Oikeusrekisterikeskuksen (ORK) toiminnan tehokkuuden ja organisaation arviointi Oikeusministeriön julkaisuja Justitieministeriets publikationer 2019:49Toiminta ja hallinto Verksamhet och förvaltning Oikeusministeriön julkaisuja, Toiminta ja hallinto 2019:49 Oikeusrekisterikeskuksen (ORK) toiminnan tehokkuuden ja organisaation arviointi Jussi Kleemola, Jukka Honkavaara, Jukka Kallio, Janne Sonkamo Oikeusministeriö Helsinki 2019 Oikeusministeriö ISBN PDF: 978-952-259-794-6 Helsinki 2019 Kuvailulehti Julkaisija Oikeusministeriö 18.12.2019 Tekijät Jussi Kleemola, Jukka Honkavaara, Jukka Kallio, Janne Sonkamo Julkaisun nimi Oikeusrekisterikeskuksen (ORK) toiminnan tehokkuuden ja organisaation arviointi Julkaisusarjan nimi ja numero Oikeusministeriön julkaisuja, Toiminta ja hallinto 2019:49 Diaari/hankenumero VN/13779/2019 Teema Toiminta ja hallinto ISBN PDF 978-952-259-794-6 ISSN PDF 2490-208X ISBN PDF http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-259-794-6 Sivumäärä 60 Kieli suomi Asiasanat hallinto, organisaatio, Oikeusrekisterikeskus Tiivistelmä Arvioinnin kohteena ovat Oikeusrekisterikeskuksen (ORK) Tietojärjestelmäpalveluiden, Kansalais- ja viranomaispalveluiden sekä Toiminnan johtamisen tukipalveluiden ohjaus- ja johtamisjärjestelmä, organisaatiorakenne ja hallinto sekä palveluiden tuottamisen prosessit ja sidosryhmäyhteydet. Monilla mittareilla mitattuna ORK:n toiminta on kehittynyt hyvään suuntaan ja sen ohjaus- ja johtamisjärjestelmät sekä organisaatiorakenne toimivat pääasiassa hyvin ja palvelevat toimintaa. ORK:n toimialat ovat erilaisia, mutta tämä ei varsinaisesti vaikeuta johtamista. Tulosohjaus toimii hyvin, mutta jatkossa täytäntöönpanon ohjaukseen tarvitaan substanssitukea ministeriöltä ja paremmin toimivia tulostavoitteita. Toimialojen erilainen rahoituspohja tuo haasteita, koska Tietojärjestelmäpalvelut saa rahoituksensa tilaajavirastoilta hankerahoituksen kautta. On suositeltavaa, että hallinnonalan ei-hankekohtaisiin ICT-tehtäviin on rahoitusta, joka edistää hallinnonalan yhteisen arkkitehtuurin, -palveluiden ja muiden ICT-ratkaisujen toteuttamista. ORK:n merkittävin tuottavuuspotentiaali syntyy vaikutuksista koko hallinnonalan tuottavuuteen. Suurin tuottavuuspotentiaali on hallinnonalan digitalisaatiokehityksen edistämisessä. Potentiaalinen kehityskohde on myös hallinnonalan keskitetyn tiedonhallinnan ja sähköisen arkistoinnin luominen ja näiden vastuun keskittäminen ORK:lle. Sähköisellä arkistoinnilla arvioidaan alustavasti säästettävän mahdollisesti jopa 90 henkilötyövuotta nykyiseen hajautettuun malliin verrattuna. Tämä edellyttää kuitenkin jatkoselvitystä Kustantaja Oikeusministeriö Julkaisun myynti/jakaja Sähköinen versio: julkaisut.valtioneuvosto.fi Julkaisumyynti: vnjulkaisumyynti.fi http://urn.fi/URN:ISBN http://julkaisut.valtioneuvosto.fi/ https://vnjulkaisumyynti.fi/ Presentationsblad Utgivare Justitieministeriet 18.12.2019 Författare Jussi Kleemola, Jukka Honkavaara, Jukka Kallio, Janne Sonkamo Publikationens titel Utvärdering av Rättsregistercentralens effektivitet och organisation Publikationsseriens namn och nummer Justitieministeriets publikationer, Verksamhet och förvaltning 2019:49 Diarie- /projektnummer VN/13779/2019 Tema Verksamhet och förvaltning ISBN PDF 978-952-259-794-6 ISSN PDF 2490-208X URN-adress http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-259-794-6 Sidantal 60 Språk finska Nyckelord förvaltning, organisation, Rättsregistercentralen Referat Föremål för utvärderingen var Rättsregistercentralens system för styrning och ledning av informationssystemtjänsterna, medborgar- och myndighetstjänsterna och av stödtjänsterna för ledningen av verksamheten samt organisationsstrukturen, förvaltningen, processerna för produktion av tjänster och kontakterna med intressentgrupper. Med många mått mätt har verksamheten vid Rättsregistercentralen utvecklats i en positiv riktning och dess styrnings- och ledningssystem samt organisationsstruktur fungerar i huvudsak bra och betjänar verksamheten. Centralens har flera olika verksamhetsområden, men detta försvårar i själva verket inte ledningen. Resultatstyrningen fungerar bra, men i fortsättningen behöver man få substansstöd från ministeriet och se över de resultatmål som styr genomförandet. Sektorernas olika finansieringsbas medför utmaningar, eftersom informationssystemtjänsterna får sin finansiering från beställarämbetsverk i form av projektfinansiering. Det rekommenderas att finansieringen för icke projektspecifika IKT-uppgifter inom förvaltningsområdet ska främja genomförandet av förvaltningsområdets gemensamma IKT-arkitektur och IKT-tjänster samt andra IKT-lösningar. Rättsregistercentralens viktigaste produktivitetspotential ligger i att effekterna på produktiviteten ska gälla hela förvaltningsområdet. Den största produktivitetspotentialen finns i främjandet av digitaliseringen inom förvaltningsområdet. Ett annat potentiellt utvecklingsobjekt är att centralisera informationshanteringen och den elektroniska arkiveringen inom förvaltningsområdet och koncentrera ansvaret för dessa till Rättsregistercentralen. Den elektroniska arkiveringen beräknas preliminärt spara till och med 90 årsverken jämfört med den nuvarande splittrade modellen. Detta behöver dock utredas ytterligare. Förläggare Justitieministeriet Beställningar/ distribution Elektronisk version: julkaisut.valtioneuvosto.fi Beställningar: vnjulkaisumyynti.fi http://urn.fi/URN:ISBN http://julkaisut.valtioneuvosto.fi/ https://vnjulkaisumyynti.fi/ ESIPUHE Oikeusministeriön tavoitteena on toteuttaa määräajoin ulkopuolinen arviointi virastoissa, joita ministeriö tulosohjaa. Arvioinnit pyritään ajoittamaan sellaisiin ajankohtiin, että arvioinnin tulok- sia voidaan hyödyntää hallinnonalan ja viraston rakenteellisessa ja toiminnallisessa kehittämi- sessä, tulosohjauksessa ja johtamisessa. Arvioinnit tuottavat tietoa siis sekä ministeriölle että virastoille itselleen. Yhtenä edellytyksenä on, että merkittävistä uudistuksista on kulunut toimin- nan vakiintumisen vaatima riittävä aika. Tällä kertaa arviointi kohdistui Oikeusrekisterikeskukseen (ORK) ja se toteutettiin osana valtio- varainministeriön eri hallinnonalojen tuottavuus- ja digitalisaatiopotentiaalianalyyseja. ORK:n organisaatiota uudistettiin laajemmin maaliskuussa 2017, joten ajankohta uuden organisaation arviointiin oli sopiva. Hallinnonalalla on viime vuosina ollut paljon laajoja rakenneuudistuksia ja eräitä uudistuksia on vielä tulossa. Uusien rakenteiden vuoksi on tärkeää, että hallinnonalan tietohallinnon ja tiedonhallinnan roolit ja vastuut ovat selvät ja palveluita tuotetaan tehokkaasti. Hallinnonalan tuottavuuden kehittämisessä ja palvelujen ja prosessien laadun parantamisessa on digitalisaatiolla ja uusien teknologioiden soveltamisella keskeinen rooli. Tässä kehityksessä ORK:n edellytyksillä tukea hallinnonalan uudistumista tarkoituksenmukaisilla IT-palveluilla on iso merkitys. ORK:n perustehtäviin kuuluva sakkojen ja saamisten täytäntöönpano on oleelli- nen osa rikosprosessiketjua ja sen toimivuus ja tehokkuus omalta osaltaan luo luottamusta ri- kosvastuun oikeudenmukaiseen toteutumiseen. ORK toimii eräiden keskeisten oikeusministe- riön hallinnonalan rekisterien rekisterinpitäjänä. Näiden rekisterien kattava hyödyntäminen tuo vaikuttavuutta koko yhteiskuntaan. Oikeusministeriö kiittää arvioinnista valtiovarainministeriötä, työn tehneitä konsultteja sekä ORK:n ja hallinnonalan muiden virastojen henkilöitä haastatteluihin ja työpajoihin osallistumi- sesta. Helsinki, marraskuu 2019 Tapio Laamanen Tarmo Maunu Osastopäällikkö Tietohallintojohtaja Hallinto- ja ohjausosasto Oikeusministeriö Oikeusministeriö Sisältö 1 ARVIOINTIHANKKEEN TAUSTA, LÄHTÖKOHDAT JA TOTEUTUS ................................................................................................... 8 1.1 Arvioinnin lähtökohdat ja tavoitteet ................................................................................ 8 1.2 Arviointikysymykset ..................................................................................................... 10 2 HAVAINTOJA ORK:N TOIMINNASTA ...................................................... 12 2.1 Ohjaus- ja johtamisjärjestelmä .................................................................................... 13 2.2 Organisaatiorakenne .................................................................................................. 17 2.3 Tukipalvelut ja -prosessit ............................................................................................. 19 2.4 Palvelut asiakkaille ..................................................................................................... 21 2.5 Sidosryhmäyhteistyö (verkostoituminen) .................................................................... 25 2.6 Osaaminen ja resursointi............................................................................................. 26 2.7 Kansainvälinen yhteistyö ............................................................................................ 27 3 TUOTTAVUUSPOTENTIAALI – ORK JULKISEN HALLINNON TUOTTAVUUDEN EDISTÄJÄNÄ .............................................................. 29 3.1 ORK:n oman toiminnan tehokkuuden kehittäminen digitalisaation avulla ................... 29 3.1.1 Tunnistettuja kehityskohteita ..................................................................... 30 3.1.2 Oman toiminnan tuottavuuspotentiaali ...................................................... 31 3.2 ORK:n uudet palvelut .................................................................................................. 33 3.2.1 Tiedonhallintatehtävien ja sähköisen arkistoinnin keskittäminen ............... 33 3.2.2 ORK:n roolin laajentaminen sakon muuntorangaistuksessa ..................... 36 3.2.3 Hallinnonalan digitoimisto – organisointi ja johtaminen ............................. 37 3.2.4 Operatiivisen Valtori-yhteistyön kokonaisvaltainen toteuttaminen ............................................................................................. 38 3.3 Hallinnonalan digitalisaation edistäminen ................................................................... 40 3.3.1 Hallintoalan tietohallintomalli tavoitetilassa ............................................... 40 3.3.2 Hallinnonalan digitalisaation edistämisen tuottavuuspotentiaali ................ 44 4 KOKOAVA ARVIO ..................................................................................... 49 4.1 Yleisarvio ..................................................................................................................... 49 4.2 ORK:n onnistuminen roolissaan hallinnonalan ICT-palvelujen tuottajana ................... 50 4.3 ORK:n onnistuminen kansalais- ja viranomaispalvelujen tuottajana ........................... 51 4.4 Johtopäätökset tuottavuuspotentiaalista ..................................................................... 53 5 TOIMENPIDESUOSITUKSET .................................................................... 55 5.1 Ohjaus ......................................................................................................................... 55 5.2 Organisaatiorakenteen kehittäminen ........................................................................... 55 5.3 Hanketoiminnan kehittäminen ..................................................................................... 56 5.4 Uudet palvelut ............................................................................................................. 56 6 LIITTEET .................................................................................................... 57 6.1 Arvioinnin aineisto ja tiedonkeruu ................................................................................ 57 Lähteet ................................................................................................................. 59 Muita lähteitä ....................................................................................................... 