MMM:n julkaisuja 1/2004 Maa- ja metsätalousministeriö Horisontaalisen maaseudun kehittämisohjelman väliarviointi Manner-Suomi 3 Horisontaalisen maaseudun kehittämisohjelman väliarviointi Manner-Suomi 4 Horisontaalisen maaseudun kehittämisohjelman väliarviointi Julkaisija: Maa- ja metsätalousministeriö Kansikuva: Raimo Lietsala Taitto: Pieni Huone Oy/Sauli Heikkilä ISSN 1238-2531 ISBN 952-453-152-6 Vammalan kirjapaino 2004 5 HORISONTAALISEN MAASEUDUN KEHITTÄMISOHJELMAN VÄLIARVIOINTI Manner-Suomi Helsinki 2004 6 Toimeksiantaja Maa- ja metsätalousministeriö Arvioinnista vastaava laitos Maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskus, MTT taloustutkimusyksikkö (MTTL) Luutnantintie 13, 00410 Helsinki, http://www.mtt.fi /mttl Luonnonhaittakorvauksen vaikutusten arviointi ja raportin tekninen toteutus Maija Puurunen, prof. Harri Turunen, tutkija Klaus Knuutila, tutkija Pekka Uusitalo, tutkija Muut arviointiin osallistuvat laitokset MTT ympäristötutkimus, Maaperä ja ympäristö Ympäristötuen vaikutusten arviointi maaperän ja maaperän kuormituspotentiaalin osalta Eila Turtola, erikoistutkija Riitta Lemola, tutkija Pirkko Laitinen, tutkija Kari Ylivainio, tutkija Helmi Risku-Norja, tutkija Håkan Jansson, tutkija Eija Karhu, tutkimussihteeri Suomen ympäristökeskus, SYKE Ympäristötuen vaikutusten arviointi vesistövaikutusten osalta Juha Grönroos, vanhempi tutkija Pasi Mattila, vanhempi tutkija Sonja Pyykkönen, tutkija Petri Ekholm, erikoistutkija Kirsti Granlund, hydrologi Katri Rankinen, vanhempi tutkija Antti Räike, vanhempi tutkija Ympäristötuen vaikutusten arviointi luonnon monimuotoisuuden osalta Janne Heliölä, tutkija Mikko Kuussaari, erikoistutkija Juha Pykälä, vanhempi tutkija Anna Schulman, tutkija Helsingin yliopisto, Soveltavan biologian laitos Ympäristötuen arviointi maisemavaikutusten osalta Reija Hietala-Koivu, tutkija Lisäksi arvioinnin teossa ovat avustaneet seuraavat asiantuntijat MTT taloustutkimus Jussi Lankoski, erikoistutkija MTT ympäristötutkimus Merja Myllys, tutkija, Paula Perälä, tutkija ja Risto Uusitalo, tutkija Suomen Ympäristökeskus SYKE Johanna Virtanen, kehitysinsinööri, Sari Mitikka, vanhempi tutkija, Ritva Britschgi, hydrogeologi, Juhani Gustafsson, vanhempi tutkija, Heikki Pajula, kehitysinsinööri Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitos RKTL Juha Tiainen, erikoistutkija Julkaisun taitto Pieni Huone Oy/Sauli Heikkilä Väliarvioinnin toteuttajat 7 1. Mid-term evaluation of the Horizontal Rural Development Programme The mid-term evaluation of the Horizontal Rural Development Programme is based on provisions con- cerning monitoring and evaluation set out in Section 5 (Articles 53-57) of Commission Regulation (EC No 445/2002). An ex ante evaluation of the rural develop- ment programmes for 2000-2006 had to be carried out in the planning stage, followed by mid-term and ex post evaluations of the programme imple mentation during and after the process. The mid-term evaluation report was to be submitted to the Commission during 2003. This evaluation report concerns the realisation of the objectives set in the Horizontal Rural Development Programme for the Finnish continent for the part of the compensatory allowances and environmental support. It provides answers to the general evaluation questions set out in Commission Document VI/2004/00 and pro- gramme-specifi c questions drawn up during the evalua- tion process. The evaluation was carried out by means of national funding. It covers the years 2000-2003, but in practice most of the statistics on which the evalua- tion is based date from the years 2000-2002. The Ministry of Agriculture and Forestry com- missioned the Economic Research Unit of the MTT Agrifood Research Finland to conduct the evaluation. The Environmental Research Unit of the MTT, Finnish Environment Institute and the Department of Applied Biology of the University of Helsinki also took part in the evaluation. All the evaluators represent indepen- dent research institutes. In terms of the administration, the MTT Agrifood Research Finland is governed by the Ministry of Agriculture and Forestry, the Finnish Environment Institute by the Ministry of the Environ- ment and Ministry of Agriculture and Forestry, and the University of Helsinki by the Ministry of Education. The evaluation is based on statistical data, studies and responses given by farmers and the authorities to questionnaires addressed to them. The values of most indicators were compared to the results of the previous programming period. In the evaluation of the environmental support the indicators for factors which change more slowly were compared with the situation in the early 1990s. In the case of certain indicators comparison was made with other population groups or farmers who had not received any support. The studies on farmers’ income level and productivity develop- ment were used in the evaluation of the impacts of the compensatory allowances, and the monitoring studies on the environmental impacts of agriculture (MYTVAS I and II) were used to examine the impacts of the envi- ronmental support. 2. Objectives and role of compensatory allowances and environmental support in Finnish agriculture In 2002 the compensatory allowance scheme covered about 96 % of active farms and 94 % of the utilised agricultural land in Finland. The main purpose of the scheme is to compensate for the handicap due to the northern production conditions. The amount of compen sations is differentiated so that they increase from the south to the north. One condition for com- pensatory allowances is the compliance with the usual good farming practice. In 2002 the basic measures of the commitments to environmental support covered about 92 % of the Finnish farms and 93 % of the arable area. The purpose of the environ mental support is to compensate farmers for the costs due to environ- mental protection measures. The gross support also includes an incentive. In this case further environmen- tal protection measures are required, in addition to the usual good farming practice. In 2000-2001 the compensatory allowances and environmental support represented, on average, 14 % of the total return, which shows how signifi cant these are for the Finnish farmers. Compensatory allowances and gross environmental support account for 56 % of the compensation for farmers’ own labour and agri- cultural capital, i.e. agricultural income. On livestock farms these supports and compensations represent 37-42 % of agricultural income, while on cereal farms the supports and compensations were about 30 % higher than agricultural income. This means that the schemes are highly important for the continuation of Finnish agriculture and preservation and development of the good environmental status. 3. Compensatory allowances and related recommendations Compensatory allowances constitute a signifi cant share of farmers’ income. For its part it has made it SUMMARY 8 possible for the farm population to reach the same total income level with other population groups in most regions and kept most of the agricultural land under cultivation despite the relatively low incomes and profi tability of agriculture. In the central and northern parts of the country, where the conditions are unfavourable for plant production, cattle produc- tion has traditionally been the main production sector. Long-term support decisions which in addition to the market return ensure the profi tability of the produc- tion are particularly important for full-time farms which have invested heavily in the production activi- ties. In the autumn of 2003 it has become evident that the national aid for Southern Finland paid under Arti- cle 141 of the Act of Accession is going to decrease in 2004-2006. This reduction must be compensated for by means of the compensatory allowances to ensure the profi tability of agriculture and fair and equal income development in relation to the other popula- tion groups in support areas A and B. The aid inten- sity of compensatory allowances must be raised and they must be differentiated so that the conditions for profi table agriculture in different parts of the country and production sectors continue to exist. Because the scheme covers the vast majority of Finnish farms and farmers, the condition concerning the compliance with the usual good farming practice has also become an established practice and the views of what it actually means have become harmonised. This can also be seen in the results of the extensive enquiry made among the farmers and authorities, according to which more than 80 % of farmers and 90 % of the authorities considered the usual good farming practice an important condition for the sup- port. Some of them wished for clearer rules for the good farming practice. Compliance with the usual good farming practice and other conditions for the support have been assessed in the on-the-spot checks carried out by the Ministry of Agriculture and Forestry. The usual good farming practice had been complied with almost without exception. Based on an enquiry made on farms which were controlled during 2002, over 80 % of the respondents regarded the control as necessary to prevent fraud. Changes in land use imply a possible reduction in the use of nitrogen, which is also refl ected in the sta- tistics on fertiliser sales. The increase mainly concerns the cultivation of cereals, which means that the use of pesticides may also grow. The pasture area in extensive use increased by over 50 % in 2000, mainly because of the CAP reform. The continuation of the extensive use of pastures achieved in the CAP should be ensured when developing the compensatory allowance scheme. The enquiries made among both farmers and the authorities in connection with the evaluation showed that most of the conditions for compensatory allow- ances were widely approved. Further development was considered necessary mainly in the payment arrangements, but there were two different opinions on how these should be changed. Two-thirds of the authorities who responded would bring forward the application deadline by at least one month, mainly because of the control and payments. Farmers, how- ever, considered the present deadlines quite appropri- ate. The payment of compensatory allowances once a year also divided the opinions. Considering that over 40 % of the support payments for agriculture, representing the average of two-thirds of the agricul- tural income of the whole year, are made in October- November, the payment of compensatory allowances in two or several instalments might be appropriate to ensure the liquidity of farmers. 