Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2016:15 Sinikka Törmä ja Merja Pentikäinen Tavoitteena naisiin kohdistuvasta väkivallasta ja perheväkivallasta vapaa Suomi NAISIIN KOHDISTUVAN VÄKIVALLAN VÄHENTÄMISEN OHJELMASTA ISTANBULIN SOPIMUKSEN TOIMEENPANOON Helsinki 2016 2 KUVAILULEHTI Julkaisija Sosiaali- ja terveysministeriö Päivämäärä 26.5.2016 Tekijät Sinikka Törmä ja Merja Pentikäinen (toim.) Toimeksiantaja Sosiaali- ja terveysministeriö HARE-numero ja toimielimen asettamispäivä Muistion nimi Tavoitteena naisiin kohdistuvasta väkivallasta ja perheväkivallasta vapaa Suomi. Naisiin kohdistuvan väkivallan vähentämisen ohjelmasta Istanbulin sopimuksen toimeenpanoon Tiivistelmä  Sosiaali- ja terveysministeriön tilaaman riippumattoman asiantuntija-arvioinnin tehtävänä oli tarkastella vuosiksi 2010–2015 Suomessa laaditun naisiin kohdistuvan väkivallan vähentämisen ohjelman tuloksia sekä tuottaa tietoa naisiin kohdistuvan väkivallan poistamispyrkimysten nykytilasta Suomessa suhteessa Euroopan neuvoston naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemisestä ja torjumisesta tehtyyn yleissopimukseen (ns. Istanbulin sopimus). Sopimus tuli Suomessa voimaan 1.8.2015 ja sen velvoitteita on ennakoivasti huomioitu myös edellä mainitun ohjelman tavoitteiden asettelussa. Arvioinnin tehtävänä oli myös esittää konkreettisia toimenpide-ehdotuksia siitä, mitä jatkossa tulisi tehdä ja millaisia poikkihal- linnollisia toimia tarvitaan, jotta Istanbulin sopimuksen velvoitteet voitaisiin täyttää. Arvioinnissa käytettiin kahta erilaista metodologista lähestymista- paa: asiakirja-analyysi ja empiirisen aineiston (asiantuntijahaastattelut ja sähköinen kysely) kerääminen ja analyysi. Molempien lähestymistapojen kautta päädyttiin hyvin samansuuntaisiin toimenpidetarpeisiin Istanbulin sopimuksen täytäntöön panemiseksi Suomessa. Asiakirja-analyysiosissa avataan sopimusta: mitä se merkitsee ja mihin se velvoittaa. Osiossa valotetaan myös sopimuksen voimaansaattamista Suomessa ja ko. prosessissa esiin nostettuja kysymyksiä sekä sopimuksen täytäntöönpanoon liittyviä toimenpidetarpeita. Empiirisen aineiston avulla arvioidaan ohjelman tuloksia ja saavutettua nykytilaa suhteessa sopimuksen velvoitteisiin Naisiin kohdistuvan väkivallan vähentämisen ohjelma oli hyvä väline, jolla onnistuttiin edistämään väkivallan vähentämistoimia Suomessa poikki- hallinnollisesti. Ohjelma toi yhteen eri toimijat ja mahdollisti toimenpiteitä, joita ei olisi saatu aikaan ilman ohjelmaa. Se edisti väkivallan vähentämis- toimia laajasti kaikkiaan 66 toimenpiteen kautta. Ohjelman heikko resursointi vaikutti osaltaan niin, että osa toimenpiteistä ei edennyt. Ohjelman keskeisiä tuloksia ovat mm. lähisuhde- ja perheväkivallan huomioiminen tuen tarpeen syynä uudessa sosiaalihuoltolaissa, turvakotien laatusuositukset, tiedon ja osaamisen jalkauttaminen kuntiin avainkouluttajakoulutusten avulla, MARAK-riskinarviointimallin kehittäminen ja levittäminen sekä erilaiset oppaat kuten Turvataitoja nuorille -opas, Uskalla olla, uskalla puhua - vammainen nainen ja väkivalta -opas sekä kunniaväkivaltaa käsittelevä opas. Arviointi osoittaa kuitenkin, että monessa suhteessa tarvitaan vielä toimien tehostamista, jotta Istanbulin sopimuksen velvoittama taso Suomessa saavu- tettaisiin. Naisiin kohdistuvan väkivallan ohjelmalla on käynnistetty monia sopimuksen velvoitteiden täytäntöönpanon edellyttämiä konkreettisia kansallisia toimenpiteitä. Siten ohjelmalla on osaltaan luotu hyvää pohjaa Istanbulin sopimuksen kansalliselle täytäntöönpanolle, ml. täytäntöönpano- toimia konkretisoivalle kansalliselle täytäntöönpanosuunnitelmalle. Arviointi on tarkoitettu pohjaksi kattavammalle ja yksityiskohtaisemmalle toimenpidetarveselvitykselle, jonka laatiminen niveltyy luontevasti osaksi Suomessa laadittavaa Istanbulin sopimuksen kansallista täytäntöönpanosuunnitelmaa. Täytäntöönpanosuunnitelmassa on otettava huomioon sopimuksen sisältämät laaja-alaiset velvoitteet, jotka edellyttävät sopimusosapuolelta tehokkaita toimia ryhtyä erilaisiin sekä väkivaltaa ennaltaehkäise- viin että väkivaltaan puuttuviin toimiin. Sopimusvelvoitteiden toteuttaminen edellyttää tehokasta poikkihallinnollista viranomaisyhteistyötä, ml. monista peruspalveluista vastaavien kunta- ja aluetason viranomaisten kytkemistä mukaan yhteistyöhön, ja tämän työn hyvää koordinointia. Sopimus korostaa myös yhteistyön tärkeyttä erilaisten ei-viranomaistahojen, erityisesti kansalaisjärjestöjen, kanssa. Istanbulin sopimus edellyttää väkivallan vastaisen työn riittävää resursointia, jota voidaan tehdä sekä viranomaistyön priorisoinnilla että taloudellisten resurssien allokoinnilla. Sopimuksen täytäntöön panemi- seksi Suomessa tulee panostaa nykyistä selvästi enemmän väkivallan ennaltaehkäisyyn, uhrien tukipalvelujen parantamiseen sekä väkivallantekijöiden vastuuttamiseen ja tukemiseen pois väkivallasta. Väkivaltaan puuttumisen keinovalikoimaa tulee tarkastella laajasti, ja myös lainsäädäntö (ml. rikoslaki) tulee nähdä tärkeänä välineenä. Istanbulin sopimuksen valtiolle asettamien velvoitteiden hahmottamiseksi ja tehokkaan kansallisen keinovalikoiman valitsemiseksi ihmisoikeuksiin liittyvän ja sopimuksessa nimenomaisesti mainitun valtion huolellisuusvelvoitteen sisällön ymmärtäminen on avainase- massa. Asiasanat Istanbulin sopimus, naisiin kohdistuva väkivalta, perheväkivalta, naisiin kohdistuvan väkivallan vähentämisen ohjelma Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2016:15 ISSN-L 2242-0037 ISSN 2242-0037 (verkkojulkaisu) ISBN 978-952-00-3707-9 URN:ISBN:978-952-00-3707-9 http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-00-3707-9 Muut tiedot www.stm.fi Kokonaissivumäärä 85 Kieli Suomi STM101:00/2011 3 PRESENTATIONSBLAD Utgivare Social- och hälsovårdsministeriet Datum 26.5.2016 Författare Sinikka Törmä och Merja Pentikäinen Uppdragsgivare Social- och hälsovårdsministeriet Projektnummer och datum för tillsättandet av organet Rapportens titel Ett Finland som är fritt från våld mot kvinnor och våld inom familjen som mål. Från programmet för att minska våldet mot kvinnor till genomförandet av Istanbulkonventionen Tiivistelmä  En oberoende sakkunnigutvärdering som beställts av social- och hälsovårdsministeriet hade i uppgift att granska resultaten av programmet för att minska våldet mot kvinnor, som utarbetats i Finland för åren 2010–2015, och producera information om nuläget för strävandena att avlägsna våldet mot kvinnor i Finland i förhållande till Europarådets konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet (s.k. Istan- bulkonventionen). Konventionen trädde i kraft 1.8.2015 i Finland och dess skyldigheter har även beaktats föregripande vid fastställandet av målen för det ovan nämnda programmet. En annan uppgift för utvärderingen var att lägga fram konkreta förslag till åtgärder om vad man borde göra i fortsättning- en och vilka förvaltningsövergripande åtgärder som krävs för att skyldigheterna i Istanbulkonventionen ska kunna uppfyllas. Vid utvärderingen använ- des två olika metodologiska tillvägagångssätt: dokumentanalys och insamling och analys av empiriskt material (sakkunnigintervjuer och en elektronisk enkät). Med båda tillvägagångssätten kom man fram till mycket likartade behov av åtgärder för att verkställa Istanbulkonventionen i Finland. I doku- mentanalysdelen förklaras konventionen: vad den innebär och vad den förpliktar. Delen belyser också sättandet i kraft av konventionen och de frågor som lyfts fram i processen i fråga samt behovet av åtgärder som anknyter till genomförandet av konventionen. Med hjälp av empiriskt material bedöms programmets resultat och det uppnådda nuläget i förhållande till skyldigheterna i konventionen. Programmet för att minska våldet mot kvinnor är ett bra verktyg med hjälp av vilket man lyckades att förvaltningsövergripande genomföra åtgärder för att minska våldet i Finland. Programmet förde samman olika aktörer och möjliggjorde åtgärder som man inte skulle ha åstadkommit utan program- met. Det främjade åtgärder för att minska våldet i stor omfattning genom totalt 66 åtgärder. Den svaga allokeringen av resurser bidrog för sin del till att vissa av åtgärderna inte vidtogs. Centrala resultat av programmet var bl.a. beaktandet av våld i nära relationer och inom familjen som ett skäl för stöd- behov i den nya socialvårdslagen, kvalitetsrekommendationerna för skyddshem, förankringen av information och kunnande i kommuner genom nyckel- utbildarutbildning, utveckling och spridning av riskbedömningsmodellen för våld i nära relationer MARAK samt olika handböcker såsom handboken om säkerhetsfostran för unga Turvataitoja nuorille, handboken Uskalla olla, uskalla puhua - vammainen nainen ja väkivalta och en handbok som behandlar hedersrelaterat våld. Utvärderingen visar dock att det ännu behövs en effektivisering av åtgärderna i flera avseenden för att den nivå som konventionen förpliktigar ska kunna uppnås i Finland. Genom programmet för att minska våldet mot kvinnor har flertalet konkreta nationella åtgärder, som genomförandet av skyldigheterna i konventionen förutsätter, inletts. På det sättet har man skapat en bra grund för ett nationellt genomförande av Istanbulkonventionen, medräknat ett nationell genomförandeplan som konkretiserar åtgärderna för genomförandet. Utvärderingen är avsedd som underlag för en mer täckande och detaljerad utredning om behovet av åtgärder. Utarbetandet av utredningen anknyter på ett naturligt sätt som en del av den nationella genomförandeplanen för Istanbulkonventionen. I genomförandeplanen ska beaktas de omfattande skyldigheter i konventionen som förutsätter att avtalsparten vidtar olika effektiva åtgärder för att förebygga våld och ingripa mot våld. Genomförandet av skyldigheterna i konventionen förutsätter effektivt förvaltningsövergripande myndighetssamarbete, inklusive sammankoppling av myndigheter på kommun- och områdesnivå i samarbetet, vilka ansvarar för en stor del av basservicen, och en bra samordning av arbetet. Konventionen betonar även vikten av samarbete med olika icke-statliga myndigheter, särskilt medborgarorganisationer. Istanbulkonventionen förutsätter tillräckliga resurser för arbetet mot våld, vilket kan göras genom såväl prioritering av myndighetsarbetet som allokering av de ekonomiska resurserna. För att genomföra konventionen ska man i Finland satsa betydligt mer på att förebygga våld, förbättra stödtjänster för brottsoffer samt göra förövarna ansvariga och stöda dem i att komma ifrån våldet. Urvalet av metoder för att ingripa mot våldet ska granskas i stor utsträckning, och även lagstiftningen (strafflagen med- räknad) ska ses som ett viktigt verktyg. För att gestalta de skyldigheter som Istanbulkonventionen ålägger staterna och välja ett effektivt nationellt urval av metoder är förståelsen av innehållet om mänskliga rättigheter och tillbörlig aktsamhet för den i konventionen uttryckligen nämnda staten i nyckel- ställning. Nyckelord Istanbulkonventionen, våld mot kvinnor, våld inom familjen, programmet för att minska våld mot kvinnor Social- och hälsovårdsministeriets rapporter och promemorior 2016:15 ISSN-L 2242-0037 ISSN 2242-0037 (online) ISBN 978-952-00-3707-9 URN:ISBN:978-952-00-3707-9 http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-00-3707-9 Övriga uppgifter www.stm.fi/svenska Sidoantal 85 Språk Finska STM101:00/2011 4 SISÄLLYS Kuvailulehti ................................................................................................................................ 2 Presentationsblad ........................................................................................................................ 3 1 Johdanto ................................................................................................................... 5 1.1 Tausta ........................................................................................................................ 5 1.2 Arvioinnin toimeksianto ja tekijät ............................................................................. 7 1.3 Raportin lukuohje ...................................................................................................... 