Suomi torjuu ihmiskauppaa Ihmiskaupan vastainen toimintaohjelma Oikeusministeriön julkaisuja Jus� � eministeriets publika� oner 2021:15Mie� ntöjä ja lausuntoja Betänkanden och utlåtanden Suomi torjuu ihmiskauppaa Ihmiskaupan vastainen toimintaohjelma Venla Roth, Mia Luhtasaari Oikeusministeriö Helsinki 2021 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Oikeusministeriö © 2021 tekijät ja oikeusministeriö ISBN pdf: 978-952-259-901-8 ISSN pdf: 2490-1172 Taitto: Valtioneuvoston hallintoyksikkö, Julkaisutuotanto Helsinki 2021 Julkaisujen jakelu Distribution av publikationer Valtioneuvoston julkaisuarkisto Valto Publikations- arkivet Valto julkaisut.valtioneuvosto.fi Julkaisumyynti Beställningar av publikationer Valtioneuvoston verkkokirjakauppa Statsrådets nätbokhandel vnjulkaisumyynti.fi https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/ https://vnjulkaisumyynti.fi/ Kuvailulehti 7.5.2021 Suomi torjuu ihmiskauppaa Ihmiskaupan vastainen toimintaohjelma Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Teema Mietintöjä ja lausuntoja Julkaisija Oikeusministeriö Tekijä/t Venla Roth, Mia Luhtasaari Kieli suomi Sivumäärä 79 Tiivistelmä Pääministeri Sanna Marinin hallitus sopi ihmiskaupan vastaisen toimintaohjelman valmistelusta. Oikeusministeriö asetti 2.4.2020 valmistelua varten poikkihallinnollisen työryhmän. Valmistelussa huomioitiin Eduskunnan ponnet ihmiskaupan vastaisen työn tehostamisesta ja uhrien aseman parantamisesta sekä kansainvälisten ihmisoikeussopimusten valvontaelinten Suomelle antamat suositukset. Valmistelussa kuultiin kokemusasiantuntijoita, kansalaisjärjestöjä ja moniammatillisia verkostoja. Lisäksi järjestettiin työpajoja ihmiskaupan vastaista työtä tekeville asiantuntijoille. Tavoitteena oli saada kattava kuva ihmiskaupan vastaisen työn haasteista ja kerätä näkemyksiä työn kehittämiseksi. Toimintaohjelma perustuu viiteen strategiseen tavoitteeseen ja 55 toimenpiteeseen. Ohjelmalla edistetään ihmiskaupan ilmituloa, parannetaan uhrien asemaa ja tehostetaan rikosvastuun toteutumista. Ohjelmalla myös vahvistetaan ihmiskaupan vastaisen työn valtavirtaistamista osaksi laajempaa valtioneuvoston toimintaa sekä tiivistetään yhteistyötä kansalaisyhteiskunnan kanssa. Ohjelma sitoo ihmiskaupan vastaisen työn kehittämisen tiiviisti selvitys- ja tutkimustoimintaan. Toimintaohjelmalla pyritään ihmiskaupan ehkäisemiseen ja vähentämiseen. Ohjelmaa toimeenpannaan vuosina 2021–2023. Työryhmä seuraa toimeenpanoa ja raportoi siitä. Ohjelman toteutumisesta teetetään ulkopuolinen arviointi. Asiasanat Ihmiskauppa, hyväksikäyttö, rikoksentorjunta, ennaltaehkäisy, poikkihallinnollisuus, hallitusohjelmat, ihmisoikeudet ISBN PDF 978-952-259-901-8 ISSN PDF 2490-1172 Asianumero Hankenumero OM031:00/2020 Julkaisun osoite http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-259-901-8 http:// Presentationsblad 7.5.2021 Finland bekämpar människohandel Handlingsplan mot människohandel Justitieministeriets publikationer, Betänkanden och utlåtanden 2021:15 Tema Betänkanden och utlåtanden Utgivare Justitieministeriet Författare Roth, Venla; Luhtasaari, Mia Språk finska Sidantal 79 Referat Statsminister Sanna Marins regering kom överens om beredning av en handlingsplan mot människohandel. Justitieministeriet tillsatte den 2 april 2020 en förvaltningsövergripande arbetsgrupp. I beredningen beaktades riksdagens klämmar om förstärkning av arbetet mot människohandel och förbättring av offrens ställning samt rekommendationerna för Finland från övervakningsorganen i de internationella människorättskonventionerna. Vid beredningen hördes erfarenhetsexperter, medborgarorganisationer och multiprofessionella nätverk. Dessutom ordnades workshoppar för experter som arbetar mot människohandel. Målet var att få en täckande bild av utmaningarna i arbetet mot människohandel och få uppfattningar om utveckling av arbetet. Handlingsplanen grundas på fem strategiska mål och 55 åtgärder. Planen främjar avslöjanden om människohandel, förbättrar offrens ställning och effektiviserar förverkligandet av det straffrättsliga ansvaret. Genom planen stärker man också arbetet mot människohandel till en funktionell del av statsrådets verksamhet i en större omfattning samt intensifierar samarbetet med medborgarsamhället. Planen binder utvecklingen av arbetet mot människohandel till utrednings- och forskningsverksamhet. Genom handlingsplanen strävar man efter att bekämpa och minska människohandel. Planen verkställs under åren 2021–2023. Arbetsgruppen följer verkställandet och rapporterar om det. En extern utvärdering utarbetas om verkställandet av programmet. Nyckelord Människohandel, utnyttjande, brottsbekämpning, förebyggande, förvaltningsövergripande, regeringsprogram, mänskliga rättigheter ISBN PDF 978-952-259-901-8 ISSN PDF 2490-1172 Ärendenummer Projektnummer OM031:00/2020 URN-adress http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-259-901-8 http:// Description sheet 7 May 2021 Finland fights human trafficking Action Plan against Trafficking in Human Beings Publications of the Ministry of Justice, Memorandums and statements 2021:15 Subject Memorandums and statements Publisher Ministry of Justice, Finland Authors Roth, Venla; Luhtasaari, Mia Language Finnish Pages 79 Abstract The preparation of an action plan to combat human trafficking was agreed by the Government of Prime Minister Sanna Marin. On 2 April 2020, the Ministry of Justice appointed an intersectoral working group to prepare such an action plan. The resolution of Parliament on intensifying efforts to combat human trafficking and on improving the standing of its victims as well as the recommendations issued to Finland by international human rights treaty bodies were taken into account in the preparation of the plan. Experts by experience, civil society organisations and multi-professional networks were consulted during the preparation. Workshops were moreover organised for experts engaged in anti-trafficking action. The aim was to gain a comprehensive picture of the challenges of anti-trafficking and to accumulate perspectives for its development. The action plan is based on five strategic objectives and 55 actions. The plan will promote the detection of human trafficking, improve the standing of victims and enhance the establishment of criminal liability. The plan will also strengthen the mainstreaming of anti- trafficking into the wider activities of the Government and intensify cooperation with civil society. The plan links anti-trafficking closely with analysis, assessment and research activities. The action plan seeks to prevent and reduce trafficking in human beings. The plan will be implemented in 2021–2023. Its implementation will be monitored and reported by a working group. An external assessment of the implementation of the action plan will also be carried out. Keywords Trafficking in human beings, human trafficking, exploitation, crime prevention, prevention, intersectoral approach, government programmes, human rights ISBN PDF 978-952-259-901-8 ISSN PDF 2490-1172 Reference number Project number OM031:00/2020 URN address http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-259-901-8 http:// Sisältö 1 Johdanto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 1.1 Työ- ja ohjausryhmän asettamispäätösten keskeinen sisältö. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 1.2 Suomen ihmiskaupan vastaisen lainsäädännön kehitys.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1.3 Kansainvälisten ihmisoikeussopimusten valvontaelinten suositukset . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 1.4 Toimintaohjelman valmistelutyö .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 2 Työryhmän näkemys ihmiskaupan vastaisen työn nykytilasta.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 2.1 Ihmiskaupan ilmitulo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Ihmiskauppa on piilorikollisuutta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Ihmiskaupan uhrit ovat usein heikossa asemassa.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Haasteita on myös lainsäädännössä ja viranomaiskäytännöissä. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Viranomaisten resurssit sekä puutteet toimivaltuuksissa ja viranomaisyhteistyössä asettavat haasteita myös ihmiskaupan vastaiselle työlle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 2.2 Ihmiskaupan uhrien auttaminen.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Ihmiskaupan uhrien oikeus apuun on turvattu lailla.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Ihmiskaupan uhrien oikeus apuun ei aina toteudu.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 2.3 Rikosvastuun toteutuminen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Rikosvastuu ihmiskauppa-asioissa toteutuu Suomessa edelleen heikosti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Paljastavaa toimintaa tarvitaan.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Rajavartiolaitoksen toimivalta on rajoitettu.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Ihmiskaupparikoksen asianomistaja on haavoittuvassa asemassa.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 3 Toimintaohjelman valmistelua tukeneet asiantuntijakuulemiset.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 3.1 Uhrien kuuleminen kokemusasiantuntijoina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 3.2 Kansalaisjärjestöverkoston kuuleminen .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 3.3 Paikallisesti toimivien asiantuntijoiden kuuleminen.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 Ihmiskauppa ilmiönä muuntautuu. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 Viranomaisten resurssipula vaikeuttaa ihmiskaupan vastaista työtä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Ihmiskaupan uhrien avun tarve voi olla suuri.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Viranomaiset haluaisivat lisää tietoa ihmiskaupasta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Paikalliset toimijat antoivat useita kehittämisehdotuksia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 4 Käynnissä olevat ihmiskaupan vastaiseen työhön liittyvät hankkeet.. . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 4.1 Työ- ja elinkeinoministeriön johdolla valmistellaan toimia ulkomaisen työvoiman hyväksikäytön ehkäisemiseksi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 4.2 Työperäistä hyväksikäyttöä ja ihmiskauppaa ehkäistään myös osana harmaan talouden torjuntaa ja eettisiä julkisia hankintoja.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 4.3 Sisäministeriön johdolla ehkäistään ja paljastetaan ihmiskauppaa sekä edistetään uhrien toipumista .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 4.4 Sosiaali- ja terveysministeriön johdolla uudistetaan ihmiskaupan uhrien auttamista koskevaa lainsäädäntöä ja turvataan ihmiskaupan uhrien asumispalvelut.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 4.5 Lapsiin kohdistuvaa ihmiskauppaa torjutaan moniviranomaisyhteistyönä.. . . . . . . . . . . 43 4.6 Ihmiskauppaa torjutaan osana tasa-arvo-ohjelmaa sekä naisiin kohdistuvan ja sukupuolistuneen väkivallan vähentämiseen tähtäävää työtä.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 5 Toimintaohjelman tavoitteet ja toimenpiteet.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 5.1 Ihmiskaupan uhrit tavoitetaan ja tunnistetaan, hyväksikäyttö tulee viranomaisten tietoon.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 5.2 Ihmiskaupan uhrit saavat tarvitsemansa avun ja tuen.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 5.3 Ihmiskaupparikoksissa rikosvastuu toteutuu.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 5.4 Ihmiskauppaa torjutaan yhdessä ja laaja-alaisesti.