime vuosikymmenen alkuun verrattuna kasvanut merkittävästi, vaikka vuodesta 2013 lukien rahastosta talousarvioon tehtävä siirto on ollut suurempi kuin rahaston saamat eläkemaksutulot. Tähän ovat vaikuttaneet rahaston sijoitusten korkeat tuotot. Vuosien 2012–2021 aikana nimellistuoton keskiarvo on ollut 7,1 prosenttia ja reaalinen tuotto vastaavasti on ollut 5,9 prosenttia. VER:n rahoitusvarallisuuteen ja sen tuottoon liittyy markkinariskejä. Näitä on pyritty hallitsemaan sijoitussalkun laajalla hajautuksella sekä arvopaperilajeittain että maantie- teellisesti. Sijoitustuotot ovat laajasta hajautuksesta huolimatta vaihdelleet voimakkaasti 0,0 % 2,0 % 4,0 % 6,0 % 8,0 % 10,0 % 12,0 % 14,0 % 16,0 % 0 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Q2 EUR, milj. euroa (vasen) %, suhteessa valtionvelkaan (oikea) 22 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 vuosien välillä (kuvio 4). Tuottojen vaihtelu on ollut voimakkainta osakesijoitusten koh- dalla ja osakesijoitusten suuri paino sijoitussalkusta heijastuu koko sijoitussalkun tuotto- jen vaihteluun. Suurimmat vaihtelut tuotoissa ajoittuvat luonnollisesti laajempien talous- kriisien ja markkinamyllerrysten yhteyteen, josta tuorein esimerkki liittyy Venäjän keväällä 2022 aloittamiin sotatoimiin. Markkinaliikkeet ovat olleet huomattavia tänä vuonna ja VER:n sijoitussalkun arvo on pienentynyt noin 2 miljardilla eurolla vuoden 2022 ensimmäi- sellä puoliskolla. Kuvio 3.  VER:n sijoitusvarat, milj. euroa. Lähde: Valtion eläkerahasto 0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Q2 Korkosijoitukset Osakesijoitukset Muut sijoitukset 23 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Kuvio 4.  VER:n sijoitustoiminnan vuosituotot. Lähde: Valtion eläkerahasto 3.3 Valtion muut pörssiomistukset Valtion pörssiomistusten (sisältäen valtion suoran ja Solidium Oy:n omistukset) arvo vuoden 2021 lopussa oli 36,7 miljardia euroa. Valtio omisti vuoden 2021 lopussa suoraan neljää pörssiyhtiötä (SSAB, Finnair Oyj, Fortum Oyj ja Neste Oyj). Valtio omistaa pörssi yhtiöitä myös epäsuorasti Solidium Oy:n kautta. Solidiumin salkun arvo vuoden 2021 lopussa oli noin yhdeksän miljardia euroa. Valtion pörssiomistukseen sisältyy hintariski. Osakesalkun arvo onkin heilahdellut vuosien välillä paljon (kuvio 5).10 Valtion pörssiomistusten arvo toipui nopeasti koronapandemian aiheuttamasta laskusta, mutta kevään 2022 osakemarkkinoiden laaja alakulo on leikannut jälleen voimakkaasti valtion pörssiomistusten arvoa. 10 Vuosien välinen vertailu ei suoraan kerro hintariskistä, koska se ei huomioi osakkeiden ostoja tai myyntejä. Luvuissa on mukana Ilmastorahaston hallussa olevat Nesteen osakkeet. -50,0 % -40,0 % -30,0 % -20,0 % -10,0 % 0,0 % 10,0 % 20,0 % 30,0 % 40,0 % 50,0 % 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Q2 Korkosijoitukset Osakesijoitukset Muut sijoitukset Koko salkku 24 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Kuvio 5.  Valtion pörssiomistuksen arvonkehitys, milj. euroa. Lähde: Valtioneuvoston kanslia 3.4 Valtion asuntorahaston lainasaamiset Valtion asuntorahaston lainasaamiset koostuvat valtion tukemaan asuntorahoitukseen myönnetyistä aravalainoista. Lainansaajina ovat pääosaltaan vuokratalo- ja asumisoikeus- taloyhteisöt. Aravalainojen laina-ajat ovat maksimissaan 45 vuotta. Uusia lainoja ei ole myönnetty vuoden 2007 jälkeen, minkä takia asuntorahaston lainakanta on supistunut merkittävästi (kuvio 6). Nykyisin valtion asuntorahoituksen tuki annetaan korkotukena ja takauksina luottolaitosten myöntämiin lainoihin, joita käsitellään luvussa 5.1.2. Vuoden 2021 lopussa asuntorahaston lainasaamiset olivat 2,8 miljardia euroa ja takaus- kanta 17,5 miljardia euroa, joten asuntorahoituksen vastuukanta oli yhteensä 20,3 mil- jardia euroa. Kesäkuun 2022 lopussa lainasaamiset olivat 2,61 miljardia euroa ja takaus- kanta 17,95 miljardia euroa kokonaisvastuukannan ollessa yhteensä 20,6 miljardia euroa. Luottoriskin näkökulmasta valtion asema on sama suorassa ja välillisessä rahoituksessa.11 Molemmissa tapauksissa asiakkaan maksukyvyttömyys aiheuttaa valtiolle kustannuksen, jos vakuuksien realisoinneista saatavat suoritukset eivät riitä kattamaan maksamatta ole- via lainoja. Suoran lainoituksen ja välillisen lainoituksen riskienhallinnat nivoutuvat usein 11 Asuntorahoituksen valtiontakausvastuita käsitellään tarkemmin luvussa 5.1.2. 0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022/Q2 Solidiumin osakeomistus Valtion suora osakeomistus 25 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 myös toisiinsa, koska merkittävällä osalla sosiaalisen asuntokannan toimijoista on sekä suoraa että välillistä valtion tukemaa rahoitusta. Aravalainasaamisiin sisältyy luottoriskiä useammasta eri syystä. Pitkät laina-ajat ja takapai- notteiset lyhennysohjelmat lisäävät riskejä, kun lainat eivät lyhene kiinteistöjen kulumisen kanssa samassa suhteessa. Peruskorjausten rahoitustarpeet tulevat ajankohtaiseksi ennen kuin rakentamislainoja on voitu tarpeeksi lyhentää. Lainasaamisiin liittyvä suurin ulkoinen riski kohdistuu väestökatoalueille, joissa kiinteistöjen lisääntyvät käyttöastevajeet aiheut- tavat maksuvaikeuksia vuokrataloyhtiöille. Lainasaamisista lähes 29 prosenttia eli noin 756 miljoonaa euroa sijaitsee riskillisten kuntien alueilla (kuvio 7).12 Lainakannan riskipitoisuus kasvaa edelleen, kun väestö keskit- tyy aiempaa harvempiin kasvukeskuksiin. Aravalainakannassa riskejä lisää myös korkea luototusaste (85–95 prosenttia)13, jolloin rahoitussuhteissa ei ole turvallista vakuusmarginaalia. Väestökatoalueilla kiinteistöjen arvot ovat alentuneet nopeasti, joten vakuutena olevat kiinteistöt eivät kaikilta osin turvaa valtion saatavia maksukyvyttömyystilanteissa. Lainakannan riskejä hallitaan muun muassa erilaisin valtion tukemin tervehdyttämistoimin ja rahoitusjärjestelyin, jolloin hallituilla ja suunnitelmallisilla toimilla pyritään minimoi- maan tappiot verrattuna konkurssimenettelyihin ja vakuuksien pakkorealisointeihin. Vuonna 2019 voimaan tulleet säädösmuutokset ovat mahdollistaneet aiempaa tehok- kaampia toimenpiteitä väestöltään vähenevillä alueilla olevien vuokrataloyhteisöjen talou- dellisten ongelmien ja lainakantaan liittyvien riskien hoitamiseksi. Tukivaltuuksien euro- ja prosenttimääräisten korotusten lisäksi muuttuneet säännökset ovat mahdollistaneet ter- vehdyttämistoimien käynnistämisen aiempaa ennakoivammin, mikä on parantanut laina- ja kiinteistökantaan liittyvää riskienhallintaa. 