MMM:n julkaisuja 5/2005 Maa- ja metsätalousministeriö MMM:n julkaisuja 5/2005 K Loppuraportti Kansallisen metsäohjelman väliarviointi Kansallisen metsäohjelman väliarviointi. Loppuraportti Maa- ja metsätalousministeriö MMM:n julkaisuja 5/2005 KKansallisen metsäohjelman väliarviointi Loppuraportti 1 Julkaisija: Maa- ja metsätalousministeriö ISSN 1238-2531 ISBN 952-453-224-7 Tekijät: Petteri Pihlajamäki, Anna Saarentaus, Terttu-Leea Saarenpää, Olli Aulaskari ja Reijo Keränen Taitto: Ahti Kotisaari Kansikuva: Metsäteollisuuden kuva-arkisto Kirjapaino: Vammalan kirjapaino 2005 32 3 Kuvailulehti Julkaisija Maa- ja metsätalousministeriö Julkaisuaika toukokuu 2005 Tekijä(t) Petteri Pihlajamäki, Anna Saarentaus ja Terttu-Leea Saarenpää, JP Management Consulting (Europe) Oy Olli Aulaskari ja Reijo Keränen, Suomen Aluetutkimus FAR Julkaisun nimi Kansallisen metsäohjelman 2010 väliarviointi. Loppuraportti Tiivistelmä Kansallisen metsäohjelman 2010 (KMO) väliarvioinnin tavoitteena oli määritellä, missä määrin KMO:lle asetetut tavoitteet on saavutettu, ja selvittää, kuinka KMO noudattaa kansallisia metsäohjelmia varten määriteltyjä eurooppalaisia periaatteita. Arviointi tuotti ehdotuksia tavoitteiden saavuttamiseksi ja KMO-prosessin kehittämiseksi. KMO:n toteutuksen puolivälissä on havaittavissa merkittävää edistymistä ohjelmalle asetettujen tavoitteiden saavuttamisessa. Tärkeimpiä myönteisiä tuloksia ovat kotimaisen ainespuun ja energiapuun kulutuksen kasvu, Etelä-Suomen metsien monimuotoisuusohjelma 2003–2007 (METSO), metsänhoito- ja perusparannustöiden julkinen rahoitus, metsien monikäytön merkityksen huomioiminen, Metsäalan Tulevaisuusfoorumi ja aktiivinen kansainvälinen metsäpolitiikka. Tulosten saavuttamisen kannalta tärkeimmät haasteet liittyvät puutuoteteollisuuden viennin arvon ja kotimaisen ainespuun käytön kehitykseen. Tavoitteiden saavuttamiseksi tarvitaan nykyistä laajempi toimenpidevalikoima. Muita haasteita ovat luonnonsuojeluohjelmien toteuttaminen, typen huuhtoutuminen metsämaalta, METSOn jatko, ensiharvennukset ja kunnostusojitukset, virkistyskäytön tukemiseen tarvittava rahoitus ja tietopohja sekä metsäsektorin koulutuksen ja tutkimuksen monipuolistaminen. Ohjelmaprosessi todettiin toimivaksi ja eurooppalaisia periaatteita noudattavaksi. KMO ohjaa alueellisia metsäohjelmia melko hyvin ja alueelliset metsäohjelmat puolestaan huomioidaan hyvin KMO:n laadinnassa. KMO on edistänyt ministeriöiden välistä yhteistyötä ja alueelliset metsäohjelmat alueellisiin kehitysprosesseihin osallistuvien sidosryhmien yhteistyötä. Tärkeimmät prosessin kehittämistarpeet liittyvät sekä kansallisella että alueellisella tasolla ristiriitojen hallintamekanismien luomiseen, mahdollisuuksiin vaikuttaa muiden sektoreiden strategioihin ja resurssien jakoon, toimijoiden sitoutumisen vahvistamiseen ja tiedonhallinnan kehittämiseen. Pitkällä aikavälillä suositukset painottuvat ohjelmaperusteisen lähestymistavan tehostamiseen, tavoitteiden asetteluun ja keinovalikoiman kehittämiseen. Asiasanat Kansallinen metsäohjelma 2010, metsätalous, metsäteollisuus, ekologinen kestävyys, metsänhoito, luonnonhoito, osaaminen, kansainvälinen metsäpolitiikka, arviointi Julkaisusarjan nimi ja numero MMM:n julkaisuja 5/2005 Julkaisun teema ISSN 1238-2531 ISBN 952-453-224-7 Sivuja 92 Kieli Suomi Luottamuksellisuus Julkinen Hinta Julkaisun myynti/ jakaja Maa- ja metsätalousministeriön tietopalvelukeskus (Tike) Julkaisun kustantaja Maa- ja metsätalousministeriö Painopaikka ja -aika Vammalan kirjapaino Oy, Vammala 2005 Muut tiedot 32 3 54 5 54 5 Esipuhe JP Management Consulting (Europe) Oy (JPC) sai maa- ja metsätalousministeriöltä tarjouskilpai- lun perusteella joulukuussa 2004 toimeksiannon kansallisen metsäohjelman 2010 (KMO) väliarvioin- nista. Työ toteutettiin kevään 2005 aikana ja saatiin valmiiksi toukokuussa 2005. JPC:n lisäksi hankkeen toteuttamiseen osallistui Suomen Aluetutkimus FAR, joka vastasi ohjelma- prosessin arvioinnista. Tulos-/vaikutusarvioinnista sekä työn koordinoinnista vastasi JPC. Hankkeen ohjausryhmään kuuluivat toteuttajien lisäksi Aarne Reunala, Pentti Lähteenoja, Marja Kokkonen ja Matti Heikurainen maa- ja metsätalousministeriöstä. Ohjausryhmältä saatiin arvokasta ohjausta ja palautetta työn eri vaiheissa. Väliarvioinnin toteutuksessa olivat keskeisessä osassa sidosryhmien haastattelut ja heille lähetetyt kyselyt. Haluamme kiittää haastatteluihin ja kyselyihin osallistuneita henkilöitä merkittävästä panok- sesta työn toteutuksessa sekä KMO:n kehittämispäivään 1.4.2005 osallistuneita arvokkaista kommen- teista, jotka tukivat työn viimeistelyä. Toivomme, että KMO:n väliarviointi antaa maa- ja metsätalousministeriölle hyödyllistä taustatu- kea KMO-prosessin kehittämiseksi. JP Management Consulting (Europe) Oy 76 7 Tiivistelmä 7 English summary 11 Lyhenneluettelo 15 1 JOHDANTO 17 1.1 Taustaa 17 1.2 Toimeksianto ja työn tavoitteet 17 2 ARVIOINNIN TOTEUTUS 18 2.1 Tehtäväkokonaisuudet 18 2.2 Arviointiasetelmat 18 2.3 Menetelmät ja tietolähteet 18 2.4 Arvioinnin toteuttaminen 19 3 OHJELMAN TAVOITTEIDEN TOTEUTUMINEN 20 3.1 Metsäteollisuudella kasvumahdollisuuksia 20 3.2 Metsätalous kannattaa ja työllistää 25 3.3 Ekologinen kestävyys turvataan 29 3.4 Metsät hoidetaan hyvin 38 3.5 Metsistä virkistystä ja luonnontuotteita 43 3.6 Metsäosaamista vahvistetaan 50 3.7 Suomi on aktiivinen kansainvälisessä metsäpolitiikassa 56 4 PROSESSIT JA TOIMINTATAVAT 60 4.1 Prosessiarvioinnin lähtökohdat 60 4.2 KMO:n ohjelmallisuus osana eurooppalaista metsäpolitiikkaa 60 4.3 KMO:n ohjelmallisuus osana suomalaista metsäpolitiikkaa 64 4.4 AMO:n ohjelmallisuus osana suomalaista metsäpolitiikkaa 70 4.5 Pohjois-Pohjanmaan case 76 5 JOHTOPÄÄTÖKSET 80 5.1 Ohjelman päätavoitteiden toteutuminen 80 5.2 Kansallisille metsäohjelmille määritettyjen periaatteiden noudattaminen 81 5.3 KMO-prosessin toimivuus 81 6 SUOSITUKSET KMO:N KEHITTÄMISEKSI 83 6.1 Keskeiset muutokset metsäsektorin toimintaympäristössä 83 6.2 Lyhyen aikavälin kehittämisehdotukset 83 6.3 Pidemmän aikavälin kehittämisehdotukset 86 Lähteet Liitteet I Tulosarviointia varten haastatellut henkilöt II Prosessiarvioinnin tulokset SISÄLLYSLUETTELO 76 7 TIIVISTELMÄ Seuraavassa esitetään kansallisen metsäoh- jelman 2010 (KMO) väliarvioinnin tulokset. Arvioinnin tavoitteena oli: • Määritellä missä määrin KMO:lle asetetut ta- voitteet on saavutettu, • Selvittää kuinka hyvin KMO noudattaa kan- sallisia metsäohjelmia sääteleviä eurooppalai- sia periaatteita • Määritellä mahdollisia kehitystarpeita ja an- taa suosituksia KMO:n jatkokehittämiselle. Kansallinen metsäohjelma 2010 KMO:n tavoitteena on kehittää metsätalout- ta ja metsien suojelua siten, että metsät tarjoavat mahdollisimman paljon työtä ja toimeentuloa, säilyvät terveinä, elinvoimaisina ja monimuotoi- sina, ja tarjoavat mahdollisuuden henkiseen ja fyysiseen virkistykseen. Ohjelman tärkeimpiä tavoitteita ovat: • Metsäteollisuuden vuotuisen kotimaisen puun- käytön lisääminen 5–10 miljoonalla kuutio- metrillä vuoteen 2010 mennessä, • Puutuotteiden vuotuisen vientiarvon kaksin- kertaistaminen 4,2 miljardiin euroon, • Teollisen ainespuun vuotuisen hakkuukerty- män nostaminen 63–68 miljoonaan kuutio- metriin, • Energiapuun vuotuisen käytön nostaminen 5 miljoonalla kuutiometrillä, • Metsien ekologisen kestävyyden varmistaminen, • Metsänhoito- ja metsänparannusinvestointien nostaminen aikaisemmalle tasolleen, eli noin 250 miljoonaan euroon vuodessa, • Metsien monikäytön huomioon ottaminen metsäntalouden ja luonnonsuojelun osana ja metsiin perustuvan aineellisen ja henkisen hy- vinvoinnin edistäminen, • Luontomatkailun edistäminen, • Metsäosaamisen parantaminen tutkimukseen, koulutukseen ja kansainvälistymiseen perustu- vaa innovaatiotoimintaa vahvistamalla, ja • Kestävän metsätalouden edistäminen aktiivi- sella metsäpolitiikalla, tutkimus- ja koulutus- yhteistyöllä, sekä metsä- ja ympäristöviestin- nällä. Keskeiset saavutukset suhteessa ohjelman tavoitteisiin KMO:ta pidetään tärkeänä työkaluna metsä- sektorin taloudellisen, ekologisen ja sosiaalisesti kestävän kehityksen ohjaamisessa ja edistämises- sä. KMO:ta voidaan pitää sen metsäpolitiikan ja sidosryhmäyhteistyön jatkeena, jonka avulla ku- luneen 20 vuoden aikana Suomeen on luotu eräs maailman kaikkein kilpailukykyisimmistä met- säklustereista. Ohjelman puolessa välissä on havaittavissa merkittävää edistystä ohjelmalle asetettujen ta- voitteiden saavuttamisessa. Useimmat tavoitealu- eet käsittävät kuitenkin myös sektoreita, joiden kohdalla vuodelle 2010 asetettujen tavoitteiden saavuttaminen näyttää epävarmalta. Tärkeimmät syyt tähän ovat toimintaympäristössä ja markki- naolosuhteissa tapahtuneet muutokset, joiden seurauksena valitut toimenpiteet ovat osoittautu- massa riittämättömiksi. Lisäksi muutamat ohjel- man tavoitteista (esim. virkistykseen, metsäosaa- miseen ja kansainväliseen metsäpolitiikkaan liit- tyvät) on määritelty varsin yleisellä tasolla, jonka seurauksena on vaikea määritellä missä määrin asetetut tavoitteet on saavutettu. Tärkeimpiä myönteisiä tuloksia ovat mm: • Kotimaisen ainespuun kulutus on kasvanut 1990-luvun lopun 53,4 miljoonasta kuu- tiometristä 57,0 miljoonaan kuutiometriin vuonna 2003. Myös vuotuinen hakkuukerty- mä on kasvanut vastaavasti. • Energiapuun kulutus on kasvanut tasaisesti noin 2,5 miljoonaan kuutiometriin vuonna 2004. • Etelä-Suomen metsien monimuotoisuutta tur- vaava toimintaohjelma vuosille 2003–2007 (METSO) on käynnistetty ja metsien moni- muotoisuuteen liittyvään tutkimukseen ja in- 98 9 ventointeihin on investoitu huomattavia ra- hasummia. • Metsänhoito- ja metsänparannustöiden julkista rahoitusta on lisätty KMO:lle asetettujen ta- voitteiden mukaisesti. • Suomi on osallistunut aktiivisesti kansainväli- seen metsäpolitiikkaan ja kehitysyhteistyöhön. Tärkeimmät haasteet liittyvät puutuotteiden vientiarvon vuotuiselle kasvulle asetettuun ta- voitteeseen ja myös kotimaisen ainespuun käytön kasvuun. Viimeaikaisista myönteisistä saavutuk- sista huolimatta kotimaisen ainespuun kulutuk- selle ja hakkuukertymälle asetetut kasvutavoit- teet ovat haastavia, kun huomioidaan teollisuu- den lyhyen aikavälin kasvunäkymät. Kotimaisen ainespuun saatavuutta ja kilpailukykyä uhkaa metsäverouudistuksen loppuun saattaminen. Li- säksi kasvava puun tuonti ja metsäteollisuuden toimintaympäristössä tapahtuvat muutokset hi- dastavat kotimaisen puun kysynnän kasvua. Ta- voitteiden saavuttamiseksi tarvittaisiin laajempi toimenpidevalikoima, jonka avulla voitaisiin pa- rantaa kotimaisen ainespuun saatavuutta ja Suo- men metsäteollisuuden kilpailuasemaa. Ekologisia tavoitteita arvioitaessa on ilmeis- tä, että typen huuhtoutumisen vähentämiselle asetettua tavoitetta todennäköisesti ei saavuteta. Tämän lisäksi KMO:ssa on syytä kiinnittää huo- miota eräisiin ekologisiin toimenpiteisiin, esimer- kiksi luonnonsuojeluohjelmien toteutukseen ja luonnonsuojelun tehostamiseen Etelä-Suomessa, sekä joihinkin metsänhoidollisiin toimenpiteisiin, ml. ensiharvennukset ja kunnostusojitus. Lisäpa- nostuksia tarvitaan myös virkistyskäytön ja luon- tomatkailun edistämiseksi. Seuraavassa taulukossa esitetään yhteenveto tavoitteista, niiden saavuttamisesta ja tärkeim- mistä haasteista. Taulukko 1. Tavoitteiden saavuttaminen ja tärkeimmät haasteet. Tavoite Ohjelman puolivälissä saavutetut tavoitteet Tärkeimmät haasteet 1. Metsäteollisuudella kasvumahdollisuuksia Kotimaisen ainespuun kulutus* Metsäteollisuustuotteiden vienti, puunkäytön lyhyen aikavälin kehitys 2. Metsätalous kannattaa ja työllistää Energiapuu, vuotuinen hakkuukertymä* Hakkuukertymän lyhyen aikavälin kehitys 3. Ekologinen kestävyys turvataan Etelä-Suomen metsien monimuotoisuusohjelma vuosille 2003–2007 (METSO), tutkimuksen ja inventointien rahoittaminen Luonnonsuojeluohjelmien toteuttaminen, typen huuhtoutuminen, päätös Etelä- Suomeen mahdollisesti tarvittavasta luonnon- suojeluohjelmasta 4. Metsät hoidetaan hyvin Metsien lannoitus, metsäteiden perusparannus, nuoren metsän hoito, valtion tuki Ensiharvennukset, kunnostusojitus 5. Metsistä virkistystä ja luonnontuotteita Metsien monikäytön huomioiminen Vastuualueiden määrittely, virkistyskäytön tukemiseen tarvittavan rahoituksen varmistaminen, tietopohjan laajentaminen 6. Metsäosaamista vahvistetaan Metsäalan tulevaisuusfoorumi Koulutuksen ja tutkimuksen monipuolista- minen ja laaja-alaistaminen, kansainvälinen viestintä, tulevaisuuteen suuntaava tutkimus 7. Suomi on aktiivinen kansainvälisessä metsäpolitiikassa Aktiivinen osallistuminen ja yhteistyö kansainvälisesti, EU:n piirissä ja kahdenvälisesti Kehitysyhteistyövarat * Kotimaisen ainespuun kulutus ja vuotuinen hakkuukertymä ovat kasvaneet tavoitteiden mukaisesti, kun verrataan nykytasoa vuosien 1995–1999 keskiarvoon. Hakkuumäärä ja kotimaisen ainespuun kulutus eivät kuitenkaan ole kasva- neet vuoden 1999 jälkeen KMO:n ohjelmakauden aikana. 