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 5.5 Ihmiskaupan vastaista työtä kehitetään tietopohjaisesti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 6 Toimintaohjelman toimeenpano ja seuranta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 LIITE 1 Listaus toimintaohjelman valmistelussa järjestettyihin kuulemisiin ja työpajoihin ilmoittautuneista organisaatioista.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 Kuulemisiin ilmoittautuneet organisaatiot (59 kpl).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 Työpajoihin ilmoittautuneet organisaatiot (73 kpl).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 LIITE 2 Tilastokoonti ihmiskaupan tilasta Suomessa.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 Uhrien tunnistaminen ja auttaminen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 Ihmiskauppa-asiat rikosprosessissa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Lähteet.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 8 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 1 Johdanto Pääministeri Sanna Marinin hallitus sopi ihmiskaupan vastaisen toimintaohjelman val- mistelusta. Ohjelman laatimisen koordinaatio annettiin oikeusministeriön tehtäväksi. Val- mistelua varten oikeusministeriö asetti 2.4.2020 poikkihallinnollisen työryhmän, jonka puheenjohtajaksi nimettiin valtioneuvoston ihmiskaupan vastaisen työn koordinaattori Venla Roth ja työryhmän sihteeriksi erityisasiantuntija Mia Luhtasaari oikeusministeriöstä. Työryhmän jäseniksi nimettiin edustajat ihmiskaupan vastaisen työn kannalta keskeisim- mistä ministeriöistä, alaisesta hallinnosta sekä kansalaisyhteiskunnan toimijoista. Ministe- riöistä työryhmään nimettiin edustajat oikeusministeriöstä, sisäministeriöstä, sosiaali- ja terveysministeriöstä, työ- ja elinkeinoministeriöstä sekä ulkoministeriöstä. Ministeriöiden alaisesta hallinnosta työryhmään nimettiin edustajat Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjes- telmästä, Poliisihallituksesta ja valtakunnansyyttäjän toimistosta. Työryhmään nimettiin lisäksi jäsenet Monika-Naiset liitosta, Pakolaisneuvonnasta, Pro-tu- kipisteestä, Rikosuhripäivystyksestä ja Euroopan kriminaalipolitiikan instituutista HEU- NIsta. Kansallisena ihmiskaupparaportoijana toimivasta yhdenvertaisuusvaltuutetusta nimettiin työryhmään pysyvä asiantuntija. 1.1 Työ- ja ohjausryhmän asettamispäätösten keskeinen sisältö Työryhmälle annetun asettamispäätöksen mukaan toimintaohjelman valmistelussa tulee ottaa huomioon muu samaa teemaa koskeva tai siihen liittyvä käynnissä oleva valmistelu, Eduskunnan asiaa koskevat ponnet sekä kansainvälisten ihmisoikeussopimusten valvonta elinten Suomelle antamat suositukset. 9 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Työryhmän tehtävänä on: 1) valmistella ihmiskaupan vastaisen toimintaohjelman painopistealueet; 2) suunnitella ja toteuttaa työpajoja, jotka tukevat toimintaohjelman valmistelua; 3) ottaa huomioon toimintaohjelman valmistelussa muut käynnissä olevat hankkeet, Eduskunnan ponnet ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten valvontaelinten Suomelle antamat suositukset; 4) laatia ihmiskaupan vastainen toimintaohjelma kustannusvaikutuksineen ja sitä koskeva toimeenpanosuunnitelma; 5) seurata ja tukea toimintaohjelman toimeenpanoa sekä raportoida toimeenpanosta ohjausryhmälle; 6) raportoida työstään oikeusvaltion kehittämisen ja sisäisen turvallisuuden ministerityöryhmälle; sekä 7) tehdä muut ohjausryhmän työryhmälle antamat tehtävät. Asettamispäätöksen mukaan työryhmä seuraa toimintaohjelman toimeenpanoa hallitus- kauden loppuun 30.4.2023. Työryhmän lisäksi oikeusministeriö asetti 5.5.2020 ohjausryh- män, joka seuraa ja tarvittaessa ohjaa hallitusohjelman ihmiskaupan vastaista toimintaa koskevien kirjausten toteuttamista ja ihmiskaupan vastaisen toimintaohjelman valmiste- lua ja toimeenpanoa. Ohjausryhmän puheenjohtajana toimii oikeusministeriön kanslia- päällikkö Pekka Timonen. Ohjausryhmän tehtävänä on huolehtia tarvittavista virkamieslinjauksista, ml. mahdolli- set kustannusvaikutukset ja lainsäädäntömuutokset, hankkeiden valmistelun etenemi- seksi. Oikeusministeriön asettama ohjausryhmä toimii myös sosiaali- ja terveysministe- riön ihmiskaupan uhrien auttamista koskevan lainsäädännön uudistamista varten asete- tun työryhmän ohjausryhmänä. Tällä pyritään turvaamaan ihmiskaupan vastaisten toimien yhteensovittaminen eri hallinnonaloilla. 1.2 Suomen ihmiskaupan vastaisen lainsäädännön kehitys Ennen uuden toimintaohjelman valmistelutyön kuvaamista käydään lyhyesti läpi Suomen ihmiskaupan vastaisen lainsäädännön historia viimeisten kahden vuosikymmenen ajalta. Ihmiskaupan vastainen toiminta Suomessa sai alkunsa kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastaisen Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksen ja sen ihmiskaupan, 10 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 erityisesti naisten ja lasten kaupan ehkäisemistä, torjumista ja rankaisemista koskevan lisä- pöytäkirjan hyväksymisellä vuonna 2000.1 Lisäksi vuonna 2002 Euroopan unionissa hyväk- syttiin puitepäätös ihmiskaupan torjunnasta.2 Sekä lisäpöytäkirja että puitepäätös vel- voittavat valtioita säätämään ihmiskauppa rangaistavaksi teoksi tiettyjen edellytysten mukaisesti. Suomen rikoslakiin (39/1889) lisättiin vuonna 2004 ihmiskauppaa koskevat rangaistus- säännökset vapauteen kohdistuvia rikoksia koskevaan 25 lukuun. Lainmuutoksen tavoit- teena oli tehostaa ihmiskaupan, parituksen ja prostituution torjuntaa. Taustalla olivat kan- sainväliset velvoitteet ja kansalliset muutostarpeet, jotka hallituksen esityksen mukaan liit- tyivät ennen kaikkea havaittuihin ihmiskauppatapauksiin prostituutiossa.3 Rikoslain ihmiskauppaa ja paritusta koskeviin säännöksiin on tehty muutoksia, jotka ovat tulleet voimaan vuonna 2015.4 Muutosten tavoitteena oli saattaa ihmiskauppaa koskeva kriminalisointi paremmin vastaamaan Suomea sitovissa kansainvälisissä asiakirjoissa ase- tettuja ihmiskaupan kriminalisointivelvoitteita ja selventää rajanvetoa ihmiskaupparikos- ten ja paritusrikosten välillä. Vuonna 2005 hyväksytyn ja Suomen vuonna 2012 hyväksymän ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta tehdyn Euroopan neuvoston yleissopimuksen keskeinen lisäarvo on ollut ihmisoikeusperustaisuuden vahvistaminen ihmiskaupan vastaisessa toiminnassa.5 Myös Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi ihmiskaupan ehkäisemisestä ja torjumisesta sekä ihmiskaupan uhrien suojelemisesta ja neuvoston puitepäätöksen 2002/629/YOS kor- vaamisesta asettaa jäsenvaltioille aikaisempaa vahvempia velvoitteita ihmiskaupan uhrien tunnistamisesta, auttamisesta ja suojelemisesta.6 Määräysten keskeisinä tavoitteina on ollut edistää ihmiskaupan uhrien tunnistamista ja parantaa ihmiskaupan uhrien asemaa. Säännökset ihmiskaupan uhrien auttamisesta lisättiin lakiin maahanmuuttajien kotout- tamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanottamisesta (493/1999). Lainmuutokset tuli- vat voimaan vuonna 2007.7 Ihmiskaupan uhrien auttamista koskevat säännökset siirret- tiin vuonna 2011 pääsääntöisesti sellaisenaan ns. vastaanottolakiin (Laki kansainvälistä 1 SopS 70 ja 71/2006. 2 2002/629/YOS. 3 HE 34/2004 vp. Ks. myös Oikeusministeriö: Työryhmämietintö 2003:5. 4 HE 103/2014 vp ja LaVM 15/2014 vp. 5 SopS 43 ja 44/2012. Ks. myös Explanatory Report: https://rm.coe.int/16800d3812. 6 2011/36/EU. Ks. lisää esim. Koskenoja et al.: Tuntematon tulevaisuus. Selvitys ihmiskaupan uhrien auttamista koskevan lainsäädännön toimivuudesta. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 24/2018. 7 HE 183/2006 vp ja HaVM 23/2006. 11 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta, 746/2011).8 Ihmiskaupan uhrien auttamista koskeviin säännöksiin tehtiin myöhemmin muutok- sia, jotka tulivat voimaan vuonna 2015. Muutosten tarkoituksena oli vahvistaa ihmiskau- pan uhrien auttamisjärjestelmän tehtävät laissa niin, että ihmiskaupan uhrien tunnistami- nen ja auttaminen olisi ennustettava ja läpinäkyvä sekä vastuunjaoltaan selkeä kokonai- suus. Muutosten tavoitteena oli myös turvata ihmiskaupan uhrien yhdenvertainen kohtelu palveluissa.9 Vuonna 2006 ulkomaalaislakiin (301/2004) lisättiin säännökset ihmiskaupan uhreille myönnettävästä oleskeluluvasta sekä toipumis- ja harkinta-ajasta. Ulkomaalaislain 52 a §:n mukaan Suomessa olevalle ihmiskaupan uhrille myönnetään tilapäinen oleskelulupa, jos ihmiskaupan uhrin oleskelu Suomessa on perusteltua ihmiskaupan esitutkinnan tai tuo- mioistuinkäsittelyn vuoksi, hän on valmis tekemään yhteistyötä viranomaisten kanssa ihmiskaupasta epäiltyjen kiinni saamiseksi ja hänellä ei ole enää siteitä ihmiskaupasta epäiltyihin. Erityisen haavoittuvassa asemassa olevalle ihmiskaupan uhrille oleskelulupa voidaan myöntää jatkuvana. Luvan myöntäminen ei edellytä, että uhri tekee yhteistyötä viranomaisten kanssa, tai että uhrin oleskelu olisi tarpeen esitutkinnan tai tuomioistuinkä- sittelyn vuoksi.10 Ulkomaalaislain 52 b §:n mukaan ennen em. oleskeluluvan myöntämistä ihmiskaupan uhrille voidaan antaa vähintään kolmenkymmenen päivän ja enintään kuuden kuukau- den harkinta-aika. Harkinta-aikaa voidaan jatkaa, jos uhrin henkilökohtaiset olosuhteet sitä edellyttävät. Harkinta-ajan kokonaiskesto voi olla yhteensä enintään kuusi kuukaut- ta.11 Vastaanottolain 36 §:n mukaan Suomen kansalaiselle tai ulkomaalaislain 40 §:ssä tarkoitetuin tavoin laillisesti maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle ihmiskaupan uhrille voidaan auttamisjärjestelmään ottamista koskevan päätöksenteon yhteydessä antaa 8 HE 266/2010 vp. 9 HE 266/2014 vp ja HaVM 58/2014 vp. 10 Oleskeluluvan myöntäminen ei edellytä, että ulkomaalaisen toimeentulo on turvattu. Jos ihmiskaupan uhrille myönnetään tilapäinen oleskelulupa, hänen ulkomailla olevalle perheenjäsenelleen ei myönnetä oleskelulupaa perhesiteen perusteella. Jos hänelle myönnetään jatkuva oleskelulupa, perheenjäsenelle myönnetään oleskelulupa ulkomaalaislain 47 §:n 3 momentin perusteella. 11 Harkinta-ajan kuluessa ihmiskaupan uhrin tulee päättää, tekeekö hän viranomaisten kanssa 52 a §:n 1 momen- tin 2 kohdassa tarkoitettua yhteistyötä. Harkinta-aika voidaan keskeyttää, jos ihmiskaupan uhri on vapaaehtoisesti ja omasta aloitteestaan solminut uudelleen suhteet ihmiskaupasta epäiltyihin tai jos keskeyttäminen on tarpeen 36 §:n 1 momentissa mainituilla perusteilla. GRETA on viimeisimmässä Suomea koskevassa raportissaan kehottanut Suomen viranomaisia varmistamaan, että kaikille poliiseille ja rajavartijoille korostetaan selvillä ohjeilla, että toipu- mis- ja harkinta-aikaa on sovellettava yleissopimuksessa määritellyllä tavalla eli siten, ettei uhrin yhteistyötä aseteta toipumis- ja harkinta-ajan antamisen ehdoksi ja että sitä tarjotaan uhreille ennen kuin tutkijoille annetaan virallisia lausuntoja (kohta 153). 