8 I ISTANBULIN SOPIMUKSEN VELVOITTEIDEN EDELLYTTÄMÄT KANSALLISET TOIMENPITEET – ASIAKIRJA-ANALYYSI ............................... 9 2 Naisiin kohdistuvasta väkivallasta ihmisoikeuskysymys ............................................ 9 2.1 Taustaksi yleistä kansainvälisestä ihmisoikeusjärjestelmästä.................................... 9 2.2 Haasteena ihmisoikeuksien toteutuminen naisten ja tyttöjen osalta ........................ 12 2.3 Naisiin kohdistuva väkivalta tunnustetaan ihmisoikeusongelmaksi ........................ 13 2.4 Huomioita EU:sta ihmisoikeustoimijana ................................................................. 17 3 Istanbulin sopimus .................................................................................................. 20 3.1 Sopimuksen merkitys .............................................................................................. 20 3.2 Sopimuksen sisältö .................................................................................................. 22 4 Suomen tilanne Istanbulin sopimuksen valossa ....................................................... 34 4.1 Tilannearviointi Istanbulin sopimuksen voimaansaattamista valmistelleissa asiakirjoissa ............................................................................................................. 34 4.2 Eduskunnan työelämä- ja tasa-arvovaliokunnan mietintö ja eduskunnan päätökset 36 4.3 Esiin nostettuja ongelmia......................................................................................... 37 5 Naisiin kohdistuvan väkivallan vähentämisen ohjelma ja Istanbulin sopimus ......... 41 II NAISIIN KOHDISTUVAN VÄKIVALLAN VÄHENTÄMISEN OHJELMAN TULOKSET JA VÄHENTÄMISTOIMIEN NYKYTILA ....................................... 43 6 Arvioinnin empiirinen osuus ................................................................................... 43 6.1 Tarkastelun lähtökohdat .......................................................................................... 43 6.2 Empiirinen aineisto .................................................................................................. 43 7 Eri tahojen näkemykset naisiin kohdistuvan väkivallan vähentämisen ohjelmasta .. 45 7.1 Ohjelman merkitys .................................................................................................. 45 7.2 Ohjelman onnistuneisuus ja tuloksellisuus .............................................................. 46 8 Nykytilanne suhteessa Istanbulin sopimuksen velvoitteisiin..................................... 50 8.1 Kuinka kaukana ollaan Istanbulin sopimuksen tarkoittamasta tasosta? .................. 50 8.2 Tärkeimmät kehittämiskohteet ................................................................................ 52 III JOHTOPÄÄTÖKSET JA SUOSITUKSET ............................................................ 64 9 Arvioinnin johtopäätökset ....................................................................................... 64 10 Suositukset .............................................................................................................. 72 LÄHTEET .................................................................................................................. 78 LIITTEET .................................................................................................................. 80 Liitteet 1–4 .............................................................................................................................. 80 5 1 JOHDANTO 1.1 TAUSTA Naisiin kohdistuvaa väkivaltaa koskevissa kansainvälisissä vertailuissa ja uhritutki- muksissa Suomi asettuu yleensä keskiarvon yläpuolelle väkivallan yleisyydessä. Use- at ihmisoikeuksien kansainväliset valvontaelimet ovat kiinnittäneet erityistä huomiota naisiin kohdistuvan väkivallan yleisyyteen Suomessa. Esimerkiksi kaikkinaisen nais- ten syrjinnän poistamista koskevan sopimuksen (CEDAW-sopimus) täytäntöönpanoa kansainvälisesti valvova CEDAW-komitea on nostanut naisiin kohdistuvan väkival- lan esiin lukuisissa Suomen valtion määräaikaisraportteja koskevissa huomioissaan. Komitea on kiinnittänyt huomiota mm. perheväkivallan uhreina kuolleiden naisten korkeaan lukumäärään ja on jo pitkään korostanut tarvetta tehokkaampiin toimiin väkivallan torjumiseksi Suomessa. CEDAW-komitea on pyytänyt Suomelta valtion määräaikaisraportoinnin lisäksi erityisraportointia naisiin kohdistuvan väkivallan kysymyksestä. Suomi on saanut huomautuksia riittämättömistä toimista puuttua naisiin kohdistu- vaan väkivaltaan myös mm. YK:n taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuk- sia koskevan yleissopimuksen täytäntöönpanoa valvovalta komitealta, YK:n kidutuk- sen vastaiselta komitealta ja YK:n ihmisoikeusneuvostolta (osana Universal Periodic Review (UPR) -raportointia) sekä Euroopan neuvoston ihmisoikeusvaltuutetulta (HE 155/2014 vp, s. 15). Suomen hallitus päätti Naisiin kohdistuvan väkivallan vähentämisen ohjelman laa- timisesta vuosiksi 2010–2015 1 hyväksyessään hallituksen tasa-arvopoliittisen ohjel- man 2008–2011. Suomesta puuttui naisiin kohdistuvaan väkivaltaan paneutuva toi- menpideohjelma, mihin CEDAW-komitea myös oli kiinnittänyt huomiota. Naisiin kohdistuvan väkivallan vähentämisen ohjelman taustoituksessa tehdään naisiin koh- distuvan väkivallan ongelmasta Suomessa hyvä tiivistys, joka sisältää viittauksia tästä väkivallasta tehtyihin tutkimuksiin. Ohjelmassa myös todetaan, että erityisesti tietty- jen vähemmistöryhmien osalta (ml. romanit, saamelaiset ja maahanmuuttajanaiset) tutkimustietoa on riittämättömästi (s. 27). Naisiin kohdistuvan väkivallan vähentämisen ohjelmassa väkivallan vähentämistä on lähestytty kokonaisvaltaisesti ns. kolmen p:n periaatteen mukaisesti (prevention, protection, prosecution) ottaen huomioon väkivallan ennaltaehkäisyn, uhrin suojele- misen ja tukemisen sekä rikoksen tekijän saattamisen vastuuseen teoistaan. Ohjelma rakennettiin moniammatilliselle ja poikkihallinnolliselle yhteistyölle. Se valmisteltiin yhteistyössä sisäministeriön, oikeusministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön ja ul- koministeriön kanssa. Ohjelmaa koordinoi Terveyden ja hyvinvoinnin laitos sosiaali- ja terveysministeriön toimeksiannosta. Ohjelman tavoitteet olivat seuraavat:  Puututaan väkivaltaan ennakoivasti vaikuttamalla asenteisiin ja käyttäytymis- malleihin, 1 Naisiin kohdistuvan väkivallan vähentämisen ohjelma. Sosiaali- ja terveysministeriö. Julkai- suja 2010:5. 6  ehkäistään väkivallan uusiutumista,  parannetaan seksuaalisen väkivallan uhrien asemaa ja heille tarjottavaa kriisi- apua ja tukea,  kehitetään keinoja tunnistaa ja puuttua haavoittuvassa asemassa olevien koke- maan väkivaltaan sekä  lisätään viranomaisten ja ammattilaisten tietoa ja osaamista naisiin kohdistuvan väkivallan ehkäisystä ja uhrien auttamisesta. Ohjelma sisälsi kaikkiaan 66 erilaista toimenpidettä, joita toteutettiin edellä lueteltu- jen tavoitteiden mukaisten toimenpidekokonaisuuksien sisällä. Kukin toimenpide oli määritelty jonkin tai joidenkin tiettyjen viranomaistahojen vastuulle. Ohjelma-asiakirjan mukaan ohjelmassa keskitytään väkivallan uusiutumisen ehkäi- syyn parisuhteessa, seksuaalisen väkivallan vähentämiseen ja haavoittuvassa ase- massa olevien naisten suojelemiseen. Nämä painopistealueet perustuvat aiempien ohjelmien ja toimenpiteiden tarkastelussa havaittuihin katvealueisiin. Ohjelman ta- voitteissa ja painotuksissa otettiin huomioon ennakoivasti myös Euroopan neuvoston naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemisestä ja torjumisesta solmitun yleissopimuksen (ns. Istanbulin sopimus) tavoitteita. Sopimus tuli Suomen osalta voimaan 1.8.2015. Myös Istanbulin sopimuksen ratifiointia varten tehty hallituksen esitys (HE 155/2014 vp) sisältää viittauksia ongelman laajuuteen Suomessa. Yleisesti ottaen naisiin kohdistuva väkivalta on Suomessa hyvin yleistä. Arviot uhrien lukumäärästä liikkuvat kymmenissä tuhansissa, ja keskimäärin parikymmentä naista kuolee joka vuosi tämän väkivallan seurauksena. Naisiin kohdistuva väkivalta on tyypillisesti piilorikollisuutta, jossa poliisin tietoon tulee vain pieni osa väkivallanteoista. Istanbulin sopimus on historiallinen ja merkittävä kansainvälinen alueellinen so- pimus, joka tähtää laajasti perheväkivallan ja erityisesti naisiin kohdistuvan väkival- lan poistamiseen. Istanbulin sopimus ei rajoitu vain naisiin kohdistuvaan väkivaltaan. Sopimuksessa korostuu kuitenkin naisiin kohdistuvaan väkivaltaan puuttumisen tär- keys, koska naiset ja tytöt ovat usein erityisen, heidän sukupuoleensa liittyvän väki- vallan uhreja ja usein myös hyvin haavoittuvassa asemassa. Sopimus vahvistaa suku- puolten tasa-arvon ja naisiin kohdistuvan väkivallan välisen yhteyden. Sopimuksessa yhdistyvät tärkeällä ja ainutlaatuisella tavalla ihmisoikeudet ja rikosoikeudelliset ky- symykset. Sopimus on kattava sisältäessään määräyksiä väkivallan ennaltaehkäisystä, uhrien auttamisesta, väkivallan tekijöiden rankaisemisesta ja laajoista yhteen sovitettavista toimintaperiaatteista. Sopimuksessa korostuu väkivallan ehkäiseminen. Istanbulin sopimus alleviivaa ja täsmentää valtion vastuuta ehkäistä, tutkia, rangaista ja hyvittää sopimuksen soveltamisalaan kuuluvat väkivallanteot − myös tilanteissa, joissa tekijä on yksityishenkilö. Sopimukseen on kirjattu (artikla 5) tärkeä kansainvälisen oikeu- den linjaus valtion vastuusta ei-valtiollisten toimijoiden toimista ja tähän liittyvä val- tion huolellisuusvelvoite (due diligence). Sopimusvaltioille määritellään lukuisia velvoitteita, jotka on monin osin kirjattu hyvin velvoittavaan muotoon. Istanbulin sopimuksen täytäntöönpano edellyttää sopi- musosapuolelta nimenomaisesti sekä lainsäädännöllisiä että muitakin toimenpiteitä. Sopimukseen sisältyy huomattava määrä sopimusvaltiolta edellytettyjä toimenpiteitä, jotka tulee konkretisoida kansallisin ratkaisuin. Sopimuksen täytäntöönpanolla on myös välttämättä resurssivaikutuksia ja vaikutuksia viranomaisten toimintaan. 7 1.2 ARVIOINNIN TOIMEKSIANTO JA TEKIJÄT Vuosiksi 2010–2015 Suomessa laaditun naisiin kohdistuvan väkivallan vähentämisen ohjelman päättyessä ja Istanbulin sopimuksen tultua voimaan Suomen osalta, sosiaali- ja terveysministeriö teetti tässä raportissa julkaistun arvioinnin. Sen tarkoituksena oli tarkastella päättyvällä ohjelmalla saatuja tuloksia sekä tuottaa tietoa naisiin kohdistu- van väkivallan poistamispyrkimysten nykytilasta Suomessa. Tehtävänä oli arvioida Suomen tilannetta suhteessa Istanbulin sopimuksen velvoitteisiin. Tehtävänä oli myös esittää konkreettisia toimenpide-ehdotuksia siitä, mitä jatkossa tulisi tehdä ja millaisia poikkihallinnollisia toimia tarvitaan, jotta Istanbulin sopimuksen velvoitteet voitaisiin täyttää. Arvioinnin viitekehyksenä toimii Istanbulin sopimus, johon naisiin kohdistu- van väkivallan ohjelmaa ja väkivallan poistamistoimien nykytilaa koskevat selvitystu- lokset suhteutetaan. Kyseessä on ulkoinen arviointi, joka kohdistuu naisiin kohdistuvan väkivallan vä- hentämisen ohjelman tuloksiin ja väkivallan vähentämistoimien nykytilaan suhteessa Istanbulin sopimukseen. Naisiin kohdistuvan väkivallan vähentämisen ohjelman osal- ta kyseessä ei siis ole varsinainen ohjelma-arviointi, vaan katse on selkeästi tuloksissa ja niiden riittävyydessä uuden velvoitetason voimaan tullessa. Tällainen arviointi on aina jonkin asian arvon tai ansion määrittelyä ja se kohdistuu usein toimintaan ja sen tuloksiin. Arvioinnilla pyritään selvittämään, mitä hyvää tai vähemmän onnistunutta sen kohteessa on. Se on myös arvioitsijoiden analyysi arvioitavasta kohteesta. 