4. Impacts of environmental support on the soil and waters Environmental support has considerably increased the area of headlands and fi lter strips. Without the scheme these would not exist in the present extent. Environmental support has also contributed to the introduction of riparian zones and increased the plant cover on arable land outside the growing season. Instead, environmental support has not increased the culti vation of perennial crops, which would be important for preventing erosion. To some extent the plant cover has been realised by means of reduced till- age, which is not the best way of preventing erosion. Real plant cover during winter by means of e.g. grass- es and green fallow would be needed especially in Southern Finland. Environmental support has reduced the total use per hectare of phosphorus and nitrogen contained in chemical fertilisers. Most of the reduction occurred during the previous programming period, but from 1999 to 2002 the use of nitrogen fell by 2.6 % and that of phosphorus by 7.1 %. Phospho- rus balance decreased by about a third in 12 years. The maximum fertilisation levels of different plants are about the same as in the previous programming period. As a result of the structural development of agri- culture, the concentration of livestock production to certain regions has continued, and in these regions 9 the phosphorus and nutrient balances of arable land are higher than elsewhere. To achieve a maximum reduction in the potential phosphorus load of arable land, one condition for environmental support should be that phosphorus fertilisation may not exceed the need established by means of a soil fertility study. The support scheme should also require the basic improvement of arable land, especially maintaining the drainage. Farmers are increasingly aware of pesticides and their environmental impacts, and they take into account the environmental restrictions of the sub- stances and the obligation to comply with these better than before. However, the use of especially substances intended for weed prevention has increased in recent years because of the increase in reduced tillage and headlands and fi lter strips and the reduction in the grass area. Environmental support, environmental provisions concerning agriculture and general environ- mental awareness have clearly reduced the pollution of groundwater due to nutrients, microbes and chemical pesticides in the past ten years. The differences between regions and farms receive very little attention in the environmental support scheme and measures implemented on farms. More effi cient measures would be needed especially in Southern Finland and the coastal regions, mainly directed at water protection, because the state of waters which suffer from agricultural loading has not improved despite the reduction in the loading potential of agricultural land. The implementation of the Water Framework Directive (2000/60/EC) (VPD) in Finland in the near future will also be refl ected in the envi- ronmental support scheme. The main objective of the Directive is to achieve a good ecological potential and chemical status in surface waters and quantitative and chemical status in the groundwater within 15 years from the entry into force of the Directive. In the future environmental support will be a very important tool in the efforts to restrict the loading of waters caused by agriculture, and the range of means available for this work should be developed further. 5. Impacts of environmental support on biodiversity Measures introduced under the agri-environmental scheme have contributed to the preservation of farmland biodiversity, but current measures are not likely to be suffi cient to stop the negative effects caused by the long- continued development towards less and less diverse farming practices. Current agri-environmental support alone will not be enough to preserve farmland biodiver- sity, even though many of the shortcomings observed during the previous programming period have been cor- rected. It cannot prevent a reduction in the diversity of farmland habitats or guarantee a suffi cient level of man- agement for traditional biotopes. Biodiversity receives far too little emphasis in environmental support, since only 2-3 % of the payments are used for measures which primarily enhance biodiversity. The emphasis on biodi- versity should be increased considerably. Even though the basic measures cover most of the agricultural land in Finland, the voluntary special measures are probably more effi cient in maintain- ing biodiversity. The impacts of the basic measures on biodiversity seem to have remained smaller than those of the more effi cient special measures. Most of the basic measures do not enhance biodiversity, and the impacts of the measures which do have remained quite insignifi cant. The most important single measure in terms of biodiversity has been the special measure for the management of traditional biotopes, which has been implemented quite extensively. A large number of common, declining and threatened species have benefi ted from this measure. However, the measure still covers too few of the most valuable and species- rich habitat types. 6. Impacts of environmental support on rural landscape Environmental support measures have signifi cant impacts on the Finnish rural landscape in the whole area covered as they ensure the preservation of open farming landscapes and continuation of agriculture. Basic measures infl uencing the landscape, such as the establishment and management of headlands and fi lter strips, and the special measures concerning the devel- opment and management of landscapes and establish- ment of sedimentation ponds, wetlands and riparian zones increase the diversity of the rural landscapes, even if the areas concerned obviously in many cases are quite small. In terms of the area concerned the most important measure for landscape diversity is the addi- tional measure concerning plant cover during winter and reduced tillage, which provide new elements to the farming landscape outside the growing season espe- cially in the cereal cultivation areas in Southern Fin- land. In the beginning of the second programming period the fact that green fallow is not eligible for envi- ronmental support was raised as one factor which may weaken the visual quality of landscapes. 10 In the areas covered by contracts concerning traditional biotopes, enhancing biodiversity and development and management of landscapes the management of the vegetation contributes to biologi- cal diversity in terms of both the variety of species and landscapes. Traditional tools and working methods are used in events demonstrating traditional farming and voluntary work, where in addition to the farm family also the public at large has the opportunity to experience old farming culture. The area covered by contracts concerning the development and manage- ment of landscape decreased in 2002. It would be important to examine the current state of the areas covered by this special measure and the impacts of the management measures carried out by means of the support. One basic measure for all farms which have made a commitment to the environmental support scheme is keeping the surroundings of the farm clean and tidy. Further instructions for assessing this would be needed for both farmers and the authorities. The Horizontal Rural Development Programme makes a signifi cant contribution to keeping arable land in agricultural use, which prevents the relatively few open farming landscapes in Finland from becoming overgrown with trees and bushes. 7. Wider socio-economic issues Almost all farms are involved in both the compensa- tory allowances and agri-environmental scheme, which means that the programme generates signifi cant environmental impacts in all parts of the country. Compliance with the usual good farming practice required under the compensatory allowance scheme is important especially on farms which have not com- mitted to the more detailed conditions for environ- mental support. Compensatory allowances and environmental support have been important in securing the possibil- ity of the farming population to continue agricultural production and live on their farms. Farming popula- tion is dominated by the older age groups, which makes it diffi cult to maintain a balanced population structure in the countryside. Many of the vast rural areas in Finland are losing their population, especially those which already are very thinly populated. The success of other small-scale entrepreneurship in the rural areas has an indirect impact on the livelihood of farmers, because the enterprises offer employ- ment and subcontracting opportunities and help to maintain the rural infrastructure and communities. The trends in the jobs offered by rural enterprises other than farms have followed the general economic development. In 1995-1999 there was no increase in the income from agriculture and farm forestry, even if the farm size grew by more than a fi fth. The production conditions in 2000-2003 were clearly better than in the two previous years and the decisions on support for the current programming period increased the agricultural income. In the fi rst years of the current programming period the compensatory allowances and income incen- tive of the environmental support (no more than 20 % of the support) represented about 43 % of agricultural income. Compensatory allowances alone accounted for 15 % of the total income available to the farm family for hiring outside labour and own consumption, including taxes and repayment of loans. This means that compensatory allowances and environmental support have been highly signifi cant in terms of both the economy of the farm families and their opportuni- ties to offer employment to outside labour working on the farm. Productivity development has been slow in agri- culture. For the part of agriculture the relationship between the turnover and costs in the chain composed of agriculture and the food sector has been about the same for some time, while for the part of food industry there has been some decrease. In the chain which consists of agriculture and the food industry, in agriculture the ratio between the turnover and costs has stayed about on the same level, while in the food industry there has been some decrease. In livestock production the volumes have been increased through breeding, but in plant production the yield levels have grown very little since the 1990s. The producer prices of agriculture collapsed when Finland joined the EU, but since then the prices have become stabilised. The Finnish prices are quite well integrated to the internal market of the EU. In 1995-2002 there have been no signifi cant changes in the producer prices of agricul- ture, but the input prices have risen. Combined with the reduction in support this may lead to a decrease in agricultural income. The usual good farming practice required for the compensatory allowances and the various environmental protection measures implemented under the environmental support scheme improve the quality of agricultural products. The National Quality Strategy for the Food Sector also aims at ensuring a watertight quality chain from the land all the way to the consumers’ table. 11 8. Needs for change and organisation of the implementation The high share of farms included in the compensatory allowance scheme refl ects the effi cient administrative procedures. The results of the enquiry among the farmers show that the scheme is well known, while according to the authorities the information activities had been successful. The usual good farming practice required in the scheme has established its position in Finnish farming. The fi nancing and payments of com- pensatory allowances have proceeded as agreed. From 2004 the national aid for Southern Finland will no longer fully compensate for the handicap due to natu- ral conditions in the southern parts of the country. This causes income losses to farmers and a need to apply compensatory allowances to compensate for these. In the long term the CAP reform may reduce investments, profi tability of the production, technical progress, and competitiveness, which especially in livestock production may cause pressures to reallocate the other forms of assistance. In the environmental support scheme the impacts can be maximised by means of simultaneous but different kinds of positive impacts on the environ- ment. In this scheme the main emphasis is on water protection measures. However, many of these, such as plant cover during winter, riparian zones and fi lter strips, have positive impacts on biodiversity and rural landscape as well. During the second programming period the environmental support scheme has made a signifi cant contribution to the preservation and man- agement of open farming landscapes. In the environmental support scheme the main problem towards the end of the programming period will be the suffi ciency of EU funding. Funding should be organised according to the need. Most of the 5-year commitments to compensatory allowances and envi- ronmental support expire in 2005. Extensive schemes and new commitments will also be needed after this. Organising the funding on a national basis should be allowed if this turns out to be necessary. Chapter 10 of the report contains a number of recommendations concerning the reform of the Hori- zontal Rural Development Programme, at least for the next programming period. Measures concerning the level of the compensatory allowances and pos- sible differentiation should be considered during the current programming period. Despite the quite large number of recommendations for changes there is no need for any immediate changes to the programme. The proposals concern relatively broad issues, which means that in most cases they cannot be put to prac- tice before the next programming period. Preparations for changes should, however, be started during the current programming period. For example, specifi c protection measures to reach the objectives set in the Water Framework Directive should be started from the very beginning of the next programming period. 