98 9 Prosessiarvioinnin keskeiset havainnot Ohjelmaprosessi todettiin toimivaksi. KMO ohjaa alueellisia metsäohjelmia melko hyvin ja alueelliset metsäohjelmat ovat onnistuneet KMO: n tavoitteiden toteuttamisessa. Alueelliset metsä- ohjelmat huomioidaan hyvin KMO:n laadinnas- sa ja KMO mahdollistaa alueellisten erityispiir- teiden huomioimisen alueellisissa metsäohjelmis- sa. Toisaalta on myös olemassa kehitystarpeita, jotka liittyvät KMO:n mahdollisuuksiin edistää seurantaraporteissa esitettyjen toimenpide-ehdo- tusten toteutusta. KMO:lla todettiin myös olevan rajalliset mahdollisuudet vaikuttaa teollisiin toi- mijoihin. KMO on edistänyt ministeriöiden välistä yh- teistyötä metsäsektoriin liittyvissä asioissa. Alu- eellisten metsäohjelmien toteutus on myös selväs- ti edistänyt alueellisiin kehitysprosesseihin osal- listuvien sidosryhmien välistä yhteistyötä. Arviointi osoittaa myös, että KMO:ssa nouda- tetaan hyvin kansallisia metsäohjelmia sääteleviä eurooppalaisia periaatteita sekä kansallisella että alueellisella tasolla. Sidosryhmäkyselyn perus- teella KMO on tuonut lupaavia tuloksia eri osa- alueilla, joista voidaan mainita osallistumisen, yhteistyön ja kumppanuuksien sekä osaamisen edistäminen, yhdenmukaisuus kansallisen lain- säädännön ja kansallisten toimintaohjeiden kans- sa ja ekosysteemilähestymistavan huomioiminen. Tärkeimmät kehitystarpeet liittyvät ristiriito- jen hallintamekanismien luomiseen, KMO:n mah- dollisuuksiin vaikuttaa muiden sektoreiden stra- tegioihin ja resurssien jakoon, toimijoiden pitkän aikavälin sitoutumisen vahvistamiseen ja tiedon- hallinnan kehittämiseen (esim. seurantatietojen käyttö ja tietoisuuden lisääminen metsäasioissa). Tärkeimmät suositukset Lyhyellä aikavälillä tärkeimmät osa-alueet ja kehitystarpeet ovat: • Muiden ministeriöiden ja sektoreiden kanssa harjoitetun yhteistyön vahvistaminen ohjelman toteuttamisessa. • Rahoituksen varmistaminen Etelä-Suomen metsien monimuotoisuusohjelmalle vuoden 2007 jälkeen, luonnonsuojeluohjelmien lop- puunsaattamiselle, talousmetsien luonnonsuo- jelun edistämistoimenpiteille, virkistysalueiden kehittämiselle ja hoidolle sekä metsien moni- muotoisuuteen ja virkistyskäyttöön liittyvälle tutkimustyölle. • Vesiensuojeluun, tärkeiden elinympäristöjen säilyttämiseen ja maiseman suojeluun liittyvän lainsäädännön1 kehittäminen. • Metsien virkistyskäyttöön ja luontomatkailun edistämiseen osallistuvien sidosryhmien rooli- en ja vastuualueiden määrittely. • Eräiden KMO:ssa käytettyjen termien ja mää- ritelmien terävöittäminen ja täydentävän tutki- mustyön suorittaminen ohjelman työllistävän vaikutuksen selvittämiseksi. • Tutkimustarpeiden ja tulevaisuutta ennustavi- en signaalien seurannan tehostaminen perintei- sen metsäsektorin sisällä ja myös sen ulkopuo- lella (esimerkiksi Metsäalan tulevaisuusfoo- rumin kautta, lisäämällä vuorovaikutusta eri osapuolten/sidosryhmien välillä). • KMO:n seurannan tehostaminen sopivien in- dikaattoreiden valinnalla, kehitys- ja tutkimus- tarpeiden jatkuvalla seurannalla ja toimenpitei- den identifiointia ja toteutusta vahvistamalla. Pitkällä aikavälillä tärkeimmät suositukset liittyvät ohjelmaperustaisen lähestymistavan te- hostamiseen sekä tavoitteiden asetteluun ja kei- novalikoimaan: • KMO:n muokkaaminen kehitysohjelmaksi, jossa kehitystarpeet, panokset, toimenpiteet, tuotokset ja vaikutukset esitetään selkeästi loogisten komponenttien, suhteiden ja tehtä- vien jatkumona. Aktiivinen seurantaohjelma on erottamaton osa kehitysohjelmaa. Mah- dollisten korjaustoimenpiteiden ja muutosten toteuttamiseksi tarvitaan lisäksi hyvin toimiva palautejärjestelmä. Prosessiin osallistuvien eri osapuolten (ministeriöt, muut julkisen sektorin 1 Kestävän metsätalouden rahoituslaki. 1110 11 organisaatiot, kansalaisjärjestöt ja yksityinen sektori) roolit ja tehtävät on määriteltävä sel- keästi. • Metsätalouden ja -teollisuuden toimintaym- päristössä tapahtuvien muutosten määrittely ja ennakoiminen, sekä voimavarojen ja väli- neiden sovittaminen näiden muutosten perus- teella niin, että KMO:n tavoitteet voidaan saa- vuttaa. Tärkeimmät osa-alueet KMO:n pitkän aikavälin kehittämisessä liittyvät metsien eri käyttömuotojen (esimerkiksi puuntuotannon, luonnonsuojelun ja virkistyskäytön) yhteenso- vittamiseen ja metsäteollisuuden toimintaym- päristön muutosten ennakointiin ja kilpailuky- vyn varmistamiseen. • Vaihtoehtoisia puuntuotanto-, luonnonsuo- jelu- ja metsien hyödyntämisstrategioita ja -skenaarioita selvittävien tutkimusten teettä- minen KMO:n uudistamista ja päivittämistä silmällä pitäen. Samalla on syytä selvittää eri strategioiden taloudellisia, sosiaalisia ja ekolo- gisia vaikutuksia. Edellä mainittujen selvitysten ohella on syytä käynnistää myös muita tutkimuksia, joiden avul- la selvitetään metsäsektorin toimintaympäristös- sä odotettavissa olevia muutoksia. Niiden tulisi kattaa useita aihepiirejä, erityisesti: metsäteolli- suuden kilpailukyvyn varmistaminen ja saha- ja levyteollisuuden rakenteen kehittäminen; infra- struktuurin ylläpitäminen/parantaminen erityi- sesti haja-asutusalueilla; suomalaisen ainespuun kustannus- ja laatukilpailukyvyn varmistaminen/ parantaminen; metsätalouden kannattavuuden varmistaminen; metsänhoitomenetelmien ja yk- sityismetsänomistajien neuvonnan monipuolista- minen; julkisen tuen kehittäminen; metsä- ja ym- päristöviestinnän tehostaminen; ja metsäsektorin sopeutuminen ilmastomuutokseen. 1110 11 Summary This report presents findings of an interim evaluation of Finland’s National Forest Program- me 2010 (NFP). The objectives of the evaluation were • To determine to what extent the targets set in NFP have been accomplished, • To analyse how NFP complies with the Euro- pean principles for national forest programmes and, • To identify possible development needs and give recommendations on the further develop- ment of NFP. Finland’s National Forest Programme 2010 NFP aims at developing forest management and protection so that the forests will provide the Finns with as much work and sources of liveli- hood as possible, remain healthy, vital and diver- se, and provide spiritual and physical recreation for the Finnish people. Main targets of the programme include • Increasing the forest industry’s annual use of domestic roundwood by 5–10 million m3 by the year 2010, • Doubling the value of wood product industry exports to EUR 4.2 billion per year, • Increasing the production of industrial round- wood to 63–68 million m3 per year, • Increasing the annual use of wood for energy production by 5 million m3, • Securing the ecological sustainability of fo- rests, • Raising silvicultural and forest improvement investments to their former level of approxi- mately EUR 250 million per year, • Taking into account the multiple use of forests in conjunction with forest management and nature conservation, and promoting diverse forest-based material and spiritual well-being, • Developing the nature-based tourism, • Improving know-how within the forest sector by strengthening innovation processes based on research, education and internationalisati- on, and • Promoting sustainable forest management by active international forest policy and coopera- tion in forest research and education, as well as by forest-related and environmental communi- cation. Main Results of Target Achievement Assessment NFP is seen as an important tool for directing and promoting economically, ecologically and so- cially sustainable development in the forest sec- tor. NFP can be seen as a continuation of the po- licy process and stakeholder cooperation, which has facilitated Finland to create one of the most competitive forest industry clusters in the world during the past 20 years. In the midterm of the programme, conside- rable progress towards reaching the targets can be observed. However, most target areas also in- clude specific sectors for which reaching the tar- get by 2010 seems uncertain. The main reasons for this are changes in the operating environment and market conditions, which have lead to an in- sufficient selection of measures. Moreover, some of the targets (e.g. those related to recreation, fo- rest know-how and international forest policy) are set on a very general level, which makes it dif- ficult to evaluate the achievement of the targets. The main positive developments include • Domestic roundwood consumption has inc- reased from 53.4 million m3 in late 1990s to 57.0 million m3 in 2003 and annual fellings have increased accordingly. • The consumption of energy wood has inc- reased steadily to 2.5 million m3 in 2004. • Forest Biodiversity Programme for Southern Finland 2003–2007 (METSO) has been laun- ched and there have been considerable invest- 1312 13 ments in biodiversity related research and in- ventories. • Public financing for silvicultural and forest improvement works has increased according to targets set in NFP. • Finland has been an active player in interna- tional forest policy and development coope- ration. Main challenges relate to the growth target for wood product industry’s export value and, also, domestic roundwood consumption. Despite of the recent positive developments, the growth tar- gets for domestic roundwood consumption and fellings will be challenging given the short term outlook of the industry. The availability and cost competitiveness of domestic roundwood will be threatened by the forthcoming completion of the forest tax reform. Increasing wood imports and changes in the wood product industry’s operating environment are slowing down the demand for domestic wood. In order to achieve the targets, a broader selection of measures would be needed to improve the domestic roundwood availability and the competitive position of the Finnish wood product industry. With regard to ecological objectives, it is evi- dent that the target to reduce the leaching of nitrogen will not be achieved. In addition, NFP needs to pay attention to certain ecological me- asures such as the implementation of nature con- servation programmes and improving nature conservation in Southern Finland as well as to some forestry works such as first thinning, ditch cleaning and supplementary ditching. Additional measures are also needed in the field of recreation and development of nature based tourism. A summary of targets, their realisation and main challenges are presented in the table below. Table 1. Realisation of Targets and Main Challenges * Domestic roundwood consumption and annual felling have increased according to the targets when comparing the current level with 1995–1999 average. However, harvest volume and domestic round- wood consumption have not increased since 1999 (after launching of the NFP). 