12 Valtiokonttorin kuntia koskevassa riskiluokitusmallissa otetaan huomioon paikkakunnan väestöennuste, työttömyysaste, verotulot, vuokrataloyhteisöjen tyhjäkäyntiasteet ja maksu viiveet. Kuntaliitoksista johtuen kunnat ovat alueellisesti entistä laajempia, joten hyvään riskiluokkaan kuuluvankin kunnan alueella voi olla riskitasoltaan heikkoja alueita. 13 Rakentamislainojen luototusaste on vuokrataloissa 90–95 prosenttia ja asumisoikeus taloissa 85 prosenttia hyväksytyistä rakennus- ja tonttikustannuksista. 26 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Kuvio 6.  Valtion asuntorahaston lainasaamisten kehitys, mrd. euroa. Lähde: Valtiokonttori Aravalainakannasta on aiheutunut toistaiseksi melko vähän konkursseista ja vakuuksien pakkorealisoinneista syntyneitä luottotappioita. Tervehdyttämistoimiin liittyvistä purku- ja rajoitusakordeista syntyi 2010-luvulla tappioita keskimäärin vajaa 1,2 miljoonaa euroa vuodessa. Kolmen viimeisen vuoden aikana akordien määrissä on tapahtunut nousua. Vuonna 2019 akordien määrä oli 3,1 miljoonaa euroa, vuonna 2020 4,9 miljoonaa euroa ja vuonna 2021 2,2 miljoonaa euroa. Syynä viime vuosien akordimäärien kasvuun ovat lisääntyneet ongelmat väestöltään vähenevillä alueilla sekä vuoden 2019 säädösmuutos- ten antama mahdollisuus toteuttaa ennakoivia riskienhallintatoimenpiteitä. 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0 10,0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022/6 Aravalainat mrd. € 27 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Kuvio 7.  Valtion asuntorahaston lainasaamisten jakautuminen kuntariskiluokittain 30.6.2022 (%). Lähde: Valtiokonttori Kuvio 8.  Aravalainasaamisten luottotappiot ja akordit 2008−2021, milj. euroa. Lähde: Valtiokonttori ja Valtion asuntorahaston tilinpäätös 2021 14 % 57 % 18 % 8 % 3 % A Erittäin pieni riski B Pieni riski C Kohtalainen riski D Suuri riski E Erittäin suuri 0,00 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00 6,00 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Luottotappiot Akordit 28 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 3.5 Muut lainasaamiset Euroopan rahoitusvakausvälineen (ERVV), Euroopan vakausmekanismin (EVM) ja Kansain välisen valuuttarahaston kautta myönnetyn rahoitustuen lisäksi Suomi on muiden euromaiden tavoin myöntänyt Kreikalle myös kahdenvälistä lainaa.14 Kahdenvälisen laina- järjestelyn puitteissa Suomella on nimellisarvoisesti Kreikalta lainasaamisia noin 915 mil- joonaa euroa. Valtion lainasaamiset Business Finlandin myöntämien tuotekehityslainojen kautta olivat vuoden 2021 lopussa 1136 miljoonaa euroa (2020 1126 miljoonaa euroa) Lainakannan voimassa olevaa määrää vertailtaessa voidaan todeta pitkään kestäneen lainakannan kas- vun pysähtyneen vuoteen 2020. Vuoteen 2020 saakka kymmenen vuoden ajan vuosikasvu oli keskimäärin vajaa 8 prosenttia. Vuoden 2022 ensimmäisellä vuosipuoliskolla Business Finlandin lainakanta pieneni kahdella miljoonalla eurolla ollen kesäkuun lopussa 1 124 miljoonaa euroa. Vuoden 2021 ja 2022 tarkasteluhetkien lainakantaluvuissa on otettava huomioon osin alentavana tekijänä aiempaa suuremmat luottotappiokirjaukset, jolloin lai- nasaatavat kirjataan alas lainasaamisten kannasta. Tuotekehityslainoista suurin osa on vieraan pääoman ehtoisia tuotekehityslainoja. Ajoit- tain Business Finland on myöntänyt myös oman pääoman ehtoisia lainoja, joiden osuus lainakannasta on viime vuosina ollut noin 11 prosentin tasolla. Tuotekehityslainat ovat luonteeltaan riskilainoja, joita myönnetään pääsääntöisesti ilman vakuutta. Rahoitusta myönnetään suurelta osin nuorille kasvuhakuisille yrityksille, joissa tuotekehitys on vasta käynnistymässä eikä tuloja yleensä ole tai niitä on vähän suhteessa kuluihin. Yleiset muutokset taloussuhdanteissa heijastuvat nopeasti tuotekehityslainoi tuksen riskeihin. Järjestämättömien luottojen ja konkurssien määrät lisääntyvät nopeasti laskusuhdanteissa ja talouskriiseissä. Myös koronakriisin aiheuttamat taloudelliset vaiku- tukset ovat todettavissa tuotekehityslainakannassa. Vuosien 2020−2022 ensimmäisellä vuosipuoliskolla tuotekehityslainoja saaneiden yhtiöiden uusien konkurssien määrä on ollut korkeammalla tasolla kuin aiempien vuosien vastaavalla jaksolla. Vuosina 2010–2019 tammi-kesäkuussa oli keskimäärin 26 uutta konkurssia. Vuonna 2020 määrä oli vastaavalla ajanjaksolla 42 konkurssia, vuonna 2021 52 konkurssia ja vuonna 2022 61 konkurssia. Vuosien 2021 ja 2022 suurempiin konkurssien aloituslukuihin vaikuttaa jonkin verran myös tehostettu perintäpolitiikka. 14 Suomen saatavista ja vastuista euroalueen velkakriisin hoidossa voi tarkemmin lukea valtiovarainministeriön sivuilta https://vm.fi/kansainvaliset-rahoitusasiat/ euroalueen-vakaus/suomen-vastuut. https://vm.fi/kansainvaliset-rahoitusasiat/euroalueen-vakaus/suomen-vastuut https://vm.fi/kansainvaliset-rahoitusasiat/euroalueen-vakaus/suomen-vastuut 29 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Kuvio 9.  Business Finlandin tuotekehityslainakanta, milj. euroa. Lähde: Valtiokonttori Business Finlandin myöntämistä tuotekehityslainoista kirjattiin luottotappioita vuosina 2012–2020 keskimäärin vajaat 40 miljoonaa euroa vuodessa. Luottotappiot muodostuvat perimättäjättämispäätöksistä ja maksukyvyttömyyden seurauksena syntyneistä luotto tappioista. Vuonna 2021 tappiokirjauksia ja tileistäpoistoja tehtiin yhteensä 63,7 miljoonaa euroa, jossa kasvua edellisestä vuodesta oli noin 13 miljoonaa euroa. Vuoden 2022 ensim- mäisen vuosipuoliskon aikana tileistäpoistoja on tehty yhteensä 41,6 miljoonaa euroa, kun vuonna 2021 vastaavana aika määrä oli 10,2 miljoonaa euroa. 0,0 200,0 400,0 600,0 800,0 1 000,0 1 200,0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022/6 Pääomaehtoiset lainat Tuotekehityslainat 30 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Kuvio 10.  Business Finlandin tuotekehityslainojen luottotappiot ja perimättäjättöjen tileistäpoistot, milj. euroa. Lähde: Business Finland 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022/6 Tileistäpoistot/perimättäjätöt Luottotappiot 31 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 4 Valtion suorat taloudelliset vastuut y Valtionvelka on ollut pitkään voimakkaassa ja trendinomaisessa kasvussa ja koronakriisi sekä Venäjän aloittama hyökkäyssota ja sen seurannaisvaikutukset ovat osaltaan voimistanut velkaantumiskehitystä. Suhteessa talouden kokoon velka kuitenkin pieneni viime vuonna, mutta velkasuhteen odotetaan kääntyvän jälleen kasvuun ensi vuoden aikana. y Valtionvelka oli lokakuun lopussa lähes 139 miljardia euroa ja sen osuus bruttokansantuotteesta ylitti 51 prosenttia viime vuoden lopussa. Vuonna 2008 vastaavat luvut olivat 54 miljardia euroa ja 28 prosenttia. y Matalan korkoympäristön takia velan korkomenot ovat olleet viime vuosina laskusuunnassa huolimatta kasvaneesta valtionvelan määrästä. Nyt tilanne on kuitenkin muuttumassa EKP:n aloitettua ohjauskorkojen nostot. Korkotason nousu tulee kasvattamaan valtionvelan korkomenoja tulevaisuudessa. 