12 1. Horisontaalisen maaseudun kehittämisohjelman väliarvioinnin laadinta Horisontaalisen maaseudun kehittämisohjelman väli- arviointi perustuu komission asetuksen (EY) N:o 445/ 2002 5. jaksossa (artiklat 53-57) ohjelman seurannas- ta ja arvioinnista annettuihin säännöksiin, joiden mu- kaan maaseudun kehittämisohjelmista kaudella 2000- 2006 tulee laatia ohjelman suunnitelmavaiheessa en- nakkoarviointi ja ohjelman toteutukseen liittyen väli- arviointi sekä jälkiarviointi. Väliarviointikertomus on toimitettava komissiolle vuoden 2003 aikana. Tässä väliarviointiraportissa on tarkasteltu Manner-Suomen horisontaalisen maaseudun kehittämisohjelman ta- voitteiden toteutumista luonnonhaittakorvauksen ja ympäristötuen vaikutusten osalta vastaamalla komis- sion asiakirjan VI/12004/00 mukaisiin yleisiin arvi- ointikysymyksiin ja arvioinnin yhteydessä laadittuihin ohjelmakohtaisiin kysymyksiin. Väliarviointi on ra- hoitettu kansallisesti ja se koskee vuosia 2000-2003, mutta käytännössä suurin osa arvioinnin perustana olevista tilastoista on vuosilta 2000-2002. Väliarvioinnin tekemisestä on vastannut maa- ja metsätalousministeriön toimeksiannosta Maa- ja elin- tarviketalouden tutkimuskeskuksen (MTT) taloustut- kimusyksikkö. MTT taloustutkimuksen lisäksi arvi- oinnin tekemiseen ovat osallistuneet MTT:n ympäris- tötutkimusyksikkö, Suomen ympäristökeskus (SYKE) ja Helsingin yliopiston Soveltavan biologian laitos. Arvioinnin tekijät ovat kaikki riippumattomia tutki- muslaitoksia. Hallinnollisesti MTT kuuluu maa- ja metsätalousministeriön alaisuuteen, SYKE sekä ympä- ristöministeriön että maa- ja metsätalousministeriön alaisuuteen ja Helsingin yliopisto opetusministeriön alaisuuteen. Arviointi perustuu tilastotietoihin, tutkimuksiin sekä viljelijä- ja viranomaiskyselyjen tuloksiin. Useim- pien indikaattorien arvoja on verrattu edellisen ohjel- makauden vastaaviin tuloksiin tai hitaammin muuttu- vien tekijöiden osalta ympäristötuen arvioinnissa vii- me vuosikymmenen alkupuolen tilanteeseen. Eräiden indikaattorien kohdalla vertailukohtana on muu väes- töryhmä tai samaa asiaa koskeva ilmiö tukea saamat- tomien osalta. Luonnonhaittakorvauksen vaikutusten arvioinnissa on hyödynnetty viljelijöiden tulotasotut- kimusta ja tuottavuuskehityksen tutkimusta sekä ym- päristötuen vaikutuksia selvitettäessä MYTVAS I ja II seurantatutkimuksia. 2. Luonnonhaittakorvauksen ja ympäristötuen tavoite ja merkitys Suomen maataloudessa Luonnonhaittakorvauksen piiriin kuului vuonna 2002 noin 95 % aktiivitiloista ja 96 % käytössä olevasta maatalousmaasta. Luonnonhaittakorvauksen tarkoi- tus Suomessa on pääasiassa korvata pohjoisista tuo- tanto-olosuhteista maataloudelle aiheutuvaa haittaa. Luonnonhaittakorvauksen määrä on porrastettu kas- vamaan maatalouden tukialueittain maan eteläisim- mistä osista pohjoisimpiin siirryttäessä. Luonnonhait- takorvauksen saanti edellyttää viljelijöiltä tavanomai- sen hyvän maatalouskäytännön toteuttamista. Ympä- ristötukisitoumusten perustoimenpiteiden piiriin kuu- lui vuonna 2002 noin 92 % aktiivitiloista ja 96 % käytössä olevasta maatalousmaasta. Ympäristötuki- järjestelmän tarkoituksena on korvata ympäristön suojeluun liittyvistä toimenpiteistä johtuvia kustan- nuksia viljelijöille, minkä lisäksi bruttotukeen sisältyy tulokannuste. Ympäristötuki edellyttää tavanomaisen hyvän maatalouskäytännön lisäksi pitemmälle vietyjä ympäristönsuojelun toimenpiteitä. Luonnonhaittakorvauksen ja ympäristötuen mer- kitystä suomalaisille viljelijöille kuvaa mm. se, että yhteensä näiden tukien osuus oli vuosina 2000-2001 keskimäärin 14 % kokonaistuotosta. Viljelijäperheen omalle työlle ja maatalouspääomalle saadusta kor- vauksesta eli maataloustulosta luonnonhaittakorva- uksen ja bruttomääräisen ympäristötuen osuus oli keskimäärin 56 %. Kotieläintiloilla näiden tukien ja korvausten osuus oli 37-42 % maataloustulosta. Vil- jatiloilla nämä tuet ja korvaukset olivat vuonna 2001 noin 30 % suurempia kuin maataloustulo. Näin ollen on kyse Suomen maatalouden jatkuvuuden ja hyvän ympäristöntilan säilymisen ja kehityksen kannalta erittäin merkityksellisistä tukijärjestelmistä. 3. Luonnonhaittakorvauksen vaikutukset ja siihen liittyvät suositukset Luonnonhaittakorvaus on merkittävä osa viljelijöiden tulojen muodostuksesta ja se on osaltaan mahdollista- nut viljelijäväestölle alueen vertailuryhmien keskimää- TIIVISTELMÄ 13 rää vastaavan kokonaistulojen tason suurimmassa osassa maata ja samalla myös sen, että maatalouden tulojen ja kannattavuuden niukkuudesta huolimatta lähes koko maatalousmaan ala on pysynyt viljelykses- sä. Maan keski- ja pohjoisosissa luonnonolosuhteista johtuvien kasvituotannon rajoitteiden takia nautakar- jatalouden harjoittamisella on perinteisesti suuri mer- kitys näiden alueiden maataloudessa. Tuotantoon voi- makkaasti investoineille päätoimisille tiloille on erityi- sen tärkeää pitkäjänteiset tukiratkaisut, joissa markki- noilta saatavan tuoton lisäksi turvataan kannattavan tuotannon edellytykset alueella. Syksyn 2003 myötä on käynyt selville, että liittymissopimuksen artiklaan 141 perustuvaa Etelä-Suomen kansallisen tuen määrää tul- laan alentamaan vuosina 2004-2006. Jotta maatalou- den kannattavuus ja alueen muiden väestöryhmien kanssa tasavertainen tulokehitys maataloudessa voitai- siin turvata AB-tukialueilla, kansallisen tuen alenema tulee korvata luonnonhaittakorvauksella. Luonnon- haittakorvauksen tasoa tulee nostaa ja korvaus eriyttää siten, että kannattavan tuotannon edellytykset maan eri osissa ja eri tuotantosuunnissa voidaan turvata. Luonnonhaittakorvausjärjestelmän kattavuuden myötä myös sen edellytyksenä olevan tavanomaisen hyvän maatalouskäytännön noudattaminen on vakiin- tunut ja toisaalta käsitykset tavanomaisesta hyvästä maatalouskäytännöstä ovat tulleet yhdenmukaisem- miksi. Tätä tukee myös arvioinnin yhteydessä tehty laaja viljelijä- ja viranomaiskysely. Sen mukaan tär- keänä tukiehtona tavanomaista hyvää maatalouskäy- täntöä piti yli 80 % viljelijöistä ja yli 90 % viranomai- sista, joskin eräät kaipasivat selkeämpiä määrityksiä hyville maatalouskäytännöille. Tavanomaisen hyvän maatalouskäytännön ja tukiehtojen noudattamista on arvioitu maa- ja metsätalousministeriön taholta suori- tettujen tilatarkastusten perusteella, joiden mukaan ta- vanomaista hyvää maatalouskäytäntöä on noudatettu lähes poikkeuksetta. Vuonna 2002 valvotuille tiloille tehdyn kyselyn mukaan vastaajista yli 80 % piti tuki- valvontaa tarpeellisena väärinkäytösten välttämiseksi. Pellonkäytön muutokset viittaavat typen käytön vähenemiseen, mikä on ilmennyt myös lannoitteiden myyntitilastossa. Koska lähinnä viljojen viljely on li- sääntymässä, tästä voi aiheutua vastaavasti myös kasvinsuojeluaineiden käytön lisääntymistä. Laajape- räisessä käytössä olevan laidunalan määrä lisääntyi vuonna 2000 yli 50 %:lla edellisestä ohjelmakaudesta lähinnä CAP-tuen uudistuksesta johtuen. Luonnon- haittakorvauksen kehittämisessä tulee ottaa huomi- oon se, että nyt CAP-uudistuksen myötä saavutettu laitumien laajaperäinen käyttö voisi jatkua. Arvioinnin yhteydessä tehdyt viljelijä- ja viran- omaiskyselyt tuottivat laajan hyväksynnän useimmille luonnonhaittakorvauksen ehdoille. Kehitettävää näh- tiin lähinnä korvauksen maksuunpanojärjestelyissä, joskin useiden muutosesitysten kohdalla mielipiteet jakautuivat kahtia. Kaksi kolmannesta viranomaisvas- taajista aikaistaisi tukihakemusten jättöpäivää vähin- tään kuukaudella, mitä perusteltiin lähinnä valvonnan ja maksatusten kannalta. Viljelijöiden kannalta nykyi- nen jättöajankohta nähtiin kuitenkin hyvänä. Luon- nonhaittakorvauksen maksamisesta kerran vuodessa viranomaisten mielipiteet jakautuvat lähes tasan kah- tia. Kun otetaan huomioon se, että maatalouden tuki- maksuista keskimäärin yli 40 % ajoittuu loka- marras- kuuhun, mikä on keskimäärin kaksi kolmasosaa koko vuoden maataloustulosta, viljelijöiden maksuvalmiu- den kannalta luonnonhaittakorvauksen maksaminen kahdessa tai useammassa erässä puoltaisi paikkaansa. 4. Ympäristötuen vaikutukset maaperään ja vesistöihin Ympäristötuki on lisännyt pientareiden ja suojakaisto- jen määriä, ja myös suojavyöhykkeiden osalta ympä- ristötuen merkitys on ollut erittäin suuri. Vaikka tuessa on pyritty nostamaan kasvukauden ulkopuolista kasvi- peitteisyyttä, eroosion torjunnan kannalta oleellinen monivuotisten kasvien viljely ei ole lisääntynyt. Kasvi- peitteisyyttä on toteutettu varsin paljon kevennetyllä muokkauksella, joka ei ole eroosion torjunnassa paras mahdollinen keino. Erityisesti eteläiseen Suomeen tar- vittaisiin lisää todellista talviaikaista kasvipeitteisyyttä, esimerkiksi nurmen ja viherkesannoinnin avulla. Väki- lannoitteiden ja karjanlannan yhteensä sisältämän ty- pen ja fosforin käyttö viljeltyä peltohehtaaria kohti on vähentynyt ympäristötuen vaikutuksesta. Vaikka suu- rin alenema tapahtui jo edellisen ohjelmakauden aika- na, käytettiin vuonna 2002 typpeä 2,6 % vähemmän ja fosforia 7,1 % vähemmän kuin vuonna 1999. Fosfori- tase pieneni kahdentoista vuoden tarkastelujaksolla kolmannekseen. Nykyisen ohjelmakauden kasvikoh- taisissa enimmäislannoitustasoissa ei ole merkittäviä eroja edelliseen ohjelmakauteen verrattuna. Maatalouden rakennekehityksen seurauksena koti- eläintalouden alueellinen keskittyminen on jatkunut, ja näillä alueilla peltojen fosfori- ja typpitaseet olivat suu- rempia kuin muualla. Jotta peltomaan fosforikuormi- tuspotentiaali pienenisi mahdollisimman nopeasti, ym- päristötuessa olisi edellytettävä, ettei fosforilannoitus saa ylittää viljavuustutkimuksella osoitettua fosforilan- noitustarvetta. Samoin tukijärjestelmiin tulisi nykyistä 14 selvemmin sisältyä myös peltomaan peruskunnostus, etenkin ojituksen kunnossapito. Viljelijöiden tietämys torjunta-aineista ja niiden ympäristövaikutuksista on lisääntynyt. Viljelijät otta- vat huomioon entistä paremmin valmisteisiin liittyvät ympäristörajoitukset ja velvollisuuden noudattaa niitä. Tästä huolimatta varsinkin rikkakasvien torjuntaan käytettyjen aineiden käyttö on lisääntynyt viime vuo- sina. Syinä ovat kevennetyn muokkauksen yleistymi- nen, pientareiden ja suojakaistojen lisääntyminen sekä nurmialan väheneminen. Maatalouden ympäristötu- en, maatalouteen liittyvien ympäristösäädösten sekä yleisen ympäristötietoisuuden lisääntymisen johdosta pohjavesien pilaantumisriski ravinteiden, mikrobien ja kemiallisten torjunta-aineiden takia on viimeisen kym- menen vuoden aikana pienentynyt selvästi. Ympäristötukijärjestelmä ja tiloilla toteutettavat toimenpiteet eivät nykyisellään juurikaan huomioi alu- eiden ja tilojen välisiä eroja. Erityisesti Etelä-Suomeen ja rannikkovyöhykkeelle tulisi kohdistaa nykyistä te- hokkaammin toimenpiteitä, joiden päätarkoituksena on vesiensuojelu, sillä peltomaan kuormituspotenti- aalin alenemisesta huolimatta maatalouden kuormit- tamien vesistöjen tila ei ole parantunut. Vesipolitiikan puitedirektiivin (2000/60/EY) (VPD) toimeenpanolla Suomessa tulee olemaan lähitulevaisuudessa vaikutus- ta myös maatalouden ympäristötukijärjestelmään. Ve- sipolitiikan puitedirektiivin perustavoitteena on saat- taa pintavedet kemialliselta ja ekologiselta tilaltaan ja pohjavedet määrälliseltä ja kemialliselta tilaltaan hy- välle tasolle 15 vuoden kuluessa direktiivin voimaan- tulosta. Ympäristötuki on jatkossakin merkittävä maa- talouden vesiin kohdistuvaa kuormitusta rajoittava vä- line ja siksi sen keinovalikoimaa on tärkeää kehittää. 