Lobbarirekisterin kansainväliset mallit Syyskuu 2018 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 57/2018 Emilia Korkea-aho, Paul Tiensuu KUVAILULEHTI Julkaisija ja julkaisuaika Valtioneuvoston kanslia, 21.09.2018 Tekijät Emilia Korkea-aho, Paul Tiensuu Julkaisun nimi Lobbarirekisterin kansainväliset mallit Julkaisusarjan nimi numero ja Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 57/2018 Asiasanat Lobbaus, edunvalvonta, sääntely, lobbarirekisteri / Julkaisun osat muut tuotetut versiot Julkaisuaika Syyskuu, 2018 Sivuja 148 Kieli Suomi Tiivistelmä Raportissa tarkastellaan EU:n, Irlannin, Ison-Britannian, Itävallan ja Yhdysvaltain lobbarirekisterejä kol- mesta näkökulmasta: 1) suhde kansainvälisiin suosituksiin, 2) viranomaistoiminnan rooli ja 3) hyödyt ja haitat. Tarkastelun kohteena olevat maat ovat seuranneet OECD:n ja Euroopan neuvoston suosituksia perustaessaan tai uudistaessaan lobbarirekisteriä (tosin Iso-Britannia vain osittain). Tehdyn selvityksen mukaan rekisterin ylläpito kuuluu julkiselle viranomaiselle, jonka toimivaltuudet ja resurssit vaihtelevat maittain. Hyödyt ja haitat liittyvät molemmat rekisterin sisältämään tietoon. Kaikkien tarkasteltujen järjes- telmien kohdalla yhtenä keskeisenä etuna on pidetty päätöksenteon läpinäkyvyyden lisääntymistä. Mo- nenlaiset ja keskenään erilaiset rekisterit lisäävät käytettävissä olevan tiedon määrää, vaikka Ison-Britan- nian rekisteri tarjoaa niin vähän informaatiota, ettei se yksinään juuri lisää tietoa päätöksentekoon vaikut- tamisesta. Lähes kaikkien mallien suhteen huolta aiheuttaa rekisterin sisältämän tiedon oikeellisuus ja ajantasaisuus. Lobbauksen sääntelylle ei ole yhtä kaikkiin konteksteihin sopivaa ratkaisua tai mallia. Lobbarirekisteri tulee aina sovittaa siihen yhteiskuntapoliittiseen ja hallinnolliseen kontekstiin, jossa edunvalvontaa ja pää- töksentekoon vaikuttamista on tarkoitus säännellä ja valvoa. Läpinäkyvyyttä ja kansalaisten kykyä seu- rata ja valvoa päätöksentekoprosessia tulee edistää monin eri tavoin, joista lobbarirekisteri on yksi, joskin tärkeä, tapa. Tämä julkaisu on toteutettu osana valtioneuvoston vuoden 2018 selvitys- ja tutkimussuunnitelman toimeenpanoa (tietokayttoon.fi). Julkaisun sisällöstä vastaavat tiedon tuottajat, eikä tekstisisältö välttämättä edusta valtioneuvoston näkemystä. PRESENTATIONSBLAD Utgivare & utgivningsdatum Statsrådets kansli, 21.09.2018 Författare Emilia Korkea-aho, Paul Tiensuu Publikationens namn Internationella modeller för lobbyregister Publikationsseriens namn och nummer Publikationsserie för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet 57/2018 Nyckelord Lobbying, reglering, lobbyregister Publikationens delar /andra producerade versioner Utgivningsdatum September, 2018 Sidantal 148 Språk Finska Sammandrag Rapporten granskar lobbyregister i EU, Irland, Storbritannien, Österrike och USA från tre överlappande perspektiv: 1) förhållande till internationella rekommendationer, 2) statsverksamhetens roll och 3) regis- ters fördelar och nackdelar. De granskade länder har följt OECD:s och Europarådets rekommendationer i inrättning eller reformering av lobbyregistret (Storbritannien bara delvis). Enligt utredningen hör under- hållningen av register till offentliga myndigheter vars befogenheter och resurser varierar från land till land. Fördelarna och nackdelarna är både i samband mellan informationen i registret. En av de viktigaste för- delarna för alla system som beaktas var en ökad insyn i beslutsfattandet. Flera och skiljaktiga register ökar mängden av tillgänglig information, fast UK-registret erbjuder så lite information att det ensamt inte ger mer besked för att påverka beslutsfattandet. I praktiskt taget alla modeller tillhör bekymret för exakt- heten och aktualiteten hos informationen i registret. Ingen