2 Käsillä oleva arviointi on tehty toimeksiannon mukaisesti asiakirja-analyysin sekä haastattelujen ja kyselyn avulla. Empiirisen osion avulla oli tarkoitus tuottaa arvioita siitä, miltä osin jo tehdyillä konkreettisilla toimilla on edistetty Istanbulin sopimuksen tavoitteita ja missä ovat suurimmat puutteet ja kehittämiskohteet. Naisiin kohdistuvan väkivallan vähentämisen ohjelman yksittäisten toimenpiteiden toteutumista koskeva viranomaisselvitys oli tarkoitus tehdä viranomaistyönä, eivätkä sen tulokset olleet vielä käytettävissä tätä arviointia tehtäessä. Haastattelut ja kysely tehtiin tilaajan kanssa yhteistyössä nimetyille naisiin kohdis- tuvan väkivallan teeman kannalta keskeisille asiantuntijoille ja toimijoille, joilta koot- tiin tietoa naisiin kohdistuvan väkivallan vähentämistoimien nykytilasta, naisiin koh- distuvan väkivallan vähentämisen ohjelman ja Istanbulin sopimuksen välisestä suh- teesta sekä keskeisistä toimenpidetarpeista sopimuksen toteuttamiseksi. Sosiaali- ja terveysministeriön toimeksiannosta tehdystä arvioinnista vastaa Refe- renssi Oy. Arvioinnin ovat tehneet vastaava tukija VTT Sinikka Törmä (Referenssi Oy) ja OTT Merja Pentikäinen (Opinio Juris). Sinikka Törmä on sosiaalipolitiikan alan tutkija ja arvioitsija, jolla on kokemusta ja asiantuntijuutta myös väkivallan vä- hentämisestä ja uhrien tukipalvelujen kehittämisestä sekä erityisen haavoittuvassa asemassa olevien ryhmien asemasta ja palveluista sekä matalan kynnyksen palveluis- ta. Merja Pentikäinen on juristi ja kansainväliseen oikeuteen erikoistunut tutkija- asiantuntija. Hänen erityisalaansa ovat ihmisoikeudet, ja hän on perehtynyt mm. nai- siin kohdistuvaa väkivaltaa koskevaan kansainväliseen sääntelyyn. Hän myös osallis- tui asiantuntijana Istanbulin sopimuksen kansalliseen voimaansaattamisprosessiin Suomessa. Referenssi Oy:n tutkija VTT Kari Huotari on osallistunut käsillä olevan arvioinnin empiirisen aineiston käsittelyyn. Tekijät kiittävät arviointityön toimeksian- tajaa sekä arvioinnin ohjausryhmänä toiminutta Lähisuhde- ja perheväkivallan poik- 2 Robson, Colin (2001) Käytännön arvioinnin perusteet. Opas evaluaation tekijöille ja tilaajil- le. Helsinki: Tammi 8 kihallinnollista virkamiestyöryhmää yhteistyöstä sekä kaikkia haastateltuja ja kyse- lyyn vastanneita heidän antamistaan näkemyksistä. 1.3 RAPORTIN LUKUOHJE Arviointiraportti etenee viitekehyksenä toimivasta Istanbulin sopimuksesta käsin. Naisiin kohdistuvan väkivallan tilannetta ja naisiin kohdistuvan väkivallan vähentä- misen ohjelmaa tarkastellaan suhteessa Istanbulin sopimuksen velvoitteisiin, joten aluksi avataan sopimusta: mitä se merkitsee ja mihin se velvoittaa. Tämän jälkeen arvioidaan ohjelman tuloksia ja saavutettua nykytilaa suhteessa näihin velvoitteisiin. Raportti rakentuu johdannosta ja kolmesta pääluvusta seuraavasti: Ensimmäisessä pääluvussa Merja Pentikäinen tekee arviointiin liittyvän asiakirja- analyysin avaamalla Istanbulin sopimuksen merkitystä ja sisältöä. Istanbulin sopi- muksen asemoimiseksi kansainvälisen oikeuden kontekstiin ja kehitykseen, on päälu- vun alkuun kirjattu yleisiä huomioita ihmisoikeuksista ja naisiin kohdistuvan väkival- lan tulemisesta osaksi kansainvälistä ihmisoikeuskeskustelua ja -normistoa. Pääluvus- sa arvioidaan myös Istanbulin sopimusta suhteessa naisiin kohdistuvan väkivallan vähentämisen ohjelmaan. Toisessa pääluvussa Sinikka Törmä tuo esiin ja analysoi keskeisten toimijoiden näkemykset naisiin kohdistuvan väkivallan ohjelmasta ja sen tuloksista sekä naisiin kohdistuvan väkivallan vähentämisen tilanteesta ja toimista suhteessa Istanbulin so- pimukseen. Tätä arvioinnin osuutta varten haastateltiin 19 viranomais-, järjestö- ja tutkimusalan toimijaa, jotka tuntevat ohjelman ja sopimuksen velvoitteet sekä tehtiin sähköinen kysely muille ohjelman toimeenpanossa mukana olleille tahoille. Kaikki arviointiin näkemyksensä antaneet henkilöt ovat alan asiantuntijoita ja keskeisiä toi- mijoita, valtaosa joko viranomaisvastuussa naisiin kohdistuvan väkivallan vähentä- misen toimista tai kolmannen sektorin väkivaltapalvelujen tuottajatahojen edustajia. Ratkaisu esittää asiantuntijoiden tekstit kahtena omana päälukunaan johtuu siitä, että arvioitavaa kohdetta on raportissa lähestytty kahden metodologialtaan erilaisen tarkastelun avulla. Nämä analyysit täydentävät toisiaan ja luovat kokonaiskuvaa mo- nitahoisesta ja vaikeasti hahmotettavasta asiasta. Kolmannessa pääluvussa esitetään molemmista edellisistä pääluvuista ja niiden sisältämistä analyyseistä nousevat, molempien analyysien pohjalta laaditut, arvioinnin johtopäätökset sekä arvioitsijoiden suositukset jatkotoimiksi. Raportti on rakennettu niin, että kiireinen lukija voi halutessaan siirtyä suoraan taustoituksesta loppulukuun III. Niille, jotka haluavat tarkemmin perehtyä asiaan, raportti tarjoaa tiiviin tieto- paketin Istanbulin sopimuksesta, siihen liittyneestä valmistelutyöstä, väkivallan pois- tamistoimien nykytilasta ja naisiin kohdistuvan väkivallan vähentämisen ohjelman tuloksellisuudesta. Nämä raportin sisältämät taustoitus- ja analyysiosiot auttavat luki- jaa asemoimaan Istanbulin sopimuksen sekä kansainväliseen että kansalliseen kehi- tykseen ja kehykseen. Lisäksi ne koontavat yhteen tärkeää tietoa, joka tukee Istanbu- lin sopimuksen kansallisen toimeenpanosuunnitelman laatimista Suomessa. 9 Merja Pentikäinen I ISTANBULIN SOPIMUKSEN VELVOITTEIDEN EDELLYTTÄMÄT KANSALLISET TOIMENPITEET – ASIAKIRJA-ANALYYSI 2 NAISIIN KOHDISTUVASTA VÄKIVALLASTA IHMISOIKEUS- KYSYMYS 2.1 TAUSTAKSI YLEISTÄ KANSAINVÄLISESTÄ IHMISOIKEUSJÄRJESTELMÄSTÄ Valtiot loivat nykyisen kansainvälisen ihmisoikeusjärjestelmän perustan hyväksy- mällä Yhdistyneiden kansakuntien (YK) peruskirjan vuonna 1945 ja kirjaamalla ko. kansainväliseen valtioiden väliseen sopimukseen viittauksia ihmisoikeuksiin. Samana vuonna kansainvälisesti voimaan tullut YK:n peruskirja oli ensimmäinen valtioiden välinen kansainvälinen asiakirja, jossa mainitaan ihmisoikeudet ja näiden perustavan- laatuisten oikeuksien kuuluminen syrjimättömästi kaikille ihmisille, myös sekä mie- hille että naisille. Ihmisoikeuskirjausten sisällyttämiseen YK:n peruskirjaan vaikutti toisen maailmansodan tapahtumat, erityisesti natsi-Saksan toimeenpanema vähem- mistöjen, varsinkin juutalaisten, joukkotuhoaminen. Keskitysleirien löytyminen Sak- san kukistumisen jälkeen sai YK:n peruskirjan neuvotteluihin osallistuneet sodan voittajavaltiot liittolaisineen kirjaamaan peruskirjaan määräyksiä ihmisten suojaami- seksi julkisen vallan mielivaltaa vastaan. YK:n peruskirjan yleisluonteisia ihmisoikeusmääräyksiä on täsmennetty YK:n yleiskokouksen vuonna 1948 hyväksymässä ihmisoikeuksien yleismaailmallisessa julistuksessa sekä vuonna 1966 hyväksytyissä ja vuonna 1976 kansainvälisesti voi- maan tulleissa kahdessa keskeisessä YK:n ihmisoikeussopimuksessa – taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevassa yleissopimuksessa (nk. TSS- sopimus) ja kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevassa yleissopimuksessa (nk. KP-sopimus). Näiden keskeisten YK:n ihmisoikeusnormien lisäksi valtiot ovat hyväksyneet huomattavan määrän muitakin ihmisoikeusasiakirjoja sekä globaalissa YK:n järjestelmässä että alueellisissa järjestöissä, näkyvimmin Euroopan neuvostossa (EN), Amerikan valtioiden järjestössä (Organization of American States, OAS) ja Afrikan unionissa 3 . Yksilöille turvattavat ihmisoikeudet jaotellaan usein nk. taloudellisiin, sosiaalisiin ja sivistyksellisiin oikeuksiin (nk. TSS-oikeudet) sekä kansalaisoikeuksiin ja poliit- tisiin oikeuksiin (nk. KP-oikeudet). TSS-oikeuksiin kuuluvat esimerkiksi sellaiset 3 Euroopassa Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestö (Etyj) on tärkeä valtioiden perustama järjestö, jonka osanottajavaltioihin kuuluvat pohjoisen pallonpuoliskon valtiot Euroopasta, Pohjois-Amerikasta (USA ja Kanada) ja Keski-Aasiasta. Etyjissä ihmisoikeudet ovat näkyväs- ti esillä osana järjestön kokonaisvaltaisen turvallisuuden nk. inhimillistä ulottuvuutta. 10 oikeudet kuin oikeus koulutukseen, oikeus terveyteen, oikeus työhön, oikeus turvalli- siin ja terveellisiin työoloihin, oikeus sosiaaliturvaan ja oikeus riittävään elintasoon. KP-oikeuksiin kuuluvat mm. oikeus elämään, kidutuksen sekä julman, epäinhimilli- sen tai halventavan kohtelun kielto, orjuuden ja pakkotyön kielto, oikeus vapauteen ja henkilökohtaiseen turvallisuuteen, liikkumisvapaus, oikeus yksityis- ja perhe-elämän suojaan, oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin, sananvapaus, kokoontumisva- paus ja uskonnonvapaus. Vaikka ihmisoikeuksia jaotellaan KP- ja TSS-oikeus- tyyppisiin oikeuksiin, oikeudet ovat sekä jakamattomia että dynaamisessa ja kes- kinäisriippuvaisessa suhteessa toisiinsa. Ilman TSS-oikeuksien toteutumista KP- oikeuksien toteutuminen jää usein vajavaiseksi ja päinvastoin. Ihmisoikeusnormeja määrittelevät läpileikkaavasti tasa-arvon ja syrjintäkiellon periaatteet (principles of equality and non-discrimination) 4 , jotka edellyttävät kaik- kien ihmisoikeuksien turvaamista tasa-arvoisesti ja ilman syrjintää kaikille ihmisille. Ihmisoikeusasiakirjoissa sukupuoli mainitaan usein nimenomaisesti kiellettynä syrjin- täperusteena, koska erityisesti naisten ja tyttöjen syrjintä on ollut tavallista. Kaikille kuuluvina ihmisoikeudet eivät ole sidottu edes henkilön kansalaisuuteen – myös maassa olevat ulkomaalaiset nauttivat ihmisoikeuksien määrittelemää suojaa 5 . Ihmis- oikeuksien ytimessä on kaikkien ihmisten ihmisarvon suojaaminen ja sen tunnus- taminen, että ihmiset ovat yhtä arvokkaita heidän henkilökohtaisista ominai- suuksistaan riippumatta. Ihmisoikeuksiin liittyy myös oikeuksien luovuttamattomuus − emme voi omin päätöksinkään luopua perustavanlaatuisista ihmisoikeuksistamme. On syytä korostaa, että ihmisoikeudet eivät ole mitä tahansa ihmisten itselleen ha- luamaa hyvää, vaan ihmisoikeudet ovat normeja − valtioiden hyväksymiin kansain- välisiin asiakirjoihin kirjattuja, valtioita sitovia normeja. Ihmisoikeuksien sisällön määritteleminen edellyttää tutustumista ko. normeihin ja niiden soveltamis- käytäntöön. Sitouduttuaan ihmisoikeusnormeihin valtio on velvoittautunut panemaan ne täytäntöön tehokkaasti kansallisella tasollaan niin, että ihmiset oikeuksien haltijoi- na voivat konkreettisesti nauttia normien määrittelemistä oikeuksistaan ja niiden suo- jasta. Kansainväliset ihmisoikeusnormit asettavat niihin sitoutuneelle valtiolle myös sen minimitason, joka valtion tulee kansallisesti toteuttaa, eli minkä sisältöisiä oike- uksia yksilöille (osin ryhmillekin) tulee kansallisesti minimissään taata. Mikään ei estä valtiota takaamasta kansallisesti ihmisille valtion kansainvälisiä velvoitteita pi- temmälle menevää suojaa. Kun Suomessa toteutettiin perustuslain perusoikeuksien kokonaisuudistus vuonna 1995, perusoikeudet uudistettiin vastaamaan Suomea sito- via kansainvälisiä ihmisoikeusnormeja, minkä lisäksi perusoikeuksiin tuli Suomen kansainvälisiä velvoitteita vahvempiakin kirjauksia. Suomi on sitoutunut suurimpaan osaan kansainvälisistä, sekä YK:n järjestelmässä että Euroopan alueellisissa järjestöissä hyväksytyistä, ihmisoikeusasiakirjoista, ja sitä kautta määritellyt kansallisesti toteutettavan lainsäädännön ja käytännön minimitasoa. Suomen sitoutuessa kansainvälisiin ihmisoikeusnormeihin kansainväliset sopimukset muunnetaan säännönmukaisesti osaksi Suomen oikeusjärjestelmää sekä saattamalla itse sopimus osaksi oikeusjärjestelmää että tarvittaessa tekemällä muutoksia ja/tai 4 Equality-termi kääntyy suomeksi sekä tasa-arvoksi että yhdenvertaisuudeksi. Suomen lain- säädäntökin heijastaa tätä jakoa, kun tasa-arvolailla säännellään sukupuoleen, sukupuoli- identiteettiin ja sukupuolen ilmaisuun liittyvää syrjintää ja yhdenvertaisuuslailla muihin syrjin- täperusteisiin liittyvää syrjintää. Jäljempänä on joitain huomioita tasa-arvolain ja yhdenvertai- suuslain taustoista. 5 Näkyvimpiin poikkeuksiin kuuluvat eräät poliittiset oikeudet. Ihmisoikeusnormien mukaan esimerkiksi ääni- ja vaalioikeudet erityisesti valtakunnantason vaaleissa voidaan rajata vain kansalaisille. Suomessa ääni- ja vaalioikeus eduskuntavaaleissa edellyttävät Suomen kansalai- suutta. 