1312 13 Main Results of Process Assessment The programme process was found functio- nal. NFP directs the regional forest programmes rather well and the regional forest programmes have succeeded in implementing NFP. The regio- nal forest programmes are taken into account by formulating NFP which enables presenting the re- gional viewpoints in regional forest programmes. On the other hand, there are some development needs related to NFP’s possibilities to contribute to the implementation of the proposals for action presented in follow-up reports. Moreover, NFP was found to have limited possibilities to influen- ce on industrial operators. NFP has contributed to cooperation between ministries in issues related to the forest sector. Implementation of the regional forest program- mes has also clearly contributed to cooperation between various stakeholders participating in re- gional development processes. Moreover, the evaluation shows that NFP corresponds well to the European principles for national forest programmes both at the national and regional levels. According to a stakeholder survey, NFP has succeeded in elements such as public participation, collaboration, capacity buil- ding, consistency with national legislation and policies, and ecosystem approach. The main development needs relate to develo- ping mechanisms for conflict management, imp- roving the effectiveness of NFP in terms of in- fluencing on strategies and resource allocation in other sectors, improving long-term commitment by stakeholders to NFP, and developing know- ledge management (e.g. utilisation of follow-up data, awareness raising). Main Recommendations In the short term, key focus areas and develop- ment needs are as follows: • Strengthen cooperation with other ministries and sectors in programme implementation • Ensure financing for the Forest Biodiversi- ty Programme for Southern Finland (beyond 2007), for finishing the implementation of na- ture conservation programmes, for nature ma- nagement in commercial forests, for the mana- gement of recreational areas, and for biodiver- sity and recreation related research. • Develop legislation1 with regard to water pro- tection, designation of habitats of special im- portance and landscape protection. • Define roles and responsibilities of various sta- keholders in the promotion of recreational use of forests and for the development of nature- based tourism. • Improve certain terms and definitions used in NFP and carry out complementary research on the employment effects of the programme. • Develop monitoring of research needs and fu- ture signals within and outside the traditional forest cluster (for example through the Futu- re Forum on Forests by increasing interaction with various parties/stakeholders). • Improve the follow-up of NFP by selecting a set of indicators, by continuous monitoring of development and research needs, and by st- rengthening the identification and implementa- tion of measures. In the long term, the main recommendations re- late to improvement of programme-based ap- proach as well as to target setting and selection of resources and means, as follows: • Formulate NFP as a development programme, in which development needs, inputs, actions, outputs and impacts are clearly presented as a sequence of logical components, relationships and tasks. An active follow-up process shall be an inseparable part of the development pro- gramme. An active feedback system is also a prerequisite for the possible corrections and modifications during the process. The roles and tasks of the parties (various ministries, ot- her public sector organisations, NGOs and pri- vate sector) participating in the process shall be clearly defined. 1 Act on the Financing of Sustainable Forestry 1514 15 • Define and foresee changes in the operation en- vironment of forestry and forest industry and, consequently, align the target setting and the selection of resources and means to reach the targets of NFP. The key issues in the develop- ment of NFP in a longer term relate to recon- ciliation of different forms of forest use (such as wood production, nature conservation and recreation) and ensuring favourable operation environment and competitiveness of the forest industry. • Launch studies concerning alternative wood production, conservation and forest utilisati- on strategies and scenarios and their economic, social and ecological impacts in order to sup- port the reform/updating of NFP. In addition to the issues mentioned above, ot- her studies on anticipated future changes in the operating environment of the forest sector should be initiated. They should cover issues such as se- curing the competitiveness of forest industry and developing the structure of sawmilling and panel industry, developing infrastructure especially in rural areas, securing/improving the cost and qua- lity competitiveness of Finnish roundwood, secu- ring the profitability of forestry, diversifying fo- restry practices and advice for the private forest owners, developing the allocation of subsidies, developing of forest and environmental commu- nication and adapting of forest sector to the cli- mate change. 1514 15 AMN Alueellinen metsäneuvosto AMO Alueellinen metsäohjelma BD Biodiversiteetti BKT Bruttokansantuote CEI-Bois European Confederation of woodworking industries CEPF Confederation of European Forest Owners CEPI Confederation of European Paper Industries ETFAG European Tropical Forest Advisory Group FAO Food and Agriculture Organization FAR Suomen Aluetutkimus ITTO International Tropical Timber Organization JPC Jaakko Pöyry Consulting KEMERA Kestävän metsätalouden rahoituslaki KMO Kansallinen metsäohjelma KMN Kansallinen metsäneuvosto LIFE+ EU:n ympäristöä koskeva rahoitusohjelma LVVI Luonnon virkistyskäytön valtakunnallinen inventointi MESUVE Metsäsuunnitteluun integroitu vesiensuojelu - hanke METSO Etelä-Suomen metsien monimuotoisuusohjelma MMM Maa- ja metsätalousministeriö NFP National Forest Programme (KMO) TM Työministeriö UM Ulkoasiainministeriö YK Yhdistyneet kansakunnat YM Ympäristöministeriö LYHENNELUETTELO 1716 17 1716 17 1. JOHDANTO jelman toteutuksesta vastaa metsäneuvosto, jota tukevat pääsihteeri, sihteeristö ja määräaikaiset työryhmät. Oleellisia ohjelman osia ovat myös aluetasolla laaditut alueelliset metsäohjelmat ja alueelliset metsäneuvostot, Etelä Suomen metsien monimuotoisuusohjelma (METSO, 2003–7) sekä Metsäalan tulevaisuusfoorumi (2003–5). Ohjelman toteutumista seurataan vuosittain ja seurantaraporteissa kuvataan tavoitteiden toteu- tumista. Ohjelman laatimiseen, toteuttamiseen ja seurantaan on pyritty saamaan laaja metsätalou- den ja sidosryhmien edustus. 1.2 TOIMEKSIANTO JA TYÖN TAVOITTEET KMO:n väliarviointi on toteutettu maa- ja metsätalousministeriön tilauksesta. Toimeksian- non mukaan arviointi jakautuu kahteen osaan: 1) Ohjelman tulosten arvioinnissa tarkastellaan, kuinka hyvin KMO:n päätavoitteita kohden on edetty. Arvioinnissa identifioidaan keskei- simmät puutteet ohjelman päätavoitteiden to- teutumisessa, tunnistetaan puutteisiin vaikut- taneet tekijät ja arvioidaan voidaanko niihin vaikuttaa. 2) Eurooppalaisessa vertailussa selvitetään, kuinka hyvin KMO noudattaa Wienin mi- nisterikonferenssin päätöslauselmassa V1 kansalliselle metsäohjelmalle määritettyjä eurooppalaisia periaatteita sekä COST E19- ohjelmassa esitettyjä keskeisiä kriteereitä. Arviointi osoittaa ne Suomen oloissa keskei- set tekijät, joissa KMO-prosessissa on eniten parannettavaa. Arvioinnin tavoitteena on tuottaa ehdotuksia tavoitteiden saavuttamiseksi ja KMO-prosessin kehittämiseksi. 1.1 TAUSTAA Kansallinen metsäohjelma 2010 (KMO) on valtioneuvoston vuonna 1999 hyväksymä ohjel- ma, jonka visiona on tuottaa kestävää hyvinvoin- tia monimuotoisista metsistä. Ohjelman tavoitteena on vuoteen 2010 men- nessä – lisätä metsäteollisuuden kotimaisen ainespuun vuotuista käyttöä 5–10 miljoonalla m³:llä – kaksinkertaistaa puuteollisuuden viennin arvo – nostaa hakkuukertymä 63–68 miljoonaan m³:iin vuodessa – lisätä vuotuista energiapuun käyttöä 5 mil- joonalla m³:llä – saavuttaa ja ylläpitää suotuisa suojelutaso riittävällä suojelualueiden ja monimuotoisesti käsiteltyjen talousmetsien yhdistelmällä – nostaa metsänhoidon ja metsänparannuksen kokonaisinvestoinnit takaisin aikaisemmalle noin 0,25 mrd. € tasolle vuodessa – ottaa huomioon metsien monikäyttö metsien käytön ja suojelun yhteydessä ja edistää met- sistä saatavaa monipuolista aineellista ja hen- kistä hyvinvointia – kehittää luontomatkailupalvelujen tuotteista- mista ja markkinointia – parantaa metsäosaamista vahvistamalla edel- leen tutkimukseen, koulutukseen ja kansain- välistymiseen perustuvaa metsäalan innovaa- tiotoimintaa, ja – edistää kestävää metsätaloutta aktiivisella kansainvälisellä metsäpolitiikalla, kansainvä- lisellä metsäntutkimus- ja koulutusyhteistyöl- lä sekä metsä- ja ympäristöviestinnällä. Ohjelmaa koordinoi MMM ja sitä toteute- taan useiden eri hallinnonalojen yhteistyöllä. Oh- 1918 19 2 ARVIOINNIN TOTEUTUS 2) Ohjelmaprosessin toimivuuden arviointi, jos- sa selvitetään, kuinka hyvin KMO noudattaa eurooppalaisia kansallisille metsäohjelmille sovittuja periaatteita ja kriteereitä. Nämä tehtäväkokonaisuudet on esitetty ku- vassa 2-1. Kuva 2-1. Arvioinnin viitekehys ja tehtäväkokonaisuudet. 2.2 ARVIOINTIASETELMAT Tulosten arvioinnissa arvioinnin kohteena on KMO:n määrällisten ja laadullisten päätavoit- teiden toteutuminen. Asetettuja tavoitteita ver- rataan tähän mennessä saavuttuihin tuloksiin ja arvioidaan tavoitteiden saavuttamista vuoteen 2010 mennessä kansallisella tasolla. Samalla tar- kastellaan tavoitteiden mielekkyyttä sekä valitun keinovalikoiman riittävyyttä. Prosessin arvioinnissa arviointiasetelmia on kolme. Ensiksi arvioidaan KMO:n toiminnan suhdetta eurooppalaiseen metsäpolitiikkaan, jota kuvataan metsäohjelmia koskevin Wienin peri- aattein (MMM 2004c) ja sekä COST E19-ohjel- massa laadituin keskeisin kriteerein (Glück et al. 2003). Asetelman lähtökohtana on ajatus, jon- ka mukaan kansainväliset politiikat ja varsinkin yleiseurooppalaiset politiikat vaikuttavat suoma- laiseen metsäpolitiikkaan. Toisena arviointiasetelmana on suhteuttaa alueellista toimintaa kansalliseen toimintaan. Käytännössä tämä asetelma kiteytyy alueellisten toimijoiden ja kansallisten toimijoiden välisen vuorovaikutuksen arvioimiseen. Kolmantena arviointiasetelmana, ja samal- la koko prosessinarvioinnin viitekehyksenä, on KMO:n kokonaisuuden hallinta. Tätä asetelmaa kutsutaan jatkossa KMO:n ohjelmallisuuden ar- vioinniksi. 2.3 MENETELMÄT JA TIETOLÄHTEET Tulosarviointi Tulosarvioinnissa on hyödynnetty KMO:n väliraportteja ja muita ohjelmadokumentteja, ti- lastoja, tutkimusraportteja, sidosryhmien haas- tattelua sekä Jaakko Pöyry Consultingin omaa toimialaosaamista. Luettelot haastatelluista hen- 2.1 TEHTÄVÄKOKONAISUUDET Toimeksiannon mukaisesti arvioinnin voidaan katsoa koostuvan kahdesta tehtäväkokonaisuu- desta: 1) Tulosarviointi, jossa tarkastellaan saavutettu- ja tuloksia suhteessa ohjelman tavoitteisiin ja käytettyihin keinoihin, ja 1918 19 kilöistä sekä arvioinnissa käytetystä kirjallisesta aineistosta ovat tämän raportin liitteenä. Ohjelmaprosessin toimivuuden arviointi Prosessin arvioinnin perusmenetelminä ovat asiakirjojen sisältöanalyysi, tunnistettujen toimi- joiden tuottamien näkemysten kiteyttäminen kui- luanalyysillä sekä havaittujen tietovajeiden täy- dentäminen haastattelujen tulkinnoilla. Julkaistu aineisto siis tulkitaan suhteessa oh- jelmallisen kehittämisen prosessiin, prosessin kehittämiskohteet nostetaan esille kyselyillä ja tiedolliset aukot täydennetään haastatteluilla ja mahdollisesti uudella kyselyllä. 2.4 ARVIOINNIN TOTEUTTAMINEN Tulosarviointi Tulosarviointiin liittyvät haastattelut tehtiin tammi-maaliskuussa 2005 henkilökohtaisina tai puhelinhaastatteluina. Keskeisiä kysymyksiä, joi- hin haastattelujen avulla etsittiin vastauksia, oli- vat – Miten asetetut tavoitteet ovat toteutuneet tai alkaneet toteutua? – Mitkä ovat ne yleiset toimintaympäristöön liittyvät tekijät, jotka ovat vaikuttaneet KMO:n tavoitteiden toteutumiseen? – Mitkä ovat mahdollisia ongelmia ja esteitä tai muita kriittisiä tekijöitä? – Mitä vaikutuksia valituilla toimenpiteillä on ollut? – Mikä on ollut KMO:n lisäarvo? – Miten tavoitteiden saavuttamista voidaan/tu- lisi mitata? – Miten KMO:aa voisi tulevaisuudessa kehit- tää? Ohjelmaprosessin toimivuuden arviointi Prosessin arvioinnille hankittiin ensimmäi- nen kyselyaineisto helmikuussa 2005. Kyselyllä muodostettiin kuvaa KMO:n mahdollisuudesta vastata nykyiseen eurooppalaiseen metsäpolitii- kan haasteeseen. Kysely antoi myös suuntaviivat aluetason (AMO:t) ja kansallisen tason (KMO) ohjelmaprosessien suhteesta. Kyselyyn osallistui 45 henkilöä/toimijaa. Ensimmäisen kyselyn tuottamien ohjelmapro- sessin kehittämistarpeiden ja hyvien käytäntö- jen tarkentamiseksi tehtiin ensimmäisen kyselyn kohdejoukolle maaliskuussa 2005 toinen kysely (21 vastaajaa). Ohjelmaprosessin toimivuudesta kirjallisen ai- neiston ja kyselyjen perusteella saatua kuvaa tar- kennettiin maaliskuussa 2005 tehdyllä Pohjois- Pohjanmaan AMO:n toimijoiden (9 henkilöä) haastattelulla. Raportin viimeistely Luonnosta arviointiraportiksi ovat kommen- toineet ohjausryhmän jäsenet maa- ja metsätalo- usministeriöstä. Lisäksi arvioinnista ja sen alusta- vista tuloksista on ennen tämän raportin viimeiste- lyä keskusteltu sidosryhmäseminaarissa (KMO:n kehittämispäivä Helsingissä) 1.4.2005. 