enskild lösning eller modell kan anpassa alla sammanhang i reglering av lobbying. Lobbyregistret måste alltid rättas efter det sociala och administrativa sammanhanget där lobbying och beslutsfattande ska regleras och övervakas. Öppenhet och medborgarnas förmåga att övervaka och kontrollera besluts- processen bör främjas på många olika sätt varav lobbyregistret är bara ett, men dock viktigt, sätt. Den här publikation är en del i genomförandet av statsrådets utrednings- och forskningsplan för 2018 (tietokayttoon.fi/sv). De som producerar informationen ansvarar för innehållet i publikationen. Textinnehållet återspeglar inte nödvändigtvis statsrådets ståndpunkt DESCRIPTION Publisher and release date Prime Minister´s Office, 21.09.2018 Authors Emilia Korkea-aho, Paul Tiensuu Title of publication Registers for Lobbyists: International Examples Name of series and number of publication Publications of the Government´s analysis, assessment and research activities 57/2018 Keywords Lobbying, regulation, lobbying register Other parts of publication/ other produced versions Release date September, 2018 Pages 148 Language Finnish Abstract This report examines the lobbying registers of the EU, Ireland, the United Kingdom, Austria, and the US from three different – yet interrelated – perspectives: 1) how they comply with international recommenda- tions, 2) the role of public authorities, and 3) their advantages and disadvantages. All the countries (the United Kingdom only partially) have followed the recommendations of the OECD and the Council of Eu- rope in setting up or modifying the lobbying register. According to the report, public authorities are re- sponsible for the management of the register system in all countries. The competences and resources of the designated public official vary from country to country. Both advantages and disadvantages relate to the information contained in the register. One of the key benefits of the register is increased transparency about how decisions are made and implemented. Different and dissimilar registers all enhance transpar- ency and accountability through increased information, although the scope of the UK lobbying register is so limited that it is debatable whether it can increase information about lobbying activities in any mean- ingful sense. A shared concern across the different systems relates to the quality and accuracy of the information in the registers. There is no one-size-fits-all approach to lobbying regulation. The lobbying register must always be tailored to fit the socio-political context in which it is supposed to operate and regulate the activities of lobbyists. Transparency and citizen participation must be fostered in many ways of which the lobbying register is but one, albeit one of the most important. This publication is part of the implementation of the Government Plan for Analysis, Assessment and Research for 2018 (tietokayttoon.fi/en). The content is the responsibility of the producers of the information and does not necessarily repre- sent the view of the Government. 1 Yhteenveto Lobbaus on edunvalvontaa, jonka tarkoituksena on vaikuttaa keskustelulla tai tiedolla päätök- sentekoon tai tehtyjen päätösten täytäntöönpanoon. Se tuottaa päätöksentekijöille niiden tar- vitsemaa informaatiota ja asiantuntemusta, mutta siihen saattaa liittyä myös ongelmia kuten vaikutusmahdollisuuksien epätasainen jakautuminen ja epäasialliset vaikuttamistavat, äärita- pauksissa lahjonta ja korruptio. Näitä ongelmia voidaan estää lobbauksen läpinäkyvyyttä li- säävällä sääntelyllä, jota myös OECD ja Euroopan neuvosto suosittelevat. Yksi yleisimmistä lobbauksen avoimuutta lisäävistä välineistä on niin kutsuttu lobbarirekisteri, jonka avulla kerätään ja julkaistaan tietoa siitä, kuka lobbaa ja ketä, mitä lobbaaminen