11 täydennyksiä kansalliseen lainsäädäntöön. Esimerkiksi Suomen sitoutuminen YK:ssa vuonna 1979 hyväksyttyyn kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskevaan yleissopimukseen (CEDAW-sopimus) johti Suomessa useisiin lainsäädäntö- muutoksiin, näkyvimpänä tasa-arvolain säätäminen vuonna 1986. Suomessa on ylei- sesti toimittu niin, että valtion sitoutuessa kansainväliseen ihmisoikeussopimukseen Suomen kansallinen lainsäädäntö saatetaan sopimuksen voimaansaattamisvaiheessa sopusointuun ko. sopimuksen velvoitteiden kanssa. On tärkeää hahmottaa, että moni- en Suomen kansallisten, ihmisten oikeuksiin liittyvien lakien taustalla on Suomea sitovaa kansainvälistä sääntelyä, erityisesti yleisen kansainvälisen oikeuden normeja, joiltain osin myös EU-oikeuden normeja 6 . Ihmisoikeudet määrittelevät keskeisesti julkisen vallan ja julkisen vallan alaisuu- dessa olevien henkilöiden välistä suhdetta (nk. ihmisoikeuksien vertikaalinen vaiku- tus). Ihmisoikeuksiin liittyvät valtion velvoitteet jaotellaan yleisesti valtion velvoittei- siin kunnioittaa, suojella ja toteuttaa ihmisoikeuksia (duties to respect, protect and fulfil human rights). Velvoite kunnioittaa tarkoittaa julkisen vallan pidättymistä toi- mista, jotka merkitsevät kiellettyä puuttumista ihmisoikeuksiin ja niiden määrittele- mään vapauspiiriin. Velvoitteet suojella ja toteuttaa ihmisoikeuksia sisältävät valtion aktiivisia toimintavelvoitteita ihmisoikeuksien toteutumisen varmistamiseksi. 7 Aktii- viset toimintavelvoitteet tarkoittavat usein lainsäädännön säätämistä ja myös konk- reettisten resurssien panostamista oikeuksien turvaamiseksi. Esimerkiksi oikeus oi- keudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ei toteudu ilman tuomioistuintoimintaa sääntele- vää lainsäädännöllistä kehystä ja merkittäviäkin yhteiskunnan panostuksia riippumat- toman ja toimivan tuomioistuinjärjestelmän ylläpitämiseksi. TSS-oikeustyyppiset oikeus koulutukseen ja oikeus terveyteen edellyttävät niin ikään mm. lainsäädäntöä ja resurssipanostuksia koulujärjestelmän ja terveyttä tukevien järjestelmien ylläpitämi- seksi. Ihmisiä on suojattu väkivallalta – erityisesti viranomaisväkivallalta ja julkisessa tilassa tapahtuvalta väkivallalta (ks. huomiot jäljempänä) – monin lainsäädäntö- ja viranomaistoimin (mm. poliisin, tuomioistuinlaitoksen ja rangaistusten seuraamusjär- jestelmän toimesta). Kansainväliset ihmisoikeusnormit määrittelevät turvattavien oikeuksien sisältöä ja oikeuksia toteutetaan käytännössä erilaisin kansallisin toimin, edellä mainitusti mm. kansallisella lainsäädännöllä ja muillakin täytäntöönpanotoimilla. Kansainväliset ihmisoikeusasiakirjat eivät yleensä määrittele tarkemmin kansallisia toimia, vaan sisältävät useimmiten yleisiä viittauksia lainsäädäntötoimiin ja muihin toimiin. Konk- reettisemmat kansalliset täytäntöönpanotoimet ovat valtion päätettävissä. Tämä on perusteltua, sillä tehokkaat täytäntöönpanotoimet riippuvat yleensä kansallisista olo- suhteista – mikä on tehokasta yhdessä valtiossa, ei välttämättä toimi tehokkaasti toi- sessa. Olennaista on, että kansalliset toimenpiteet mahdollistavat oikeuksien haltijoi- den pääsyn nauttimaan normien määrittelemästä suojasta ja oikeuksista. Joskus kan- sainvälisessä ihmisoikeusasiakirjassa täsmennetään esimerkiksi lainsäädännön sisäl- töä. Istanbulin sopimus esimerkiksi edellyttää tiettyjen tekojen kriminalisointia kan- sallisessa rikoslainsäädännössä. Valtion kansallisten toimien riittävyyttä arvioidaan mm. moniin ihmisoikeusasiakirjoihin liitetyissä kansainvälisissä valvontameka- nismeissa. Ihmisoikeuksiin liittyvä valtion velvoite suojella ihmisoikeuksia luo valtiolle vel- voitteita turvata ihmisoikeuksien toteutuminen myös yksityisten toimijoiden (ml. 6 Esimerkiksi yhdenvertaisuuslain säätämisen taustalla on kaksi vuonna 2000 hyväksyttyä EU:n direktiiviä. Ks. huomiot jäljempänä EU:ta koskevassa tekstissä. 7 Valtion velvoitteista käytetään myös käsitteitä valtion negatiiviset ja positiiviset velvoitteet. Ks. huomiot jäljempänä Istanbulin sopimuksen artiklaa 5 koskevassa tekstissä. 12 yksityishenkilöt) välisissä suhteissa (nk. ihmisoikeuksien horisontaalinen vaikutus). Tämä velvoite on keskeinen kun puhutaan esimerkiksi yksityishenkilöiden välisestä väkivallasta sekä nk. julkisella elämänalueella että perhe- ja yksityiselämän piirissä. Valtion vastuu näissä tilanteissa ei ole samalla tavalla suoraa ja välitöntä kuin silloin kun ihmisoikeuksien heikennykset tulevat viranomaisilta tai muuten julkista tehtävää suorittavalta taholta. Jos vm. tahot toimivat ihmisoikeusnormien vastaisesti, syntyy välitön valtionvastuu ihmisoikeusloukkauksista. Tällainen vastuu konkretisoituu esi- merkiksi tilanteissa, joissa poliisiviranomainen käyttää väkivaltaa normien vastaisesti. Kun kyseessä on valtion velvoite suojella ihmisoikeuksia yksityishenkilöiden välisis- sä suhteissa, valtion vastuuta ja julkiselta vallalta edellytettyjä toimia arvioidaan huo- lellisuusvelvoitteen (due diligence) näkökulmasta. Huolellisuusvelvoite on tuttu käsite sekä kansallisessa että kansainvälisessä oikeudessa. Kansainvälisessä oikeudessa velvoite on täsmentynyt mm. kansainvälisessä ympäristöoikeudessa, ja se on myös osa kansainvälisten ihmisoikeuksien dynamiikkaa. Valtion huolellisuusvelvoite on keskeinen määriteltäessä julkiselta vallalta edellytettyjä toimia naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan tilanteissa (ks. myös huomiot jäljempänä ”Naisiin koh- distuva väkivalta tunnustetaan ihmisoikeusongelmaksi” -otsikon alla). Ko. velvoite on kirjattu nimenomaisesti Istanbulin sopimukseen. Ko. Istanbulin sopimuksen määräys- tä (artikla 5) käsitellään jäljempänä sopimusta koskevassa tekstissä. 2.2 HAASTEENA IHMISOIKEUKSIEN TOTEUTUMINEN NAISTEN JA TYTTÖJEN OSALTA Vaikka ihmisoikeusasiakirjoissa alleviivataan ihmisoikeuksien kuulumista tasa- arvoisesti ja ilman syrjintää kaikille – ml. naisille ja tytöille, − ihmisoikeusjärjes- telmän yksi suurimmista haasteista on ollut naisten ja tyttöjen mahdollisuus saada tasa-arvoisesti ja ilman syrjintää ihmisoikeuksien määrittelemää suojaa. Puutteet ih- misoikeuksien toteuttamisessa tasa-arvoisesti naisten ja tyttöjen osalta on johtanut siihen, että valtiot ovat hyväksyneet erillisiä kansainvälisiä ihmisoikeusasiakirjoja kiinnittämään asiaan huomiota ja korjaamaan tilannetta. Tärkein tähän ongelmaan puuttumista varten tehty sopimusmuotoinen kansainvälinen asiakirja on vuoden 1979 YK:n kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskeva yleissopimus (CEDAW- sopimus). Sopimus koskee soveltuvin osin myös tyttöjä. CEDAW-sopimus ei määrit- tele mitään naisspesifejä, eli erityisesti naisille kuuluvia ihmisoikeuksia, vaan sopi- mus hyväksyttiin lisävälineeksi korjaamaan sitä epäkohtaa, että naiset (ja tytöt) eivät ole voineet nauttia ihmisoikeuksistaan tasa-arvoisesti miesten (ja poikien) kanssa. Tätä alleviivaa se, että sopimus koskee nimenomaan naisten syrjintää, ei sukupuoleen perustuvaa syrjintää. CEDAW-sopimus on laaja-alaisuudessaan ainutlaatuinen ihmis- oikeussopimus, sillä sen tavoitteena on mm. muuttaa käyttäytymiskaavoja ja käytän- töjä, jotka perustuvat käsitykseen sukupuolten alemmuudesta tai ylemmyydestä tai kaavamaiseen miesten ja naisten roolijakoon (sopimuksen artikla 5). CEDAW- sopimus sekä muistuttaa ihmisoikeuksien kuulumisesta myös naisille (ja tytöille) että kiinnittää huomiota naisten (ja tyttöjen) oikeuksien toteutumisen esteisiin velvoittaen sopimusvaltioita poistamaan ko. esteet. Ihmisoikeuksien toteuttaminen naisten ja tyttöjen osalta on kaiken kaikkiaan ollut kivinen tie. Tästä kertoo sekin, että noin puolivuosisataa nykyisen ihmisoikeus- järjestelmän perustan luomisen ja vielä CEDAW-sopimuksenkin hyväksymisen jäl- keen 1990-luvulla järjestettyjen YK:n maailmankonferenssien loppuasiakirjoihin piti 13 kirjata huomio ihmisoikeuksien kuulumisesta naisille ja tytöille. Asia kirjattiin sekä vuonna 1993 Wienissä järjestetyn ihmisoikeuksien maailmankonferenssin loppu- asiakirjaan 8 että vuonna 1995 Pekingissä järjestetyn naisten asemaa koskeneen YK:n maailmankonferenssin loppuasiakirjaan huomioin ”naisten oikeudet ovat ihmisoike- uksia” (”women’s rights are human rights”) 9 . Huomion tarkoituksena on paitsi muis- tuttaa ihmisoikeuksin kuulumisesta naisille (ja tytöille) myös kiinnittää huomiota naisten erityisiin huolenaiheisiin. 2.3 NAISIIN KOHDISTUVA VÄKIVALTA TUNNUSTETAAN IHMISOIKEUSONGELMAKSI Naisten erityisiin huolenaiheisiin kuuluu naisiin kohdistuva väkivalta. Em. vuoden 1995 Pekingin maailmankonferenssin loppuasiakirjassa naisiin kohdistuvan väkival- lan todetaan olevan yksi keskeisimmistä naisten aseman edistämiseen sekä naisten ja miesten tasa-arvon saavuttamiseen liittyvistä ongelma-alueista. Naisiin kohdistuvaa väkivaltaa käsitellään omana asiakohtana asiakirjaan kirjatun kahdentoista kriittisen aihealueen joukossa. Naisiin kohdistuva väkivalta oli kuitenkin pitkään, aina 1990- luvulle asti, kansainvälisen ihmisoikeusjärjestelmän ja -keskustelujen marginaalissa. Tästä kertoo sekin, että ko. väkivaltaa ei mainita lainkaan vuoden 1979 CEDAW- sopimuksen tekstissä. Naisiin kohdistuva väkivalta -kysymys murtautui osaksi kan- sainvälistä oikeutta ja ihmisoikeuksia vasta 1990-luvulla, jolloin mm. naisiin kohdis- tettu systemaattinen seksuaalinen väkivalta sodankäynnin välineenä Jugoslavian ja Ruandan sodissa sai huomiota kansainvälisessä yhteisössä, ml. YK:n turvallisuusneu- vostossa. CEDAW-sopimuksen täytäntöönpanon kansainvälistä valvontaa varten perustetun naisten syrjinnän poistamista koskevan komitean (CEDAW-komitea) linjaukset, eri- tyisesti komitean yleissuositus nro 19 vuodelta 1992 naisiin kohdistuvasta väkivallas- ta 10 , raivasivat tietä naisiin kohdistuva väkivalta -kysymyksen nousemiselle näky- väksi ihmisoikeusjärjestelmässä. Komitean yleissuositus korostaa naisiin kohdistuvaa väkivaltaa kansainvälisenä ihmisoikeuskysymyksenä nostaen esiin naisten kohtaaman väkivallan erilaisia muotoja, ml. seksuaalinen väkivalta, seksuaalinen häirintä työpai- kalla ja yksityisellä elämänalueella tapahtuva väkivalta. Yleissuosituksen mukaan CEDAW-sopimuksen syrjinnän määritelmä kattaa sukupuolittuneen väkivallan (gen- der-based violence), joka määritellään suosituksessa väkivallaksi, joka kohdistuu naiseen koska hän on nainen tai joka vaikuttaa epäsuhtaisesti naisiin. Sukupuolittunut väkivalta on syrjinnän muoto, ja se sisältää fyysisen, henkisen tai seksuaalisen haitan 8 “The human rights of women and of the girl-child are an inalienable, integral and indivisible part of universal human rights.” Wienin ihmisoikeuskonferenssin loppuasiakirja, I osa, kappa- le 18. Wienin asiakirja (julistus ja toimintaohjelma), ks. http://www.ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pages/Vienna.aspx (englanniksi) (vierailtu 15.1.2016). 