2120 21 Lähde: Metsäntutkimuslaitos, Metsätilastollinen vuosikirja 3.1 METSÄTEOLLISUUDELLA KASVUMAHDOLLISUUKSIA KMO:n tavoitteena on säilyttää metsäteolli- suuden toimintaedellytykset Suomessa kilpailu- kykyisinä niin, että teollisuus lisää vuotuista koti- maista puunkäyttöä 5–10 miljoonaa m³ vuoteen 2010 mennessä. KMO:n tavoitteena on myös puutuotteiden vientiarvon kaksinkertaistaminen vuoteen 2010 mennessä. 3.1.1 Valitut toimenpiteet Puutuoteteollisuuden osalta KMO:ssa on mai- nittu puualan pk-yritysten toiminnan ja verkot- tumisen tukeminen Puun Aika-kampanjalla sekä siihen liittyvällä Puu-Suomi toimintaohjelmalla. Lisäksi KMO:n seurantaraporteissa mainitaan PuuEurooppa-hanke. Puutuoteteollisuuden ja valtiovallan yhteisten hankkeiden päättyessä esitetään laadittavaksi uusi ohjelma, joka tukee kansainvälistä yhteistyötä tuotteiden standardi- soinnissa, tutkimuksessa ja menekinedistämisessä sekä pk- ja muun teollisuuden verkostoitumises- sa. Lisäksi esitetään tähän liittyvän rahoitusmal- lin kehittämistä. Muut KMO:ssa ja sen seurantaraporteissa esi- tetyt toimenpiteet ovat luonteeltaan yleisiä met- säteollisuuden kasvumahdollisuuksia tukevia toi- menpiteitä. Toimenpide-ehdotukset keskittyvät pääosin puutuotealan toiminnan kehittämiseen, mutta teollisuuden kotimaan puunkäytön edistä- miseksi ei juuri esitetä konkreettisia toimenpiteitä lukuun ottamatta yksityisteiden kunnossapidon valtion tuen kolminkertaistamista. 3.1.2 Tavoitteen saavuttaminen Kotimaisen puun käyttö Metsäteollisuuden kotimaisen (pyöreän puun) käyttö oli yhteensä 57,0 miljoonaa m³ vuon- na 2003. Jos tätä verrataan vuosien 1995–1999 keskiarvoon (53,4 miljoonaa m³), on metsäteol- lisuuden puunkäyttö kasvanut KMO:n tavoit- teen mukaisesti. KMO:n ohjelmakauden aika- na (1999–2003) teollisuuden kotimaisen puun käyttö ei kuitenkaan ole juuri kasvanut (Kuva 3 OHJELMAN TAVOITTEIDEN TOTEUTUMINEN Kuva 3-1. Metsäteollisuuden ainespuun käyttö. 2120 21 3-1). Sen sijaan tuontipuun käyttö metsäteol- lisuudessa on kasvanut voimakkaasti. Vuonna 2003 tuontipuun (pyöreän puun) käyttö metsäte- ollisuudessa oli 14,8 miljoonaa m³, mikä on 5,8 miljoonaa m³ enemmän kuin vuosien 1995–1999 keskimääräinen käyttö. Suhteellisesti eniten on kasvanut havutukkien ja kuusikuitupuun tuonti. Hake mukaan luettuna tuontipuun käyttö met- säteollisuudessa on kasvanut 6,7 miljoonaa m³ ajanjaksolla 1995–1999 ja 2003. Puutuoteteollisuuden vienti Puutuoteteollisuuden viennin arvo on pysy- nyt reaalisesti samalla tasolla vuodesta 1997 asti (Kuva 3-2), vaikka massa- ja paperiteollisuuden 2 KMO:n tavoite 4,2 miljardin euron viennin arvosta (vuoden 2003 reaaliarvossa mitattuna 4,5 miljardia euroa) vastaa puutuoteteollisuuden viennin arvon kaksinkertaistamista vuodesta 1996. Puutuoteteollisuuteen sisältyy siten sahatavara, vaneri, viilu, lastulevy, kuitulevy, puiset huonekalut, muut puuteokset sekä puutalot. euromääräinen viennin arvo on ollut laskussa vuoden 2000 jälkeen epäedullisen suhdanne- ja valuuttakurssikehityksen seurauksena. Puutuo- teteollisuuden liikevaihto on kuitenkin kasvanut reaalisesti 1,1 miljardia euroa ajanjaksolla 1997– 2003, joten puutuoteteollisuuden kasvu on ollut pääosin kotimarkkinoiden varassa. Puutuoteteollisuuden viennin arvo ei ole ke- hittynyt tavoitteiden mukaisesti ja puutuottei- den viennin arvon kaksinkertaistaminen vuoteen 2010 mennessä on suuri haaste2. Jopa nykyisen viennin arvon säilyttäminen voi olla haasteellista erityisesti sahateollisuuden heikon kilpailukyvyn vuoksi. Jatkossa puurakentamisen mahdollinen lisääntyminen voi kuitenkin jonkin verran kas- vattaa sahatavaran markkinoita kotimaassa. Kuva 3-2. Puutuoteollisuuden viennin arvon ja liikevaihdon kehitys. Lähde: Metsäntutkimuslaitos, Metsätilastollinen vuosikirja 2322 23 3.1.3 Johtopäätökset ja kehittämisehdotukset Tavoitteen toteutuminen Metsäteollisuuden kotimaisen ainespuun käyttö on kasvanut KMO:n tavoitteen mukaises- ti, kun verrataan vuoden 2003 käyttöä vuosien 1995–1999 keskiarvoon. KMO:n ohjelmakau- den aikana (1999–2003) teollisuuden kotimaisen puun käyttö ei kuitenkaan ole juuri kasvanut, mutta metsäteollisuuden kokonaispuunkäyt- tö (ml. hake) on epäedullisesta suhdannekehi- tyksestä huolimatta kasvanut 4,2 miljoonaa m³ ajanjaksolla 1999–2003. Puutuoteteollisuuden viennin arvo ei ole kasvanut KMO:n tavoitteen mukaisesti. Keinovalikoiman riittävyys KMO:ssa esitetyt keinot kotimaisen puun käy- tön ja puutuoteteollisuuden viennin arvon kas- vattamiseksi ovat olleet oikean suuntaisia mutta riittämättömiä johtaakseen vakaaseen kasvuun edellä mainittujen tavoitteiden osalta. Toisaalta teollisuuden puunkäytön ja puutuoteteollisuuden viennin arvon kehitys ovat ensisijaisesti riippu- vaisia metsäteollisuuden yleisestä suhdanne- ja markkinakehityksestä sekä metsäteollisuuden kilpailukyvystä. Näin ollen KMO:n yhteydes- sä esitettyjä ohjelmia ja kampanjoita esimerkik- si puutuoteteollisuuden edistämisen osalta (ml. puutuoteteollisuuden elinkeinopoliittinen ohjel- ma ja puurakentamisen edistämisohjelma) voi- daan ensisijaisesti pitää tavoiteltua kehitystä tu- kevina toimenpiteinä, eikä niinkään tavoiteltuun kehitykseen johtavina toimenpiteinä. Tähän mennessä suurin osa metsäteollisuuden puunkäytön kasvusta on tapahtunut tuontipuun varassa. Tärkeimmät syyt puun tuonnin kasvul- le ovat olleet kotimaisen puun heikko saatavuus (erityisesti koivukuitupuu) sekä korkea hinta (eri- tyisesti havutukki). Puutuoteteollisuuden osalta viennin arvon kasvu jatkui voimakkaana vuoteen 1997 asti, jonka jälkeen puutuoteteollisuuden viennin arvo on pysytellyt pääosin nykyisellä ta- solla. Viennin arvon kehitykseen on vaikuttanut sahatavaran sekä vanerin ja viilun vientihintojen (reaaliarvo) loiva lasku, vaikka esimerkiksi vane- rin ja viilun vientimäärät ovat kasvaneet voimak- kaasti vuoteen 2003 asti (Kuva 3-3). Sahatava- ran vientimäärä ei kuitenkaan ole juuri kasvanut vuoden 1998 jälkeen, mikä johtuu pääosin saha- teollisuuden heikosta kilpailukyvystä tärkeimpiin kilpailijamaihin verrattuna (perinteisesti Ruotsi ja Keski-Eurooppa, nykyään myös Venäjä ja Itä- Eurooppa). Jatkossa metsäteollisuusyritysten kansain- välistyminen voi heikentää Suomen suhteellista asemaa yritysten tuotannon ja toiminnan strate- gisessa suunnittelussa. Kansainvälisessä vertai- lussa raakapuun saatavuudesta on tullut aiempaa merkittävämpi rajoite metsäteollisuuden voi- makkaalle kasvulle Suomessa. Metsäteollisuuden uusinvestoinnit ja tuotannon kasvu keskittyvät alueille, joilla on parhaimmat edellytykset lisätä kilpailukykyisen raaka-aineen saatavuutta (Etelä- Amerikka, Itä- ja Kaakkois-Aasia sekä Venäjä). Sellu- ja paperiteollisuudella on kiristyväs- tä kilpailutilanteesta huolimatta myös jatkossa hyvät edellytykset säilyttää vahva kilpailuasema korkealaatuisen ja nykyaikaisen tuotantotekno- logian ansiosta. Nykyisen kapasiteetin uusimi- seen ja parantamiseen tähtäävät investoinnit li- säävät kuitupuun kysyntää myös jatkossa, tosin kasvu tapahtuu huomattavasti hitaampana kuin 1990-luvulla. Puutuoteteollisuuden osalta kilpailukykyä hei- kentää saha- ja levyteollisuuden tuotannon kasvu erityisesti Venäjällä ja Itä-Euroopassa. Korkea investointiriski on toistaiseksi pitänyt teollisuu- den kasvun Venäjällä maltillisena, mutta kasvu on nopeutumassa ja se voi merkittävästi lisätä kilpailua Suomen metsäteollisuuden päämark- kinoilla Länsi-Euroopassa. Venäjän Siperiassa ja Kaukoidässä toimivilla yrityksillä on tulevai- suudessa edellytykset laajentaa korkealaatuisen sahatavaran vientiä myös Aasiaan, joka on viime vuosina ollut kasvava markkina-alue suomalai- selle sahateollisuudelle. Kannattavuuskriisissä painiva sahateollisuus joutuu todennäköisesti supistamaan tuotantoaan 2322 23 Kuva 3-3. Sahatavaran, vanerin ja viilun viennin sekä viennin arvon kehitys. jo lyhyellä tähtäimellä, kun metsäverouudistuk- sen loppuunsaattaminen vuonna 2005 vähentää tukkileimikoiden määrää ja laajeneva Venäjän sahateollisuus lisää kilpailua lopputuotemarkki- noilla käyttäen osan Suomen nykyisistä tuontitu- keista. Pidemmälläkin tähtäimellä sahauskapasi- teetti supistuu tasolle, jonka tulee taata kannat- tava markkinaosuus etenkin kasvavan venäläisen teollisuuden rinnalla. Kokonaisuutena tarkasteltuna teollisuuden kasvunäkymät ovat jatkossa huomattavasti mal- tillisemmat kuin 1990-luvulla ja suomalaisen metsäteollisuuden kehityksen voidaankin näh- dä olevan merkittävässä epäjatkuvuuskohdassa. Metsäteollisuuden kasvumahdollisuudet Suomes- sa ovat vahvasti sidoksissa teollisuuden kilpailu- kykyyn kansainvälisillä markkinoilla. Tällä het- kellä suomalaisen metsäteollisuuden tärkein kil- pailuetu esimerkiksi Venäjään ja Itä-Eurooppaan sekä Etelä-Amerikkaan verrattuna ovat muun muassa korkealaatuinen teknologia, vakaat yh- teiskunnalliset olot, kehittynyt raaka-ainehuolto ja infrastruktuuri sekä korkea osaamisen taso. Nämä ovat myös jatkossa tärkeitä tekijöitä teol- lisuuden toimintaedellytysten kannalta, mutta kiristyvä kansainvälinen kilpailu ja lopputuote- hintojen trendinomainen lasku luo paineita teol- lisuuden tuottavuuden parantamiselle ja tuotan- tokustannusten alentamiselle kilpailukyvyn yllä- pitämiseksi. Suomessa puuraaka-aine muodostaa metsäte- ollisuuden tuotantokustannuksista huomattavan suuren osan tärkeimpiin kilpailijamaihin verrat- tuna. Paine alentaa raaka-ainekustannuksia on osittain johtanut kilpailukykyisesti hinnoitellun raakapuun tuonnin kasvuun Venäjältä. Lehtikui- tupuun ja kuusitukin osalta suomalainen metsä- teollisuus on osittain riippuvainen tuontipuusta, sillä näiden puutavaralajien kysyntä ylittää tällä hetkellä kotimaan hakkuumahdollisuudet. Mui- den puutavaralajien osalta tuonti korvaa osittain kotimaan puun tarjontaa. Jatkossa metsäteolli- suuden riippuvuus tuontipuusta jatkuu ja puun- tuonti todennäköisesti kasvaa jonkin verran vuo- teen 2010 asti. Puun saatavuuden lisäksi puun korkea hinta on merkittävin este kotimaisen puun käytön kas- vulle Suomessa. Metsäteollisuuden puunhankin- taketju on tällä hetkellä tehokkuudessaan maail- man huippuluokkaa, joten jatkossa paineet koh- distuvat yhä enemmän raakapuun kantohintaan ja hinnoittelumekanismien kehittämiseen. Teol- lisuuden kilpailukyvyn ja yksityismetsätalouden kannattavuuden ylläpitämiseksi on kehitettävä 2524 25 Kehittämisehdotukset edellytyksiä alentaa raakapuun tuotantokustan- nuksia. Tämä on maaseudun infrastruktuurin yl- läpitämisen lisäksi keskeisin teollisuuden kasvu- mahdollisuuksiin (sekä teollisuuden kotimaisen puun käytön että puutuoteteollisuuden viennin arvoon) vaikuttava tekijä, johon KMO:lla voi- daan vaikuttaa ja jota metsäpoliittisilla päätök- sillä voidaan edistää. Tavoite Tavoitteen ”metsäteollisuudella kasvumahdollisuuksia” yhteydessä tulisi ensisijaisesti pyrkiä teollisuuden toiminta- ja kilpailuedellytysten vahvistamiseen. Metsäteollisuuden kotimaisen puun käyttötavoite tulisi sitoa kotimaisen puun hinta- ja laatukilpailukykyyn. Lisäksi metsäteollisuuden kasvumahdollisuuksia kuvaa paremmin puun kokonaiskäytön kehittyminen kuin kotimaisen puunkäytön kehittyminen. Puutuoteteollisuuden viennin arvon kasvattamisen sijasta tulisi ensisijaisesti tavoitella liikevaihdon/jalostusarvon kasvattamista. Keinot KMO-prosessin yhteydessä tulisi aktiivisesti etsiä keinoja erityisesti puuntuotantokustannusten alentamiseksi sekä raakapuumarkkinoiden toiminta- ja hinnoittelumekanismien (esim. laatuhinnoittelu) kehittämiseksi. Metsäteollisuuden toiminta- ja kilpailuedellytysten edistämiseksi tulisi määrit- tää ne toimenpiteet, joiden toteuttamiseksi tarvitaan yhteistyötä metsäsektorin ulkopuolisten tahojen kanssa (esim. infrastruktuurin ylläpito). Näiden toimenpiteiden toteutuminen tulisi varmistaa selkeyttämällä vastuunjakoa ja vahvistamalla sitoutumista eri tahojen kesken. Seuranta Puun käytön ja viennin arvon tavoitetasot tai vastaavasti vertailuajankohdat tulisi täsmentää. Termin ”puutuoteteollisuus” määritelmä tulisi selkeyttää. Tiedon keruuta ja seurantaa MMM:n ulkopuolisten hallinnonalojen toteuttamista toimenpiteistä KMO:n edistämiseksi tulee tehostaa ja yhtenäistää. Lisäselvitykset Raakapuun hinnoittelun ja raakapuumarkkinoiden kehittäminen Saha- ja levyteollisuuden rakenteen kehittäminen (jalostusasteen nostamiseen tähtäävien hankkeiden rinnalla tulisi etsiä keinoja myös perinteisen sahateollisuuden toimintaedellytysten parantamiseksi). 