Valtiovarainministeriön julkaisuja – 2023:8 Digitalisaation säädöstilanne ja ehdotukset sen edistämiseksi Julkisen hallinnon ICT Digitalisaation säädöstilanne ja ehdotukset sen edistämiseksi ”Digistä uusi normaali” Digitalisaation edistämisen ohjelmaan asetettu lainsäädännön soveltamisen ja edistämisen työryhmä Valtiovarainministeriö, Helsinki 2023 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 Valtiovarainministeriö CC BY-NC-ND 4.0 ISBN pdf: 978-952-367-257-4 ISSN pdf: 1797-9714 Taitto: Valtioneuvoston hallintoyksikkö, Julkaisutuotanto Helsinki 2023 Julkaisujen jakelu Distribution av publikationer Valtioneuvoston julkaisuarkisto Valto Publikations- arkivet Valto julkaisut.valtioneuvosto.fi Julkaisumyynti Beställningar av publikationer Valtioneuvoston verkkokirjakauppa Statsrådets nätbokhandel vnjulkaisumyynti.fi https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/ https://vnjulkaisumyynti.fi/ Kuvailulehti 13.2.2023 Digitalisaation säädöstilanne ja ehdotukset sen edistämiseksi Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 Teema Julkisen hallinnon ICT Julkaisija Valtiovarainministeriö Yhteisötekijä Digitalisaation edistämisen ohjelmaan asetettu lainsäädännön soveltamisen ja edistämisen työryhmä Kieli Suomi Sivumäärä 116 Tiivistelmä Valtiovaraiministeriön asettaman Digitalisaation edistämisen ohjelman lainsäädännön soveltamisen ja edistämisen työryhmä on laatinut loppuraportin tekemistään selvityksistä liittyen digitaalisen asioinnin kehittämisen haasteisiin. Digitalisaatioon liittyviä, julkisen hallinnon organisaatiota koskevia, säädöksiä on paljon. Yleislainsäädännön ja erityislainsäädännön osittaiset ristiriitaisuudet ja tulkinnalliset epäselvyydet vaikeuttavat sähköisen asioinnin edistämistä. Lisäksi koska olosuhteet sähköisen asioinnin ympärillä ovat muun muassa digipalvelulain (laki digitaalisten palvelujen tarjoamisesta 306/2019) voimaantulon myötä olennaisesti muuttuneet ja muuttuvat jatkuvasti, on ollut tarpeen arvioida nykylainsäädännön toimivuutta ja muutostarpeita. Työryhmä on selvittänyt sähköisen asioinnin haasteita laaja-alaisesti kuulemalla soveltajia ja palvelukehittäjiä. Käytettävissä olleen informaation pohjalta työryhmä tunnisti toimenpiteet, joilla digitaalista asiointia ja palvelujen kehittämistä ja käyttöä voidaan lainsäädännön näkökulmasta edistää. Työryhmä on koonnut toimenpide-ehdotuksia loppuraportissa esitettyjen huomioiden ja niitä täydentävien lausuntopalautteiden perusteella. Julkaisua voidaan käyttää digitaalista asiointia kehittävien hankekokonaisuuksien suunnittelussa ja mahdollisista tulevista lainvalmisteluhankkeista päättämisessä. Asiasanat julkisen hallinnon ICT, digitalisaatio, julkinen hallinto, lainsäädäntö, sähköinen asiointi, sähköiset palvelut ISBN PDF 978-952-367-257-4 ISSN PDF 1797-9714 Asianumero Hankenumero VN/22906/2020 Julkaisun osoite https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-257-4 https:// Presentationsblad 13.2.2023 Situationen för lagstiftning som gäller digitalisering och förslag för att främja den Finansministeriets publikationer 2023:8 Tema Offentliga förvaltningens ICT Utgivare Finansministeriet Utarbetad av Arbetsgruppen för tillämpning och främjande av lagstiftningen i programmet för främjande av digitalisering Språk Finska Sidantal 116 Referat Den arbetsgrupp för tillämpning och främjande av lagstiftningen som finansministeriet tillsatt i programmet för främjande av digitalisering har utarbetat en slutrapport om sina utredningar om utmaningarna med att utveckla digitala tjänster. Det finns många författningar som hänför sig till digitalisering och som gäller den offentliga förvaltningens organisation. Vissa motstridigheter mellan den allmänna lagstiftningen och speciallagstiftningen och oklarheterna i tolkningen av dem försvårar främjandet av elektronisk kommunikation. Eftersom förhållandena kring den elektroniska kommunikationen har förändrats och fortsätter att förändras bland annat i och med ikraftträdandet av lagen om tillhandahållande av digitala tjänster (306/2019), har det varit nödvändigt att bedöma hur den gällande lagstiftningen fungerar och vilka ändringsbehov det finns i den. Arbetsgruppen har utrett utmaningarna i fråga om elektronisk kommunikation i vid omfattning genom att höra användare och tjänsteutvecklare. Utifrån tillgänglig information identifierade arbetsgruppen åtgärder för att främja digitala tjänster och utveckling och användning av tjänsterna ur lagstiftningsperspektiv. Arbetsgruppen har sammanställt åtgärdsförslag med beaktande av iakttagelserna i slutrapporten och de remissvar som kompletterar dem. Publikationen kan användas vid planering av projekt med målet att utveckla digitala tjänster och i beslut om eventuella kommande lagberedningsprojekt. Nyckelord Offentliga förvaltningens ICT, digitalisering, offentlig förvaltning, lagstiftning, elektronisk ärendehantering, elektroniska tjänster ISBN PDF 978-952-367-257-4 ISSN PDF 1797-9714 Ärendenummer Projektnummer VN/22906/2020 URN-adress https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-257-4 https:// Description sheet 13 February 2023 State of legislation relating to digitalisation and proposals for further development Publications of the Ministry of Finance 2023:8 Subject Public Sector ICT Publisher Ministry of Finance Group author Working group for the application and promotion of legislation appointed within the Programme for the Promotion of Digitalisation Language Finnish Pages 116 Abstract The working group for the application and promotion of legislation appointed by the Ministry of Finance within the Programme for the Promotion of Digitalisation has prepared a final report on the studies it has carried out that relate to the challenges facing the development of digital services. Organisations in public administration are subject to many statutes relating to digitalisation. Some inconsistencies and ambiguities in both general and special legislation complicate the promotion of electronic services. Furthermore, the entry into force of the Act on the Provision of Digital Services (306/2019) has fundamentally changed and continues to change the circumstances surrounding electronic services, which has made it necessary to evaluate the effectiveness existing legislation and the need to amend it. The working group examined the challenges facing electronic services extensively by consulting parties that apply legislation and that develop services. Based on the information available, the working group identified legislative measures that will promote digital services and the development and use of services. The working group has compiled its proposed measures on the basis of the observations made in the final report and the comments supplementing them. The publication will be of use when planning projects for the development of digital services and when deciding on possible future legislative drafting projects. Keywords Public sector ICT, digitalisation, public administration, legislation, electronic transactions, electronic services ISBN PDF 978-952-367-257-4 ISSN PDF 1797-9714 Reference number Project number VN/22906/2020 URN address https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-257-4 https:// Sisältö 1 Lainsäädäntötyöryhmä 2020-2022 .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 1.1 Työryhmän tausta ja tehtävät. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 1.2 Työryhmän toimenpiteet.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1.2.1 Toimenpiteet tilanteen kartoittamiseksi .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1.2.2 Loppuraportti.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1.2.3 Käsikirja. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 1.2.4 Digilainsäädännön tilannekuva. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 1.2.5 Digipalvelulain toimeenpanon seuranta ja tuki.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2 Työryhmän näkemykset lainvalmistelun kehittämistarpeista.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 2.1 Tulisi varmistaa, että uuden lainsäädännön valmistelussa huomioidaan digitalisaatio riittävällä tavalla.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 2.2 Tulisi varmistaa, että uuden lainsäädännön valmistelussa huomioidaan eri toimijoiden käytännön kokemukset riittävällä tavalla. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 2.3 Tulisi varmistaa, että soveltajia tuetaan uuden lainsäädännön toimeenpanossa riittävällä tavalla.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 3 Työryhmän näkemykset nykylainsäädännön soveltamisen tukemisesta. . . . . . . . . . . . . . 24 3.1 Tulisi varmistaa, että soveltajia tuetaan digipalvelulain soveltamisessa riittävällä tavalla.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 3.2 Tulisi varmistaa, että soveltajia tuetaan tietosuojalainsäädännön soveltamisessa riittävällä tavalla.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 3.2.1 Nykytilan kuvaus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 3.2.2 Työryhmälle esitetty palaute .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 3.2.3 Työryhmän näkemys ja tunnistetut lisäselvitystarpeet.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 3.3 Tulisi varmistaa, että soveltajat jakavat näkemyksiä hyvistä ja huonoista käytännöistä riittävällä tavalla.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 4 Työryhmän näkemykset nykylainsäädännön arviointitarpeista.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 4.1 Tulisi arvioida lainsäädännön muutostarpeet digitaalisen asioinnin edistämiseksi. 33 4.2 Tulisi arvioida sähköisen tiedoksiannon säätämistä ensisijaiseksi tavaksi vastaanottaa tiedoksiantoja .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 4.2.1 Nykytilan kuvaus .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 4.2.2 Työryhmän näkemys ja tunnistetut lisäselvitystarpeet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 4.3 Tulisi arvioida lainsäädännön muutostarpeet puolesta asioinnin mahdollisuuksien laajentamiseksi.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 4.3.1 Nykytilan kuvausta ja saatuja palautteita. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 4.3.2 Työryhmän näkemys ja tunnistetut lisäselvitystarpeet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 4.4 Tulisi arvioida lainsäädännön muutostarpeet ennakoivan toiminnan mahdollistamiseksi.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 4.4.1 Nykytilan kuvaus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 4.4.2 Erityislainsäädännön esimerkkejä. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 4.4.3 Työryhmän näkemys ja tunnistetut lisäselvitystarpeet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 4.5 Tulisi arvioida lainsäädännön muutostarpeet tiedonsaantioikeuksista .. . . . . . . . . . . . . . . . 52 4.5.1 Tiedon hyödyntämisen tavoitteet.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 4.5.2 Nykytilan kuvaus .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 4.5.3 Tehdyt selvitykset ja esimerkkejä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 4.5.4 Työryhmän näkemys ja tunnistetut lisäselvitystarpeet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 4.6 Tulisi arvioida lainsäädännön muutostarpeet julkisen hallinnon digitaalisia palveluita koskevan lainsäädännön yksinkertaistamiseksi ja selkeyttämiseksi.. . . . . . 63 4.6.1 Nykytilan kuvaus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 4.6.2 Työryhmän näkemys ja tunnistetut lisäselvitystarpeet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 4.7 Tulisi arvioida lainsäädännön muutostarpeet digituen järjestämisen varmistamiseksi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 4.7.1 Nykytilan kuvaus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 4.7.2 Työryhmän näkemys ja tunnistetut lisäselvitystarpeet.