5. Ympäristötuen vaikutukset luonnon monimuotoisuuteen Maatalouden ympäristötuen toimenpiteet ovat edistä- neet luonnon monimuotoisuuden säilymistä, mutta nykyiset toimenpiteet eivät todennäköisesti ole riittä- viä pitkään jatkuneen yksipuolista maataloustuotan- toa suosineen kehityksen pysäyttämiseksi. Maatalou- den ympäristötuki on edelleen riittämätön luonnon monimuotoisuuden säilyttämiseksi, vaikka monia edellisen ohjelmakauden aikana ilmenneitä puutteita onkin korjattu. Sillä ei saada käännettyä tai edes estet- tyä tavanomaisen maatalousympäristön monimuotoi- suuden köyhtymiskehitystä eikä taattua riittävää hoi- don tasoa perinnebiotoopeille. Luonnon monimuotoi- suuden painoarvo ympäristötuessa on aivan liian pie- ni, sillä keskeisimpiin luonnon monimuotoisuutta edistäviin toimenpiteisiin käytetään vain 2-3 % ympä- ristötuen kokonaismaksatuksesta. Luonnon moni- muotoisuuden painotusta ympäristötuessa onkin tar- peen selvästi lisätä. Perustoimenpiteiden laajasta alueellisesta kattavuu- desta huolimatta vapaaehtoiset erityistuet ovat toden- näköisesti luonnon monimuotoisuuden ylläpidossa pe- rustoimenpiteitä merkittävämpiä. Perustoimenpiteiden vaikutukset luonnon monimuotoisuuteen näyttävät jääneen vähäisiksi tehokkaampiin erityistukien toi- menpiteisiin verrattuna. Useimmat pakollisista perus- toimenpiteistä eivät edistä luonnon monimuotoisuutta ja ne, jotka edistävät, ovat teholtaan vähäisiä. Luon- non monimuotoisuuden kannalta merkittävin yksit- täinen toimenpide on ollut melko laaja-alaisena toteu- tunut perinnebiotooppien hoidon erityistuki, joka on hyödyttänyt suurta määrää tavanomaisia, taantuneita ja uhanalaisia eliölajeja. Silti lajistoltaan arvokkaimpia perinnebiotooppityyppejä on saatu erityistuen piiriin suhteellisesti muita perinnebiotooppeja heikommin. 6. Ympäristötuen vaikutukset maaseutumaisemaan Ympäristötukijärjestelmän toimenpiteet vaikuttavat suomalaiseen maaseutumaisemaan koko tukialallaan merkityksellisesti avoimen viljelymaiseman hoidon turvaajana ja maatalouselinkeinon jatkuvuuden ylläpi- täjänä. Lisäksi maisemaan vaikuttavista perustoimen- piteistä pientareiden ja suojakaistojen perustaminen ja hoito sekä erityistukimuodoista monet maiseman ke- hittämiseen ja hoitoon liittyvät toimenpiteet sekä las- keutusaltaiden ja kosteikkojen sekä suojavyöhykkei- den perustamista koskevat erityistukitoimenpiteet eri- yttävät viljelymaisemanäkymää, vaikkakin kohdealat ovat luonnollisesti useimmissa tapauksissa suhteellisen pieniä. Pinta-alan määrän osalta vaikuttavin maisema- kuvan eriyttämisen tukimuoto on talviaikaista kasvi- peitteisyyttä ja kevennettyä muokkausta koskeva lisä- toimenpide, mikä tuo varsinkin eteläisen Suomen vil- janviljelyalueille uutta maisemaelementtiä viljelynäky- mään kasvukauden ulkopuolella. Tosin ympäristötuen puuttuminen viherkesannoinnilta on ilmennyt toisen ohjelmakauden alussa yhtenä näkyvimmistä visuaalis- ta maisemaa heikentävistä tekijöistä. Perinnebiotooppisopimuksia, luonnon monimuo- toisuuden edistämistä sekä maiseman kehittämistä ja hoitoa koskevien erityistukien sopimusaloilla kas- villisuuden hoidon avulla edistetään niin lajistollista kuin maisemallistakin monimuotoisuutta, mutta myös 15 käytetään perinteisiä työtapoja ja –välineitä talkoo- tempauksissa, jolloin viljelijäperheiden lisäksi yleisöl- lä on mahdollista kokea vanhaa maatalouskulttuuria. Maiseman kehittämiseen ja hoitoon liittyvän erityistu- en sopimusala on vähentynyt vuonna 2002. Jatkossa olisikin tärkeää selvittää tämän erityistuen kohteiden nykytila ja tuen avulla suoritetun hoidon vaikutukset maisemaan. Lisäksi ympäristötukijärjestelmään sitou- tuneilta tiloilta edellytetään perustoimenpiteissä myös tilan ympäristön siistinä pitämistä, minkä arviointiin tarvittaisiin lisäohjeistusta niin viljelijöiden kuin vi- ranomaisten käyttöön. Horisontaalisen maaseudun kehittämisohjelman avulla voidaan vaikuttaa merki- tyksellisesti peltomaan säilymiseen maatalouskäytössä ja siten estää Suomessa suhteellisesti vähäisten avoin- ten viljelynäkymien maisemallisesti haitallista sulkeu- tumista peltojen umpeenkasvun vuoksi. 7. Monialaiset kysymykset Koska lähes kaikki tilat ovat mukana sekä luonnon- haittakorvausjärjestelmässä että ympäristötukijärjes- telmässä, ohjelma tuottaa myönteisiä ympäristövaiku- tuksia laajalti koko maassa. Luonnonhaittakorvauk- sen edellyttämällä tavanomaisen hyvän maatalous- käytännön noudattamisella on merkitystä varsinkin niillä tiloilla, jotka eivät ole sitoutuneet pitemmälle vietyihin ympäristötuen ehtoihin. Luonnonhaittakorvauksella ja ympäristötuella on ollut merkittävä vaikutus viljelijäväestön mahdolli- suuksiin jatkaa maataloustuotantoa ja asumista tiloil- laan. Vanhempiin ikäluokkiin painottuva viljelijöiden ikärakenne heikentää osaltaan tasapainoisen väestö- rakenteen säilymistä maaseudulla. Suomen laajoilla maaseutualueilla väestötappiot ovat yleisiä varsinkin jo ennestään varsin harvaanasutuilla alueilla. Maa- seudun muun pienyritystoiminnan menestymisellä on välillinen vaikutus viljelijäväestön toimeentuloon, sillä yritykset tarjoavat työtä ja mahdollisia alihankintoja sekä osaltaan edistävät maaseudun infrastruktuurin ja maaseutuyhteisöiden ylläpitoa. Maatilatalouden ulko- puolisten muiden maaseutuyritysten työpaikkojen ke- hitys on seurannut yleistä talouskehitystä. Maa- ja metsätalouden tulojen määrä ei lisäänty- nyt vuosina 1995-1999 lainkaan, vaikka tilakoko kas- voi yli viidenneksellä kyseisenä aikana. Vuodet 2000- 2003 olivat tuotanto-oloiltaan oleellisesti kahta edel- lisvuotta parempia ja myös nykyisen ohjelmakauden tukiratkaisut lisäsivät maataloustuloa. Luonnonhait- takorvauksen ja ympäristötuen tulokannusteen (enin- tään 20 % tuesta) osuus maataloustulosta oli nykyisen ohjelmakauden alkuvuosina noin 43 %. Kokonaistu- lokertymästä, joka viljelijäperheellä vuonna 2000 oli käytettävissä maatalouden vieraan työvoiman palk- koihin ja omaan kulutukseen verot ja velkojen lyhen- nykset mukaan lukien, luonnonhaittakorvaus yksis- tään muodosti noin 15 %. Näin ollen luonnonhaitta- korvauksella ja ympäristötuella on ollut varsin suuri painoarvo paitsi viljelijäperheen omassa taloudessa myös viljelijäperheen mahdollisuuksissa tarjota työtä ja toimeentuloa tilalla työskentelevälle ulkopuoliselle työvoimalle. Maatalouden tuottavuuskehitys on ollut niukka ja liikevaihdon ja kustannusten suhde maatalouden ja elintarviketeollisuuden muodostamassa ketjussa on maatalouden osalta jo pitempään pysynyt lähes ennal- laan ja elintarviketeollisuuden osalta alentunut. Ko- tieläinpuolella tuotostasoa on pystytty nostamaan ja- lostuksen kautta, mutta kasvituotannossa satotasojen kasvu 1990-luvun puolivälistä lähtien on ollut erittäin vähäistä. EU-jäsenyyden alussa maatalouden tuotta- jahinnat romahtivat, mutta jäsenyyden aikana hin- tojen kehitys on tasaantunut. Suomi on varsin hyvin hintaintegroitunut EU:n sisämarkkinoihin. Vuosina 1995-2002 maatalouden tuottajahinnat ovat muut- tuneet melko vähän, mutta samana aikana maatalou- den tuotantopanosten hinnat ovat kasvaneet, mikä yhdessä tukien alenemisen kanssa muodostaa uhkan maatalouden tulojen alenemiselle. Luonnonhaittakor- vauksen edellytyksenä olevalla tavanomaisella hyvällä maatalouskäytännöllä ja toisaalta ympäristötuen eh- toina olevilla lukuisilla ympäristön suojeluun liittyvil- lä toimenpiteillä on sellaisenaan maataloustuotteiden laatua parantava vaikutus. Tämän lisäksi kansallisella elintarvikkeiden laatustrategialla pyritään varmenta- maan katkeamaton laatuketju pellolta kuluttajan pöy- tään asti. 8. Ohjelman muutostarpeet ja täytäntöönpanojärjestelyt Luonnonhaittakorvauksen piiriin kuuluvien tilojen suuri osuus kuvaa samalla myös hallinnollisen järjes- telmän hyvää tuloksellisuutta. Viljelijäkyselyn tulokset osoittivat järjestelmän hyvää tunnettavuutta ja viran- omaiskysely tiedotuksen onnistuneisuutta. Luonnon- haittakorvauksen edellytyksenä oleva tavanomainen hyvä maatalouskäytäntö on vakiinnuttanut asemansa suomalaisessa maataloudessa. Luonnonhaittakorvauk- sen rahoitus ja maksatus tiloille on sujunut sopimusten mukaisesti. Koska Etelä-Suomen kansallisella tuella vuodesta 2004 alkaen ei enää voida täysin korvata 16 luonnonolosuhteista maan eteläisimmissä osissa aiheu- tuvaa haittaa, aiheutuu siitä tulonmenetyksiä viljeli- jöille ja tarvetta korvata niitä luonnonhaittakorvauk- sella. Myös CAP-uudistus voi alentaa pitkällä ajanjak- solla merkittävästi investointeja, tuotannon kannatta- vuutta ja teknistä kehitystä sekä kilpailukykyä ja aihe- uttaa varsinkin kotieläintalouden osalta tarvetta mui- den tukimuotojen uudelleen kohdentamiseen. Ympäristötuen osalta vaikutusten maksimointia tapahtuu eri toimien aikaansaamilla samanaikaisilla, mutta erityyppisillä vaikutuksilla ympäristöön. Ym- päristötukijärjestelmä painottuu vesiensuojelullisiin toimenpiteisiin, mutta useilla toimenpiteillä, kuten peltojen talviaikaisella kasvipeitteisyydellä, suojavyö- hykkeillä ja suojakaistoilla, on myönteisiä vaikutuksia myös luonnon monimuotoisuuteen ja maaseutumaise- maan. Ympäristötukijärjestelmä on edistänyt toisella ohjelmakaudella merkittävästi suomalaisen viljely- maiseman avoimena ja hoidettuna pysymistä. Ympäristötuen osalta ongelmana tulee olemaan EU- rahoituksen riittävyys kauden loppupuolella. Ym- päristötuen rahoitus tulee saada järjestettyä tarvetta vastaavaksi. Vuonna 2005 suurimmalta osalta vil- jelijöitä viisivuotiskauden luonnonhaittakorvaus- ja ympäristötukisitoumukset umpeutuvat. Myös tämän jälkeen tarvitaan kattavia järjestelmiä ja uusia sitou- muksia. Rahoitusongelma tulisi voida ratkaista tarvit- taessa kansalliselta pohjalta. Horisontaalisen maaseudun kehittämisohjelman uudistamiseksi viimeistään seuraavalla ohjelmakaudel- la raportin kohdassa 10 on esitetty lukuisia suosituk- sia. Luonnonhaittakorvauksen tasoon ja mahdolliseen erityttämiseen liittyviä toimenpiteitä tulisi voida ottaa huomioon jo tämän ohjelmakauden aikana. Ympä- ristötuen osalta muutostarpeet ovat suuria ja laajan päätöksentekoprosessin vaativia, minkä takia muutos- ten toteuttamiseen kannattaa ryhtyä vasta seuraavan ohjelmakauden alusta lähtien. Muutoksiin tulee kui- tenkin varautua jo tämän ohjelmakauden aikana, sillä mm. vesipolitiikan puitedirektiivin tavoitteisiin pääse- miseksi olisi kohdennettuja suojelutoimenpiteitä pääs- tävä aloittamaan heti uuden ohjelmakauden alussa. 17 SISÄLLYSLUETTELO Arviointiraportissa käytetyt lyhenteet.............................................................................................................21 1. JOHDANTO .......................................................................................................................................................................... 22 1.1. Luonnonhaittakorvaus ............................................................................................................................23 1.1.1. Luonnonhaittakorvauksen tavoitteet, edellytykset ja toimenpiteet....................................................23 1.1.2. Luonnonhaittakorvausjärjestelmän muutokset edellisestä ohjelmakaudesta .....................................24 1.2. Ympäristötuki .........................................................................................................................................26 1.2.1. Ympäristötuen tavoitteet, edellytykset ja toimenpiteet......................................................................26 1.2.2. Ympäristötukijärjestelmän muutokset edellisestä ohjelmakaudesta ..................................................30 1.3. Luonnonhaittakorvauksen ja ympäristötuen taloudellinen merkitys keskeisissä tuotantosuunnissa maan eri osissa ............................................................................................31 1.3.1. Luonnonhaittakorvaus ja ympäristötuki suhteessa kokonaistuottoon ja maataloustuloon ...............31 1.3.2. Luonnonhaittakorvauksen ja ympäristötuen vaikutus kannattavuuteen ...........................................33 1.4. Ohjelman arviointi ..................................................................................................................................34 1.4.1. Väliarviointi.....................................................................................................................................34 1.4.1.1. Väliarvioinnin tavoite ja sisältö .....................................................................................................34 1.4.1.2. Väliarvioinnin toteuttajat ..............................................................................................................36 1.4.1.3. Väliarvioinnin liittyminen muihin EU:n tukiohjelmien arviointeihin ..............................................36 1.4.1.4. Väliarviointiraportin rakenne........................................................................................................37 1.4.2. Ennakkoarviointi .............................................................................................................................37 1.4.3. Vuosittainen raportointi ja seuranta .................................................................................................38 1.4.4. Jälkiarviointi ....................................................................................................................................39 2. ARVIOINNISSA KÄYTETYT MENETELMÄT JA TIETOLÄHTEET................................................................................................ 