koskee, ja kuinka sitä on harjoitettu. Lobbarirekisterin päätavoite on päätöksenteon läpinäkyvyyden parantaminen ja sitä kautta epäasiallisen vaikuttamisen torjunta sekä luottamuksen vahvista- minen. Lobbarirekisteri lisää avoimuutta auttamalla kansalaisia näkemään, ketkä ovat yhtey- dessä päättäjiin ja vaikuttavat päätöksentekoprosessiin. Toisaalta rekisterin avulla voidaan tunnistaa hyväksyttävä edunvalvonta. Konsultoimalla rekisteriä päättäjät voivat varmistaa, että heitä lähestyneet lobbarit ovat sitoutuneet yhdessä hyväksyttyihin sääntöihin. Tässä selvitystyössä tarkastellaan lobbarirekisteriä lobbaussääntelyn muotona sekä kansain- välisesti käytössä olevia rekisterimalleja. Vertailukohteiksi on valittu EU, Irlanti, Iso-Britannia, Itävalta ja Yhdysvallat. Otanta kattaa monenlaisia poliittisia järjestelmiä, joista osassa lob- baussääntely on vakiintunutta, osassa taas vasta säädettyä. Lobbarirekisterit eroavat toisis- taan lobbauksen ja sen kohteen määritelmän, rekisteröitymisvelvollisten, rekisteröitävän tie- don, rekisteröitymisen pakollisuuden, rekisterin ylläpitäjän, rekisteröitymisen valvonnan ja sanktioinnin sekä muun rekisteriin liittyvän sääntelyn suhteen. Tehdyn selvityksen mukaan lobbaus määritellään lainsäädännössä sen mukaan, kuinka laa- jalti edunvalvonta halutaan saada sääntelyn piiriin. Määritelmä vaihtelee Ison-Britannian ka- peasta määritelmästä, joka kattaa vain kolmannen osapuolen harjoittaman ministeriöihin koh- distuvan niin kutsutun konsultti-lobbauksen, Irlannin laajaan määritelmään, joka kattaa lähes kaiken yhteydenpidon useimpiin päätöksentekijöihin. Irlannin ja EU:n samanaikaisesti sekä selkeät että laajat määritelmät osoittavat, ettei määritelmän kattavuus estä sen selkeyttä. Ir- lannin ja Itävallan rekisterit koskevat keskushallinnon lisäksi paikallishallintoa. Rekisterin toimivuuden perusta on rekisteröitävä tieto. Rekisteriin kirjataan yleensä lobbarin itsensä perustiedot sekä tämän palkanneen asiakkaan perustiedot. OECD:n ja Euroopan neuvoston suositusten mukaan rekisterin sisältämien tietojen avulla pitäisi pystyä tekemään julkiseksi niin kutsuttu lainsäädännöllinen jalanjälki, eli tieto siitä, mitkä tahot ovat pyrkineet vaikuttamaan mihinkin päätökseen tai lakialoitteeseen ja miten. Tämä edellyttää vähintäänkin sen raportoimista, kenen päätöksentekijän kanssa on keskusteltu ja mistä aiheesta. Katta- vimmin tiedot tavatuista päätöksentekijöistä raportoidaan Irlannissa. Tietojen pitäisi olla stan- dardoituna ja sähköisesti saatavilla, jolloin tiedot ovat myös helposti käytettävissä. Rekisteröitävien tietojen suhteen joukosta erottuu Iso-Britannia, jossa rekisterin kirjataan vain niukat perustiedot sekä edustettujen asiakkaiden nimet. Isossa-Britanniassa lainsäädännölli- sen jalanjäljen seuraaminen perustuu avoimuuslainsäädäntöön, jonka mukaisesti tietojen ta- paamisista ja niiden sisällöstä pitäisi olla saatavissa julkishallinnolta. Tämä ei kuitenkaan ole osoittautunut käytännössä toimivaksi ratkaisuksi, sillä tiedot ovat puutteellisia, vaikeasti käsi- teltäviä ja hajallaan eri lähteissä. Lainsäädännöllisen jalanjäljen selvittäminen onnistuu par- haiten, jos kaikki tiedot löytyvät yhdestä rekisteristä. Tehty selvitystyö tukee myös toisella 2 tavalla yhden rekisterin mallia. Yhdessäkään tarkastellussa järjestelmässä ei ole kahta eril- listä rekisteriä, joista toinen koskisi lainsäätäjää (kansanedustuslaitosta) ja toinen hallitusta, ministeriöitä ja muita toimeenpanovaltaa käyttäviä viranomaisia. Rekisteröityminen voi olla joko pakollista tai vapaaehtoista. Sitovuuden suhteen EU on poik- keus, sillä sitä lukuun ottamatta kaikissa muissa maissa rekisteri on pakollinen edunvalvontaa harjoittaville toimijoille. Tosiasiallisesti myös EU:n rekisteri on pakollinen, koska toimielinten (komissio, parlamentti) henkilökuntaan