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 4.8 Tulisi arvioida muita lainsäädännön muutostarpeita julkisen hallinnon digitaalisten palveluiden kehittämisen edistämiseksi.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 4.8.1 Yksittäisiä muutostarpeita.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 4.8.2 Muutosehdotukset lakiin digitaalisten palvelujen tarjoamisesta (306/2019) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 4.8.3 Muutosehdotukset lakiin hallinnon yhteisistä sähköisen asioinnin tukipalveluista (571/2016) .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 5 Yhteenveto työryhmän näkemyksistä.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 6 Loppuraportin lausuntokierros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 6.1 Lausuntokierros ja sen tarkoitus.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 6.2 Palaute työryhmän näkemyksiin lainvalmistelun kehittämistarpeista (luku 2 alalukuineen).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 6.3 Palaute työryhmän näkemyksiin nykylainsäädännön soveltamisen tukemisesta (luku 3 alalukuineen).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 6.4 Palaute työryhmän näkemyksiin nykylainsäädännön arviointitarpeista (luku 4 alalukuineen).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 6.5 Vapaa palaute . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 7 Lausuntojen perusteella ehdotettavat jatkotyöstettävät- ja selvitettävät asiat.. 109 8 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 1 Lainsäädäntötyöryhmä 2020-2022 1.1 Työryhmän tausta ja tehtävät Pääministeri Marinin hallitusohjelmassa asetettiin tavoitteeksi Suomen tunnettavuus edel- läkävijänä, jossa digitalisaation ja teknisen kehityksen tuomia mahdollisuuksia kehite- tään ja otetaan käyttöön yli hallinto- ja toimialarajojen. Tavoitteena oli nostaa julkisen sek- torin teknologia- ja digitalisaatiokyvykkyyttä sekä kehittää julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyötä. Näiden hallitusohjelmatavoitteiden toimeenpanemiseksi valtiovarainministe- riö asetti Digitalisaation edistämisen ohjelman (”Digiohjelma”), johon sisältyi hallitusohjel- masta myös digitaalisten julkisten palveluiden esteettömyyden parantaminen ja riittävien palveluiden käytön tukipalveluiden turvaaminen kansalaisten yhdenvertaisuuden varmis- tamiseksi. Digiohjelman yhtenä tehtävänä oli valtioneuvoston linjaus- ja päätösesitysten laatiminen ja säädösvalmistelu ohjelman tavoitteiden toteuttamiseksi. Digiohjelman tavoitteiden saavuttamisen tukemiseksi asetettiin ajalle 9.11.2020–31.3.2023 lainsäädännön soveltamisen ja edistämisen työryhmä (jäljempänä työryhmä), jolla halut- tiin tukea sekä Digiohjelman toteuttamista että asiointipalveluja kehittävien viranomais- ten työtä. Asettamispäätöksen mukaan työryhmän tehtäviin kuului: y Varmistaa ja edesauttaa osaltaan Digitalisaation edistämisen ohjelman toi- menpiteiden toimeenpanoa selvittämällä hankkeen toteutuksen aikana nousseita juridisia kysymyksiä; y Valmistella ja muodostaa digitaalista asiointia ja palvelujen kehittämistä ja käyttöä koskevia lainsäädännön soveltamissuosituksia; y Tunnistaa mahdolliset sääntelyn kehittämistarpeet digitaalisen asioinnin edis- tämiseksi ja tehdä aloitteita sääntelyn kehittämiseksi; y Seurata ja tukea digitalisaation edistämiseksi säädettyjen lainsäädäntöjen toi- meenpanoa ja toteutumista Työryhmä pyrki toimikautensa aikana täyttämään sille asetetut tehtävät seuraavaksi kuvat- tavilla toimenpiteillä. https://valtioneuvosto.fi/marinin-hallitus/hallitusohjelma https://vm.fi/digitalisaation-edistamisen-ohjelma https://vm.fi/lainsaadantotyoryhma https://vm.fi/hanke?tunnus=VM160:00/2020 9 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 1.2 Työryhmän toimenpiteet 1.2.1 Toimenpiteet tilanteen kartoittamiseksi Työryhmän tehtävänä oli muiden sille määriteltyjen tehtävien ohella tunnistaa mahdolli- set sääntelyn kehittämistarpeet digitaalisen asioinnin edistämiseksi. Työryhmä ymmärsi digitaalisen asioinnin digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annetun lain (digipalvelulaki, 306/2019) soveltamisalaan kuuluvissa digitaalisissa palveluissa tapahtuvaksi sähköiseksi asioinniksi. Digipalvelulaissa digitaalisella palvelulla tarkoitetaan verkkosivustoa tai mobii- lisovellusta sekä niihin liittyviä toiminnallisuuksia. Työryhmä pyrki tunnistamaan digitaaliseen asiointiin liittyviä mahdollisia sääntelyn kehit- tämistarpeita niin yleis- kuin erityislainsäädännön osalta lukuisin eri toimenpitein työryh- män toimikauden aikana. Työryhmä esimerkiksi viesti toiminnastaan useilla eri tavoilla, kuten sosiaalisen median välityksellä, blogikirjoituksilla, Digiohjelmaan ja muuhun yhteis- työhön liittyneissä tapaamisissa sekä erityisesti digitalisaation edistäjien verkoston tapaa- misissa, ja pyysi organisaatioita nostamaan työryhmän tietoon tunnistamiaan lainsää- däntöhaasteita liittyen julkisen hallinnon digitaaliseen asiointiin ja sen edistämiseen. Työ- ryhmä saikin lukuisia yhteydenottoja ja ilmoituksia tunnistetuista haasteista. Työryhmä kävi eri organisaatioiden edustajien kanssa myös useita keskusteluja, joilla se pyrki selvit- tämään tarkemmin esiin nostettujen haasteiden syitä ja luonnetta. Kattavamman kuvan saamiseksi työryhmä järjesti keväällä 2022 avoimen kyselyn, jossa organisaatioita pyydettiin kertomaan, aiheuttavatko tietyt säännökset haasteita digitaali- sen asioinnin edistämiselle sekä kertomaan, mistä säännöksistä on kyse ja tuomaan esiin mahdolliset näkemykset säännösten muuttamiseksi. Kyselyssä pyydettiin myös avaamaan organisaatiossa jo mahdollisesti ratkottuja lainsäädäntöhaasteita. Lopuksi kyselyssä pyy- dettiin kertomaan vastaajan näkemys toimenpiteistä, joilla digitaalista asiointia voisi edis- tää Suomessa. Kyselyyn vastasi yhteensä 28 henkilöä. Myös työryhmän jäsenet nostivat keskusteluun omissa organisaatioissaan tunnistettuja haasteita. Työryhmä pyrki kartoittamaan, millaisia haasteita oli jo aiempien digitaalista asiointia koskevaa lainsäädäntöä selvittäneiden työryhmien ja tahojen toimesta havaittu ja millaisia ratkaisuehdotuksia näihin haasteisiin oli esitetty. Työryhmä huomioi selvitys- työssään erityisesti Sipilän hallituksen aikana tehtyjä selvityksiä, joista etenkin professori Kalle Määtän selvityksen sähköistä asiointia koskevan sääntelyn nykytilasta sekä kehittä- mistarpeista ja -vaihtoehdoista vuodelta 2018. Muutoin työryhmä seurasi toimikauden aikana eri hallinnonaloilla käynnissä olleita digi- taalisen asioinnin edistämiseen kytkeytyviä lainsäädäntöhankkeita kuten kauppare- kisterilain kokonaisuudistusta koskevaa hanketta sekä hanketta liittyen automaattista päätöksentekoa koskevan yleislainsäädännön valmisteluun. Työryhmä ei nosta tässä https://vm.fi/digitalisaation-edistajien-verkosto https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/160975 https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/160975 https://tem.fi/hanke?tunnus=TEM031:00/2020 https://tem.fi/hanke?tunnus=TEM031:00/2020 https://oikeusministerio.fi/hanke?tunnus=OM021:00/2020 https://oikeusministerio.fi/hanke?tunnus=OM021:00/2020 10 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 loppuraportissa esiin sellaisia digitaaliseen asiointiin tai digitaalisten palvelujen kehittämi- seen liittyviä lainsäädännön muutostarpeita, joita on selvitetty tai selvitetään parhaillaan osana muuta hanketta. Työryhmä seurasi myös Suomen digitaalisen kompassin valmistelutyötä, joka käyn- nistyi työryhmän toimikauden aikana digiministerityöryhmän toimesta. Luonnos Suo- men digitaaliseksi kompassiksi julkaistiin lausuttavaksi keväällä 2022 (uudelleen syksyllä 2022). Valtioneuvoston selonteko Suomen digitaalisesta kompassista annettiin eduskun- nalle 20.10.2022. Digitaalinen kompassi on vuoteen 2030 ulottuva kansallinen strategi- nen etenemissuunnitelma, jossa on asetettu digitalisaatiolle ja datataloudelle kansallinen visio ja tavoitteet vuoteen 2030. Digikompassi tukee valtionhallinnon toimien priorisoin- tia, resurssien kohdentamista ja yhteiskunnallisen vaikuttavuuden arviointia. Digikompassi suuntaa valtionhallinnon toimia, toteuttaa osaltaan julkisen hallinnon strategiaa ja innos- taa kaikkia toimijoita yhteisen vision ja tavoitteiden saavuttamiseksi. Tavoitteena on tukea digitalisaatiota edistävää toimintaympäristöä siten, että se kannustaa elinkeinoelämän ja muiden sidosryhmien investointeja ja digitalisaation hyödyntämistä. Digikompassi sisältää muiden osa-alueiden ohella digitaalisten julkisten palvelujen kehit- tämisen strategiset tavoitteet ja avaintulokset vuodelle 2030. Ensimmäinen kolmesta digi- taalisia julkisia palveluita koskevasta tavoitteesta on, että ”merkittävä osa julkisista palve- luista on digitalisoitu tai automatisoitu ihmiskeskeisesti”. Tämän tavoitteen osalta on avain- tuloksiksi nostettu esimerkiksi ”noin 40 merkittävintä elämäntapahtumapalvelukokonai- suutta on digitalisoitu tai automatisoitu. Ihmiskeskeiset digipalvelut muodostavat enna- koivan, ihmiskeskeisen ja tehokkaan palvelukokonaisuuden” ja ”yritysten elinkaaren kes- keiset liiketoimintatilanteet on tunnistettu ja niihin liittyvät digipalvelut muodostavat ennakoivan, ihmiskeskeisen ja tehokkaan palvelukokonaisuuden”. Toisena tavoitteena on ”yhteentoimivat digitaaliset julkiset palvelut mahdollistavat sujuvan asioinnin kansalaisille, yrityksille ja organisaatioille myös kansainvälisesti.” Tämän tavoitteen osalta on yhdeksi avaintulokseksi nostettu ”julkisen hallinnon tietovarantojen sääntelystä on tietojen hyö- dyntämisen ja jakamisen tarpeettomat esteet tunnistettu ja purettu”. Kolmas tavoite kos- kee julkisten palvelujen tuottamista kokonaisturvallisuuden mallin mukaisesti. Digikompassin digitaalisten julkisten palvelujen tavoitetilan määrittäminen selkeytti työ- ryhmän työtä. Jo ensimmäisessä digikompassiluonnoksessa digitaalisille julkisille palve- luille hahmoteltujen tavoitteiden ja niiden avaintulosten myötä työryhmän oli mahdol- lista tunnistaa eri tahoilta tietoonsa saamistaan digitaaliseen asiointiin ja digitaalisten pal- velujen kehittämiseen liittyvistä lainsäädäntöhaasteita ne, jotka todennäköisesti estä- vät myös digikompassiluonnoksessa asetettuihin tavoitteisiin pääsyä. Ensimmäisen digi- kompassiluonnoksen julkaisun jälkeen työryhmä päättikin keskittyä erityisesti tällaisten lainsäädäntöhaasteiden tarkempaan selvittämiseen. Työryhmän näkemykset näistä lain- säädäntöhaasteista ja lainsäädännön arviointitarpeista on koottu tämän loppuraportin https://vm.fi/hanke?tunnus=VM060:00/2022 https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/Participation?proposalId=d77ee4a5-6d68-44cd-b8c1-0957ca01b2ac https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/Participation?proposalId=d77ee4a5-6d68-44cd-b8c1-0957ca01b2ac https://www.lvm.fi/-/luonnos-suomen-digitaalisesta-kompassista-toiselle-lausuntokierrokselle-1821827?redirect=%2Fajankohtaista%3Fp_p_id%3Dcom_liferay_asset_publisher_web_portlet_AssetPublisherPortlet_INSTANCE_8upbyPg44nql%26p_p_lifecycle%3D2%26p_p_state%3Dnormal%26p_p_mode%3Dview%26p_p_resource_id%3DgetRSS%26p_p_cacheability%3DcacheLevelPage%26_com_liferay_asset_publisher_web_portlet_AssetPublisherPortlet_INSTANCE_8upbyPg44nql_currentURL%3D%252Fajankohtaista%26_com_liferay_asset_publisher_web_portlet_AssetPublisherPortlet_INSTANCE_8upbyPg44nql_portletData%3D%26_com_liferay_asset_publisher_web_portlet_AssetPublisherPortlet_INSTANCE_8upbyPg44nql_portletAjaxable%3D1%26_com_liferay_asset_publisher_web_portlet_AssetPublisherPortlet_INSTANCE_8upbyPg44nql_doAsUserId%3D%26_com_liferay_asset_publisher_web_portlet_AssetPublisherPortlet_INSTANCE_8upbyPg44nql_cmd%3Dadd&utm_source=dlvr.it&utm_medium=twitter&s=03 https://vm.fi/paatos?decisionId=0900908f807e8035 11 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 lukuun 4. Tätä loppuraporttia työryhmän toimenpiteenä on avattu tarkemmin seuraavassa alaluvussa. Työryhmä seurasi toimikautensa aikana myös digitalisaatiota mahdollistavaan lainsäädän- töön liittyvää kansainvälistä kehitystä. Keväällä 2022 Tanskan valtiovarainministeriö julkaisi tiedon, että Tanska pyrkii kehittämään yhdessä OECD:n kanssa 6/2022–6/2023 välisenä aikana menetelmän, jonka avulla olisi mahdollista tunnistaa ja priorisoida voimassa oleva lainsäädäntö, jota tulee tarkastella uudelleen digitalisaation näkökulmasta. Menetelmän on tarkoitus tulla hyödynnettäväksi myös muille valtioille. Työryhmä ei valitettavasti ehti- nyt hyödyntämään menetelmää digitaalisen asioinnin edistämiseen liittyvien sääntelyn kehittämistarpeiden kartoittamiseen. Menetelmästä saattaisi kuitenkin olla hyötyä tulevai- suudessa tehtävässä selvitystyössä. 