4.1 Valtionvelka 4.1.1 Valtionvelan kehitys Valtionvelka laski 2000-luvun alkuvuosina vahvan talouskasvun avittamana (kuvio 11).15 Alimmillaan velka oli vuonna 2008, jolloin sitä oli noin 54 miljardia euroa. Finanssikriisin jälkeen velkaantuminen on kuitenkin ollut ripeää ja jatkuvaa. Viime vuoden lopussa valtionvelan määrä oli lähes 129 miljardia euroa. Vuonna 2020 koronapandemia kasvatti voimallisesti valtion varainhankinnan tarvetta ja velan määrä kasvoi vuoden aikana yli 18 miljardilla eurolla. Velkaantuminen on myös tämän jälkeen jatkunut ripeänä. Velan määrä oli lokakuun lopussa lähes 139 miljardia euroa. 15 Tässä valtionvelalla tarkoitetaan Valtiokonttorin hallinnoimaa budjetti- ja rahastotalouden velkaa. Siitä on kattavasti saatavilla velan rakennetta kuvaavia tunnuslukuja. Toinen yleisesti käytetty velkakäsite on Tilastokeskuksen laskema ja julkaisema julkisyhteisöjen velka eli julkinen velka. 32 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Arvioitaessa velkaantumisen riskejä velan määrää on hyödyllistä suhteuttaa kansantalou- den kokoon. Mikäli talous kasvaa ripeämmin kuin velka, absoluuttisesta velan tasosta tar- vitsee kantaa vähemmän huolta. Suomen kohdalla kuitenkin myös velkasuhde (valtion velka/bkt) on kasvanut merkittävästi viimeisen reilun vuosikymmenen aikana. Valtion velkasuhde painui vuoden 2008 lopussa alle 30 prosentin, mutta kasvoi siitä nopeasti finanssikriisiä seuranneina heikon talouskasvun vuosina ollen vuosikymmen myöhemmin noin 45 prosenttia. Koronakriisin myötä suhteellinen velkaantuminen edelleen voimistui ja valtionvelan bkt-osuus ylitti 52 prosenttia vuonna 2020. Viime vuoden aikana velkasuhde jälleen pieneni ollen 51,2 prosenttia vuoden 2021 lopussa. Kyseessä on kuitenkin vain het- kellinen käänne, ja velkasuhde alkaa valtiovarainministeriön syksyn ennusteen mukaan taas ensi vuodesta lähtien kasvamaan uudelleen. Kuvio 11.  Valtionvelan kehitys. Lähde: Valtiokonttori Voimakkaasti kasvaneesta velkakannasta huolimatta valtionvelan korkomenot olivat pitkään laskusuunnassa. Tämä johtui elvyttävästä rahapolitiikasta, joka piti markkinakorot erittäin alhaisella tasolla usean vuoden ajan (kuvio 12). Nyt rahapolitiikka on kuitenkin viimeisten kuukausien aikana muuttunut nopeasti kiristävämpään suuntaan, mikä on nostanut huomattavasti markkinakorkoja. Velan korkomenot tulevatkin lähivuosina nou- semaan. Valtiovarainministeriön syksyn 2022 ennusteen mukaan valtion korkomenojen odotetaan nousevan 2,3 miljardiin euroon vuonna 2026. 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 -10,0 10,0 30,0 50,0 70,0 90,0 110,0 130,0 150,0 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16 20 17 20 18 20 19 20 20 20 21 9/ 20 22 mrd. € (vasen) % BKT:sta (oikea) 33 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Kuvio 12.  Budjettitalouden korkokulut ja valtionvelan efektiivinen kustannus16. Lähde: Valtiokonttori 4.1.2 Valtionvelan riskeistä Valtionvelkaan sisältyy useita riskejä17, joista tässä käsitellään tarkemmin rahoitus- ja mark- kinariskiä. Rahoitusriskillä tarkoitetaan rahoituksen saatavuuteen tai sen ehtoihin liittyvää ja niistä johtuvaa maksukyvyttömyyden tai lainanoton kustannusten kasvun riskiä. Tämä voi aiheutua esimerkiksi poikkeuksellisista markkinaolosuhteista tai valtion luottokelpoi- suuden laskusta. Rahoitusriski jaotellaan maksuvalmius- ja jälleenrahoitusriskiin. Maksuvalmiusriskin hallin- nan tarkasteluhorisontti on seuraavat 12 kuukautta, kun taas jälleenrahoitusriskiä tarkas- tellaan tätä pidemmällä aikavälillä. Jälleenrahoitusriskin hallinnan lähtökohtana on pyrkimys velan kuoletusten tasaiseen jakautumiseen yli ajan ja monipuolisten varainhankinnan kanavien hyödyntämiseen. Valtionvelan kuoletusprofiili on esitetty kuviossa 13. Voimakkaan velkaantumisen myötä valtiolta erääntyy suuria määriä lainoja lähivuosina. Ensin koronakriisi ja sitten Venäjän sotatoimet liitännäisvaikutuksineen ovat lisänneet lyhyen varainhankinnan tarvetta, mikä 16 Efektiivisillä kustannuksilla tarkoitetaan nimellispääomalla painotettua keskiarvoa velan juoksevista kustannuksista. 17 Lisätietoja valtionvelan riskeistä ja niiden hallinnasta https://www.valtionvelka.fi/ 0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Korkokulut (milj. euroa), vasen Efektiivinen kustannus (%), oikea https://www.valtionvelka.fi/ 34 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 heijastuu kuviossa suurina valtion velkasitoumusten kuoletuksina tänä ja ensi vuonna. Muutoin vuosittaiset kuoletukset ovat vuosina 2024–2032 keskimäärin noin 8,9 miljardia euroa. Jälleenrahoitusriskiä voidaan tarkastella niin sanotuilla yhden tai viiden vuoden roll over -indikaattoreilla, jotka kertovat, kuinka suuri osuus velkakannasta tulee uudelleenrahoi- tettavaksi vuoden/viiden vuoden sisällä. Suomi ei näiden osalta juuri erotu keskeisistä vertailumaista tai euroalueesta keskimäärin, varsinkaan viiden vuoden roll over -indikaat- torin kohdalla (kuviot 14 ja 15). Yhden vuoden sisällä uudelleenrahoitettavan velan osuus on Suomen kohdalla noin kolme prosenttiyksikköä korkeampi kuin euroalueella keski määrin, mutta samaa suuruusluokkaa esimerkiksi Saksan kanssa. Kuvio 13.  Valtionvelan kuoletukset, milj. euroa18. Lähde: Valtiokonttori, tilanne 30.9.2022 18 Sarjalainat ovat kertalyhenteisiä ja kiinteäkorkoisia arvo-osuusmuotoisia lainoja, joiden kuponkikorko maksetaan kerran vuodessa. Velkasitoumukset ovat korkeintaan vuoden pituisia diskonttopohjaisia velkakirjoja. Muut lainat sisältävät muun muassa EMTN-ohjelman puitteissa liikkeeseen laskettuja erillislainoja. 0 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000 14 000 16 000 18 000 20 000 22 000 20 22 20 23 20 24 20 25 20 26 20 27 20 28 20 29 20 30 20 31 20 32 20 33 20 34 20 35 20 36 20 37 20 38 20 39 20 40 20 41 20 42 20 43 20 44 20 45 20 46 20 47 20 48 20 49 20 50 20 51 20 52 Sarjalainat Velkasitoumukset Muut lainat 35 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Kuvio 14.  