60 OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 8 1 ARVIOINTIHANKKEEN TAUSTA, LÄHTÖKOHDAT JA TOTEUTUS 1.1 Arvioinnin lähtökohdat ja tavoitteet Hallitus päätti julkisen talouden suunnitelman 2019–2022 yhteydessä valtion toimin- nan digitalisaatiolle ja tuottavuuden kehittämiselle asetettavasta tuottavuustavoit- teesta. Valtion toiminnan digitalisaation ja aidon tuottavuuden kehittymisen tueksi ja varmistamiseksi toteutetaan vuoden 2021 alkuun mennessä kaikki hallinnonalat, nii- den tehtävät ja organisaatiot kattavat tuottavuus- ja digitalisaatiopotentiaalianalyysit. Tavoitteena on löytää kehittämiskohteita, joissa olisi etenkin digitalisaation luomia mahdollisuuksia hyödyntäen saavutettavissa vähintään 10 %:n vuosittainen säästö sekä 20–40 % kokonaishyödyn kasvu yhteiskunnalle vuoteen 2029 mennessä. Tämä arviointi on osa valtiovarainministeriön eri hallinnonalojen tuottavuus- ja digitali- saatiopotentiaalianalyyseja ja se toteutettiin oikeusministeriössä VM:n kilpailuttamalla johtamis- ja kehittämispalvelujen konsulttituella. Tuottavuusanalyysi toteutettiin 10.6.2019–16.10.2019 välisenä aikana. Loppuraportti toimitettiin 25.11.2019 men- nessä. Arvioinnissa tuotettiin toimeksiannon mukaisesti Oikeusrekisterikeskuksen (jat- kossa ORK) tuottavuuspotentiaalianalyysi ja suositukset kehittämistoimenpiteistä vai- kutusarviointeineen. Toteutuksen tueksi oli nimetty valtiovarainministeriön, oikeusmi- nisteriön ja ORK:n edustajista koostuva ohjausryhmä. Arvioinnin kohteena ovat ORK:n Tietojärjestelmäpalveluiden, Kansalais- ja viran- omaispalveluiden sekä Toiminnan johtamisen tukipalveluiden ohjaus- ja johtamisjär- jestelmä, organisaatiorakenne ja hallinto sekä palveluiden tuottamisen prosessit ja si- dosryhmäyhteydet. Toimeksiannon ulkopuolelle rajataan oikeusministeriön (jatkossa OM) hallinnonalan ICT-tuottavuushankkeet, koska hankkeiden jatkuva auditointi on käynnissä ulkopuolisen konsultin toimesta. OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 9 ORK:n arvioinnissa tuotettiin toimeksiannon mukaisesti tuottavuuspotentiaalianalyysi ja suositukset kehittämistoimenpiteistä vaikutusarviointeineen. Arviointihankkeesta vastasivat oikeusministeriössä tietohallintojohtaja Tarmo Maunu ja erityisasiantuntija Riitta Marttila. Arvioinnin keskeisiä sidosryhmiä ja kuultuja tahoja olivat ORK arvioinnin kohteena, tietohallintopalveluiden tilaajat ja asiakkaat (hallinnonalan sektorit, mm. keskusviras- tot), OM, Valtori, Väestörekisterikeskus (VRK) ja sekä muut sidosryhmät (esim. Valtio- konttori, Verohallinto, Poliisihallitus). Arvioinnin ohjausta ja seurantaa varten nimettiin valtiovarainministeriön (VM), OM:n ja ORK:n edustajista koostuva ohjausryhmä, jonka jäseniä olivat Tapio Laamanen (OM), Tarmo Maunu (OM), Riitta Marttila (OM), Sari Hosionaho (VM), Ritva-Liisa Raatikainen (ORK), sekä konsulteista Jukka Honkavaara ja Jussi Kleemola Broadscope Oy:stä. Hankkeen etenemisestä ja tuloksista raportoi- tiin myös valtiovarainministeriölle. Arvioinnissa olivat mukana seuraavat organisaatiot: ORK (arvioinnin kohteena), ORK:n tietohallintopalveluiden tilaajat ja asiakkaat (hallinnonalan sektorit, mm. kes- kusvirastot), OM, VM, Valtori, VRK (Digi- ja väestötietovirasto 1.1.2020 alkaen) sekä muita sidosryhmiä (mm. Patentti- ja rekisterihallitus (PRH) ja Poliisihallitus). Oikeusmi- nisteriön yhteyshenkilöinä toimivat tietohallintojohtaja Tarmo Maunu ja erityisasiantun- tija Riitta Marttila. Lukuohje: Tässä raportissa on kuvattu kaikki arvioinnissa esille tulleet keskeiset havainnot ja nii- den pohjalta tehdyt johtopäätökset. ORK:n toimintaan liittyen on laadittu viime vuosina eri näkökulmista useita selvityksiä ja arviointeja, joiden yhteydessä nykytila ja sen haasteet on varsin kattavasti kuvattu. Tässä arviointiraportissa on keskitytty ensisijai- sesti johtopäätösten ja suositusten kuvaamiseen. Nykytilaa on kuvattu vain siltä osin, kuin se on ollut välttämätöntä havaintojen, johtopäätösten ja kehityskohteiden taustoit- tamiseksi. Johtuen ORK:n roolista, hallinnonalan keskitettynä ICT-, täytäntöönpano- ja rekisterin- pito- ja tiedonhallintapalvelujen tarjoajana, merkittävin tuottavuuspotentiaali syntyy vaikutuksista koko hallinnonalan tuottavuuteen. Arvioinnissa on tunnistettu sekä suo- raan saavutettavissa olevia tuottavuushyötyjä että välillisemmin saavutettavissa olevia tuottavuushyötyjä, joista jälkimmäisten todentaminen tarkasti on käytännössä mahdo- tonta etenkin silloin kun ne kohdistuvat tulevaisuuden mahdollisuuksien rakentami- seen. Vastaavasti osa tuottavuuspotentiaalista on pystytty arvioimaan tarkemmin. OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 10 ORK:lla tulisi olla merkittävä rooli koko hallinnonalan digitalisaation edistämisessä sekä tietovarantojen ja uuden teknologian (tekoäly, robotiikka) hyödyntämisessä. Roolin onnistunut toteuttaminen mahdollistaisi hyvin merkittävien tuottavuushyötyjen saavuttamisen. Näiden hyötyjen tarkka arvottaminen on mahdotonta, mutta niiden osalta saa kuvaa muualla jo todennettujen kokemusten sekä eri tutkimuksissa arvioi- dun kehityksen kautta. Hyötyjen saavuttamiseksi tarvittava kehitys edellyttää toimia ORK:n ohella myös muilta hallinnonalan toimijoilta. Kappaleessa 5. on kuvattu laajasti tarvittavia toimia näiden hyötyjen saavuttamiseksi. 1.2 Arviointikysymykset Johtaminen • Ovatko nykyiset ohjaus- ja johtamisjärjestelmät ja organisaatiorakenne tarkoituksenmukaisimmat palveluiden tuottamiseen, kun otetaan huomi- oon hallinnonalan tulevaisuuden mittavat tarpeet digitalisaation edistä- miseen sekä tietovarantojen ja uuden teknologian (tekoäly, robotiikka) hyödyntämiseen? • Millainen vastuu ORK:lla tulisi olla hallinnonalan eri sektoreiden tietojär- jestelmähankkeiden budjeteista? Organisaatio • Miten organisaatiorakenne, johtaminen ja ohjausjärjestelmä tukevat ORK:n palvelutuotannon ja kansalais- ja viranomaispalveluiden sekä toi- minnan tukipalveluiden järjestämistä, oikeusministeriön tulostavoitteita ja tilaajasektoreiden asiakastarpeita ja toiminnan kehittämistä? Palvelut • Ovatko ORK:n palvelukokonaisuudet tarkoituksenmukaisia? • Miten hankinnat ja sopimukset ulkoisten toimittajien kanssa on toteu- tettu? Miten hankintoja voisi tehostaa? • Kuinka ORK:n tietojärjestelmäpalveluilla saadaan aikaan tuottavuushyö- tyjä hallinnonalan virastojen toiminnalle? • ORK:n kansalais- ja viranomaispalvelut toimii sakkojen ja muiden saa- misten täytäntöönpanijana myös muille hallinnonaloille. Onko tätä toi- mintaa mahdollista kehittää ja minkälaisia tuottavuushyötyjä tässä on mahdollista saavuttaa muissa viranomaisissa? OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 11 • Millaiset mahdollisuudet ORK:lla rekisterinpitäjänä on toimia tietopalve- luiden (raportit, massa-ajot jne.) tuottajana muille viranomaisille? Mitä lainsäädännön muutoksia se vaatisi? Entä voitaisiinko joitain rekisteritie- toja avata avoimeksi dataksi viranomaisten ja yritysten käyttöön? Prosessit • Ovatko toimintaprosessit sujuvia? • Miten ORK:n sisäinen yhteistyö ja tiedonkulku toimivat? • Miten hallinnolliset tukiprosessit on järjestetty ja voitaisiinko niitä tehos- taa? Osaaminen ja resursointi • Onko ORK:lla riittävä osaaminen ulkopuolisten toimittajien toteuttamien järjestelmien ylläpitoon ja kehittämiseen? • Onko työnjako ORK:n oman tekemisen ja ostopalveluiden käytön osalta oikea ja miten tätä mahdollisesti tulisi muuttaa ja miten tämä vaikuttaisi viraston osaamistarpeisiin? • Mahdollinen VRK:n (Digi- ja väestötietovirasto) ja ORK:n työnjako digita- lisaatiohankkeissa tulevaisuudessa? Sidosryhmäyhteistyö • Miten hyvin nykyinen organisaatiorakenne ja ohjausmalli tukevat verkos- toitumista ja synergioiden aikaansaamista keskeisiin sidosryhmiin ja ver- kostoihin? • Miten kansainvälinen yhteistyö on järjestetty ja mitä kehittämistarpeita siihen liittyy? • Miten voitaisiin kehittää hallinnonalan sisäistä asiakas- ja tilaajayhteis- työtä ja yhteistyötä Valtoriin sekä muihin ulkoisiin toimittajiin? OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 12 2 HAVAINTOJA ORK:N TOIMINNASTA Oikeusrekisterikeskus on virastona pieni ja se koostuu kahdesta keskenään hyvin eri- laisesta kokonaisuudesta. Nämä ovat Tietojärjestelmäpalvelut -toimiala ja Kansalais- ja viranomaispalvelut -toimiala. ORK:ssa työskentelee kokonaisuudessaan hieman alle 200 henkilöä. Näistä noin neljännes on määräaikaisia virkasuhteita, sijaisuuksia tai henkilövuokrauksen kautta palkattuja henkilöitä. Virasto sijaitsee Hämeenlinnassa. ORK:n työjärjestys (Dno 30/00/2017) määrittelee ORK:n tehtävät seuraavasti: ”Oikeusrekisterikeskus on oikeusministeriön hallinnonalaan kuuluva virasto, jonka teh- tävänä on: • Toimia oikeusministeriön hallinnonalan tietojärjestelmien ja rekisterien rekisterinpitäjänä sekä välittää hallinnonalan viranomaisten ilmoittamia tietoja muille viranomaisille; • Huolehtia sakkoihin, menettämisseuraamuksiin, maksuihin ja saataviin liittyvistä täytäntöönpanotehtävistä sekä käyttää valtion puhevaltaa näissä tehtävissä; • Huolehtia oikeusministeriön hallinnonalaan kuuluvan yksikön toimeksi- annosta tutkimustarkoituksiin käytettävien rekisterien ylläpidosta ja niihin liittyvistä tehtävistä; • Huolehtia oikeusministeriön hallinnonalan tietojärjestelmien ylläpidosta ja kehittämisestä yhteistyössä hallinnonalan virastojen kanssa siten kuin palvelusopimuksissa on sovittu. Oikeusrekisterikeskus tuottaa tarvittavat palvelut itse tai hankkii ne muilta palvelun- tuottajilta.” Lisäksi OM:n taloussäännön kohdan 5.1.3 mukaisesti ORK toimii IT-hankintojen han- kintayksikkönä toimialariippuvaisten (TOSI) järjestelmien osalta. Nykymuodossa Oikeusrekisterikeskuksen ORK:n toiminta alkoi vuonna 2013. Tuolloin hallinnonalan toimialariippuvat ICT-palvelutuotannon tehtävät siirrettiin Oikeushallin- non tietotekniikkakeskukselta (OTTK) ORK:lle ja perustietotekniikan palvelut Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskukseen (Valtori). OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 13 Oikeusrekisterikeskuksen ORK:n toiminta on jakautunut kolmelle toimialalle: Kansa- lais- ja viranomaispalvelut, Tietojärjestelmäpalvelut ja Toiminnan johtamisen tukipal- velut. Kansalais- ja viranomaispalvelut rahoitetaan valtion talousarviosta. Toiminnan johtamisen tukipalvelut on osittain budjettirahoitteista toimintaa. Tietojärjestelmäpalve- lut vastaa toimialariippuvasta ICT-palvelutuotannosta ja rahoittaa toimintansa tilaajilta saatavilla palvelumaksuilla. 2.1 Ohjaus- ja johtamisjärjestelmä ORK:n strategia toimii tulosohjauksen perustana. Se on johdettu oikeusministeriön strategiasta ja toteuttaa sitä. ORK:n strategiakartan painopisteet kaudelle 2019–2022: Kuva 1: Oikeusrekisterikeskuksen strategiakartta kaudelle 2019–2022 Tulosohjaus ORK:n toimintaa ohjaa OM ja koordinoi Hallinto- ja ohjausosaston Tietoyksikkö. ORK:n tulostavoiteasiakirja koostuu oikeusministeriön hallinnonalan strategiakartan mukaisista yhteiskunnallisista vaikuttavuustavoitteista, toiminnallisista tuloksellisuus- tavoitteista, henkilöstötavoitteista ja talouteen liittyvistä tavoitteista sekä niitä koske- vista tärkeimmistä toimenpiteistä. Näiden lisäksi osa tavoitteista tulee ORK:n omasta strategiasta. OM:n ehdotuksessa hallinnonalan tulostavoiteasiakirjapohjaksi on tavoit- teiden esittämistapaa muutettu hallinnonalan strategiakartan pohjalta. Ministeriön osastot ja erillisyksiköt varmistavat sisäisessä tulosjohtamisprosessissaan tulostavoi- teasiakirjassa sovittujen tavoitteiden toteuttamisen osasto-, yksikkö- ja virkamieskoh- taisesti. OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 14 ORK on OM:n tulosohjauksessa. Tulosohjaukseen osallistuvat yksityisoikeus- ja oi- keudenhoito-osasto, kriminaalipolitiikka- ja rikosoikeusosasto ja ministeriön hallinto- ja ohjausosasto siten kuin siitä on säädetty oikeusministeriön työjärjestyksessä. ORK:n tulosohjauksesta vastaavat käytännössä ministeriön Tietoyksikkö ja ORK.n ja OM:n yhteinen tulosohjausryhmä. Loppuvuodesta tuotetaan tulostavoiteasiakirja seu- raavalle neljälle vuodelle. ORK tekee tämän jälkeen tulostavoitteidensa mukaisen toi- meenpanosuunnitelman. Tuloksia tarkastellaan noin neljä kertaa vuodessa OM:n ve- tämänä, paikalla ovat ministeriön ja ORK:n edustajat, ml. ORK:n toimialajohtajat. ORK:n tulosohjauksen mittarit koostuvat eri osa-alueista: palvelukyky ja laatu, toimin- nan tuottavuus, toiminnan taloudellisuus, asiakastyytyväisyyden mittarit IT-palveluiden asiakkaille ja tilaajille sekä viranomaisille, Kansalais- ja viranomaispalveluiden