1.2.2 Loppuraportti Työryhmän tehtävänä oli muun ohella tunnistaa mahdolliset sääntelyn kehittämistarpeet digitaalisen asioinnin edistämiseksi ja tehdä aloitteita sääntelyn kehittämiseksi. Edellä ala- luvussa 1.2.1 on kuvattu, miten työryhmä pyrki tunnistamaan mahdollisia sääntelyn kehit- tämistarpeita digitaalisen asioinnin edistämiseksi. Käytettävissä olleen informaation poh- jalta työryhmä tunnisti, että digitaalista asiointia ja palvelujen kehittämistä ja käyttöä voi- daan lainsäädännön näkökulmasta edistää huomioimalla digitalisaatio valmisteltavassa lainsäädännössä riittävällä tavalla, varmistamalla, että lainsäädännön soveltajia tuetaan voimassa olevan lainsäädännön soveltamisessa riittävällä tavalla sekä tarvittaessa arvioi- malla voimassa olevan lainsäädännön muutostarpeita. Työryhmä on koonnut näkemyk- sensä edellä mainituista kokonaisuuksista tämän loppuraportin lukuihin 2, 3 ja 4. Kussakin luvussa on aluksi kuvattu, millaisia havaintoja työryhmä on tehnyt käsiteltävästä asiasta toimikautensa aikana. Tämän jälkeen on kuvattu työryhmän tekemää selvitystyötä asiaan liittyen ja lopuksi on esitetty työryhmän näkemys asiasta. Kuten edellä on todettu, käytettävissä olleen informaation pohjalta työryhmä tunnisti toi- menpiteet, joilla digitaalista asiointia ja palvelujen kehittämistä ja käyttöä voidaan lainsää- dännön näkökulmasta edistää. Yksi tunnistetuista toimenpiteistä oli voimassa olevan lain- säädännön muutostarpeiden arviointi, jota koskevat työryhmän näkemykset on esitetty tämän loppuraportin luvussa 4. Yksi tämän loppuraportin lukuun 4 sisältyvistä kokonai- suuksista, joista työryhmä esittää näkemyksensä, on julkisen hallinnon tiedonsaantioike- uksien laajentaminen. Tämän kokonaisuuden tarkastelun yhteydessä työryhmä laati minis- teriöille kyselyn otteiden ja todistusten säädöspohjasta. Kyselyn sisältöä ja tarkoitusta on avattu tarkemmin alaluvussa 4.5.3. https://en.digst.dk/news/news-archive/2022/march/eu-grant-allows-denmark-to-develop-method-to-further-digital-ready-legislation/ 12 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 1.2.3 Käsikirja Työryhmän tehtäviin sisältyi digitaalista asiointia ja palvelujen kehittämistä ja käyttöä kos- kevien lainsäädännön soveltamissuositusten valmisteleminen ja muodostaminen. Tähän liittyen työryhmä laati käsikirjan, johon työryhmä kokosi todellisia julkisen hallinnon orga- nisaatioiden digitaalisten palvelujen kehittämiseen liittyviä lainsäädäntöratkaisuja ja lain- säädännön soveltamistilanteita. Käsikirjaan viedyt esimerkit on koottu työryhmän jäsen- ten eri tahojen kanssa käymistä keskusteluista, työryhmän saamista ilmoituksista sekä työ- ryhmän kyselyihin annetuista vastauksista. Työryhmä ei ole valmistellut ja muodostanut omia soveltamissuosituksia käsikirjaan. Tämä ratkaisu tehtiin, koska työryhmällä ei ollut mahdollisuutta ryhtyä yksityiskohtaisesti arvioimaan eri hallinnonaloja koskevan erityis- lainsäädännön soveltamiseen liittyviä tilanteita ja muodostamaan näiden osalta asianmu- kaisia soveltamissuosituksia. Käsikirja pyrkii jakamaan julkisen hallinnon organisaatioille tietoa siitä, millaisia digitaalis- ten palvelujen kehittämistä edistäviä lainsäädäntöratkaisuja on tehty eri organisaatioita koskevassa lainsäädännössä sekä siitä, miten eri organisaatiot tulkitsevat heitä koskevaa vanhempaa lainsäädäntöä niin, että se mahdollistaa digitaalisten palvelujen kehittämisen. Toisaalta käsikirjassa tuodaan esiin esimerkkejä lainsäädäntöratkaisuista ja tulkinnoista, jotka ovat osoittautuneet ongelmallisiksi. Työryhmä katsoo, että tietoisuuden lisääminen erilaisista toimivista ja ei-toimivista ratkaisuista on tarpeellista, jotta toimivia ratkaisuja voi- taisiin hyödyntää mahdollisimman laajasti ja ei-toimivia ratkaisuja osattaisiin välttää. Työ- ryhmä huomauttaa kuitenkin, että kullakin julkisen hallinnon organisaatioilla on vastuu organisaatiota koskevan lainsäädännön tulkinnasta ja noudattamisesta. Soveltamissuosituksia, joita työryhmä haluaa nostaa esille, on esitelty tässä raportissa. Työn edetessä todettiin, että tulkinnoilla ja suosituksilla voidaan edistää digitalisaatiota tiettyyn pisteeseen saakka, mutta erityisesti digikompassin tavoitteisiin pääsyä ajatellen on tarvetta arvioida myös säädösmuutostarpeita. Lisäksi saadun palautteen mukaan tul- kinnoissa on paljon ristiriitaisuuksia, joita voitaisiin vähentää selkeyttämällä säädöksiä. 1.2.4 Digilainsäädännön tilannekuva Työryhmän tehtävänä oli tukea digitalisaation edistämiseksi säädettyjen lainsäädäntö- jen toimeenpanoa ja toteutumista. Yhtenä tukitoimena työryhmä laati digilainsäädännön tilannekuvan, johon työryhmä kokosi säädöksiä, jotka jokaisen julkisen hallinnon organi- saation tulee ottaa huomioon digitaalisia palveluita kehittäessään. Työryhmän tarkoituk- sena oli tuottaa digitaalisia palveluita kehittäville julkisen hallinnon organisaatioille pohja- materiaalia yleislainsäädännöstä, ei tyhjentävää listausta kaikesta kehitystyössä sovelletta- vaksi tulevasta lainsäädännöstä. Organisaatioilla on paras tuntemus itseään sitovasta yleis- ja erityislainsäädännöstä ja tilannekuvassa kuvataankin säädöksiä, joiden soveltuvuus https://www.suomidigi.fi/lainsaadanto/kasikirja-digilainsaadannon-soveltamisesta https://www.suomidigi.fi/lainsaadanto/digilainsaadannon-tilannekuva https://www.suomidigi.fi/lainsaadanto/digilainsaadannon-tilannekuva 13 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 palvelun kehittämisen yhteydessä kannattaa selvittää. Tilannekuva on jaoteltu kahteen tie- dostoon; ensimmäisessä tiedostossa on jokainen säädös pääsisältöineen ja toisessa tie- dostossa on avattu muun muassa soveltamisalaa, velvoittavuutta ja seikkoja, joita palve- luiden kehittämisessä tulee huomioida. Tilannekuvan ensimmäinen versio julkaistiin tam- mikuussa 2022 ja päivitetty versio elokuussa 2022. Päivityksen yhteydessä tilannekuvaan lisättiin joitakin tarkennuksia ja ajankohtaishuomioita. 1.2.5 Digipalvelulain toimeenpanon seuranta ja tuki Työryhmän tehtäviin kuului digitalisaation edistämiseksi säädettyjen lainsäädäntöjen toi- meenpanon ja toteutumisen seuraaminen ja tukeminen. Tähän tehtävään liittyen asetta- mispäätöksessä todettiin erikseen: ”Työryhmän tehtävänä on lisäksi jatkaa vuoden 2021 alusta seurantaryhmän työtä, joka on seurannut digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annetun lain toimeenpanoa. Ryhmän toimikausi päättyy 31.12.2020, jonka jälkeen digipal- velulain toimeenpanon edistämistä tuetaan ja seurataan osana nyt asetettavan työryhmän työtä. Työryhmä voi tarvittaessa tehdä selvityksiä lain toimeenpanosta ja sen tulee arvi- oida lakiin tulevat mahdolliset muutostarpeet. Työryhmä voi tehdä ehdotuksia ja suosituk- sia toimeenpanon tueksi vastuuviranomaisille”. Digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annetun lain (digipalvelulaki, 306/2019) toimeenpa- noa on seurattu vuosittain tehtävillä kyselyillä lain voimaantulosta 2019 saakka. Työryhmä toteutti kolmannen kyselyn lain soveltamisalaan kuuluville organisaatioille vuodenvaih- teessa 2021–2022. Kyselyyn annetuista vastauksista kävi selkeästi ilmi, että soveltajat eivät tunne digipalvelulain toiseen lukuun sisältyviä digitaalisten palvelujen järjestämistä kos- kevia vaatimuksia yhtä hyvin kuin digipalvelulain kolmanteen lukuun sisältyviä saavutetta- vuusvaatimuksia. Kyselyyn annettujen vastausten perusteella vaikutti myös siltä, että digi- palvelulain soveltajat uskovat noudattavansa digipalvelulain asettamia saavutettavuus- vaatimuksia kattavasti. Tämä havainto oli ristiriidassa sen kanssa, että Etelä-Suomen alue- hallintoviraston tekemässä saavutettavuusvalvonnan tarkastuksessa vuosina 2020–2021 oli havaittu, että saavutettavuusvaatimusten noudattamisessa on runsaasti vaihtelua ja puutteita. Kyselyyn annetuista vastauksista tehtyjen havaintojen pohjalta työryhmä päätti järjestää digipalvelulain toimeenpanoa tukevan koulutussarjan syksylle 2022 yhdessä Etelä-Suo- men aluehallintoviraston saavutettavuusvalvonnan kanssa. Koulutussarjan kohderyhmäksi valikoituivat digipalvelulaissa tarkoitetut viranomaiset, koska erityisesti ymmärryksen lisääminen viranomaisia velvoittavista digipalvelulain toisen lukuun sisältyvistä vaatimuk- sista katsottiin tarpeelliseksi. Kohderyhmän valintaan vaikutti myös se, että työryhmän tehtävänä oli tukea asiointipalveluja kehittävien viranomaisten työtä. Toukokuussa 2022 työryhmä pyysi vielä erillisellä kyselyllä julkisen hallinnon organisaatioita tarkentamaan, https://api.hankeikkuna.fi/asiakirjat/22e14542-9adf-409d-8423-9b36e6759906/c8478f8e-fcac-42c6-b920-8ca156695f6d/ASETTAMISPAATOS_20201105094008.PDF https://api.hankeikkuna.fi/asiakirjat/22e14542-9adf-409d-8423-9b36e6759906/c8478f8e-fcac-42c6-b920-8ca156695f6d/ASETTAMISPAATOS_20201105094008.PDF https://vm.fi/-/digitaalisten-palvelujen-jarjestaminen-ja-saavutettavuus-etenevat-tavoitteena-saavutettavat-digikanavat-viranomaisten-kanssa-asiointiin https://www.saavutettavuusvaatimukset.fi/vuosien-2020-2021-verkkosivustojen-ja-mobiilisovellusten-saavutettavuuden-valvonnan-tulokset-digipalvelujen-saavutettavuudessa-vaihtelua-puutteita-loytyi/ 14 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 millaisia haasteita he ovat kokeneet digipalvelulain toimeenpanossa. Tällä pyrittiin paran- tamaan tarjottavan koulutuksen laatua ja suuntamaan koulutuksen sisältöä niihin kysy- myksiin, jotka ovat digipalvelulain käytännön soveltamisen kannalta haasteellisimpia. Koulutussarja järjestettiin Teamsin välityksellä syyskuussa 2022. Koulutussarjan ensimmäi- nen osa käsitteli digipalvelulain soveltamista erityiskysymyksineen, toinen osa digipalve- lulain toiseen lukuun sisältyviä vaatimuksia ja niiden toteuttamista, kolmas osa saavutetta- vuusvaatimuksia ja niiden toteuttamista ja neljäs osa digipalvelulain valvontaa ja palvelun- tarjoajan vastuita. Koulutuksiin osallistui keskimäärin noin 250 osallistujaa jokaisella nel- jällä eri koulutuskerralla. Koulutustallenteet ja -materiaalit julkaistiin koulutusten jälkeen Suomidigi-sivustolla sekä työryhmän verkkosivulla. Työryhmän järjestämä koulutussarja sai kuulijoilta kiittävää palautetta niin koulutusten yhteydessä kuin muissa yksittäisissä yhteydenotoissa. Työryhmä pyysi koulutuksiin osal- listuneilta myös erikseen palautetta koulutussarjan päättymisen jälkeen. Saadun palaut- teen mukaan koulutussarjassa käsitellyt teemat olivat tärkeitä ja koulutussarja tarjosi pal- jon lisätietoa ja faktoja. Palautteissa todettiin myös, että koulutuksille on tarvetta jatkossa- kin, kun digipalvelulain sisältämiä vaatimuksia, rajauksia ja poikkeuksia tunnetaan parem- min, myös