2524 25 3.2 METSÄTALOUS KANNATTAA JA TYÖLLISTÄÄ KMO:n tavoitteena on ainespuun vuotuisen hakkuukertymän nostaminen 63–68 miljoonaan m³:iin vuoteen 2010 mennessä huolehtimalla samalla metsänhoidon ja metsätalouden ympä- ristönhoidon korkeasta tasosta. Tavoitteena on myös vuotuisen energiapuun käytön lisääminen 5 miljoonalla m³:llä. 3.2.1 Valitut toimenpiteet KMO:n mukaan hakkuukertymän lisääminen edellyttää metsänhoidon toteuttamista suositus- ten mukaan. Konkreettisena keinona metsän- hoidon edistämiseksi KMO:ssa esitetään 10 mil- joonan euron valtion tuen lisäys metsänhoito- ja perusparannustöihin sekä 9 miljoonan euron valtion tuen lisäys suunnitteluun, koulutukseen ja neuvontaan, minkä johdosta metsänomistajat lisäävät omaa panostaan metsänhoito- ja perus- parannustöissä 65 miljoonalla eurolla. 3.2.2 Tavoitteen saavuttaminen KMO:n valmisteluvaiheen eli vuosien 1995– 1999 keskimääräinen hakkuukertymä oli 58,0 miljoonaa m³, josta ainespuuta oli keskimäärin 53,3 miljoonaa m³ ja polttopuuta 4,7 miljoonaa m³. KMO:n tavoite ainespuun hakkuukertymän nostamiseksi 63–68 miljoonan m³:iin vuoteen 2010 mennessä merkitsisi ainespuun hakkui- den kasvua noin 10–15 miljoonaa m³, mikä on ristiriidassa kotimaisen puun käyttötavoitteen kanssa. Oletettavasti KMO:ssa on kuitenkin tar- koitettu ainespuun hakkuukertymän sijasta ko- konaishakkuukertymän kasvua (ml. polttopuu), jolloin hakkuukertymätavoite vastaa määrällises- ti kotimaisen puun käyttötavoitetta. Kokonaishakkuukertymä oli yhteensä 61,1 miljoonaa m³ vuonna 2003 (ainespuuta 55,9 ja polttopuuta 5,2 miljoonaa m³). Kun tätä verra- taan vuosien 1995–1999 keskiarvoon 58,0 mil- joonaa m³), on hakkuukertymä kasvanut KMO:n tavoitteen mukaisesti. KMO:n ohjelmakauden ai- kana (1999–2003) hakkuukertymä ei kuitenkaan ole juuri kasvanut (Kuva 3-4). Mäntykuitupuun osuus ainespuun hakkuukertymästä on säilynyt pääosin nykyisellä tasolla, vaikka KMO:n tavoit- teena on siirtää hakkuiden rakennetta nykyistä enemmän mäntykuitupuuhun ja turvemaille. Metsähakkeen käyttö on kasvanut tasaisesti 1990-luvun lopusta lähtien ja vuonna 2004 met- sähakkeen käytön on arvioitu saavuttaneen 2,5 Kuva 3-4. Hakkuukertymän ja metsähakkeen käytön kehitys. Lähde: Metsäntutkimuslaitos, Metsätilastollinen vuosikirja 2726 27 miljoonan m³:n tason. Myönteisen kehityksen ansiosta metsähakkeen 5 miljoonan m³:n käyttö- tavoite on pääpiirteittäin saavutettavissa, mikäli metsähakkeen tuotannon ja käytön kehittämi- seen panostetaan myös jatkossa. Työllisyyden kehitys Työllisten määrä metsäsektorilla oli 95 000 henkilöä KMO:n valmisteluvaiheessa vuon- na 1997 ja 1999 (metsätalous 23 000 henkilöä ja metsäteollisuus 72 000 henkilöä, pois lukien metsänparannuksen ja puutavaran autokuljetuk- sen työlliset). KMO:n mukaan Työvoima 2017- ohjelmatyöryhmä ennakoi metsäsektorin työ- voimaksi 80 000 vuonna 2010 (metsäteollisuus 60 000 ja metsätalous 20 000). KMO:n tavoittee- na on hidastaa metsäsektorin työllisyyden laskua 10 000–15 000:llä työvuodella, jolloin metsä- sektorin työllisyys olisi 90 000–95 000 henkilöä vuonna 2010 (olettaen, että 1 henkilötyövuosi = 1 työllinen). KMO:n seurannassa tavoitteena on kuitenkin ollut 80 000 henkilön työllisyys vuon- na 2010. Metsäsektorin työllisyys oli 89 000 hen- kilöä vuonna 2003, joten työllisyys on kehittynyt tavoitteen mukaisesti, mikäli tavoitetasona pide- tään 80 000 henkilön työllisyyttä. Metsätalouden ja metsäteollisuuden työlli- syystilastot eivät ole kovin tarkkoja (mittatark- kuus 1000 henkilöä) eivätkä välttämättä kovin kattavia erityisesti puutuoteteollisuuden jatkoja- lostuksen osalta, mikä osaltaan vaikeuttaa työl- lisyyskehityksen arviointia lyhyellä aikavälillä. Lisäksi on huomioitava, että metsäsektorin työl- listen määrä ei välttämättä vastaa työmäärää henkilötyövuosissa mitattuna. Esimerkiksi jat- kossa työvoiman tarjonnan ennakoitu lasku met- sätalouden suorittavassa työssä voi teoriassa joh- taa metsätalouden työllisyyden laskuun, vaikka työmäärä metsätaloudessa ei laskisi. 3.2.3 Johtopäätökset ja kehittämisehdotukset Tavoitteen toteutuminen Kokonaishakkuukertymä on kasvanut KMO:n tavoitteen mukaisesti, kun verrataan vuoden 2003 käyttöä vuosien 1995–1999 keskiarvoon. KMO:n ohjelmakauden aikana (1999–2003) hakkuukertymä ei kuitenkaan ole juuri kasvanut. Metsähakkeen käyttö on kasvanut tavoitteen mukaisesti. Keinovalikoiman riittävyys KMO:n mukaan hakkuukertymän lisääminen edellyttää metsänhoidon toteuttamista suositus- ten mukaan. Esitetyt toimenpiteet valtion tuen li- säämiseksi metsänhoito- ja perusparannustöissä, suunnittelussa, koulutuksessa ja neuvonnassa ei- vät kuitenkaan ole KMO:n toimintakaudella joh- taneet toivottuun kehityssuuntaan hakkuukerty- män osalta. Hakkuukertymän osalta tavoitteen toteutumiseen vaikuttavat tekijät sekä KMO:n mahdollisuudet vaikuttaa tavoitteen toteutumi- seen ovat pääosin samat kuin kohdassa 3.1. Energiapuun osalta kehitys on ollut KMO:n tavoitteen mukainen, vaikka konkreettisia toi- menpiteitä tavoitteen saavuttamiseksi ei esite- tä lukuun ottamatta puuenergiaa hankkivien ja tuottavien pk-yritysten investointien alkuvaiheen tukemista. Metsähakkeen käytön kasvua ovat edistäneet muun muassa bio- ja puuenergian käyttöä suosiva energiapolitiikka, metsähakkeen tuotantoa ja käyttöä kehittävät tutkimushank- keet, KEMERA:n mukaisessa nuoren metsän hoidossa energiakäyttöön myydyn puun korjuun ja metsäkuljetuksen tuki sekä energiapuun hake- tuksen tuki. Metsähakkeen tuotanto on tällä hetkellä kil- pailukykyinen vaihtoehto kuusen päätehakkuun yhteydessä syntyvän hakkuutähteen korjuussa, mutta myös kannoissa ja nuoren metsän kun- nostus- ja ensiharvennusleimikoissa on lisäpo- tentiaalia metsähakkeen tuotannon kasvattami- seksi. Metsähakkeen käytön kasvu edellyttääkin 2726 27 korjuun ulottamista yhä kaukaisemmille ja tuo- tantokustannusten kannalta epäedullisimmille kohteille. Metsähakkeen käyttötavoitteen saa- vuttaminen edellyttää myös jatkossa voimakasta panostusta metsähakkeen käytön ja tuotannon edistämiseksi. KMO:n ja MMM:n osalta tämä merkitsee energiapuun korjuun ja haketuksen tukemisen rinnalla panostusta metsähakemark- kinoiden toimivuutta edistäviin tutkimus- ja ke- hityshankkeisiin. Jatkossa biomassan käyttöä edistävä EU-tason ja kansallinen energiapolitiik- ka (päästökauppa, mahdolliset vihreän sähkön sertifikaatit, energiaverotus) parantavat metsä- hakkeen kilpailukykyä fossiilisiin polttoaineisiin verrattuna, mikä voi osaltaan edistää metsähake- markkinoiden toimivuutta. KMO:n mukaan merkittävimmät työllisyys- vaikutukset saavutetaan energiapuun korjuun li- säämisellä ja puutuoteteollisuuden jalostusasteen nostamisella. Metsähakkeen käytön kasvu onkin osaltaan vaikuttanut positiivisesti metsätalouden työllisyyteen. Mikäli KMO:n tavoitteena pide- tään 80 000 henkilön työllisyyttä metsäsektorilla vuonna 2010, on työllisyys kehittynyt tavoitteen mukaisesti, vaikka puutuoteteollisuuden liike- vaihto on kasvanut vain maltillisesti. Tässä yhte- ydessä mainittakoon, että puutuoteteollisuuden jalostusasteen nostaminen voi lisätä työllisyyttä puutuoteteollisuudessa, mutta ei suoranaisesti hakkuissa, puunkuljetuksissa tai metsänhoito- töissä. KMO:n työllisyysvaikutuksia on käsitelty muun muassa KMO:n toimeenpanon tarkastus- kertomuksessa (Valtiontalouden tarkastusvirasto 2004). Tarkastuskertomuksen mukaan ohjelmal- la voi toteutuessaan olla positiivisia vaikutuk- sia metsätalouden työllisyyteen, tosin selvästi lievempänä kuin mitä ohjelmassa on alun perin arvioitu. Ohjelman työllisyysvaikutukset ovat he- rättäneet keskustelua myös muissa yhteyksissä, joten vertaileva selvitys ohjelman työllisyysvaiku- tuksista on tarpeellinen (erityisesti, jos työllisyy- den merkitys KMO:ssa korostuu jatkossa). Tavoite työllisyyden laskun hidastamisesta ei ole täysin yhdenmukainen metsäteollisuuden tuottavuuden ja kilpailukyvyn parantamisen sekä metsätalouden kannattavuustavoitteen kanssa. Toisaalta KMO/MMM voi vaikuttaa metsätalou- den työmäärään ja siten työllisyyteen metsänhoi- to- ja metsänparannustöiden sekä energiapuun korjuun ja haketuksen tuen avulla. Sen sijaan hakkuiden ja metsäteollisuuden osalta työllisyys- kehitykseen vaikuttavat pääosin nykyisen KMO:n ulkopuoliset tekijät, kuten metsäteollisuuden yleinen suhdannekehitys, kilpailukyky ja työn tuottavuuden kehitys. 2928 29 Kehittämisehdotukset Tavoite Tavoitteen ”metsätalous kannattaa ja työllistää” yhteydessä tulisi pyrkiä yksityismetsätalouden kannattavuusedellytysten ylläpitämiseen myös etsimällä keinoja puuntuotantokustannusten alentamiseksi. Keinot Metsätalouden kannattavuuden edistämiseksi ja puuntuotantokustannusten alentamiseksi tulisi jatkossa kiinnittää huomiota metsänhoitomenetelmien monipuolistamiseen ja joustavuuden lisäämiseen puuntuotantostrategioiden valinnassa. Seuranta Metsäsektorin työllisyyden tavoitetaso tulee tarkentaa ja selkeyttää (80 000 vs. 90 000–95 000 henkilöä vuonna 2010). Lisäksi työllisyyden mittarit tulisi yhtenäistää siten, että mitataan joko työllisten määrää tai henkilötyövuosien määrää (henkilötyövuosi on mittarina yksiselitteisempi). Työllisyyden tilastointi tulee olla yhdenmukainen seurattavien mittarien kanssa (nykyinen tilastointi mittaa työllisten määrää). Työllisyyden tilastointia tulisi kehittää myös puutuoteteollisuuden jatkojalostuksen osalta. Hakkuukertymätavoitteen osalta termi ”ainespuu” tulee selkeyttää (ristiriita ainespuun hakkuukertymätavoitteen ja kotimaisen puun käyttötavoitteen kanssa). Tiedon keruuta ja seurantaa MMM:n ulkopuolisten hallinnonalojen toteuttamista toimenpiteistä KMO:n edistämiseksi tulee tehostaa ja yhtenäistää erityisesti energiapuun osalta. Lisäselvitykset KMO:n työllisyysvaikutuksien selvittäminen Metsähakemarkkinoiden toimivuuden parantaminen 2928 29 3.3 EKOLOGINEN KESTÄVYYS TURVATAAN KMO:n 2010 tavoitteena on metsien eliölajien ja elinympäristöjen suotuisan suojelutason saa- vuttaminen ja ylläpitäminen riittävällä suojelu- alueiden ja monimuotoisesti käsiteltävien talous- metsien yhdistelmällä. 3.3.1 Valitut toimenpiteet Tavoitteen toteutumiseen pyritään KMO:ssa etenkin valtioneuvoston vuonna 2002 hyväksy- män Etelä-Suomen metsien monimuotoisuusoh- jelman (METSO) avulla. Se sisältää 17 toimenpi- dekokonaisuutta, joiden toteutus on maa- ja met- sätalousministeriön ja ympäristöministeriön vas- tuulla. Lisäksi KMO:ssa ja sen seurantaraporteis- sa esitetään toimenpiteinä mm. olemassa olevien suojeluohjelmien toteuttamista talouspoliittisen ministerivaliokunnan vuonna 1996 hyväksymän suojeluohjelmien rahoitusohjelman mukaisesti sekä metsätalouden vesistökuormituksen vähen- tämistä valtioneuvoston vesiensuojelun periaate- päätöksen (1998) mukaisesti. 