40 2.1. Arvioinnissa käytetyt menetelmät ............................................................................................................40 2.1.1. Tulotasotutkimus ja tuottavuustutkimus ..........................................................................................40 2.1.2. MYTVAS ja ravinnehuuhtoumien arviointimalli ..............................................................................40 2.2. Tietolähteet .............................................................................................................................................41 2.2.1. Tilastot ............................................................................................................................................41 2.2.1.1. Maa- ja metsätalousministeriön tietopalvelukeskuksen toimittamat tiedot ....................................41 2.2.1.2. Tilastokeskuksen toimittamat tiedot..............................................................................................41 2.2.1.3. FADN –kirjanpitotilojen tiedot .....................................................................................................43 2.2.2. Tutkimukset.....................................................................................................................................43 2.2.2.1. Maatalouden ympäristötuen vaikuttavuuden seurantatutkimus (MYTVAS) ...............................43 2.2.2.2. Kyselytutkimukset.........................................................................................................................47 2.3. Lukukohtaisiin kysymyksiin vastaaminen................................................................................................48 2.3.1. Luonnonhaittakorvaukseen liittyvät kysymykset ..............................................................................48 2.3.2. Maaperään ja vesistöihin liittyvät kysymykset ..................................................................................50 2.3.3. Luonnon monimuotoisuuteen liittyvät kysymykset...........................................................................55 2.3.4. Maaseutumaisemaan liittyvät kysymykset ........................................................................................55 2.4. Ohjelmakohtaisiin kysymyksiin vastaaminen...........................................................................................57 2.4.1. Luonnonhaittakorvaus.....................................................................................................................57 2.4.2. Maaperää ja vesistöjä koskeva ympäristötuki...................................................................................57 2.4.2.1. Peltomaan fosforitilassa tapahtuneet muutokset............................................................................57 2.4.2.2. Salaojituksen tilanne Suomessa .....................................................................................................58 2.4.2.3. Muut ohjelmakohtaiset kysymykset ..............................................................................................58 2.4.3. Maaseutumaisemaa koskeva ympäristötuki .....................................................................................59 2.5. Monialaisiin kysymyksiin vastaaminen....................................................................................................59 18 3. MAASEUDUN KEHITTÄMISOHJELMAN RAHOITUSSUUNNITELMAN TOTEUTUMINEN ........................................................... 63 3.1. Luonnonhaittakorvauksen rahoitus.........................................................................................................63 3.2. Ympäristötuen rahoitus...........................................................................................................................64 4. LUONNONHAITTAKORVAUKSEN VAIKUTUKSET ................................................................................................................... 66 4.1. Lukukohtaiset kysymykset ......................................................................................................................66 4.1.1. Maatilojen tulomuutokset (V.1.)......................................................................................................66 4.1.2. Maan pysyminen maatalouskäytössä (V.2.) ......................................................................................68 4.1.3. Maaseutuyhteisöjen säilyminen alueella (V.3.) ..................................................................................69 4.1.3.1. Viljelijäväestö osana maaseutuyhteisöä .........................................................................................69 4.1.3.2. Viljelijäväestön tulotasovertailu ....................................................................................................71 4.1.4. Ympäristön suojelun edistäminen (V.4.) ...........................................................................................75 4.1.4.1. Ympäristöä säästävän viljelyn ala..................................................................................................75 4.1.4.2. Typen ja torjunta-aineiden käyttö..................................................................................................77 4.2. Luonnonhaittakorvausta koskevat ohjelmakohtaiset kysymykset ............................................................81 4.2.1. Tavanomainen hyvä maatalouskäytäntö...........................................................................................81 4.2.1.1. Tavanomainen hyvä maatalouskäytäntö luonnonhaittakorvauksen edellytyksenä .........................81 4.2.1.2. Viljelijöiden ja asiantuntijoiden näkemykset tavanomaisesta hyvästä maatalouskäytännöstä.........81 4.2.1.3. Tavanomaisen hyvän maatalouskäytännön noudattaminen ...........................................................82 4.2.1.4. Hukkakaura-ala............................................................................................................................82 4.2.1.5. Satotasojen muutos .......................................................................................................................83 4.2.2. Viljelijöiden ja viranomaisten näkemykset luonnonhaittakorvausjärjestelmästä ja sen kehittämisestä...................................................................................................................................85 4.2.2.1. Viljelijöiden näkemykset luonnonhaittakorvauksen vaikutuksista maataloustuotantoon ...........................................................................................................85 4.2.2.2. Viljelijöiden näkemykset luonnonhaittakorvauksen vaikutuksista lisämaan saatavuuteen ..........................................................................................................86 4.2.2.3. Viranomaisten näkemykset luonnonhaittakorvauksen ehdoista ja kehittämistarpeista...................88 5. MAAPERÄÄN SEKÄ PINTA- JA POHJAVESIIN LIITTYVÄT YMPÄRISTÖTUEN VAIKUTUKSET ................................................. 90 5.1. Lukukohtaiset kysymykset ......................................................................................................................90 5.1.1. Maaperään liittyvien sopimusten kattama viljelysmaa (VI.1.A-1.) ....................................................90 5.1.1.1. Maankäyttö ..................................................................................................................................90 5.1.1.2. Esteet ja rajoitteet..........................................................................................................................93 5.1.1.3. Maanviljelyskäytännöt..................................................................................................................95 5.1.2. Maaperän kemiallinen saastuminen (VI.1.A-2.) .................................................................................102 5.1.3. Maaperään liittyvien sopimusten välilliset vaikutukset tiloilla (VI.1. A-3.1.)...................................105 5.1.4. Tuotantopanosten vähentäminen (VI.1.B-1.1.) ...............................................................................106 5.1.5. Typpitase (VI.1.B-1.3.) ...................................................................................................................121 5.1.6. Fosforitase ....................................................................................................................................122 5.1.7. Epäpuhtauksien vähentäminen pohjavesiin johtavissa kerroksissa (VI.1.B-2.1.) .............................124 5.1.8. Pinta- ja pohjavesien laatu (VI.1.B-3.) ............................................................................................125 5.1.8.1. Pintavedet ...................................................................................................................................125 5.1.8.2. Pohjavedet ..................................................................................................................................127 5.1.9. Tuotantopanosten ja kuormituksen vähentämiseen liittyvien sopimusten välilliset vaikutukset tiloilla (VI.1.B-4.)..................................................................................128 5.1.10. Kastelu ja vesivarat (VI.1.C-1, VI.1.C-2, VI.1.C-3.1.)...................................................................129 5.2. Ohjelmakohtaiset kysymykset ...............................................................................................................130 5.2.1. Maaperämuutokset ja vesistökuormitus .........................................................................................130 5.2.2. Kotieläintuotannon suorat päästöt ja lannan hyväksikäyttö ...........................................................139 5.2.3. Viljelijöiden ja viranomaisten näkemykset nykyisestä ympäristötukijärjestelmästä ja sen kehittämisestä.....................................................................................142 19 6. LUONNON MONIMUOTOISUUTEEN LIITTYVÄT YMPÄRISTÖTUEN VAIKUTUKSET (VI.2.)................................................. 146 6.1. Lajien monimuotoisuus (VI.2.A.)...........................................................................................................147 6.1.1. Tuotantopanosten vähentäminen (VI.2.A-1.)..................................................................................147 6.1.1.1. Sitoutuneiden tilojen määrät ja sopimuspinta-alat .......................................................................147 6.1.1.2. Tuotantopanosten vähentämisen vaikutukset eliölajistoon ..........................................................150 6.1.2. Sovellettujen viljelysuunnitelmien laajuus (VI.2.A-2.1.) ..................................................................153 6.1.3. Peltojen talviaikainen kasvipeitteisyys ............................................................................................153 6.1.3.1. Toimenpiteen laajuus (VI.2.A-2.2.)