tarve etenkin digipalvelulain soveltamiseen liittyviin erityiskysymyksiin keskit- tyville koulutuksille kasvaa. Koska koulutus järjestettiin työryhmän toimikauden lopussa, koulutuksen vaikutuksia digipalvelulain toimeenpanoon ei päästy seuraamaan työryhmän toimesta siten, että niistä olisi voitu tässä yhteydessä raportoida. Työryhmä päätti myös tuottaa tulevia vuosia varten päivitetyn mallin digipalvelulain toi- meenpanon seurantakyselystä. Työryhmän näkemyksen mukaan tähän mennessä käy- tössä olleilla kyselyillä on mitattu lähinnä organisaation omaa näkemystä digipalvelu- lain toimeenpanon tilasta organisaatiossa. Näin ei kuitenkaan ole välttämättä saatu täy- sin luotettavaa kuvaa digipalvelulain toimeenpanon todellisesta tilasta organisaatiossa, kuten esimerkiksi viimeisimmän digipalvelulain toimeenpanoa koskevan kyselyn tulos- ten ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston tekemän saavutettavuusvalvonnan tarkastuk- sen tulosten välisistä ristiriidoista voidaan päätellä. Työryhmä katsoo, että päivitetyn kyse- lyn avulla voitaisiin jatkossa mitata myös digipalvelulain toimeenpanon tosiasiallista tilan- netta organisaatiossa. Lisäksi päivitetty kysely ohjaisi organisaatioita myös digipalvelulain toimeenpanossa. https://www.suomidigi.fi/lainsaadanto/digipalvelulain-toimeenpanoa-tukeva-koulutussarja-syksy-2022 https://vm.fi/lainsaadantotyoryhma 15 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 2 Työryhmän näkemykset lainvalmistelun kehittämistarpeista 2.1 Tulisi varmistaa, että uuden lainsäädännön valmistelussa huomioidaan digitalisaatio riittävällä tavalla Työryhmän käsityksen mukaan kotimaisia lainvalmisteluohjeita tai lainvalmistelijoille suunnattua koulutusta ei ole arvioitu siitä näkökulmasta, kuinka hyvin ne ohjaavat digita- lisaation mahdollistamisen ja edistämisen näkökulmasta optimaalisimman lainsäädännön valmisteluun. Esimerkiksi Euroopan komission vuotuisen digitaalitalouden ja yhteiskun- nan indeksin (DESI) vuoden 2021 kärkimaassa Tanskassa on vuodesta 2018 alkaen edel- lytetty, että uusi lainsäädäntö mahdollistaa digitalisaatiota ja että uuden sääntelyn toi- meenpanon vaikutukset on arvioitu viranomaisten osalta esimerkiksi tietosuojan ja tiedon uudelleenkäytön näkökulmasta. Toimenpiteiden tavoitteena on varmistaa tehokas ja yhte- näinen digitaalinen julkinen hallinto. Tanskassa on pakollista arvioida, miten lainsäädäntö mahdollistaa digitalisaatiota. Arvi- ointi perustuu seitsemään periaatteeseen. Periaatteista poiketaan lähtökohtaisesti vain sil- loin, kun esiin tulee erityisiä näkökohtia, kuten lapsen etu. Jokaiselle periaatteelle on lis- tattu useita kontrollikysymyksiä, joita ministeriöt voivat Tanskassa käyttää osana lainsää- däntöprosessia. Tanskassa tunnistetut periaatteet ovat työryhmän näkemyksen mukaan käyttökelpoisia myös Suomessa. Alle on listattu Tanskassa käytössä olevat periaatteet sekä esimerkkejä kontrollikysymyksistä, joiden avulla periaatteiden noudattamista voitaisiin lainvalmistelun yhteydessä arvioida soveltuvin osin myös Suomessa. Periaatteita ja niihin liittyviä kontrollikysymyksiä sekä muutakin Tanskassa käytössä olevaa digitalisaatiota mah- dollistavaa lainsäädäntöä koskevaa materiaalia on avattu tarkemmin Tanskan valtiovarain- ministeriön sivustolla (linkki yllä). 1) Yksinkertaiset ja selkeät säännökset Lyhyt kuvaus y Lainsäädännön tulee olla yksinkertaista ja selkeää, jotta sitä on helppo hallita ja jotta se edistää yhtenäisempää hallintoa ja digitalisaatiota. Jos lainsäädäntö on epäselvää tai monimutkaista niin, että se sisältää paljon poikkeuksia, vaati- muksia, prosessivaatimuksia tai harkintavaltaa, sitä voi olla vaikea hallinnoida niin muutoin, kuin digitalisaationkin näkökulmasta. https://en.digst.dk/digital-governance/digital-ready-legislation/ https://en.digst.dk/digital-governance/digital-ready-legislation/ https://en.digst.dk/digital-governance/digital-ready-legislation/guidances-and-tools/seven-principles-for-digital-ready-legislation/ 16 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 Esimerkkejä kontrollikysymyksistä: y Ovatko säännökset ja käsitteet muotoiltu selkeästi, yksinkertaisesti, yksiselit- teisesti ja johdonmukaisesti? y Onko pääsääntöjen ja poikkeusten välillä selkeä ero? y Käykö säännöksistä selkeästi ilmi, mitkä tahot ovat sääntelyn kohteena? 2) Digitaalinen vuorovaikutus Lyhyt kuvaus y Lainsäädännön tulee mahdollistaa digitaalinen viestintä kansalaisten ja yritys- ten kanssa. Kansalaisille ja yrityksille, jotka eivät pysty kommunikoimaan digi- taalisesti, tulisi silti tarjota vaihtoehtoisia ratkaisuja. Tämä voidaan tehdä avun ja opastuksen tai vaihtoehtoisten viestintäkanavien avulla. Esimerkkejä kontrollikysymyksistä: y Onko kansalaisten, yritysten ja julkisen sektorin väliselle pakolliselle digitaali- selle viestimiselle olemassa tarvittava oikeusperusta? y Onko oikeusperusta muotoiltu siten, että se on teknologianeutraali? y Onko selvää, mitä pitäisi viestiä digitaalisesti (esimerkiksi hakemukset, pää- tökset jne.)? 3) Mahdollisuus automaattiseen käsittelyyn Lyhyt kuvaus y Lainsäädännön tulee tukea hallinnon digitalisaatiota ja ottaa huomioon kan- salaisten ja yritysten oikeudet. Esimerkkejä kontrollikysymyksistä y Onko objektiivisten kriteerien käyttömahdollisuuksia tutkittu? y Onko olemassa olevan käytännön perusteella mahdollista määrittää pääkri- teerit osalle olemassa olevaa harkinnanvaraista arviointia? y Onko mahdollista muotoilla lainsäädäntöä (osia siitä) harkinnan ja harkinnan- varaisten arvioiden minimoimiseksi? 17 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 y Onko mahdollisuutta mukauttaa sääntöjä automatisoituihin menettelyihin tutkittu myös asiaan liittyvien hallinto- ja tietosuojalainsäädäntöön sisälty- vien vaatimusten osalta? y Ovatko säännökset teknologianeutraaleja? 4) Johdonmukaisuus viranomaisten välillä – yhtenäiset käsitteet ja tietojen uudelleenkäyttö Lyhyt kuvaus y Käsitteitä ja tietoja tulisi käyttää uudelleen viranomaisten kesken niin paljon kuin se on mahdollista. Jos vastuuministeriöt käyttävät yhtenäisiä käsitteitä, se luo pohjan tietojen uudelleenkäytölle viranomaisissa. Esimerkkejä kontrollikysymyksistä y Voidaanko viranomaisten jo keräämiä tietoja kuten osoite-, henkilö-, yri- tys-, paikka- tai osoitetiedot - käyttää uudelleen (mm. tietosuojalainsäädäntö asianmukaisesti huomioon ottaen) vai tuleeko kansalaisilta tai yrityksiltä kerätä uusia tietoja? y Onko varmistettu, että tiedoista, suoritteista jne. käytetään samoja määritel- miä kuin julkisissa rekistereissä? 5) Turvallinen tietojenkäsittely Lyhyt kuvaus y Korkea digitalisointiaste edellyttää tietoturvan korkeaa priorisointia. Tietosuo- jalainsäädännön puitteissa julkisista rekistereistä saatujen tietojen avulla voi- daan tarjota kansalaisille sujuvaa ja tehokasta asioiden käsittelyä. Samalla on tärkeää, että viranomaiset varmistavat turvallisen tiedonkäsittelyn. Esimerkkejä kontrollikysymyksistä y Ehdotetaanko lakiehdotuksessa tietojen keräämistä tai uudelleenkäyttöä? y Onko tietojen keräämiselle tai uudelleenkäytölle tarvittava oikeusperusta? y Onko turvallinen tietojenkäsittely, mukaan lukien henkilötietojen suoja, sisäl- lytetty esitykseen? 18 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 6) Julkisen infrastruktuurin käyttö Lyhyt kuvaus y Viranomaisten tulee, siinä määrin kuin se on mahdollista ja tarkoituksenmu- kaista, käyttää olemassa olevaa julkista infrastruktuuria varmistaakseen mah- dollisimman suuren viranomaisten välisen johdonmukaisuuden. Lainsäädän- nössä tulee siksi huomioida mahdollisuudet käyttää olemassa olevaa julkista infrastruktuuria. Esimerkkejä kontrollikysymyksistä y Käytetäänkö olemassa olevaa yhteistä infrastruktuuria? y Käytetäänkö olemassa olevia yhteisiä prosesseja? 7) Väärinkäytösten ja virheiden ehkäisy Lyhyt kuvaus y Lainsäädäntöä laadittaessa tulee ottaa huomioon petosten ja virheiden myö- hemmän valvonnan ja ehkäisyn mahdollisuus. Lainsäädäntö tulee muotoilla siten, että se mahdollistaa digitaalisten ratkaisujen tehokkaan käytön valvon- tatarkoituksiin, esimerkiksi mahdollistamalla julkisten rekisterien avulla asian käsittelyyn toimitetun tiedon oikeellisuuden valvonnan. Samalla on selvitet- tävä, avaako lainsäädäntö uusia mahdollisuuksia petoksille ja jos mahdollista, miten näiden riskien hallintaan voidaan suunnitella valvontamenettely. Jos henkilötietoja käsitellään valvontatarkoituksiin, sen on tapahduttava tieto- suojalainsäädännön puitteissa ja tarvittavalla laillisella valtuutuksella. Esimerkkejä kontrollikysymyksistä y Onko olemassa laillista valtuutusta kerätä ja käsitellä tietoja julkisista rekiste- reistä jne. petosten ja virheiden estämiseksi? y Onko lainsäädäntö muotoiltu niin, että prosessivaatimukset eivät estä digitaa- listen ratkaisujen tehokasta käyttöä valvonnan yhteydessä? Tanskan valtiovarainministeriö on julkaissut toukokuussa 2021 raportin, jossa se on arvi- oinut toimenpiteitään digitalisaatiota mahdollistavan lainsäädännön laatimiseksi. Arvi- ointi on osoittanut, että toimenpiteillä on ollut myönteisiä vaikutuksia ja ministeriöt ovat paneutuneet yhä enemmän digitalisaatiota mahdollistavan lainsäädännön laatimiseen. Arviointi osoittaa kuitenkin myös, että joillakin alueilla on edelleen merkittäviä haasteita lainsäädännön saattamisessa digitalisaatiota mahdollistavaksi. Raportin mukaan on erit- täin tärkeää täydentää ministeriöiden osaamista relevanteille kohderyhmille räätälöidyillä https://joinup.ec.europa.eu/collection/better-legislation-smoother-implementation/news/digital-ready-legislation-denmark 19 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 koulutuksilla ja ohjauksilla. Jatkuvalla koulutuksella ja tiedon lisäämisellä ministeriöissä voidaan tukea myös sitä, että digitalisaatiota mahdollistavaa lainsäädäntöä koskevat näkö- kulmat pysyvät mielessä myös muita säädöksiä valmisteltaessa. Työryhmä pitää tärkeänä, että myös Suomessa arvioidaan, huomioidaanko lainvalmiste- luohjeissa ja lainvalmistelijoiden koulutuksissa digitalisaatio riittävällä tavalla. Työryhmän selvitysten yhteydessä on noussut esiin, että säännöksiin on usein sisäänrakennettuna aja- tus asioiden tekemisestä samalla tavalla kuin ennenkin. Lainvalmistelussa tulisi ottaa huo- mioon digitaalinen toiminta ja tulevaisuuden vielä tuntemattomatkin mahdollisuudet. Uusien säädösten ja säädösmuutosten laatimisen yhteydessä tulisi tarkastella oikeusjärjes- tystä kokonaisuutena ja huomioida, ei pelkästään Suomen vaan myös EU:n, tavoitteet digi- talisaation saralla: säädösten toivotaan olevan mahdollistavia ja ihmiskeskeisiä. Lainvalmis- telun yhteydessä arvioidaan laajasti sen voimaantulon vaikutuksia ja digitalisaation osalta säädösvalmistelussa tulisi varmistaa, että sääntely on teknologianeutraalia. Tämän lisäksi kansainvälisten- ja EU-suuntaviivojen seuraaminen ja muiden maiden koke- musten aktiivinen hyödyntäminen tulisi kuulua lainvalmistelukoulutukseen ja näin ollen digitalisaatiota koskevaa materiaalia tulisi päivittää jatkuvasti. Jatkoa ajatellen olisi syytä tehdä laajempaa kansainvälistä tarkastelua ja ottaa hyviä käytäntöjä mukaan lainvalmis- teluun myös Suomessa. Tanskassa tehtyjen toimien lisäksi olisi syytä huomioida myös esi- merkiksi Euroopan komission marraskuussa 2021 komission työntekijöille julkaisema ”Bet- ter Regulation Guidelines” -dokumentti ja tuohon dokumenttiin liittyvä ”Better Regulation Toolbox” -dokumentti, joka sisältää muun ohella työkalun digitalisaatiota edistävään lain- valmisteluun (TOOL #28. DIGITAL-READY POLICYMAKING). Loppuun on syytä nostaa myös valtioneuvoston oikeuskanslerin kommentti oikeusminis- teriön Tulevaisuuskatsaus ja oikeudenhoidon tulevaisuustilaisuudesta. Kommentissa tode- taan