kuuluvat tapaavat käytännössä ainoastaan niitä ta- hoja, jotka ovat rekisteröityneet. Selvitystyön perusteella vaikuttaa siltä, ettei täytäntöönpanon tehokkuuden kannalta ole tär- keää, asetetaanko rekisterin ylläpitäjäksi jokin jo olemassaoleva viranomainen (Irlanti, Itä- valta, Yhdysvallat) vai perustetaanko sitä varten uusi viranomainen tai hallinnollinen yksikkö (EU, Iso-Britannia). Ratkaisevaa on, millaiset toimivaltuudet valvovalla viranomaisella on ja riittävätkö tämän resurssit rekisterin ylläpitoon ja sen kattaman toiminnan valvomiseen. Sanktiot vaihtelevat huomautuksista (EU, Irlanti, Iso-Britannia, Yhdysvallat) sakkorangaistuk- siin (Irlanti, Iso-Britannia, Itävalta) ja aina vankeusrangaistuksiin (Irlanti, Yhdysvallat). Yhtenä tehokkaana sanktiona pidetään myös sääntöjä rikkovien lobbareiden nimien julkistamista (Ir- lanti). Lobbarirekisterin lisäksi muita lobbaussääntelyn muotoja ovat esimerkiksi päättäjien pitämät tapaamispäiväkirjat, ministerien ja korkeiden virkamiesten karenssiaika työsuhteen päätty- essä, sekä hyvä edunvalvontatapa. Kuten lobbarirekisteri, myös muu sääntely voi olla joko velvoittavaa tai itsesääntelyyn perustuvaa. Selvityksen perusteella voidaan kuitenkin todeta, ettei itsesääntely tai toimintaohjeisiin (code of practice) perustuva velvoittamaton tai sanktioi- maton sääntely ole tehokasta. Esimerkiksi Ison-Britannian toimintaohjeeseen perustuva ka- renssiaika ei käytännössä ole estänyt korkeita virkamiehiä siirtymästä suoraan hallituksesta julkisesta rahoituksesta kilpailevien yritysten palkkalistoille. Eri maiden sääntelyt eroavat toisistaan myös sääntelyyn johtaneen prosessin osalta. Lob- baussääntelyn laatimiseen ja hyväksymiseen yllykkeen antaa usein korruptioskandaali, joka on voinut johtaa lakien säätämiseen nopealla aikataululla (Itävalta). Eri rekisterien välinen vertailu kuitenkin osoittaa, että rekisterin laatiminen kiireessä johtaa helposti huonoihin tulok- siin. Huolellinen prosessi on tärkeää ensinnäkin riittävien tietojen keräämiseksi lobbauksen todel- lisista ongelmakohdista. Ilman tätä tietoa sääntely ei välttämättä kohdistu niihin ongelmiin, joiden takia sitä alun perin ehdotettiin. Toiseksi lobbarirekisteri koskee olennaisesti eri sidos- ryhmiä, jotka joko lobbaavat tai haluavat tietoa lobbaamisesta, tai molempia. Rekisterin toi- mivuuden kannalta eri sidosryhmien kuuleminen avoimesti on tärkeää, koska sidosryhmät tarjoavat eri näkökulmista tietoa rekisterin tarpeesta, ja koska niiden näkökantojen huomioi- minen prosessissa sitouttaa sidosryhmät sääntelyyn. Mikäli päätöksentekijä ajaa ennalta päättämänsä sääntelymallin näennäisen valmisteluprosessin läpi, sääntely jää helposti vaille sen toimivuuden kannalta elintärkeää sidosryhmäkannatusta. 3 SISÄLLYS 1. JOHDANTO ............................................................................................................. 5 1.1. ALUKSI ....................................................................................................................... 5 1.2. LOBBAUS OSANA PÄÄTÖKSENTEKOA .............................................................................. 6 2. LOBBAUSSÄÄNTELYN TAVAT............................................................................ 11 2.1. LOBBARIREKISTERI .................................................................................................... 11 2.2. TAPAAMISPÄIVÄKIRJA ................................................................................................ 12 2.3. LAINSÄÄDÄNNÖLLINEN JALANJÄLKI .............................................................................. 13 2.4. KARENSSIAJAT.......................................................................................................... 14 2.5. MUUT TAVAT SÄÄNNELLÄ LOBBAUSTA .......................................................................... 