käsitte- lyajat, täytäntöönpanon tehokkuus sekä sähköisen asioinnin käyttöaste ja sähköistys- aste. Asiakas- ja tilaajatyytyväisyys on kehittynyt positiivisesti. Täytäntöönpanon kustan- nukset suhteessa saatavien määrään vuonna 2018 olivat edellisvuotta korkeammat. Samoin täytäntöön pantujen saatavien määrä (kpl) suhteessa henkilötyövuosiin laski vuonna 2018 edelliseen vuoteen verrattuna. Havainnot: Monilla mittareilla mitattuna ORK:n toiminta on kehittynyt hyvään suuntaan viime vuo- sina. Esimerkkinä asiakas- ja tilaajatyytyväisyys, joka on kehittynyt suotuisasti. Poik- keuksena toteumassa on täytäntöönpano. Täytäntöönpanokustannukset saatavaa kohden nousivat vuonna 2018 ja saatavien määrä (kpl) suhteessa henkilötyövuosiin laski. Voidaan olettaa, että eORK-hankkeen tuomat muutokset (digitalisointi) paranta- vat tilannetta jossain määrin. Täytäntöönpanoyksikössä nykyiset tulostavoitteet kohdistuvat yksikön toimintaan, mutta tavoitteiden saavuttamiseen ei voida vaikuttaa riittävästi. OM:stä tarvitaan kan- salais- ja viranomaispalvelut -toimialan keskustelu- ja ohjauskumppaniksi nykyistä vahvempaa kytkentää ministeriön substanssiosastoihin. Samoin Täytäntöönpanoyksi- kön toimintaa edistäisi selkeä kytkeminen osaksi rikosprosessia, jolloin täytäntöönpa- non kehittäminen voitaisiin tehdä osana laajempaa prosessia. OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 15 ICT-hankesalkkuohjaus Ohjaukseen ja johtamiseen ORK:ssa liittyy tulosohjauksen lisäksi toiminnan tärkeänä osana hankesalkun ohjaus sekä yksittäisten hankkeiden ohjaus. Erityisesti viime vuo- sina laajat järjestelmähankkeet ovat olleet merkittävä osa ORK:n toimintaa. Hanke- salkkua käsitellään Tietohallinnon yhteistyöryhmässä yhteistyössä toimijoiden kanssa. Havainnot: ICT-hankesalkkuohjauksen merkitys on korostunut viime aikoina, mutta hankesalk- kuohjaukseen liittyy monia haasteita. Hankesalkkukäsittelyyn tarvitaan ennakointia, jotta resursointiin ja yhteisten palveluiden liittämiseen mukaan hankkeisiin jää riittä- västi aikaa. Tämä edellyttää parempaa ennakointiaikaa ja hankesalkkutason ratkai- suja ajoituksen ja resursoinnin suhteen. Yksittäistä hanketta toki suunnitellaan ja hankkeelle tehdään esiselvitys, mutta hankkeiden väliselle koordinoinnille ei käytän- nössä jää aikaa. Esimerkiksi ICT-hankepäällikön rekrytointiin ei ORK:lle jää aina riittä- västi aikaa hankkeen alkaessa. Tehokas ICT-hankesalkkuohjaus edellyttää myös sub- stanssijärjestelmien elinkaarisuunnittelua, joka on tällä viivästynyt suurten hankkeiden keskellä. Hankesalkun ohjausta kehittämällä mahdollistettaisiin ison tilannekuvan muodostami- nen, jolloin voidaan välttää päällekkäiset kehitystoimenpiteet, osaoptimoinnit ja re- surssikonfliktit (sekä muut osaamisen kokoamiseen liittyvät haasteet) hallinnonalan IT-kehittämisessä. Sen tulee perustua hankkeiden yhdenmukaiseen luokitteluun, joka tukee hankesalkun priorisointia ja riskien tasapainotusta. Näin mahdollistetaan aikai- sempaa paremmin resurssien ohjaaminen hallinnonalan strategian kannalta tärkeisiin kehitystoimenpiteisiin. Salkkuun sisältyvä yhteinen vaiheistusmalli luo mahdollisuudet hankkeiden yhdenmukaiselle ohjaamiselle ja hankekokonaisuuksien sisältöjen jäsen- tämiselle. Hankesalkkuohjaus edellyttää ylätason ohjausta hankkeiden välillä, jotta resursointia, aikataulutusta voidaan optimoida hankesalkussa. Tietohallinnon yhteistyöryhmä, jolle on kaavailtu hankkeiden koordinointivastuuta, tarvitsee jatkossa tuekseen kehittämis- ja hanketoimiston, jonka tehtäviä on muun muassa varmistaa strategian toteuttamisen tuki, toimia viestinviejänä johdon ja projektiryhmien välillä, ylläpitää kokonaiskuvaa hallinnonalan meneillään olevista ja tulevista hankkeista (road map), käytettävistä re- sursseista ja rahoituksen tilasta. ORK on luonnollinen kotiorganisaatio hanketoimis- tolle. OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 16 ICT-hankkeiden ohjaus Hankkeiden aloitus kulminoituu hankkeen rahoituksen hyväksyntään. Tällöin tilaajavi- rasto aloittaa hankkeen tarkennetun suunnittelun ja toteutuksen. Hankintatoimi kilpai- luttaa hankinnan ja ORK ryhtyy suunnittelemaan resursointia hankkeeseen ja tyypilli- sesti rekrytoi määräaikaisen ICT-projektipäällikön hankkeelle. Järjestelmän valmistu- misen ja ratkaisun tuotantokäytön aloituksen jälkeen se siirtyy ORK:n ylläpitoon. Yllä- pidon aikana tehdään myös järjestelmien jatkokehitystä. Nykyisen käytännön mukaan meneillään olevista laajoista tietojärjestelmähankkeista viedään tuotantoon usein ns. MVP (Minimum viable product) -ratkaisu, jolloin tarvittava jatkokehitys voi olla huomat- tavasti perinteistä pienkehitystä laajempaa. Tilaajaviraston tehtävänä on hankejohtajuus, rahoitus sekä substanssitiedon ja -oh- jauksen tuominen sisältöön. Erityisesti tuoteomistajuuden jatkaminen ylläpitoon ja pienkehitykseen on tärkeää. Puutteita tuli esille joissakin hankkeissa tuoteomistajien resursoinnin suhteen. Hankkeen alussa tuoteomistaja puuttuminen johti siihen, että toimittajat ottivat enemmän roolia tuoteomistajuudessa tilaajaviraston sijaan. Hankkeen etenemisessä havaittuja haasteita on kuvattuna alla olevassa kuvassa. Kuva 2: Hankkeen toteutuksen haasteita erityisesti ORK:n näkökulmasta Havainnot: ORK:lla on vaikeuksia toimia sen roolin mukaisesti hankkeen aikana. Hankkeen alkaessa juuri rekrytoitu määräaikainen ICT-hankepäällikkö aloittaa suoraan hankkeessa pitkälti tilaajaviras- ton ohjauksessa ja hankkeen päätyttyä usein siirtyy toisiin tehtäviin. Näin hankkeesta ei kerry ORK:lle arvokasta kokemusta. Hankkeen jälkeen ORK vastaa ylläpidon ja jatkokehityksen to- teuttamisesta usein ilman syvällistä kokemusta hankkeesta. OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 17 ORK:lla on suunniteltu projektipäällikköpoolin luomista perushankekuorman ja kriittisten hank- keiden ICT-ohjaukseen. Hankkeiden tuottamat järjestelmät tulevat pian ylläpitoon ja pienkehi- tykseen, jossa ORK:lla on selkeä rooli. Tällöin oman henkilöstön kokemus edeltävästä hanke- vaiheesta helpottaisi jatkovaiheiden toteuttamista tulevissa hankkeissa. Selvät resursointipiikit voidaan edelleenkin hoitaa ulkoisilla rekrytoinneilla. Tilanne tilaajavirastojen tuoteomistajien suhteen vaihtelee. Osassa hankkeita tilanne on hyvin järjestetty ja osassa hankkeita on ollut puutteita tuoteomistajien osoittamiseksi hankkeeseen. 2.2 Organisaatiorakenne Oikeusrekisterikeskuksen organisaatio on jakautunut kolmeen toimialaan: Tietojärjes- telmäpalvelut, Kansalais- ja viranomaispalvelut sekä Toiminnan johtamisen tukipalve- lut. Kokonaisuutta johtaa johtaja ja toimialojen tukipalveluista vastaa Toiminnan johta- misen tukipalvelut. Tukipalvelut kattavat hallinnon-, talouden-, hankinnan-, asiakkuuk- sien tukipalvelut. Toukokuussa 2018 ORK:ssa oli vakinaisia virkoja 122, määräaikaisia virkasuhteita 46 ja ulkopuolisia resursseja 17 henkilöä. Palvelussuhteiden määrä ei ole suoraan ver- rannollinen henkilöiden määrään, koska samalla henkilöllä voi olla sekä vakinainen että määräaikainen palvelussuhde. Ulkopuoliset resurssit ovat niitä vuokra- tai konsul- tointipalveluiden kautta hankittuja henkilöitä, jotka eivät ole palkansaajia. Tietojärjes- telmäpalveluissa oli samana aikana 87 henkilöä, Kansalais- ja viranomaispalveluissa 64 ja Toiminnan johtamisen tukipalveluissa 18 henkilöä. Määräaikaisten osuus painot- tuu organisaatiossa erityisesti tietojärjestelmähankkeissa työskenteleviin henkilöihin. ORK:n uusi asiakaslähtöinen organisaatio otettiin käyttöön 1.3.2017. Merkittävimmät muutokset aiempaan organisaatioon olivat: • Toiminnan johtamisen tukipalvelut -toimialan roolia viraston toiminnan ja talouden suunnittelussa vahvistettiin siten, että toimialalla on edellytyk- set toimia johdon esikuntana ja johtajan tukena • Asiakasnäkökulmaa vahvistava asiakkuuspäällikkö aloitti tehtävässään ja vastaa koko viraston asiakkuudenhallinnasta sekä tilaajasektorien kanssa solmittavien palvelusopimusten laatimisesta, seurannasta ja ra- portoinnista tiiviissä yhteistyössä asiakkuusyksiköiden kanssa. • Toimialasidonnaisten tietojärjestelmien kehittämis- ja tukipalvelut sekä jatkuvat palvelut keskitettiin Tietojärjestelmäpalvelut -toimialalle. Toi- minta jaettiin neljään yksikköön, joista kolme asiakkuusyksikköä vastaa OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 18 asiakkuuksista ja neljäs yksikkö vastaa arkkitehtuuri- ja asiantuntijapal- veluista. • Kansalais- ja viranomaispalvelut -toimialalle perustettiin Tiedonhallinta- palvelut-ryhmä, jonka esimiehenä toimiva tiedonhallintapäällikkö aloitti tehtävässään 1.9.2017. Kuva 3: Oikeusrekisterikeskuksen organisaatio Nykyinen organisaatiorakenne näyttää pääosin toimivalta ja vuonna 2017 toteutettu asiakaslähtöinen organisaatiomuutos toteuttaa ORK:n strategiaa ja tavoitteita melko hyvin. Myös tilaajaorganisaatiot ovat kokeneet organisaation hyväksi. Asiakkuusyksik- köihin perustuvalla organisaatiouudistuksella on kuitenkin kääntöpuolensa. Asiak- kuusyksiköiden välinen tiedonvaihto voi jäädä vähäiseksi nykyrakenteessa asiantunti- joiden keskittyessä eri asiakkuuksien meneillään oleviin laajoihin tietojärjestelmähank- keisiin. Havainnot: Haasteena nykyisessä organisaatiossa on jossain määrin asiakkuusyksiköiden siiloutuminen. Tällöin yhteisten toimintatapojen ja mallien käyttö ja hankekokemusten vaihtaminen voi jäädä vähäiseksi. Erityisosaamisen kehittymisen näkökulmasta asiantuntijoiden sijoittaminen erilleen asiakkuusyksiköihin on ratkaisuna ongelmallinen ja edellyttää toimivaa poikittaista vuoropuhe- lua osaamisen ja kokemusten jakamiseksi. Tarvetta on myös kohdentaa henkilöstöresursseja mahdollisimman joustavasti, jotta vaihtuviin tarpeisiin voitaisiin vastata olemassa olevalla henki- löstöllä ja rahoituksella. OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 19 Siiloutumisriskin lisäksi haaste osaamisen kerryttämiselle on myös suuri työkuorma tällä het- kellä, jolloin monia suuria hankkeita on meneillään ja tulossa ylläpitoon. Tämä saattaa estää tai vähintäänkin haitata henkilöstön kouluttautumista ja uusien asioiden omaksumista sekä työn- kierron järjestämistä. 2.3 Tukipalvelut ja -prosessit Toiminnan johtamisen tukipalvelut -toimiala koostuu neljästä eri palvelukokonaisuu- desta: hallinto, talous, hankinnat ja asiakkuudenhallinta. Hallintopalvelujen vastuulla ovat henkilöstö- ja yleishallintoasiat sekä sisäiset palvelut, joihin kuuluvat virastomestaripalvelut ja viraston henkilöstön käyttövaltuushallinta sekä viraston toimitila-asiat. Talouspalvelut vastaa hallinnonalan IT-palvelutuotannon määrärahojen suunnittelu-, seuranta- ja raportointiprosessista tiiviissä yhteistyössä asiakkuusyksiköiden kanssa, sekä oman viraston taloushallinnosta. Tehtävään sisältyy viraston IT-henkilötyön kustannusten, viranomaistoiminnan ja sii- hen sisältyvän maksullisen palvelutoiminnan budjetoinnin suunnittelu, seuranta ja ra- portointi. Talouden ennakoinnissa on ollut haasteita, mikä on johtanut useasti lisä- määrärahatarpeeseen. Havainnot: ORK:n ottaessa vastaan uusia tehtäviä tulisi aina kiinnittää huomiota niiden resurssi- vaikutukseen. Toisaalta nykyisten resurssien joustavaa hyödyntämistä tulee edistää kuormitusvaihteluihin vastaamisen valmiuksien edistämiseksi. Haasteita tuovat etenkin nettobudjetoitujen hankkeiden seuranta sekä Valtorin kustan- nusten kohdentaminen ja seuranta. Hankintapalvelut vastaa hallinnonalan IT-hankinnoista sekä viraston omiin julkisiin hankintoihin ja sopimushallintaan liittyvistä tehtävistä hankinta- ja sopimusoikeudelli- sesta näkökulmasta sekä hankintojen toteutumisen valvonnasta sopimuskauden päät- tymiseen saakka. OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 20 Hankintapalvelut -ryhmän tehtäviin kuuluvat myös hankinta- ja sopimusprosessin ja - menettelyjen kehittäminen virastossa ja IT-hankintoihin liittyen koko hallinnonalalla. Hankintatoimi koetaan lähinnä hankinnan kaupallisen ja juridisen osuuden osaajana. Käytännössä kuitenkin hankintatoimi prosessina realisoi suuressa määrin sille asete- tut tavoitteet mm. arkkitehtuuri- tai teknologiatavoitteiden tai toimintamallien osalta. Arkkitehtuurin kehittämisessä ja ylläpitämisessä hankintatoimella on merkittävä teh- tävä. Ennen kilpailutusta tehtävillä toiminnallisilla määrityksillä on taasen suora vaiku- tus tuleviin