12 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 30 vuorokauden mittainen toipumisaika. Toipumisaikaa voidaan jatkaa enintään 60 vuoro- kaudella, jos ihmiskaupan uhrin henkilökohtaiset olosuhteet sitä edellyttävät.12 Vuonna 2006 seksikaupan kohteena olevan henkilön eli ihmiskaupan uhrin ja parituksen kohteen hyväksikäyttö säädettiin rangaistavaksi teoksi.13 Säännökseen tehdyt muutokset tulivat voimaan vuonna 2015. Niiden tavoitteena oli antaa aiempaa parempaa rikosoikeu- dellista suojaa ihmiskaupan uhreille ja parituksen kohteille.14 Myös niin kutsuttu uhridirektiivi15 on keskeinen rikoksen uhrien asemaan liittyvä EU-sään- nös, johon liittyvät lainmuutokset tulivat pääosin voimaan Suomessa vuonna 2016. Uhri direktiivin tuomat merkittävimmät lainmuutokset koostuivat esitutkintaviranomaisten vel- vollisuudesta ilmoittaa uhrille tämän oikeuksista, tehdä asianomistajasta henkilökohtai- nen arviointi suojelun tarpeesta sekä ohjata uhri tukipalveluihin. Esitutkinnassa arvioidaan muun muassa, tarvitaanko uhrin suojelemiseksi lisäkärsimykseltä, pelottelulta tai kosto- toimilta erityistoimenpiteitä asiaa esitutkinnassa ja tuomioistuimessa käsiteltäessä. Tästä asianomistajan henkilökohtaisesta arvioinnista on säädetty esitutkintalaissa (805/2011, ETL 11:9a). Silloinen vähemmistövaltuutettu (nyk. yhdenvertaisuusvaltuutettu) aloitti kansallisena ihmiskaupparaportoijana vuonna 2009. Itsenäinen ja riippumaton ihmiskaupparaportoija mm. seuraa ihmiskauppaa koskevien kansainvälisten velvoitteiden toteutumista ja kansal- lisen lainsäädännön toimivuutta.16 Vuonna 2010 kansallisena ihmiskaupparaportoijana toiminut vähemmistövaltuutettu antoi ensimmäisen kertomuksensa eduskunnalle.17 Raportoija esitti katsauksen Suomen siihenastiseen ihmiskaupan vastaiseen työhön ja arvioi, että toiminnan suurin haaste on ihmiskaupan uhrien tunnistaminen. Uhreja ei tunnistettu joko lainkaan tai heitä ei tunnis- tettu nimenomaan ihmiskaupan vaan jonkun muun rikoksen uhreiksi. Vuonna 2014 anne- tussa kertomuksessa raportoija nosti esiin etenkin seksuaalisen hyväksikäytön kohteeksi 12 Toipumisaika keskeytetään, jos uhri päätetään vastaanottolain 38 f §:n nojalla poistaa auttamisjärjestelmästä. Toipumisajan päätyttyä Joutsenon vastaanottokeskuksen johtajalla on velvollisuus ilmoittaa salassapitosäännösten estämättä poliisille ihmiskaupan uhrista ja päätöksestä, jolla uhri on otettu auttamisjärjestelmään, sekä 37 §:ssä tar- koitetut välttämättömät tiedot. Toipumisaikana 1 momentissa tarkoitetulle uhrille annetaan mahdollisuus toipua ja harkita yhteistyötä toimivaltaisten viranomaisten kanssa ihmiskaupparikoksen selvittämiseksi. Esitutkintaviran- omainen tai syyttäjä ei ilman uhrin suostumusta ole häneen yhteydessä toipumisaikana. 13 HE 221/2005 vp, PeVL 17/2006 vp ja LaVM 10/2006 vp. 14 HE 229/2014 vp ja LaVM 38/2014 vp. 15 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2012/29/EU, annettu 25 päivänä lokakuuta 2012, rikoksen uhrien oikeuksia, tukea ja suojelua koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä neuvoston puitepäätöksen 2001/220/YOS korvaamisesta. 16 HE 193/2008 vp ja TyVM 15/2008 vp. 17 Kansallinen ihmiskaupparaportoija: Kertomus 2010. Ihmiskauppa ja siihen liittyvät ilmiöt sekä ihmiskaupan uhrien oikeuksien toteutuminen Suomessa. Vähemmistövaltuutettu K 17/2010 vp. Helsinki 2010. 13 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 joutuneiden ihmiskaupan uhrien oikeuksien toteutumisen rikosprosessissa.18 Kolmanteen kertomukseen, jonka raportoija antoi eduskunnalle vuonna 2018, raportoija sisällytti kaksi ihmiskaupan vastaisesta työstä tehtyä selvitystä. Niiden perusteella raportoija antoi suosi- tuksia ihmiskaupan uhrien auttamista koskevan lainsäädännön selkiyttämisestä, ihmiskau- pan uhrien oleskelulupaa koskevista lainmuutoksista sekä työsuojeluviranomaisten toimi- vallan laajentamisesta ihmiskaupparikoksiin.19 Eduskunta on kertomusten käsittelyn seurauksena antanut useita lainsäädännön ja viran- omaistoiminnan kehittämistä koskeneita ponsia. Niiden tavoitteena on muun muassa ollut parantaa ihmiskaupan uhrien asemaa ja edistää rikosvastuun toteutumista ihmiskauppa rikosasioissa. Viimeisimmän kertomuksen pohjalta eduskunta edellytti, että valtioneuvosto selvittää lainsäädännön mahdolliset muutostarpeet ihmiskaupan uhrien auttamisen ja rikosprosessin kytköksen heikentämisen, auttamisen uhrilähtöisyyden vahvistamisen sekä ihmiskaupan uhrin oleskeluluvan perusteiden osalta. Lisäksi eduskunta edellytti, että val- tioneuvosto selvittää lainsäädännön muutostarpeet, jotka koskevat työsuojeluviranomai- sen toimivallan laajentamista ihmiskaupparikoksiin. Ihmiskaupan vastaisen toiminnan koordinaattori aloitti toimintansa vuonna 2014, ja aluksi hänet sijoitettiin sisäministeriöön. Vuonna 2020 koordinaattorin sijoituspaikka siirrettiin oikeusministeriöön. Koordinaattorin tehtävänä on yhteensovittaa ihmiskaupan vastaiset toimet valtioneuvostossa. Ensimmäinen ihmiskaupan vastainen toimintasuunnitelma hyväksyttiin vuonna 2005.20 Suomessa on sen jälkeen tehty joitakin ihmiskaupan vastaisia toimintaohjelmia ja -suun- nitelmia sekä niiden arviointeja. Viimeisin toimintaohjelma kohdistuu vuosiin 2016 – 2017. Viimeisen toimintaohjelman toimenpiteillä pyrittiin edistämään mm. ihmiskaupan tunnis- tamista, uhrien avun saantia sekä kansallista ja kansainvälistä yhteistyötä.21 Toimintaohjel- man toimeenpanosta ei ole tehty arviointia. 18 Kansallinen ihmiskaupparaportoija – Kertomus 2014: Arvio ihmiskaupan vastaisen toiminnan tilasta ja sek- suaalisen hyväksikäytön kohteeksi joutuneiden ihmiskaupan uhrien oikeuksien toteutumisesta rikosprosessissa, K 19/2014 vp. Vähemmistövaltuutettu, 2014 19 Yhdenvertaisuusvaltuutetun kertomus Eduskunnalle, K 6/2018 vp. Yhdenvertaisuusvaltuutettu, 2018. 20 Ulkoasianministeriö: Ihmiskaupan vastainen toimintasuunnitelma. Ulkoasiainministeriön julkaisusarja 18/2005. Helsinki 2005 21 Valtioneuvoston ihmiskaupan vastainen toimintaohjelma 2016 – 2017. Sisäministeriön julkaisuja 29/2016. Ks. myös esim. ”Näkymättömät uhrit”: Ohjausryhmän ehdotus ihmiskaupan vastaisen toimintasuunnitelman tar- kentamiseksi. Työhallinnon julkaisu 383/2007. Työministeriö 2007; Ihmiskaupan vastaisen toimintasuunnitelman toimeenpanon arviointi sekä suositukset ihmiskauppaa koskevan lainsäädännön ja toimenpiteiden kehittämi- seksi Ihmiskaupan vastaisen toimintasuunnitelman ohjausryhmän loppuraportti. Sisäasiainministeriön julkaisuja 17/2011. 14 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 1.3 Kansainvälisten ihmisoikeussopimusten valvontaelinten suositukset Suomi on usean ihmiskaupan vastaista toimintaa koskevan tai siihen soveltuvia määräyk- siä sisältävän kansainvälisen ihmisoikeussopimuksen osapuoli. Näitä ovat jo edellä mai- nitun ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta tehdyn Euroopan neuvoston yleissopimuk- sen lisäksi erityisesti muun muassa yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi,22 kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleis- sopimus,23 kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai ran- gaistuksen vastainen yleissopimus,24 kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskeva yleissopimus,25 naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemisestä ja torju- misesta tehty Euroopan neuvoston yleissopimus,26 yleissopimus lapsen oikeuksista27 ja sen valinnainen pöytäkirja lasten myynnistä, lapsiprostituutiosta ja lapsipornografiasta28 sekä Euroopan neuvoston yleissopimus lasten suojelemisesta seksuaalista riistoa ja hyväksi- käyttöä vastaan (ns. Lanzaroten sopimus).29 Ihmisoikeussopimukset saatetaan Suomessa voimaan lailla. Sopimusten täytäntöönpanoa valvovat itsenäiset ja riippumattomat sopimusvalvontae- limet, joille osapuolten tulee raportoida määräajoin sopimusvelvoitteiden täytäntöön- panosta ja jotka antavat osapuolille suosituksia sopimusvelvoitteiden täytäntöönpanon tehostamiseksi. Lisäksi ihmisoikeussopimusten täytäntöönpanoa valvotaan valitusmenet- telyjen kautta. Ihmisoikeussopimusten täytäntöönpanoa valvovat sopimusvalvontaelimet ovat anta- neet Suomelle sopimusten osapuolena useita suosituksia ihmiskaupan vastaista toimin- taa koskevien tai siihen soveltuvien sopimusvelvoitteiden täytäntöönpanon tehostami- seksi. Muun muassa kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohte- lun tai rangaistuksen vastaisen yleissopimuksen täytäntöönpanoa valvova kidutuksen vastainen komitea30 sekä KP-sopimusta valvova ihmisoikeuskomitea31 ovat viimeisim- missä Suomelle antamissa päätelmissään jo yleisellä tasolla katsoneet, että Suomen 22 Euroopan ihmisoikeussopimus; SopS 18 ja 19/1990; sellaisena kuin se on myöhemmin muutettuna SopS 71 ja 72/1994, SopS 85 ja 86/1998, SopS 8 ja 9/2005, SopS 6 ja 7/2005 sekä SopS 50 ja 51/2010. 23 SopS 7 ja 8/1976; KP-sopimus. 24 SopS 59 ja 60/1989. 25 SopS 67 ja 68/1986; CEDAW-sopimus. 26 SopS 52 ja 53/2015; Istanbulin sopimus. 27 SopS 59 ja 60/1991. 28 SopS 40 ja 41/2012. 29 SopS 87 ja 88/2011. 30 CAT/C/FIN/CO/7. 31 CCPR/C/FIN/CO/6. 15 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 tulisi jatkaa ponnistelujaan ihmiskaupan torjumiseksi ja ryhtyä tehokkaisiin toimiin sen ehkäisemiseksi ja poistamiseksi. Ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta tehdyn Euroopan neuvoston yleissopimuksen täy- täntöönpanoa valvova ihmiskaupan vastaisen toiminnan asiantuntijaryhmä GRETA on vii- meisimmässä, eli järjestyksessä toisessa, Suomea koskevassa raportissaan kehottanut Suo- mea ottamaan käyttöön kaikkien ihmiskaupan muotojen käsittelemistä varten kansallisen toimintasuunnitelman ja/tai strategian, jossa muun muassa selvästi määritellään suunni- teltu käytännön toiminta sekä sen toteuttamisesta vastaavat toimijat ja siihen myönnetyt määrärahat.32 Sopimusvalvontaelinten suositukset ovat lisäksi koskeneet muun muassa uhrin tunnista- mista, uhrin auttamista ja suojelemista, maahantuloon liittyviä kysymyksiä, tiedonkeruuta, tietoisuuden lisäämistä, kouluttamista ja kansainvälistä yhteistyötä. Lisäksi muun muassa CEDAW-sopimusta valvova naisten syrjinnän poistamista käsittelevä komitea (CEDAW-ko- mitea) on antanut erityisesti naisia ja ihmiskauppaa sekä muun muassa GRETA erityisiä lapsikauppaa ja lapsen oikeuksia ja asemaa koskevia suosituksia. GRETA on kiinnittänyt erityistä huomiota ihmiskaupan uhrien tunnistamiseen. GRETA on kehottanut Suomea ryhtymään toimiin varmistaakseen, että kaikki ihmiskaupan uhrit tun- nistetaan uhreiksi ja että he pääsevät osallisiksi ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta teh- dyllä Euroopan neuvoston yleissopimuksella määrätyistä apu- ja suojelutoimista muun muassa kehittämällä kansallisen ohjausmekanismin (kohta 111). GRETA on kiinnittänyt huomiota myös uhrin tunnistamisen ja rikosprosessin väliseen yhteyteen (kohta 112). Myös kidutuksen vastainen komitea on kiinnittänyt tähän huomiota sekä uhrin tunnista- misen että auttamistoimien osalta. GRETA on kiinnittänyt erityisestä huomiota myös lapsiuhrien tunnistamiseen ja kehottanut Suomea perustamaan kansallisen ohjausmekanismin ihmiskaupan lapsiuhrien tunnistami- seksi ja ohjaamiseksi avun piiriin (kohta 143). Myös uudistetun Euroopan sosiaalisen perus- kirjan33 täytäntöönpanoa valvova Euroopan sosiaalisten oikeuksien komitea on kiinnittä- nyt huomioita lapsiuhrien tunnistamiseen ja lapsikaupan ehkäisemiseen.34 GRETA on kat- sonut myös, että Suomen viranomaisten olisi edelleen pyrittävä havaitsemaan ja estämään ihmiskauppa rajatarkastustoimien avulla, etenkin kasvaneiden muuttovirtojen yhteydessä (kohta 89). Muun muassa ihmisoikeuskomitea ja CEDAW-komitea ovat antaneet Suomelle 32 GRETA(2019)06; kohta 26. 33 SopS 78 ja 80/2002. 34 European Committee of Social Rights, Conclusions 2019, Finland, s. 11 16 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 myös erityisesti naisuhrien ja myös seksuaaliväkivallan ja hyväksikäytön uhrien tunnista- mista ja auttamista koskevia suosituksia.35 GRETA on myös kiinnittänyt huomiota ammattihenkilöstön kouluttamiseen ja tietoisuu- den lisäämiseen uhrien tunnistamisen edistämiseksi, myös erityisesti Maahanmuuttovi- raston ja vastaanottokeskusten henkilökunnan sekä lasten kanssa työskentelevien osalta (muun muassa kohdat 112 ja 144). Myös muun muassa kidutuksen vastainen komitea on katsonut, että Suomen tulee laatia ohjeita ja antaa erikoistunutta koulutusta uhrin tun- nistamisesta.36 GRETA on myös kehottanut Suomen viranomaisia jatkamaan toimiaan var- mistaakseen, että rankaisemattomuusmääräystä (sopimuksen artikla 26) voidaan soveltaa kaikkiin rikoksiin, joita ihmiskaupan uhrit on pakotettu tekemään. GRETA on kehottanut laatimaan asiasta asianmukaisia ohjeita poliiseille, syyttäjille ja tuomareille (kohta 203). 