Yhden vuoden roll over -indikaattori, % velkakannasta. Lähde: ESDM Kuvio 15.  Viiden vuoden roll over -indikaattori, % velkakannasta. Lähde: ESDM Markkinariskillä tarkoitetaan velan korko- ja valuuttakurssiriskiä. Korkoriski voidaan määritellä koronmuutosten aiheuttamaksi negatiiviseksi poikkeamaksi velan pitkän aika- välin odotetuista kustannuksista. Korkoriskiä voi aiheutua euroalueen yleisen korkotason 0,00 % 5,00 % 10,00 % 15,00 % 20,00 % 25,00 % 30,00 % 35,00 % AT BE CY DE EE EL ES FI FR IE IT LV LT LU MT NL PT SI SK EFSF ESM EA 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 0,00 % 10,00 % 20,00 % 30,00 % 40,00 % 50,00 % 60,00 % 70,00 % 80,00 % AT BE CY DE EE EL ES FI FR IE IT LV LT LU MT NL PT SI SK EFSF ESM EA 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 36 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 muutoksista tai Suomea erityisesti koskevan riskilisän muutoksista. Valtio laskee liikkeelle myös ulkomaanvaluutanmääräistä velkaa, mutta valuuttakurssiriskiltä suojaudutaan johdannaisilla. Kuviossa 16 on tietoa velan korkoherkkyydestä niin sanotulla keskimääräisellä uudelleen- hinnoitteluajalla kuvattuna. Tunnusluku kertoo ajan (vuosi), jonka kuluessa velkasalkku keskimäärin uudelleenhinnoitellaan.19 Mitä lyhyempi uudelleenhinnoitteluaika on, sitä nopeammin korkojen muutokset heijastuvat velan korkokustannuksiin. Kuviossa 16 on esitetty myös velan keskimaturiteetti, joka puolestaan kertoo, missä ajassa lainat tulee keskimäärin jälleenrahoittaa. Maturiteetti kuvaa velkaan sisältyvää rahoitus riskiä. Velan maturiteetti pidentyi finanssikriisin yhteydessä noin neljästä vuodesta yli vii- teen vuoteen. Vuoden 2012 jälkeen keskimaturiteetti edelleen pidentyi, kun valtio alkoi laskea liikkeeseen 30-vuotisia lainoja. Tällä hetkellä velkasalkun keskimaturiteetti on yli seitsemän vuotta. Velan uudelleenhinnoitteluaika on Suomen kohdalla pienempi kuin suuressa osassa muita euromaita ja erot tässä suhteessa ovat myös useimpiin maihin verrattuna hieman kasvaneet. Velan keskimaturiteetti on puolestaan kasvanut Suomessa melko samaan tapaan kuin muissa euromaissa. Suomen velkasalkun maturiteetti oli noin puolitoista- vuotta lyhyempi euroalueen keskiarvoon verrattuna vuoden 2015 lopussa ja ero oli noin 1,1 vuotta viime vuoden lopulla. Velan korkoriskiä voidaan havainnollistaa myös niin sanotulla velan budjettiriskillä, jossa tarkastellaan korkomenojen muutosta yleisen korkotason tai Suomen riskilisän nous- tessa pysyvästi yhdellä prosenttiyksiköllä. Yleisen korkotason nousu lisäisi valtion ole- massa olevan velkakannan korkomenoja siten, että esimerkiksi vuonna 2023 vuotuiset velan korkomenot olisivat 439 miljoonaa euroa korkeammat ennusteeseen verrattuna (kuvio 19, tilanne 31.10.2022). Vastaavasti Suomen riskilisän nousu yhdellä prosenttiyksi- köllä kasvattaisi korkomenoja 187 miljoonaa euroa vuonna 2023. Ero kustannusten nou- sussa johtuu korkojohdannaisten hyödyntämisessä korkoriskin hallinnassa ja korkoriskia- seman säätämisessä. 19 Vaihtuvakorkoisten erien keskimääräinen uudelleenhinnoittelujakso määräytyy seuraa- van korontarkastusajankohdan mukaan, kun taas kiinteäkorkoisten erien kohdalla se mää- räytyy maturiteetin mukaan. 37 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Kuvio 16.  Valtionvelan korkoriskiaseman kehitys. Lähde: Valtiokonttori Kuvio 17.  Velan keskimääräinen uudelleenhinnoitteluaika, vuosi20. Lähde: ESDM 20 Tarkastelussa on huomioitu johdannaisten vaikutus. 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0 1.1 .20 02 1.1 1.2 00 2 1.9 .20 03 1.7 .20 04 1.5 .20 05 1.3 .20 06 1.1 .20 07 1.1 1.2 00 7 1.9 .20 08 1.7 .20 09 1.5 .20 10 1.3 .20 11 1.1 .20 12 1.1 1.2 01 2 1.9 .20 13 1.7 .20 14 1.5 .20 15 1.3 .20 16 1.1 .20 17 1.1 1.2 01 7 1.9 .20 18 1.7 .20 19 1.5 .20 20 1.3 .20 21 1.1 .20 22 Keskimääräinen maturiteetti Keskimääräinen uudelleenhinnoitteluaika 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0 16,0 18,0 20,0 22,0 AT BE CY DE EE EL ES FI FR IE IT LV LT LU MT NL PT SI SK EFSF ESM EA 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 38 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Kuvio 18.  Velan keskimääräinen maturiteetti, vuosi. Lähde: ESDM Kuvio 19.  Velkakannan budjettiriski, milj. euroa. Lähde: Valtiokonttori 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0 16,0 18,0 20,0 22,0 AT BE CY DE EE EL ES FI FR IE IT LV LT LU MT NL PT SI SK EFSF ESM EA 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 0 200 400 600 800 1 000 1 200 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 Yleisen korkotason nousu Suomen riskilisän nousu 39 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 4.2 Elinkaarimalliin liittyvät sopimusvastuut Elinkaarimallissa (PPP-malli) palveluntuottaja (eli niin sanottu hankeyhtiö) rahoittaa, suun- nittelee, toteuttaa ja ylläpitää tietyn hankkeen sopimuksen mukaisesti noin 15–25 vuoden ajan. Mallissa julkisen sektorin toimija toimii hankkeen tilaajana ja valvojana. Elinkaarimallia on sovellettu muun muassa tiehankkeissa (taulukko 1). Niissä eduskunta myöntää talousarviossa Väylävirastolle valtuuden elinkaarihankkeen toteuttamiseksi. Valtuus sisältää tien rakentamisen kustannuksen sekä tieyhtiölle maksettavan palvelu maksun tien kunnossapidosta. Tätä varten eduskunta päättää vuosittain talousarviossa sopimuksen mukaisesta määrärahasta. Elinkaarimalliin sisältyviä riskejä ovat rahoitusriskin lisäksi rakennuskustannusten nousu, rakentamisen viivästyminen ja laatu, ylläpidon laatu- ja kustannusriski sekä hankeyhtiöön liittyvä vastapuoliriski. Kaikki taulukon hankkeet ovat ylläpitovaiheessa. Lisäksi sopimuk- sen mahdollinen irtisanominen voi sisältää merkittäviä irtisanomiskustannuksia. Elinkaarimallissa valtion varoja sitoutuu kymmeniksi vuosiksi, mikä kaventaa tulevien eduskuntien mahdollisuuksia aloittaa uusia hankkeita. Edelleen elinkaarimallin osamaksu- luonteen vuoksi on myös olemassa riski sille, että investointeja tehdään yli tason, joka olisi julkisen talouden kestävyyden kannalta tarkoituksenmukaista. Taulukko 1.  