..............................................................................................153 6.1.3.2. Vaikutukset eliölajistoon (VI.2.A-2.3.) ........................................................................................154 6.1.4. Lajiensuojeluun keskittyvät toimenpiteet........................................................................................156 6.1.4.1. Toimenpiteiden laajuus ja tuettujen alueiden laatu (VI.2.A-3.1.) ..................................................156 6.1.4.2. Kohdelajien tilanne tuetuilla alueilla (VI.2.A-3.2.).......................................................................159 6.2. Elinympäristöjen monimuotoisuus (VI.2.B.) ..........................................................................................161 6.2.1. Tuetut arvokkaat elinympäristöt (VI.2.B-1.) ...................................................................................161 6.2.2. Tuettu ekologinen infrastruktuuri (VI.2.B-2.) .................................................................................165 6.2.3. Arvokkaat kosteikot (VI.2.B-3.) .....................................................................................................167 6.3. Kotieläinten ja viljelykasvien geneettinen monimuotoisuus (VI.2.C.) .....................................................167 6.3.1. Alkuperäiset eläinrodut ..................................................................................................................167 6.3.2. Alkuperäiskasvit ............................................................................................................................168 7. MAASEUTUMAISEMAAN LIITTYVÄT YMPÄRISTÖTUEN VAIKUTUKSET .............................................................................. 170 7.1. Lukukohtaiset kysymykset ....................................................................................................................170 7.1.1. Viljelysmaan ja seudun yhtenäisyys ................................................................................................170 7.1.2. Viljelysmaan eriyttäminen ..............................................................................................................174 7.1.3. Viljelysmaan kulttuuri-identiteetti ..................................................................................................179 7.1.4. Viljelysmaan virkistyskäyttö...........................................................................................................180 7.2. Ohjelmakohtainen kysymys...................................................................................................................182 8. MONIALAISET KYSYMYKSET............................................................................................................................................. 184 8.1. Maaseudun väestömuutokset (X.1.) ......................................................................................................184 8.2. Maaseudun työllisyyden turvaaminen (X.2.)..........................................................................................187 8.2.1. Maatiloilla maataloustöissä työskentelevien työpaikat (X.2-1.) ......................................................187 8.2.2. Maatilatalouden ulkopuolisen pienyritystoiminnan merkitys (X.2-2.) ...........................................194 8.3. Maaseutuyhteisön tulotaso (X.3.)..........................................................................................................196 8.3.1. Viljelijäväestön tulotaso .................................................................................................................196 8.3.2. Muun väestön tulotaso (X.3-2.) .....................................................................................................198 8.4. Markkinatilanteen paraneminen (X.4.)..................................................................................................202 8.4.1. Tuottavuuden sekä tuottojen ja kustannusten muutos ....................................................................202 8.4.2. Tuotantoketjujen markkinatilanteen paraneminen .........................................................................205 8.4.3. Liikevaihdon ja hintojen muutos ....................................................................................................209 8.5. Ympäristönsuojelun ja ympäristön laadun paraneminen (X.5.)..............................................................214 8.5.1. Tuotantoon ja ympäristöön kohdistuvien tuettujen toimien yhdistelmällä on myönteisiä (tai kielteisiä) ympäristövaikutuksia .............................................................214 8.5.2. Maankäyttötapojen muutokset (X.5-2.) .........................................................................................215 8.5.3. Luonnonvarojen kestävän kehityksen vastainen käyttö tai saastuminen on vältetty tai minimoitu (X.5-3.).........................................................................................216 8.5.4. Maaseutumaisemien säilyttäminen tai parantaminen (X.5-4.) ........................................................218 8.6. Ohjelmaan suunniteltujen vaikutusten maksimointi...............................................................................220 8.6.1. Luonnonhaittakorvauksen ja ympäristötuen yhteisvaikutukset ......................................................220 8.6.2. Ohjelman kohdistuminen ja tukirahoituksen riittävyys...................................................................222 8.6.3. Maa- ja puutarhatalouden kokonaiskustannukset suhteessa tukirahoitukseen................................223 8.6.4. Ohjelman suotuisat välilliset vaikutukset........................................................................................227 20 9. LOPPUPÄÄTELMÄT ........................................................................................................................................................... 229 9.1. Luku- ja ohjelmakohtaiset kysymykset ..................................................................................................229 9.1.1. Luonnonhaittakorvauksen vaikutukset ..........................................................................................229 9.1.1.1. Lukukohtaiset kysymykset ..........................................................................................................229 9.1.1.2. Ohjelmakohtaiset kysymykset .....................................................................................................231 9.1.1.3. Yhteenveto luonnonhaittakorvauksen vaikutuksista ...................................................................233 9.1.2. Ympäristötuen vaikutukset maaperään ja vesistöihin .....................................................................234 9.1.3. Ympäristötuen vaikutukset luonnon monimuotoisuuteen...............................................................239 9.1.4. Ympäristötuen vaikutukset maaseutumaisemaan ...........................................................................242 9.2. Monialaiset kysymykset ........................................................................................................................243 9.2.1. Maaseudun väestömuutokset, työllisyyden turvaaminen ja maaseutuyhteisön tulotaso...................243 9.2.2. Markkinatilanteen paraneminen ....................................................................................................245 9.2.3. Ympäristönsuojelun ja ympäristön laadun paraneminen ................................................................247 9.2.4. Maaseutumaisemien säilyttäminen tai parantaminen (X.5-4.) ........................................................248 9.2.5. Ohjelman suunniteltujen vaikutusten maksimointi (X.6.) ...............................................................249 9.2.5.1. Luonnonhaittakorvauksen vaikutusten maksimointi ...................................................................249 9.2.5.2. Ympäristötuen vaikutusten maksimointi .....................................................................................250 9.3. Ohjelman muutostarpeet .......................................................................................................................250 9.3.1. Rahoitus ........................................................................................................................................250 9.3.2. Täytäntöönpanojärjestelyt .............................................................................................................251 10. SUOSITUKSET ................................................................................................................................................................. 253 10.1. Luku- ja ohjelmakohtaiset kysymykset ................................................................................................253 10.1.1. Luonnonhaittakorvaus.................................................................................................................253 10.1.2. Maaperään ja vesistöihin liittyvä ympäristötuki ...........................................................................254 10.1.3. Luonnon monimuotoisuuteen liittyvä ympäristötuki ....................................................................255 10.1.4. Maaseutumaisemaan liittyvä ympäristötuki .................................................................................258 10.2. Monialaiset kysymykset ......................................................................................................................258 10.3. Ohjelman muutostarpeet .....................................................................................................................259 10.3.1. Rahoitus ......................................................................................................................................259 10.3.2. Täytäntöönpanojärjestelyt ...........................................................................................................259 KIRJALLISUUS...................................................................................................................................................................... 261 1. Lait ja asetukset........................................................................................................................................261 2. Raportin yleiset osat ja luonnonhaittakorvauksen vaikutuksia koskeva arviointi ......................................261 3. Maaperään ja vesistöihin liittyvien ympäristötuen vaikutusten arviointi ...................................................263 4. Luonnon monimuotoisuutta koskevien ympäristötuen vaikutusten arviointi ............................................268 5. Maaseutumaisemaa koskevien ympäristötuen vaikutusten arviointi..........................................................271 LIITTEET 1. 1.a. Maatalouden tukialueet 1.1.b. Maatalouden tukialueet ja maakunnat 1.2. Tavoiteohjelma-alueet 1.3. Maaseutualueluokitus (Maaseudun kehittämisohjelma 1991) 1.4. Maaseutualueluokitus (Suomen Aluetutkimus FAR) 2. Luonnonhaittakorvauksen ja ympäristötuen rahoitus 3. Luonnonhaittakorvaukseen liittyvät viljelijäkyselyn vastaukset 4. Suojavyöhykkeet, karjanlannan typpi ja fosfori ja maanäytteiden viljavuusluokat alueittain 5. Pintavesien laatuun liittyviä seurantatuloksia maatalouden kuormittamien järvien osalta 6. Pintavesien laatuun liittyviä seurantatuloksia maatalouden kuormittamien jokien ja pienten valuma-alueiden osalta 21 Arviointiraportissa käytetyt lyhenteet A-, B- ja C-alueet. Suomen maatalouden tulotukien määrän porrastusta koskeva aluejako. AWU. Annual Work Unit. Vuotuinen työpanosyksikkö. CAP. Common Agricultural Policy. EU:n yhteinen maatalouspolitiikka. FAR. Suomen aluetutkimus. Farm Areal Research. FWU. Family Work Unit. Viljelijäperheen työpanosyksikkö EMOTR. Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahasto. ESU. European Size Unit. Taloudellinen tilakokoyksikkö. (http://europa.eu.int/comm/agriculture/ rica/methodology1_en.cfm) Eurostat. EU-maiden tilastoviranomainen. EY. Euroopan yhteisö. Ey. Eläinyksikkö. FADN. The Farm Accountancy Data Network. EU:n maatalouskirjanpito. (http://europa.eu.int/ comm/ agriculture/rica/index_en.cfm) IACS. Integrated Administration and Controlling System. Maatalouden tukien integroitu hallinto ja valvonta järjestelmä. KMM. Käytössä oleva maatalousmaa. KTTK. Kasvintuotannontarkastuskeskus. Ky. Kulutusyksikkö, tulonjakotilaston mukainen tulojen jakoyksikkö. LFA –alue. Less Favoured Area eli epäsuotuisa alue. Suomessa LFA –tukea ei ole eriytetty Suomessa epäsuotuisten alueiden luokittelun mukaan (EY1257/1999 artiklat 17-21), vaan käyttäen hyväksyttyä peltokasvien tuen alueellistamissuunnitelmaa (A-, B- ja C-tukialueet), jossa on jo otettu huomioon luonnonolosuhteet. LFA –korvaus. Luonnonhaittakorvaus. MMM. Maa- ja metsätalousministeriö. MTT. Maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskus. MTTL. Maatalouden taloudellinen tutkimuslaitos (1.3.2001 alkaen MTT taloustutkimus). MYTT. Maatilatalouden tulo- ja verotilasto. MYTVAS I ja II. Maatalouden ympäristötuen vaikuttavuuden seurantatutkimukset eri ohjelmakausilla. Ny. Nautayksikkö. PTT. Pellervon taloudellinen tutkimuslaitos RKTL. Riista ja kalatalouden tutkimuslaitos. SGM. Standard Gross Margin. Vakioitu kate. (http://europa.eu.int/comm/agriculture/rica/ methodology1_en.cfm) SYKE. Suomen ympäristökeskus. TE-keskus. Työvoima- ja elinkeinokeskus. Suomen 15 TE-keskusta ovat: Uu Uudenmaan työvoima- ja elinkeinokeskus Vs Varsinais-Suomen työvoima- ja elinkeinokeskus Sa Satakunnan työvoima- ja elinkeinokeskus Hä Hämeen työvoima- ja elinkeinokeskus Pi Pirkanmaan työvoima- ja elinkeinokeskus KaS Kaakkois-Suomen työvoima ja elinkeinokeskus ES Etelä-Savon työvoima- ja elinkeinokeskus PS Pohjois-Savon työvoima- ja elinkeinokeskus PK Pohjois-Karjalan työvoima- ja elinkeinokeskus KeS Keski-Suomen työvoima- ja elinkeinokeskus EP Etelä-Pohjanmaan työvoima- ja elinkeinokeskus Po Pohjanmaan työvoima- ja elinkeinokeskus PoP Pohjois-Pohjanmaan työvoima- ja elinkeinokeskus Ka Kainuun työvoima- ja elinkeinokeskus La Lapin työvoima- ja elinkeinokeskus Tike. Maa- ja metsätalousministeriön tietopalvelukeskus. 22 Manner-Suomen horisontaalisen maaseudun kehittä- misohjelman väliarviointi kattaa neuvoston asetuksen (EY) N:o 1257/1999 mukaisista maaseudun kehittä- mistoimenpiteistä epäsuotuisten alueiden luonnon- haittakorvauksen (V. luku) ja maatalouden ympäristö- ohjelman (VI. luku) vaikutusten arvioinnin sekä näi- den rahoitusvarojen, seurannan ja täytäntöönpanon arvioinnin. Maaseudun kehittämisohjelman tavoittei- ta ovat maatilojen tulotason turvaaminen, tilojen tuo- tannon kannattavuuden ja tehokkuuden kehittäminen ympäristönäkökohdat huomioon ottaen, maaseudun elinkeinopohjan laajentaminen sekä palvelutason säi- lyttäminen. Nämä tavoitteet ovat erittäin tärkeitä Suo- melle, joka on EU:n maaseutuvaltaisin maa. Suomen pinta-alasta 94 % kuuluu maaseutualueisiin. Suomen liittyessä Euroopan yhteisöön vuonna 1995 suomalai- sesta väestöstä 45 % asui maaseudulla. Vuoteen 2002 mennessä maaseutuväestön osuus on vähentynyt 43 %:iin (Keränen ym. 2000, Tilastokeskus väestötilas- tot). Perusmaatalous ja maaseutuelinkeinot muodos- tavat Suomessa laajoille maaseutualueille runkoasu- tuksen, joka maaseudulla asuvan väestön vähenemi- sestä huolimatta edelleen oleellisilta osin ylläpitää maaseudun elinvoimaisuutta ja hoidettuna säilymistä. Maatalouden rakennemuutos on jatkunut voimak- kaana EU-jäsenyyden aikana, aktiivitilojen lukumää- rä on pudonnut vuosina 1995-2002 yhteensä 25 %, mistä tässä tarkasteltavalla ohjelmakaudella vuosina 2000-2002 tilaluvun väheneminen on noin 5 %-yksik- köä. Vuosina 1995-2000 aktiivitilojen lukumäärä on vähentynyt 99 960 tilasta 79 780 tilaan. Vuonna 2002 aktiivitiloja oli noin 74 200 kpl. Aktiivitiloista tukea saaneita tiloja oli vuonna 1995 96 % ja vuonna 2002 99 % eli viime vuosina lähes kaikki tilat ovat saaneet jotain tukea. Keskimääräinen aktiivitilojen tilakoko on vuosina 1995-2000 kasvanut vastaavasti 21,7 pel- tohehtaarista 28,0 hehtaariin. Vuonna 2002 aktiivi- tilojen keskikoko oli 30,0 ha, kun se tukea saaneilla tiloilla oli 30,3 ha. (Maatilatilastollinen vuosikirja, Ti- ken tilastot). Työpaikkojen määrät syrjäisimmillä maaseutu- alueilla ovat viime vuosina hieman lisääntyneet, mut- ta niiden osuus työpaikkojen kokonaismäärästä on vähenemässä. Vuosina 1997-2001 harvaan asutuiksi ja ydinmaaseudun alueiksi määritetyillä alueilla työ- paikat lisääntyivät noin 3 % (vuonna 2001 482 500 työpaikkaa). Niiden osuus kaikista työpaikoista on vähentynyt tasaisesti 23 %:sta 21 %:iin. Kaupunkien läheisillä alueilla työpaikat lisääntyivät 10 % (vuonna 2001 268 600 työpaikkaa). Niiden osuus kaikista työ- paikoista on pysynyt 12 %:ssa koko tarkastelujakson ajan. (Keränen ym. 2000, Tilastokeskuksen työssä- käyntitilastot). Maatalouden ympäristötuen tavoitteet liittyvät maa- ja puutarhatalouden ympäristöä kuormittavan vaikutuksen vähentämiseen, luonnon monimuotoi- suuden edistämiseen ja maatalouden kulttuurimaise- man säilymiseen siten, että myös maa- ja puutarhata- louden tuotantoedellytykset voidaan säilyttää hyvinä. Monet ympäristön tilan muutokset ilmenevät vasta pitkällä ajanjaksolla. Vesistöjen ravinnekuormitusta ja pintavaluntoja on pyritty vähentämään pientareita, suojakaistoja ja kasvipeitteisyyttä lisäämällä ja kasvi- ravinteita vähentämällä. 1990-luvun alusta pelloille tulevan typen ja fosforin määrät ovat alentuneet kai- killa alueilla. Laajoilla alueilla tapahtuva yksipuolinen maataloustuotanto on uhka luonnon monimuotoisuu- delle. Suomessa yhtenäisiä laajoja maatalousalueita on vähän ja varsinkin maan itä- ja pohjoisosissa tilojen pellot ovat metsien ympäröimiä tai rajoittuvat jokiin ja järviin. Tämä osaltaan auttaa säilyttämään luonnon monimuotoisuutta, mutta maatalouden tuotantome- netelmien tehostumisen myötä avo-ojien ja metsälai- dunten poistuttua tarvitaan erillisiä toimenpiteitä pe- rinteiseen tuotantoon liittyvien kasvi- ja eläinlajistojen säilyttämiseksi. Maatalouden kulttuurimaiseman mer- kitys korostuu Suomessa, sillä hoitamattomana pienet peltoaukeat sulkeutuvat ja toisaalta laajat yhtenäiset peltoaukeat muodostavat Suomelle arvokkaan kan- sallisen pääoman muutoin Euroopan metsäisimmässä maassa. Maaseudun väestöpohjan oheneminen vaikeuttaa maaseudun kehittämisohjelmien tavoitteiden saavut- tamista. Maatalouden rakennemuutoksen seurauk- sena maatalouden kehittämistoimenpiteistä ja ym- päristönsuojelusta vastaa käytännössä yhä pienempi viljelijäjoukko, jolloin yksittäisen viljelijän vastuu ja merkitys kehittämistyön saavutuksista muodostu- vat yhä suuremmaksi. Jatkavien viljelijöiden kohon- nut koulutustaso ja ammattitaito osaltaan edistävät viljelijäväestön mahdollisuuksia selviytyä kestävän maatalouden harjoittamiseen liittyvistä vaatimuksis- 1. Johdanto 23 ta kasvavassa hinta- ja kustannuspaineessa. Toisaalta pitkäjänteinen maatalouden kehittäminen ei ole mah- dollista ilman riittävää kannattavuutta ja viljelijöiden luottamusta riittävän kannattavuuskehityksen jatku- miseen myös tulevaisuudessa. Pohjoisesta sijainnista ja epäedullisista luonnon- oloista johtuen suhteessa muihin EU-maihin kilpailu- kykyisen maatalouden harjoittaminen Suomessa edel- lyttää luonnonhaitan korvaamista täysimääräisenä. Horisontaalisessa maaseudun kehittämisohjelmassa on neuvoston asetuksen (EY) N:o 1257/1999 mukai- sista maaseudun kehittämistoimenpiteistä korostettu erityisesti luonnonhaittakorvauksen merkitystä osana maatilojen perustoimeentuloa, jonka turvaaminen on tuotannon jatkamisen ja investointimahdollisuuksien perusedellytys. Luonnonhaittakorvausjärjestelmällä pyritään varmistamaan ympäristön kannalta kestävän maatalouden jatkuminen pohjoisissa maatalouden kannalta epäsuotuisissa luonnonoloissa. Vuonna 2000 alkaneessa uudessa ohjelmassa luonnonhaittakorvaus ulotettiin koko Suomen kattavaksi, sillä luonnonhait- takorvauksella on keskeinen merkitys myös maan ete- läosissa maaseutualueiden säilymiselle elinvoimaisina ja kestävän maatalouden jatkumiselle myös laajoilla rannikkoalueilla, joilla vallitsevat pohjoisesta sijain- nista aiheutuvat epäsuotuisat luonnonolot. Luonnonhaittakorvauksella ja ympäristötuella on suuri merkitys paitsi ympäristösuojelun kannalta myös taloudellisesti Suomen maataloudelle. Luon- nonhaittakorvauksella korvataan heikommista luon- nonoloista johtuvaa alempaa maatalouden tuottoa ja korkeampia tuotantokustannuksia. Ympäristötuella korvataan ympäristön suojelemiseksi tehtyjä toimen- piteitä, mutta 20 % siitä on tulovaikutteista kannustin osaa. Tukien merkityksen tarkastelemiseksi niitä ver- rataan usein viljelijäperheen oman työn ja maatalou- teen sijoitetun oman pääoman korvaukseksi saatuun maataloustuloon. Maatalouden kokonaislaskelman mukaan luonnonhaittakorvaus ja bruttomääräinen ympäristötuki yhdessä kattoivat vuonna 2000 noin 72 % ja vuosina 2001-2002 67 % maataloustulosta. Vuosina 1995-1997 vastaava osuus oli 50 % ja kato- vuosina 1998-1999, jolloin maataloustulo oli mer- kittävästi alempi, 65 % maataloustulosta. Vuosina 1995-1999 tuen osuus maataloustulosta oli pienempi kuin vuonna 2000 alkaneella ohjelmakaudella, koska luonnonhaittakorvausjärjestelmä ei tuolloin kattanut maan eteläisintä osaa. (Suomen maatalous 2003, maa- talouden kokonaislaskelma pl. puutarhatalous). Valtaosa viljelijöistä ja käytössä olevasta maatalo- usmaasta kuuluu Suomessa luonnonhaittakorvaus- ja ympäristötukijärjestelmän piiriin. Edellisellä ohjelma- kaudella luonnonhaittakorvauksen piiriin kuului 79 % aktiivitiloista ja 76 % viljellystä peltoalasta ja nykyi- sellä ohjelmakaudella vastaavasti, 94 % aktiivitiloista ja 96 % peltoalasta. Ympäristötukijärjestelmän piiriin kuului edellisellä ohjelmakaudella 84 % aktiivitilois- ta ja 88 % viljelystä peltoalasta ja nykyisellä ohjel- makaudella 90 % aktiivitiloista ja 93 % peltoalasta. Mahdollisimman kattava tukijärjestelmiin osallistu- minen on edellytys tukijärjestelmillä tavoitellun maa- seudun elinvoimaisuuden, ympäristönsuojelun ja kult- tuurimaiseman säilymisen edistämiseksi. Viljelijäväes- tön määrän on ennakoitu edelleen vähenevän, jolloin tukijärjestelmiin osallistumiselle tulisi turvata myös tulevaisuudessa riittävät kannusteet, jotta em. tavoit- teissa ei jouduttaisi taantuvan kehityksen tielle. 1.1. Luonnonhaittakorvaus 1.1.1. Luonnonhaittakorvauksen tavoitteet, edellytykset ja toimenpiteet Luonnonhaittakorvaus perustuu vuonna 2000 alka- neella uudella ohjelmakaudella keskeisiltä osiltaan neuvoston asetukseen (EY) N:o 1257/1999 ja erityi- sesti sen viidenteen lukuun sekä asetuksen soveltamis- ta koskevaan komission asetukseen (EY) N:o 1750/ 1999 ja sen myöhemmin korvanneeseen komission asetukseen (EY) N:o 445/2002 muutoksin 963/2003. Suomessa luonnonhaittakorvauksesta on keskeisim- miltä osin säädetty valtioneuvoston asetuksessa 644/ 2000 ja sitä koskevassa maa- ja metsätalousministeri- ön asetuksessa (645/2000) muutoksineen sekä korva- uksen hakemista, maksatusta ja valvontaa koskevissa vuosittaisissa asetuksissa. Luonnonhaittakorvauksen avulla pyritään maan jatkuvan maatalouskäytön var- mistamiseen vaikuttaen siten elinkelpoisten maaseutu- yhteisöjen säilymiseen, maaseudun ylläpitämiseen, sel- laisten kestävien viljelyjärjestelmien ylläpitämiseen ja edistämiseen, joissa otetaan huomioon erityisesti ym- päristönsuojelua koskevat vaatimukset (neuvoston asetus (EY) N:o 1257/1999 artikla 13). Luonnonhaittakorvauksen yleisenä tavoitteena on korvata kustannuksia, jotka aiheutuvat maan pohjoi- sesta sijainnista eli lyhyestä kasvukaudesta ja alhai- sesta lämpötilasta sekä harvaan asutun maan väestö- pohjan kapeudesta aiheutuvista kustannuksista, jotka vaikeuttavat maaseudulla kaikkea yritystoimintaa ja siten maaseudun elinvoimaisuuden ylläpitämistä. Luonnonhaitat ilmenevät selkeimmin maataloustuo- tannossa alhaisina satotasoina ja kohonneina yksik- 24 kökustannuksina sen mukaan, miten vakavia alueen erityishaitat ovat. (Horisontaalinen maaseudun kehit- tämisohjelma). Luonnonhaittakorvauksen toiminnallisena tavoit- teena on luoda ja ylläpitää hallinnollinen järjestelmä, jonka kautta tukiehdot täyttävillä viljelijöillä koko maassa on mahdollista hakea korvausta epäedullisten luonnonolojen aiheuttamista haitoista ja siten pyrkiä säilyttämään tulotaso kohtuullisena ja edesauttaa hy- vää maatalouskäytäntöä noudattavan maataloustuo- tannon jatkamista. Odotettu vaikutus on, että kaikki ne viljelijät, joiden maatiloilla korvauksen myöntämi- sen ehdot täyttyvät, tulevat hakemaan luonnonhait- takorvausta. Tällöin he pitävät peltojaan viljelyksessä koko sitoumuskauden ja näin vaikuttavat hoidetun maaseudun säilymiseen. (Horisontaalinen maaseudun kehittämisohjelma). Luonnonhaittakorvausta ei ole eriytetty Suomessa alueellisesti epäsuotuisten alueiden luokittelun mukaan (neuvoston asetus (EY) N:o 1257/1999 artiklat 17-21), vaan käyttäen hyväksyttyä peltokasvien tuen alueellis- tamissuunnitelmaa, jossa on jo otettu huomioon luon- nonolosuhteet. Peltokasvien tukialueista (liite 1 