muun muassa seuraavasti: ”Yhteiskunnan peruslainsäädännön säännöllisesti teh- tävä ja järjestelmällinen säädöshuolto ajantasaisen, helposti sovellettavan ja ymmärrettä- vän yleislainsäädännön turvaamiseksi on erittäin merkityksellinen ja tarpeellinen tavoite tulevaisuuskatsauksessa.” Lisäksi digitalisaatio on nostettu esille: ”Oikeusministeriön toi- mialaan kuuluvan yhteiskunnan peruslainsäädännön ohella yhteiskunnan aivan keskeistä yleislainsäädäntöä on useiden muiden ministeriöiden vastuulla. Siksi peruslainsäädännön ajantasaisuudesta huolehtiminen on ja sen tulee olla laajasti valtioneuvoston yhteinen tavoite. Kaikkien ministeriöiden tulisi kyetä omilla hallinnonaloillaan toteuttamaan määrä- aikaisarviointeja ja valmistelemaan tarpeelliset muutokset: Nyt tämä työ jää suurelta osin tekemättä päiväkohtaisten valmisteluhankkeiden viedessä resurssit. Samoin oikeusmi- nisteriön oma lainsäädäntö on yhteiskunnan tulevan kehityksen kannalta hyvin tärkeässä asemassa useilla elämänaloilla, mistä yhtenä esimerkkinä voidaan mainita digitalisaatio ja automaattinen päätöksenteko.” https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation-why-and-how/better-regulation-guidelines-and-toolbox_en https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation-why-and-how/better-regulation-guidelines-and-toolbox_en https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation-why-and-how/better-regulation-guidelines-and-toolbox_en https://oikeuskansleri.fi/-/oikeuskansleri-tuomas-poysti-yhteiskunnan-peruslainsaadannon-yllapitaminen-ja-lainvalmistelu?s=03 20 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 2.2 Tulisi varmistaa, että uuden lainsäädännön valmistelussa huomioidaan eri toimijoiden käytännön kokemukset riittävällä tavalla Työryhmän saamissa palautteissa ja käymissä keskusteluissa nousi esiin, että käytännön toiminta tulisi tuntea ministeriöissä paremmin ennen lainvalmisteluun ryhtymistä, jotta ministeriöissä valmisteltavat julkisen hallinnon digitaalisiin palveluihin liittyvät lait toimisi- vat mahdollisimman hyvin käytännössä. Säädösvalmistelun kuulemisoppaassa kuvataan kuulemista säädösvalmistelussa. Oppaan tarkoituksena on tukea valtioneuvoston lainvalmistelijoita kuulemisessa säädösvalmis- teluprosessissa. Oppaassa todetaan esivalmistelun osalta luvussa 2.2.1, että ”Esivalmis- telussa kootaan tietoa ja näkemyksiä käsittelyssä olevan asian tavoitteista. Lisäksi arvioi- daan, tarvitseeko lainvalmisteluhanketta käynnistää. Vaiheen laajuus riippuu siitä, minkä- laisesta hankkeesta on kyse ja kuinka paljon tietoa valmistelun pohjalle on jo olemassa. Esivalmistelua tehtäessä voidaan, ja usein on kannattavaakin, kuulla sidosryhmiä. Sen aikana tulee tunnistaa asian kannalta keskeiset viranomaiset, asiantuntijat ja muut sidos- ryhmät. Sidosryhmien ja kansalaisten kuuleminen jo esivalmisteluvaiheessa helpottaa esi- merkiksi tavoitteiden, sääntelyn tarpeen ja sääntelylle vaihtoehtoisten keinojen sekä nii- den vaikutusten kartoittamista. Jo esivalmisteluvaiheessa voidaan suunnitella viestintää ja kuulemista erityisesti tapauksessa, jossa on todennäköistä, että päädytään lainvalmistelu- hankkeen käynnistämiseen. Suunnittelua tehdään tarvittaessa viestinnän asiantuntijoiden kanssa ja arvioidaan sitä, millaista viestintää kyseinen lakihanke tarvitsee. Esivalmistelun tuloksista, kuten arviomuistiosta, tulee kuulla sidosryhmiä.” Työryhmän näkemyksen mukaan käytännön toimijat tulisi ottaa kiinteästi mukaan julkisen hallinnon digitaalisia palveluita koskevan lainsäädännön valmisteluun ja valmistelun suun- nitteluun jo hyvin varhaisessa vaiheessa. Käytännön toimijoilla tarkoitetaan tässä yhtey- dessä laajaa joukkoa; palveluitaan kehittäviä viranomaisia ja heidän yhteistyökumppanei- taan sekä palvelujen käyttäjiä ja näitä edustavia järjestöjä. Käytännön toimijoilla on tietoa hyvistä ja huonoista käytännöistä, joiden tunteminen ja ymmärtäminen on erityisen tär- keää suunniteltaessa julkisen hallinnon digitaalisiin palveluihin vaikuttavia säädösmuutok- sia tai uusia säädöksiä. Käytännön toimijoiden osallistaminen lainsäädännön esivalmiste- luun tulee olla tarpeeksi laajaa ja kattavaa. http://kuulemisopas.finlex.fi/ 21 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 2.3 Tulisi varmistaa, että soveltajia tuetaan uuden lainsäädännön toimeenpanossa riittävällä tavalla Työryhmän järjestämiin kyselyihin annetuista vastauksista sekä muusta käytettävissä olleesta informaatiosta kävi selkeästi ilmi, että lainsäädännön soveltajat tarvitsisivat nykyistä enemmän tukea uuden digitaalisiin palveluihin liittyvän lainsäädännön toimeen- panossa. Esimerkiksi vuoden 2022 digipalvelulain toimeenpanon seurantakyselyyn sekä digipalvelulakia koskeneen koulutuksen valmistelun tueksi järjestettyyn kyselyyn anne- tuista vastauksista ilmeni, että digipalvelulain soveltamisalaan kuuluvat viranomaiset eivät tunne heitä koskevia digipalvelulain toiseen lukuun sisältyviä digitaalisten palvelujen jär- jestämistä koskevia vastuita ja velvollisuuksia yhtä hyvin kuin digipalvelulain kolmanteen lukuun sisältyviä digitaalisten palvelujen saavutettavuutta koskevia vastuita ja velvolli- suuksia. Muutoinkin vastauksista kävi ilmi, että viranomaisilla on epäselvyyttä digipalvelu- lain ja muun lainsäädännön välisistä soveltamissuhteista erityisesti digitaalisten palvelujen järjestämiseen liittyvien vastuiden ja velvollisuuksien osalta. Digipalvelulain 12.1 §:ssa säädetään, että digitaalisten palvelujen saavutettavuuden osalta valvontaviranomaisena toimii Etelä-Suomen aluehallintovirasto. Digipalvelulain 12.2 §:n perusteella valvontaviranomaisen tehtävänä on muun ohella antaa yleistä ohjausta ja neu- vontaa digitaalisten palvelujen saavutettavuuteen liittyvien vaatimusten, velvollisuuksien ja oikeuksien toteuttamisesta. Digipalvelulakiin sisältyvien digitaalisten palvelujen järjes- tämistä koskevien vastuiden ja velvollisuuksien valvonta tapahtuu yleisen laillisuusvalvon- nan toimesta eikä näiden vastuiden ja velvollisuuksien valvonta kuuluu digipalvelulaissa tarkoitetun valvontaviranomaisen toimivaltaan. Digipalvelulaissa tai muussa laissa ei ole digitaalisten palvelujen järjestämistä koskevien vastuiden ja velvollisuuksien noudattami- sen osalta määritelty erillistä neuvovaa tai ohjaavaa tahoa. Digipalvelulain voimaantulon yhteydessä vuonna 2019 valtiovarainministeriö järjesti joi- takin yleisluonteisia koulutustilaisuuksia digipalvelulain toiseen lukuun sisältyvistä digi- taalisten palvelujen järjestämistä koskevista vastuista ja velvollisuuksista sekä tuotti näistä eOppiva-koulutuksen. Lisäksi valtiovarainministeriö tuotti yhteistyössä Digi- ja väestötie- toviraston kanssa Suomidigiin suositusluontoiset sisällöt mainituista vastuista ja velvolli- suuksista. Valtiovarainministeriön verkkosivuille on koottu linkit edellä mainittujen kou- lutustilaisuuksien tallenteisiin sekä muuhun valtiovarainministeriön digitaalisten palvelu- jen järjestämistä koskevien vastuiden ja velvollisuuksien toimeenpanon tueksi tuottamaan materiaaliin. https://vm.fi/velvollisuus-tarjota-digipalveluja 22 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 Lainvalmistelun prosessioppaassa kuvataan lainvalmistelun työvaiheita. Opas on laadittu erityisesti ministeriöiden käyttöön lainvalmisteluhankkeiden suunnittelua, toteutusta, seu- rantaa ja arviointia varten. Oppaassa todetaan lain täytäntöönpanoa koskevan osuuden yhteydessä, että ”Lain valmistelusta vastaava ministeriö voi tukea täytäntöönpanoa esim. seuraavin keinoin: y asetukset ja määräykset; y ohjeet ja suositukset; y tiedottaminen ja median hyödyntäminen; y koulutus ja neuvonta; sekä y kannustaminen esim. tunnustukset tai palkinnot hyvistä suorituksista.” Työryhmän näkemyksen mukaan tilanteessa, jossa uudistetaan tai säädetään kokonaan uutta julkisen hallinnon digitaalisiin palveluihin liittyvää lainsäädäntöä, tulisi valmistele- van ministeriön hyödyntää aktiivisesti lainvalmistelun prosessioppaassa kuvattuja keinoja tai muita soveltuvia keinoja sääntelyn tarkoituksen, soveltamisalan, sisällön sekä muuhun lainsäädäntöön liittyvien soveltamissuhteiden avaamiseksi soveltajille. Tämä on työryh- män näkemyksen mukaan erityisen tärkeää silloin, kun on kyse julkisen hallinnon digitaa- lisia palveluita koskevasta yleislainsäädännöstä eikä sääntelyn noudattamisen tukemiseksi ole säädetty erillistä neuvovaa tai ohjaavaa tahoa. Kuten työryhmän laatimasta digilainsää- dännön tilannekuvasta voi havaita, jo pelkästään julkisen hallinnon digitaalisia palveluita koskeva yleislainsäädäntö on pirstaloitunut useaan eri lakiin, ja esimerkiksi digipalvelulain osalta soveltajat ovat kokeneet digipalvelulain ja muun lainsäädännön välisten soveltamis- suhteiden määrittelyn haasteelliseksi. Työryhmän näkemyksen mukaan edellä mainittuihin kyselyihin annettujen vastausten, muun työryhmän käytettävissä olleen informaation sekä työryhmän järjestämän digipal- velulakia koskeneen koulutussarjan suuren osallistujamäärän perusteella voidaan pää- tellä, että etenkin digipalvelulakiin sisältyvien digitaalisten palvelujen järjestämistä koske- vien vastuiden ja velvollisuuksien osalta digipalvelulain täytäntöönpanotoimet eivät ole olleet riittäviä. Lain soveltamisalaan kuuluvilla viranomaisilla on etenkin digitaalisten pal- velujen järjestämistä koskevien vastuiden ja velvollisuuksien osalta edelleen huomatta- vaa epätietoisuutta digipalvelulain sisällöstä. Tämän vuoksi näiden viranomaisten digi- taalisten palvelujen tarjoamisen kannalta merkittävien vastuiden ja velvollisuuksien toi- meenpano ei ole välttämättä onnistunut parhaalla mahdollisella tavalla. Työryhmä pitää tärkeänä, että esimerkiksi julkisen hallinnon digitaalisiin palveluihin liittyvän hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevan yleislainsäädännön täytäntöönpanon osalta http://lainvalmistelu.finlex.fi/ https://www.suomidigi.fi/lainsaadanto/digilainsaadannon-tilannekuva https://www.suomidigi.fi/lainsaadanto/digilainsaadannon-tilannekuva 23 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 säädösmuutoksia valmistelleet ministeriöt tukevat soveltajia aktiivisesti ja eri tavoin sää- dösten toimeenpanossa. Tämän loppuraportin luvussa 3 on käsitelty työryhmän näkemyksiä siitä, miten jo voimaan astuneen julkisen hallinnon digitaalisiin palveluihin liittyvän lainsäädännön soveltajia tulisi jatkossa pyrkiä tukemaan. 