Elinkaarihankkeet valtion talousarviossa, milj. euroa 31.10.79 Elinkaari- rahoitushankkeet Valtuus 2008– 2022 2023– 2026 2027– 2030 2031– 2034 2008– 2040 E18 Muurla-Lohja 700,0 525,9 108,2 65,9 0,0 700,0 E 18 Muurla-Lohja, palvelutason nosto 30,0 5,0 8,0 17,0 0,0 30,0 E18 Koskenkylä-Kotka 650,0 454,8 195,0 0,2 0,0 650,0 E18 Hamina-Vaalimaa 550,0 155,0 120,0 128,5 146,5 550,0 Yhteensä 1 930,0 1 140,7 431,2 211,6 146,5 1 930,0 40 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 4.3 Valtion muut monivuotiset vastuut Valtiolla on myös muita monivuotisia sopimusvastuita, joiden osalta valtiolla on suora lain- säädäntöön perustuva maksuvelvoite. Talousarviotalouden selkeästi suurin tämän tyyppi- nen monivuotinen vastuu on valtion eläkevastuu. Eläkevastuu viittaa rahamäärään, joka riittäisi kattamaan tähän mennessä ansaittujen eläke-etuuksien tulevat kustannukset. Valtion eläkevastuu kertoo, mikä on valtion eläke- järjestelmän piirissä oleville entisille ja nykyisille työntekijöille annetun eläkelupauksen nykyarvo. Valtion eläkevastuu vuoden 2021 lopussa oli 93,3 miljardia euroa. Luvussa 3.2 kuvatun Valtion eläkerahaston avulla valtio on pyrkinyt varautumaan tulevien eläkkeiden rahoitukseen ja tasaamaan eri vuosien eläkemenoja. Vuoden 2021 lopussa VER:n sijoitussalkun markkina-arvon ja valtion laskennallisen eläkevastuun välinen suhde- luku eli rahastointiaste oli noin 25 prosenttia. Valtion eläkemenojen rahoituspohjaan kohdistuu riskejä, jotka liittyvät yhtäältä palkka summan ja toisaalta sijoitusvarallisuuden ja sen tuoton kehityksen poikkeamiseen odo- tetusta. Myös eläkemenojen kehitykseen liittyy epävarmuustekijöitä. Palkkasumman aleneminen heikentäisi VER:n tulopohjaa ja pienentäisi sijoitettavaa varallisuutta, mutta valtion kannalta kokonaisuutena se vähentäisi välittömien työvoimakustannusten lisäksi myös eläkevastuiden kasvua. Palkkasummaan ja VER:n sijoitustuottoihin kohdistuvien riskien toteutuminen voi lisätä valtion suoran budjettirahoituksen tarvetta valtion eläkkeiden maksamisessa. Muita monivuotisia vastuita ovat muun muassa valtuuksien vaatima talousarvion määrä rahatarve, joka oli vuonna 2021 10,9 miljardia euroa. Rahastotalouden ja valtion liikelaitosten muut monivuotiset vastuut olivat vuoden 2021 lopussa yhteensä 2,8 miljardia euroa. 41 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 5 Valtion ehdolliset taloudelliset vastuut y Valtiontakausten ja -takuiden voimassa oleva määrä oli vuoden 2021 lopussa 64 miljardia euroa. Kasvua edelliseen vuoteen oli 2,6 miljardia euroa. Vuonna 2010 takaus- ja takuukanta oli 23,1 miljardia euroa. Suurimmat voimassa olevat vastuut liittyvät Finnveran toimintaan, asuntorahoitukseen ja kansainvälisten rahoituskriisien hallintaan. y Takaus- ja takuuvastuukanta on kasvanut merkittävästi paitsi euromääräisesti niin myös suhteessa talouden kokoon. Vuonna 2010 voimassa olevat takaus- ja takuuvastuut olivat 12,3 prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen. Viime vuoden lopussa vastaava luku oli 25,4 prosenttia. y Takaus- ja takuuvastuiden riskejä lisää suurimpiin vastuukokonaisuuksiin liittyvät merkittävät keskittymäriskit. Esimerkiksi vienninrahoituksessa alustoimialan osuus kokonaisvastuista on noin 50 prosenttia. Myös valtion asuntorahaston toimintaan sisältyy huomattavia keskittymäriskejä. Asuntorahoituksen riskien kehitykseen vaikuttaa oleellisesti myös väestön keskittymiskehitys ja siinä tapahtuvat muutokset. y Suomalaiset pankit selvisivät koronapandemiasta hyvin. Pankeilla on riittävästi pääomaa, likvidejä varoja ja liiketoiminta on ollut voitollista. Keskeiset riskit ja epävarmuudet liittyvät tulevaan makrokehitykseen sekä Venäjän hyökkäyssodan vaikutuksiin. y Kuntien lainakanta oli vuoden 2021 lopussa hieman yli 19 miljardia euroa. Valtion tavoin kuntien lainamäärä on kasvanut voimakkaasti viimeisten parinkymmenen vuoden aikana. Vuonna 2000 kunnilla oli lainaa noin 3,9 miljardia euroa Luvun alkuosassa käsitellään avoimia ehdollisia vastuita, jotka ovat valtiota oikeudellisesti velvoittavia. Tällaisia ovat valtion takaukset ja takuut, kansainvälisiin rahoituslaitoksiin liit- tyvät pääomavastuut, ilmastovastuut ja ydinvastuu. Luvun loppuosassa tarkastellaan piile- viä ehdollisia vastuita, jotka voivat olla valtiota yhteiskunnallisten tai poliittisten tekijöiden takia velvoittavia. Näitä ovat pankkisektorin ja paikallishallinnon piilevät vastuut sekä val- tionyhtiöihin ja ympäristö- ja kemikaaliturvallisuuteen liittyvät ehdolliset vastuut. Piilevät 42 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 vastuut eivät ole valtiota automaattisesti velvoittavia vaan niiden kohdalla valtion vas- tuunottoa tarkasteltaisiin erikseen ottaen huomioon muun muassa yhteiskunnan toimi- vuuteen liittyviä näkökohtia. 5.1 Valtiontakaukset ja -takuut Valtiontakausten ja -takuiden21 voimassa oleva määrä oli vuoden 2021 lopussa 64,2 mil- jardia euroa, jossa oli edelliseen vuoteen verrattuna kasvua 2,5 miljardia euroa (kuvio 20). Kesäkuun lopussa 2022 voimassa oleva valtiontakausten ja -takuiden määrä oli 66,3 mil- jardia euroa. Takaus- ja takuuvastuiden kanta kasvoi voimakkaasti koko 2010-luvun ajan ja kasvu jatkuu edelleen. Takauskanta vuonna 2010 oli 23,1 miljardia euroa. Takaus- ja takuuvastuut ovat kasvaneet merkittävästi myös suhteessa talouden kokoon. Vuonna 2010 voimassa oleva takaus- ja takuuvastuukanta suhteessa bruttokansantuottee- seen oli 12,3 prosenttia kun viime vuoden lopussa vastaava luku oli 25,4 prosenttia. Suurimmat voimassa olevat vastuut liittyvät Finnveran toimintaan (33,3 miljardia ), asunto- rahoitukseen (18,3 miljardia) sekä kansainvälisten rahoituskriisien hallintaan (ERVV 6,8 mil- jardia).22 Vuonna 2021 Finnveran takauskanta kasvoi 500 miljoonalla eurolla, asuntorahoi- tuksen takauskanta puolestaan kasvoi 1,2 miljardia eurolla ja opintolainojen takauskanta 500 miljoonalla eurolla. Valtiontakausten ja -takuiden käytettävissä oleva enimmäismäärä oli vuoden 2021 lopussa 135,4 miljardia euroa. Enimmäismääränä ilmoitetaan laissa tai eduskunnan päätöksellä hyväksytty enimmäismäärä ja vuosittain talousarviossa annettavien takausvaltuuksien osalta voimassa olevien takausten määrä lisättynä myönnettyjen, mutta nostamattomien takausten määrällä. Valtiontakausten ja -takuiden käytettävissä oleva enimmäismäärä kasvoi vuonna 2021 200 miljoonalla eurolla. Seuraavassa on yksityiskohtaisempi kuvaus taloudellisesti merkittävimmistä myönnetyistä valtiontakauksista ja -takuista sekä niiden riskeistä. 21 Valtiontakauksella tarkoitetaan valtion oikeudellista sitoutumista vastuuseen toisen tahon velasta. Valtiontakuu tarkoittaa valtion oikeudellista sitoutumista korvaamaan tietystä toiminnasta aiheutuvat tappiot ja menetykset. 22 Luvut ovat vuoden 2022 kesäkuun lopun tietoja. 43 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Kuvio 20.  