16 3. KANSAINVÄLISET SUOSITUKSET ............................................................................. 17 3.1. OECD (ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, SUOM. TALOUDELLISEN YHTEISTYÖN JA KEHITYKSEN JÄRJESTÖ) ............................................... 17 3.2. EUROOPAN NEUVOSTO .............................................................................................. 21 3.3. YHTEENVETO............................................................................................................ 23 4. MITEN SUOMESSA SÄÄNNELLÄÄN LOBBAUSTA? ................................................. 23 5. LOBBAUKSEN LAINSÄÄDÄNNÖLLINEN JA POLIITTINEN KONTEKSTI .................. 26 5.1. HALLINNOLLINEN JA YHTEISKUNTAPOLIITTINEN KONTEKSTI LOBBAUKSEN KANNALTA .......... 26 5.2. LAINSÄÄDÄNNÖLLINEN KONTEKSTI ............................................................................... 28 5.3. POLIITTINEN KONTEKSTI ............................................................................................. 30 6. KANSAINVÄLISET MALLIT ......................................................................................... 31 6.1. EUROOPAN UNIONI .................................................................................................... 32 6.1.1. Johdanto .......................................................................................................... 34 6.1.2. Yleiskuvaus rekisteristä .................................................................................... 35 6.1.3. Lobbauksen ja lobbarin määritelmä .................................................................. 37 6.1.4. Rekisteriin sisällytetty tieto ................................................................................ 40 6.1.5. Hyvä edunvalvontatapa .................................................................................... 41 6.1.6. Täytäntöönpano ............................................................................................... 43 6.1.7. Sanktiot ............................................................................................................ 43 6.1.8. Vuoden 2016 ehdotus pakolliseksi (de facto mandatory) avoimuusrekisteriksi .. 45 6.1.9. Arviointi ............................................................................................................ 46 6.2. IRLANTI .................................................................................................................... 51 6.2.1. Johdanto .......................................................................................................... 53 6.2.2. Yleiskuvaus rekisteristä .................................................................................... 54 6.2.3. Lobbarin ja lobbauksen määritelmä .................................................................. 54 6.2.4. Rekisteriin sisällytetty tieto ................................................................................ 56 6.2.5. Hyvä edunvalvontatapa .................................................................................... 57 6.2.6. Täytäntöönpano ............................................................................................... 58 6.2.7. Sanktiot ............................................................................................................ 59 6.2.8 Arviointi ............................................................................................................. 59 6.3 ISO-BRITANNIA .......................................................................................................... 64 6.3.1. Johdanto .......................................................................................................... 65 6.3.2. Yleiskuvaus rekisteristä .................................................................................... 