24 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 3 Työryhmän näkemykset nykylainsäädännön soveltamisen tukemisesta 3.1 Tulisi varmistaa, että soveltajia tuetaan digipalvelulain soveltamisessa riittävällä tavalla Kuten edellä alaluvussa 2.3 on todettu, digipalvelulain toiseen lukuun sisältyvien digitaa- listen palvelujen järjestämistä koskevien vaatimusten valvonta tapahtuu yleisen laillisuus- valvonnan toimesta eikä näiden vaatimusten noudattamisen osalta ole määritelty erillistä neuvovaa tai ohjaavaa tahoa digipalvelulaissa tai muussa laissa. Työryhmän järjestämiin kyselyihin annettujen vastausten sekä työryhmällä käytettävissä olleen muun informaa- tion perusteella lain soveltamisalaan kuuluvat viranomaiset vaikuttavat tuntevan mainitut vaatimukset huomattavasti heikommin kuin digipalvelulakiin sisältyvät saavutettavuutta koskevat vastuut ja velvollisuudet. Kuten edellä alaluvussa 1.2.5. on tuotu esiin, työryhmä järjesti yhdessä Etelä-Suomen aluehallintoviraston kanssa syksylle 2022 koulutussarjan, jossa digipalvelulain sisältö käytiin kokonaisuudessaan läpi. Koulutussarjan osallistujien kanssa käytyjen keskustelujen perusteella työryhmällä vahvistui käsitys siitä, että digipal- velulaki on monen digipalvelulaissa tarkoitetun viranomaisen toimesta mielletty lähinnä digitaalisten palvelujen saavutettavuutta koskevaksi laiksi. Edellä alaluvussa 2.3 on kuvattu, millaista materiaalia oli lähinnä valtiovarainministeriön toimesta tuotettu digipalvelulain toiseen lukuun sisältyvien digitaalisten palvelujen järjes- tämistä koskevien vaatimusten toimeenpanon tueksi ennen työryhmän järjestämää kou- lutussarjaa. Työryhmän näkemyksen mukaan materiaalia oli tuotettu melko vähän ja se kuvasi digipalvelulain toisen luvun sisältöä hyvin ylätasolla. Työryhmän järjestämän koulu- tussarjan yhteydessä käydyissä keskusteluissa kävi ilmi, että sen lisäksi, että digipalvelulain toisen luvun vaatimukset olivat monille osallistujille melko vieraita, ei henkilöillä ollut vält- tämättä tietoa, missä digipalvelulain toiseen lukuun sisältyviä vaatimuksia koskevaa tietoa olisi ollut saatavilla. Toiveena tämän haasteen osalta esitettiin esimerkiksi, että Etelä-Suo- men aluehallintoviraston ylläpitämillä saavutettavuusvaatimukset.fi-sivustolla viitattai- siin digipalvelulain toiseen lukuun sisältyviin vaatimuksiin ja kerrottaisiin, missä niihin voi perehtyä tarkemmin. Työryhmä pitää erittäin tärkeänä, että digipalvelulain toimeenpanon seurannan lisäksi digipalvelulain toimeenpanon tukemista jatketaan työryhmän toimikauden jälkeen. https://www.saavutettavuusvaatimukset.fi 25 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 Digipalvelulakia koskevassa hallituksen esityksessä on esityksen tavoitteiden osalta todettu (HE 60/2018 vp, s. 21), että ”Esityksen pääasiallisena tavoitteena on saattaa kan- sallisesti voimaan saavutettavuusdirektiivistä johtuvat velvollisuudet verkkosivustojen ja mobiilisovellusten saavutettavuuden edistämiseksi sekä tästä johtuvan valvonnan järjes- tämiseksi. - - Esityksen tavoitteena on parantaa digitaalisten palvelujen laatua sekä lisätä tällä tavalla digitaalisten palvelujen käyttöä erityisesti julkisella sektorilla. Esityksen tavoit- teena on edistää erityisesti viranomaisten digitaalisten palvelujen kehittämistä ja tarjoa- mista. Esitys sisältää säännökset viranomaisten digitaalisten palvelujen suunnittelun, tar- joamisen ja palvelujen käyttöön liittyvän sähköisen tunnistamisen osalta. Ehdotettavan 1. lakiehdotuksen 2 luvun viranomaisia koskevien säännösten tarkoituksena on edistää digi- taalisten palvelujen helppokäyttöisyyttä, laatua, saatavuutta, tietoturvallisuutta ja yhden- mukaista toteuttamista. - -” Digipalvelulaki on siis kokonaisuudessaan merkittävässä roo- lissa julkisen hallinnon digitaalisen palvelujen järjestämisessä ja sähköisen asioinnin edis- tämisessä. Työryhmän näkemyksen mukaan digipalvelulain toimeenpanoa tulee tukea, jotta varmistetaan digipalvelulaille asetettujen tavoitteiden toteutuminen käytännössä. Kuten edellä on todettu, digipalvelulakiin sisältyvien digitaalisten palvelujen järjestämistä koskevien vaatimusten osalta digipalvelulaissa tai muussa laissa ei määritelty erillistä neu- vovaa tai ohjaavaa tahoa. Digipalvelulain voimaantulon yhteydessä Digi- ja väestötietovi- rasto on tuottanut Digi- ja väestötietoviraston ylläpitämälle Suomidigi-sivustolle suosituk- sia digipalvelulakiin sisältyvien digitaalisten palvelujen järjestämistä koskevien vaatimus- ten soveltamisesta. Digi- ja väestötietoviraston rooli digipalvelulakiin liittyvien suositusten antajana ei työryhmän käsityksen mukaan ole kuitenkaan kaikilta osin selkeä. Työryhmän näkemyksen mukaan Suomidigi-sivustoa voisi digipalvelulakiin sisältyvien digitaalisten palvelujen järjestämistä koskevien vaatimusten osalta edelleen kehittää tuottamalla sivus- tolle esimerkiksi lain soveltamista tukevia päättelypuita ja muita sisältöjä. Epäselvää kui- tenkin on, mikä taho voisi tällaista sisältöä jatkossa tuottaa. Jäljempänä loppuraportin luvussa 4.8.2 työryhmä on arvioinut digipalvelulain muutos- tarvetta sen osalta, tulisiko digipalvelulain toisen luvun vaatimusten toteuttamiseen liit- tyen säätää vastaavantyyppinen neuvova ja ohjaava taho kuin saavutettavuusvaatimusten toteuttamiseen liittyen. Työryhmä pitää kuitenkin vähimmäisvaatimuksena, että digipalvelu- lain tarkoittamille viranomaisille järjestetään tarvittavia koulutuksia myös jatkossa sekä tuo- tetaan tarvittavaa tukimateriaalia erityisesti digipalvelulain 2 lukuun sisältyvien digitaalisten palvelujen järjestämistä koskevien vaatimusten toteuttamisen tueksi. Tulevien koulutusten ja tukimateriaalien tuottamisessa olisi hyvä huomioida digipalvelulain lisäksi myös muuta julkisen hallinnon digitaalisiin palveluihin liittyvää lainsäädäntöä (vrt. työryhmän tuottama digilainsäädännön tilannekuva), koska julkisen hallinnon digitaalisia palveluita koskevan lainsäädännön soveltamishaasteet eivät koske ainoastaan digipalvelulakia. Seuraavassa kap- paleessa siirrytäänkin käsittelemään julkisen hallinnon digitaalisia palveluita koskevan tieto- suojalainsäädännön soveltamisen tukemiseen liittyviä kysymyksiä ja tarpeita. https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/HallituksenEsitys/Documents/HE_60+2018.pdf https://www.suomidigi.fi/lainsaadanto/laki-digitaalisten-palvelujen-tarjoamisesta-luku-2-viranomaisten-digitaalisten-palvelujen-jarjestaminen-yleisolle https://www.suomidigi.fi/lainsaadanto/digilainsaadannon-tilannekuva 26 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 3.2 Tulisi varmistaa, että soveltajia tuetaan tietosuojalainsäädännön soveltamisessa riittävällä tavalla 3.2.1 Nykytilan kuvaus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679, yleinen tietosuoja-asetus, on henkilötietojen suojaa koskeva yleissäädös. Tietosuoja-asetusta täydentää ja täsmen- tää kansallinen tietosuojalaki (1050/2018). Rikosasioita koskee erillinen tietosuojan yleis- laki, jota ei ole tarkasteltu työryhmän työssä. Yleisen tietosuoja-asetuksen soveltamisalalla henkilötietojen käsittelyä koskevaa kansallista lainsäädäntöä voidaan antaa vain tietosuo- ja-asetuksen sisältämän kansallisen liikkumavaran asettamissa puitteissa. Henkilötietojen käsittelyä koskeva erityislainsäädäntö olisi lisäksi perustuslain tarkistetun tulkintakäytän- nön mukaisesti rajattava siihen, mikä on välttämätöntä henkilötietojen suojan kannalta (PeVL 14/2018 vp, s. 3–5). Suomessa on voimassa runsaasti erityislainsäädäntöä, joka sisäl- tää henkilötietojen käsittelyä koskevaa sääntelyä. Henkilötietojen käsittelyyn sovelletaan lisäksi esimerkiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettua lakia (julkisuuslaki, 621/1999) sekä arkistolakia (831/1994). Yksi käsittelyn mahdollistava oikeusperuste voi tietosuoja-asetuksen 6 artiklan 1 koh- dan a alakohdan mukaisesti olla se, että rekisteröity antaa suostumuksensa henkilötieto- jensa käsittelyyn yhtä tai useampaa erityistä tarkoitusta varten. On tärkeää huomata, että suostumusta koskeva sääntely on suoraan sovellettavaa oikeutta, johon ei sisälly kansal- lista liikkumavaraa. Tietosuoja-asetuksen 7 artiklassa säädetään suostumuksen edellytyk- sistä. Kyseisen artiklan mukaan rekisterinpitäjällä on velvollisuus osoittaa, että rekisteröity on antanut käsittelylle kuhunkin käyttötarkoitukseen suostumuksen. Suostumuksen anta- mista koskevan pyynnön on oltava yksiselitteinen ja yksilöity. Suostumus on myös voi- tava peruuttaa milloin tahansa ja yhtä helposti kuin sen voi antaakin ja tietojen tulee olla tarpeellisia myös silloin, kun niiden käyttö perustuu suostumukseen. Tietosuoja-asetuk- sen johdanto-osan 42 kappaleen mukaan tietoisen suostumuksen antamiseksi rekisteröi- dyn olisi tiedettävä vähintään rekisterinpitäjän henkilöllisyys ja tarkoitukset, joita varten henkilötietoja on määrä käsitellä. Suostumusta ei voida pitää vapaaehtoisesti annettuna, jos rekisteröidyllä ei ole todellista vapaan valinnan mahdollisuutta ja jos hän ei voi myö- hemmin kieltäytyä suostumuksen antamisesta tai peruuttaa sitä ilman, että siitä aiheutuu hänelle haittaa. Lapsen suostumuksen edellytyksistä säädetään 8 artiklassa (ks. myös ase- tuksen johdanto-osan 38 kappale ja tietosuojalain 5 §). Suostumuksella voidaan tarkoittaa yleisen tietosuoja-asetuksen mukaista suostumusta henkilötietojen käsittelyn perusteena. Suostumuksella voidaan tarkoittaa myös tietosuo- ja-asetuksen mukaista henkilötietojen käsittelyyn liittyvää suojatointa, kuten esimerkiksi Koronavilkkua koskevassa lainsäädännössä on säädetty. Suostumuksesta on voitu säätää 27 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 myös kansallisessa lainsäädännössä jo ennen tietosuoja-asetuksen voimaantuloa. Esimer- kiksi sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetussa laissa (asiointilaki, 13/2003) säädetään suostumuksesta tiedoksiannon yhteydessä, ja julkisuuslaissa säädetään muun muassa salassa pidettävän tiedon luovuttamisesta asianosaisen suostumuksella. Esimerkiksi valtakunnallisista opinto- ja tutkintorekistereistä annetun lain (884/2017) 9 d §:n mukaan vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa tarkoitetun oppilaitoksen ylläpitä- jän on tallennettava tietovarantoon koulutustiedot momentissa tarkoitetuista opiskelijois- taan, jos oppilaitoksen ylläpitäjä on päättänyt tarjota tietovarantoon tallentamista koulu- tukseen osallistuville opiskelijoille ja opiskelija suostuu tietojen tallentamiseen. Lainkoh- dan perusteluiden mukaan tallentamisen edellytyksenä olevasta opiskelijan tahdonilmai- susta käytetään termiä suostumus, mutta käsittelyn lainmukaisuutta ei arvioitaisi tietosuo- ja-asetuksen 6 artiklan 1 kohdan a alakohdan kautta eikä asetuksen 7 artiklaa sovellettaisi. Henkilön antama suostumus toimisi henkilötietojen käsittelyn suojatoimena. Pykälän 2 momentti sisältää säännökset suostumuksen antamisen ja sen peruuttamisen tavasta sekä suostumuksen aitouden ja vapaaseen tahtoon perustuvuuden varmistamisesta. Tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaan erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien tietojen käsittely on lähtökohtaisesti kielletty. Erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvilla tie- doilla tarkoitetaan sellaisia henkilötietoja, joista ilmenee rotu tai etninen alkuperä, poliit- tisia mielipiteitä, uskonnollinen tai filosofinen vakaumus tai ammattiliiton jäsenyys. Kiel- lettyä on myös geneettisten tai biometristen tietojen käsittely henkilön yksiselitteistä tun- nistamista varten tai terveyttä koskevia tietoja taikka luonnollisen henkilön seksuaalista käyttäytymistä ja suuntautumista koskevien tietojen käsittely. Erityisiin henkilötietoryh- miin kuuluvien tietojen käsittely on kuitenkin sallittu erikseen 9 artiklan 2 kohdassa sää- detyissä tilanteissa. Käsiteltäessä erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvia tietoja, käsittelylle tulee olla sekä 6 artiklan 1 kohdan tarkoittama oikeusperuste että 9 artiklan 2 kohdan tar- koittama peruste käsittelykiellosta poikkeamiselle. Tietosuoja-asetuksen 9 artiklan 2 koh- dan a alakohta mahdollistaa esimerkiksi terveydentilatietojen käsittelyn, kun rekisteröity on antanut nimenomaisen suostumuksensa kyseisten henkilötietojen käsittelyyn yhtä tai useampaa tiettyä tarkoitusta varten, paitsi jos unionin oikeudessa tai jäsenvaltion lainsää- dännössä säädetään, että 1 kohdassa tarkoitettua kieltoa ei voida kumota rekisteröidyn suostumuksella. Terveydentilatietojen käsittely voi olla mahdollista myös muissa 9 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa. 3.2.2 Työryhmälle esitetty palaute Työryhmälle nostettiin esille palvelukehityksen haasteita tietosuojan osalta. Tietosuoja-ase- tuksen koettiin olevan esteenä palvelukehitykselle, joten työryhmässä nähtiin tarpeelliseksi avata taustoja ja näkemyksiä henkilötietojen käsittelystä viranomaistoiminnassa. Asiaa 28 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 lähestyttiin myös sitä kautta, voisiko asiakkaan suostumukseen perustuen tarjota palveluita ja mahdollisesti myös käsitellä asiakasta