9 Pekingin loppuasiakirjan julistus, kappale 14. Pekingin asiakirja (julistus ja toimintaohjelma), ks. http://formin.finland.fi/public/default.aspx?contentid=73330 (vierailtu 15.1.2016) 10 CEDAW-komitea kiinnitti huomiota naisiin kohdistuvaan väkivaltaan jo ennen tätä vuonna 1989 lyhyessä yleissuosituksessaan nro 12. CEDAW-komitean yleissuositukset, ks. http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/recommendations/recomm.htm#recom1 (vie- railtu 29.12.2015) Monet erityisesti YK:n ihmisoikeussopimusten täytäntöönpanon kansainvä- listä valvontaa varten perustetut asiantuntijaelimet voivat antaa yleissuosituksia tai - kommentteja ko. sopimuksen soveltamisalaan liittyvistä keskeisistä kysymyksistä. Kommentit sisältävät valvontaelinten näkemyksiä ko. kysymysten merkityksestä sopimuksen soveltami- sessa ja vaikuttavat sopimuksen tulkinnan kehittymiseen. http://formin.finland.fi/public/default.aspx?contentid=73330 http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/recommendations/recomm.htm#recom1 14 tai kärsimyksen, tällaisilla teoilla uhkaamisen, pakottamisen tai vapaudenriiston. Ko. väkivalta estää naisia nauttimasta monista ihmisoikeuksista tasa-arvoisesti miesten kanssa. Yleissuositus mainitsee esimerkinomaisesti seuraavat oikeudet: oikeus elä- mään, kidutuksen tai julman, epäinhimillisen tai alentavan kohtelun tai rangaistuksen kielto, yhtäläinen humanitaarisen oikeuden suoja aseellisessa konfliktissa, henkilön vapaus ja turvallisuus, yhdenvertaisuus lain edessä, oikeus tasa-arvoon perheessä, oikeus fyysiseen ja henkiseen terveyteen ja oikeus oikeudenmukaisiin ja suotuisiin työn ehtoihin. Yleissuosituksessa todetaan, että CEDAW-sopimuksen täysimääräinen täytäntöönpano edellyttää sopimusvaltiolta positiivisia toimia poistaa kaikki naisiin kohdistuvan väkivallan muodot. Valtion tulee huolehtia siitä, että julkista valtaa käyt- tävät tahot eivät käytä väkivaltaa. Lisäksi valtio voi joutua vastuuseen yksityisten toimijoiden väkivallasta, jos se ei ole noudattanut huolellisuusvelvoitetta estää väki- valtaa tai tutkia väkivallantekoja ja rangaista niistä ja antaa niistä hyvitystä. (Yleis- suositus, kohdat 4, 6, 7 ja 9.) Vuonna 1993 Wienissä järjestetyn YK:n ihmisoikeuskonferenssin loppuasiakirjaan sisällytetyt huomiot naisiin kohdistuvasta väkivallasta ja samana vuonna YK:n yleis- kokouksen hyväksymä naisiin kohdistuvaa väkivaltaa koskeva julistus vahvistivat naisiin kohdistuva väkivalta-kysymyksen vakiintumista osaksi yleistä kansainvälisoi- keudellista keskustelua. Edellä todetusti naisiin kohdistuvaa väkivaltaa käsitellään näkyvästi vuoden 1995 naisten asemaa koskeneen Pekingin maailmankonferenssin loppuasiakirjassa. Naisiin kohdistuva väkivalta sai näkyvyyttä oikeudellisesti sitovien kansainvälisten asiakirjojen teksteissä kun Amerikan valtioiden järjestö OAS hyväksyi ja avasi valti- oiden hyväksyttäväksi vuonna 1994 ko. väkivaltaa koskevan sopimuksen (Convention on the Prevention, Punishment and Eradication of Violence against Women). Afrikan unioni hyväksyi ja avasi valtioiden hyväksyttäväksi vuonna 2003 Afrikan alueelliseen ihmisoikeussopimukseen (African Charter on Human and Peoples’ Rights) liitetyn naisten oikeuksia koskevan lisäpöytäkirjan, jossa käsitellään mm. naisiin kohdistuvaa väkivaltaa. Vuonna 1998 valtioiden hyväksyttäväksi avatulla nk. Rooman sopimuk- sella perustettiin vuonna 2002 toimintansa aloittanut pysyvä kansainvälinen rikos- tuomioistuin. Tuomioistuimen toimivaltaan kuuluvat kansainvälisen oikeuden määrit- telemien vakavimpien rikosten, ml. kansanmurhien, rikosten ihmisyyttä vastaan ja sotarikosten, käsittely ja tällaisiin rikoksiin syyllistyneiden henkilöiden tuomitsemi- nen. Tuomioistuimen perussääntöön kirjattiin tärkeitä huomioita pääsääntöisesti nai- siin kohdistuvan vakavan seksuaalisen väkivallan muodoista, mm. laajamittaisista tai systemaattisista siviiliväestön raiskauksista ja seksiorjuudesta. Ei-sopimusmuotoisista kansainvälisistä linjauksista on syytä noteerata YK:n yleiskokouksen vuonna 2010 hyväksymä päätöslauselma naisiin kohdistuvaan väkivaltaan liittyvästä rikostorjun- nasta ja rikosoikeudellisista keinoista (A/RES/65/228(2010)), jossa mm. korostetaan rikosoikeudellisten keinojen käyttämistä taistelussa naisiin kohdistuvaa väkivaltaa vastaan, ml. väkivallantekojen kriminalisointia. EN:n jäsenvaltiot ovat olleet OAS:n ja Afrikan unionin jäsenvaltioita hitaampia reagoimaan naisiin kohdistuvaan väkivaltaan oikeudellisesti sitovin kansainvälisin normein. EN:n jäsenvaltioiden hyväksymät kansainväliset keinot puuttua ko. väkival- taan olivat pitkään suositusluonteisia. Tärkeitä EN:n jäsenvaltioille suunnattuja suosi- tusluonteisia linjauksia ovat olleet EN:n ministerikomitean vuonna 2002 antama suo- situs naisten suojelemiseksi väkivallalta (Rec(2002(5)) 11 ja EN:n parlamentaarisen 11 Merkityksellisiä ministerikomitean suosituksia ovat myös mm. suositus (Rec2007)17) su- kupuolten tasa-arvoa koskevista vaatimuksista ja rakenteista ja suositus (Rec(2010)10) naisten 15 yleiskokouksen asiaa koskevat päätöslauselmat 12 . Tätä taustaa vasten EN:ssa vuonna 2011 vahvistettu sopimusteksti ja valtioiden hyväksyttäväksi avattu naisiin kohdistu- van väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemistä ja torjumista koskeva yleissopimus, nk. Istanbulin sopimus, on historiallinen ja merkittävä eurooppalainen linjaus vahvis- taa naisiin kohdistuvaa väkivaltaa ja perheväkivaltaa koskevaa oikeudellisesti sitovaa kansainvälistä normistoa. Edellä kuvattu kansainvälisen normiston kehitys merkitsee, että tänä päivänä nai- siin kohdistuva väkivalta tunnustetaan kansainvälisesti vakavaksi ongelmaksi, joka liittyy läheisesti ihmisoikeuksiin, käytännössä naisten mahdollisuuksiin nauttia ih- misoikeuksista tasa-arvoisesti ja ilman syrjintää miesten kanssa. Nykyisin naisiin kohdistuvasta väkivallasta puhutaan globaalina ja laaja-alaisena naisten kohtaamana ongelmana ja vakavana – myös vakavimpana – naisten ihmisoikeuksien loukkauk- sena. Selitettäessä naisiin kohdistuvan väkivallan jäämistä pitkään näkymättömäksi kan- sainvälisessä ihmisoikeusjärjestelmässä huomiota pitää kiinnittää myös kansainväli- sen ihmisoikeusnormiston rakenteeseen ja pitkään vallinneeseen normien tulkintakäy- täntöön. Ihmisoikeusnormeista on luettavissa jako julkiseen ja yksityiseen elämänalu- eeseen. Tämä näkyy selvästi yksityis- ja perhe-elämää koskevissa ihmisoikeus- normeissa, joiden tarkoitus on suojata ko. elämänpiiriä julkisen vallan (mielivaltaista) puuttumista vastaan. Ihmisoikeusnormeissa yksityis- ja perhe-elämälle määritelty suoja on käytännössä jättänyt ko. elämänpiirissä tapahtuvan väkivallan pimentoon, kun huomio on kohdistettu julkisella elämänalueella tapahtuvaan väkivaltaan, ml. yksityisten väliseen väkivaltaan ko. alueella. Julkisen elämänalueen väkivaltaan on Suomessakin puututtu jo pitkään erilaisin lainsäädännöllisin, mm. rikosoikeudellisin, keinoin ja viranomaistoimin. Yksityisen elämänalueen väkivalta on saanut huomiota selvästi myöhemmin. Raiskaus avioliitossa kriminalisoitiin Suomessa niinkin myö- hään kuin vasta vuonna 1994, ja yksityisellä elämänalueella tapahtuva pahoinpitely saatettiin virallisen syytteen alaiseksi vasta vuonna 1995. Yksityisen elämänalueen väkivaltaan on puututtu pidättyvästi siitäkin huolimatta että yksityis- ja perhe-elämän suojaa koskevat ihmisoikeusnormit eivät ole kieltäneet, vaan päinvastoin ne ovat mahdollistaneet ja jopa edellyttäneet viranomaisten puuttu- misen ko. elämänpiirin väkivaltaan silloin kun se on välttämätöntä esimerkiksi toisten henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi (ks. esim. Euroopan ihmisoike- ussopimuksen artikla 8.2). Yksityisen elämänalueen piirissä tapahtuvan väkivallan jääminen viranomaishuomion katveeseen on ollut erittäin ongelmallista erityisesti naisten näkökulmasta, sillä miehiin verrattuna naisilla on huomattavasti suurempi todennäköisyys joutua väkivallan uhriksi perhe- ja yksityiselämän piirissä. Miehillä puolestaan on naisia suurempi todennäköisyys joutua fyysisen väkivallan uhriksi jul- kisella elämänalueella. Väkivalta on sukupuolittunutta sekä tilan (julkinen-yksityinen elämänalue) että väkivaltakokemustenkin näkökulmasta – miehet ja naiset kohtaavat osin erilaista väkivaltaa ja uhriutuvat väkivallassa eri tavoin. Kun julkisen vallan huomio ja toimet on kohdistettu erityisesti julkisella elämän- alueella tapahtuvaan (fyysiseen) väkivaltaan, jossa sekä uhrit että tekijät ovat pää- sääntöisesti miehiä, väkivaltaan puuttumisessa ei ole otettu tasapuolisesti huomioon ja miesten rooleista konfliktien estämisessä ja ratkaisemisessa sekä rauhanrakentamisessa. Nämä suositukset on mainittu Istanbulin sopimuksen johdanto-osassa. 12 Parlamentaarisen yleiskokouksen suosituksia ovat mm. suositus 1887 naisiin kohdistuvista raiskauksista, ml. raiskaus avioliitossa, suositus 1872 ”Tämän päivän tyttöjen oikeudet – huo- mispäivän naisten oikeudet”, suositus 1881 kunniamurhien estämisen kiireellisestä tarpeesta, suositus 1663 ”Naiset vankilassa”, ja suositus 1876 ”Ihmisoikeuksien tila Euroopassa: ran- kaisemattomuuden poistaminen”. Ks. HE 155/2014 vp, s. 12-13. 16 eri sukupuolten uhriutumista. Käytännössä miesten kohtaama väkivalta ja siten mies- ten henkilökohtaisen turvallisuuden uhat ovat saaneet enemmän huomiota kuin nais- ten kokema väkivalta. Naisiin kohdistuvan väkivallan tunnustaminen tärkeäksi ihmis- oikeuskysymykseksi on käytännössä merkinnyt puuttumista tähän epätasa-arvoiseen tilanteeseen ja aiemmin piiloon jääneiden ihmisoikeusloukkausten tulemista näkyväk- si alleviivaten valtion velvollisuutta suojata ihmisoikeuksia myös näissä tilanteissa. Naisiin kohdistuvan väkivallan tunnustaminen ja tunnistaminen ihmisoikeus- kysymykseksi osaltaan tunnustaa sen, että ihmisoikeusnormit ja niiden soveltaminen olivat pitkään sokeita naisten fyysisen koskemattomuuden, itsemääräämisoikeuden ja ihmisoikeuksien kannalta keskeisille tilanteille. Naisiin kohdistuvan väkivallan mur- tautuminen ihmisoikeuskeskusteluun ja heijastuminen kansainvälisiin normeihin on vahvistanut valtioiden velvoitetta antaa ihmisille suojaa myös yksityisellä elämänalu- eella tapahtuvaa väkivaltaa vastaan. Lisäksi naisiin kohdistuvaan väkivaltaan kiinni- tetty huomio on nostanut esiin uudentyyppisiä sekä julkisen että yksityisen elämän- alueen väkivallan muotoja, mm. seksuaalinen häirintä, väkivallalla uhkaaminen jne. Sen lisäksi, että on tärkeää noteerata edellä kuvattu kehitys, eli kansainvälisten ih- misoikeuksien normatiivisen kentän vahvistuminen 1990-luvulta alkaen erilaisilla naisiin kohdistuvaa väkivaltaa koskevilla kansainvälisillä normeilla, ml. valtioita oikeudellisesti sitovilla sopimuksilla, ja CEDAW-komitean CEDAW-sopimusta kos- kevilla tärkeillä tulkintaohjeilla, naisiin kohdistuva väkivalta on saanut huomiota ihmisoikeuskentällä laajemminkin. Vuonna 1999 CEDAW-sopimukseen liitetyn ja vuonna 2000 voimaan tulleen valinnaisen lisäpöytäkirjan avattua yksilöille ja ryhmil- le mahdollisuuden tehdä valituksia sopimusloukkauksista CEDAW-komitealle, CE- DAW-komitea on käsitellyt ja antanut jo useita ratkaisuja naisiin kohdistuvaa väki- valtaa koskevissa tapauksissa 13 . Naisiin kohdistuvaa väkivaltaa on käsitelty myös muiden kansainvälisten ihmisoikeussopimusten soveltamiskäytännössä. Vaikka Eu- roopan ihmisoikeussopimuksen (EIS) (ml. lisäpöytäkirjat) artikloissa ei nimen- omaisesti käsitellä naisiin kohdistuvaa väkivaltaa, Euroopan ihmisoikeustuomioistuin (EIT) on oikeuskäytännössään näkyvästi korostanut valtion vastuuta tällaisen väkival- lan estämisessä ja siihen puuttumisessa. EIT on todennut naisiin kohdistuvan väkival- lan voivan loukata monia EIS:n suojaamia oikeuksia, esimerkiksi oikeutta elämään (artikla 2), kidutuksen kieltoa (artikla 3), oikeutta nauttia yksityis- ja perhe-elämän kunnioitusta ilman henkilöiden oikeuksien ja vapauksien loukkaamista (artikla 8) ja syrjinnän kieltoa (artikla 14). 14 Kysymys naisiin kohdistuvasta väkivallasta on nous- sut näkyviin myös mm. YK:n TSS-sopimuksen täytäntöönpanoa valvovan komitean 13 CEDAW-komitean käsittelemät tapaukset, ks. http://www.ohchr.org/en/hrbodies/cedaw/pages/cedawindex.aspx (vierailtu 29.12.2015). 14 Yksi merkittävimmistä tapauksista on EIT:n ratkaisu tapauksessa Opuz v. Turkki vuodelta 2009. EIT:n käsittelemistä, naisiin kohdistuvaa väkivaltaa koskevista tapauksista, ks. Factsheet on domestic violence, http://www.echr.coe.int/Documents/FS_Domestic_violence_ENG.pdf (vierailtu 29.12.2015) ja Factsheet on violence against women, http://www.echr.coe.int/Documents/FS_Violence_Woman_ENG.pdf (vierailtu 29.12.2015). Ks. myös http://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22fulltext%22:[%22violence%20against%20women%22],% 22documentcollectionid2%22:[%22CLIN%22]} (vierailtu 29.12.2015). Istanbulin sopimuksen johdanto-osassa viitataan nimenomaisesti EIS:een, ja Istanbulin sopimuksen selitysasiakirjassa (Explanatory Report) viitataan usein EIT:n ratkaisukäytäntöön. Ks. myös huomiot jäljempänä Istanbulin sopimusta koskevassa tekstissä. http://www.ohchr.org/en/hrbodies/cedaw/pages/cedawindex.aspx http://www.echr.coe.int/Documents/FS_Domestic_violence_ENG.pdf http://www.echr.coe.int/Documents/FS_Violence_Woman_ENG.pdf 17 (nk. TSS-komitea) ja YK:n kidutuksen vastaisen sopimuksen täytäntöönpanoa valvo- van komitean käytännössä. 