3.3.2 Tavoitteen saavuttaminen Tavoitteen toteutumista arvioidaan alla Suo- men kansallisen biodiversiteettiohjelman väli- arvioinnin (Suomen ympäristökeskus 2005) ja toisaalta keskeisten toimenpiteiden toteutumisen perusteella. Toimenpiteiden toteutumista on puo- lestaan arvioitu sekä tilastotiedon että haastatte- luissa kootun tiedon pohjalta. Biodiversiteettiohjelman väliarviointi Vuoden 2000 uhanalaisuustarkastelun mu- kaan uhanalaisista metsälajeista 56 % on lehto- jen, 32 % kangasmetsien, 4 % harjumetsien ja 5 % paloalueiden lajeja. Metsien lajien uhan- alaistuminen arvellaan 1990-luvulla hidastuneen tehostuneiden suojelutoimien ansiosta. Vuoteen 2010 mennessä uhanalaisten metsälajien määrän arvioidaan kuitenkin kasvavan nisäkkäitä sekä hyönteisistä kovakuoriaisia lukuun ottamatta kaikissa muissa eliöryhmissä. Myös hävinneiden lajien määrän uskotaan kasvavan useissa eliöryh- missä. Soilla eniten uhanalaisia lajeja on letoilla. Uhanalaisten ja hävinneiden suolajien määrän arvioidaan kasvavan vuoteen 2010 mennessä tiettyjen hyönteisryhmien takia (uhanalaisuuden nousu välillä 2000–2010 on osin tekninen ilmiö, joka johtuu parantuneesta tiedon tasosta, kun aiemmin puutteellisesti tunnetut lajit tunnetaan paremmin tai kokonaan uusia lajeja löydetään). Putkilokasvien, jäkälien ja hyönteisistä kovaku- oriaisten tilanteen arvioidaan säilyvän ennallaan. Lajien taantumisen, uhanalaistumisen ja hä- viämisen suurin syy on sopivan elinympäristön väheneminen. Vanhan metsän ja lahopuun mää- rän väheneminen on ollut huomattavaa etenkin Etelä-Suomessa, jossa luonnontilaisen kaltaisten metsien määrä on vähentynyt alle prosenttiin ja lahopuumäärä muutamaan prosenttiin luontai- sesta määrästä. Luonnonmetsäpiirteiden palau- tumista talousmetsiin on viime vuosina pyritty edistämään mm. metsälain määrittelemien eri- tyisen tärkeiden elinympäristöjen kartoituksella (Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio 2005a) ja hoidolla sekä lahopuun ja elävien säästöpui- den säästämisellä hakkuissa. Nämä viimeaikai- set toimenpiteet ja suositukset lahopuumäärien lisäämiseksi todetaan oikean suuntaisiksi, mutta hitaiksi. Esimerkkilaskelmassa toimien arvioitiin vaikuttavan vain vähän vuoteen 2010 mennessä, mutta kaksin- tai kolminkertaistavan lahopuun tilavuuden talousmetsissä 50 vuodessa. Metsäelinympäristöjen erityispiirteiden säi- lyttämiseen on pyritty myös suojeluohjelmien toteuttamisen, ennallistamisen ja vapaaehtois- ten metsiensuojelun kokeiluhankkeiden avulla. Ennallistamistoimien raportti kuitenkin toteaa jääneen jälkeen ennallistamistyöryhmän vuonna 2003 asettamista tavoitteista. Luonnonmetsien pinta-alan vähenemisen vai- kutusta lisää niiden pirstoutuminen uudistushak- kuiden ja metsäteiden rakentamisen johdosta. Tämä on vahvistanut elinympäristön kokonais- pinta-alan vähenemisen negatiivisia vaikutuksia viimeisen 50 vuoden aikana. Avohakkuumäärien 3130 31 kasvaessa ja uusien metsäteiden rakentamismää- rän pienentyessä vaikuttaa todennäköiseltä, että metsien pirstoutuneisuuden aste säilyy kutakuin- kin nykyisellä tasolla vuoteen 2010 saakka. Metsien suojelun puutteena todetaan, että hemi-, etelä- ja keskiboreaalisilla metsäkasvil- lisuusvyöhykkeillä on metsiä suojeltu vähän. Hemi- ja eteläboreaalisilla vyöhykkeillä on suo- jeltu metsämaasta noin prosentti ja keskibore- aalisella vyöhykkeellä runsaat kaksi prosenttia. Pohjoisboreaalisella vyöhykkeellä 17 prosenttia metsämaasta on suojelun piirissä. Lisäksi biodiversiteetin suojelun puutteena mainitaan, että metsälain erityisen tärkeiden elin- ympäristöjen ja luonnonsuojelulain suojeltavi- en luontotyyppien suojeluaste ei ole yhtä tiukka kuin perinteisillä luonnonsuojelualueilla, vaan sallii elinympäristön ominaispiirteiden säilymistä vaarantavat toimenpiteet. Samoin metsälakikoh- teiden ja muiden arvokkaiden luontokohteiden rajauksessa ja hoidossa nähdään kehitettävää. Metsäsektorin toimintatavoista kritisoidaan mo- nimuotoisuuden turvaamisen pientä rahoitus- osuutta sekä sitä, että monimuotoisuuden turvaa- minen on metsätalouden laadunvarmistusta eikä erillinen toimintamuoto, jota markkinoitaisiin metsänomistajille. Etelä-Suomen metsien monimuotoisuusohjelma (METSO) Valtioneuvoston vuonna 2002 tekemän pe- riaatepäätöksen mukaan METSOa toteutetaan vuosina 2003–2007 toimenpitein, joita suunna- taan mm. – luonnonsuojelualueiden inventointeihin, en- nallistamiseen ja hoitoon, – kokeiluhankkeisiin, kuten tarjouskilpailuihin, luonnonarvokauppaan, yhteistoimintaverkos- toihin ja luonnonhoitoalueisiin, – talousmetsien luonnonhoitoon sekä – tutkimukseen (Kuva 3-5). Kuva 3-5. METSOn toimenpiteiden aikataulutus. 3130 31 Ohjelman rahoitus on YM:n osalta toteutu- nut valtioneuvoston periaatepäätöksen mukai- sesti, mutta MMM:n luonnonhoidon määrära- ha jää valtion vuoden 2005 talousarvioesityksen mukaan 275 000 euroa pienemmäksi kuin mitä METSOssa on asetettu tavoitteeksi (Kuva 3-6). Kuvassa esitettyjen MMM:n ja YM:n rahoituk- sen myös Metsähallitus on osallistunut METSOn kustannuksiin. Ohjelman toimenpiteiden toteutumista ja on- nistuneisuutta arvioidaan erikseen METSOn vä- liarvioinnissa. Haastattelujen perusteella voidaan todeta, että sidosryhmät pitävät monimuotoisuusohjelmaa yleisesti onnistuneena sekä keinovalikoiman, toi- menpiteiden käyntiinlähdön että tietopohjan pa- rantumisen osalta. Myös asenteiden nähdään ke- hittyneen positiiviseen suuntaan ja yhteistyön eri sidosryhmien välillä parantuneen. Kriittiset huomiot kohdistuvat METSOn vä- häisiin odotettavissa oleviin monimuotoisuus- vaikutuksiin. Huolena tuli esiin myös riittävän Kuva 3-6. METSOn rahoitussuunnitelman toteutuminen (YM ja MMM). Lähde: Valtion tulo- ja menoarviot 2003-2005 (Huom. kuvissa käytetty asteikko vaihtelee). rahoituksen turvaaminen METSOlle vuodesta 2007 eteenpäin ja toiminnan kustannustehok- kuus: ohjelman koneisto koettiin raskaaksi ja toistuvan määräaikaisen suojelun epäiltiin olevan pitkän päälle kannattamattomampaa kuin maan lunastaminen valtiolle. Voimavaroja toivottiin myös mm: käytännön metsätalouteen liittyvään monimuotoisuustut- kimukseen ja olemassa olevien tutkimustulosten synteesiin, ennallistamisen lajistovaikutusten ja vesiensuojelun vaikuttavuuden pitkäjänteiseen seurantaan, karujen elinympäristöjen monimuo- toisuustutkimukseen, metsänomistajien neuvon- taan, viestintään ja monimuotoisuusohjelman aluetaloudellisten vaikutusten seurantaan. Luonnonsuojeluohjelmien toteuttaminen Tavoitteessa toteuttaa pääosa luonnonsuoje- luohjelmista yksityismailla vuoteen 2007 men- nessä on edistytty alla olevan kuvan mukaisesti (Kuva 3-7). YM:n mukaan tavoitteesta jäädään 3332 33 kuitenkin jälkeen Länsi- ja Lounais-Suomen ym- päristökeskusten alueilla. Valtaosa toteuttamat- ta olevista alueista liittyy soiden-, lintuvesien tai rantojensuojeluohjelmaan tai uusiin Natura 2000 -alueisiin. YM:n mukaan rahoitusohjelmaa on tarkoitus tarkistaa syksyllä 2005 johtuen siitä, että ohjel- man toteuttamiseen varattu budjettirahoitus on jäänyt jonkin verran jälkeen rahoitusohjelmassa päätetystä tasosta ja toisaalta toteuttamisvastuita on jonkin verran lisätty rahoitusohjelmapäätök- sen jälkeen mm. Natura-verkoston täydennys- päätöksillä. Vesiensuojelu Metsätaloudesta sisävesiin ja Itämereen joutuvaa ravinnemäärää pitää vesiensuojelun tavoiteohjelman mukaan vähentää vähintään 50 % vuoden 1993 arvioidusta tasosta vuoteen 2005 mennessä. Silvon ym. (2002) laskelmien mukaan metsätalouden typpihuuhtouman lasku ei tule kehittymään tavoitteiden edellyttämällä tavalla (Kuva 3-8). Tämä johtaa metsätalouden kuormittamien järvien vähittäiseen rehevöity- miseen. Sen sijaan fosforin huuhtoutuman vä- Kuva 3–7. Toteuttamattomat luonnonsuojeluohjelmat yksityismailla. Lähde: Metsäntutkimuslaitos, Metsätilastolliset vuosikirjat 1997-2004 heneminen lienee jo saavuttanut tavoitetason (Kuva 3-9). Suomen ympäristökeskuksen laatimat vuot- ta 2005 koskevat arviot on tehty olettaen, että KMO:n uudistushakkuita ja kunnostusojituksia koskevat tavoitteet olisivat toteutuneet. Näin ei todellisuudessa ole tapahtunut ja huuhtouma on jäänyt jonkin verran arvioita alhaisemmaksi. Uusia laskelmia huuhtouman kehittymisestä saa- daan Suomen ympäristökeskuksen kesällä 2005 käynnistettävästä vesiensuojelun tavoiteohjelman toteutumisen arvioinnista. Metsätalouden ravinnehuuhtoumaa on pyritty vähentämään seuraavin toimin: – Metsäojitusalueiden vesiensuojelua on pa- rannettu 114 metsäluonnon hoitohankkees- sa (Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio 2005a). – Metsäkeskusten, Metsäntutkimuslaitoksen ja Metsätalouden kehittämiskeskus Tapi- on “Metsätalouden vesistökuormituksen vähentäminen ja seuranta” -hankkeessa (2002–2004) pyrittiin parantamaan metsä- talouden vesiensuojelutoimenpiteiden laatua ohjeistuksen, esitteiden ja koulutuksen avul- 3332 33 Kuva 3-8. Metsätalouden aiheuttama typpihuuhtouma Suomessa vuosina 1993–2000 ja 2005 (arvio) sekä tavoitetaso vuodelle 2005. Kuva 3-9. Metsätalouden aiheuttama fosforihuuhtouma Suomessa vuosina 1993–2000 ja 2005 (arvio) sekä tavoitetaso vuodelle 2005. Lähde: Suomen ympäristökeskus Lähde: Suomen ympäristökeskus 3534 35 la. Hankkeessa luotiin myös malli erityisesti kunnostusojituksia koskevasta ilmoitus- ja lausuntomenettelystä metsäkeskuksen ja ym- päristökeskuksen välillä. Malli sisällytetään osaksi lainsäädäntöä vesilainsäädännön ko- konaisuudistuksessa. – Karjaanjoki Life- ja Metsäsuunnitteluun in- tegroitu vesiensuojelu (MESUVE) - hankkeis- sa kehitetään vesiensuojelun suunnittelun yh- distämistä alueelliseen metsäsuunnitteluun ja maaperätietoon. Hankkeet valmistuvat vuon- na 2005. Vesiensuojelun rahoitusta pyritään kehittä- mään vuonna 2004 käynnistetyn kestävän met- sätalouden rahoituslain kokonaisuudistuksen yhteydessä. Uudistusta koskeva hallituksen esitys on tarkoitus antaa eduskunnalle vuonna 2005. MMM:n asettama metsätalouden rahoituslaki- työryhmä esitti toukokuussa 2004, että kestä- vän metsätalouden rahoituslakia muutettaisiin mm. siten, että metsäluonnon hoitohankkeena voitaisiin kokonaan valtion tuella rahoittaa kun- nostusojitushankkeen ulkopuolisen tilan mailla tehtävistä vesiensuojelutoimenpiteistä aiheutu- vat kustannukset ja maksaa ulkopuoliselle tilal- le esimerkiksi pintavalutuskentäksi tarvittavasta alueesta korvaus. Metsätalouden vesiensuojeluun vaikuttaa myös joulukuussa 2000 voimaan tullut Euroo- pan yhteisön vesipuitedirektiivi. Direktiivi on pantu Suomessa täytäntöön vesilainsäädännön muutoksilla vuoden 2004 lopussa (laki vesien- hoidon järjestämisestä 1299/2004, laki ympäris- tönsuojelulain muuttamisesta 1300/2004, laki vesilain 2 ja 16 luvun muuttamisesta 1301/2004, laki maasta toiseen ulottuvien vesistöjen sekä kansainvälisten järvien suojelusta ja käytöstä teh- dyn vuoden 1992 yleissopimuksen vesivaroja ja terveyttä koskevan pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattami- sesta 1302/2004). Tulevaisuudessa vesiensuojelua ohjaavat mm. vesienhoitoalueittain laadittavat vesienhoitosuunnitelmat ja toimenpideohjelmat. Metsätalouden vesiensuojelun onnistumises- ta on saatu tietoa Metsätalouden kehittämiskes- kus Tapion talousmetsien luonnonhoidon tason arvioinneissa. Alla olevien kuvien (Kuva 3-10, Kuva 3-11) perusteella voidaan todeta, että ve- siensuojelun taso näyttää parantuneen verrattu- Kuva 3-10. Vesiensuojelu maanmuokkauksessa. Lähde: Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio 3534 35 Kuva 3-11. Vesiensuojelu puunkorjuussa. Lähde: Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio na kymmenen vuoden takaiseen tilaan. Sen sijaan KMO:n aikana (1999–2004) ei kehitystä näytä tapahtuneen, vaan maanmuokkauksen osalta ve- siensuojelun taso on viime vuosina heikentynyt ja puunkorjuun vesiensuojelun taso pysynyt ennal- laan. 3.3.3 Johtopäätökset ja kehittämisehdotukset Tavoitteen toteutuminen “Ekologinen kestävyys turvataan” - tavoit- teessa on edetty mm. METSO-monimuotoisuus- ohjelman toimenpiteiden, luonnonsuojeluohjel- mien toteuttamisen ja tutkimustoiminnan ansios- ta. Näiden panostusten vaikutukset ekologiseen kestävyyteen ovat havaittavissa tulevina vuosina. Biodiversiteettiohjelman arvioinnin mukaan suotuisaa suojelun tasoa koskeva tavoite ei kui- tenkaan ole Suomessa toteutumassa. Tavoitetta ei olla saavuttamassa kaikkien tässä tarkasteltu- jenkaan näkökulmien osalta, vaan tavoitteista ol- laan jäämässä jälkeen suojeluohjelmien toteutta- misessa muutamilla alueilla sekä metsätalouden typpihuuhtouman vähentämisessä. Lisäksi KMO: ssa tavoitteeksi asetettua lähivuosien Etelä-Suo- men, Oulun läänin länsiosan ja Lounais-Lapin metsiensuojelun tavoite-, rahoitus- ja toimintaoh- jelmaa koskien on linjattu, että päätös suojeluoh- jelman tarpeesta tehdään vasta vuonna 2007. Keinovalikoiman riittävyys KMO on lisännyt määrärahoja suojelualuei- den hoitoon ja metsäluonnon hoidon edistämi- seen. Investoinnit etenkin luonnonsuojelualuei- den perustamiseen ja hoitoon sekä inventointei- hin ja tutkimukseen ovat olleet mittavia, ja sa- malla tietopohja ja keinovalikoima ovat laajentu- neet merkittävästi. KMO:lla on ollut merkittävä rooli myös eri tahojen yhteistyön tiivistymisessä. Lisäpanostusta tarvitaan metsätalouden ve- siensuojeluun ja suojeluohjelmien toteuttamiseen. Lisäksi tulisi tehdä Etelä-Suomen metsien suoje- lutarvearvio ja esitys jatkotoimista METSO-mo- nimuotoisuusohjelman suunnitelman mukaisesti v. 2007. Myös metsäluonnon hoidon määräraha 3736 37 tulisi nostaa METSOssa asetetun tavoitteen mu- kaiselle