1.4 Toimintaohjelman valmistelutyö Työryhmä aloitti uuden vuosia 2021  –  2023 koskevan toimintaohjelman valmistelun kar- toittamalla ihmiskaupan vastaisen työn nykytilaa. Keskusteluissa pyrittiin hahmottamaan työn keskeisimmät haasteet, joiden ratkaisemiseksi uutta toimintaohjelmaa tarvitaan. Kes- kusteluissa otettiin huomioon muut käynnissä olevat hankkeet, joilla on liittymäkohtia ihmiskaupan vastaiseen työhön. Sen lisäksi, että toimintaohjelman valmistelussa on pyritty vastaamaan kansallisiin haas- teisiin, on valmistelussa tavoitteena ollut täytäntöönpanna edellä mainitut kansainvälisten ihmisoikeussopimusten sopimusvalvontaelinten antamat suositukset ihmiskaupan vas- taisesta toiminnasta. Toimintaohjelmaan sisältyvien toimenpiteiden lähtökohtana on se, että niiden on oltava syrjimättömiä, ja niiden toimeenpanossa on edistettävä sukupuol- ten tasa-arvoa ja sukupuolen moninaisuuden tunnistavaa näkökulmaa sekä otettava huo- mioon lapsen oikeudet, lapsen edun ensisijaisuus ja lapsen oikeus erityiseen suojeluun. 35 CEDAW/C/FIN/CO/7. 36 CAT/C/FIN/CO/7. 17 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Toimintaohjelman valmistelun painopistealueet Työryhmä esitti ohjausryhmälle, että toimintaohjelman valmistelu rakentuisi kuuden painopistealueen varaan. Painopistelueiden tarkoituksena oli suunnata toimintaohjelman valmistelutyötä kohti kokonaisvaltaista lähestymistapaa, jonka tavoitteena on viime kädessä ehkäistä ja vähentää ihmiskauppaa Suomessa. Ohjausryhmä hyväksyi esityksen kokouksessaan 25.5.2020. Toimintaohjelman valmistelua ohjanneet painopistealueet olivat seuraavat: I. Ihmiskaupan uhrien tavoittaminen ja tunnistaminen II. Ihmiskaupan ilmitulon edistäminen III. Ihmiskaupan uhrien auttaminen ja suojeleminen IV. Rikosvastuun toteutumisen tehostaminen V. Tiedon keräämisen ja tilastoinnin kehittäminen ja tiedon lisääminen VI. Koordinaation vakiinnuttaminen, yhteistyön vahvistaminen ja ihmiskaupan vastaisen työn valtavirtaistaminen Työryhmä piti syksyn 2020 aikana yhteensä kuusi työpajaa hyväksyttyjen painopistealuei- den mukaisesti. Työpajojen tarkoituksena oli hankkia lisää tietoa, käydä keskustelua ihmis- kaupan vastaisen työn haasteista ja tuottaa konkreettisia ehdotuksia toimintaohjelman kirjauksiksi. Työpajojen alustajiksi kutsuttiin myös työryhmän ulkopuolisia asiantuntijoita, joita pyydettiin kertomaan ihmiskaupan vastaisen työn käytännön haasteista ja esittä- mään konkreettisia toimenpide-ehdotuksia näiden haasteiden ratkaisuiksi. Alustajat edus- tivat mm. valtion ja kuntien viranomaisia, kansalais- ja työmarkkinajärjestöjä sekä yrityksiä. Työpajoihin osallistui laaja joukko yhteiskunnan toimijoita viranomaisista kansalaisyhteis- kunnan toimijoihin (ks. Liite 1). Työpajoissa oli työryhmän jäsenet mukaan lukien yhteensä 130 osallistujaa. Valmistelun aikana työryhmä kuuli sekä viranomaisia että kansalaisyhteiskunnan toimi- joita. Valmistelun yhteydessä kuultiin myös kokemusasiantuntijoita. Näiden kuulemisten anti esitetään kootusti toimintaohjelmassa sen jälkeen, kun siinä on ensin käyty läpi työ- ryhmän näkemys ihmiskaupan vastaisen työn nykytilasta. Työryhmän näkemys nykyti- lasta on muodostunut yhteisissä keskusteluissa, joita on käyty työryhmän kokouksissa ja työpajoissa. Se perustuu myös tietoon, jonka työryhmä on saanut edellä mainituista kuu- lemisista. Liite 2 sisältää tarkempaa tilastotietoa esimerkiksi tunnistettujen ihmiskaupan uhrien, rikosilmoitusten ja syytteiden määristä. 18 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 2 Työryhmän näkemys ihmiskaupan vastaisen työn nykytilasta 2.1 Ihmiskaupan ilmitulo Ihmiskauppa on piilorikollisuutta Ihmiskauppa on tyypillisesti piilorikollisuutta, josta vain osan arvioidaan tulevan viran- omaisten tietoon. Toimintaohjelmaa valmistellut työryhmä arvioi, että ihmiskauppaa on Suomessa enemmän kuin sitä tulee ilmi. Tämä arvio koskee kaikkia ihmiskaupan muotoja. Työryhmä arvioi, että vain osa työperäisestä ihmiskaupasta tulee viranomaisten tietoon. Työryhmä näkee erityisesti ravintola-, rakennus- ja siivousalan, maatalous- ja kausityön, parturit, autopesulat, kynsistudiot sekä kotiapulaisena tehtävän työn työperäisen ihmis- kaupan riskialoina.37 Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään hakeutuneista seksuaaliseen hyväksikäyttöön liittyvän ihmiskaupan uhreista valtaosa on joutunut seksuaaliväkivallan uhriksi muualla kuin Suomessa. Sellaista seksuaaliseen hyväksikäyttöön liittyvää ihmiskauppaa, jossa rikos on tapahtunut Suomessa, tulee Suomessa edelleen moniin muihin Euroopan maihin ver- rattuna varsin vähän viranomaisten tietoon.38 Työryhmä arvioi, ettei myöskään rikolliseen toimintaan liittyvää ihmiskauppaa tunnisteta riittävästi. Rikosseuraamuslaitoksen selvityksen mukaan vankiloissa on kuitenkin tunnis- tettu useita ihmiskaupan uhreja, joiden tekemä rikos on tapahtunut pakotettuna, osana ihmiskaupan uhriksi joutumista.39 Pakkoavioliiton uhrien määrä Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmässä on viime vuo- sina kasvanut. Silti työryhmä arvioi, että osa pakkoavioliittoihin liittyvästä ihmiskaupasta ei 37 Ks. myös Jokinen, Anniina & Natalia Ollus (toim.) (2019). Likainen vyyhti. Työperäisen hyväksikäytön liiketoi- mintamalli. Helsinki: HEUNI; Ylinen, Pekka, Anniina Jokinen, Anna-Greta Pekkarinen, Natalia Ollus, Katja-Pia Jenu & Thomas Skur (2020). Työperäisen ihmiskaupan paljastaminen. Tutkintaopas esitutkintaviranomaisille ja tarkistus- lista työsuojeluviranomaisille. Helsinki: HEUNI. 38 Aiheesta lisää Yhdenvertaisuusvaltuutetun kertomus eduskunnalle K 6/2018, s. 84, sekä kansallisen ihmiskaup- paraportoijan kertomus 2014, esim. s. 113. 39 Kaisa Tammi-Moilanen: Naisvankiselvitys. Selvitys naisvankien olosuhteista, toiminnoista ja turvallisuudesta. Rikosseuraamuslaitoksen monisteita 4/2020. 19 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 tule viranomaisten tietoon. Työryhmä on keskustellut tarpeista vahvistaa erityisesti rikos- oikeusjärjestelmän toimijoiden osaamista tältä osin. Myös GRETA on raportissaan kehot- tanut Suomen viranomaisia ottamaan huomioon pakkoavioliitot erityisesti lapsikaupan muotona. GRETA on myös kehottanut uhrien tunnistamista koskevien toimien kehittämi- seen (kohdat 111 ja 143). Myös lapsiin ja nuoriin kohdistuvaa ihmiskauppaa arvioidaan jäävän piiloon, vaikka lasten ja nuorten arvioidaan olevan korostuneessa riskissä joutua ihmiskaupan uhreiksi. Lapset ja nuoret ovat alttiita kaikille ihmiskaupan muodoille. Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjes- telmän ja HEUNIn tekemän selvityksen mukaan tietämys lapsiin ja nuoriin kohdistuvasta ihmiskaupasta vaihtelee viranomaisissa, mikä saattaa haitata tapausten tunnistamista ja ilmituloa sekä uhrien avunsaantia. Monet lapsena tai nuorena ihmiskaupan uhriksi joutu- vat henkilöt tunnistetaan vasta täysi-ikäisinä, vaikka uhrit olisivat saattaneet hyötyä Ihmis- kaupan uhrien auttamisjärjestelmän palveluista jo aikaisemmin.40 Pääsääntöisesti alaikäis- ten palvelut järjestetään kuitenkin lastensuojelun sekä sen jälkeen jälkihuollon palveluina. Myös GRETA on viimeisimmässä Suomea koskevassa raportissaan kehottanut Suomen viranomaisia tehostamaan toimiaan lapsikaupan ehkäisemiseksi kiinnittämällä nykyistä enemmän huomiota ilman huoltajaa ja huoltajistaan erotettuina maahan saapuneisiin lap- siin sekä varmistamalla, että valtio täyttää velvoitteensa tarjota heille suojaava ympäristö (kohta 71). GRETA on myös katsonut, että viranomaisen olisi ryhdyttävä toimiin kaikkien lapsiuhrien parissa työskentelevien ammattihenkilöiden kouluttamiseksi sekä aikuistuvien uhrien auttamiseksi (kohta 38). Vuonna 2020 Rikosuhripäivystys, Pro-Tukipiste, Pakolaisneuvonta ja Monika-Naiset liitto tunnistivat matalan kynnyksen palveluissaan yhteensä 120 ihmiskaupan uhria. Noin 63 % järjestöissä tunnistetuista ihmiskaupan uhreista päätti hakea Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään ja noin 57 % päätti tehdä rikosilmoituksen. Noin 30 % tunnistetuista ihmiskaupan uhreista ei eri syistä halunnut hakea Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestel- mään. Osa heistä ohjattiin kunta- tai vastaanottopalveluihin tai järjestöpalveluihin. Noin 18 % järjestöjen tunnistamista ihmiskaupan uhreista ei kuitenkaan halunnut edistää ihmis- kauppaan liittyvää asiaansa lainkaan ja on todennäköistä, että heidän tilanteensa ihmis- kaupan uhreina ei ole tullut viranomaisten tietoon. Niille asiakkaille, jotka olivat epävar- moja viranomaispalveluihin hakeutumisesta tai jotka päättivät olla edistämättä rikosasiaa viranomaisteitse, on järjestöjen neuvonta ja apu ollut erityisen tärkeää. 40 Elina Kervinen ja Natalia Ollus: Lapsiin ja nuoriin kohdistuva ihmiskauppa Suomessa. HEUNI 2019. 20 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Ihmiskaupan uhrit ovat usein heikossa asemassa Ihmiskaupan heikolle ilmitulolle on useita syitä. Monesti uhrit pelkäävät hyväksikäyttä- jiään. Väkivallan uhka, velkasuhteilla painostaminen, häpeä ja syyllisyys erehdytetyksi tulemisesta ja hyväksikäytetyksi joutumisesta, sosiaalinen eristäytyneisyys sekä huoli omasta ja läheisten turvallisuudesta ja tulevaisuudesta näyttävät luovan esteitä viran- omaisille ilmoittamiselle ja viranomaisavun piiriin hakeutumiselle. Uhrit eivät haavoit- tuvan asemansa vuoksi aina myöskään itse tiedosta joutuneensa ihmiskaupparikoksen tai minkään muunkaan rikoksen uhriksi, mikä vaikuttaa ihmiskaupan ilmituloon. Uhrilla tai hänen tuntemillaan, vastaavassa heikossa asemassa olevilla henkilöillä voi myös olla aikaisempia kielteisiä ja luottamusta heikentäviä kokemuksia avun hakemisesta tai viranomaiskohtaamisista.41 Rikollisessa toiminnassa hyväksikäytetyt ihmiskaupan uhrit saattavat pelätä joutuvansa itse syytteenalaisiksi rikoksista, joiden tekemiseen heidät on pakotettu. Seksuaalisesti hyväksikäytetyt, seksiä myyneet ihmiskaupan uhrit saattavat pelätä joutuvansa käänny- tetyiksi maasta ulkomaalaislain nojalla, elleivät viranomaiset tunnista heidän joutuneen ihmiskaupan uhreiksi.42 Pakkoavioliittoon joutuneet ihmiskaupan uhrit puolestaan voivat pelätä perhesiteen perusteella saadun oleskeluluvan menettämistä, mikäli he hakevat apua tai tilanne tulee viranomaisten tietoon. Ulkomaalaiselle, jolle on myönnetty tilapäinen tai jatkuva oleskelu- lupa perhesiteen perusteella, voidaan kuitenkin myöntää oleskelulupa perhesiteen päätyt- tyä sillä perusteella, että henkilöllä on kiinteät siteet Suomeen tai että hänen henkilökoh- tainen tilanteensa on erityisen vaikea puolison häneen tai hänen lapseensa perhesiteen voimassaolon aikana kohdistaman tai hyväksymän väkivallan tai hyväksikäytön vuoksi ja luvan epääminen olisi olosuhteet huomioon ottaen kohtuutonta (UlkL 54 § 7 momentti). Uhrit eivät kuitenkaan aina ole tästä mahdollisuudesta tietoisia. Haasteita on myös lainsäädännössä ja viranomaiskäytännöissä Esteitä ihmiskaupan ilmitulolle löytyy myös lainsäädännöstä ja viranomaiskäytännöistä. Ensinnäkin lainsäädännössä ihmiskaupan uhrien oikeus Ihmiskaupan uhrien auttamisjär- jestelmän apuun ja oleskelulupaan on pitkälti sidottu rikosprosessiin ja ihmiskauppari- kosnimikkeeseen. Aikaisemmista lainmuutospyrkimyksistä ja käytäntöjen kehittämisestä 41 Ks. myös Viuhko, Minna: Restricted agency, control and exploitation – Understanding the agency of trafficked persons in the 21st-century Finland. Helsinki: HEUNI, 2019. 42 Ulkomaalaislain 148 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan ulkomaalainen voidaan käännyttää, jos hänen voidaan perustellusta syystä epäillä myyvän seksuaalipalveluja. 21 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 huolimatta, Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän kautta saatavan avun vahva kyt- kentä rikosprosessiin ja sen lopputulokseen näyttää johtavan siihen, ettei osa apua tarvit- sevista ihmiskaupan uhreista edes hakeudu Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään.43 Ihmiskaupan uhrien hakeutumista Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään saattaa hei- kentää myös se, että kunnat soveltavat ihmiskaupan uhrien auttamista koskevaa lainsää- däntöä keskenään eri tavoin. Lisäksi kuntapalvelujen sisältö saattaa vaihdella esimerkiksi siitä riippuen, missä päin Suomea uhri asuu ja oleskelee. Ihmiskaupan uhrien oleskelulupaprosessit kestävät pitkään ja uhrien näkökulmasta pro- sessin lopputulosta on vaikea ennakoida. Työperäisen hyväksikäytön uhrit saattavat pelätä itsensä tai perheenjäsentensä maasta poistamista niissä tilanteissa, joissa uhri on hakenut apua ja todelliset ansiot eivät riitä turvaamaan toimeentuloa siten kuin ulkomaalaislaissa oleskeluluvan myöntäminen edellyttää.  