toimintamalleihin. Havainnot: Ryhmä on tarjonnut myös käytännön tukea IT-hankinnoissa hallinnonalan muille vi- ranomaisille hankkeiden tietojärjestelmäkilpailutuksissa. Hankintapalvelujen vahvista- minen näkyy positiivisesti hankintatoimen kehittymisenä: Hankintaprosessit ovat te- hostuneet ja toimittajasopimukset ovat yhdenmukaistuneet erityisesti uusissa tietojär- jestelmähankkeissa. Asiakkuuspalvelut-ryhmän tehtävänä on vastata koko viraston asiakkuudenhallinnasta ja sen toimintamallien kehittämisestä. Ryhmän koordinaatiovastuulla on asiakaspalve- lun ja asiakaslähtöisen ajattelun kehittäminen. Asiakkuuspäällikkö vastaa IT-palvelu- tuotantoon liittyvien sopimusten valmistelusta oikeushallinnon tilaajien kanssa yhteis- työssä Tietojärjestelmäpalvelut -toimialan kanssa. Ryhmän tehtävänä on vastata myös viraston viestinnästä ja sen kehittämisestä. Tehtäviin kuuluu työnantajakuvan kehittäminen ja viraston palveluista tiedottaminen. Havainnot: Asiakkuuspalvelut-ryhmä tekee aktiivista asiakastyytyväisyysseurantaa, asiakasky- selyjä sekä pitää jatkuvasti yhteyttä tietojärjestelmäpalvelujen tilaajaorganisaatioiden kanssa. Ryhmä tukee toimialoja niiden asiakaspalvelujen kehittämisessä. OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 21 2.4 Palvelut asiakkaille Tietojärjestelmäpalvelut Toimialan tehtävänä on huolehtia oikeusministeriön hallinnonalan tietojärjestelmien kehittämisestä, ylläpidosta ja tuotannon tuesta yhteistyössä muiden toimialojen ja hal- linnonalan virastojen kanssa siten kuin palvelusopimuksissa, projektisopimuksissa tai viraston sisäisessä toimintasuunnitelmassa on sovittu. Toimiala osallistuu myös IT- palvelusopimusten tekemiseen oikeushallinnon tilaajien kanssa sekä vastaa toimitta- jahallinnasta ja niihin liittyvien toimittajasopimusten sisällöstä. Toimiala vastaa myös IT-hankintojen sisällöllisestä valmistelusta sekä IT-hankkeiden toteuttamisesta sekä tuotannossa olevien järjestelmien ylläpidosta ja kehittämisestä. Tilaajaorganisaatioiden edustajien haastattelujen perusteella vuonna 2017 tehdyn or- ganisaatiomuutoksen, jossa toimiala organisoitiin asiakkuuksittain, jälkeen yhteistyö tilaajan ja ORK:n välillä on parantunut. Toimiala vastaa järjestelmähankkeiden toteutuksesta tilaajavirastojen saamalla rahoi- tuksella nettorahoitusperiaatteella. Rooli hankkeissa liittyy mm. sopimustoimintaan, ICT-hankepäällikön tarjoamiseen, ylläpitoon ja pienkehitykseen. Tällä hetkellä laajoja hankkeita on paljon ja niiden työmäärä kuormittaa toimialan asiakkuusyksiköitä todella paljon, jolloin yhteisten toimintamallien ja järjestelmäkehityksen käytäntöjen noudatta- minen sekä yhteisten tietoalustojen hyödyntäminen on haastavaa. Havainnot: Useissa hankkeissa ORK:n ICT-projektipäällikkö on rekrytoitu organisaation ulkopuo- lelta. Projektipäälliköllä ei tällöin ole kokemusta ORK:n toimintamalleista, työskentely tapahtuu pääasiassa tilaajaviraston tiloissa ja ohjauksessa, jolloin ORK:lla ei ole riittä- viä mahdollisuuksia varmistaa hallinnonalan yhteisten käytäntöjen, toimintamallien ja yhteisen kokonaisarkkitehtuurin sekä palvelujen yhtenäistä toteutumista hankkeissa. Valtorin palvelut osana hankkeita Järjestelmähankkeissa tarvitaan Valtorin palveluita eri tilanteissa. Työnjakona on, että ORK vastaa toimialariippuvaisista järjestelmäpalveluista ja Valtori toimialariippumatto- mien palvelujen toimittamisesta hankkeille. Samanaikaisesti Valtori tarjoaa hallinnon- alalle perustietotekniikkapalveluita hankkeiden ulkopuolella. OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 22 Hallinnonalalla työnjako on sovittu niin, että ministeriö on Valtorin sopimuskumppani ja neuvottelee perustietotekniikan palvelut keskitetysti oikeushallinnon viranomaisille. ORK hankkii TOSI-järjestelmien alustapalvelut suoraan Valtorilta. Valtori laskuttaa kaikki oikeushallinnolle toimittamansa palvelut yhdessä ja ORK vas- taa Valtorin palvelujen kustannusten jaosta hallinnonalan organisaatioiden välillä. Kustannusten erittelyissä on ollut kuitenkin puutteita, jotka ovat aiheuttaneet haas- teita. Havainnot: Johtuen mm. Valtorin epätarkasta raportoinnista, vaikeuksia on esiintynyt kustannus- ten kohdistamisessa hankkeille. Käytännössä ORK on joutunut tilanteeseen, jossa se joutuu manuaalisesti kohdistamaan hankkeiden kustannuksia. Tilaajavirastojen näkö- kulmasta Valtorin kustannusten kohdistaminen ja seuranta on haastavaa ja ORK on pyrkinyt selkeyttämään tilannetta käsin yhdistetyllä seurannalla. Kansalais- ja viranomaispalvelut (KVP) Toimialan tehtävänä on toimia eräiden keskeisten oikeusministeriön hallinnonalan tie- tojärjestelmien ja rekisterien rekisterinpitäjänä sekä välittää hallinnonalan viranomais- ten ilmoittamia tietoja muille viranomaisille. Toimialan täytäntöönpanoyksikkö vastaa sakkoihin, menettämisseuraamuksiin, mak- suihin ja saataviin liittyvistä täytäntöönpanotehtävistä ja käyttää valtion puhevaltaa näissä tehtävissä. Tehtävänä on myös tuomittujen vahingonkorvausten suorittaminen rikoksen yhteydessä vahinkoa kärsineiden hakemuksesta silloin, kun rikokseen perus- tuvaa menettämisseuraamusta on pantu täytäntöön. Tiedonhallintapalvelut-ryhmä vastaa tiedonhallinnasta ja tekee tietopalvelutyötä ja mm. tuottaa tilastointi- ja raportointitietoa, lomakesuunnittelua, sekä myöntää tutki- mus- ja käyttölupia viraston rekisterinpidossa oleviin rekistereihin. Ryhmä vastaa myös median tietopyyntöihin. Rekisteriyksikkö vastaa mm. rikosrekisterin ylläpidosta sekä joistakin pienemmistä re- kistereistä, joita ovat konkurssi- ja yrityssaneerausrekisteri, eläintenpitorekisteri, vel- kajärjestelyrekisteri ja liiketoimintakieltorekisteri. Yksikössä on myös erillinen Jakelu- rekisterit-ryhmä, joka vastaa rekisteritiedon ylläpidosta ja jakelusta muiden kuin rikos- rekisterin osalta. Jakelurekisterit-ryhmä myös tarkistaa ja selvittää rekisteritietoja epä- selvissä tapauksissa. OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 23 Kansalais- ja viranomaispalvelujen digitalisointi eORK-hankkeessa kehitetään viranomaisten välistä sähköistä asiointia mm. siten, että sakkoluetteloiden sekä seuraamus- ja rikemaksupäätökset voidaan syöttää säh- köisesti täytäntöönpanojärjestelmään. Tavoitteena on, että päätökset siirtyvät kehitet- tävässä mallissa sähköisesti päätöksen tehneeltä viranomaiselta ORK:n täytäntöön- panojärjestelmään, mutta tämä ominaisuus ei vielä toteudu eORK-hankkeessa vaan jää tehtäväksi jatkokehityksessä. Hanke on tuonut hyviä tuloksia, mutta hankkeen budjetti on pian käytetty ja hankkeessa on jouduttu karsimaan osa tavoitelluista tulok- sista hankkeen ulkopuolelle. Hankkeessa on kuitenkin tehty merkittävää kehitystyötä sähköisen asioinnin suhteen. Rekisteritoiminnan digitalisointi. Rekisterinpitoa ja jakelua on kehitetty ja mm. Ri- kosrekisterin sähköinen asiointi on saatu toteutettua. Seuraava taulukko kuvaa rekis- tereiden tämän hetken tilannetta vuosivolyymien ja digitalisointiasteen osalta: Taulukko 1: Hakemusten digitalisointi eri näkökulmista (Lähde: ORK) Vuosivolyymit 2018 Hakemuksista/ syötteestä saapuu sähköisesti Sähköisen asioinnin prosessin digitalisoin- tiaste Rikosrekisteriotteet 1.1 Lasten kanssa työskentelevien ote 99.600 kpl 85 % 100 % 1.2 Viisumiote (6.1 §) 11.200 kpl 85 % 20 % 1.3 Hankintamenettelyote 19.100 kpl 50 % 100 % 1.4 Vapaaehtoistoimijoiden ote 5.729 kpl 75 % 20 % RTJ otehakemukset * 8.600 kpl 0 % 20 % Rikosvahinkoasiat 4.650 kpl 0 % 0 % Maksuaikahakemukset 17.300 kpl 80 % 20 % Saldotodistukset 6.040 kpl 0 % 20 % EU-sakot 172 kpl saapuneet + 110 kpl lähteneet 0 % 0 % Hallinnolliset seuraamus- maksut 293 kpl 0 % 20 % * konkurssi- ja yrityssaneeraus, velkajärjestely, liiketoimintakielto, eläintenpitokielto Sähköisen asioinnin prosessin digitalisointiaste kuvaa taulukossa asiakkaan mahdolli- suutta asioida sähköisesti. Asian käsittelyprosessi ORK:ssa voi tästä huolimatta olla osin tai kokonaan manuaalinen. Rekisteritietojärjestelmän RTJ-otteiden tietoja jaetaan myös Verottajan Harmaan ta- louden selvitysyksikölle (VHS) rajapinnan kautta. Ne viranomaiset, jotka ovat VHS-tie- don vastaanottajia, voivat saada mm. konkurssi-, yrityssaneeraus- ja velkajärjestely- rekisterien tietoja Verohallinnolta ORK:n toimittaman tiedon avulla. OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 24 Rekisteritoiminnan digitalisoinnissa on edelleen kehitettävää ja jatkopanostuksia tä- hän kannattaa tehdä. Rekistereistä ORK:n hallinnoimalle Rikosrekisterille on raken- nettu sähköinen asiointipalvelu. Tässä rekisterissä lasten kanssa työskentelevien ri- kostaustaotteiden (ml. opiskelijan työharjoittelua varten haettavat otteet) sekä hankin- tamenettelyotteiden osalta digitalisointia on viety voimakkaasti eteenpäin, mutta mui- den osalta on puutteita erityisesti prosessin digitalisoinnin osalta. Rekisteritietojärjestelmästä (RTJ) on suunniteltu konkurssi- ja yrityssaneerausrekiste- ritietojen automatisoitua luovutusta kaupparekisteriin. Tällöin nämä tiedot olisivat saa- tavissa Kaupparekisterin kautta. PRH:n mukaan tietojen sähköinen välitys toisi sille 1– 2 henkilötyövuoden säästön tietojen käsittelyssä ja estäisi inhimillisiä virheitä, jotka to- teutuessaan voivat tuoda suurta haittaa virheen kohteeksi joutuneelle yritykselle. Täytäntöönpanon digitalisointi. Täytäntöönpanoyksikön haasteena ovat mm. pape- rilla Valtiokonttorilta tulevat rikosvahinkoasiat, paperilla tai sähköpostitse tulevat hallin- nolliset seuraamusmaksut sekä uhkasakot. Näiden vuosittaiset määrät ovat pienem- mät, mutta niiden manuaalinen käsittely on työlästä ja aikaa vievää. Hallinnollisia seu- raamusmaksuja tulee lisäksi varsin monesta lähteestä (20–30) ja toivomuksena yksi- kössä on esitetty, että näiden muodostaminen ja välitys voitaisiin ohjata yhteen kana- vaan, josta ne tulisivat määrämuotoisina sähköisesti ORK:lle. Täytäntöönpanoyksikkö vastaa maksujen täytäntöönpanosta ja perinnästä. Määrälli- sesti eniten käsiteltäväksi tulee rikesakkoja, n. 300 000–400 000 rikesakkoa vuosit- tain. Rikesakot välitetään Poliisin käyttämän Poliisiasian tietojärjestelmän, Patjan, kautta. Vakavammat teot menevät syyttäjän käsiteltäväksi ja n. 100.000 sakkoa välite- tään ORK:lle AIPA-järjestelmän avulla. Lisäksi tuomioistuimista välitetään saman ver- ran tuomioita RITU-järjestelmän kautta. Lisäksi käsitellään EU-sakkoja ja muita pie- nivolyymisiä sakkolajeja. Täytäntöönpanossa käsitellään suuria määriä erilaisia sakkoja ja tuomioita. Suurivo- lyymiset sakkolajit on saatu automatisoitua täytäntöönpanon ja perinnän suhteen melko hyvin. Silti, pienempien volyymien lajeissa kuluu paljon manuaalityötä, jota voi- taisiin edelleen ainakin osittain automatisoida. Rikosvahinkopäätösten käsittely on varsin manuaalinen tehtävä. Valtiokonttori siirtää rikosvahinkokorvauspäätökset ORK:lle noin kolmen kuukauden välein postitse toimi- tettavalla paketilla. Tämän jälkeen ORK seuloo Valtiokonttorin lähettämistä korvaus- päätöksistä erilleen ne päätökset, jotka perustuvat tuomioon ja ne, jotka eivät perustu tuomioon. Kaikki päätökset viedään RAJSA-järjestelmään. OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 25 Rikosvahinkopäätösten käsittelyä voidaan kehittää digitalisoinnin avulla. Rikosvahin- koasioiden prosessin digitalisointi toimisi siten, että Valtiokonttori siirtäisi rikosvahinko- korvaus-päätökset sähköisesti Valtiokonttorin järjestelmästä ORK:n RAJSA-järjestel- mään tavalla, jossa järjestelmästä olisi erotettavissa erikseen tuomioon perustuvat ri- kosvahinkoasiat ja ne, jotka eivät perustu tuomioon. Ns. vaatimuskirjeasioiden osalta Valtiokonttori toimittaisi korvauspäätöksen lisäksi sähköisesti kaikki päätöksen liiteai- neistot, mitkä liittyisivät RAJSA-järjestelmässä kyseiselle rikosvahinkoasialle. Lisäksi siirron yhteydessä Valtiokonttorin järjestelmä tai RAJSA-järjestelmä poimisi automaat- tisesti rikosvahinkoasiaan liittyvät tuomiot RITU-järjestelmästä rikosvahinkoasian liite- aineistoksi. Haluttu kehitys edellyttää säädösmuutoksia. Täytäntöönpanoyksikön osalta eORK-hankkeessa tehostetaan mm. velkajärjestely- tehtävien ja hallinnollisten seuraamusmaksujen täytäntöönpanoon liittyvien tehtävien hoitamista. Hanke mahdollistaa myös sähköisen asioinnin kehittämisen, kun täytän- töönpanojärjestelmään saadaan liitettyä kaikki nykyisin manuaalikäsittelyssä olevat asiaryhmät ja asiat. Ainakin omien tietojen katselu, saldotodistuksen hakeminen ja toi- mittaminen sekä maksuaikahakemus ja -päätös voidaan jatkossa hoitaa sähköisesti. Havainnot: Oikeusrekisterikeskuksen rekisterinpito- ja tiedonhallintatehtävissä sähköistä asiointia on kehitetty viime aikoina eORK-hankkeessa, josta on saatu hyviä tuloksia työn digita- lisoinnissa. Sen tavoitteita on kuitenkin jouduttu karsimaan ja kehitystarpeita jää edel- leen täytettäväksi. Verkkomaksamisen integrointi sakkojen maksamiseen ja rekiste- riotteiden tilaamiseen on yksi tärkeä jäljelle jäävä kehityskohde. Täytäntöönpanoyksikön haasteena ovat erityisesti paperilla Valtiokonttorilta tulevat ri- kosvahinkoasiat, paperilla tai sähköpostitse tulevat hallinnolliset seuraamusmaksut sekä uhkasakot. Hallinnollisia seuraamusmaksuja tulee hyvin monesta lähteestä. 