Voimassa olevien valtiontakausten ja -takuiden kehitys, mrd. euroa. Lähde: Valtiokonttori Finnveraan liittyvä takausvastuu muodostuu 1) vientitakuu- ja erityistakaustoiminnan vastuukannasta 2) kotimaisesta vastuukannasta ja 3) varainhankinnan takauksesta. Vienti takuu- ja erityistakaustoiminnan takaus- ja takuumäärässä on otettu huomioon voimassa olevat vastuut (nostetut ja nostamattomat). Lain mukaiseen vastuumäärään sisältyvät voimassa olevat vastuut ja puolet tarjousvastuista päätöspäivän valuuttakurssilla. Suomen Vientiluotto Oy:n myöntämien vientiluottojen takaisinmaksuihin liittyvän riskin kattaa emoyhtiö Finnveran myöntämä vientitakuu. Finnveran toimesta EMTN- ja ECP-laina ohjelmien alla tehtävällä varainhankinnalla on valtion takaus. Siltä osin kuin valtion takaa- maa velkaa on käytetty vientiluottojen rahoittamiseen, valtion vastuu ei ole vientitakuiden ja varainhankinnan valtiontakausten osalta kahdenkertainen, mutta ne voivat realisoitua eri tekijöiden johdosta eri ajankohtana. Tässä raportoidut ehdolliset vastuut ovat yhden- mukaisia valtion tilinpäätöksessä raportoitujen lukujen kanssa. Covid-19-tukitoimet sisältävät koronapandemian vuoksi myönnetyt valtiontakaukset ja -takuut Euroopan komission varainhankinnalle (niin sanottu SURE-tukiväline), Euroopan investointipankille (niin sanottu EU Covid-19 -takuurahasto) ja kotimaisille varustamo- ja ilmailualan yrityksille sekä Covid-19 -rokotetakuun vakuutusyhtiöille. 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022/6 Finnvera Opintolainat ERVV Suomen Pankki Valtion asuntorahasto Covid 19 -tukitoimet Muut 44 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 5.1.1 Finnvera Oyj Finnveran vastuut muodostavat merkittävän osan valtiontakauksista ja -takuista, mikä korostaa toimintaan liittyvän riskienhallinnan merkitystä. Julkinen vienninrahoitus koos- tuu kolmesta rahoitusmuodosta: valtion vientitakuista, korontasauksesta sekä vienti- ja alusluotoista. Vienninrahoitus toteutetaan valtion kokonaan omistaman erityisrahoitus yhtiö Finnveran Oyj:n sekä sen kokonaan omistaman tytäryhtiön Suomen Vientiluotto Oy:n kautta. Lisäksi Finnvera myöntää yrityksille kotimaassa lainoja ja takauksia.23 Suurimmat vastuut euromääräisesti ovat viennin rahoituksessa. Valtio säätelee julkisen vienninrahoitustoiminnan laajuutta laeissa asetettuja enimmäis- vastuumääriä koskevien valtuuksien avulla. Vuoden 2021 aikana valtuuksiin ei tehty muutoksia, joten voimassa ovat vuoden 2020 valtuuskorotukset. Vuoden 2022 kesäkuun lopulla vienninrahoituksen enimmäisvastuumääriä koskevat valtuudet olivat: i. Finnvera Oyj:n myöntämät vientitakuut ja suojautumisjärjestelyt 38 miljardia euroa; ii. Suomen Vientiluotto Oy:n vienti- ja alusluotot 33 miljardia euroa; iii. korontasausvaltuus 33 miljardia euroa; iv. erityisriskinoton takausvaltuus 5 miljardia euroa24; v. Finnveran varainhankinnan valtiontakauksen enimmäisvaltuus 20 miljardia euroa ja vi. valtion Finnveralle mahdollisesti myöntämän lainajärjestelyn enimmäisvaltuus 3 miljardia euroa. Valtuuskorotusten myötä vienninrahoitukseen liittyvät valtion kokonaisvastuut ovat kasvaneet viime vuosina merkittävästi, kuten kuviosta 20 ja liitteestä 2 on nähtävissä. Erityisesti varustamoiden tilauskannan osalta on tehty tulevaisuudessa valmistuviin aluksiin liittyen rahoitussopimuksia, joihin liittyvät takuut ja tarjoukset tulevat nostetuksi vasta useiden vuosien päässä. Näin ollen nostettujen luottojen määrä, joista luottotappioita voisi syntyä, on pienempi kuin vastuiden bruttomäärä. Vuoden 2021 lopussa vientitakuu- ja erityistakausten bruttomäärä oli 22,6 miljardia euroa ja nostettujen vastuiden määrä vastaavasti 12,1 miljardia euroa (vuonna 2020 vastaavat luvut 22,4 miljar- dia ja 11,8 miljardia). 23 Kotimaan rahoituksessa vastuut ovat merkittävästi pienemmät kuin vienninrahoituk- sessa. Kotimaan rahoituksessa vastuut ovat poikkeuksellisesti kasvaneet vuosina 2020 ja 2021. Kotimainen luotto- ja takauskanta kasvoi 9 prosenttia vuonna 2021 ja oli vuoden lopussa 2,6 miljardia euroa. 24 Säädetään laissa valtion vientitakuista (9.12.2005/990) 6 §:ssä. 45 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Finnvera täydentää rahoitusmarkkinoita ja ottaa suurempia luottoriskejä kuin kaupalli- sesti toimivat rahoittajat. Myös keskeinen vienninrahoituksen riski koskee luottoriskiä. Sen osalta merkityksellistä on vastuiden hajautuminen, eli missä määrin riskit ovat keskitty- neitä tietyille toimialoille, maantieteellisille alueille ja asiakkaille. Kuten kuvioista 21–23 on nähtävissä, vienninrahoitustoiminta on keskittynyttä. Alustoi- mialan osuus kokonaisvastuista oli vuoden 2021 lopussa noin 50 prosenttia (kuvio 21). Toimialoittainen keskittyneisyys on voimistunut viime vuosina. Vuonna 2014 alustoimialan osuus kokonaisvastuista oli vielä alle 25 prosenttia. Myös alueellisesti tarkasteltuna kokonaisvastuiden keskittyneisyys on huomattava ja voimistunut tarkastelujaksolla (kuvio 22). Vuonna 2021 selkeästi suurin osa vientitakuiden vastuukannasta kohdistui Yhdysvaltoihin. Suomen osuus nousi selvästi 8 prosentista 12 prosenttiin vuonna 2021. Samalla Yhdysvaltojen osuus laski 45 prosentista 37 prosenttiin. Vientitakuuvastuisiin liittyy lisäksi merkittäviä asiakaskeskittymäriskejä (kuvio 23). Vuoden 2021 lopussa kolmen suurimman ostajarahoituksen saajan osuus oli noin 40 prosenttia vientitakuiden kokonaisvastuista, 10 suurimman 63 prosenttia ja 20 suurimman 76 pro- senttia. Verrattuna vuoteen 2014 asiakaskeskittymäriskit ovat selvästi kasvaneet, jos- kin vuodesta 2018 lähtien trendi on ollut laskeva ja suurimpien asiakkaiden osuus vientitakuiden kokonaisvastuista on pienentynyt. Kuvio 21.  Vientitakuiden toimialajakauma, milj. euroa. Lähde: Finnvera 0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 alus energia kaivos & metalli metsä muu teollisuus tele muut toimialat 46 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Kuvio 22.  Vientitakuiden maajakauma, %. Lähde: Finnvera Kuvio 23.  Vientitakuiden asiakaskeskittymät, %. Lähde: Finnvera Toimiala-, maa- ja asiakaskeskittymäriskit ovat osin päällekkäisiä. Tarkempia tietoja riskien päällekkäisyyksistä ei kuitenkaan ole yleisesti saatavilla. 