Jos muuta mahdollisuutta saada oleskelulupa ja jäädä maahan ei ole, saattavat uhrit alistua työskentelemään huonoissa olosuhteissa pit- kiäkin aikoja. Hyväksikäyttö ei välttämättä tällöin tule viranomaisten tietoon. Yhdenvertaisuusvaltuutettu on selvittänyt ulkomaalaislain soveltamiskäytäntöä vuonna 2016 ja jälleen vuonna 2018. Valtuutettu on raportoinut ihmiskaupan uhrin jatkuvan oles- keluluvan myöntämisen edellytyksen uhrin ”erityisen haavoittuvasta asemasta” asettuneen käytännössä korkealle, ja Maahanmuuttoviraston soveltamiskäytäntö on sen kohdalla jää- nyt suppeaksi. Tilapäisen oleskeluluvan käsittelyajat ovat pitkiä, ja edellytykset poliisin tai syyttäjän lausunnosta oleskeluluvan myöntämisen perusteena saattavat viivästyttää oles- kelulupaprosessia edelleen.44 Viranomaisten resurssit sekä puutteet toimivaltuuksissa ja viranomaisyhteistyössä asettavat haasteita myös ihmiskaupan vastaiselle työlle Ihmiskaupan ilmituloon vaikuttaa merkittävällä tavalla myös se, kuinka paljon sekä millai- sin resurssein, painotuksin ja toimivaltuuksin viranomaiset tekevät työtä ihmiskaupparikol- lisuuden paljastamiseksi ja riskialojen valvomiseksi. Ihmiskauppaa saadaan ilmi sitä mukaa kuin viranomaiset kohdistavat siihen aikaa ja resursseja. Tilanteen haastavuutta lisää se, ettei esimerkiksi Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmällä ole nykyisten resurssien puit- teissa mahdollista tehdä uhreja tavoittavaa työtä. 43 Ks. myös Koskenoja et al. 44 Yhdenvertaisuusvaltuutetun kertomus eduskunnalle 2018, K 6/2018. 22 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Ihmiskaupparikokset seksuaalisessa hyväksikäyttötarkoituksessa tehdään mahdollisim- man kaukana viranomaisten valvonnan ulottumattomissa. Toimintaohjelmavalmisteluun osallistuneiden asiantuntijoiden mukaan tämän ihmiskaupan muodon ilmitulo on lähes täysin riippuvaista siitä, miten paljon esitutkintaviranomaiset kohdistavat voimavaroja tie- donhankintaan ja sen viranomaislähtöiseen paljastamiseen. Työryhmä on sitä mieltä, ettei- vät viranomaiset ole tällä hetkellä riittävän hyvin tietoisia siitä, miltä seksuaaliseen hyväksi- käyttöön liittyvä ihmiskauppa Suomessa näyttää. Työperäisen ihmiskaupan ilmituloa vaikeuttaa se, että ulkomaisen työvoiman valvontaan erikoistuneiden työsuojelutarkastajien määrä on ollut valtakunnallisesti pieni, eikä kai- killa tarkastajilla ole aina osaamista tunnistaa ihmiskauppaan viittaavia piirteitä. Lisäksi ulkomaisen työvoiman valvonnan osuus on ollut sangen pieni osa työsuojelutarkastusten kokonaismäärästä, vaikka tarkastusten määrä on noussut viime vuosina. Työsuojelun vas- tuualueilla ei ole ollut kovin suuria resursseja uusien kohteiden tai ilmiöiden selvittämi- seen, ja voimavarat ovat pääasiassa keskittyneet tarkastuspyyntöjen ja viranomaisyhteis- työtarkastusten hoitamiseen. Työsuojelu- ja esitutkintaviranomaisten yhteistyö on paran- tunut, mutta toimintaohjelmavalmistelussa on tuotu esiin, ettei yhteistyö vielä ole osana viranomaisrakenteita. Työsuojeluviranomaisten toimintaa hankaloittaa sekin, ettei ihmis- kauppaa ole vielä sisällytetty työsuojeluviranomaisten toimintaa ohjaavaan ns. valvontala- kiin (44/2006). Tätä koskeva lainmuutos on kuitenkin valmisteilla. Viranomaisten välisen tiedonvaihdon näkökulmasta käytännön ongelmana on, ettei työ- suojeluviranomaisella ole oikeutta nähdä kattavasti ulkomaalaisrekisterin tietoja, jotka voisivat auttaa ulkomaisen työvoiman valvonnassa ja mahdollisten ihmiskauppatapaus- ten tunnistamisessa. Toimintaohjelmavalmistelussa on myös tuotu esiin, että ihmiskaup- paa voi tapahtua myös kotitaloustyössä, mutta tämän riskialan valvonta paikan päällä on nykyisen lainsäädännön mukaan vaikeaa. Epäily työvoiman hyväksikäytöstä ei nykyisen lainsäädännön ja sen tulkinnan mukaan ole välttämättä riittävä peruste tehdä tarkastusta kotirauhan piiriin kuuluvissa tiloissa. 2.2 Ihmiskaupan uhrien auttaminen Ihmiskaupan uhrien oikeus apuun on turvattu lailla Suomessa ihmiskaupan uhrit ovat sosiaali- ja terveydenhuollon yleislainsäädännön nojalla toteuttavien palveluiden lisäksi oikeutettuja apuun ja suojeluun myös vastaanottolain perusteella. Vastaanottolain 35 §:n mukaan Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään esi- tetty henkilö otetaan auttamisjärjestelmään, jos olosuhteiden perusteella arvioidaan, että kyseessä voi olla ihmiskaupparikoksen uhri ja hän on auttamistoimien tarpeessa. Autta- misjärjestelmään voidaan ottaa myös ihmiskaupparikoksen tutkinnassa avustava henkilö, 23 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 jos hän on erityisen avun tarpeessa. Auttamisjärjestelmään voidaan ottaa myös uhrin ja tutkinnassa avustavan henkilön Suomessa oleva lapsi, jos hän on avun tarpeessa. Kotoutumislain (Laki kotoutumisen edistämisestä, 1386/2010) 6 luvussa säädetään valtion korvauksista kunnille lain 2 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitetuista henkilöistä. Työ- ja elin- keinoministeriö antoi 29.10.2013 ohjeen,45 jonka perusteella kunnat voivat hakea valtiolta korvausta mm. ihmiskaupan uhreille järjestämistään palveluista. Kunnalle voidaan mak- saa valtion varoista laskennallista korvausta ohjauksesta, neuvonnasta ja muusta kotou- tumista tukevan toiminnan järjestämisestä ihmiskaupan uhrille, jolle on myönnetty jat- kuva oleskelulupa ulkomaalaislain 52 a §:n 2 momentin tai 54 §:n 5 momentin perusteella. Lisäksi kunnalle voidaan korvata ihmiskaupan uhrin erityistarpeiden vuoksi järjestettävien uhriasemaan liittyvien toimenpiteiden ja palveluiden kustannukset sekä muita kotoutumi- sen edistämisestä annetun lain 46 – 50 §:n mukaisia muita korvauksia. Kotoutumislain esi- töissä todetaan, että lakia sovelletaan myös niihin ihmiskaupan uhreihin, joilla on Suomen kansalaisuus.46 Ministeriö on parhaillaan päivittämässä tätä ohjetta erityisesti siltä osin kuin se koskee ihmiskaupan uhreja. Ohjeen päivittämisen taustalla oleva lainsäädäntö on muuttunut ja myös viranomaiskäytännöt ovat sittemmin kehittyneet. Ilman kotikuntaa maassa oleskeleville ihmiskaupan uhreille, kuten turvapaikanhakijoille, rekisteröitymättämille EU-kansalaisille ja viisumilla Suomeen saapuneille henkilöille, ihmis- kaupan uhreille tarkoitetut auttamistoimet järjestetään Ihmiskaupan uhrien auttamisjär- jestelmän toiminnasta vastaavan Joutsenon vastaanottokeskuksen kautta. Kiireellisissä tapauksissa kunta vastaa huolenpidosta ja toimeentulosta yleislainsäädännön perusteella (sosiaalihuoltolaki 12 §). Ihmiskaupan uhrien auttamista koskevan kansallisen erityislainsäädännön taustalla on mm. edellä mainitut Euroopan neuvoston ihmiskaupan vastaista toimintaa koskeva yleis- sopimus ja Euroopan unionin direktiivi ihmiskaupan torjunnasta. Ne sisältävät useita ihmiskaupan uhrien auttamista ja suojelemista koskevia määräyksiä, joiden avulla pyritään mm. turvaamaan ihmiskaupan uhrien toipuminen ja ehkäisemään uudelleen uhriksi jou- tumista. Esimerkiksi direktiivin 11 artikla velvoittaa jäsenvaltioita huolehtimaan uhreista, joilla on erityisesti raskaudesta, terveydentilasta, vammaisuudesta taikka mielenterveydel- lisistä tai psykologisista häiriöistä johtuvia erityistarpeita tai joihin on kohdistettu vakavaa psykologista, fyysistä tai seksuaalista väkivaltaa. 45 Työ- ja elinkeinoministeriö, Kotoutumisen edistämistä koskevan lain (1386/2010) mukaisten kustannusten kor- vaamisesta kunnille. Ohje TEM/2331/00.03.05.02/2013. 46 HE 185/2010. 24 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Eduskunnan apulaisoikeusasiamies antoi vuonna 2019 ratkaisun, jossa hän katsoi, että ihmiskaupan uhrit ovat haavoittuvassa asemassa ja erityisen avun ja suojelun tarpeessa.47 Apulaisoikeusasiamies totesi, että ihmiskaupan uhriksi tunnistetun henkilön erityisasema perustuu edellä selostettuun Suomea velvoittavaan kansainväliseen sääntelyyn ja kansalli- seen lainsäädäntöön. Ihmiskaupan uhri on oikeutettu täysimääräisesti ihmiskaupan uhrien auttamista koskevassa laissa tarkoitettuihin auttamistoimenpiteisiin. Tämä tarkoittaa, että sen lisäksi, että ihmiskaupan uhri on oikeutettu samoihin yleisiin sosiaali- ja terveyspal- veluihin kuin muutkin kuntalaiset, on ihmiskaupan uhrilla oikeus saada myös uhriksi jou- tumisen johdosta tarvitsemansa erityinen tuki ja palvelut ihmiskaupan uhrien auttamista koskevan lainsäädännön perusteella. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että jos kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelu valikoimasta ei löydy asiakkaan tarpeeseen sopivia palveluja, voi asiakkaan tarvitsemat palvelut järjestää muulla tavoin ihmiskaupan uhrien auttamista koskevan lainsäädännön nojalla. Kuten apulaisoikeusasiamies ratkaisussaan toteaa, kunta voi periä ihmiskaupan uhrin auttamisesta aiheutuneita kuluja ELY-keskuksen kautta valtiolta, koska viime kädessä auttamisesta aiheutuneista kuluista vastaa valtio. Ihmiskaupan uhrien oikeus apuun ei aina toteudu Ennen ihmiskaupan uhrien auttamisessa olevien haasteiden käsittelyä on syytä todeta, että osittain ne liittyvät sosiaali- ja terveydenhuollossa yleisemmin esiintyviin ongelmiin. Monet ihmiskaupan uhrien auttamiseen liittyvistä haasteista koskettavat myös monia muita ihmisryhmiä ja liittyvät muun muassa sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujärjes- telmän laajempaan resurssipulaan. Tässä toimintaohjelmassa sosiaali- ja terveydenhuol- lon kysymyksiä tarkastellaan kuitenkin nimenomaan ihmiskaupan uhrien avun saannin näkökulmasta. Työryhmän näkemyksen mukaan ihmiskaupan uhrien auttamisessa ja suojelemisessa on paljon haasteita. Käytännön auttamistyössä ihmiskaupan uhrien auttamista koskeva eri- tyislainsäädäntö ja sen suhde yleiseen sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntöön ja pal- velujärjestelmään koetaan epäselvänä ja monimutkaisena. Näyttää siltä, ettei ihmiskau- pan uhrien auttamista ja suojelua koskevaa lainsäädäntöä ja käytänteitä ole riittävästi inte- groitu suomalaiseen julkiseen palvelujärjestelmään. Kunnissa asiakkaiden palvelutarpeita arvioidaan sosiaali- ja terveydenhuoltoa koske- van yleislainsäädännön määrittelemän palvelu- tai hoidon tarpeen arvioinnin yhteydessä. 47 EOAK/3489/2017. 