2.5 Sidosryhmäyhteistyö (verkostoituminen) Oikeusrekisterikeskuksella on yhteistyötä luonnollisesti hallinnonalan virastojen kanssa liittyen tietojärjestelmähankkeisiin ja tietojärjestelmien ylläpitoon. Tämän li- säksi yhteistyötä on mm. täytäntöönpanoasioissa Poliisin kanssa liittyen sakkojen täy- täntöönpanoon ja asiakaspalveluun sekä uuteen tieliikennelakiin, joka tulee voimaan kesäkuussa 2020. Sidosryhmäyhteistyötä tehdään rajoitetusti myös kansainvälisesti. OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 26 Jatkotyön kannalta erityisesti yhteistyö perustettavan Tuomioistuinviraston kanssa on otollista. Tuomioistuinviraston perustaminen tarkoittaa suurta muutosta ja ORK:n tulisi olla aktiivisessa roolissa perustamisvaiheessa. Näin se voisi aktiivisesti vaikuttaa koko hallinnonalan digitalisaatiokehityksen näkökulmasta keskeisiin valintoihin sekä sovit- taa omaa kehitystään ja toimintaansa uuden viraston kanssa. Tuomioistuinten riippu- mattomuus on johtanut osin myös ICT-näkökulmasta hajanaiseen rakenteeseen sekä haastanut yhteiskehittämistä. Uusi virasto tukee yhdenmukaisuutta sekä digitalisaa- tion edistämisen edellytyksiä. Havainnot: Sidosryhmäyhteistyötä tehdään ORK:ssa rajoitetusti resurssien puitteissa. Painopis- teitä tavoitteelliselle yhteistyölle jatkossa voisivat olla erityisesti: - Prosessiyhteistyö muun muassa Poliisin, PRH:n ja perustettavan Tuomioistuinvi- raston kanssa Asiakaspalvelujen kehittäminen yhteistyössä hallinnonalan muiden virastojen ja rekis- teritietojen tilaajien kanssa 2.6 Osaaminen ja resursointi Oikeusrekisterikeskuksessa ei ole varsinaista henkilöstöpäällikköä, vaan esimiehet vastaavat omien alaistensa osaamisen kehittämisestä ja muista henkilöstöasioista. Vuosille 2018–2022 kohdistetun henkilöstösuunnitelman mukaan erityisiä muutospai- neita ja keinoja niiden hoitamiseen ovat: • toiminnan tehostaminen automatisoinnin ja ydintehtäviin keskittymisen kautta • kuormituspiikkien resursointi hankkeissa määräaikaisilla ja ostohenki- löillä • ennakointi osaamisen kehittämisessä ja rekrytoinneissa tunnistamalla tulevaisuuden keskeisiä tehtäviä • ennakointi rekrytoinnissa siten, että siinä huomioidaan viranomaistehtä- vien muuttuminen digitalisoinnin myötä asiantuntijavaltaisemmiksi Tietojärjestelmäpalveluissa suurten hankkeiden tuotantoon siirron myötä tehtävät mo- nipuolistuvat. Hankkeiden jälkeen on erityisen tärkeää ylläpitää osaamista uusista jär- jestelmistä. Järjestelmien ylläpito ja jatkokehitys vaativat monipuolista osaamista ja OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 27 yhteistyötä niin ORK:n kuin tilaajavirastojenkin osalta. Hallinnonalaa palvelevien teh- tävien asianmukainen hoitaminen ja hankkeiden aikana syntyneen osaamisen säilyt- täminen virastossa halutaan varmistaa vakinaisilla viroilla. Tämä on erityisen tärkeää ja ajankohtaista ottaen huomioon määräaikaisten ICT-hankepäälliköiden osuuden. Käytyjen keskustelujen perusteella tietojärjestelmäpalveluiden tilaajat odottavat ORK:lta tulevaisuudessa vahvaa osaamista tekoälyn, robotiikan ja analytiikan alueilla sekä digitalisaation hyödyntämisessä. Viranomaistehtävien määrän ennakoidaan lisääntyvän mm. uusilla tiedonhallinta- ja rekisterinpitotehtävillä sekä uusilla täytäntöönpantavilla seuraamuslajeilla. Uudet teh- tävät edellyttävät osaamisen laajentamista ja mahdollisesti myös uusien osaajien rek- rytointia. Mahdollinen tiedonhallintatehtävien ja sähköiseen arkistointiin liittyvien tehtävien kes- kittäminen ORK:lle lisää tarpeita lisätä tiedonhallintaryhmän resursseja ja osaamista erityisesti tiedonhallintatehtävien ja sähköiseen arkistointiin liittyvien tehtävien osalta. Tietojen luovutustyön osalta korostuu henkilötietojen suojaan ja julkisuuslainsäädän- nön tulkintaan liittyvä erityisen asiantuntemuksen tarve, jonka osaamista tarvitaan jat- kossa. Johtamisen tukipalvelujen henkilötyövuosien arvioidaan pysyvän nykyisellä tasolla. Havainnot: Henkilöstön rekrytointi ja määräaikaisten työntekijöiden vakinaistaminen ovat ORK:lle haastavia. Osaamisen kehittämistä varten henkilöstösuunnitelmassa otetaan kantaa koulutukseen, mutta tehtävien moninaisuudesta johtuen tarpeet ovat yksilöllisiä. Tule- vaisuudessa tarvitaan erityisesti korkean osaamisen digitalisaatioratkaisujen asiantun- tijoita, joiden rekrytointi virastoympäristöön Hämeenlinnaan on haastavaa. 2.7 Kansainvälinen yhteistyö Oikeusrekisterikeskuksen kansainvälinen yhteistyö painottuu Kansalais- ja viran- omaispalveluiden Täytäntöönpanoryhmän ja Rikosrekisteriryhmän toimintaan. Oikeus- rekisterikeskuksella on edustaja Euroopan oikeudellisessa verkostossa (European Ju- OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 28 dicial Network, EJN) ja yhteistyötä tehdään EU:n jäsenmaiden sekä muiden Pohjois- maiden kesken. EJN pyrkii edistämään kansainvälistä oikeudellista yhteistyötä rikos- asioita hoitavien oikeusviranomaisten välillä. Oikeusrekisterikeskuksen 22.3.2019 julkaistun tiedotteen mukaan EU-asiantuntijat osallistuivat vuosina 2016–2017 kansainvälisen asiantuntijaryhmän työhön, jonka lop- putuloksena saatiin kaikkien EU-jäsenvaltioiden käyttöön EU-sakkojen täytäntöönpa- noa helpottavia lomakkeita pakollisten sertifikaattien lisäksi. Pohjoismaiden kesken täytäntöönpanoyksikössä toimitaan pohjoismaisen yhteistoi- mintalain perusteella. Pohjoismaissa yhteistyötä tehdään Ruotsissa Kronofogde- myndighetenin, Norjassa Statens innkrevingssentralin, Tanskassa Gaeldsstyrelsenin ja Islannissa Indraevningscentralin kanssa. Täytäntöönpanoyksikkö käsittelee pohjois- maihin lähetettäviä täytäntöönpanopyyntöjä ja pohjoismaisia maksuja ja EU-asiantun- tijat käsittelevät Suomeen saapuvat pyynnöt. Asiointikielenä on pääsääntöisesti ruotsi ja englanti. Toisessa EU-maassa saatu taloudellinen seuraamus, esimerkiksi sakko, voidaan pe- riä Suomessa ja vastaavasti Suomessa saatu seuraamus voidaan lähettää toiseen EU-maahan perittäväksi. Yhteistyötä tehdään toisten EU-jäsenvaltioiden toimivaltais- ten viranomaisten kanssa, esimerkiksi Virossa Viron oikeusministeriön kansainvälisen yksikön ja Saksassa Bundesamt für Justizin kanssa. Rikosrekisteritietojen vaihdantaa tehdään myös EU:n sisällä valtioiden kesken. EU on myös ottamassa käyttöön uusia sääntöjä parantaakseen jäsenmaiden tietojenvaihtoa kolmansien maiden kansalaisille annetuista rikostuomioista. Eurooppalaiseen rikosre- kisteritietojärjestelmään (ECRIS) on kehitteillä keskitetty tietokanta, johon on koottu kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden tunnistetiedot ja tietoja siitä jäsenvaltiosta, jossa rikostuomioita on (ns. ECRIS-TCN-järjestelmä). Oikeusrekisterikeskuksen ECRIS-järjestelmän hallinnointiin ja kansallisen ETIAS-yksi- kön toiminnan tukemiseen liittyvä työmäärä tulee todennäköisesti kasvamaan. Havainnot: Suomi tulee liittymään eurooppalaiseen tietokantaan, johon on koottu tietoja kolman- sien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden tunnistetiedot ja tietoja siitä jäsenvaltiosta, jossa rikostuomioita on (ns. ECRIS-TCN-järjestelmä). Tämä edel- lyttää ORK:lta merkittävää tietojärjestelmäkehitystyötä vuodesta 2021 alkaen. OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 29 3 TUOTTAVUUSPOTENTIAALI – ORK JULKISEN HALLINNON TUOTTAVUUDEN EDISTÄJÄNÄ Oikeusrekisterikeskus tuottaa palveluja oman hallinnonalansa viranomaisille ja mo- nille muille viranomaisille sekä kansalaisille, yrityksille ja yhteisöille. Seuraamusmak- suja pannaan täytäntöön muille hallinnonaloille ja sakkojen täytäntöönpano hyödyttää koko valtiota. Tuottavuushyödyt, joita viraston toiminnan kehittämisen kautta saavute- taan, kohdistuvat laajalle taholle. Oikeusrekisterikeskuksen arviointityön aikana tehty- jen haastattelujen, läpikäytyjen kirjallisten aineistojen ja asiantuntijoiden kanssa pidet- tyjen työpajojen perusteella tunnistettiin tuottavuuspotentiaalia erityisesti kolmella alu- eella: 1. ORK:n oman toiminnan tehokkuuden kehittäminen digitalisaation avulla. Etenkin Kansalais- ja viranomaispalveluissa on edelleen merkittävissä määrin manu- aalisia vaiheita sisältäviä prosesseja, joissa niiden digitalisointi mahdollistaisi tehostu- mista. 2. ORK:n uudet palvelut. Arviointityön yhteydessä tunnistettiin ORK:n rooliin soveltu- via palveluja, joiden kautta voitaisiin saavuttaa tuottavuushyötyjä suhteessa näiden tehtävien nykyiseen toteuttamiseen hajautetusti eri toimijoiden toimesta. 3. Hallinnonalan digitalisaatiokehityksen edistäminen. Koko hallinnonalan digitali- saation kehittämisessä on potentiaalisesti saavutettavissa kaikista suurimmat hyödyt. Tulevaisuuteen sijoittuvan ja pitkälti välillisesti syntyvän potentiaalin arvioiminen on kuitenkin vaikeaa. Tässä kappaleessa on esitetty keinoja ja toimenpiteitä tunnistetun tuottavuuspotenti- aalin saavuttamiseksi sekä arvioitu saavutettavissa olevan potentiaalin suuruutta. 3.1 ORK:n oman toiminnan tehokkuuden kehittäminen digitalisaation avulla Oikeusrekisterikeskuksen toiminnan tehokkuutta ja laajemmin tuottavuutta voidaan kehittää monella tavalla erityisesti Kansalais- ja viranomaispalveluissa. ORK on säh- köistänyt prosessejaan erityisesti eORK-hankkeen yhteydessä, mutta edelleen on OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 30 merkittävissä määrin manuaalisia vaiheita sisältäviä prosesseja, joissa niiden digitali- sointi mahdollistaisi tehostumista. ORK:n oman toiminnan tuottavuuspotentiaali on kuitenkin pieni suhteessa potentiaa- liin, joka on saavutettavissa ORK:n toimintaa kehittämällä hallinnonalan tasolla. 3.1.1 Tunnistettuja kehityskohteita Täytäntöönpanon asiakaspalvelu on ruuhkautunut ja asiakkaita tulee ohjata vahvasti sähköiseen kanavaan ja kehittää siitä kilpailukykyinen vaihtoehto asiak- kaille. Palvelusta kannattaa kehittää nopein ja helpoin vaihtoehto tiedon saamiselle. Tärkeää tietoa pitää lisäksi tuoda esille muissa sähköisissä kanavissa yhteydenotto- tarpeen vähentämiseksi. Yhteistyötä sidosryhmien (esim. Poliisi) kanssa tulee tehdä saman tavoitteen eteen. Viranomaiskyselyitä varten toteutettu rikos- ja sakkorekisterin kyselyrajapinta valtion yhteiseen integraatiopalveluun (VIA) on toiminut pääosin vakaasti ja luotetta- vasti. Rajapinnan käyttäjiksi olivat vuoden 2018 loppuun mennessä liittyneet Maahan- muuttovirasto ja Liikenteen turvallisuusvirasto. Rajapintaa kannattaa tarjota ja markki- noida myös muille viranomaisille, jotka voivat hyödyntää rajapintaa. Valtiokonttorilta paperilla tai sähköpostilla tulevien rikosvahinkoasioiden säh- köistä prosessia tulee tarkastella yhdessä Valtiokonttorin kanssa asioiden pienem- mistä volyymeistä huolimatta. Asioiden vuosittaiset määrät ovat pienemmät, mutta nii- den manuaalinen käsittely on työlästä ja aikaa vievää. Monesta eri lähteestä tulevien hallinnollisten seuraamusmaksujen ja uhkasak- kojen keskittämistä yhteen sähköiseen kanavaan kannattaa harkita. Hakemuk- sille on vain kaksi sähköistä pohjaa ja keskittäminen voisi nopeuttaa asioiden käsitte- lyä selvästi ja mahdollistaa asiahallinnan kannalta myös muita hyötyjä sekä vähentää manuaalisen käsittelyn tuomaa virhealttiutta. Rekisteritietojärjestelmästä (RTJ) on suunniteltu konkurssi- ja yrityssaneeraus- rekisteritietojen automatisoitua luovutusta kaupparekisteriin. Yhteistyöllä PRH:n kanssa nämä tiedot voidaan saada sähköisesti jaeltua Kaupparekisterin kautta. Rekisteritoimintojen sekä täytäntöönpanon digitalisointia tulee jatkaa eORK- hankkeen jälkeenkin tuottavuushyötyjen saamiseksi myös