37 % 14 % 12 % 4 % 4 % 4 % 3 %2 % 2 %2 % 16 % Yhdysvallat Saksa Suomi Venäjä Chile Brasilia Saudi-Arabia Turkki Indonesia Espanja Muut 14 % 14 % 14 % 7 % 7 % 7 % 5 % 5 %4 % 3 % 20 % Yhdysvallat Brasilia Saksa Venäjä Uruguay Espanja Intia Saudi-Arabia Turkki Ranska Muut 2021 2014 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0 100,0 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 3 suurinta 10 suurinta 20 suurinta 47 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Vientitakuuvastuukannan riskisyys on riskiluokitusjakauman perusteella pysynyt vuonna 2021 lähellä 2020 tasoa, kuitenkin riskisyys on kasvanut sitä edeltävistä vuosista. Vuonna 2019 niin sanottua investointitasoa kuvaavaan BBB-luokkaan tai sitä parempiin riskiluokkiin kuului noin 66 prosenttia vastuukannasta, vuonna 2020 luku oli laskenut rei- lusti noin 28 prosenttiin. Vuonna 2021 vastuista 30 prosenttia oli BBB- tai sitä paremmissa riskiluokissa. Keskittymäriskit altistavat vienninrahoitustoiminnan ja riskienhallinnan paitsi epäsyste maattisille sokeille niin myös niin sanotulle malliriskille. Malliriski syntyy, jos tappiotoden- näköisyysriskien realisoitumiset korreloivat keskenään. Esimerkiksi ylikapasiteetin syntymi- nen varustamomarkkinoille tai kysynnän merkittävä aleneminen kyseisellä markkinalla voi johtaa ennakoitua suurempiin luottotappioiden realisoitumisiin. Koronapandemia on tuonut konkreettisella tavalla esille Suomen vienninrahoituksen keskittyneeseen rakenteeseen liittyvät riskit. Pandemia vaikutti merkittävästi risteilytoi- mialaan keskeyttäen käytännössä koko risteilytoiminnan joksikin aikaa ja heikensi merkit- tävästi toimialan lähitulevaisuuden näkymiä. Tämä näkyi merkittävällä tavalla Finnvera- konsernin tuloksessa kääntäen vuoden 2020 tuloksen 748 miljoonaa euroa tappiolliseksi. Finnvera kirjasi koronapandemian sekä IFRS 9 -standardin mukaisesti riskiluokitusten ja makrotalouden ennusteiden heikentymisen seurauksena vientitakuu- ja erityistakaustoi- minnassa luottotappiovarauksia 1,2 miljardia euroa vuonna 2020. Vuonna 2021 vientita- kuutoiminnasta ei jouduttu tekemään uusia merkittäviä luottotappiovarauksia eikä olen- naisia lopullisia tappioita toteutunut. Vaikka koronapandemian pahin vaihe näyttää olevan ohi ei luottotappiovarauksien purkamiselle 2022 puolivuosikatsauksen mukaan ole ollut perusteita. Taseen odotettavissa olevat luottotappiot olivat kesäkuun 2022 lopussa koko- naisuudessaan noin 1,6 miljardia euroa. Meneillään oleva Venäjän hyökkäys Ukrainaan on vaikuttanut konsernin tulokseen myös merkittävästi. Tammi-kesäkuun 2022 tulos oli 29 miljoonaa euroa tappiollinen (+65 mil- joonaa euroa tammi-kesäkuussa 2021). Venäjän vientitakuuvastuiden luottotappioriski on kasvanut ja vuoden 2022 ensimmäisellä kvartaalilla tilinpäätöksessä Finnvera kirjasi Venäjän vastuihin liittyen luottotappiovarauksia 210 miljoonaa euroa. Venäjän kokonais vastuut pienenivät tammi-kesäkuussa 2022 tehtyjen järjestelyjen ja ennenaikaisten takaisinmaksujen vaikutuksesta 977 miljoonasta 536 miljoonaan euroon. Tappiovarauk- sista seurannut negatiivinen tulos katetaan Finnveran taseen vientitakuu- ja erityistakaus- toiminnan rahastosta ja valtiontakuurahaston rahastomaksuna. 48 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Kuvio 24.  Vientitakuiden riskiluokitusjakauma, %25. Lähde: Finnvera Vienninrahoitukseen liittyy luottoriskin lisäksi myös likviditeetti- ja markkinariskejä. Turva takseen Suomen vienninrahoituksen kilpailukykyä Vientiluotto sitoutuu viennin rahoitta jana pitkällä toimitusajalla ennalta sovittuihin luottoehtoihin (mukaan lukien kiinteään CIRR-korkoon26). Sen sijaan asiakkaalle voidaan joutua jättämään, kilpailutilanteesta joh- tuen, vaihtoehtoja lainan noston, korkoehtojen tai valuutan osalta. Kiinteäkorkoisiin vientiluottoihin liittyy korkoriskiä, joka siirretään valtion kannettavaksi korontasaussopimuksilla. Jos korko asetetaan kilpailukykysyistä OECD:n vientiluottosopi- muksen mukaisesti mahdollisimman matalaksi, valtiolle voi sopimuksen ehdoista ja mark- kinatilanteesta riippuen olla mahdotonta suojautua kokonaan korkoriskiltä aiheuttamatta valtiolle tappiota. Vientitakuutoimintaan liittyvät äkilliset suuret korvaushakemukset voivat johtaa suureen likviditeettitarpeeseen. Saman aikaisesti markkinoiden epävarmuus voi johtaa rahoituksen saatavuuden heikkenemiseen. Finnvera on varautunut näiden osalta likviditeettiriskiin sopimusjärjestelyin valtiontakuurahaston ja Suomen valtion kanssa. 25 Pienintä riskiä kuvaa luokka AAA ja vastaavasti D-luokka tarkoittaa riskin varmaa toteu- tumista. NA sisältää riskiluokittamattomat riskit, kuten valtioihin liittyvät suvereeniriskit. 26 CIRR-koron määräytyminen perustuu pitkäaikaisten valtion joukkovelkakirjojen tuottoon lisättynä kiinteällä marginaalilla. 0 % 4 % 3 % 23 % 13 % 45 % 8 % 0 % 3 % 3 % 2 % 10 % 33 % 38 % 9 % 0 %0 % 5 % AAA AA A BBB BB B CCC D NA 2021 2014 49 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Finnveran vienninrahoitustoiminnasta mahdollisesti aiheutuviin luottotappioihin on varauduttu kahdella rahastolla, joiden varat olivat vuoden 2021 lopussa yhteensä 825 mil- joonaa euroa. Vientitakuutoiminnan tappiot katetaan ensi sijassa Finnveran taseessa ole- vasta vientitakuu- ja erityistakaustoiminnan rahastosta, jonka suuruus oli vuoden 2021 lopussa 79 miljoonaa euroa. Toissijaisesti tappioita katetaan valtion talousarvion ulko- puolisesta Valtiontakuurahastosta, jonka varat olivat vuoden 2021 lopussa 747 miljoonaa euroa.27 Jos rahastoidut varat eivät riitä, Finnveran tappiot katetaan valtion talousarviosta. Koronapandemian aiheuttaman epävarmuuden ja pandemian pitkittymisen johdosta valtio päätti tukea vientitakuutoiminnan vakautta ja kansainvälistä kilpailukykyä. Vuoden 2021 3. lisätalousarviossa varauduttiin 400 miljoonan euron vienti- ja erityistakaustoimin- nan pääomittamiseen. Pääomitus toteutettiin siirtämällä varat valtiontakuurahastoon, jolla varaudutaan mahdollisiin tuleviin tappiollisiin tuloksiin vientitakuu- ja erityistakaustoimin- nan osalta. Finnvera sai vuoden 2020 tappiollisen vientitakuu- ja erityistakaustoiminnan erillistuloksen kattamiseksi valtiontakuurahastolta 349 miljoonan euron rahastomaksun. Samalla Finnvera vapautettiin vuoden 2020 vientitakuu- ja erityistakuutoiminnan tappiol- lisen tuloksen perusteella saadun rahastomaksun palautuksesta vuoden 2021 ja sitä seu- raavien vuosien voitollisesta tuloksesta, kunnes rahaston varat ovat palautuneet koronaa edeltävälle tasolle. Tilikauden 2021 positiivisen tuloksen ja valtiolta saadun pääomituksen jälkeen Finnveran kotimaan ja viennin rahoituksen puskurivarat olivat vuoden 2021 lopussa yhteensä 1,224 miljardia euroa ja kesäkuun 2022 lopussa 1,097 miljardia. Puskurivarat muodostuivat vuoden 2021 lopussa kotimaan rahoituksen vapaasta omasta pääomasta 399 miljoonaa euroa sekä vientitakuu- ja erityistakaustoiminnan vapaasta omasta pääomasta ja valtion- takuurahaston varoista, jotka olivat yhteensä 825 miljoonaa euroa. Kesäkuun vastaavat luvut olivat 423 miljoonaa kotimaan rahoituksen vapaan oman pääoman osalta ja 674 mil- joonaa vientitakuu- ja erityistakaustoiminnan vapaan oman pääoman sekä valtiontakuu rahaston osalta. Yksittäisiin vastapuoliin ja keskittymiin liittyviä riskejä suojataan osin jälleenvakuutuksilla. Vuoden 2021 lopussa Finnveran voimassa olleiden jälleenvakuutusten enimmäiskorvaus- määrä oli noin 1,2 miljardia euroa eli noin 10 prosenttia nostetuista vastuista. 