tasolle. Sidosryhmät näkevät nykyiset toimet oikean suuntaisina, mutta niiden ei suojeluohjelman puuttumisen takia koeta riittävän tavoitteen saa- vuttamiseen. Toisaalta on myös niitä, joiden mie- lestä ekologiselta kannalta Etelä-Suomessa ei ole tarvetta uusille suojelualueille. Monet toimijat ovat huolissaan luonnonsuojelualueiden hoidon ja kunnossapidon, luonnonsuojeluun liittyvien korvausten sekä metsäluonnonhoidon edistämi- sen määrärahojen riittävyydestä sekä METSOn kustannustehokkuudesta. Kehittämisehdotukset Tavoite Tavoitteenasettelussa olisi realistista todeta, että nyt toteutettavien toimenpiteiden vaikutus ei välttämättä ole nähtävissä ohjelmakaudella vaan vasta pitemmällä aikavälillä. Keinot Tavoitteen saavuttamiseksi on jatkettava KMO:ssa tunnistettujen toimien toteuttamista (suojeluohjelmien toteuttaminen, vesiensuojelun kehittäminen ja kestävän metsätalouden rahoituslain uudistaminen) sekä harkittava lisätoimia (Etelä-Suomen metsien suojelutarvearvio ja esitys jatkotoimista METSO-monimuotoisuusohjelman suunnitelman mukaisesti v. 2007). Metsäluonnon hoidon määräraha tulisi nostaa METSOssa asetetun tavoitteen mukaiselle tasolle. Seuranta KMO:n seurannassa tulisi täsmällisemmin raportoida, kuinka toimien toteuttamisessa on edistytty ja mitä on vielä kesken. Raportointiin tulisi liittää mukaan myös havainnot toimenpiteiden vaikuttavuudesta heti kun tietoa on saatavilla. Jatkossa olisi tärkeää myös METSOn kustannustehokkuuden seuraaminen ja raportoiminen. Tällöin voitaisiin esitellä myös käytettävien panostusten jakautumista palkka- yms. kuluihin ja toisaalta investointeihin. Lisäselvitykset Eri sidosryhmillä on tällä hetkellä erilaiset käsitykset tavoitteen sisällöstä ja siihen pääsemiseksi vaadittavista toimista. Tilanne vaatii tieteellisen pohjan edelleen vahvistamista ja sen pohjalta tapahtuvaa toimenpiteiden priorisointia. Esimerkiksi talousmetsien käsittelyn monimuotoisuus- vaikutuksiin liittyy tutkimustarpeita, joiden selvittämiseen tulisi panostaa. Kansallisella ja alueellisella tasolla tulisi selvittää puuntuotannon ja metsien suojelun yhteensovittamisen uusia vaihtoehtoja sekä niiden taloudellisia, sosiaalisia ja ekologisia vaikutuksia. 3736 37 Sidosryhmien kommentteja Alla olevaan laatikkoon on koottu valittuja sidosryhmien kommentteja. Tavoite ”Ekologinen kestävyys turvataan” • KMO:ssa pitäisi olla selkeä tavoite suojelualueiden ja talousmetsien hoidon osalta. Nyt kun tavoite on epäselvä, ei ole selvää päämäärää. Raportoitaessa sanotaan, että on edistytty, vaikkei sitä voidakaan mitata. Muut määrälliset tavoitteet otetaan huomioon metsäkeskusten tulostavoitteissa ja niiden toteuttaminen on siksi määrätietoisempaa ja tehokkaampaa. • Lajikohtaiset suojelusuunnitelmat pitäisi toteuttaa (vuonna 1994 niiden arvioitiin kattavan 5 000 ha) • METSOn uusille keinoille on kysyntää ja ne tulisi ottaa käyttöön koko maassa. Luonnonarvokauppa ja metsäluonnon monimuotoisuuden yhteistoimintaverkosto – hankkeet vaikuttavat koko maata ajatellen toimivilta ratkaisuilta. • Kuntien, kaupunkien ja yhteisöjen virkistysmetsillä voisi olla metsien suojelun kannalta suurempi rooli kuin nykyisellään. Niillä ei ole useinkaan tuottovaatimuksia ja niillä voitaisiin hyödyntää alue-ekologista suunnittelua (suojeluarvojen huomioon ottaminen, lahopuun lisääminen). • Talousmetsien ja suojelualueiden väliin tulisi luoda pehmeämmin käsitelty luokka, millä voitaisiin saavuttaa sekä monikäyttö- että monimuotoisuustavoitteita (ei avohakkuita). Keinoina neuvonta ja rahoitus. • Metsälain erityisen tärkeiden elinympäristöjen rajauksen ja käsittelyn lähtökohdaksi tulisi ottaa luonnonhoito eikä taloudellisen haitan minimoiminen. • Metsälakiin ja KEMERA-lakiin tarvitaan muutoksia, jotta myös tietyt puustoiset elinympäristöt (esim. puustoiset suot, paisterinteet) voitaisiin lukea erityisen tärkeiksi elinympäristöiksi. • Kunnostusojituksen yhteydessä on arvioitava asiallisesti pilaantumisvaikutukset ja viranomaisen on suoritettava lupaharkinta. Päätehakkuisiin tulisi ohjeistaa tai lainsäädännössä määrätä suojavyöhykkeet. • Rahaa pitäisi suunnata myös metsänomistajien neuvontaan ja viestintään suurelle yleisölle (esim. lehtipuiden, lahopuun, säästöpuiden ja avainbiotooppien merkitys talousmetsien monimuotoisuudelle). • Valtion metsissä monimuotoisuuskehitys olisi tapahtunut myös ilman KMO:ta. Kuntien, seurakuntien, yhtiöiden metsissä ei ole tapahtunut juuri mitään. • Valtionmetsiin kohdistuvat METSO-toimenpiteet perustuvat vapaaehtoisuuteen. Näin ei saisi olla. 3938 39 3.4 METSÄT HOIDETAAN HYVIN KMO:n tavoitteena on huolehtia metsänhoi- dosta ja metsänparannustöistä siten, että 63–68 miljoonaan m³:iin kohoava vuotuinen ainespuun hakkuukertymä on kestävällä pohjalla. 3.4.1 Valitut toimenpiteet KMO:n tavoitteen “metsätalous kannattaa ja työllistää” yhteydessä mainitaan, että hakkuu- kertymän lisääminen edellyttää metsänhoidon toteuttamista suositusten mukaan ja kokonai- suutena metsänhoidon ja metsänparannuksen in- vestointien määrän nostamista takaisin noin 250 miljoonan euron tasolle. Metsänhoidon edistämi- seksi esitetään 10 miljoonan euron valtion tuen lisäys metsänhoito- ja perusparannustöihin sekä 9 miljoonan euron valtion tuen lisäys suunnitte- luun, koulutukseen ja neuvontaan, minkä perus- teella metsänomistajat lisäävät omaa panostaan metsänhoito- ja perusparannustöissä 65 miljoo- nalla eurolla. Nuoren metsän hoidon osalta ohjelman ta- voite esitetään saavutettavaksi nuoren metsän 3 Valtionapu metsätalouden edistämis- ja valvontaorganisaatioille oli 33,3 miljoonaa euroa vuonna 1999 ja vastaava talousarvio vuodelle 2005 on 43,7 miljoonaa euroa. Tuki puuntuotannon kestävyyden edistämiseksi oli 48,8 miljoonaa euroa vuonna 1999 ja vastaava talousarvio vuodelle 2005 on 63,4 miljoonaa euroa. hoidon kampanjalla vuosina 1998–2002, jonka jälkeen nuorten metsät pidetään kunnossa tehos- tetun neuvonnan ja energiapuun korjuun lisään- tymisen avulla. Lisäksi KMO:n seurantarapor- teissa esitetään Huomisen metsät - kampanjan toteuttaminen, jonka tarkoituksena on tehostaa metsänhoito- ja perusparannustöiden markki- nointia metsänomistajille. 3.4.2 Tavoitteen saavuttaminen KMO:ssa esitetyn 9 miljoonan euron valtion tuen lisäyksen tarkoituksena oli suunnittelun, koulutuksen ja neuvonnan kautta lisätä metsän- omistajien omaa panosta metsänhoito- ja perus- parannustöihin 65 miljoonalla eurolla. Metsäti- lastollisen vuosikirjan tilastojen perusteella met- sänomistajien oma rahoitus ja oman työn arvo kasvoi 8 miljoonaa euroa vuosina 1999–2001, jonka jälkeen määrä laski yli 30 miljoonaa eu- roa vuoteen 2003 mennessä (Kuva 3-12). Vas- taavasti valtionapu metsätalouden edistämis- ja valvontaorganisaatioille (neuvonta, suunnittelu, koulutus) on lisääntynyt pääosin KMO:n tavoit- teen mukaisesti (nimellisarvossa mitattuna 1,4 Kuva 3-12. Metsänhoito- ja perusparannustöiden kokonaiskustannukset omistajaryhmittäin. Lähde: Metsäntutkimuslaitos, Metsätilastollinen vuosikirja 3938 39 miljoonaa euroa tavoitetta enemmän) ja tuki puuntuotannon kestävyyden edistämiseksi 4,6 miljoonaa euroa KMO:n tavoitetta enemmän (ni- mellisarvossa mitattuna)3. Metsänhoito- ja perusparannustöiden kus- tannusten laskentaperusteet ovat muuttuneet vuodesta 2002 alkaen, joten tavoitteen saavutta- misen mittaaminen tilastoidulla metsänhoito- ja metsänparannusinvestointien kokonaismäärällä ei välttämättä kerro todellista kuvaa yksityismet- sänomistajien oman rahoituksen ja/tai valtion tuen kehityksestä. Vuodesta 2002 alkaen kustan- nukset sisältävät myös työlajiin liittyvät työsuoje- luvaruste- ja työmaakuljetuskulut sekä sääpäivä-, koulutuspäivä-, sairaspäivä- ja pekkasvapaakus- tannukset. Laskentaperusteiden muutoksesta johtuen oli oletettavissa, että metsänhoito- ja metsänparannuksen yksikkö- ja kokonaiskus- tannukset kasvavat vuosien 2001 ja 2002 välillä. Selvää ja yhdenmukaista kustannusten nousua ei kuitenkaan ole havaittavissa. Yksityismetsien metsänhoito- ja metsänpa- rannustöiden kokonaiskustannukset (ml. oma rahoitus ja oman työn arvo sekä valtion lainat ja tuet) ovat laskentaperusteiden muutoksen jälkeen laskeneet yhteensä 22 miljoonaa euroa vuosina 2001–2003. Istutuksen kokonaiskustannukset yksityismetsissä laskivat 12,4 miljoonaa euroa vuosina 2001–2002 ja metsäteiden kunnossapi- don 11,8 miljoonaa euroa vuosina 2002–2003, mikä selittänee suurimman osan kustannusten laskusta. Istutuksen kokonaiskustannusten las- kuun yksityismetsissä on pääosin vaikuttanut is- tutuksen yksikkökustannusten lasku toistaiseksi selittämättömästä syystä (689 EUR/ha vuonna 2001 ja 599 EUR/ha vuonna 2002). Toisaal- ta nykyinen taso vastaa paremmin historiallista kustannustasoa (esim. vuosina 1995–1998), sil- lä istutuksen yksikkökustannukset nousivat voi- makkaasti vuosina 1999–2000. Myös metsätei- den kunnossapidon kokonaiskustannusten lasku vuosina 2002–2003 johtuu yksikkökustannusten päivittämisestä aiempaa huomattavasti alhaisem- maksi. Yksityismetsien omalla rahoituksella toteutet- tujen metsänhoito- ja metsänparannustöiden kus- tannukset lasketaan vähentämällä valtion tuen ja lainan määrä kokonaiskustannuksista, jolloin jäännös kuvaa metsänomistajien oman rahoituk- sen osuutta metsänhoito- ja perusparannustöissä. Kuva 3-13. Metsänhoito- ja perusparannustöiden kehitys ja tavoitteet vuodelle 2010. Lähde: Metsäntutkimuslaitos, Metsätilastollinen vuosikirja 4140 41 Näin ollen yksityismetsänomistajien oman rahoi- tuksen lasku vuoden 2001 jälkeen ei ole todelli- nen, mikäli kokonaiskustannusten lasku johtuu kokonaisuudessaan laskentaperusteiden muutok- sesta. Metsänhoito- ja perusparannustöiden kustan- nusten laskentaperusteiden muutoksesta johtuen tavoitteen “metsät hoidetaan hyvin” saavutta- mista arvioidaan tässä yhteydessä työmääräkoh- taisten tavoitteiden perusteella siltä osin, kun nii- tä on KMO:ssa esitetty. Ohjelmassa ei kaikkien työlajien osalta esitetä yksityiskohtaisia työmää- räkohtaisia tavoitteita, vaan tarpeita ja oletettuja kehityssuuntia, jotka KMO:n seurantaraporteissa ja siten myös tässä yhteydessä käsitellään tavoit- teina. Metsänhoito- ja perusparannustyömäärien kehitys ja tavoitteet on esitetty kuvassa 3-13. Nuoren metsän hoitoalat kasvoivat voimak- kaasti (80 000 ha) KMO:n valmisteluvaihees- ta vuonna 1997 vuoteen 2003, jolloin nuoren metsän hoitoala oli yhteensä 232 000 ha. Voi- makkain kasvu oli vuosina 1997–1999, jolloin nuoren metsän hoitoalat kasvoivat 60 000 ha. KMO:n ohjelmakauden aikana (1999–2003) nuoren metsän hoitoala on kasvanut noin 20 000 ha. Suhteellisesti eniten nuoren metsän hoito on lisääntynyt metsäteollisuuden metsis- sä, joissa nuoren metsän hoitoalat ovat yli kak- sinkertaistuneet ajanjaksolla 1997–2003. Myös valtion metsissä nuoren metsän hoito on lähes kaksinkertaistunut ja yksityismetsissä se on li- sääntynyt 43 %. Suurimmillaan nuoren met- sän hoitoalat olivat vuonna 2001 (239 000 ha), jonka jälkeen ne ovat olleet lievässä laskussa (232 000 ha vuonna 2003). KMO:n tavoitteen saavuttamiseksi nuoren metsän hoitoaloja on lisättävä nykyisestä tasosta (2003) noin 20 000 ha, mikä on kokonaistavoitteeseen nähden mel- ko vähäinen lisäystarve. Ensiharvennusten osalta KMO:n tavoite mer- kitsee ensiharvennusalojen kaksinkertaistamis- ta ohjelman valmisteluvaiheen tasosta vuonna 1997. Vuonna 2003 ensiharvennuksia tehtiin 170 000 ha, mikä on 45 000 ha enemmän kuin vuonna 1997. Noin puolet tästä kasvusta on ta- pahtunut KMO:n ohjelmakauden aikana (1999– 2003). Suhteellisesti eniten ensiharvennuksia on lisätty metsäteollisuuden metsissä, joissa ensihar- vennukset ovat lähes kaksinkertaistuneet ajan- jaksolla 1997–2003. Yksityismetsissä ja valtion metsissä ensiharvennukset ovat lisääntyneet yli 30 %. Suurimmillaan ensiharvennusten määrä oli vuonna 2001 (177 000 ha), jonka jälkeen en- siharvennukset ovat vähentyneet. Tavoitteen saa- vuttamiseksi vuotuisia ensiharvennuksia on lisät- tävä 80 000 ha nykyisestä tasosta. Tavoitetta ei tulla saavuttamaan, mikäli kehitys jatkuu viime vuosien kaltaisena. Kunnostusojituspinta-ala on pääosin pysytel- lyt KMO:n alkuvaiheen tasolla, mutta vuonna 2003 kunnostusojituspinta-ala laski 68 000 heh- taariin. KMO:n tavoitteen saavuttamiseksi vuo- tuista kunnostusojitusta tulisi lisätä yli 40 000 ha. Tavoitetta ei tulla saavuttamaan, mikäli kehi- tys jatkuu viime vuosien kaltaisena. Kasvatus- ja kunnostuslannoitus on lisään- tynyt KMO:n ohjelmakauden aikana. Vuonna 2002 tavoite 25 000 hehtaarin lannoituspin- ta-alasta ylitettiin (27 000 ha vuonna 2002) ja vuonna 2003 metsiä lannoitettiin noin 23 000 ha. Lannoituksen osalta kehitys on ollut KMO:n tavoitteiden mukainen. Yksityismetsissä lannoi- tuspinta-alat ovat lähes kaksinkertaistuneet ja myös metsäteollisuuden metsissä lannoitus on lisääntynyt voimakkaasti. Valtion metsissä lan- noitus on vähentynyt KMO:n ohjelmakauden aikana. Metsäautoteiden rakentaminen on vähentynyt ja painopiste on siirtynyt metsäautoteiden perus- parannukseen KMO:n tavoitteiden mukaisesti. Metsäautoteiden perusparannus on lisääntynyt vuosittain melko tasaisesti siten, että vuonna 2003 metsäautoteiden perusparannusmäärä oli yhteensä 1 800 km. Mikäli kehitys jatkuu vii- me vuosien kaltaisena, KMO:n tavoite tullaan saavuttamaan. Metsäautoteiden perusparannus on lisääntynyt erityisesti yksityismetsissä, joissa perusparannusmäärät ovat lähes kaksinkertais- tuneet KMO:n ohjelmakauden aikana. Metsä- teollisuuden ja valtion metsissä metsäautoteiden perusparannus ei ole juuri lisääntynyt ohjelma- kaudella. 