jatkossa. Sakon maksa- minen kannattaa viedä sähköisen asioinnin piiriin ja jatkaa hankkeen tavoitteiden saa- vuttamista. OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 31 3.1.2 Oman toiminnan tuottavuuspotentiaali Kansalais- ja viranomaispalvelujen asiakaspalvelun puhelinpalvelu erityisesti täytän- töönpanon asioissa on ruuhkautunut ja palveluun pääsy on vaikeutunut. Täytäntöön- panon asiakaspalvelussa on käytössä tällä hetkellä noin 10 henkilötyövuotta ja silti vain noin puoleen puheluista ehditään vastata. Vuonna 2018 puheluja tuli yhteensä 108 000, joista noin puoleen (56 000) kyettiin vastaamaan. Tilanteen selvittämiseksi ORK on asettanut työryhmän ratkaisemaan asiakaspalveluun liittyviä haasteita. Tämä edellyttää tarkempaa selvitystä puhelinasi- oinnin kautta tulevien kyselyiden kohdistumisesta ja niiden luonteesta. Tuottavuuspotentiaali: Sähköisen asiointikanavan ja robotiikan (esim. chatbot) hyödyntäminen sekä sidos- ryhmäyhteistyö ovat keinoja, joilla täytäntöönpanon asiakaspalvelun tämän hetkistä henkilötyöpanosta (vajaa 10 htv) voidaan vähentää ja samalla parantaa saavutetta- vuutta. Onnistumisen edellytyksenä on, että sähköisen palvelun tulee tarjota asiakkaalle hel- pompi, nopeampi ja varmempi tapa saada tietoa ja asioida täytäntöönpanoon liitty- vissä asioissa. Viranomaiskyselyitä varten toteutettu rikos- ja sakkorekisterin kyselyrajapinta valtion yhteiseen integraatiopalveluun (VIA) on toiminut pääosin vakaasti ja luotettavasti. Ra- japinnan käyttäjiksi olivat vuoden 2018 loppuun mennessä liittyneet Maahanmuuttovi- rasto ja Traficom. Paperilla tai sähköpostilla tulevien rikosvahinkoasioiden, hallinnollisten seuraamus- maksujen sekä uhkasakkojen sähköistä prosessia kannattaa kehittää. Monesta eri lähteestä tulevien hallinnollisten seuraamusmaksujen keskittämistä yhteen sähköi- seen kanavaan kannattaa myös viedä eteenpäin. Rekisteritietojärjestelmästä (RTJ) on suunniteltu konkurssi- ja yrityssaneerausrekiste- ritietojen automatisoitua luovutusta kaupparekisteriin. Yhteistyöllä PRH:n kanssa nämä tiedot voidaan saada sähköisesti jaeltua Kaupparekisterin kautta. eORK-hankkeen myötä ORK on parhaillaan päivittämässä sähköisiä palveluitaan. En- nen hankkeen tuloksia sähköistä asiointia on voitu hyödyntää ainoastaan tiettyjen ri- kosrekisteriotteiden tilaamisessa. Uudistuksen myötä otteen sähköinen hakeminen OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 32 mahdollistetaan mm. ulkomaan viranomaisia (viisumiote) sekä vapaaehtoisena lasten kanssa toimimista varten. Tämän lisäksi asiakkaan on mahdollista seurata itse hake- muksensa tilaa ja selvissä tilanteissa rikosrekisteriotteen saa heti nähtäville sähköi- seen palveluun. eORK-hankkeen myötä sähköinen asiointi mahdollistetaan myös muissa ORK:n yllä- pitämissä rekistereissä, joita ovat konkurssi- ja yrityssaneerausrekisteri, liiketoiminta- kieltorekisteri, velkajärjestelyrekisteri sekä eläintenpitokieltorekisteri. Sähköisessä asi- oinnissa asiakas voi tilata järjestelmästä todistuksia ja otteita. Julkisista rekistereistä, eli konkurssi- ja yrityssaneeraus-, velkajärjestely- sekä liiketoimintakieltorekisteristä, tilaaja voi saada otteen tai todistuksen heti nähtäville palveluun. Jatkossa asiakkaan on mahdollista tarkastella myös omia sakkojaan sekä muita valtiolle määrättyjä mak- suja. Samalla on mahdollista lähettää sähköisen asioinnin kautta maksuaikahakemus ORK:lle tai tilata saldotodistus avoimista asioista. Palvelun käyttöönotto tapahtuu vuo- den 2019 lopussa. eORK-hankkeen jälkeen toteutettavaksi jäävät erityisesti maksa- misen toiminnallisuudet. Tuottavuuspotentiaali: Viranomaiskyselyitä varten toteutettu rikos- ja sakkorekisterin kyselyrajapinta valtion yhteiseen integraatiopalveluun (VIA) on toiminut hyvin. Rajapintaa kannattaa tarjota ja markkinoida myös muille viranomaisille, jotka voivat hyödyntää rajapintaa. Paperilla tai sähköpostilla tulevien rikosvahinkoasioiden, hallinnollisten seuraamus- maksujen sekä uhkasakkojen sähköistä prosessia tulee tarkastella, sillä niiden manu- aalinen käsittely on työlästä ja aikaa vievää. Rikosvahinkoasioiden käsittelyprosessi tulee luoda yhteistyössä Valtiokonttorin kanssa. Tavoitteena tulee olla täysin sähköi- nen, yhteinen käsittelyprosessi. Näin asioiden käsittelyn digitalisoinnissa on mahdolli- suus saavuttaa hyviä tuottavuushyötyjä. Monesta eri lähteestä tulevien hallinnollisten seuraamusmaksujen keskittäminen yh- teen sähköiseen kanavaan yhdenmukaistaisi tietoa ja mahdollistaisi ORK:n osalta sähköisen prosessin. Tietoa toimittavien organisaatioiden kannalta tulee tutkia myös muutoksen vaikutukset heidän toimintansa kannalta. Keskittäminen nopeuttaa asioi- den käsittelyä selvästi ja mahdollistaa asiahallinnan kannalta myös muita hyötyjä, ku- ten vähentää manuaalisen käsittelyn tuomaa virhealttiutta. Rekisteritietojärjestelmästä (RTJ) kannattaa toteuttaa konkurssi- ja yrityssaneerausre- kisteritietojen automatisoitu luovutus kaupparekisteriin. Yhteistyöllä PRH:n kanssa nämä tiedot voidaan saada sähköisesti jaeltua Kaupparekisterin kautta. Oikeusrekis- terikeskukselle kehityksessä tulee vain vähän hyötyjä, mutta PRH:lle hyötyjä tulee OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 33 enemmän. PRH:n oman arvion mukaan 1–2 henkilötyövuoden verran. Samalla Kaup- parekisterin manuaalikäsittelyn virhekustannukset asiakkaille vähenevät, sillä virheillä voi olla vakavia vaikutuksia Kaupparekisterin asiakkaille. PRH:n mielestä nämä virhe- kustannukset nykyisessä toimintamallissa saattavat olla vaikutukseltaan merkittävät. Rekisteritoimintojen sekä täytäntöönpanon digitalisointia tulee jatkaa (kts. havainnot 2.3) eORK-hankkeen jälkeen erityisesti maksamisen osalta. Tämä ominaisuus ei to- teutunut eORK hankkeessa ja verkkomaksamisen mahdollistaminen parantaa asia- kastyytyväisyyttä ja todennäköisesti houkuttelee asiakkaita entistä paremmin sähköi- sen asioinnin hyödyntämiseen. ORK:n suunnittelema ”otteiden verkkokauppa” toimii myös samoilla periaatteilla kuin moni muukin asiointipalvelu ja parantaa asiointipalve- lun käytettävyyttä. Esimerkiksi sakon maksaminen ja otteiden maksaminen kannattaa viedä sähköisen asioinnin piiriin ja jatkaa hankkeen tavoitteiden saavuttamista. 3.2 ORK:n uudet palvelut Osana arviointia pyrittiin tunnistamaan mahdollisia uusia ORK:n palveluita, jotka so- veltuisivat sen nykyiseen rooliin ja tavoitteisiin sekä osaamispohjaan. Näitä pyrittiin tunnistamaan keskusteluissa sidosryhmien ja ORK:n omien asiantuntijoiden kanssa sekä työpajoissa. ORK:n kansalais- ja viranomaispalvelujen toimiala toimii eräiden hallinnonalan kes- keisten rekisterin rekisterinpitäjänä, toimittaa kansalaisille ja muille viranomaisille re- kisteriotteita ja panee täytäntöön muiden viranomaisten, kuten tuomioistuinten ja polii- sin, kansalaisille ja yrityksille asettamia sakkoja ja muita maksuja. Jatkossa ORK:n roolia kannattaa kehittää sellaisilla palveluilla, joihin ORK:n osaami- nen kohdistuu hyvin ja jotka palveluina soveltuvat sen palvelukokonaisuuteen. 3.2.1 Tiedonhallintatehtävien ja sähköisen arkistoinnin keskittäminen Nykytilassa kukin hallinnonalan virasto (esim. käräjäoikeus) toimii omana arkiston- muodostajanaan ja näin huolehtii myös oman arkistonsa hoidosta, muodostamisesta ja tietojen luovuttamisesta arkistosta. Kirjaamojen tehtävät liittyvät myös läheisesti ar- kiston muodostamiseen. OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 34 Tiedonhallintatehtävien laajentaminen ja keskittäminen ORK:lle sopii sen osaamiseen ja tehtäväkenttään. Keskittäminen tukisi paikkariippumatonta käsittelyä ja uusien tek- nologioiden hyödyntämistä. Tiedonhallintatehtävien laajentaminen ja keskittäminen olisi myös luonnollinen jatke meneillään olevien asianhallintajärjestelmien uudistamis- kokonaisuudessa ja tehtävä soveltuisi ORK:lle laajentamaan nykyisiä tiedonhallinta- ja rekisterinpitotehtäviä. Tiedonhallinnan tehtävät ml. keskitetty sähköinen arkisto koskisivat koko hallinnon- alaa: Kuva 4: Oikeusministeriön hallinnonalan organisaatiot ORK:ssa on alustavasti selvitetty mahdollisuuksia keskitetyn sähköisen asiakirjahallin- non ja arkistonhoidon keskittämisestä ORK:n toteutusvastuulle. Kokonaisuudella voisi olla merkittäviä tuottavuushyötyjä hallinnonalan tuottavuuteen henkilöstö-, toimitila- ja järjestelmäkustannuksien kautta. Myös vanhojen paperisten arkistojen digitointi ja sen aste tulisi arvioida. Tuottavuuspotentiaali: Hallinnonalan tiedonhallintatehtävien keskittäminen ORK:lle sopii sen tehtävänkuvaan ja vahvistaa sitä sekä on omiaan laajentamaan nykyisiä ORK:n tiedonhallinta- ja re- kisterinpitotehtäviä. (nykyään Valtakunnan- syyttäjäntoimisto) OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 35 ORK:ssa on tehty alustava selvitys, jonka mukaan keskitetyn sähköisen arkistoinnin avulla saavutettava kustannushyöty voisi olla merkittävä. Arvio perustuu olettamuk- seen, että hallinnonalan arkistointitoimintaan käytettävät resurssit ovat arviolta n. 100 henkilötyövuotta vuodessa. Keskitetyn ratkaisun resurssitarve tavoitetilassa voisi olla arviolta 15 henkilötyövuotta. Näillä laskelmilla säästöpotentiaali olisi 85 htv:tä vuosita- solla. Tämä asia tulee kuitenkin selvittää tarkemmin sillä arkistointitehtävät jakautuvat suurelle määrälle henkilöitä ja ovat usein osa yhden henkilön työmäärästä. ORK:ssa tehdyn alustavan selvityksen perusteella säästöä vähentäisivät toiminnan muutos- ja järjestelmäkuluina n. 3M€ kertakulut ja vuosittaiset 0,5M€ järjestelmäkulut. Kansallis- arkiston SAPA-palvelun hyödyntäminen saattaisi tosin vähentää järjestelmäkuluja. Asia tulee selvittää tarkemmin. Tuottavuuspotentiaalin selvittämisessä kannattaa harkita myös benchmarking-yhteis- työtä muiden viranomaisten kanssa, joilla on sähköisen arkistoinnin ratkaisuja. Tällai- nen viranomainen on esimerkiksi Väestö- ja digivirasto. Sähköinen asiakirjahallinto ja arkistonhoito vaikuttaa tuottavuuteen henkilöstö-, toimi- tila- ja järjestelmäkustannusten kautta. Tällä hetkellä ei ole keskitetysti oikeushallin- non henkilöstön osalta sellaista tietoa, jonka pohjalta voitaisiin arvioida asiakirjahallin- toon, arkistonhoitoon ja tiedonhallintaan käytettäviä henkilöresursseja. Tarkemman tuottavuuspotentiaalin selvittämiseksi tulee selvittää mm. • Keskittämisen asteen valinta – säilytetäänkö joitakin tehtäviä virastoilla? • Henkilöstöresurssien ja -vaikutuksien tarkka kartoitus ja organisaatio- mallin valinta • Säädösmuutosten selvitys ja valmistelu – virastot ja tuomioistuimet ovat tällä hetkellä mm. itsenäisiä rekisterinpitäjiä • Yhteistoimintaprosessin mahdollinen käynnistäminen – lähtökohdat • Järjestelmämuutokset – mm. Kansallisarkiston Sapa-järjestelmän hyö- dyntäminen ja muutenkin yhteistyö Kansallisarkiston kanssa • Kaupallisten arkistointiratkaisujen vaihtoehtojen kartoitus, huomioiden nykyiset järjestelmät • Säilytystapojen valinta (erityisesti käytöstä poistuvien järjestelmien tieto- jen osalta) • Vanhojen paperisten arkistojen digitointitarpeen selvittäminen • Tarvittavien projektien asettaminen ja resursointi OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 36 3.2.2 ORK:n roolin laajentaminen sakon muuntorangais- tuksessa Sakon muuntorangaistus on hyvä esimerkki palvelusta, joissa ORK voisi ottaa suu- remman roolin ja saavuttaa tuottavuushyötyjä. Sakon muuntomenettelyn toteutus on nykyisin lähes täysin asiakirjoihin perustuvaa, joten paine uudistuksiin on merkittävä. Prosessiin tulevia sakon muuntomenettelyjä on useita tuhansia ja sakon muuntopää- töksiä ORK:n arvion mukaan 1700–1800 kappaletta vuodessa. Kehitystä on jo viety eteenpäin siten, että tuomioistuin ei enää lykkää sakon muunto- asian käsittelyä sillä perusteella, että sakotetulle varattaisiin mahdollisuus maksaa muunnettavana olevat sakot. Aiemmin sakkojen maksuaikakäsittely tehtiin oikeuden- käyntimenettelyssä. Tämä kehitys toteutui lailla 425/2018, joka tuli voimaan 1.1.2019. Muutoksen jälkeen tuomioistuin ei enää lykkää muunnon käsittelyä maksutilaisuuden varaamiseksi ja vastaavasti ORK:lla on toimivalta myöntää maksuaikaa muunnolle en- nen täytäntöönpanopyynnön tekemistä ulosotolle. Tällä hetkellä ORK lähettää sakon muuntorangaistusta koskevan täytäntöönpa- nopyynnön ulosottoviranomaiselle. Jos muuntorangaistukseen määrätty ei maksa ulosottomiehelle