25 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Aina erityislainsäädäntöön ei tarvitse turvautua, vaan myös ihmiskaupan uhrien tarvit- semat palvelut voidaan järjestää sosiaali- ja terveydenhuoltoa koskevan yleislainsäädän- nön nojalla. Muun muassa tästä syystä kunnat hakevat korvauksia uhrien auttamisesta aiheutuvista kustannuksista valtiolta varsin vähän. Tähän saattaa kuitenkin vaikuttaa myös se, että erityislainsäädännön nojalla valtiolta haettavien korvausten hakeminen voidaan kokea kunnissa liian monimutkaisena ja aikaa vievänä menettelynä. Ihmiskaupan uhrien auttamista koskevan erityislainsäädännön antamia mahdollisuuksia ei välttämättä aina myöskään tunneta riittävästi. Vuonna 2018 julkaistun selvityksen mukaan uhrien oikeus erityislainsäädännön nojalla annettaviin palveluihin toteutuu kunnissa (tai kunta-/soteyhtymissä) vaihtelevasti. Vaih- telua voi olla myös kunnan sisällä riippuen siitä, kuka yksittäinen työntekijä asiakkaan asiaa hoitaa.48 Kaikissa kunnissa ei ole ihmiskaupan uhrien auttamista tukevia rakenteita ja menettelytapoja, jotka tukisivat ihmiskaupan uhrien yhdenvertaista kohtelua valtakun- nallisesti. Työryhmä arvioi haasteiden olevan erityisen suuret terveyspalveluissa, mutta tilanne ei ole ongelmaton sosiaalipalveluidenkaan puolella. Myös GRETA on auttamista koskevissa arvioissaan kiinnittänyt huomiota auttamistoimien epätasaisuuteen ja eroihin kuntien välillä (kohta 130). GRETA on kehottanut Suomen viran- omaisia varmistamaan, että ihmiskaupan uhreille annettava apu taataan kaikille ihmiskau- pan uhreille koko maassa, riippumatta palvelun tarjoajasta ja uhrin asuinpaikasa. Ihmis- kaupan uhreille annettavasta avusta tulisi järjestää koulutusta kuntien henkilöstölle, kuten sosiaalityöntekijöille (kohta 131). Myös muun muassa kidutuksen vastainen komitea on kiinnittänyt huomiota auttamistoimiin ja erityisesti tunnistamisen ja auttamistoimien ja rikosprosessin väliseen yhteyteen ja katsonut, että Suomen tulisi parantaa toimia ihmis- kaupan uhrien auttamiseksi.49 Työryhmän näkemyksen mukaan puutetta näyttää olevan myös sopivista, turvallisen ja tuetun asumisen vaihtoehdoista ihmiskaupan uhreille. Työryhmässä on tuotu esiin, että ihmiskaupan uhreille tarvittaisiin sekä lyhytkestoista turvakotityyppistä kriisimajoitusta että pidempikestoista tuettua asumista. Ihmiskaupan uhrit on rajattu nykyisessä tur- vakotilain (Laki valtion varoista maksettavasta korvauksesta turvakotipalvelun tuotta- jalle, 2014/1354) soveltamisohjeessa turvakotipalvelujen ulkopuolelle, ellei tilanteeseen liity myös lähisuhdeväkivaltaa. Olisi myös tärkeää, että mahdolliset turvauhkat otettai- siin nykyistä paremmin huomioon asumispalvelujen järjestämisessä yhteistyössä eri viran- omaisten kanssa. 48 Koskenoja et al. 49 CAT/C/FIN/CO/7 26 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Myös GRETA on viimeisimmässä eli toisessa Suomea koskevassa raportissaan kiinnittänyt erityistä huomiota erikoistuneiden turvakotien puuttumiseen (kohta 130) ja toistamiseen kehottanut Suomen viranomaisia varmistamaan, että ihmiskaupan uhreille annettava apu sovitetaan heidän erityisiin tarpeisiinsa. GRETA kehottaa, että ihmiskaupan uhreille tarkoi- tettuja erikoistuneita turvakoteja tulisi lisätä ja erikoistunutta apua antaville kansalaisjär- jestöille tulisi myöntää riittävä rahoitus (kohta 131). Ihmiskaupan uhriksi tunnistettujen turvapaikanhakijoiden palvelut voidaan järjestää vas- taanottopalveluihin kuuluvina sosiaali- ja terveyspalveluina ja lisäksi erityislainsäädännön nojalla ihmiskaupan uhrien auttamistoimina. Vastaanottokeskukset ohjaavat uhreja melko paljon Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmään. Työryhmän näkemyksen mukaan vas- taanottokeskusten osaaminen ihmiskaupan uhrien auttamisessa kuitenkin vaihtelee. Tieto uhrien mahdollisesta palveluntarpeesta ei aina tavoita Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjes- telmää, mikä saattaa hidastaa palveluiden järjestämistä. Mikäli vastaanottopalveluiden piirissä oleva ihmiskaupan uhri tarvitsee tavallisia vastaan- ottopalveluita laajempaa, erityisesti ihmiskaupan uhreille tarkoitettua apua, kuten trauma- terapiaa, voi palvelun toteutuminen olla toisinaan sattumanvaraista. Tämä johtuu vastaan- ottokeskusten osin syrjäisestä sijainnista. Toisinaan palvelu sinällään järjestyisi, mutta avun piiriin pääseminen on esimerkiksi hankalien kulkuyhteyksien vuoksi niin vaikeaa, ettei ihmiskaupan uhri jaksa heikon terveydentilansa vuoksi palvelua vastaanottaa. Lisäksi Dublin-prosessissa oleville ihmiskaupan uhreille voi olla vaikea tuottaa toipumista tukevia pitkäaikaisia palveluja, koska heidät voidaan palauttaa toiseen EU-maahan. Eri- tyisen haastava tilanne on, jos uhria on hyväksikäytetty siinä maassa, johon häntä ollaan käännyttämässä, eikä varmuutta avun saamisesta maasta poistamisen jälkeen ole. Maasta poistamisen pelossa uhrit voivat kadota auttamisjärjestelmästä, oleskella pitkiä aikoja ilman oleskeluoikeutta ja palata Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän asiakkuuteen jopa vuosien kuluttua aikaisempaakin huonokuntoisempana. Oikeusaputoimistojen käytännöt oikeusavun myöntämiseen mahdolliselle uhrille, joka tar- vitsee ensivaiheen oikeudellista neuvontaa asemaansa liittyen, vaihtelevat valtakunnalli- sesti. Ihmiskauppailmiötä ja ihmiskauppaan liittyvää lainsäädäntöä tuntevia oikeusavusta- jia on vähän. Lisäksi esimerkiksi työperäisen hyväksikäytön uhrit eivät lainsäädännön (Laki oikeudenkäynnistä rikosasioissa, 689/1997) mukaan saa maksutonta oikeudenkäyntiavus- tajaa, mikäli rikosta tutkitaan esimerkiksi kiskonnantapaisena työsyrjintänä. Haavoittuvassa asemassa olevien ihmisten parissa toimivat kansalaisjärjestöt tavoittavat ja tunnistavat ihmiskaupan uhreja. Järjestöt ohjaavat ihmiskaupan uhreja julkisten palvelui- den piiriin. Ihmiskaupan uhrien auttamistyöhön erikoistuneiden järjestöjen matalan kyn- nyksen neuvontapalvelut ovat erityisen tärkeitä siinä vaiheessa, kun ihmiskaupan uhriksi 27 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 joutunut henkilö tarvitsee tietoa oikeuksistaan ja mahdollisuuksistaan viedä asiaansa eteenpäin viranomaisten kautta sekä sen mahdollisista seurauksista esimerkiksi oleskelu- oikeuteen liittyen. Järjestöt ovat tuoneet esiin olevansa huolissaan järjestölähtöisen perustoiminnan sekä ihmiskaupan uhrien auttamiseen ja alkuvaiheen neuvontaan erikoistuneen työn rahoit- tamisen järjestämisestä tulevaisuudessa. Ihmiskaupan uhrien auttamis- ja tukityöhön eri- koistuneiden järjestöjen resurssit ovat usein suhteessa asiakasryhmän tarpeisiin riittämät- tömiä, projektiluontoisia ja epävarmoja. Kuten edellä on todettu, myös GRETA on kiinnittä- nyt huomiota auttamistyötä tekevien järjestöjen riittäviin resursseihin. 2.3 Rikosvastuun toteutuminen Rikosvastuu ihmiskauppa-asioissa toteutuu Suomessa edelleen heikosti Ihmiskauppa on ankarasti rangaistava rikos. Toimintaohjelmaa valmisteleva työryhmä on kuitenkin havainnut merkittäviä haasteita rikosvastuun toteutumisessa. Ihmiskaupan kyt- keytyminen rajat ylittävään rikolliseen toimintaan vaikeuttaa päätekijöiden saamista syyt- teeseen. Esitutkintaviranomaisten paljastavaa toimintaa pidetään tarpeeseen nähden vaa- timattomana. Lisäksi ihmiskauppaa koskeva rangaistussäännös koetaan monimutkaiseksi ja vaikeaksi soveltaa käytännössä. Tunnusmerkistössä on vaikeasti näytettäviä ja tulkin- nanvaraisia tunnusmerkistötekijöitä. Ihmiskaupan mahdollisuutta ei aina osata ottaa huo- mioon esitutkinnan alussa. Toimintaohjelman valmistelun yhteydessä on käynyt selväksi, että kaikki rikosprosessiin osallistuvat viranomaiset tarvitsevat koulutusta ihmiskaupan tunnistamiseen. Työryhmä on lisäksi huolissaan syyttäjien ja tuomioistuinten resurssien riittävyydestä. Rikosvastuun toteutumista vaikeuttaa rikosprosessien pitkä kesto ja valtakunnallisesti huomattavat erot rikosprosessitoimijoiden osaamisessa ja työn organisoinnissa. Pelkäs- tään esitutkinnat saattavat kestää vuosia. Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmä ja jär- jestöt ovat valmistelun aikana tuoneet esiin, että tekijät ehtivät esitutkintojen pitkittyessä jatkaa rikollista toimintaa, poistua maasta, hankkiutua eroon rikoksella hankitusta omai- suudestaan ja todistusaineistosta tai muutoin vaikeuttaa näytön hankkimista sekä uhrin mahdollisuutta saada korvauksia. Esitutkintaviranomaiset ovat tuoneet esille, että tutkinta tuottaa tulosta parhaiten sil- loin, kun rikolliseen toimintaan päästään puuttumaan sen ollessa vielä käynnissä tai kun uhri on vastikään siitä ilmoittanut esitutkintaviranomaisille. Mitä enemmän aikaa kuluu, sitä vaikeampaa näytön saaminen rikoksesta on. Tästä syystä rikosvastuun 28 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 tehokas toteutuminen ihmiskaupparikoksissa edellyttää esitutkintaviranomaisilta myös paljastavaa toimintaa.50 Paljastavaa toimintaa tarvitaan Työryhmä arvioi, että rikosvastuu toteutuu Suomessa eri tavoin riippuen ainakin jos- sain määrin siitä, minkälaisesta hyväksikäytöstä asiassa on kyse. Työperäistä hyväksi- käyttöä ja ihmiskauppaa tulee poliisin tietoon enemmän kuin esimerkiksi seksuaaliseen hyväksikäyttöön liittyvää ihmiskauppaa. Osaksi tämä johtuu siitä, että poliisi on toteutta- nut yhteisoperaatioita työsuojeluviranomaisten kanssa. Työperäistä ihmiskauppaa tulee jonkin verran ilmi myös Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän ja kolmannen sek- torin kautta. Silti työryhmä arvioi, että työperäistä ihmiskauppaa on Suomessa enem- män kuin mitä sitä tulee ilmi. Työryhmän näkemyksen mukaan on selvää, että paljastavaa toimintaa on lisättävä.51 Suomessa tapahtuvaa, seksuaaliseen hyväksikäyttöön liittyvää ihmiskauppaa tulee esitut- kintaviranomaisten tietoon vuosittain vähän. Tapaukset paljastuvat yleensä paritusjuttu- jen tutkinnan yhteydessä. Seksuaaliseen hyväksikäyttöön liittyvän ihmiskaupan ja parituk- sen ilmitulo edellyttää poliisilta erityisen pitkäjänteistä tarkkailua ja paljastavaa toimintaa, mihin poliisilla ei ole viime vuosina ollut juuri lainkaan resursseja. Seksuaaliseen hyväksi- käyttöön liittyvää ihmiskauppaa tulee jonkin verran ilmi myös kolmannen sektorin kautta. Muuta ihmiskauppaa, kuten pakkoavioliittoja tai rikollisessa toiminnassa hyväksikäyttöä, etenee rikosprosessiin vähän tai ei juuri lainkaan. Rajavartiolaitoksen toimivalta on rajoitettu Rajavartiolaitos on esitutkintalaissa tarkoitettu esitutkintaviranomainen, jolle kuuluu muun ohella rajat ylittävän ihmiskaupparikollisuuden torjunta. Laittoman maahantulon järjestämiseen liittyvä ihmiskauppa kuuluu Rajavartiolaitoksen rikostorjunnan ydinaluee- seen. Ihmiskaupan paljastaminen on keskeinen osa rajatarkastuksia ja niihin olennaisesti liittyvää rikostiedustelua ja -tutkintaa. Rajavartiolaitos ei kuitenkaan ole toimivaltainen tut- kimaan ihmiskauppaa ilman kytkentää laittoman maahantulon järjestämiseen. 50 Poliisille tehdyt ihmiskaupparikosilmoitukset ovat lisääntyneet huomattavasti viime vuosina. Tämä on kuiten- kin osaltaan tilastoharha. Merkittävä osa ilmoituksista on turvapaikkaprosessissa ilmi tulleita tapauksia, joiden tut- kinta edellyttää lain mukaan syyttäjän määräystä. Koska näissä tapauksissa rikos on yleensä tapahtunut ulkomailla ja tekijät ovat viranomaisten ulottumattomissa, arvioidaan vain melko harvojen tapausten olevan sellaisia, että esi- tutkinta Suomessa voidaan aloittaa. 51 Ks. myös Ylinen ym. 29 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Viimeisten vuosien aikana Rajavartiolaitoksessa on kirjattu varsin vähän esitutkintoja, joissa rikosnimikkeenä on joko ihmiskauppa tai törkeä ihmiskauppa. Monilla mahdolli- silla ihmiskaupan uhreilla on nykyisin lailliset edellytykset saapua Suomeen ja oleskella maassa, jolloin asiaan liittyvä tieto siirretään poliisille tai ihmiskaupan uhrin suostumuk- sella asiasta ilmoitetaan Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmälle. Rajatarkastusten yhteydessä havaittujen mahdollisten ihmiskaupan uhrien oma käsitys matkansa tarkoituk- sesta ja työtarjouksesta kuitenkin estävät monesti ilmoituksen tekemisen. Useat Rajavartiolaitoksen vuosien aikana suorittamat esitutkinnat on lopulta päätetty sillä perusteella, että asiassa ei joko ole katsottu tapahtuneen rikosta tai ketään ei ole voitu asettaa syytteeseen asiassa. Monessa tapauksessa epäilty ihmiskauppa on tapahtunut jos- sakin muualla kuin Suomessa, eikä tapahtumia ole kyetty vahvistamaan kyseiseen maahan tehdyistä tiedusteluista huolimatta. Ihmiskaupparikoksen asianomistaja on haavoittuvassa asemassa Toimintaohjelman valmistelun yhteydessä on tuotu esiin, että useissa ihmiskauppa tapauksissa todistajia uhkaillaan: sekä ulkopuolisia todistajia että sellaisia mahdollisia todistajia, jotka ovat itsekin hyväksikäytön kohteina ja joihin tekijän määräysvalta ulottuu. Turvallisuutta ja turvallisuuden tunnetta parantavia toimia on kuitenkin raportoitu ole- van tarpeeseen nähden liian vähän, ja uhridirektiivin mukaista suojeluntarpeen arviointia ei aina tehdä.52 Uhri saattaa rikosprosessin kestäessä lisäksi olla epätietoinen tutkinnan etenemisestä ja kokea sen aikana epävarmuuden lisäksi uhkailua, yhteisön ulkopuolelle sulkemista, mus- tamaalaamista ja vainoa. Tämä heikentää uhrien hyvinvointia ja hidastaa toipumista, mikä taas johtaa kasvaviin sosiaali- ja terveyspalveluiden ja järjestöjen tuen tarpeeseen, eikä rohkaise muita mahdollisia uhreja ilmoittamaan hyväksikäytöstä viranomaisille. Esitutkintaviranomaisten ja Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmän yhteistyö on ylei- sesti toimivaa, mutta siinä on myös paikoitellen haasteita. Auttamisjärjestelmä on valmis- telun aikana tuonut esiin, että esitutkintaviranomaisia tulisi kouluttaa ihmiskaupasta sekä lisätä niiden tietoisuutta auttamisjärjestelmästä, sen toiminnasta ja lakisääteisestä viran- omaisasemasta. Auttamisjärjestelmän on paikoitellen ollut myös haastavaa saada poliisilta tukea auttamisjärjestelmässä olevaan henkilöön kohdistuvan mahdollisen turvallisuus uhan ja hänen suojelemisekseen tarvittavien toimenpiteiden arviointiin. 