67 6.3.3. Lobbarin ja lobbauksen määritelmä .................................................................. 67 6.3.4. Rekisteriin sisällytetty tieto ................................................................................ 68 6.3.5. Hyvä edunvalvontatapa .................................................................................... 68 6.3.6. Täytäntöönpano ............................................................................................... 69 6.3.7. Sanktiot ............................................................................................................ 69 6.3.8. Arviointi ............................................................................................................ 70 6.4. ITÄVALTA.................................................................................................................. 78 6.4.1. Johdanto .......................................................................................................... 79 6.4.2. Rekisterin yleiskuvaus ...................................................................................... 80 6.4.3. Lobbauksen ja lobbarin määritelmä .................................................................. 81 4 6.4.4. Rekisteriin sisällytetty tieto ................................................................................ 82 6.4.5. Hyvä edunvalvontatapa .................................................................................... 85 6.4.6. Täytäntöönpano ............................................................................................... 86 6.4.7. Sanktiot ............................................................................................................ 86 6.4.8. Arviointi ............................................................................................................ 87 6.5. YHDYSVALLAT .......................................................................................................... 91 6.5.1. Johdanto .......................................................................................................... 94 6.5.2. Rekisterin yleiskuvaus ...................................................................................... 95 6.5.3. Lobbauksen ja lobbarin määritelmät ................................................................. 96 6.5.4. Rekisteriin sisällytetty tieto ................................................................................ 99 6.5.5. Hyvä edunvalvontatapa .................................................................................. 101 6.5.6. Täytäntöönpano ............................................................................................. 102 6.5.7. Sanktiot .......................................................................................................... 103 6.5.8. Arviointi .......................................................................................................... 103 7. VERTAILU JA ARVIOINTI .......................................................................................... 107 7.1.VERTAILU................................................................................................................ 107 7.2. ARVIOINTI .............................................................................................................. 115 7.2.1. Suhde kansainvälisiin suosituksiin .................................................................. 116 7.2.2. Viranomaistoiminnan rooli .............................................................................. 118 7.2.3. Hyödyt/haitat .................................................................................................. 119 7.3 MINKÄLAINEN REKISTERI TOIMISI SUOMESSA? ............................................................. 