muunnettujen sakkojen koko rahamäärää, ulosottomies ohjaa henki- lön vankilaan suorittamaan muuntorangaistusta. Useimmissa tapauksissa ulosotto- mies palauttaa muuntoasian ORK.lle estetiedolla, jonka mukaan henkilö on tuntema- ton tai että henkilö pakoilee täytäntöönpanoa. Tällä perusteella ORK etsintäkuuluttaa muuntorangaistukseen tuomitun ja kuulutuksen perusteella poliisi toimittaa henkilön suorittamaan muuntorangaistusta, ellei henkilö maksa muunnettujen sakkojen koko rahamäärää kiinnioton yhteydessä. Tätä voidaan uudistaa siten, että jatkossa Oikeus- rekisterikeskus hakisi täytäntöönpanoa suoraan Rikosseuraamuslaitokselta ja ulos- oton työvaiheita ei tarvittaisi. Jos Rikosseuraamuslaitos ei tavoittaisi muuntorangais- tukseen määrättyä, Rikosseuraamuslaitos (tai mahdollisesti ORK) etsintäkuuluttaisi muuntoasiakkaan. Tästä uudistamisesityksestä on Rikosseuraamuslaitoksen ja ulosoton kesken aiem- min luovuttu, koska ulosoton on katsottu hoitavan passitustehtävän nyt kustannuste- hokkaasti. Valtaosassa asioista ulosotto kuitenkin palauttaa asian esteellä ORK:lle, joka etsintäkuuluttaa henkilön. Tavoittaessaan etsintäkuulutetun poliisi passittaa etsin- täkuulutetun suorittamaan rangaistustaan. Vankeusrangaistuksen osalta passitusteh- tävä on jo aikaisemmin siirretty ulosotolta Rikosseuraamuslaitoksen tehtäväksi. Tätä voitaisiin kuitenkin tarkastella uudestaan. ORK:n mukaan myös eduskunta on edellyt- tänyt, että sakon muuntomenettelyn määräämis- ja täytäntöönpanoprosessia kehite- tään. OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 37 Selkeänä kehityskohteena on kuitenkin vaihtoehto, jossa ainakin perustapauksessa sakon muunto-oikeudenkäynnissä ORK:n toiminta korvaisi syyttäjän tehtävät. Tavoite- tilassa ORK vaatisi syyttäjän sijasta muuntorangaistuksen määräämistä. Jos muunto- asiakas ei vaatisi suullista käsittelyä, muuntorangaistus voitaisiin määrätä ORK:n esit- tämän vaatimuksen perusteella kirjallisessa menettelyssä. Jos suullista käsittelyä vaa- dittaisiin, pitäisi harkita, edustaisiko syyttäjä istuntokäsittelyssä valtiota, vai voisiko ORK käyttää puhevaltaa. Muuntoasioissa haasteaika on vähintään 30 päivää. Laissa voitaisiin säätää esimerkiksi niin, että asiakkaan pitäisi ilmoittaa kirjallisesti ennen haasteessa mainittua käsittelyaikaa, että hän vaatii istuntokäsittelyä. Käytännössä ORK lähettäisi muuntovaatimuksen sisältävän sakon täytäntöönpanokir- jan suoraan käräjäoikeudelle. Nykyisin täytäntöönpanokirja lähetetään syyttäjälle, joka toimittaa sen käräjäoikeudelle. Toiminta eroaa jossain määrin nykyisin riippuen siitä, onko ulosottomies haastanut asiakkaan muuntomenettelyyn vai onko haasteen tehnyt poliisi etsintäkuulutuksen perusteella. Tätä vastuun muutosta, jossa ORK vaatisi syyttäjän sijasta muuntorangaistuksen määräämistä, tulee selvittää. Syyttäjän tehtäviin kuluva aika tulee selvittää suhteessa ORK:n tehtäviin uudessa toimintamallissa. 3.2.3 Hallinnonalan digitoimisto – organisointi ja johta- minen Tuottavuuden kehittäminen hallinnonalalla edellyttää jatkossa vahvaa panostusta digi- talisaation tuomiin mahdollisuuksiin. ORK:n Tietojärjestelmät-toimialan asiakkaat odottavat näkemyksiä ratkaisujen kehittämiseen ml. ORK:n Kansalais- ja viranomais- palvelut. Palvelun haasteena on se, että kaikki digitalisaatioratkaisujen hyödyt tulevat viiveellä suhteessa ORK:n valmiuksien rakentamiseen. Investoinneilla digitalisaatio-osaami- seen voidaan kuitenkin saada merkittäviä parannuksia hyödyntämällä tekoälyä, robo- tisaatiota ja mm. automatisoimalla työvaiheita sekä kognitiivista työtä. Digitalisaatio-osaamisen kohottamiseksi osana ORK:n palvelua voidaan muodostaa virtuaalitiimi, joka rakentaa osaamista ja toimii verkostojen kanssa, joissa ovat mu- kana mm. toimittajat. Verkostoituminen on tärkeää, jotta pystytään pysymään nopean kehityksen mukana sekä tunnistamaan muun valtionhallinnon kehitystyö yhteisten rat- kaisujen ja yhtenäisyyden varmistamiseksi. Organisatorisesti digitoimiston tulisi sijaita ORK:n organisaation Tietojärjestelmäpalve- lut-toimialalla toimialajohtajan alaisuudessa virtuaalisesti, mutta kuitenkin niin, että OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 38 sillä on mahdollisuus palvella kaikki asiakkuusryhmiä ja näin ollen koko hallinnonalan tulevaisuuden ICT-kehitystä. Digitoimiston henkilöt toimisivat asiakkuusryhmissä asia- kashankkeiden parissa, mutta tekisivät osan ajasta digitoimiston tehtäviä koko hallin- nonalalle. Tällä tavalla kehittäjillä olisi myös jatkuva yhteys asiakkaiden hankkeisiin ja toimintaan. Ministeriön tulee tulosohjauksen kautta muodostaa tavoitteet uusien teknologioiden hyödyntämiselle hallinnonalan virastoissa. Ministeriö tukee innovointia varmistamalla edellytykset ja rahoituksen ”Digitoimiston” toiminnalle. Digitoimiston toiminta on koko- naisarkkitehtuurilinjausten mukaista ja tukee kokeilukulttuurin muodostumista. Digitoi- misto resursoidaan siten, että henkilöt toimivat hankkeissa ja jakavat tietoa digitalisaa- tion mahdollisuuksista myös muille hankkeille. Yhteistyö asiakkuustiimien kanssa on tärkeää. Merkittävät muutokset substanssiprosessissa (esim. käsittelyn automatisointi, teko- älyn tekemät päätökset) saattavat edellyttää laki- ja säädösmuutoksia. Digitalisaatio- toimenpiteet kannattaa kytkeä tiiviisti substanssijärjestelmien elinkaarisuunnitteluun. ORK:n on tärkeää löytää tilaajaorganisaatioista keskustelukumppani, joka pystyy so- vittamaan digitalisaation uudet mahdollisuudet oman viraston substanssiosaamiseen. Digitalisaation edistämiseksi osana prosesseja ja myös tuotannon tekijänä (tekoäly, robotiikka -ratkaisut) tulisi virastoissa olla kehitysjohtaja-tyyppinen vastinpari, mikä mahdollistaisi nopean kehityksen ja tuottavuusloikan tekemisen. Yhteenvetona voidaan todeta, että organisatorisesti tulevaisuuden digitalisaatiorat- kaisu edellyttää pientä n. 3 hengen virtuaalitiimiä, joka toimii Tietojärjestelmät- toi- mialalla toimialajohtajan alaisuudessa. On myös suositeltavaa, että jatkossa viras- toissa löytyy kehitysjohtaja-tyyppinen vastinpari, joka voi toimia ”Digitoimiston” kanssa yhteistyössä ja ottaa kantaa viraston tulevaisuuden digitalisaatiotarpeisiin. Tämän henkilön tulisi omata hankenäkökulmaa laajempi näkemys viraston substanssitar- peista suhteessa ICT-kehitykseen. 3.2.4 Operatiivisen Valtori-yhteistyön kokonaisvaltainen toteuttaminen Tällä hetkellä ORK:lla on vastuullaan hallinnonalan toimialasidonnaisten tietojärjestel- mien kehittäminen, ylläpito ja tuki. Näiden järjestelmien alustapalvelut tuottaa Valtori. Toimialariippumattomien palveluiden hankinnasta vastaa oikeusministeriö. Toimialariippumattomien IT-palveluiden (TORI) ohjausvastuun keskittämisellä ORK:een olisi merkittäviä vaikutuksia Tietojärjestelmäpalveluiden toimintaan. Näiden OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 39 kahden palvelusektorin yhdistäminen ORK:n vastuulle parantaisi kokonaisuuden ke- hittämistä luomalla samalla luotettavan ja hyvin dokumentoidun kokonaiskuvan IT-ym- päristöstä, tehokkaat toimintamallit, tiukat hallintoprosessien noudattamiskäytännöt sekä riittävät tiedot ja valmiudet. ORK:n tarjoamien IT-palveluiden tulee jatkossa mu- kautua oikeushallinnon jatkuvasti muuttuviin vaatimuksiin ja tarpeisiin. Mikäli Valtori- vastuita keskitettäisiin ORK:lle, tulisi oikeushallinnossa nimetä TORI-palveluiden (tek- ninen) omistaja, joka vastaa palvelusta koko sen elinkaaren ajan oikeushallinnon asi- akkaisiin päin. Palvelun omistajalla tulee olla hyvä ymmärrys substanssitoiminnan tar- peista ja palveluiden kehittämissuunnitelmien laatimisesta ja ylläpitämisestä. Myös palvelutasovaatimukset nykyisestä tilanteesta poiketen tulisi voida sopia ORK:n ja Valtorin välillä. Valtorin ja ORK:n välistä toimintaa tulisi kehittää erityisesti operatiivisen tilaus- ja las- kutustoiminnan osalta. OM voi toimia sopimuskumppanina ja ORK rakentaa käytän- nön yhteistyön Valtorin kanssa. Suositeltavaa on kuitenkin, että ORK ottaa myös sopi- muskumppanin roolin, mikä vahvistaa sen mandaattia ja virtaviivaistaa ketjua toimitta- jahallinnan kysymyksissä. Vahva Valtorin toimittajavalvonta sekä toimittajavalvonnan menetelmien ja tilaajaraportoinnin kehittäminen on olennaista. Tuottavuuspotentiaali: Sakon muuntomenettelyn toteutus on nykyisin lähes täysin asiakirjoihin perustuvaa, joten paine uudistuksiin on merkittävä. Eri roolitusvaihtoehtojen vaikutuksia työmääriin ja prosessin sujuvuuteen ei ole arvioitu. Kehitys erityisesti sen osalta, että Oikeusre- kisterikeskus vaatisi syyttäjän sijasta muuntorangaistuksen määräämistä, vaikuttaa lu- paavalta ja kannattaa selvittää tarkemmin. Laajemman vastuun ottaminen Valtori -yhteistyöstä voidaan katsoa uudeksi palveluksi tilaajaorganisaatioille. Tällä hetkellä ORK vastaa TOSI-järjestelmien alustapalveluihin liittyvästä Valtori-yhteistyöstä ja oikeusministeriö yleisistä toimialariippumattomista Valtori-palveluista ostajan ominaisuudessa. ORK:n roolin laajentamista ollaan mietti- mässä oikeusministeriön ja ORK:n välillä, jolloin ORK voisi hoitaa käytännön päivittäi- sen yhteistyön Valtorin kaikkien palveluiden osalta tilaajaorganisaatioille, virastoille. Edellä esitetyistä kehityskohteista ei arvioinnin aikana ollut saatavissa luotettavaa kustannus ja/tai työmäärätietoa, mutta muutos selkeyttäisi ja vahvistaisi ORK:n roolia tilaajaorganisaatioihin päin ja helpottaisi tilaus- ja kustannusseurantaa ja sen osaopti- mointia. OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 40 3.3 Hallinnonalan digitalisaation edistäminen Koko hallinnonalan digitalisaation kehittämisessä on valtava tuottavuuspotentiaali, jonka realisoitumiseen keskitetty ICT-malli (ORK osana sitä) tarjoaa hyvät lähtökohdat tukien sen edellyttämää yhdenmukaista ja yhteen toimivaa kehittämistä. Hallinnonalan keskitetty tietohallintorakenne ja ORK:n poikkeuksellinen rooli luovat erinomaiset mahdollisuudet vastata ICT-kehityksen seuraavan vaiheen tarpeisiin ja ennen kaikkea sen luomien mahdollisuuksien hyödyntämiseen. ICT-kehitys on parhaillaan siirtynyt vaiheeseen, jossa automaatio, tekoälypohjaiset ratkaisut ja robotiikka pystyvät korvaamaan enenevissä määrin asiantuntijoiden teke- miä työtehtäviä. Tämä kehitys mahdollistaa huomattavat tuottavuushyödyt, mutta edellyttää merkittävää uudistumista toimintamallien, tiedonhallinnan sekä ICT-alusta- ratkaisujen osalta. Näiden tuottavuushyötyjen saavuttaminen ei ole mikään itsestään- selvyys vaan edellyttää suunnitelmallista johdettua etenemistä kohti tavoitetilaa sekä yhä tiiviimpää yhteistyötä valtionhallinnon toimijoiden kesken. Tämän tulevaisuuden potentiaalin osalta keskeistä on onnistua kokonaisuuden johta- misessa hallinnonalan tasolla sekä verkostoituminen koko valtionhallinnon ja kehitys- työtä tekevien kärkitoimijoiden kanssa. Kokonais- ja teknologia-arkkitehtuurin johtami- seen tulee panostaa, on pystyttävä tekemään yhteisiä ja/tai yhteentoimivia modulaari- sia ratkaisuja sekä rakennettava tiivis kytkentä substanssin johtamisen ja ICT-johtami- sen välille. Arviointiraportissa on käsitelty laajasti tätä potentiaalisilta tuottavuusvaiku- tuksiltaan ylivoimaisesti suurinta kokonaisuutta, vaikkakin se kattaakin koko hallinnon- alan ja ORK on vain yksi ketjun toimijoista. Kehityssuositukset koskevat laajempaa kokonaisuutta kuin vain ORK:ta. 3.3.1 Hallintoalan tietohallintomalli tavoitetilassa Oikeusministeriön hallinnonalan eli oikeushallinnon alueella on viimeisten vuosien ai- kana keskitytty vahvasti perustietotekniikan uudistamiseen tukemaan nykyaikaisia työskentelytapoja. Tätä työtä on tehty yhdessä Valtorin kanssa ja työ ei ole kaikilta osin ollut ongelmatonta. Toinen painopistealue digitaalisten toimintamallien kehityksessä on ollut kaikilla toi- mintasektoreilla merkittävimpien palvelujen uudistaminen ja digitalisoiminen. Yhtäai- kaisesti toteutettavat laajat järjestelmäuudistukset ovat kuormittaneet avainresursseja sekä ORK:n tietojärjestelmäpalveluissa ja sektoritoimijoiden organisaatioissa, että mi- nisteriössä. Hankkeissa on jouduttu joissain tapauksissa tekemään ratkaisuja, jotka OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 41 ovat ristiriidassa koko hallinnonalan yhteisten ratkaisujen ja kokonaisarkkitehtuurin kanssa. Näiden haasteiden ratkaisemiseksi ja hallinnonalan