27 Myös kotimaan rahoituksesta aiheutuviin tappioihin varaudutaan. Valtio on sitoutunut luotto- ja takaustappiositoumuksen mukaisesti korvaamaan vuoden 2018 alusta lähtien 50 prosenttia pk- ja midcap-rahoituksen tappioista. Tämän valtion luottotappiokorvauksen jälkeen tappiot katetaan Finnveran kotimaan toiminnan rahastosta, jossa oli vuoden 2021 lopussa 399 miljoonaa euroa. 50 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Finnveralle on asetettu itsekannattavuustavoite, jonka mukaan yhtiön tulee pitkällä aika- välillä kattaa toimintakulunsa sekä yhtiön vastuulla oleva osuus luotto-, takaus- ja takuu- tappioista liiketoiminnan tuloilla. Yhtiölle asetetun itsekannattavuustavoitteen tarkastelu jakso on kotimaan rahoituksen osalta kymmenen vuotta ja viennin rahoituksen osalta 20 vuotta. Itsekannattavuustavoitteet ovat vuoteen 2019 saakka toteutuneet, mutta vuo- den 2020 tappiovarauskirjausten jälkeen viennin rahoituksen itsekannattavuustavoite ei täyttynyt. Vientitakuu- ja erityistakaustoiminnan itsekannattavuus on kumulatiivisesti kui- tenkin toteutunut, jos tarkastelussa otetaan huomioon valtiontakuurahaston varat, jotka ovat kertyneet Finnveran edeltäjäorganisaatioiden toiminnasta. Toisin kuin kotimaan toiminnan rahoitukselle, Finnveran viennin rahoituksen vakavarai suudelle ei ole kansainvälisen käytännön mukaan asetettu vaatimusta. Valtio vastaa viime kädessä vientitakuu- ja erityistakaustoiminnan tappiollisesta tuloksesta, jota ei pystytä kattamaan kertynein puskurivaroin. Työ- ja elinkeinoministeriö seuraa kuitenkin vastuu- ja riskiaseman sekä puskurivarojen kehitystä sekä pääoma- ja vakavaraisuusvaadetta. Luottoriskin pääomavaade perustuu VaR-menetelmään, lasketaan luotto- ja tappioriskiä 99,5 % luottamusvälillä. Viennin rahoituksen vakavaraisuus vahvistui hieman vuonna 2021 vuoden 2020 tehtyjen luottotappiovarausten jälkeen ja oli vientitakuu- ja erityistakaustoi- minnan rahaston varat ja valtiontakuurahasto huomioiden vuoden 2021 lopussa 3,4 pro- senttia. Vuonna 2020 vastaava luku oli 1,3 prosenttia. 5.1.2 Valtion asuntorahasto Valtiolla on tällä hetkellä yksitoista talousarvion ulkopuolista rahastoa. Vastuiden kannalta Valtion asuntorahasto muodostaa rahastojen takauskannasta pääosan.28 Valtion asuntorahaston takausvastuut koostuvat asuntorakentamiseen, peruskorjauksiin ja asunnonhankintaan liittyvien lainojen valtiontakauksista. Rakentamisen ja peruskorjaus ten rahoituksessa merkittävimmät lainansaajat ovat vuokratalo- tai asumisoikeustaloyh- teisöjä. Yksityishenkilöiden osalta takauskanta muodostuu rahalaitoksien myöntämien asuntolainojen rajatuista valtiontakauksista. Valtion asuntorahaston ehdollisiin vastuisiin kuuluvat takausten lisäksi myös asuntorahoi- tuksen korkotukilainojen korkotukimaksut. Yhteisöille myönnetyistä valtion täytetakauk- sen sisältävistä rakentamis- ja perusparannuslainoista pääosa on korkotukilainoja. Yksi- tyishenkilöiden korkotukilainoituksen suurin ryhmä ovat ensiasunnonostajien ASP-lainat. 28 Valtion asuntorahaston lisäksi myös maatilatalouden kehittämisrahastolla, huolto varmuusrahastolla ja valtiontakuurahastolla on valtion takauksia. 51 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Valtion asuntorahaston varoista maksetaan myös erilaisia asuntotuotantoon, asuntokan- taan ja vuokrataloyhteisöjen talouden tervehdyttämistoimiin liittyviä avustuksia. Valtion asuntorahaston varoista maksetaan takausvastuiden perusteella maksettavat takauskorvaukset sekä lainasaamisten turvaamisesta aiheutuvat menot. Rahaston varoista maksetaan tarvittaessa myös rahaston velkojen lyhennykset ja korot. Tällä hetkellä Valtion asuntorahastolla ei ole velkoja. Valtion asuntorahaston taseessa saatavien pääosan muodostavat vuokratalo- ja asumis- oikeustaloyhteisöille ennen vuotta 2008 myönnetyt pitkäaikaiset aravalainat.29 Tulonsa rahasto saa aravalainojen koroista, lyhennyksistä ja erilaisiin valtiontakauksiin liittyvistä takausmaksuista. Aravalainakanta laskee samalla kun takauskannan ja korkotukilainakan- nan määrä on kasvussa. Asuntorahoituksen takauskanta on kasvanut viimeisen kymmenen vuoden aikana voimak- kaasti (kuvio 25). Takauskanta oli 7,9 miljardia euroa vuonna 2010. Vuoden 2021 lopussa takauskanta oli kasvanut 17,5 miljardiin euroon. Tästä 15,6 miljardia euroa muodostui yhteisölainatakauksista ja 1,9 miljardia euroa yksityishenkilöiden asuntolainojen valtion- takauksista. Kesäkuun lopussa 2022 takauskanta oli 17,9 miljardia euroa. Kuluvan vuoden kasvu muodostui yhteisölainatakauksista, joiden kanta nousi 16,1 miljardiin euroon. Yksi- tyishenkilöiden asuntolainatakausten määrä pieneni lievästi ollen kesäkuun lopussa 1,84 miljardia euroa. Yhteisölainojen takauskannasta asumisoikeustaloyhteisöjen rahoi- tuksen takauskanta oli vuoden 2021 lopussa 3,8 miljardia euroa ja kesäkuun 2022 lopussa 4,1 miljardia euroa. Asumisoikeustalorahoituksen suhteellinen osuus yhteisölainojen takauksista on noussut vuoden 2010 15,5 prosentista 25,2 prosenttiin kesäkuussa 2022. Asuntolainoituksen takauskantaa on kasvattanut luopuminen suorasta valtion asunto rahoituksesta sekä takausvaltuuksien selkeä korottaminen. Vuosina 2009 ja 2010 asunto- rakentamisen takausvaltuuksia käytettiin 1,5–1,7 miljardia euroa vuodessa. Tämän jälkeen 2010-luvun vuotuinen takausvaltuuksien käyttö oli keskimäärin 1,1 miljardia euroa vuo- dessa. Vuodesta 2018 alkaen valtuuksien käyttö on kohonnut uudelleen 1,5–1,8 miljardin euron tasolle. Vuoden 2021 valtuus oli vajaa 2,1 miljardia euroa, josta käytettiin vajaa 1,8 miljardia euroa. Vuodelle 2022 myöntövaltuus on 2,2 miljardia euroa. 29 Valtion asuntorahaston saatavia käsitellään erikseen luvussa 3.5. 52 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:82 Kuvio 25.  Asuntorahoituksen takauskannan kehitys, mrd. euroa. Lähde: Valtiokonttori Asuntorahoituksen takaukset ovat täytetakauksia, jolloin rahoituksen kohteena oleva kiinteistö tai asunto toimii ensisijaisena vakuutena. Jos maksukyvyttömyystilantee