15 Naisiin kohdistuvan väkivallan kysymyksissä valtion huolellisuusvelvoite ja ko. velvoitteen ymmärtäminen ovat avainasemassa. Naisiin kohdistuvan väkivallan osalta huolellisuusvelvoite on nostettu nimenomaisesti esiin kansainvälisissä asiakirjois- sakin, mm. YK:n yleiskokouksen hyväksymässä naisiin kohdistuvan väkivallan pois- tamista koskevassa julistuksessa (1993), OAS:n naisiin kohdistuvaa väkivaltaa kos- kevassa sopimuksessa (1994), EN:n ministerikomitean suosituksessa vuodelta 2002 ja äskettäimmin Istanbulin sopimuksessa (2011). Velvoitetta on konkretisoitu ihmisoi- keuksien toteutumisen kansainvälistä valvontaa varten perustettujen valvontaelinten käytännössä, mm. CEDAW-komitean, EIT:n, YK:n kidutuksen vastaisen komitean, TSS-komitean ja KP-sopimuksen täytäntöönpanoa valvovan ihmisoikeuskomitean huomioissa. Istanbulin sopimuksen sisältämää huolellisuusvelvoiteartiklaa (artikla 5) avataan jäljempänä Istanbulin sopimusta koskevassa tekstissä. Valtio toteuttaa huolel- lisuusvelvoitettaan ja ulottaa ihmisoikeuksien määrittelemää suojaa myös yksityisten välisiin suhteisiin sekä säätämällä lainsäädäntöä että toteuttamalla muitakin toimenpi- teitä. (Ks. myös huomiot jäljempänä Istanbulin sopimusta koskevassa tekstissä.) 2.4 HUOMIOITA EU:STA IHMISOIKEUSTOIMIJANA EU:n toimintaa 16 ihmisoikeusasioissa ovat määritelleet unionin toimivaltakysymykset ja talouskysymysten ensisijaisuus unionin toiminnassa. EU:ssa on painotettu syrjin- nän kiellon merkitystä ja syrjimättömyyden yhteyksiä talouteen liittyviin kysymyksiin (ml. syrjimättömyys työmarkkinoilla). EU:ssa on kiinnitetty huomiota erilaisiin syr- jintäperusteisiin, ja esimerkiksi sukupuoleen perustuvan syrjinnän osalta EU-oikeus on tärkeällä tavalla puuttunut naisten työelämässä tapahtuvaan syrjintään. EU:n toi- minnalla on myös ollut pitkään sosiaalinen ulottuvuus, ja sukupuolisyrjinnän kielto on ulottunut mm. työhön liittyviin sosiaaliturvakysymyksiin. Vuonna 1997 hyväksytty Amsterdamin sopimus ja siihen sisällytetty syrjintäartikla (Amsterdamin sopimuksen artikla 13, nykyisin artikla 19 sopimuksessa Euroopan unionin toiminnasta (SEUT)) laajensi EU:n toimivaltaa säätää syrjinnänvastaista lainsäädäntöä sukupuolen ohella muunlaistenkin syrjintäperusteiden osalta 17 . Vuonna 2000 hyväksytyt kaksi direktii- viä 18 vahvistivat osaltaan EU-oikeuden syrjinnänvastaista ulottuvuutta. Ko. direktiivi- en täytäntöönpano Suomessa toteutettiin säätämällä vuonna 2004 voimaan tullut yh- 15 Asia on noteerattu Istanbulin sopimuksen voimaansaattamista koskevassa HE:ssa (HE 155/2014 vp, s. 15). Ks. myös ko. komiteoiden www-sivut. TSS-komitean sivut: http://www.ohchr.org/en/hrbodies/cescr/pages/cescrindex.aspx (vierailtu 29.12.2015) ja kidutuksen vastaisen komitean www-sivut: http://www.ohchr.org/en/hrbodies/cat/pages/catindex.aspx (vierailtu 29.12.2015). TSS- komitea on käsitellyt yksityisen elämänalueen väkivaltaa, ml. naisiin kohdistuvaa väkivaltaa, ja valtion huolellisuusvelvoitetta mm. yleiskommentissaan nro 16 (vuodelta 2005) ja kidutuk- sen vastainen komitea mm. yleiskommentissaan nro 2 (vuodelta 2008). 16 Tekstin kirjoittaja haluaa kiittää professori Kevät Nousiaista EU-tekstiosioon antamista huomioista. Kirjoittaja luonnollisesti vastaa tekstin sisällöstä ja muotoiluista. 17 Sopimuksella EU:n toimivaltaa laajennettiin koskemaan myös rotuun, etniseen alkuperään, uskontoon tai vakaumukseen, vammaisuuteen, ikään ja sukupuoliseen suuntautumiseen liitty- vää syrjintää. 18 Direktiivi 2000/43/EY rodusta tai etnisestä alkuperästä riippumattoman yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta (nk. rotusyrjintädirektiivi) ja direktiivi 2000/78/EY yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista (nk. työsyrjintädi- rektiivi). http://www.ohchr.org/en/hrbodies/cescr/pages/cescrindex.aspx http://www.ohchr.org/en/hrbodies/cat/pages/catindex.aspx 18 denvertaisuuslaki. Amsterdamin sopimuksella EU:n perussopimukseen sisällytettiin myös säännös, jonka mukaan sukupuolten tasa-arvo on yksi unionin tavoitteista, joka on otettava huomioon kaikessa unionin toiminnassa 19 . Kritiikki ihmisoikeuksien riittämättömästä huomioon ottamisesta EU:ssa on johta- nut ihmisoikeuskysymysten painoarvon ja näkyvyyden vahvistumiseen. Tämä näkyy mm. EU:n perusoikeuskirjan hyväksymisenä vuonna 2000. Alun perin julistusluontei- sena hyväksytty EU:n perusoikeuskirja sai oikeudellista sitovuutta kun se liitettiin osaksi vuonna 2007 hyväksyttyä ja vuonna 2009 voimaan tullutta Lissabonin sopi- musta. On tärkeä noteerata, että vaikka yleisen kansainvälisen oikeuden ihmisoikeus- normit ovat vaikuttaneet EU:n perusoikeuskirjan sisältöön, kansainvälisten ihmisoi- keuksien ja EU:n perusoikeuskirjan sisällöissä on eroja. EU:n perusoikeuskirja on osa EU-oikeuden normijärjestelmää, jolla on oma, kansainvälisestä oikeudesta poikkeava dynamiikkansa. EU:n jäsenvaltioiden näkökulmasta ko. valtioita sitovia kansainväli- siä velvoitteita tulee kahdesta kansainvälisestä oikeuslähteestä − sekä EU-oikeudesta että yleisestä kansainvälisestä oikeudesta. Kansainvälisen oikeuden ja EU-oikeuden normien hyväksyminen, kansallinen voimaansaattaminen ja kansallisten täytäntöön- panotoimien kansainvälinen seuranta tapahtuvat erilaisissa prosesseissa. Molemmat normikokonaisuudet kuitenkin määrittelevät valtioiden kansallisen lainsäädännön ja käytännön sisältöä. EU:n rooli kansainvälisenä ihmisoikeustoimijana on vahvistunut vuosien varrella niinkin, että EU:n jäsenvaltiot ryhmittyvät yhteisen EU-rintaman taakse monissa kan- sainvälisissä järjestöissä, joissa käsitellään aktiivisesti mm. ihmisoikeuskysymyksiä (YK, EN, Etyj jne.). Lisäksi EU:n komissio on osallistunut uudempien kansainvälis- ten ihmisoikeussopimusten neuvotteluprosesseihin. Komissio osallistui mm. Istanbu- lin sopimuksen neuvotteluihin. Lissabonin sopimus mahdollisti EU:n liittymisen unionina kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksia koskeva yleissopimus on ensimmäinen ihmisoikeussopimus, johon EU on liittynyt sopimusosapuolena. EU:n liittymisestä Euroopan ihmisoikeussopimuksen osapuoleksi on puhuttu jo pitkään. Unioni voi liittyä myös Istanbulin sopimuksen osapuoleksi. EU:n liittymistä Istanbulin sopimukseen on ajanut erityisesti EU:n par- lamentti, ja liittymishanke on sisällytetty EU:n komission vuoden 2016 työohjelmaan. EU:n toimivalta rikosoikeuden alalla oli pitkään vähäinen, ja se on edelleenkin hy- vin rajoitettu. Tämä on vaikuttanut siihen, että naisiin kohdistuvan väkivallan ja per- heväkivallan kysymyksiin on EU:ssa puututtu lähinnä toimintaohjelmilla ja ei- oikeudellisesti sitovilla asiakirjoilla. Naisiin kohdistuvan väkivallan eri muodoista EU:n lainsäädäntövaltaan kuuluvat ainoastaan erityisen vakavat rikollisuuden muo- dot, joilla on valtioiden rajat ylittävä ulottuvuus. Tällaisiin kuuluu mm. ihmiskauppa. EU:ssa naisiin kohdistuvaan väkivaltaan on puututtu erilaisin ohjelmin, suosituksin, kampanjoin ja julkaisemalla hyviä käytäntöjä. Euroopan parlamentti on antanut nai- siin kohdistuvaa väkivaltaa koskevia päätöslauselmia, joissa parlamentti on mm. vaa- tinut jäsenvaltioita parantamaan lainsäädäntöään ja ryhtymään ennalta ehkäiseviin toimiin naisiin kohdistuvaan väkivaltaan puuttumiseksi. EU:ssa on myös tehty jäsen- maiden tilanteita vertailevia tutkimuksia, mm. EU:n perusoikeusviraston vuonna 2014 julkaisema haastattelututkimus naisiin kohdistuvasta väkivallasta, joka osaltaan osoit- ti ko. väkivallan korkean tason Suomessa. Vuonna 2012 annettu EU:n direktiivi ri- 19 Sopimus Euroopan unionin toiminnasta, artikla 8, toteaa: ”Unioni pyrkii kaikissa toimissaan poistamaan eriarvoisuutta miesten ja naisten välillä sekä edistämään miesten ja naisten välistä tasa-arvoa.” Sopimus Euroopan unionin toiminnasta (SEUT), http://eur-lex.europa.eu/legal- content/FI/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT&from=fi (vierailtu 19.3.2016). http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT&from=fi http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT&from=fi 19 koksen uhrien oikeuksia, tukea ja suojelua koskevista vähimmäisvaatimuksista (nk. uhridirektiivi) koskee yleisesti rikoksen uhreja, mutta on luonnollisesti merkitykselli- nen myös naisiin kohdistuvan väkivallan tilanteissa. Direktiivi asettaa velvoitteita mm. uhrin oikeuksista erilaisiin palveluihin ja riskiarvioinnin tarpeesta erityisesti haavoittuvien uhrien osalta. Direktiivissä kiinnitetään erityistä huomiota naisiin koh- distuvaan väkivaltaan. 20 On syytä huomata, että Istanbulin sopimuksessa säännellään vastaavanlaisia kysymyksiä ja ko. sopimusvelvoitteet ovat osin EU:n uhridirektiivin velvoitteita laajempia. Uhridirektiivi tuli saattaa EU:n jäsenmaissa voimaan 16.11.2015 mennessä. (Ks. HE 155/2014 vp, s. 13-14 ja 16.) 21 Suomessa direktiivin pohjalta tehdyt lainsäädäntömuutokset on ilmoitettu tulevan voimaan 1.3.2016 22 . 20 Direktiivi 2012/29/EU, ks. http://eur-lex.europa.eu/legal- content/FI/TXT/PDF/?uri=OJ:L:2012:315:FULL&from=FI (vierailtu 19.3.2016). 21 Ks. myös EU:n nettisivut http://ec.europa.eu/justice/gender-equality/gender- violence/index_en.htm ja http://ec.europa.eu/smart- regulation/roadmaps/docs/2015_just_010_istanbul_convention_en.pdf (vierailtu 29.12.2015) 22 Oikeusministeriön tiedote 7.1.2016, http://www.oikeusministerio.fi/fi/index/ajankohtaista/tiedotteet/2016/01/rikoksenuhrinoikeuks iinparannuksia1.maaliskuutalahtien.html (vierailtu 15.1.2016). http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=OJ:L:2012:315:FULL&from=FI http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=OJ:L:2012:315:FULL&from=FI http://ec.europa.eu/justice/gender-equality/gender-violence/index_en.htm http://ec.europa.eu/justice/gender-equality/gender-violence/index_en.htm http://ec.europa.eu/smart-regulation/roadmaps/docs/2015_just_010_istanbul_convention_en.pdf http://ec.europa.eu/smart-regulation/roadmaps/docs/2015_just_010_istanbul_convention_en.pdf http://www.oikeusministerio.fi/fi/index/ajankohtaista/tiedotteet/2016/01/rikoksenuhrinoikeuksiinparannuksia1.maaliskuutalahtien.html http://www.oikeusministerio.fi/fi/index/ajankohtaista/tiedotteet/2016/01/rikoksenuhrinoikeuksiinparannuksia1.maaliskuutalahtien.html 20 3 ISTANBULIN SOPIMUS Naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemistä ja torjumista koskeva EN:n yleissopimus (Istanbulin sopimus) tuli voimaan kansainvälisesti 1.8.2014, kun sopimuksessa edellytetty kymmenen sopimusvaltion määrä tuli täyteen. Suomen osal- ta sopimus tuli voimaan 1.8.2015. Suomi osallistui aktiivisesti sopimusneuvotteluihin ulkoasiainministeriön johdolla ja oli ensimmäisten sopimuksen allekirjoittaneiden valtioiden joukossa. Asetetusta tavoitteesta huolimatta Suomi ei onnistunut ratifioi- maan sopimusta kymmenen ensimmäisen valtion joukossa. Istanbulin sopimukseen on liitetty selitysasiakirja (Explanatory Report). Vaikka se- litysasiakirja ei ole sopimustekstin tapaan neuvoteltu asiakirja, vaan EN:n toimesta koottu, ei-oikeudellisesti sitova asiakirja, siitä saa hyödyllistä tietoa Istanbulin sopi- muksen taustoista ja asemoitumisesta kansainvälisen oikeuden kenttään sekä sopi- muksen tarkoituksesta ja sisällöstä. Selitysasiakirjan läheisestä yhteydestä Istanbulin sopimukseen kertoo se, että selitysasiakirja on julkaistu EN:n virallisena asiakirjana ja EN:n www-sivuilla se on oheistettu itse sopimustekstin yhteyteen. 