koskevia tietoja. Työryhmän saaman palautteen mukaan tietosuojalainsäädännön ja erityislainsäädännön yhteentoimivuuteen liittyvä tul- kinta on vaikeaa. Esimerkiksi seuraavia kysymyksiä nousee palvelukehittämisen yhteydessä esille: Milloin voidaan käyttää tietojen käytön laillisena perusteena lakisääteistä velvoitetta, yleistä etua, suostumusta tai oikeutettua etua. Lisäksi haluttaisiin kansallisia reunaehtoja lainsäädäntötulkintojen muuttamiseen digitalisaatiota tukevammiksi ja Suomeen mahdol- listavampaa tulkintaa, koska työryhmälle annetun palautteen mukaan Suomi on tulkinnut tietosuoja-asetusta tiukemmin kuin moni muu maa. Esimerkiksi sosiaali- ja terveysministe- riön hallinnonalalla toimeenpanijoilta on saatu palautetta, missä kerrotaan digitaalisten rat- kaisujen kehittämisen olevan hankalaa koska ollaan epätietoisia ja epävarmoja siitä, miten henkilötietojen käsittelyyn liittyvää runsasta lainsäädäntöä tulisi tulkita. Konkreettinen esi- merkki on esimerkiksi Koronavilkkuun liittyvän lainsäädännön valmistelu. Monet maat läh- tivät siitä, että tiedoissa joita käsiteltiin, ei ollut kyse henkilötiedoista. Tässä tapauksessa Suomi oli oikeassa, mutta muissa maissa ei välttämättä edes säädetty asiasta (eikä ainakaan niin tarkkarajaisesti kuin Suomessa). Tulkintaepäselvyyksiä on palautteen mukaan myös seuraavissa kysymyksissä: Tietojen hyödyntäminen ja luvittaminen (lait ja eettisyys), tapaus- ten erilaisuus (jolloin yhden luvan perusteella tietoja ei voi jakaa muualle) ja lainsäädännön epävarmuus sen suhteen, miten dataa voidaan käyttää laillisesti. Palautteessa nostettiin esille tietosuojaan liittyvien säädösten muuttuminen ja ennakko- päätösten, ohjeistuksen ja sitovien tulkintojen puuttuminen. Lisäksi kaivattiin ohjausta kan- sainvälisten toimijoiden pilvipalveluiden käytön ehdoista (Schrems II:n jälkeen). Julkisen sektorin osalta kaivattiin yksiselitteisiä linjauksia. Tietosuoja-asetuksen käännös nostettiin eräänä syynä nykytilanteen kehittymiselle. Käännös nähtiin puutteelliseksi muun muassa aiemmasta henkilötietolaista jääneiden määritelmien, kuten rekisteri ja rekisterinpitäjä, osalta. Eräs esiin nostettu huoli oli, pitävätkö nämä ajatukset ja tulkinnat vanhoissa käytän- nöissä eivätkä anna sijaa uusille tulkinnoille ja tulkitsevatko Suomi ja EU henkilötietoja eri tavalla. Työryhmän kyselyistä ja keskusteluista saaman palautteen perusteella tietosuoja- lainsäädännön tulkinnassa on koettu haasteita palvelukehittämisen yhteydessä. Toiveena onkin palveluita kehittävien viranomaisten osalta ollut saattaa tietosuojavaltuutetun roolia ennakoivaa neuvontaa antavaksi, minkä nähtäisiin olevan avuksi palvelukehittämisessä. Työryhmän saamassa palautteessa osaa erityislainsäädännöstä on pidetty epäselvänä suh- teessa tietosuojalainsäädäntöön. Epäselvissä tilanteissa riskin ottaminen nähdään liian suureksi, eikä kehitetä asiointipalveluja ”varmuuden vuoksi”. Saadun palautteen mukaan sääntely on epäselvää erityisesti sote- ja potilaspuolella, kuten myös sivistyssektorilla ja maankäyttöpuolella. Julkisuuslain nykyinen kirjaus suostumuksesta on työryhmän saaman palautteen mukaan esimerkki tämän hetken tulkinnallista epätietoisuutta aiheuttavista säännöksistä. Julkisuuslain uudistamisen yhteydessä tähänkin kenties saadaan selkeytystä. https://api.hankeikkuna.fi/asiakirjat/dd3b2e45-0dc3-4ba2-a332-8b6b8a675846/ef4758bc-44cd-41c5-b118-ccec54b26185/ASETTAMISPAATOS_20210209130916.PDF 29 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 3.2.3 Työryhmän näkemys ja tunnistetut lisäselvitystarpeet Palautteessa on noussut esiin tietosuojalainsäädännön ja erityislainsäädännön soveltami- seen ja tulkintaan liittyviä kysymyksiä, joihin kaivataan erityisesti tulkintaa tukevaa ohjeis- tusta. Työryhmälle on palautteen valossa muodostunut käsitys, että tietosuojavaltuutetun tehtävistä on puutteellisia tietoja. Myöskään tietoisuus siitä, onko tietosuojalainsäädännön tulkintaan saatavilla ohjeita, ei vaikuttaisi olevan riittävää. Tietoisuutta tietosuojavaltuu- tetun ratkaisuista ja usein esitetyistä kysymyksistä vastauksineen sekä toisaalta Euroopan tietosuojaneuvoston ohjeista olisi syytä edistää. On syytä huomata myös käynnissä oleva DigiFinlandin hanke, jonka tavoite on nopeuttaa julkisen hallinnon pilvisiirtymää vähentä- mällä ja poistamalla pilvipalveluiden tietosuojaan liittyviä riskejä. Lisäksi tarkoituksena on luoda julkisen hallinnon vaatimuksiin yhteensovitettavat sopimusehdot. Tämä toteutetaan PilviTie-kehittämishankkeessa. Työryhmän tietojen mukaan tietosuoja-asetuksen suomenkielinen versio on äskettäin oikaistu, joten tämä voi osaltaan olla avuksi määritelmähaasteissa. Muun muassa rekisteri ja rekisterinpitäjä ovat termejä, joita on tarkoituksella käytetty suomenkielisessä versiossa. Palaute on kuitenkin nostettu edellä esille, mikäli asiaa halutaan tarkemmin selvittää. Tie- tosuojavaltuutetun tehtävistä säädetään tietosuoja-asetuksessa ja yksi tärkeimmistä tehtä- vistä on valvoa henkilötietojen käsittelyä koskevien lakien noudattamista. Mikäli tietosuo- javaltuutettu osallistuisi palveluiden kehittämisen yhteydessä henkilötietojen käsittelyä koskevaan neuvontaan muutoin kuin yleisellä tasolla, voisi tämä aiheuttaa ongelmia jälki- käteen tapahtuvan valvonnan osalta. Työryhmän näkemyksen mukaan tiedon tehokkaammalla jakamisella ja yhtenäisillä tulkin- noilla voitaisiin saavuttaa haluttu lopputulos käytännön kehittämisen tukemiseksi. Olisi- kin syytä pohtia erilaisten tietosuojaverkostojen tarpeellisuutta silloin, kun sellaista ei ole vielä käytettävissä. On myös huomioitava Euroopan unionin tuomioistuimen rooli tahona, joka tekee lopulliset tulkinnat asetuksen sisällöstä (mm. lainvalmistelun yhteydessä). Toi- saalta myös valvontaviranomaiset tekevät EU:n laajuista yhteistyötä, jonka puitteissa on valmisteltu jo useita ohjeita tietosuoja-asetuksen soveltamisen tueksi. Työryhmän saa- massa palautteessa esitettiin, että Suomen tulkinnat tietosuoja-asetuksesta olisivat muita EU-maita tiukempia. Edellä kuvattujen palautteiden ja keskustelujen pohjalta onkin poh- dittu, onko tietosuoja-asetuksen tulkinta Suomessa muita EU-maita tiukempaa ja mistä tämä voisi johtua. Voisiko tiukemmalta tuntuva linja johtua esimerkiksi perustuslakivalio- kunnan kannanotoista sen suhteen, millä tarkkuudella erityisesti arkaluonteisten henkilö- tietojen käsittelystä tulee säätää. Tässä kohdin on lisäksi huomattava, että perustuslakiva- liokunta ei lausuntojensa mukaisesti ota kantaa EU-oikeuden aineelliseen sisältöön. Vaikka on esitetty Suomen tulkitsevan asetusta tiukemmin, on tehty myös toisenlaisia havain- toja: Pohjoismaiden Verohallintojen välisessä yhteistyössä on havaittu, että pilvipalvelui- den käyttöön suhtaudutaan esimerkiksi muissa Pohjoismaissa Suomea varovaisemmin. https://digifinland.fi/digifinland-edistamaan-pilvisiirtymaa/ https://digifinland.fi/toimintamme/julkisten-pilvipalveluiden-tietosuojan-sopimusehtojen-kehittamishanke/ https://european-union.europa.eu/institutions-law-budget/institutions-and-bodies/institutions-and-bodies-profiles/court-justice-european-union-cjeu_fi 30 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 Varovaisuus koskee sekä palvelualustoja että viestintävälineitä ja johtuu osin epävarmasta oikeustilasta kansainvälisten tiedonsiirtojen riskien osalta. Lainsäädännöllisesti olisikin kenties syytä kartoittaa ja selkeyttää erityislainsäädäntöä hal- linnonaloittain, koska erityislainsäädännöstä on esitetyn palautteen perusteella aiheutu- nut vaikeuksia tulkintaan, erityisesti kuntapuolella. Tässä kohdin on huomattava, että tie- tosuoja-asetuksen soveltamisalalla lähtökohtaisesti tulee välttää erityislainsäädäntöä, ja rajata se välttämättömään. Kartoitus ylipäätään tietojen saamisesta ja luovuttamisesta eri- tyislainsäädännön osalta on erittäin tarpeellinen (kuten rikosrekisteriotteen toimittami- nen hankinnoissa), tätä kokonaisuutta käsitellään jäljempänä tiedonsaantioikeuksia koske- vassa alaluvussa 4.5. Eräänä tekijänä tietosuojan haasteiden osalta työryhmä nostaa esiin soveltajien osaami- sen. Suuri osa EU:n tietosuojalainsäädännön sisältämistä vaatimuksista sisältyi jo kumot- tuun henkilötietolakiin. Tietosuoja-asetuksen sääntely on kuitenkin yksityiskohtaisempaa ja sisältää esimerkiksi nimenomaiset vaatimukset oletetusta ja sisäänrakennetusta tieto- suojasta sekä rekisterinpitäjää koskevasta osoittamisvelvollisuudesta. Vaikuttaa siltä, että osaaminen tai tietoisuus tietosuojalainsäädännön vaatimuksista ei ole kaikilta osin ollut riittävää. Euroopan tietosuojaneuvosto ja tietosuojavaltuutetun toimisto myös tarjoavat ohjeistusta ja neuvoa esimerkiksi verkkosivuillaan, mistä palautteen antajat eivät ehkä ole olleet tietoisia. Tietosuojavaltuutetun kuulemista on mahdollista hyödyntää myös osana lainvalmistelua. Apua tietosuojaliitännäiseen lainvalmisteluun saa myös oikeusministe- riön laatimasta lainkirjoittajan oppaasta sekä valtionhallinnon yhteisestä virtuaalityöpöy- dältä, Kampuksesta, jonne on koottu lainvalmistelijan työpöytä ohjaamaan myös tietosuo- ja-asioiden valmistelua. Siltä osin kuin on kyse henkilötietojen siirroista kolmansiin maihin tai kansainvälisille järjestöille, tietosuoja-asetus sisältää myös mekanismit tietosuojan riit- tävyyden varmistamisesta, joihin kuuluu esim. rekisterinpitäjien välinen sitova sopimus tai järjestely, mitä varten kesällä 2021 on julkaistu vakiomuotoiset sopimuslausekkeet (komis- sion täytäntöönpanopäätös). Digitaalisen kehityksen nopeus on omiaan vaikuttamaan osaamiseen. Yhteistyö eri organi- saatioiden kesken nähdään työryhmässä olevan tehokkain tapa edistää palvelukehitystä. Yhteistyössä voitaisiin miettiä kansallisia tulkintoja ja jakaa osaamista. Tarvittaessa voitai- siin ottaa mukaan myös muut Pohjoismaat, joiden kanssa tehtäisiin yhteistyötä EU-säänte- lyn suhteen jo valmisteluvaiheessa (tunnistaen että datalainsäädäntöön voidaan vaikuttaa vähän) ja voitaisiin osaltaan vaikuttaa kansallisesti soveltamisen helpottamiseksi. Ensisijai- sena toimenpiteenä työryhmä suositteleekin hyvien käytäntöjen ja ratkaisujen hyödyntä- mistä ja jakamista: Esimerkiksi Verohallinnossa on tehty ratkaisuja, joista muut julkisen hal- linnon organisaatiot voisivat hyötyä. https://edpb.europa.eu/about-edpb/about-edpb/who-we-are_fi https://tietosuoja.fi/etusivu http://lainkirjoittaja.finlex.fi/ 31 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 On myös syytä tunnistaa ja tunnustaa, että tietosuojan huomiointi palvelukehityksessä vaatii työtä. Tietosuoja-asetuksen mukaisesti henkilötietojen käsittely tulee suunnitella ja dokumentoida sekä tunnistaa käsittelyn riskit. Erityisesti uuden teknologian käytössä sekä analytiikan hyödyntämisessä voisi olla tehokkaampaa pyrkiä hyödyntämään muissa orga- nisaatioissa tehtyjä riskiarvioita ja etenkin niitä suojatoimia joiden käyttö vähentää riskilli- syyttä. Se, että viranomainen antaisi ennakkoratkaisuja ei välttämättä ratkaisisi soveltami- seen liittyviä ongelmia. Tietosuoja-asetus edellyttää tietosuojavaltuutetun ennakkokuule- mista, jos korkean riskin käsittelyä otetaan käyttöön. Toisaalta tietosuojan osalta on syytä huomioida, että käyttäjien luottamusta palveluihin ja siten palveluiden parempaa käyt- töastetta voidaan saavuttaa turvaamalla digipalveluissa henkilötietojen käsittely tieto- suojasääntelyn mukaisesti. Tästä konkreettisena esimerkkinä voidaan mainita Koronavilk- ku-sovellus, jonka toteutuksessa keskeisenä elementtinä oli kansalaisten luottamus sovel- luksen tietosuojaan. Työryhmän näkemyksen mukaan tietosuoja-asetuksen ympärille on kehittynyt oma ammattikuntansa myös julkisen hallinnon ulkopuolelle. Tällöin ratkaisuja tässä alaluvussa käsiteltyihin julkisen hallinnon haasteisiin