52 Oikeusministeriön julkaisu 44/2018 ”Uhri rikosprosessissa – ehdotus hyvistä menettelytavoista uhrien tarpei- den huomioon ottamiseksi” tukee systemaattisen suojeluntarpeen soveltamista. Julkaisu sisältää laaja-alaisia suo- situksia mm. poliisilaitosten ja tuomioistuinten tiloihin, tiedon antamiseen uhrille, uhrin kielellisistä oikeuksista huolehtimiseen, oikeudellisen avustajan hankkimiseen, uhrin ohjaamiseen tukipalveluihin, uhrin suojelutarpeen arviointiin, uhrin kutsumiseen kuultavaksi sekä uhrin erityistarpeiden huomioon ottamiseen oikeudenkäynneissä. 30 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 3 Toimintaohjelman valmistelua tukeneet asiantuntijakuulemiset Toimintaohjelman valmistelun tueksi työryhmä kuuli kokemusasiantuntijoita ja ihmis- kaupan vastaista työtä tekeviä toimijoita. Kuulemisten tavoitteena oli täydentää työryh- män kokoamaa nykytilan kuvausta sekä kerätä näkemyksiä ihmiskaupan vastaisen työn kehittämiseksi. Työryhmän puheenjohtaja ja sihteeri kuulivat ihmiskaupan uhreja heidän kokemuksistaan siitä, miten viranomaiset olivat heidän omasta näkökulmastaan onnistuneet auttamistoi- missa ja rikosprosessissa. Asian arkaluonteisuuden ja tietosuojan vuoksi kuulemisiin osal- listuneiden viranomaistoimijoiden määrä pidettiin pienenä. Osa kuulemisista järjestettiin yhdessä työ- ja elinkeinoministeriön ulkomaisen työvoiman hyväksikäytön ehkäisytoimia valmistelevan alatyöryhmän puheenjohtajan kanssa. Yhteensä kuultavia kokemusasiantuntijoita oli kahdeksan. Kuulemiseen osallistui vain sel- laisia ihmiskaupan uhreja, jotka olivat toipumisessaan jo pitkällä sekä halukkaita itse tuo- maan näkemyksiään esille. Valtaosa kuulluista kokemusasiantuntijoista oli joutunut työpe- räisen ihmiskaupan tai hyväksikäytön uhreiksi. Lisäksi työryhmä kuuli kansalaisjärjestöjen ihmiskaupan vastaista työtä tekevää verkostoa. Verkostoon kuuluu Kirkkohallitus ja 32 järjestöä sekä tutkijoita, jotka tekevät työtä ihmis- kauppaan liittyvien kysymysten parissa. Osa järjestöistä tekee konkreettista uhrien tunnis- tamis-, auttamis- ja tukityötä. Verkostosta kuulemiseen osallistui 12 toimijaa, joista kah- deksan antoi myös kirjallisen lausunnon. Työryhmä kuuli myös ihmiskaupan vastaisen työn alueellisia moniammatillisia verkos- toja Kuopiossa, Lappeenrannassa, Oulussa, Tampereella, Turussa ja Vaasassa. Kuulemisten tavoitteena oli kuulla eri ammattiryhmien kokemuksia ihmiskaupan vastaisesta työstä pai- kallisella tasolla. Paikallisiin kuulemisiin osallistui mm. esitutkinta-, oikeus-, maahanmuutto- ja työsuojelu- viranomaisia, sosiaali- ja terveysviranomaisia, oikeusavustajia sekä kansalais- ja työmark- kinajärjestöjä. Sosiaali- ja terveydenhuollon asiantuntijoita ja poliisin edustajia osallistui kaikkiin paikallisiin kuulemisiin. Osa kuulemisiin osallistuneista toimitti työryhmälle myös 31 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 kirjallisia näkemyksiä toimintaohjelmavalmistelun tueksi. Yhteensä kuulemisiin osallistui useita kymmeniä eri alojen ammattilaisia (ks. liite 1). 3.1 Uhrien kuuleminen kokemusasiantuntijoina Kokemusasiantuntijoiden mukaan heidän hyväksikäyttäjänsä olivat systemaattisesti alun alkaen valikoineet tai poimineet heidät hyväksikäytön kohteiksi tietoisina heidän elämän- tilanteeseensa tai henkilökohtaisiin ominaisuuksiinsa liittyneistä haavoittuvuuksistaan. Tämä piti paikkansa myös niiden uhrien osalta, jotka hyväksikäyttäjät olivat rekrytoineet Suomesta. Hyväksikäyttäjät olivat ennen maahantuloa luvanneet kuulluille kokemusasiantuntijoille esimerkiksi valoisampaa tulevaisuutta, parempaa työtä tai koulutusmahdollisuuksia itselle ja perheelle. Olosuhteet olivat Suomeen tultua ja työn alettua muuttuneet pahimmillaan tappouhkauksiksi, jotka olivat joissakin tilanteissa kohdistuneet myös kotimaassa oleskele- viin perheenjäseniin. Uhrien kertomuksissa kuvastui kokemus siitä, että he olivat hyväksi- käyttäjistään taloudellisesti riippuvaisia. Kokemusasiantuntijat toivat esiin, ettei heillä Suomeen tultua tai maassa työskennelles- sään ollut juuri minkäänlaisia tietoja Suomen työmarkkinoiden toiminnasta, verotuksesta tai oleskelulupalainsäädännöstä, eikä heillä ollut tietoa siitäkään, mistä tietoa tai apua olisi voinut olla mahdollista saada. Saatavissa olevan tiedon he kokivat vaikeaselkoiseksi, eivätkä he nähneet siitä olleen heidän tilanteessaan juuri apua. Hyväksikäyttäjät sitä vastoin näyttivät tietävän työmarkkinoiden pelisäännöt hyvin, ja kokemusasiantuntijoiden käsitys oli, että nämä käyttivät tietoisesti hyväkseen uhriensa tietämättömyyttä ja haavoittuvuutta. Kokemusasiantuntijat kertoivat, että hyväksikäyttä- jät estivät uhreja saamasta oikeaa tietoa. Hyväksikäyttäjät olivat kertoneet uhreille, että Suomi on korruptoitunut maa ja että hyväksikäyttäjillä on oman vaikutusvaltansa turvin mahdollista vaikuttaa uhreja koskeviin turvapaikkapäätöksiin ja oleskelululupien myön- tämiseen sekä poliisin toimintaan. Uhrit kertoivat pelänneensä viranomaisia, eivätkä he kokeneet voivansa luottaa Suomen viranomaisten toimintaan. Monet uhrit nostivat esiin pelkonsa siitä, että viranomaiset poistaisivat heidät tai heidän perheenjäsenensä maasta tunnistamatta heidän avuntarvettaan. Kokemusasiantuntijoiden kertomuksista kävi ilmi, että auttamisen piiriin pääseminen on usein sattumanvaraista ja kokemukset auttavien tahojen toiminnasta vaihtelivat. Erityi- senä haasteena nostettiin esiin se, etteivät poliisille tehdyt rikosilmoitukset olleet johta- neet mihinkään, eivätkä uhrit kokeneet saaneensa apua esimerkiksi turvauhkiin. Rikos ilmoituksen ja ensimmäisen poliisikuulemisen välinen ajanjakso on voinut olla useita 32 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 kuukausia, jopa puolitoista vuotta. Useat uhrit kertoivat erityisesti poliisin epäasialliseksi koetusta käyttäytymisestä, myös huutamisesta kuulustelutilanteissa. Kokemusasiantuntijoina kuullut uhrit kertoivat myös, että oleskelulupahakemusten käsit- tely on voinut kestää kuukausia tai vuosia. Lupaperusteet ja -menettelyt koettiin epäsel- vinä, ja uhrit nostivat esiin sen, ettei tilapäinen oleskelulupa välttämättä riitä ehkäisemään uudelleen hyväksikäytön uhriksi joutumista. Viranomaisten avun piiriin hakeutuminen saattoi uhrin näkökulmasta johtaa vaikeuksiin myös uuden työpaikan saannissa. Haasteena näyttäytyi myös se, ettei kunnassa aina ollut tunnistettu ihmiskaupan uhrin avun tarpeita, eivätkä uhrit kokeneet saaneensa tukea toipumiseensa. Osa uhreista ker- toi tarvinneensa intensiivisempää apua ja tukea kuin mitä kunnat olivat pystyneet heille tarjoamaan. Ammattilaiset vaihtuivat tilanteessa, jossa uhrit olisivat tarvinneet pysyväm- piä hoitosuhteita kyetäkseen toipumaan hyväksikäyttökokemuksistaan. Osa uhreista ker- toi myös, että heiltä oli evätty oikeus kotoutumispalveluihin, koska he olivat oleskelleet Suomessa liian pitkään. Heidän kuulemisissaan tuli esille myös ihmiskaupan aiheuttamat pitkäaikaiset vaikutukset, kuten uhrien pelkotilat ja heidän kokemansa vaikeus luottaa keneenkään. He kertoivat tarpeestaan kokea olevansa turvassa. Viranomaiset eivät olleet kohdistaneet valvontaa niihin työpaikkoihin, joissa kuullut koke- musasiantuntijat olivat työskennelleet. Monet uhrit olivat hämmentyneitä siitä, että hyväk- sikäyttäjät eivät olleet joutuneet vastuuseen rikollisista teoistaan. Se, että hyväksikäyt- täjiin ei ollut kohdistettu tutkintatoimia, näytti aiheuttavan uhreissa ahdistusta, masen- nusta ja pettymyksen kokemuksia. Monien hyväksikäyttäjien liiketoiminta jatkui, ja osa uhreista tiesi hyväksikäyttäjien jatkavan edelleen muiden haavoittuvassa asemassa ole- vien työntekijöiden rekrytointia ja hyväksikäyttöä. Uhrit saattoivat rajoittaa omaehtoi- sesti elämänpiiriään, koska he pelkäsivät joutuvansa vastakkain hyväksikäyttäjänsä kanssa julkisella paikalla. 3.2 Kansalaisjärjestöverkoston kuuleminen Kansalaisjärjestöverkoston kuulemisessa ja saaduissa kirjallisissa lausunnoissa esitettiin, että seksuaaliseen hyväksikäyttöön liittyvän ihmiskaupan ja pakkoavioliittojen tunnista- miseen tulisi kiinnittää erityistä huomiota. Järjestöt katsoivat, että ammattilaiset ja eten- kin rikosoikeusjärjestelmän toimijat tarvitsisivat koulutusta lapsiin kohdistuvasta ihmis- kaupasta ja siihen liittyvän seksuaaliväkivallan tunnistamisesta. Myös rikosseuraamusalan henkilökunnan koulutus- ja tiedontarpeet nousivat kuulemisessa esiin. Myös Maahan- muuttoviraston henkilöstön koulutustarpeisiin kiinnitettiin huomiota. Työmarkkinajärjes- töt näkivät koulutustarpeita lisäksi ammattiliittojen henkilöstön ja luottamushenkilöiden 33 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 keskuudessa. Lisäksi ulkomaalaisten työntekijöiden tietoisuutta työntekijöiden oikeuksista ja Suomen työelämän pelisäännöistä ehdotettiin lisättävän. Kuulemisessa esitettiin niin sanotun palomuurin rakentamista, jotta ilman oleskeluoi- keutta maassa olevat ihmiskaupan uhrit voisivat raportoida vakavista rikoksista pelkää- mättä välitöntä maasta poistamista. Palomuuria ei ole kansallisesti määritelty, eikä siitä ole kovin paljon tutkittua tietoa, mutta sillä voidaan tarkoittaa lainsäädäntöön perustuvaa viranomaismenettelyä, joka mahdollistaa ilman oleskeluoikeutta maassa oleville uhreille esimerkiksi rikosilmoituksen tekemisen, avun piiriin hakeutumisen ja oleskelulupahake- muksen jättämisen ilman pelkoa välittömästä maasta poistamisesta.53 Järjestökuulemi- sessa nähtiin, että myös tämänhetkinen seksuaalipalveluiden myymiseen liittyvä ulkomaa- laislain käännytyspykälä vaikeuttaa ihmiskaupan uhrien tunnistamista ja vaarantaa uhrien oikeuksien toteutumisen.54 Kuulemisessa esitettiin, että ihmiskaupan uhreille tulisi taata parempi mahdollisuus maa- han jäämiseen silloin, kun ihmiskauppa on tunnistettu, ja helpottaa työperäisen oleske- luluvan saamista ja muukalaispassin myöntämistä ilman oleskeluoikeutta maassa oleske- levien tilanteen ratkaisemiseksi. Kuulemisessa katsottiin myös, että ihmiskaupan uhrien oleskelulupaprosessien ennakoitavuutta tulee lisätä ja ihmiskaupan erityispiirteiden tun- nistamista turvapaikkaprosessissa parantaa. Esille kuulemisessa nousi myös uudelleen uhriksi joutumisen riski ihmiskaupan uhrien maasta poistamisen jälkeen, ja katsottiin, että riski tulisi ottaa nykyistä paremmin huo- mioon turvapaikka- ja oleskelulupaprosesseissa. Erityisesti oltiin huolissaan vankilassa olevien ja sieltä vapautumassa olevien ihmiskaupan uhrien turvallisesta paluusta turva- paikka- ja oleskelulupapaprosessin jälkeen. Kuulemisessa nostettiin esiin kuntien haasteet ihmiskaupan uhrien tunnistamisessa ja auttamisessa. Esille nostettiin kuntien lastensuojeluviranomaisten ihmiskauppaerityi- set osaamisen puutteet ja yleiset resurssivajeet. Kuulemisessa nousi esiin myös ihmiskau- pan uhrien tarve saada apua turvakodeista. Kuulemisessa kiinnitettiin huomiota järjes- töjen keskeiseen asemaan ihmiskaupan vastaisessa työssä ja oltiin huolissaan järjestöjen toimintaedellytyksistä. 