122 7.4. LOPUKSI ................................................................................................................ 129 8. LÄHTEITÄ JA TAUSTA-AINEISTOJA ....................................................................... 131 5 1. JOHDANTO 1.1. Aluksi Tässä raportissa tarkastellaan lobbarirekisteriä lobbaussääntelyn muotona sekä kansainväli- sesti käytössä olevia malleja. Raportissa käsitellään neljää eri tutkimuskysymystä: 1) Minkälaisia ratkaisumalleja on kansainvälisesti löydettävissä? 2) Millaisia hyötyjä ja haittoja eri malleissa on havaittavissa? 3) Miten eri maissa valitut ratkaisumallit suhteutuvat kan- sainvälisiin suosituksiin (esim. OECD ja Euroopan neuvosto)? ja 4) Mikä on kussakin kohde- maassa viranomaistoiminnan rooli lobbarirekisteriin liittyvän toiminnan suhteen? Kansainvä- lisiä vertailumalleja ovat EU:n, Irlannin, Ison-Britannian, Itävallan sekä Yhdysvaltain lobbari- rekisterit. Nämä vertailukohteet on valittu niin, että selvitystyö koskisi sekä sellaisia maita, joissa lobbarirekisteri on pakollinen (Irlanti, Iso-Britannia, Itävalta sekä Yhdysvallat), että sel- laisia järjestelmiä, joissa rekisteri on vapaaehtoinen (EU). Lisäksi vertailussa on pyritty var- mistamaan, että vertailtaviin järjestelmiin kuuluu sellaisia malleja, jotka ovat olleet käytössä jo pitkään (Yhdysvallat, osin EU), sekä sellaisia, joissa lobbarirekisteri on perustettu vastikään (Irlanti, Iso-Britannia, Itävalta). Hankkeessa on pyritty varmistamaan sekä maantieteellinen ulottuvuus että erilaisten poliittisten järjestelmien kirjo. Irlannin, Ison-Britannian ja Itävallan lisäksi myös Yhdysvalloissa ja EU:ssa käytössä olevat lobbarirekisterit on syytä selvittää, koska ne ovat kansainvälisesti johtavia sääntelyratkaisuja. Raportissa annetaan ensin yleiskuva lobbauksesta osana päätöksentekoa ja läpinäkyvyy- destä sääntelyn rationa. Tämän jälkeen raportti esittelee erilaisia tapoja säännellä lobbausta. Kolmannessa luvussa kuvataan lobbaussääntelyä koskevat kansainväliset suositukset ja nel- jännessä käydään lyhyesti läpi lobbaussääntelyn nykytila Suomessa. Viidennessä luvussa hahmotellaan eri lainsäädäntöjärjestelmien eroja lobbaamisen erilaisina olosuhteina, koska sillä, millaista lobbausta poliittiseen järjestelmään kohdistuu, saattaa olla vaikutusta eri sään- telytapojen toimivuuteen. Tämän jälkeen raportissa esitellään viiden eri maan/alueen lob- bausrekisterikäytännöt. Nämä maat ovat siis EU, Irlanti, Iso-Britannia, Itävalta ja Yhdysvallat. Kunkin esittelyn yhteydessä arvioidaan kolmea tutkimuskysymystä: hyödyt/haitat, suhde kan- sainvälisiin suosituksiin sekä viranomaistoiminnan rooli. Lopuksi vedetään yhteen johtopää- tökset. Selvitys on tehty valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan (VN TEAS) vuoden 2017 tee- massa Digitalisaatio, kokeilut ja normien purku. Tutkijoina ja raportin kirjoittajina ovat toimi- neet eurooppaoikeuden ja lainsäädäntötutkimuksen apulaisprofessori, akatemiatutkija Emilia Korkea-aho Itä-Suomen yliopistosta ja tohtorikoulutettava Paul Tiensuu Helsingin yliopistosta. Emilia Korkea-aho kirjoitti jaksot 6.1. ja 6.5. ja Paul Tiensuu jaksot 6.2. ja 6.3. Tohtorikoulu- tettava Moritz Wüstenberg Itä-Suomen yliopistosta kirjoitti jakson 6.4. Muut jaksot Korkea- aho ja Tiensuu ovat kirjoittaneet yhdessä. Selvitystyön tekemistä ohjasi valtiovarainministe- riön ja oikeusministeriön virkamiehistä koostunut ohjausryhmä, jonka puheenjohtajana toimi ylijohtaja Juha Sarkio. Raporttia ovat kommentoineet hankkeelle asetetun ohjausryhmän jä- senet sekä Suomen Akatemian tutkijatohtori Juho Vesa sekä tohtorikoulutettava Laura Nord- ström Helsingin yliopistosta. Selvityksen valmistumiseen ovat myötävaikuttaneet myös yli- opistonlehtori Susanna Lindroos-Hovinheimo, professori Panu Minkkinen ja professori Olli Mäenpää. 