tuki- aluekartta) on muodostettu kolme luonnonhaittakor- vauksen tukialuetta seuraavasti: A-alue, B-C1 -alueet ja C2-C4 -alueet. Ohjelmakaudella 1995-1999 vain B- ja C-tukialueet kuuluivat luonnonhaittakorvauksen pii- riin, mutta uuden ohjelmakauden alusta vuonna 2000 luonnonhaittakorvausta laajennettiin koko maata kos- kevaksi myös A-tukialue mukaan lukien. Luonnonhait- takorvaus on eriytetty tukialueittain siten, että korvaus tukiyksikköä eli peltohehtaaria kohti on pohjoisem- massa korkeampi: A-alue 150 €/ha, B-C1-tukialueet 200 €/ha ja C2-C4-tukialueet 210 €/ha (Horisontaa- linen maaseudun kehittämisohjelma, VNa 644/2000, Luonnonhaittakorvauksen sitoumusehdot 2003). Luonnonhaittakorvauksen saannin keskeisimpi- nä edellytyksinä ovat viiden vuoden sitoumus ja että viljelyksessä on vähintään jäsenvaltion määrittämä peltoala sekä tavanomaisen hyvän maatalouskäytän- nön noudattaminen (neuvoston asetus (EY) N:o 1257/ 1999 artikla 14). Tavanomaisella hyvällä maatalous- käytännöllä tarkoitetaan viljelyä, jota vastuuntuntoi- nen viljelijä harjoittaa paikkakunnan olosuhteet huo- mioon ottaen. Jäsenvaltioiden tulee määritellä maa- seudun kehittämissuunnitelmissaan todennettavissa olevat tavanomaisen hyvän maatalouskäytännön nor- mit. Näihin normeihin kuuluvat joka tapauksessa ym- päristöä koskevien yleisten ja pakollisten vaatimusten noudattaminen (komission asetus (EY) N:o 1750/1999 artikla 29). Suomessa tavanomainen hyvä maatalous- käytäntö on kuvattu horisontaalisen maaseudun ke- hittämisohjelma-asiakirjassa, kansallisissa säädöksissä ja luonnonhaittakorvauksen sitoumusehdoissa sekä myös viljelijöille jaetussa kirjasessa (MMM 2001). Ta- vanomaisen hyvän maatalouskäytännön kuvauksissa on selvitetty paitsi peltoviljelyyn ja ympäristön suoje- luun kuuluvia säädöksiä, ohjeita ja viljelytapaa myös eläinsuojelulainsäädännön, eläintautilainsäädännön, rehulainsäädännön sekä elintarvikehygieniasta annet- tujen säädösten noudattamista. Muita luonnonhaittakorvauksen edellytyksiä ovat viljelijän ikä sitoumusta tehtäessä yli 18 mutta alle 65 vuotta ja eläinten hoidon ja peltoviljelyn kannalta tarkoituksenmukaisen lähellä asuminen. Pellon kas- vukunnosta huolehtimisen lisäksi viljelyssä tulee käyt- tää alueelle soveltuvia kasvilajeja- ja lajikkeita sekä siemenkokoa ja kylvötiheyttä sekä puutarhakasveille määriteltyjä vähimmäistiheyksiä. Talvehtimistuho- jen huomioon ottamisesta on ohjeet erikseen. Sadon- korjuuvelvoitteesta poiketen luonnonhaittakorvaus voidaan maksaa ympäristötuen lisätoimenpiteen koh- teena olevalle riistalaitumelle, maisema- tai monimuo- toisuuspellolle, uuteen maatalouden ympäristötukijär- jestelmään sisältyvälle 5- tai 10-vuotiselle suojavyö- hykesopimusalalle, peltokasvien CAP-tuen mukaisesti kesannoidulle pellolle, edellisen ohjelmakauden maa- talouden ympäristötukijärjestelmään sisältyvälle pel- lolle perustetulle perinnebiotooppialueelle, mikäli siitä korjataan sato tai se laidunnetaan. 1.1.2. Luonnonhaittakorvausjärjestelmän muutokset edellisestä ohjelmakaudesta Merkittävimmät muutokset luonnonhaittakorvausjär- jestelmässä olivat vuonna 2000 alkaneella ohjelma- kaudella tuen ulottaminen myös maan eteläisimpiin osiin A-tukialueelle. Edellisellä ohjelmakaudella luon- nonhaittakorvaukseen oikeutettu alue oli 85 % Suo- men käytössä olevasta maatalousmaasta, kun se nyt ulotettiin koko maan kattavaksi. Luonnonhaittakor- vauksen kohdealueen laajentaminen perustuu maata- louden harjoittamiseen koko EU:n alueella erityison- gelma-alueet mukaan lukien (Luxemburgin Euroop- pa-neuvoston loppulauselma SN 400/1/97 Rev.1), alu- een pohjoisesta sijainnista johtuvaan luonnonhaitan olemassaoloon sekä alueen sijaintiin Itämeren rannik- koalueella ja maailmanlaajuisestikin ainoalaatuisen kansallispuistona suojellun saaristomeren alueen vä- littömään läheisyyteen. Myös vesi- ja ympäristöhalli- tuksen luokittelemista maatalouden ja peltoviljelyn vesiensuojelun painopistealueista suuri osa on tällä 25 alueella. Alueella sijaitsee myös valtakunnallisesti ja maakunnallisesti arvokkaita kulttuurimaisema-aluei- ta, joiden säilyminen riippuu alueella harjoitettavasta maataloudesta, ja pääkaupunkiseudun väestökeskitty- män huomioon ottaen alue on merkittävä maaseutu- matkailun kannalta ja luonnon monimuotoisuuden säilyttäjänä. Edellisellä kaudella koko luonnonhaittakorvaus- alue oli rinnastettu vuoristoalueeseen (62. leveyspiirin pohjoinen puoli ja valitut kunnat leveyspiirin etelä- puolelta), jolle maksettiin samansuuruinen korvaus, 180 euroa tukiyksikköä kohti, koko alueella. Nykyi- sellä ohjelmakaudella tuki on porrastettu koko maan kattavan peltokasvien tuen alueellistamissuunnitel- man pohjalta, missä luonnonolot on otettu huomi- oon. (Horisontaalisen tuen ennakkoarviointi). Tuen porrastuksessa huomioon otettu aluejaotus perustuu niin sanottuun Nikulan indeksiin, joka on laadittu 1980-luvun puolivälissä maatalouden hintapoliittisen tuen jakoperusteeksi. Indeksi sisältää luonnonolosuh- teiden, satotason, viljelijöiden tulojen, työllisyyden ja alueen syrjäisyyden huomioon ottavia indikaattoreita, jotka on luokiteltu ja painotettu siten, että luonnon- haittaa kuvaavien tekijöiden paino on lähes yhtä suuri kuin taloudellisten tekijöiden (Nikula 1985). Edellisessä tukiohjelmassa (1995-1999) EU:n rahoi- tusosuudeksi oli määritelty tavoite 6-alueella 50 % ja muualla maassa 25 %. Vuosina 1995-1999 luonnon- haittakorvausta on maksettu yhteensä 1 357 milj. eu- roa, josta EU:n rahoitusosuus on ollut 405 milj. euroa eli EU:n rahoitusosuudeksi on muodostunut keskimää- rin 30 %. Nykyisellä ohjelmakaudella (2000-2006) luonnonhaittakorvauksen kokonaismääräksi on arvi- oitu 2 929 milj. euroa, josta EU:n rahoitusosuudeksi on arvioitu 907 milj. euroa eli 31 %. Luonnonhaittakorva- usta on tällöin tarkasteltu Horisontaalisen maaseudun kehittämisohjelman rahoitussuunnitelman 15.8.2003 päivityksen perusteella, jossa tuet ja niiden arviot on esitetty EMOTR:n seurannan mukaisesti tilivuosittain (16.10. alkava) Manner-Suomen osalta. Vuosina 2000-2002 luonnonhaittakorvauksen määrä oli Tiken tukisovelluksen (28.6.2003 ajopäi- vän) mukaan Manner-Suomessa 1 254 milj. euroa, josta EU:n rahoitusosuus on 382 milj. euroa eli 31 %. Tiken tukisovelluksessa tuet ovat kalenterivuosit- tain viljelijöille maksetun mukaisina. Näin ollen nii- hin ei sisälly komission vuonna 2000 tukiohjelman toimintamenoihin osoittama ennakko 17,4 milj. eu- roa. Vuotta kohti laskettuna luonnonhaittakorvaus oli edellisellä ohjelmakaudella 275 milj. euroa, kun se nykyisellä koko ohjelmakaudella on keskimäärin 418 milj. euroa. Vuonna 1995 luonnonhaittakorvauksen piiriin kuului 77 950 tilaa ja vuonna 1999 enää 67 460 tilaa. Koska tilojen kokonaismäärä myös aleni kyseisellä ajanjaksolla, luonnonhaittakorvauksen piiriin kuului koko edellisen ohjelmakauden ajan keskimäärin 79 % aktiivitiloista. Vuosina 2000-2002 koko maan katta- vaksi laajentuneen luonnonhaittakorvauksen piiriin kuuluva tilamäärä aleni 73 269 tilasta 69 264 tilaan, mutta kokonaistilaluvun vähenemisestä johtuen luon- nonhaittakorvaustilojen osuus kaikista aktiivitiloista kasvoi 93 %:sta 96 %:iin. Käytettävissä olevasta pel- toalasta luonnonhaittakorvausala oli edellisellä ohjel- makaudella keskimärin 76 % ja vuosina 2000-2002 keskimäärin 95 % (taulukko 1.1). Luonnonhaittakorvausta saanutta tilaa kohti las- kettuna korvauksen määrä oli edellisellä ohjelmakau- della keskimäärin 3 820 euroa. Vuosina 2000-2002 luonnonhaittakorvaus tilaa kohti oli vastaavasti kes- kimäärin 5 810. Luonnonhaittakorvauksen lisään- tymistä tarkasteltaessa tulee ottaa huomioon, että korvauksen piiriin kuuluneiden tilojen keskikoko myös kasvoi; edellisellä ohjelmakaudella se oli 22,7 peltohehtaaria/tila ja vuonna 2002 29,8 ha/tila eli lä- hes kolmanneksen. Näin ollen luonnonhaittakorvauk- sen määrä peltohehtaaria kohti kasvoi edellisen ohjel- makauden 169 eurosta 194 euroon nykyisellä ohjel- makaudella eli 15 %. Nykyisellä ohjelmakaudella luonnonhaittakorva- uksen merkitys on lisääntynyt edellisestä ohjelmakau- desta myös viljelijöiden tulonmuodostuksessa. Luon- nonhaittakorvauksen osuus maa- ja puutarhatalouden tulosta oli edellisellä ohjelmakaudella keskimäärin 26 %, kun se laajennuttuaan koko maan kattavaksi vuonna 2000 oli 40 % ja vuonna 2002 maataloustu- lon noususta johtuen 37 %. Tässä luonnonhaittakor- vauksen ja maataloustulon välisessä rinnastuksessa on mukana myös Ahvenanmaa, jonka osuuden pois- taminen maataloustuloluvuista on ongelmallisempaa. Vuoden 2003 ennakoitua maataloustuloa ei ole ollut arvioinnin ajankohtana vielä käytettävissä. (Suomen maatalous, maatalouden kokonaislaskelma). 26 1.2. Ympäristötuki 1.2.1. Ympäristötuen tavoitteet, edellytykset ja toimenpiteet Säädöspohja ja tavoitteet Maatalouden ympäristötuella pyritään edistämään yh- teisön maatalous- ja ympäristöpolitiikan tavoitteiden saavuttamista. Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1257/ 1999 artiklan 22 mukaisesti ympäristötuella edistetään: - maatalousmaan hyödyntämistä, jossa otetaan huo- mioon ympäristön, maiseman ja sen ominaispiirtei- den, luonnonvarojen, maaperän ja geneettisen mo- nimuotoisuuden suojelu ja parantaminen, - ympäristölle suotuisaa viljelyn laajaperäistämistä ja laajaperäisten laidunjärjestelmien hoitoa, - luonnonarvoltaan merkittävien uhattujen viljely- ympäristöjen säilyttämistä, - maatalousmaan maiseman ja historiallisten omi- naispiirteiden ylläpitoa ja - maatalouskäytäntöjen ympäristösuunnittelua. Tarkempia säännöksiä ympäristötuesta on annettu komission asetuksen (EY) N:o 445/2002 kuudennessa jaksossa. Suomessa ympäristötukea koskevat keskei- simmät säännökset ovat valtioneuvoston asetuksessa (644/2000) ja sen muutoksissa sekä maa- ja metsäta- lousministeriön asetuksissa (646/2000) ja (647/2000) muutoksineen ja tuen hakemista koskevissa vuosittain annetuissa maa- ja metsätalousministeriön asetuksissa sekä maksatusta ja valvontaa koskevissa asetuksissa. Maatalouden ympäristötuen tavoitteita ja toimenpi- teitä suunniteltaessa on otettu huomioon myös Itäme- ren suojelusopimus vuodelta 1992 (voimaantulo 17.1.2000) ja erityisesti sen liite III, joka koskee maa- taloudesta aiheutuvan pilaantumisen estämistä, sekä siihen kuuluvat kansainväliset sopimukset. Muita ym- päristötuen perusteisiin liittyviä huomioon otettavia asiakirjoja ovat valtioneuvoston periaatepäätökset ve- siensuojelun tavoitteista vuoteen 2005 (19.3.1998), biologisen monimuotoisuuden ylläpitoa ja tutkimusta edistävistä toimenpiteistä (21.12.1995) ja valtakun- nallisesti arvokkaista maisema-alueista ja maiseman- hoidon kehittämisestä (5.1.1995). Horisontaalisessa maaseudun kehittämisohjelmas- sa on todettu ympäristötuen päämääränä maatalo- us- ja puutarhatuotannon harjoittaminen kestävästi niin, että tuotanto kuormittaa ympäristöä nykyistä vähemmän, luonnon monimuotoisuuden ja maata- louden kulttuurimaisemien säilyminen turvataan ja tuotannon harjoittamisedellytykset säilyvät hyvinä myös pitkällä aikavälillä. Lisäksi ympäristötuen pää- määränä on ohjata tuotantomenetelmien käyttöä niin, että maatalouden ympäristönsuojelulle, luonnon mo- nimuotoisuudelle ja maisemanhoidolle asetetut yleiset tavoitteet saavutetaan ja samalla voidaan tuottaa puh- taita ja laadullisesti korkeatasoisia tuotteita. Maatalouden ympäristötuen tavoitteena on ympä- ristöön ja erityisesti pinta- ja pohjavesiin sekä ilmaan Luonnonhaittakorvaus (LFA-korv.) 1995-99 2000 2001 2002 2003 2000-02e keskim. keskim. LFA-korvaus, milj. euroa 274,7 413,9 417,7 422,0 423,0 417,9 EU:n rahoitusosuus, milj. euroa 80,9 126,1 127,4 128,9 137,0 127,5 EU:n rahoitusosuus, % 29,5 30,5 30,5 30,5 32,4 30,5 Maataloustulo, milj. euroa 1 047,1 1 031,3 1 099,9 1 135,8 1 160,0 1 089,0 LFA-korvaus maataloustulosta, % 26,2 40,1 38,0 37,2 36,5 38,4 Luonnonhaittakorvausala, 1000 ha 1 622,4 2 140,8 2 156,0 2 171,0 2 186,2 2 155,9 Käytössä oleva maatalousmaa, 1 000 ha 2 460,9 2 231,3 2 236,0 2 255,0 2 264,5 2 240,8 LFA-korv.ala käytt. peltoalasta, % 65,9 95,9 96,4 96,3 96,5 96,2 LFA-korvaustilat, kpl 71 852 73 269 71 849 70 620 69 264 71 913 Aktiivitiloja, kpl 90 453 79 070 76 633 74 212 72 554 76 638 LFA-korvaustilat aktiivitiloista, % 79,4 92,7 93,8 95,2 95,5 93,8 LFA-korvaus sitä saanutta tilaa kohti, euroa/tila 3 823 5 649 5 814 5 976 6 107 5 811