23 3.1 SOPIMUKSEN MERKITYS Istanbulin sopimus on historiallinen, merkittävä ja laaja-alainen kansainvälinen sopi- mus. Historialliseksi ja merkittäväksi sen tekee se, että sopimus on ensimmäinen nai- siin kohdistuvaa väkivaltaa ja perheväkivaltaa nimenomaisesti sääntelevä Euroopassa sovellettava oikeudellisesti sitova kansainvälinen sopimus. Sopimus täyttää naisten ihmisoikeuksien suojaamisessa Euroopassa ollutta merkittävää aukkoa. Laaja- alaiseksi sopimuksen tekee se, että se sekä vahvistaa monia jo olemassa olevia kan- sainvälisen oikeuden normeja ja periaatteita että tuo niihin uusia elementtejä ja paino- tuksia. Sopimus täydentää ja laajentaa toisissa alueellisissa järjestöissä jo hyväksytty- jä standardeja. Edeltäviä alueellisia kansainvälisiä sopimuksia kattavampana Istanbu- lin sopimus merkittävällä tavalla myös vahvistaa kansainvälisen tason velvoittautu- mista estää naisiin kohdistuvaa väkivaltaa ja perheväkivaltaa ja taistella tätä väkival- taa vastaan. (Ks. myös sopimuksen selitysasiakirja, kappaleet 6 ja 21.) Sopimuksen selitysasiakirjassa todetaan, että naisiin kohdistuva väkivalta, ml. perheväkivalta, on yksi vakavimpia sukupuoleen perustuvia ihmisoikeusloukkauksia (gender-based vio- lations of human rights) Euroopassa ja maailmanlaajuinen ilmiö (kappaleet 1 ja 5). Nimensäkin mukaisesti Istanbulin sopimus koskee sekä naisiin kohdistuvaa väki- valtaa että perheväkivaltaa. On erittäin tärkeä huomata, että sopimuksen tavoitteita ja soveltamisalaa koskevissa määräyksissä korostetaan sopimuksen soveltamista lähtö- kohtaisesti naisiin kohdistuvaan väkivaltaan, ml. naisten uhriutumiseen perheväkival- lassa, ja kiinnittämistä erityistä huomiota naisiin sukupuoleen perustuvan väkivallan 23 Ks. http://www.coe.int/en/web/istanbul-convention/text-of-the-convention (vierailtu 15.1.2016). Tämän osion sisältämässä asiakirja-analyysissä on käytetty Istanbulin sopimuksen voimaan- saattamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 155/2014 vp) olevaa sopimuksen suomen- nosta. Sopimukseen liitetystä selitysasiakirjasta ei ole olemassa virallista suomenkielistä ver- siota, joten selitysasiakirjan osalta on käytetty sen englanninkielistä versiota. Selitysasiakirja ja sopimuksen eri kieliversiot (myös suomeksi) löytyvät em. EN:n sivuilta. http://www.coe.int/en/web/istanbul-convention/text-of-the-convention 21 uhreina. Naisilla sopimuksessa tarkoitetaan myös alle 18-vuotiaita tyttöjä. Lisäksi sopimusosapuolia kehotetaan soveltamaan sopimusta kaikkiin perheväkivallan uhrei- hin, ml. miehiin. Nämä painotukset on kirjattu sopimuksen alun yleisiin määräyksiin, ja ne myös näkyvät monissa yksittäisissä sopimusartikloissa, joissa viitataan yksin- omaan tai erityisesti naisiin kohdistuvaan väkivaltaan ja valtion velvoitteisiin ryhtyä toimiin ko. väkivaltaan puuttumiseksi. Sopimuksen johdanto-osassa naisten ja tyttö- jen todetaan olevan alttiimpia sukupuoleen perustuvalle väkivallalle kuin miehet ja perheväkivallan kohdistuvan suhteellisesti useammin naisiin kuin miehiin. Selitys- asiakirjassa huomautetaan ko. väkivallan paitsi koskettavan erityisesti naisia myös vaikuttavan koko yhteiskuntaan (kappale 26). Naiset ja tytöt ovat usein erityisen, heidän sukupuoleensa liittyvän väkivallan uhreja ja myös erityisen haavoittuvassa asemassa. Seksuaalirikosten uhrit ovat pääosin naisia. On syytä huomata, että Istan- bulin sopimus kattaa laajasti erilaiset naisiin kohdistuvan väkivallan muodot sekä yksityisellä että julkisella elämänalueella. Sopimus osaltaan alleviivaa sitä, että yksi- tyis- ja perhe-elämän piiri on naisten henkilökohtaisen turvallisuuden ja fyysisen kos- kemattomuuden kannalta naiselle usein julkista elämänaluetta vaarallisempi paikka. Näin Istanbulin sopimus vahvistaa sitä kansainvälisen oikeuden piirissä jo aiemmin esiin noussutta ja edellä valotettua vaatimusta kiinnittää huomiota myös yksityisen elämänalueen piirissä tapahtuvaan väkivaltaan, joka on aiemmin jäänyt katveeseen ihmisoikeuksien alueella. Istanbulin sopimuksessa korostuvat ihmisoikeuselementit. Useassa sopimuksen kohdassa viitaan nimenomaan ihmisoikeuksien huomioon ottamiseen ja ihmisoikeus- perustaiseen lähestymistapaan. Väkivallan uhreja koskevissa kohdissa korostuvat uhrien ihmisoikeudet. Määritellessään ”naisiin kohdistuvaa väkivaltaa” sopimus tote- aa sen tarkoittavan naisiin kohdistuvaa ihmisoikeusloukkausta ja yhtä syrjinnän muo- toa. Tältä osin Istanbulin sopimus vahvistaa mm. edellä viitattuja CEDAW- sopimuksen soveltamiskäytännön elementtejä. Istanbulin sopimuksessa yhdistyvät ainutlaatuisella tavalla ihmisoikeudet ja rikos- oikeudelliset kysymykset. Sopimuksen keskeinen iso viesti on, että sopimuksen sovel- tamisalaan kuuluvassa väkivallassa on kysymys sekä vakavasta ihmisoikeus- ongelmasta ja ihmisoikeusloukkauksista että rikoksista. Sopimusvelvoitteet edellyttä- vät rikosoikeuden valjastamista välineeksi puuttua sopimuksen kattamaan väkival- taan. Sopimuksessa täsmennetään millaiset väkivallanteot tulee määritellä rangaista- viksi sopimusvaltion kansallisessa rikoslaissa. Sopimuksen rikosoikeudellisissa ele- menteissä korostuvat mm. väkivallan uhrin identiteetin, henkilökohtaisen koskemat- tomuuden ja seksuaalisen itsemääräämisoikeuden suojaaminen. Istanbulin sopimuk- sen ainutlaatuisuutta alleviivaa sekin, että monet sopimuksessa mainitut rikokset on mainittu ensimmäistä kertaa kansainvälisen oikeuden alaan kuuluvassa sopimuksessa. Istanbulin sopimuksessa määritellään sopimusosapuolille paljon velvoitteita, joista monet on kirjattu hyvin velvoittavin sanamuodoin (”parties shall”). Sopimus sisältää määräyksiä väkivallan ehkäisemisestä, uhrien auttamisesta, väkivallan tekijöiden ran- kaisemisesta ja laajoista yhteen sovitettavista toimintaperiaatteista. Näitä tavoitteita on kuvattu ns. kolmen p:n lähtökohtana − prevention, protection & prosecution −, jota täydentää neljäs p − (integrated) policies. Sopimuksessa kirjoitetaan auki edellä viitattu kansainvälisen oikeuden määrittele- mä valtionvastuukysymys, kun siinä todetaan sopimusosapuolen velvoite huolehtia siitä, että valtion puolesta toimivat toimijat eivät syyllisty naisiin kohdistuviin väki- vallantekoihin ja osapuolen huolellisuusvelvoitteeseen (due diligence) perustuva vas- tuu suojella ihmisiä valtiosta riippumattomien toimijoiden väkivallanteoilta (ks. artik- la 5; laajemmin artiklasta jäljempänä). 22 Istanbulin sopimus edellyttää sopimusosapuolten vahvistavan toimia sopimuksen määrittelemään väkivaltaan puuttumiseksi painottaen väkivallan ennaltaehkäisyn merkitystä. Sopimus sisältää nimenomaisia velvoitteita osoittaa resursseja sopimuk- sen kattaman väkivallan vastaisiin toimiin. Sopimus korostaa laaja-alaisen ja tehok- kaan viranomaisyhteistyön merkitystä sopimusvelvoitteiden täytäntöön panemiseksi sekä aktiivista yhteistyötä ei-viranomaistahojen, erityisesti kansalaisjärjestöjen (ml. naisjärjestöt) kanssa. 3.2 SOPIMUKSEN SISÄLTÖ Istanbulin sopimuksen merkittävyyden ja sisällöllisen ainutlaatuisuuden vuoksi sopi- muksen sisältöä on syytä avata sopimuksen ja sopimukseen perustuvien sopimusval- tion velvoitteiden konkretisoimiseksi ja ymmärtämiseksi. Seuraavassa avataan erityi- sesti sopimuksen alkupuolen elementtejä, jotka asemoivat Istanbulin sopimuksen kansainvälisen oikeuden normatiiviseen kenttään ja täsmentävät sopimuksen tavoit- teet ja sopimusosapuolten yleiset velvoitteet. Istanbulin sopimuksen johdanto-osa (preamble) ankkuroi sopimuksen kansain- väliseen ihmisoikeuskehitykseen mainiten nimenomaisesti lukuisia ihmisoikeus- asiakirjoja, joiden sisältämien oikeuksien turvaamiseen sopimuksen kattaman väki- vallan vastustaminen liittyy. Sopimuksen selitysasiakirjassa todetaan sopimus- neuvotteluissa kiinnitetyn huomiota erityisesti EN:n piirissä hyväksyttyihin kansain- välisiin sopimuksiin ja lukuisiin muihinkin asiakirjoihin, ml. EN:n parlamentaarisen yleiskokouksen ja ministerikomitean linjauksiin (kappaleet 23–24). Sopimuksen johdanto-osan lopussa todetaan sopimuksen keskeinen tavoite: luoda naisiin kohdistuvasta väkivallasta ja perheväkivallasta vapaa Eurooppa. Tavoitteen saavuttaminen liitetään kiinteästi naisten syrjintään puuttumiseen ja naisten ja miesten tasa-arvon toteuttamiseen. Johdanto-osa linkittää naisiin kohdistuvan väkivallan laa- joihin yhteiskunnallisiin ja historiallisiin tilanteisiin, kun siinä todetaan naisiin koh- distuvan väkivallan rakenteellinen luonne ja liittyminen historiallisesti epätasa- arvoisiin naisten ja miesten valtasuhteisiin (ks. myös selitysasiakirja, kappale 25). Sopimuksen selitysasiakirja heijastaa CEDAW-komitean linjauksia CEDAW- sopimuksen tulkinnasta kun siinä todetaan, että naisiin kohdistuva väkivalta loukkaa vakavasti ja estää naisia nauttimasta ihmisoikeuksista, erityisesti perustavanlaatuisista oikeuksista elämään, turvallisuuteen, vapauteen, ihmisarvoon (dignity) sekä fyysiseen ja henkiseen koskemattomuuteen (integriteettiin). Sopimuksen johdanto-osassa notee- rataan lasten joutuminen perheväkivallan uhreiksi, myös perheväkivallan todistajina. Selitysasiakirjassa täsmennetään, että lapsia käsitellään perheväkivallan uhreina sil- loin kun he ovat väkivallan kohteina mutta myös tilanteissa joissa he todistavat väki- valtaa. Sopimuksen johdanto-osaa koskevissa selitysasiakirjan huomioissa todetaan Istanbulin sopimuksen edellyttämien toimenpiteiden yhteydet EIT:n kasvavaan rat- kaisukäytäntöön, jossa määritellään valtioiden velvoitteita puuttua naisiin kohdistu- vaan väkivaltaan. Selitysasiakirjan mukaan Istanbulin sopimuksen neuvottelijat kiin- nittivät huomiota ko. käytäntöön määritellessään Istanbulin sopimuksen edellyttämiä positiivisia velvoitteita puuttua sopimuksen kattamaan väkivaltaan. (Selitysasiakirjan osalta ks. kappaleet 26, 27 ja 29) 23 I luku (artiklat 1–6): tavoitteet, määritelmät, tasa-arvo ja yhdenvertaisuus, yleiset velvoitteet: Sopimuksen I luku on erityisen tärkeä, koska kansainvälisen sopimuksen alkuun sisäl- lytetyt yleiset määräykset määrittelevät koko sopimusta. Sopimuksen tavoitteita kos- kevassa artiklassa 1 korostetaan naisten suojelemista kaikilta väkivallan muodoilta, naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisyä ja poistamista sekä väki- vallantekijöiden syytteeseen saattamista (artikla 1.1.a). Seuraavassa kohdassa tavoit- teeseen liitetään naisten syrjinnän poistaminen sekä naisten ja miesten tosiasiallisen tasa-arvon edistäminen (artikla 1.1.b). Seuraavassa kohdassa korostetaan uhrien aut- tamista (artikla 1.1.c). Artiklan 1 muissa kohdissa painotetaan kansainvälistä yhteis- työtä sekä yhteistyötä järjestöjen ja lainvalvontaviranomaisten kanssa (artikla 1.1.d- e). Lopuksi viitataan sopimusosapuolten täytäntöönpanovelvoitteiden valvontaa var- ten perustettavaan kansainväliseen seurantajärjestelmään (artikla 1.2). Sopimuksen selitysasiakirjassa todetaan, että sopimusneuvottelijat halusivat erityisesti korostaa naisiin kohdistuvan väkivallan yhteyksiä syrjintä- ja tasa-arvokysymyksiin. Selitys- asiakirjassa viitataan kokonaisvaltaiseen lähestymistapaan uhrien auttamisessa ja uhrien auttamisen perustumiseen ihmisoikeusperustaiseen lähestymistapaan (a hu- man-rights based approach). (Kappaleet 31–32) Artikla 2 määrittelee sopimuksen soveltamisalan todeten sopimusta sovellettavan kaikkiin naisiin kohdistuvan väkivallan muotoihin, ml. perheväkivaltaan, joka kohdis- tuu suhteellisesti useammin naisiin (artikla 2.1). Sopimusosapuolia kehotetaan sovel- tamaan sopimusta kaikkiin perheväkivallan uhreihin, mutta pannessaan täytäntöön sopimusmääräyksiä osapuolten on kiinnitettävä erityistä huomiota naisiin sukupuo- leen perustuvan väkivallan uhreina (artikla 2.2). Artiklassa 2.3 todetaan, että sopi- musta sovelletaan sekä rauhan että aseellisten konfliktien aikana 24 . Artikla 3 sisältää sopimuksen soveltamiselle tärkeät määritelmät mm. naisiin koh- distuvasta väkivallasta, perheväkivallasta, sukupuolesta, sukupuoleen perustuvasta naisiin kohdistuvasta väkivallasta ja uhrista. ”Naisiin kohdistuva väkivalta” määritel- lään naisiin kohdistuvana ihmisoikeuksien loukkaamisena ja syrjinnän muotona käsit- täen kaikki sellaiset sukupuoleen perustuvat väkivallanteot, jotka aiheuttavat naisille ruumiillista, seksuaalista, henkistä tai taloudellista haittaa tai kärsimystä. Väkivallan- tekoihin kuuluvat teoilla uhkaaminen, pakottaminen tai mielivaltainen vapaudenriisto joko julkisessa tai yksityiselämässä (artikla 3.a). ”Sukupuoleen perustuva naisiin koh- distuva väkivalta” tarkoittaa väkivaltaa, joka kohdistetaan naiseen hänen naiseutensa vuoksi tai joka kohdistuu suhteellisesti useimmin naisiin (artikla 3.d). Artiklan lopus- sa todetaan sopimuksessa käytetyn ”naiset”-termin tarkoittavan myös alle 18- vuotiaita tyttöjä. Selitysasiakirjassa huomautetaan, että perheväkivallan määritelmä on sukupuolineutraali koskien eri sukupuolta edustavia uhreja ja tekijöitä. Selitys- asiakirjassa tehdään myös tärkeä huomio sukupolvien välisestä perheväkivallasta (inter-generational domestic violence), joka kattaa väkivallan mm. ikääntyneitä koh- taan. (Kappaleet 41–42) Artikla 4 viittaa perusoikeuksiin, tasa-arvoon ja syrjinnän kieltoon. Sopimus- osapuolet sitoutuvat toteuttamaan tarvittavat lainsäädäntö- ja muut toimet edistääk- seen ja suojellakseen jokaisen, erityisesti naisten, oikeutta elää vapaana väkivallasta 24 Selitysasiakirjassa todetaan ko. sopimusmääräyksen täydentävän kansainvälisen humanitaa- risen oikeuden ja pysyvän kansainvälisen rikostuomioistuimen perussäännön velvoitteita, jotka määrittelevät yksilöiden rikosvastuuta kansainvälisen oikeuden vakavista loukkauksista, ml. seksuaaliseen väkivaltaan liittyvistä rikoksista. Ks. kappale 38. Ks. myös huomiot pysy- västä kansainvälisestä rikostuomioistuimesta edellä. 