53 Yhdenvertaisuusvaltuutetun kertomuksessa K6/2018, s.59, on suositeltu, että vailla oleskelulupaa oleskeleville tulisi taata mahdollisuus asioida viranomaisen kanssa ilman pelkoa maasta poistamisen täytäntöönpanosta asioin- nin seurauksena. 54 Ulkomaalaislain 148 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan ulkomaalainen voidaan käännyttää, jos hänen voi- daan perustellusta syystä epäillä myyvän seksuaalipalveluja. Aiheesta myös ihmiskaupparaportoijan kertomuksessa eduskunnalle K 19/2014. 34 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Useat järjestöt nostivat kuulemisessa esiin tarpeen vaikuttaa seksuaalipalvelujen kysyn- tään, ja ne esittivät seksin ostamisen nykyistä laajempaa rangaistavuutta. Ihmiskaupan sukupuolistuneisuuteen kiinnitettiin kuulemisessa huomiota ja katsottiin, että rikosvas- tuun on toteuduttava myös muiden hyväksikäyttäjien kuin ihmiskaupparikoksen pääteki- jän osalta. Kuulemisessa nousi esiin myös tarve kehittää pakkoavioliittoihin liittyvää rikos- lainsäädäntöä. Myös rikosprosessin nopeuttamista ja priorisointia esitettiin erityisesti ihmiskaupan lapsiuhrien kohdalla. Huomiota kiinnitettiin verkkovälitteiseen, seksuaalivä- kivaltaa sisältävään lapsiin kohdistuvaan ihmiskauppaan. Lisäksi kuulemisessa nostettiin esiin ihmiskaupan vastaisen työn ottaminen huomioon läpileikkaavasti valtioneuvostossa ja katsottiin, että myös Suomen ulko- ja kauppapoli- tiikkaan tulisi sisällyttää tavoitteet ihmiskaupan ehkäisemisestä. Useat järjestöt kiinnitti- vät lausunnoissaan huomiota ihmiskaupan vastaisen työn resurssien turvaamiseen, ja kuu- lemisessa toivottiin, että ihmiskaupan vastaisen työn jatkuvuuteen panostettaisiin. Useat järjestöt pitivät hallitusohjelman kirjausta auttamisen ja rikosprosessin välisen yhteyden heikentämisestä tarpeellisena. 3.3 Paikallisesti toimivien asiantuntijoiden kuuleminen Ihmiskauppa ilmiönä muuntautuu Paikallisissa kuulemisissa nostettiin esiin uusia, ennestään vähän viranomaisten tietoon tulleita hyväksikäyttöilmiöitä, joissa oli havaittu yhteyksiä työperäiseen ihmiskauppaan. Esimerkiksi metsureiden ammattiryhmä sekä muut Suomeen saapuvat lähetyt työnteki- jät55 mainittiin mahdollisina ryhminä, joihin saattaa kohdistua hyväksikäyttöä. Ihmiskaup- paa ja hyväksikäyttöä on kuulemisten perusteella havaittavissa esimerkiksi myös kuljetus- alalla, telakoilla, parturi-kampaamoissa ja marjatiloilla. Paikalliset toimijat kertoivat tunnistaneensa myös rikollisessa toiminnassa hyväksikäyt- töä. Myös pakkoavioliitoista raportoitiin. Kuulemisissa erityisesti kolmannen sektorin toi- mijat nostivat esiin huolensa esimerkiksi heistä, jotka myyvät seksiä päihteitä vastaan, sekä ilman oleskeluoikeutta Suomessa olevista ihmisistä ja heidän riskistään joutua ihmiskau- pan uhriksi. Paikallisten toimijoiden kuulemisissa tuli havainnollisesti esiin se, ettei ihmis- kauppa koske ainoastaan ulkomaalaistaustaisia. Myös kantasuomalaisia ihmiskaupan uhreja tunnistetaan. 55 Työntekijöiden lähettämisestä on kyse silloin, kun ulkomainen työnantaja lähettää työntekijän Suomeen työ- hön. Työntekijöitä voidaan lähettää alihankintana, vuokratyönä tai yritysryhmän sisäisenä siirtona. 35 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Viranomaisten resurssipula vaikeuttaa ihmiskaupan vastaista työtä Kuulemiset vahvistivat näkemystä siitä, että ihmiskaupan ilmitulo vaatii viranomaisilta panostusta proaktiiviseen tiedonhankintaan ja paljastavaan toimintaan, jotta ihmiskaup- pailmiön muuntautumistahdissa pysyttäisiin perässä. Tämä saattaa kuitenkin olla haasta- vaa. Paikallisissa kuulemisessa korostui viranomaisten resurssipula. Esimerkiksi työsuojelu- viranomaiset kertoivat, että valvontaresurssit riittävät vain vakavampien tapausten valvon- taan ja selvittelyyn. Vuodelle 2021 on kuitenkin tulossa lisäresursseja ulkomaisen työvoi- man valvontaan noin 15 uuden tarkastajan ja lakimiehen viran täyttämiseksi. Riittämättömät resurssit tulivat esiin myös esimerkiksi esitutkintaviranomaisten, erityisesti poliisiedustajien puheenvuoroissa. Resurssihaasteiden vuoksi poliisi ei monilla alueilla ole aikaisemmin voinut käytännössä tehdä juuri lainkaan paljastavaa toimintaa. Ihmiskauppaa ei ole siksi tulllut ilmi. Kuulemisissa katsottiin, että rikoshyödyn poisottamisen tulisi olla tehokkaan rikosvastuun toteutumisen osatavoite nykyistä vahvemmin. Esitutkintaviranomaiset nostivat kuulemisissa esiin myös koulutustarpeitaan. Ihmiskaup- pasäännökset koettiin vaikeiksi soveltaa käytännössä. Myös syyttäjien koulutustarpeet ja ihmiskaupparikoksiin erikoistuneiden syyttäjien tarve nostettiin esiin. Useat rikospro- sesseihin osallistuvat toimijat toivat esiin näkemyksensä siitä, että hyväksikäyttöä on hel- pompi tutkia muina rikoksina kuin ihmiskauppana, minkä vuoksi ihmiskaupparikostut- kintojen osuus näyttäytyy pienempänä kuin mihin tosiasiassa voisi olla aihetta. Uhrien tilannetta ei aina tarkastella kokonaisuutena, vaan esitutkinnassa kiinnitetään huomiota yksittäisiin tekoihin, kuten laittomiin uhkauksiin, pahoinpitelyihin ja raiskauksiin, jolloin ihmiskauppa voi jäädä rikosprosessissa tunnistamatta. Esitutkintaviranomaiset kokivat, että ihmiskaupparikokset ovat vaativia ja työläitä tut- kia. Tutkinta-ajat venyvät pitkiksi, mikä aiheuttaa uhreille kuormitusta ja lisää avun tar- vetta prosessien aikana. Ihmiskauppa on usein rajat ylittävää rikollisuutta, mikä lisää tut- kinnan haastavuutta. Näytön hankinta ihmiskaupparikoksissa koetaan haastavaksi. Luotta- muksen rakentaminen uhriin vie aikaa ja vaatii resursseja myös esitutkintaviranomaisilta. Rajavartiolaitoksen edustajat nostivat kuulemisissa esiin myös rajatut toimivaltuutensa ihmiskaupparikosten tutkinnassa. Rajavartiolaitos tutkii vain sellaisia ihmiskaupparikoksia, jotka liittyvät laittoman maahantulon järjestämiseen. Työsuojeluviranomaiset nostivat lisäksi esiin tehottomiksi koetut puuttumis- ja sanktioin- tikeinot sekä haasteet viranomaisten välisessä yhteistyössä. Myös TE-toimistojen edusta- jat nostivat esiin huolensa siitä, että seuraamukset hyväksikäytöstä kohdistuvat hyväksi- käytettyyn työntekijään hyväksikäyttävän työnantajan sijaan. Viranomaisyhteistyötä näytti lisäksi vaikeuttavan tiedonkulussa olevat haasteet, jotka kerrotun mukaisesti liittyivät joko lainsäädäntöön tai toimimattomiin viranomaiskäytäntöihin. 36 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Uhrien vaikeat, jopa terveydelle ja turvallisuudelle vaaralliset asuinolosuhteet nousivat kuulemisissa esiin. Asuinolosuhteiden valvonta vaatisi menetelmällistä moniviranomais- yhteistyötä myös sellaisten viranomaisten kanssa, jotka ovat tähän mennessä olleet valta- kunnallisesti vähemmän mukana ihmiskaupan vastaisessa työssä. Asuinolosuhteiden val- vontaa on paikoin tehty moniviranomaisyhteistyönä, johon on osallistunut poliisin ja työ- suojeluviranomaisen lisäksi esimerkiksi ympäristöterveystarkastajia sekä palo- ja raken- nusvalvontaviranomaisia. Tällaista viranomaisyhteistyötä tarvittaisiin enemmän. Ihmiskaupan uhrien avun tarve voi olla suuri Kuulemisissa todettiin, että ihmiskaupan uhreilla avun tarpeen intensiivisyys voi olla suuri ja tarvittavien tapaamisten määrä merkittävästi korkeampi kuin mihin perustason kunta- palveluissa pystytään toisinaan vastaamaan. Jotkut kunnat järjestivät ihmiskaupan uhrien tarvitsemia palveluita sosiaali- ja terveydenhuollon yleissäädännön lisäksi ihmiskaupan uhrien auttamista koskevan erityislainsäädännön nojalla. Kaikissa kunnissa näin ei kuiten- kaan tehty. Uhrien tarvitsemien palvelujen joukkoon laskettiin muun muassa intensiivinen sosiaaliohjaus, perhetyö ja asumispalvelut. Paikallistoimijat kertoivat uhrien, myös apua jo saavien, olevan usein yksin tilanteidensa kanssa. Uhreilta puuttuu sosiaalisia turvaverkostoja, jotka tukisivat heitä raskaiden ja pit- kien viranomaisprosessien aikana. Erityisesti seksuaaliseen hyväksikäyttöön liittyvän ihmiskaupan uhreilla kerrottiin olevan mielenterveyteen ja lasten kasvatukseen liittyviä haasteita. Monet ihmiskaupan uhreiksi joutuneista turvapaikanhakijaäideistä tarvitsisivat laajamittai- sempaa tukea turvapaikkaprosessien aikana ja esimerkiksi traumaterapiaa ja kotoutumista tukevaa koulutusta, jotta he pärjäisivät arjessa. Toimijat toivat esiin turvapaikanhakijataus- taisten uhrien tarpeen mielekkääseen tekemiseen ja pääsyn työhön tai koulutukseen edel- lyttäen sitä, että uhrit saisivat tarvittaessa lapsensa päivän ajaksi hoitoon. Kuulemisissa tuli esiin myös huoli niistä turvapaikanhakijataustaisista ihmisistä, joiden ihmiskaupan uhriksi joutumista ei ole turvapaikkaprosessissa tunnistettu. Ilman oleskeluoikeutta Suomessa olevien ihmisten tilanne nostettiin kuulemisissa eri näkökulmista esiin. Erityisesti painotettiin ilman oleskeluoikeutta maassa oleskelevien tilannetta, johon ulkomaalaislakiin ja -käytäntöihin edellisellä hallituskaudella tehdyt muu- tokset ovat esille tuotujen näkemysten mukaan vaikuttaneet. Vaikutukset näkyvät mm. vaikeudessa laillistaa oleskelua esimerkiksi työntekijän oleskelululuvalla. Kuultujen asian- tuntijoiden mukaan lupahakemuksiin saatetaan viranomaisissa suhtautua maahantulo säännösten kiertämisenä ja maastapoistamispäätöksen perusteena. 37 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2021:15 Useiden kuulemisiin osallistuneiden toimijoiden näkemys oli, että ilman oleskeluoikeutta maassa olevien ihmisten määrä on kasvanut. Samalla on kasvanut myös ihmiskaupan tai muun hyväksikäytön uhriksi Suomessa joutuneiden määrä ja avun tarve. Kuulemisissa tuli ilmi, että maassa oleskelee ilman oleskeluoikeutta myös ihmisiä, jotka eivät ole missään vaiheessa hakeneet kansainvälistä suojelua tai oleskelulupaa, vaan ovat tulleet maahan alun perin esimerkiksi viisumilla tai viisumivapauden turvin. Kuultujen joukossa oli myös niitä ammattilaisia, jotka kokivat, että ihmiskaupan uhrin oleskelulupaperusteen myön- tämisen kynnys on niin korkealla, etteivät uhrit pidä viranomaisten puoleen kääntymistä itselle realistisena vaihtoehtona. Kuulemisissa tuli esille uhrien kokemus siitä, että hyväksi- käyttöönkin oli helpompi alistua kuin joutua pois maasta. Kuulemisissa arvioitiin, että Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmää koskevan lainsää- dännön rajaukset tuottavat haasteita uhrien auttamistyölle. Erityisen haastavana pidet- tiin sitä, että auttamisjärjestelmää koskeva lainsäädäntö jättää ihmiskaupan ns. lähirikos- ten, kuten parituksen, uhrit auttamisjärjestelmän palvelujen ulkopuolelle. Ongelmallisena pidettiin myös sitä lainsäädännön kohtaa, jonka perusteella oikeus auttamisjärjestelmän apuun päättyy, jos rikosprosessin edetessä päädytään johonkin toiseen rikosnimikkeeseen kuin ihmiskauppaan. Järjestöillä on kuulemisten perusteella keskeinen asema haavoittuvassa asemassa ole- vien ihmisryhmien tavoittamisessa ja matalan kynnyksen avun antamisessa. Myös seu- rakunnat ovat monella paikkakunnalla olleet keskeisessä asemassa uhrien tavoittajina ja avun antajina. Ne ovat toiminnallaan mahdollistaneet uhreille yhteyden suomalaiseen yhteiskuntaan. Viranomaiset haluaisivat lisää tietoa ihmiskaupasta Ihmiskaupan tunnistamisessa on paikallisesti havaittu koulutus- ja tiedotustarpeita useissa eri viranomaisissa. Koulutus- ja tiedotustarpeita on sekä ammatillisessa koulutuksessa että ammattiaan jo harjoittavien kohdalla. Koulutustarpeita on niin päihdepalveluissa, mielen- terveyspalveluissa, nuorisotyössä, lastensuojelussa, Kansaneläkelaitoksessa kuin TE-palve- luissa. Kuulemisissa kävi ilmi, että myös seksuaaliväkivaltaa kohdanneiden tukiyksiköissä voitaisiin tunnistaa enemmän ihmiskauppaa. Palvelujen piiriin hakeutuu seksiä päihteitä vastaan myyviä ihmisiä, jotka ovat saattaneet joutua ihmiskaupan tai muun hyväksikäytön uhreiksi. Turvakotihenkilöstön koulutustarpeet nousivat esiin useassa kuulemisessa. Turvakotei- hin hakeutuu ihmiskaupan uhreja, ja henkilöstö tarvitsisi lisää tietoa osatakseen tun- nistaa ihmiskauppaa. Lisäksi perusopetuksessa työskentelevillä sekä esimerk