voivat tarjota tahot, joilla ei välttämättä ole tun- temusta toimintaympäristöstä eikä lainsäädännöstä, joka toimialaa koskee. Erilaiset toi- mintamallivaihtoehdot eivät tällaisissa tilanteissa aina ole yleisesti yhteen sovitettavia ja työryhmä näkeekin runsauden haasteena erilaisten ratkaisujen tarjonnassa. Ratkaisujen hyödyntämisessä olennaisessa roolissa ovat osaaminen ja toimintaympäristön tuntemus. Tietosuoja-asetuksen ei varsinaisesti työryhmässä nähdä kieltävän palvelukehitystä, mutta asetuksesta tulee edellytyksiä, joiden tulee täyttyä, kun sähköisiä asiointipalveluita kehi- tetään. Saadun palautteen mukaan keskustelu vaikuttaa pyörivän enemmän rajoitusten kuin mahdollisuuksien ympärillä. Toimeenpanon osalta riskinotto ei useinkaan ole vaihto- ehto ja joskus voidaan tarvita myös lakimuutos erityislainsäädännössä, jotta palvelukehi- tyksessä voidaan edetä. Eräitä usein esiin nousseita teemoja työryhmän saamassa palautteessa oli mahdollisuus suostumusperusteiseen digitaaliseen asiointiin. Tämän vuoksi säädöstaustaa haluttiin selostaa tarkemmin, koska tämän nähtiin olevan tärkeässä roolissa digitalisaation edis- tämisessä. Kun huomioidaan tavoitetila ennakoinnille ja asiointitarpeen poistamiselle, voisi yksilön antama suostumus sähköisessä viranomaisasioinnissa olla merkittävässä roo- lissa erityisesti henkilötietojen käsittelyn yhteydessä, mitä asioinnin taustalla usein tapah- tuu. Työryhmässä suostumus nähtiin eräänä, muttei ainoana, ennakoivankin toiminnan mahdollistajana. Suostumus ei lähtökohtaisesti voi toimia oikeusperusteena, kun viranomainen käsitte- lee henkilötietoja. Viranomaisen hoitaessa lakisääteisiä tehtäviään, joiden hoitamisessa käsitellään henkilötietoja, on lainsäädännössä säädetty myös henkilötietojen käsitte- lystä. Suostumus voi kuitenkin joissakin tilanteissa perustua lainsäädäntöön erityisesti 32 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 yksittäisten viranomaisten toimenpiteiden osalta, kuten esimerkiksi asiointilaissa on sää- detty tiedoksiannon osalta. Työryhmän näkemyksen mukaan suostumusta sähköiseen asiointiin ylipäätään voitaisiin hyödyntää, mikäli se nähdään mahdollisissa jatkoselvityk- sissä tarpeelliseksi digitaalisen asioinnin laajentamiseksi. Lisäksi on huomioitava, että digipalvelulain mukaan viranomaisen on tarjottava jokaiselle mahdollisuus hoitaa asioi- taan digitaalisesti sekä tiedotettava, miten asiat voi hoitaa viranomaisen kanssa sähköi- sesti. Jatkoselvityksissä olisi syytä selvittää ja täsmentää viranomaiskohtaisesti, mihin kaik- keen suostumusta ajateltaisiin käytettävän. Edellä on käyty asiaa läpi lähinnä siitä näkökul- masta, voiko suostumus olla henkilötietojen käsittelyperuste tai onko se esimerkiksi suo- jatoimi. Kovin keskeisistä oikeuksista ei voi suostumuksella luopua, mutta hallintoasioissa on tilanteita, joissa sähköiseen toimintaan voisi suostumuksen antaa. Suostumus käsitte- lyn oikeusperusteena ei tarkoita tietosuojaan liittyvistä rekisteröidyn oikeuksista luopu- mista. Esimerkiksi Kuopiossa julkisissa sosiaali- ja terveyspalveluissa on pyydetty henkilöltä suostumusta sähköiseen asiointiin, eikä tätä tule sekoittaa suostumukseksi henkilötieto- jen käsittelyyn. Viranomaisten tulisikin kartoittaa toimialaansa koskevat tilanteet suostu- muksen osalta ja tehdä ero henkilötietojen käsittelyn sekä sähköisen asioinnin välillä, kun ovat digitalisoimassa palveluitaan. Asioiden luonnehtiminen hallinnonaloittain nähdään tarpeelliseksi, jotta viranomaiset voivat tarvittaessa edistää digitalisaatiota suostumuksen turvin. 3.3 Tulisi varmistaa, että soveltajat jakavat näkemyksiä hyvistä ja huonoista käytännöistä riittävällä tavalla Työryhmän saamista palautteista ja eri tahojen kanssa käymistä keskusteluista nousi vah- vasti esiin lainsäädännön soveltajien tarve ja halu jakaa kokemuksia ja hyviä käytäntöjä muiden soveltajien kanssa. Työryhmä on pyrkinyt kokoamaan sen tietoon tulleita hyviä ja huonoja julkisen hallinnon organisaatioiden digitaalisten palvelujen kehittämiseen liit- tyviä tulkintakäytäntöjä ja lainsäädäntöratkaisuja tämän loppuraportin liitteenä olevaan käsikirjaan. Työryhmä tunnistaa kuitenkin, että tarve hyvien ja huonojen käytäntöjen jaka- miselle ja soveltajien väliselle vuoropuhelulle on huomattavasti tällaista yksittäistä toi- menpidettä laajempi. Digitaalisia palveluita koskevan lainsäädännön soveltajia tulisikin kannustaa keskustele- maan ja jakamaan tietoa lainsäädäntöä koskevista tulkinnoista, digitaalisia palveluita kos- kevista ratkaisuista sekä hyvistä ja huonoista käytännöistä. Monet soveltajat miettivät samoja kysymyksiä, jolloin tiedon aktiivisen jakamisen myötä toiminta voisi tehostua. https://www.kuopio.fi/documents/7369547/7624769/T%C3%A4ysi-ik%C3%A4isen+suostumus+s%C3%A4hk%C3%B6iseen+asiointiin/77ddb77f-ca6e-4fbc-aa39-311b9244efe8?version=1.0 https://www.kuopio.fi/documents/7369547/7624769/T%C3%A4ysi-ik%C3%A4isen+suostumus+s%C3%A4hk%C3%B6iseen+asiointiin/77ddb77f-ca6e-4fbc-aa39-311b9244efe8?version=1.0 https://www.suomidigi.fi/lainsaadanto/kasikirja-digilainsaadannon-soveltamisesta 33 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 4 Työryhmän näkemykset nykylainsäädännön arviointitarpeista 4.1 Tulisi arvioida lainsäädännön muutostarpeet digitaalisen asioinnin edistämiseksi Työryhmän tarkoitus on ollut pohtia nykytilasta poikkeavia toimenpiteitä digitalisaation edistämiseksi. Näiden ehdotusten osalta on hyvä huomata, että niiden on tarkoitus toimia keskustelunavaajana, koska on nähty tärkeäksi tunnistaa erilaisia vaihtoehtoja nykytilan- teen helpottamiseksi ja tuoda niitä esiin tiedostaen, että ehdotukset tarvitsevat jatkosel- vityksiä. Digikompassin elämäntapahtumapalvelukokonaisuudet (sisältäen myös liiketoi- mintapahtumat) haastavat ajattelemaan ja toimimaan uudella tavalla. Tässä raportissa on haluttu avata uudenlaisia näkökulmia asioiden hoitamiseksi tulevaisuudessa. Oletusarvoi- sen digitaalisuuden nähdään tarkoittavan lainsäädännöllisesti sähköisen asiakirjan rinnas- tamista paperiseen, kun kyse on kirjallisesta muodosta. Samalla edistetään ajatus- ja toi- mintamallin muutosta, missä ensisijainen asiointitapa on sähköinen ja vasta toissijainen toimintatapa on paperiasiointi. Mikäli kirjallinen/paperinen-termi muutettaisiin, tulisi huo- mioida uuden termin mahdollinen neutraalius sen suhteen, ettei se estä paperista asioin- tia, mutta ohjaisi ensisijaisesti sähköiseen toimintatapaan. Työryhmä tarkasteli sähköiseen asiointiin velvoittamista niin yritysten kuin kansalaisten- kin näkökulmasta Kalle Määtän selvityksen pohjalta, eikä nähnyt tarvetta velvoittamisen tarkemmalle selvittämiselle. Perusteluna poisjättämiselle oli myös Suomen luonnos digi- taaliseksi kompassiksi ja sen tavoite tuottaa ihmiskeskeisiä julkisia palveluita, joissa pal- velut toteutetaan elämätapahtumapalvelukokonaisuuksina ja hyödynnetään ennakointia sekä automatisointia, jolloin asiointitarve kevenee, jopa poistuu. Työryhmän näkemyksen mukaan velvoittavuuden tarkemmalla selvittämisellä olisi keskitytty liiaksi nykytilan (asia ja asiointitarve kerrallaan) sähköistämiseen ja digikompassin tavoitetilan saavuttaminen vuodelle 2030 olisi tämän vuoksi voinut vaarantua. Työryhmässä keskityttiinkin digikom- passin tavoitetilan mahdollistamisen tarkasteluun. Digitaalinen asiointi on ollut viranomaisissa mahdollista jo pitkään. Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa (HE 17/2002 vp) sivulla 21 esityksen tavoitteeksi on kirjattu sähköisen asioinnin edistäminen muttei velvoitettu järjestämään sähköisiä asiointipalveluja. Digitaalisten palvelujen tarjoamisesta annettu laki (digipalvelulaki, 306/2019) taas toi viranomaisille velvoitteen sähköisen asioinnin tar- joamisesta, mutta tämäkin raportti osoittaa, että tekemistä riittää. Jos digitaalisuus olisi https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/160975/VM_22_18_Sahkoinen_asiointi_selvitys.pdf?sequence=1&isAllowed=y 34 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 oletusarvoinen tapa toimia, kehittäisivätkö viranomaiset palveluitaan nykyistä aktiivisem- min ja edistäisivätkö sähköistä toimintatapaa rohkeammin? Työryhmän saama palaute kertoo, että tulkinnalliset epäselvyydet ja resursointi ovat suurimmat haasteet tarjota digitaalisia palveluita, jolloin oletusarvoinen digitaalisuus poistaisi työryhmän näkemyk- sen mukaisesti ainakin tulkinnalliset epäselvyydet. Tällä ratkaisulla soveltajien ei tarvit- sisi miettiä voiko jotain asiaa digitalisoida, vaan digitaalinen toimintatapa olisi oletuksena hyväksytty. ”Kun on säädetty kirjallisesta muodosta, kelpaako sähköinen asiakirja?” Saadun palaut- teen mukaan tässä on epäselvyyttä eli aina ei olla varmoja, voidaanko tarjota digitaalista palvelua. Säädösten hallinta yleislainsäädännön paljouden ja erityislainsäädännön ristirii- tojen osalta vaikeuttaa soveltamista. Tällä hetkellä hallintolaissa on säädetty kirjallisesta muodosta vireillepanon, päätöksen muodon, oikaisuvaatimuksen, kantelun ja tiedoksian- non osalta (19 §, 43 §, 49 d §, 53 a §, 60 § ja 61 §). Kuitenkin vireillepanossa ja asian muussa käsittelyssä vaatimuksen kirjallisesta muodosta täyttää myös viranomaiselle toimitettu sähköinen asiakirja (laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa 9 §:n 1 mom.). Ole- tusarvo, eli digitaalisuus, voisikin näkyä lainsäädännössä laajasti ja selvemmin jo termita- solla, jolloin sen sallittavuus olisi selkeää myös soveltajille. Nykytilassa säädösten hajanai- suus vaikeuttaa kokonaisuuden hahmottamista, kuten alaluvussa 4.6.2 kuvataan. Muuto- sehdotuksena siis ehdotetaan sen vaihtoehdon selvittämistä, että muutettaisiin lainsää- dännön termit tukemaan digitalisaatiota. Yksi vaihtoehto on myös se, että jo hallintolaissa todettaisiin sähköisen muodon vastaavan, mitä laissa säädetään kirjallisesta. Tavoitetilassa digitaalisuus on oletusarvoinen tapa hoitaa asioita ja uusi normaali, jolloin tähän ei tarvitsisi erikseen velvoittaa. Ennakointi, automatisaatio ja asioinnin helppous tekevät tehtävänsä, kunhan lainsäädäntö tämän mahdollistaa. Vaikka tavoitetilaksi voi- daan tunnistaa ja tunnustaa digitaalisen viranomaisasioinnin olevan oletusarvoinen tapa toimia, on huomioitava myös vaihtoehtoiset tavat asioida. Tavoitteena siis olisi, että viran- omaisasioinnissa on mahdollista toimia digitaalisesti asiointipalvelun avulla tai puhelin, - käynti- ja/tai postiasioinnin kautta. Työryhmä on saamansa palautteen perusteella pää- tynyt lopputulokseen, ettei muita vaihtoehtoja ole lainsäädännöllisesti tarvetta pitää yllä. Edellä mainitut asiointitavat olisivat riittävät vaihtoehdot siihen saakka, että julkinen hal- linto toimii entistä ihmislähtöisemmin, jotta esimerkiksi jäljempänä alaluvussa 4.8.2. avattu sähköpostiasiointi olisi mahdollista ohjata asiointipalveluihin. Resurssien keskittäminen asioinnin kehittämiseen esimerkiksi sähköpostin käsittelyn sijaan olisi hyödyllinen panos- tus tulevaisuutta ajatellen. Työryhmän näkemyksen mukaan ei ole estettä sille, että digi- taalisuus olisi hallinnossa oletusarvoinen tapa toimia. Tässä ehdotetun osalta on työryhmän näkemyksen mukaan nostettava myös esiin sen vaihtoehdon pohtiminen, kuinka yksityiskohtaisesti menettelytavasta on tarpeen säätää. Voisiko riittää, että säädetään lopputuloksesta ja annettaisiin nykyistä enemmän vapautta 35 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2023:8 toteuttamisen suhteen. Digitaalisella asioinnilla ei tarkoiteta pelkästään nykyhetken asiointitarpeiden lähettämistä sähköisesti. Tulevaisuuden kehityssuunta on elämäntapah- tumalähtöisyys ja ihmiskeskeinen toiminta ja kokonaisuutta silmällä pitäen tulisikin miet- tiä lopputulosta ”mitä asiakas tarvitsee” ja mitä tarpeen ympärille voi kytkeä