4140 41 3.4.3 Johtopäätökset ja kehittämisehdotukset Tavoitteen toteutuminen Metsälannoitus, metsäautoteiden perusparan- nus ja myös nuoren metsän hoitoalat ovat lisään- tyneet pääosin KMO:n tavoitteen mukaisesti. Kunnostusojitus ja ensiharvennukset ovat jääneet jälkeen KMO:n tavoitteesta. Metsänhoito- ja metsänparannustöiden kustannusten laskenta- perusteiden muutoksesta johtuen yksityismet- sänomistajien omalla rahoituksella toteutettujen metsänhoito- ja metsänparannusinvestointien kokonaismäärää on vaikea arvioida luotettavas- ti vuodesta 2002 lähtien. Laskentaperusteiden muutokseen asti (vuoteen 2001 asti) yksityismet- sänomistajien omalla rahoituksella toteutettujen metsänhoito- ja metsänparannusinvestointien määrä kasvoi pääosin KMO:n tavoitteen mukai- sesti. KMO:n ohjelmakaudella valtionapua met- sätalouden edistämis- ja valvontaorganisaatioille on nimellisarvossa mitattuna myönnetty pääosin tavoitteen mukaisesti ja tukea puuntuotannon kestävyyden edistämiseksi hieman KMO:n tavoi- tetta enemmän (vertailuvuosi 1999). Keinovalikoiman riittävyys Valtion tuen lisäys metsänhoito- ja peruspa- rannustöihin sekä suunnitteluun, koulutukseen ja neuvontaan on vaikuttanut positiivisesti met- sälannoitukseen, metsäteiden perusparannukseen sekä myös nuoren metsän hoitoon. Kunnostuso- jituksen osalta kehitys ei kuitenkaan ole ollut tavoitteen mukainen, vaikka kokonaisuutena valtion tuki metsänhoito- ja metsänparannus- töihin on lisääntynyt hieman KMO:n tavoitetta enemmän. Valtion tuen määrää ovat ensisijaises- ti kasvattaneet KEMERA-tuen piiriin kuuluvien työmäärien kasvu (esim. juurikäävän torjunta, metsäteiden perusparannus, nuoren metsänhoito ja erityisesti nuoren metsän kunnostus sekä sii- hen liittyvä energiapuun korjuu ja haketus) sekä tukiehtojen muutokset/laajeneminen (esim. met- säteiden perusparannus, juurikäävän torjunta). KMO:n tavoitteiden saavuttamiseksi met- sänhoito- ja perusparannustöiden osalta suu- rimmat haasteet ovat ensiharvennusten ja kunnostusojitusmäärien lisäämisessä. Ensihar- vennusten osalta kehitys on noudattanut pää- osin kotimaan hakkuiden kehitystä, joten syyt ensiharvennusten määrän hitaaseen kasvuun johtuvat pitkälti vallinneesta markkinatilan- teesta, johon ei juuri voida KMO:n kaltaisella poliittisella ohjelmalla vaikuttaa (toisaalta raja ensiharvennuksen ja nuoren metsän kunnostuk- sen välillä voi olla häilyvä). Kunnostusojituksen tavoitetta heikompaan kehitykseen on muun muassa KMO:n seurantaraporttien mukaan vai- kuttanut ojitetuilla soilla kasvaneen puun huo- no laatu ja korjuuongelmat ja siten heikko me- nekki. KMO:n tavoite “metsät hoidetaan hyvin” noudattaa perinteitä metsien hoidon tasosta ja hoitomenetelmistä, jotka ensisijaisesti tähtäävät järeän puun kasvattamiseen. Jatkossa sahateolli- suuden todennäköinen tuotannon supistuminen vähentää tukkipuun kysyntää. Järeään puuhun perustuvan sahatavaran tulevaisuuden näkymiin vaikuttavat myös pieniläpimittaisista tukeista ja kuitupuusta valistettavat insinööripuutuotteet, jotka pienentävät sahatavaran markkinaosuutta. Kuitupuusta valmistettava OSB (Oriented Strand Board) muodostaa vastaavan uhan rakenneva- nerille. Lisäksi massateollisuuden puunkäyttö jatkaa kasvuaan maltillisesti, joten jatkossa teol- lisuuden puun kysyntä painottuu yhä enemmän pieniläpimittaiseen puuhun. Teollisuuden puun kysynnän painottuminen pieniläpimittaiseen puuhun sekä teollisuuden puustamaksukyvyn heikkeneminen lopputuote- hintojen trendinomaisen laskun seurauksena voi pitkällä aikavälillä johtaa yksityismetsänomista- jien kantohintatulojen laskuun. Yksityismetsäta- louden kannattavuusedellytysten ylläpitämisen lisäksi metsänhoitoa koskevassa tavoitteessa tu- lisi huomioida metsänomistajien erilaiset tavoit- teet (sijoitetun pääoman tuoton maksimointi vs. luonto- ja suojeluarvojen maksimointi) ja siten metsänomistajien mahdollisuudet vaihtoehtois- ten metsänhoitomenetelmien harjoittamiseen 4342 43 (esim. tehostettu puuntuotanto vs. luonnonmu- kainen metsänhoito). Teollisuuden toimintaympäristön muutos, yk- sityismetsätalouden kannattavuusedellytysten yl- läpitäminen ja metsänomistajien erilaiset tavoit- teet johtavat tarpeeseen muuttaa nykyisiä puun- tuotantostrategioita ja metsänhoitomenetelmiä. Tehokkaaseen puuntuotantoon tähtäävässä met- Kehittämisehdotukset sänhoidossa edellä mainitut tekijät edellyttävät harvennushakkuiden lisäämistä ja/tai kiertoaiko- jen lyhentämistä. Muutostarvetta voidaan tosin jonkin verran lieventää, jos teollisuus pystyy ly- hyellä tähtäimellä lisäämään kuitupuun tuontia. Vuoden 2010 jälkeen mahdollinen uusi massa- tehdas Luoteis-Venäjällä tulee kuitenkin vaikeut- tamaan puun tuontia merkittävästi. Tavoite Tavoitteen ”metsät hoidetaan hyvin” yhteydessä tulisi jatkossa huomioida metsäteollisuuden ja –talouden toimintaympäristön muutosten vaikutus puuntuotantostrategioihin ja eri metsänhoitomenetelmien tarpeellisuuteen. Tavoitteen yhteydessä tulisi jatkossa myös huomioida metsänomistajien erilaiset metsänhoidolliset tavoitteet. Keinot Metsänhoito- ja metsänparannustöiden osalta tulisi ensisijaisesti miettiä keinoja alentaa näiden työlajien kustannuksia. Kunnostusojitustavoite ja tarvittavat toimenpiteet tulisi kohdentaa tarkemmin alueittain. Seuranta Tavoitetta valtion ja yksityismetsänomistajien investoinneista tulisi muuttaa metsänhoito- ja perusparannustöiden kustannusten laskentaperusteiden muutosta vastaavaksi, jotta tavoitteen toteutumista voidaan luotettavasti seurata (tai vastaavasti tilastoinnin on oltava vertailukelpoinen tavoitteen kanssa). Lisäselvitykset Puuntuotantostrategioiden ja metsänhoitomenetelmien kehittäminen metsätalouden kannattavuuden turvaamiseksi. Metsätalouden julkisen tuen allokoinnin kehittäminen Suometsien hoito ja ojitetuilla soilla kasvaneen puun käyttömahdollisuuksien kehittäminen 4342 43 3.5 METSISTÄ VIRKISTYSTÄ JA LUONNONTUOTTEITA KMO:ssa huolehditaan siitä, että metsien käy- tössä ja suojelussa otetaan huomioon metsien perinteiset käyttömuodot ja edistetään metsistä saatavaa monipuolista aineellista ja henkistä hy- vinvointia. Luontomatkailupalveluiden tuotteis- tamista ja markkinointia kehitetään. 3.5.1 Valitut toimenpiteet Tavoitteen toteutumiseen pyritään KMO:ssa ja sen seurantaraporteissa etenkin – YM:n valmisteleman luonnon virkistyskäy- tön ja luontomatkailun toimenpideohjelman avulla. Ehdotus toimenpideohjelmaksi val- mistui vuonna 2002 ja siitä tehtiin valtioneu- voston periaatepäätös 13.2.2003. – Turvaamalla valtion talousarviossa riittävät varat retkeily- ja muiden virkistyspalvelujen rakentamiseen ja ylläpitoon valtion mailla. – Kehittämällä metsänhoitosuosituksia ja met- säsuunnittelua (maisemanhoito, eri käyttö- muotojen yhteensovittaminen), sekä – Parantamalla monikäyttöön ja luontoyrittä- jyyteen liittyvää tietopohjaa. Lisäksi tavoitteen toteutumista on edistetty luonnontuotealan kehittämisohjelman 2000– 2006 ja luontoyrittäjyyden kansallisen kehitys- ohjelman avulla. 3.5.2 Tavoitteen saavuttaminen Tavoitteen toteutumista voidaan osittain arvioi- da virkistyspalvelujen kysynnän ja kävijätyytyväi- syystiedon sekä luontomatkailun tarjoamien työ- paikkojen perusteella. Alla on myös kuvattu kes- keisten toimenpiteiden toteutumista sekä tilastotie- don että haastatteluissa kootun tiedon valossa. Virkistyskäytön kysyntä ja kävijätyytyväisyys Luonnon virkistyskäytön valtakunnallisen in- ventoinnin (LVVI, 1997–2000) mukaan ulkoilu on merkittävä osa suomalaisten elämäntapaa, sillä 97 % suomalaisista osallistuu jollakin tavoin ulkoiluun vuoden aikana, ja kaksi kolmesta har- rastaa ulkoilua viikoittain. Suosituimpia ulkoilu- harrastuksia ovat kävely, uinti luonnon vesissä, mökkeily, marjastus, pyöräily, kalastus, veneily, hiihto, sienestys ja auringonotto rannalla. Lä- hiulkoilua harrastetaan tasaisesti vuoden ympäri, keskimäärin 1,5 tuntia kerrallaan. Kolme neljästä suomalaisesta virkistäytyy luonnossa jokamiehe- noikeudella, kaksi viidestä kunnan virkistysalu- eilla ja yksi viidestä käyttää valtion virkistysalu- eita. Noin 40 % suomalaisista tekee luontomat- koja, jotka kestävät keskimäärin 4–5 päivää, ja suuntautuvat joko vapaa-ajan asunnolle tai usein myös valtion virkistysalueille erityisesti Pohjois- Suomeen. Suomalaiset viettävät luontolomansa mieluummin omassa rauhassa kuin ohjatusti ja seurassa. Luontomatkailijoiden mielestä vetovoi- maisella luontokohteella tulee olla ulkoilukäyt- töön tarkoitettuja rakenteita ja retkeilyreittejä. Useimmat eivät tarvitse välinevuokrausta, mutta soutuveneille, kanooteille, laskettelu- ja lumilau- tailuvälineille on kysyntää (LVVI-tutkimus). LVVI-tutkimuksen seurannan myötä voitaisiin tarkkailla virkistyskäytön kysynnässä mahdolli- sesti tapahtuvia muutoksia. Metsähallituksen keräämien tietojen mukaan kansallispuistojen ja luontokeskusten kävijä- määrä on ollut jatkuvassa kasvussa (Kuva 3-14). Retkeilyalueiden ja palvelupisteiden kävijämäärä on pysynyt ennallaan tai hieman laskenut. Käyn- timäärien muutokset ovat osin seurausta aluei- den ja kohteiden todellisista kävijämäärien muu- toksista, mutta niissä heijastuvat myös eräiden Metsäntutkimuslaitoksen hallinnassa aiemmin olleiden kansallispuistojen siirtyminen Metsähal- lituksen hallintaan sekä uusien palvelupisteiden ja luontokeskusten avaaminen ja palvelupisteiden sulkeminen. Asiakastyytyväisyyskyselyjen perusteella kan- salaiset ovat sangen tyytyväisiä virkistyspalvelui- den tarjontaan ja rakenteisiin (Taulukko 3-1). 4544 45 Luontomatkailun ja luonnon virkistyskäytön työllistävyys Vilmat-työryhmä (2002) arvioi luontomat- kailun ja luonnon virkistyskäytön työpaikkojen kokonaismääräksi vuonna 2000 noin 32 000 henkilötyövuotta. Työpaikkojen kokonaismää- rästä arvioitiin kotimaisen kysynnän tuottamiksi 23 000 htv ja ulkomaisen kysynnän tuottamiksi 7 500 htv. Valtion ja kuntien työpaikkoja arvioi- tiin olleen 1 500 htv4. Päivitettyä tietoa luontomatkailutulojen tai luontomatkailun ja virkistyskäytön työpaikkojen kehityksestä tai yritysten määrästä ei ole saata- vissa. Virkistyskäytön ja luontomatkailun toimenpideohjelma Ohjelma luonnon virkistyskäytön ja luonto- matkailun kehittämiseksi (Ympäristöministeriö 2002) ja siihen liittyvä valtioneuvoston periaate- päätös luontomatkailusta vuodelta 2003 asetta- vat tavoitteeksi kaksinkertaistaa luontomatkai- luun liittyvien työpaikkojen määrä vuoteen 2010 mennessä. Tavoitteeseen pyritään 29 alan kehit- 4 Näitä arvioita voidaan pitää suuntaa-antavina, eikä niitä voi suoraan verrata metsätalouden työllisten määrään. (Lähinnä vertailukelpoinen taso olisi metsäklusterin työllisten määrä.) Taulukko 3-1. Kävijätyytyväisyys valtion maiden luontomatkailu- ja retkeilykohteissa. *) Kävijätutkimukset tehdään vuosittain eri kohteissa ja tulos on kunkin vuoden keskiarvo Lähde: Metsähallitus Kuva 3-14. Valtion maiden virkistyskäyttö (käyntikerrat, 1000 henkeä). Lähde: Metsähallitus 2000 2001 2002 2003 Kävijätyytyväisyys luontomatkailu- ja retkeilykohteissa (asteikko 1–5) * 4,3 4,4 4,3 4,3 4544 45 Lähde: Metsähallitus tämisvastuita, toimintaedellytyksiä, matkailupal- velujen tuo