24 sekä julkisessa että yksityiselämässä (artikla 4.1). Artikla 4.2 koskee naisten syrjintää ja edellyttää, että osapuolet tuomitsevat kaikki naisten syrjinnän muodot ja toteuttavat viipymättä tarvittavat lainsäädäntö- ja muut toimet ehkäistäkseen syrjintää, erityisesti sisällyttämällä kansalliseen perustuslakiinsa ja muuhun asianomaiseen lainsäädäntöön naisten ja miesten välisten tasa-arvon periaatteen ja varmistamalla tämän periaatteen toteutumisen käytännössä sekä kieltämällä naisten syrjinnän, tarvittaessa myös seu- raamusten avulla. Selitysasiakirjassa viitataan EIT:n tuomioon tapauksessa Opuz v. Turkki ja huomautetaan, että oikeus elää vapaana väkivallasta liittyy sopimusosapuo- len velvoitteeseen turvata naisten ja miesten tasa-arvoinen mahdollisuus nauttia kai- kista kansainvälisissä ihmisoikeusasiakirjoissa turvatuista kansalais- ja poliittisista oikeuksista sekä taloudellisista, sosiaalisista ja sivistyksellisistä oikeuksista. Selitys- asiakirjassa myös huomautetaan, että naisten ja miesten tasa-arvon toteuttamiseksi pelkät lainsäädännön määräykset eivät yleensä ole riittäviä, vaan tarvitaan myös käy- tännön toimia periaatteen toteuttamiseksi käytännössä. (Kappaleet 49–51) Artiklan 4.2 sisältämä naisten syrjinnän kielto sisältää laajan syrjintäkiellon, joka koskee naisten syrjinnän tuomitsemista ja siihen puuttumista laajasti, myös Istanbulin sopimuksen soveltamisalan ulkopuolella. Artiklaan 4.3 on myös kirjattu syrjintä- kielto, mutta sen soveltamisala rajoittuu Istanbulin sopimuksen soveltamisalaan. (Ks. myös selitysasiakirja, kappale 54.) Artiklan 4.3 mukaan sopimusosapuolet varmista- vat sopimusmääräysten täytäntöönpanon, erityisesti toimet uhrien oikeuksien suoje- lemiseksi, syrjimättä ketään esimerkiksi biologisen tai sosiaalisen sukupuolen, rodun, ihonvärin, kielen, uskonnon, poliittisen tai muun mielipiteen, kansallisen tai yhteis- kunnallisen alkuperän, kansalliseen vähemmistöön kuulumisen, varallisuuden, synty- perän, seksuaalisen suuntautumisen, sukupuoli-identiteetin, iän, terveydentilan, vam- man, siviilisäädyn, maahanmuuttajataustan, pakolaisaseman tai muun aseman perus- teella. Selitysasiakirjassa todetaan, että artiklan 4.3 syrjintämääritelmä vastaa Euroo- pan ihmisoikeussopimuksen (EIS) artiklaan 14 sisällytettyä syrjintämääritelmää, ja kiellettyjen syrjintäperusteiden listaus perustuu ko. artiklaan, EIS:n lisäpöytäkirjaan 12 ja EIT:n ratkaisukäytäntöön. EIT:n ratkaisukäytännön valossa Istanbulin sopimuk- sen neuvottelijoiden todetaan halunneen lisätä Istanbulin sopimukseen nimenomaisia syrjintäperusteita, jotka ovat erityisen tärkeitä sopimuksen soveltamisalalle: sukupuoli (gender), seksuaalinen suuntautuminen, sukupuoli-identiteetti, ikä, terveydentila, vamma, siviilisääty, maahanmuuttajatausta ja pakolaisasema. Luettelosta haluttiin myös tehdä avoin lisäämällä loppuun huomio ”tai muun aseman perusteella”, mikä mahdollistaa myös muiden kuin nimenomaisesti listattujen syrjintäperusteiden huo- mioon ottamisen. (Kappaleet 52–53) Artiklassa 4.4 on tärkeä ihmisoikeuksien toteuttamiseen liittyvä huomio erityis- toimista. Sopimuskohdan mukaan erityistoimet, jotka ovat tarpeen sukupuoleen pe- rustuvan väkivallan ehkäisemiseksi ja naisten suojelemiseksi väkivallalta eivät ole syrjintää. Tällaisten erityistoimien kohdistaminen vain naisiin ei siten ole miehiä syr- jivää. Selitysasiakirjassa todetaan ko. sopimuskohdan perustuvan CEDAW- sopimuksen artiklaan 4 25 ja olevan linjassa EIS:n syrjintäartiklan ja sitä koskevan 25 CEDAW-sopimuksen artikla 4 kuuluu seuraavasti: ”1. Sopimusvaltioiden hyväksymiä väliaikaisia erityistoimia tosiasiallisen tasa-arvon toteutu- misen jouduttamiseksi ei katsota syrjinnäksi tämän yleissopimuksen tarkoittamassa mielessä, mutta ne eivät missään tapauksessa saa johtaa eriarvoisten tai erillisten normien ylläpitämi- seen; näistä toimenpiteistä tulee luopua, kun yhtäläisten mahdollisuuksien ja tasa-arvoisen kohtelun päämäärät on saavutettu. 2. Syrjinnäksi ei katsota sopimusvaltioiden hyväksymiä äitiyssuojaa koskevia erityistoimia, joihin kuuluvat myös tämän yleissopimuksen mukaiset toimet.” 25 EIT:n ratkaisukäytännön kanssa 26 . Kun naiset kokevat sukupuoleen perustuvaa väki- valtaa, ml. perheväkivaltaa, selvästi miehiä enemmän, on olemassa hyväksyttäviä perusteita käyttää resursseja ja ryhtyä erityistoimiin vain naisuhrien eduksi. (Kappale 55) Artiklassa 5 kirjoitetaan auki kansainväliseen oikeuteen liittyvän valtionvastuun keskeiset ulottuvuudet. Artiklassa 5.1 alleviivataan valtion velvoitteita tilanteissa, joissa väkivallantekojen tekijöillä on linkki valtioon. Sopimusmääräys velvoittaa val- tiota pidättymään osallistumasta naisiin kohdistuviin väkivallantekoihin ja varmista- van, että valtion viranomaiset, viranhaltijat, edustajat, laitokset ja muut valtion puo- lesta toimivat toimijat noudattavat tätä velvoitetta. Artikla 5.2 koskee valtion vastuuta puuttua valtiosta riippumattomien toimijoiden väkivallantekoihin. Sopimusmääräys sisältää valtion huolellisuusvelvoitteen (due diligence) ja velvoittaa valtion ryhtyvän tarvittaviin lainsäädäntö- ja muihin toimiin valtiosta riippumattomien toimijoiden sopimuksen soveltamisalaan liittyvien väkivallantekojen ehkäisemiseksi, tutkimisek- si, rankaisemiseksi ja hyvittämiseksi. Sopimuksen selitysasiakirjassa muistutetaan, että kansainvälisen oikeuden ihmis- oikeusvelvoitteet sisältävät valtioiden negatiivisia ja positiivisia velvoitteita. Negatii- viset velvoitteet liittyvät ihmisoikeuksien kunnioittamiseen ja pidättymiseen ihmisoi- keuksia loukkaavista teoista. Valtion positiiviset velvoitteet edellyttävät valtiolta ak- tiivisia toimia suojata ihmisoikeuksia ja turvata ihmisoikeuksien toteutuminen valtion toimin. Positiivisiin velvoitteisiin kuuluu valtion huolellisuusvelvoite turvata ihmisoi- keuksia myös yksityisten toimijoiden (ml. yksityishenkilöt) välisissä suhteissa. Seli- tysasiakirjassa viitataan useisiin kansainvälisiin asiakirjoihin ja ihmisoikeuksien täy- täntöönpanoa kansainvälisesti valvovien asiantuntijaelinten huomioihin, joissa on nostettu nimenomaisesti esiin valtion huolellisuusvelvoite naisiin kohdistuvan väki- vallan kysymyksissä. Selitysasiakirjan mukaan Istanbulin sopimuksen neuvottelijat halusivat kirjata tämän kansainvälisen oikeuden velvoitteen sopimukseen. Selitys- asiakirjassa todetaan, että kyseessä ei ole lopputulokseen liittyvä velvoite (obligation of result) vaan keinoihin (toimenpiteisiin) liittyvä velvoite (obligation of means), joka edellyttää valtion ryhtyvän sellaisiin kansallisiin toimiin sopimuksen kattamaan väki- valtaan puuttumiseksi, joilla mahdollistetaan viranomaistoimet estää ja tutkia väkival- lantekoja sekä rangaista ja tarjota hyvitystä väkivallanteoista. 27 Hyvityksen (reparati- on) osalta todetaan kansainvälisen oikeuden mahdollistavan erilaisia muotoja tilan- 26 Selitysasiakirjassa viitataan erityistoimia koskevaan keskeiseen EIT:n ratkaisuun ta- pauksessa Abdulaziz, Cabales and Balkandali v. the United Kingdom, jossa EIT on todennut ”a difference in treatment is discriminatory if it has no objective and reasonable justification, that is, if it does not pursue a legitimate aim or if there is not a reasonable relationship of pro- portionality between the means employed and the aim sought to be realised”. 27 Selitysasiakirjassa (kappale 59) todetaan seuraavasti: “Parties are required to organise their response to all forms of violence covered by the scope of this Convention in a way that allows relevant authorities to diligently prevent, investigate, punish and provide reparation for such acts of violence. Failure to do so incurs state responsibility for an act otherwise solely attribut- ed to a non-state actor. As such, violence against women perpetrated by non-state actors crosses the threshold of constituting a violation of human rights as referred to in Article 2 insofar as Parties have the obligation to take legislative and other measures necessary to exer- cise due diligence to prevent, investigate, punish and provide reparations for acts of violence covered by the scope of this Convention, as well as to provide protection to the victims, and that failure to do so violates and impairs or nullifies the enjoyment of their human rights and fundamental freedoms.” 26 teen ennalleen palauttamisesta ja korvauksesta takuuseen väkivallan toistumisen es- tämiseen 28 . (Kappaleet 57–60) Sopimuksen I luvun viimeinen artikla, artikla 6, sisältää sukupuolen huomioon ot- tavat toimintaperiaatteet. Ko. sopimusmääräys velvoittaa sopimuksen hyväksynyttä osapuolta sisällyttämään sukupuolinäkökulman (gender perspective) sopimuksen määräysten täytäntöönpanoon ja niiden vaikutusten arviointiin. Lisäksi osapuoli on velvoittautunut edistämään ja tehokkaasti toteuttamaan naisten ja miesten välistä tasa- arvoa sekä naisten vaikutusvallan 29 vahvistamista edistäviä toimintaperiaatteita. So- pimuksen selitysasiakirjassa muistutetaan, että koska artikla on sisällytetty yleisiä velvoitteita koskevaan sopimuksen I lukuun, artikla tulee ottaa huomioon sovelletta- essa kaikkia sopimusmääräyksiä. Artiklan sisältämä velvoite on kaksiosainen: se vel- voittaa sopimusosapuolta toteuttamaan sukupuolivaikutusten arvioinnin (gender im- pact assessment) sekä sopimuksen täytäntöönpanotoimien suunnittelu- että niiden toteuttamisvaiheessa. Toiseksi artikla velvoittaa sopimusosapuolta edistämään ja pa- nemaan täytäntöön poliittisia linjauksia, jotka tähtäävät naisten ja miesten tasa-arvon toteuttamiseen ja naisten vaikutusvallan vahvistamiseen. Tämä velvoite täydentää sopimuksen artiklaan 4.2 sisällytettyä naisten syrjinnän kieltoa. Sopimusvelvoite osal- taan sitoo yhteen naisiin kohdistuvan väkivallan estämiseen liittyvät toimet sopimuk- sen artiklaan 1 kirjattujen naisten ja miesten tasa-arvon edistämisen ja naisten voi- maannuttamisen 30 kanssa. (Kappaleet 61–62) II luku (artiklat 7-11): yhtenäiset toimintaperiaatteet ja tietojen kokoaminen Sopimuksen II luku koskee tärkeitä yleisempiä linjauksia täydentäen sopimuksen sisältämää 3 p:n lähtökohtaa (prevention, protection & prosecution) neljännellä p:llä − (integrated) policies (ks. selitysasiakirja, kappale 63). Artikla 7 käsittelee laaja-alaisia ja yhteen sovitettuja toimintaperiaatteita. Sopi- musmääräys velvoittaa sopimusosapuolen toteuttavan tarvittavat lainsäädäntö- ja muut toimet ottaakseen käyttöön ja pannakseen täytäntöön tehokkaita, laaja-alaisia ja yhteen sovitettuja kansallisia toimintaperiaatteita, jotka käsittävät kaikki asianmukai- set toimet kaikkien sopimuksen soveltamisalaan kuuluvien väkivallan muotojen eh- käisemiseksi ja torjumiseksi sekä naisiin kohdistuvan väkivallan käsittelemiseksi kokonaisvaltaisesti (artikla 7.1). Sopimusosapuoli on sitoutunut varmistamaan, että toimintaperiaatteissa uhrin oikeudet asetetaan etusijalle kaikissa toimissa. Lisäksi periaatteet tulee panna täytäntöön tehokkaalla yhteistyöllä kaikkien asianomaisten viranomaisten, laitosten ja järjestöjen kanssa (artikla 7.2). Toteutettaviin toimiin sisäl- lytetään tarvittaessa kaikki asianosaiset toimijat, kuten valtion virastot, kansalliset, alueelliset ja paikalliset edustuselimet ja viranomaiset, kansalliset ihmisoikeusinsti- tuutiot ja kansalaisyhteiskunnan järjestöt (artikla 7.3). Selitysasiakirjassa huomaute- taan, ettei artiklan yhteistyötaholistaus ole tyhjentävä, ja että yhteistyöhön tulisi kyt- keä erityisesti naisjärjestöt, maahanmuuttajajärjestöt ja uskonnolliset instituutiot. Li- säksi todetaan sopimusmääräyksen tavoitteena olevan kokonaisvaltaisen toiminnan 28 Selitysasiakirja (kappale 60) viittaa erilaisiin kansainvälisen oikeuden tuntemiin hyvitysta- poihin. Korvauksen (compensation) osalta huomautetaan, että sen on täytettävä sopimuksen artiklassa 30 mainitut edellytykset. 29 ”Empowerment” on käännetty sopimuksen ko. kohdan suomennokses