digitalisaatiotavoitteiden saavutta- misen tueksi tulisi tehdä tietohallinnon rakenteellisia ratkaisuja, joiden avulla ohjausta hallinnonalan tulevaisuuden digitalisaation tarpeisiin vastaamiseksi vahvistetaan. Li- säksi ICT:n roolia osana substanssiohjausta tulee vahvistaa, jolloin sen näkökulmat ja tarjoamat mahdollisuudet huomioitaisiin nykyistä paremmin lainsäädäntö-, organisaa- tio- ja prosessikehitystä tehtäessä. Tietohallinnon rakenteen vahvistamisen kuvaamiseksi on hyödynnetty IT Standard for Business -org:n julkaisemaa tietohallintomallia (kuva 5). Malli on sekä tietohallinnolle että liiketoiminnalle tarkoitettu tietohallinnon johtamisen viitekehys. Sen tavoitteena on auttaa tietohallinnon johtoa erityisesti liiketoiminnan ja tietohallinnon yhteistyöhön liit- tyvissä haasteissa. Kuva 5: Tietohallintomalli sovellettuna Oikeusministeriön hallinnonalalle Arvioinnissa käsiteltiin ORK roolia osana koko hallinnonalan kokonaisuutta. Ohjauk- sen näkökulmasta monet keskeiset havainnot liittyvät ORK:n tehtäviä laajempaan ko- konaisuuteen kattaen koko hallinnonalan ICT-ohjauksen ja ICT-tuotannon kokonai- suuden. Seuraavassa on kuvattu keskeisiä nykytilan kehitystarpeita IT Standard for Business -org:n tietohallintomallin mukaista viitekehystä noudattaen. OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 42 Kuva 6: ICT-ohjauksen nykytilan kehityskohteita hallinnonalan tasolla Seuraavissa kappaleissa keskitytään kahteen tietohallintamallin osa-alueeseen, hal- linnonalan tietohallinnon kokonaisohjaukseen (kuva s.43, kohta 1) ja hankesalkun oh- jaukseen (kuva s 43, kohta 2). Tavoitetilan rakenteessa Tietohallinnon yhteistyöryhmän, joka on jo toiminnassa oleva elin, painoarvoa koko hallinonalan yhteisten toiminta- ja kehittämisperiaatteiden hy- väksymisessä lisätään merkittävästi. Tätä kautta sektoritoimijoiden tietoisuutta ja si- touttamista yhteisiin tavoitteisiin vahvistetaan. Kokonaisarkkitehtuurin tehokas ja kat- tava toimeenpano edellyttää toimijoiden vahvaa sitoutumista ja ymmärrystä sen tuo- mista hyödyistä. Tämä ei kokemusten perusteella onnistu ylhäältä pakottamalla edes vahvalla ohjauksella ja mandaatilla vaan edellyttää aidon yhteistyön kautta tapahtu- vaa sitoutumista. OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 43 Kuva 7: ICT-ohjauksen rakenne oikeushallinnossa tavoitetilassa ORK:n rooli on toimia asiantuntijana ja valmistelijana sekä aktiivisena kehittämismah- dollisuuksien esille tuojana kansalaisille ja viranomaisille tarjottavista uusista sähköi- sistä itsepalveluista sekä tekoälyn, robotiikan ja analytiikan kokeiluista ja käyttöön- otosta hallinnonalan eri sektoreilla. ORK:n vastuulla on etenkin tavoitetilan teknologia- arkkitehtuurin suunnittelu sekä sen toteutumisen edistäminen eri keinoin. Tavoiteti- lassa ORK:n tehtävissä korostuu hallinnonalan modulaarisen teknologia-arkkitehtuu- rin tavoitetilan valmistelu ja toteutuksen valvonta yksittäisissä hankkeissa. Oikeushallinnossa tulee tunnistaa oikea paikka hankesalkulle ja sopia, kuka hankesal- kun omistaa, ts. kuka viime kädessä päättää hankkeiden keskinäisestä priorisoinnista ja siitä, onko uusia hankkeita mahdollista käynnistää esimerkiksi käsillä oleva resurs- sitilanne huomioiden. ORK:lla ei IT-palvelukeskuksena ole mahdollisuutta määritellä hallinnonalan strategisia painopisteitä, joten hallinnonalan kehityssalkun hallinta tulisi sijaita ministeriössä. Salkunhallintaa ehdottomasti tarvitaan, mutta osapuolet ja toimi- joiden roolit tulee määritellä selkeästi. Tässä Tietohallinnon yhteistyöryhmällä on joka tapauksessa merkittävä rooli. ICT-ohjauksen rakenteen tavoitetilassa Tietohallinnon yhteistyöryhmän tehtävänä on hallinnonalan hankesalkun kokonaisohjaus eli koordinointi ja päätöksenteko yksittäis- ten hankkeiden ajoituksesta. Yhteistä sektoreiden ja virastojen yli menevää koordi- naatiota tarvitaan, muuten riskinä on, että nykyinen hankkeiden rahoitusmalli ohjaa järjestelmien siilomaiseen kehittämiseen ja resurssien ajallisesti epätasaiseen kuormi- tukseen. Tietohallinnon yhteistyöryhmä tarvitsee tuekseen käytännön työtä tekevän kehittämis- ja hanketoimiston (development and project management office, D/PMO), jonka tehtäviä on muun muassa varmistaa strategian toteuttamisen tuen, toimia vies- tinviejänä johdon ja projektiryhmien välillä sekä ylläpitää kokonaiskuvaa hallinnonalan OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 44 meneillä olevista ja tulevista hankkeista (road map), käytettävistä resursseista ja ra- hoituksen tilasta. ORK on kehittämis- ja hanketoimiston luonnollinen kotiorganisaatio. Tämä edellyttää muutoksia viraston Tietojärjestelmäpalvelujen resursoinnissa ja rahoituksessa. Tavoi- tetilassa hallinnonalan tietojärjestelmien yhteiskehittäminen sekä uusien teknologioi- den tuominen kaikkien sektoritoimijoiden käyttöön vaatii tehtäviin allokoituja resurs- seja. Tämä voi ainakin alkuvaiheessa, kun isot tilaajakohtaiset perusjärjestelmähank- keet ovat vielä työn alla, rakentua virtuaalitiimien kautta. Näin säilytetään riittävä re- sursointi ORK:n asiakkuudet -yksiköissä. Keskeistä uusien teknologioiden valmiuk- sien rakentamisessa on ko. tiimin kyky verkostoitua alan kärkitoimijoiden (mm. toimit- tajat) sekä valtionhallinnon muiden toimijoiden kanssa yhtenäisten mallien, yhteisten ratkaisujen ja kokemusten tunnistamiseksi. Tietohallinnon yhteistyöryhmän ja ministeriön johdon tehtävänä on päättää, miten hal- linnonalan yhteisen tietojärjestelmäkehitys, hankesalkun hallinnointi ja uusien teknolo- gioiden kokeilu ja käyttöönotto (D/PMO toimisto ja uusien teknologioiden tiimit) rahoi- tetaan. ORK:n johdon tehtävänä on organisoida ja tukea näitä toimintoja sovitun ra- hoituksen ja asetettavien tavoitteiden mukaisesti. Rahoitus edellyttää yhteisen budje- tin osuuden kasvattamista suhteessa hanke- ja tilaajaorganisaatiokohtaiseen rahoi- tukseen. 3.3.2 Hallinnonalan digitalisaation edistämisen tuotta- vuuspotentiaali Tämän kokonaisuuden osalta tuottavuushyödyt ovat pitkälti välillisiä ja niiden tarkka todentaminen on käytännössä mahdotonta. Kokonaisuuteen liittyvien tuottavuushyöty- jen osalta on tyydytty kuvaamaan miten hyödyt syntyvät. Suuruusluokan arvioimiseksi on tarkasteltu muualta saatuja kokemuksia sekä tulevaisuuden mahdollisuuksien osalta on viitattu eri tutkimusten arvioihin ennustetuista vaikutuksista. Merkittävimmät hyödyt muodostuvat kolmesta osakokonaisuudesta: 1. Järjestelmien väliset synergiat ja modulaarisuus, 2. Tietojärjestelmähankkeiden nopea läpivienti sekä 3. Uusien teknologioiden hyödyntämisen edistäminen. Järjestelmien väliset synergiat ja modulaarisuus tuovat merkittäviä hyötyjä ko- konaisuudelle. ORK toimii koko hallinnonalan keskitettynä tietojärjestelmäpalvelujen tarjoajana toimeenpannen koko hallinnonalan yhteistä tietohallintostrategiaa. Hallin- nonalan keskitetyn ratkaisun vahvuutena tulee olla synergioiden saavuttaminen ver- OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 45 rattuna kunkin viraston hajautetusti toteutettuun tietojärjestelmäpalvelujen toteuttami- seen. ORK:n tietojärjestelmäpalvelujen tehtävänä on tuottavuutta lisääviin tietojärjes- telmiin pohjautuvien työkalujen rakentaminen hallinnonalan muille viranomaisille. Hallinnonalalla on tällä hetkellä meneillään suuria tietojärjestelmähankkeita, jotka ovat sitoneet ORK:n kehitysresurssit yksittäisiin hankkeisiin. Koordinointi eri hankkeiden välillä on jäänyt puutteelliseksi, jolloin yhteen järjestelmään kehitettyjä ratkaisuja ei ole kyetty riittävästi hyödyntämään rinnakkaisissa hankkeissa. Tavoitteena tulisi olla, että järjestelmissä käytettäisiin mahdollisimman paljon yhteisiä tai yhteensopivia komponentteja (sähköinen asiointi, asiakirjapankit, dokumentinhal- linta jne.). Tämä edellyttää vahvaa koordinointia hankkeiden välillä. Komponenttien ristiin hyödyntämisen tuottavuuspotentiaali tietojärjestelmäkehityk- sessä on merkittävä, mutta sen euromääräinen arviointi on vaikeaa. Tulevaisuuden järjestelmähankkeiden määrää ja kokoa ei myöskään tunneta ja säästöjen määrästä on vain kokemusperäisiä tietoja. Komponenttien ristiin hyödyntämisessä olisi ollut nyt toteutettavissa neljässä OM:n hallinnonalan suurhankkeessa paljon saavutettavissa ja näin on myös tulevassa hallinnonalan kehittämisessä. Järjestelmäkehitys on ollut jär- jestelmäkeskeistä ja paljon myös sellaisia komponentteja on toteutettu kunkin järjes- telmän osalta erikseen, joiden osalta ne olisi osin voitu toteuttaa yhteisesti hyödynnet- täväksi useammassa kehityshankkeessa ja järjestelmässä. Modulaarisella arkkitehtuurilla on yrityssektorilla saavutettu keskimäärin noin 25 % tuottavuushyöty verrattuna perinteiseen järjestelmäkeskeiseen kehittämiseen. Valtion- hallinnon osalta SM:n hallinnonalalla tehdyssä arvioinnissa tuottavuushyödyksi arvioi- tiin monelta osin OM:n ICT-kokonaisuuden kanssa vertailukelpoisessa ympäristössä 20 %. Siellä yleistä arviota testattiin valittujen yksittäisten hankkeiden kautta, joissa saavutettavissa ollut tuottavuushyöty vaihteli 10 % ja 50% välillä siten, että suurissa hankkeissa potentiaali oli prosentuaalisesti pienempi kuin pienissä hankkeissa. Tästä voidaan suuntaa-antavasti arvioida hyötyjen olevan samassa suuruusluokassa OM:n hallinnonalalla. Tuottavuuspotentiaali: Kokonaisvaltainen järjestelmäkehityksen ohjaus, kokonaisarkkitehtuuriin vahvasti pe- rustuva koko hallinnonalan kattava suunnittelu ja yhteisten komponenttien hyödyntä- minen tietojärjestelmissä vähentää sovelluskehitystyötä, nopeuttaa järjestelmien val- mistumista ja vähentää virheitä jo testattujen komponenttien osalta. OIKEUSMINISTERIÖN JULKAISUJA, TOIMINTA JA HALLINTO 2019:49 46 Tietojärjestelmähankkeiden nopea läpivienti edellyttää ohjauksen menettelyjen sekä kehitysmallin kehittämistä. Tietojärjestelmähankkeiden myöhästyminen ja al- kuperäisten budjettien ylittyminen on hyvin yleistä sekä julkisella että yksityisellä sek- torilla, kuten myös oikeusministeriön hallinnonalan suurissa hankkeissa. Johtamisen arvioinnissa havaittiin yhtenä merkittävänä syynä olevan hankkeiden välisen koordi- naation puute, joka johtaa avainresurssien ajoittaiseen ylikuormittumiseen ja sitä kautta hankkeiden viivästymiseen sekä eriytyneisiin ratkaisuihin. Hankkeiden valmis- tumisen viivästyminen aiheuttaa sen, että uusista järjestelmistä saavutettavat potenti- aaliset hyödyt tilaajataholla viivästyvät. Meneillään olevien hankkeiden kohdalla voidaan arvioida myöhästymisestä menetet- tyjen hyötyjen olevan miljoonia euroja vuodessa. Esimerkiksi HAIPA-hankkeen myö- hästyminen vuodella viivästyttäisi 2,4 M€ arvioitujen hyötyjen saavuttamista vuodella. Lisäksi todennäköisesti viivästymisen myötä myös hankkeen kustannukset nousevat. Tuottavuuspotentiaali: Koko hallinnonalaa koskeva hankesalkun koordinoimaton hallinta johtaa erilaisiin on- gelmatilanteisiin mm. resursoinnissa ja puutteellisessa yhteisten ratkaisujen hyödyntä- misessä, joihin voitaisiin puuttua ajoissa hallinnonalan hankesalkkukäsittelyn avulla. ORK:n kyvykkyyksiä käynnistää ja viedä läpi hankkeita voidaan edistää mm. projekti- päällikkö-poolia hyödyntämällä ja toimintamalleja kehittämällä sekä modulaarista ra- kennetta edistämällä. Tämä toisi paremmat mahdollisuudet pysyä hankeaikatauluissa ja varmistaa suunni- teltujen tuottavuushyötyjen realisoituminen tilaajavirastoissa. Suurissa hankkeissa tuottavuushyödyt ovat helposti vuositasolla miljoonia euroja (ks. HAIPA-esimerkki) jär- jestelmän tuomien tuottavuushyötyjen realisoituessa aikaisemmin. Uusien teknologioiden, kuten analytiikan, robotiikan ja tekoälyn hyödyntäminen tulevaisuudessa tulee muuttamaan työn tuottavuutta erityisesti asiantuntijatöissä. Kognitiivisten rutiinien ja manuaalisen työn poistamisen sekä paremman tiedon saata- vuuden ja analysoinnin avulla tulevat tällä hetkellä asiantuntijatyönä toteutettavat teh- tävät tehostumaan huomattavasti tulevaisuudessa. Tehostumisen suuruudesta on erilaisia arvioita. Accenture on arvioinut omassa tutki- mustyössään tuottavuusparannuksen olevan asiantuntijatyössä yli 40 % seuraavan vajaan 10 vuoden aikana johtuen edellä mainitusta teknisestä kehitystyöstä. Heidän näkemyksensä perustuu tekoälyn tuomaan työvoiman tuottavuuden kasvuun muutta- malla perusteellisesti tapaa, jolla työtä tehdään. Vastaavasti MIT-keskuksen tutkijat ja