6 1.2. Lobbaus osana päätöksentekoa Lobbaus on osa poliittista päätöksentekoa. Vaikka lobbauksella on julkisessa keskustelussa negatiivinen kaiku, lobbareiden tekemä työ on tärkeää toimivalle päätöksenteolle. Lobbarit välittävät tietoa ja oman alansa asiantuntemusta päätöksentekijöille, jotka tekevät kansalais- ten ja yritysten elämään vaikuttavia päätöksiä.1 Lobbaus on yksi keskeinen keino varmistaa, että sääntelyn tietopohja on riittävä ja että se on responsiivista, eli se vastaa kansalaisten ja muiden tahojen tarpeisiin ja toiveisiin. Lobbauksesta käytetään Suomessa vaihtelevasti nimityksiä ”lobbaus”, ”edunvalvonta”, ”vai- kuttajaviestintä” tai ”vaikuttajavaikuttaminen”. Tässä raportissa käytetään termejä ”lobbaus”, ”lobbaaminen” ja ”edunvalvonta” sekä ”lobbari” ja ”edunvalvoja” rinnakkain ja samaa tarkoit- taen. Englanniksi lobbauksesta puhutaan termeillä ”lobbying”, ”interest representation”, ”in- terest group politics”, tai ”policy advocacy”.2 Yleiskielisen määritelmän mukaan lobbauksessa on kyse toiminnasta, jonka tarkoituksena on vaikuttaa keskustelulla tai tiedolla päätöksente- koon tai tehtyjen päätösten täytäntöönpanoon. Tällainen määritelmä on edustava esimerkki erilaisista tavoista määritellä lobbaus, sillä siinä, kuten useimmissa muissakin vaihtoehtoi- sissa tavoissa määritellä lobbaus, huomio kohdistuu siihen mitä tehdään, ei siihen kuka tekee. Toimintaperusteiseen määritelmään yhdistyy ajatus siitä, että kaikki ovat potentiaalisia lobba- reita: lobbari voi olla niin ympäristöjärjestö, monikansallinen yritys, ajatushautomo kuin vies- tintäyrityksen palveluksessa oleva konsultti. Peliteoreettisesti suuntautuneessa public policy -kirjallisuudessa lobbaamisella tarkoitetaan yleisesti toimintaa, missä intressiryhmät tai niiden edustajat tarjoavat poliittisille päätöksente- kijöille pääomaansa saadakseen intressejään toteutettua lainsäädännön ja sen toimeenpa- non kautta. Tällainen määritelmä voi olla osasyy negatiiviseen kuvaan lobbauksesta, mutta pääoma on ymmärrettävä laajasti. Kyseessä ei ole taloudellinen pääoma vaan ennen kaikkea informaatio ja äänestäjien tuki. Poliittisilla päättäjillä harvoin on tarpeeksi tietoa tehdä päätök- siä kaikista asioista, joista heidän täytyy päättää, mikä tekee heidät riippuvaiseksi ulkopuoli- sesta asiantuntemuksesta. Hallintokoneiston lisäksi tällaista asiantuntemusta tarjoavat var- sinkin konsulttifirmat ja teollisuuden edustajat, mutta myös esimerkiksi kansalaisjärjestöt. Po- liitikot ovat riippuvaisia kansansuosiosta, ja monet lobbarit voivat vastineeksi edustamalleen intressiryhmälle edullisesta politiikasta vaikuttaa tähän ryhmään niin, että se äänestäisi tällai- sen politiikan takana olevia poliitikkoja. Näin toimivat varsinkin työmarkkinajärjestöt. Kuitenkin myös esimerkiksi teollisuus saattaa rahoittaa kampanjoita suuren yleisön tuen hankkimiseksi kannattamalleen politiikalle. Taloudellinen pääomakaan ei ole vain kampanjoiden rahoitusta tai suoraa taloudellista tukea poliitikoille vaan usein merkittävien taloudellisten toimijoiden yh- teistyötä politiikan toteuttamiseksi – tunnetun teorian mukaan poliitikkojen kansansuosio riip- puu taloudellisesta tilanteesta. Tämä lobbauksen määritelmä kattaakin monenlaisia toimijoita ja aiheuttaa sen, ettei lobbausta voida valvoa pelkillä vierailijalistoilla tai lobbarirekistereillä, koska ne tavoittavat vain osan toimijoista ja toiminnasta.3 Yleiskielessä myös lobbauksen kohteet on määritelty laajasti: lobbauksesta puhutaan usein toimintana, joka kattaa sekä varsinaiset päätöksentekijät (poliitikot) että päätöksiä valmistele- vat virkamiehet. Myös erilaisten vaikuttamistapojen kirjo on laaja ja niitä voidaan ryhmitellä eri tavoin, joista yleisin on jako epäviralliseen ja viralliseen lobbaukseen. Epäviralliseen kuuluvat 1 Vuonna 2013 tehdyn, yli 600 europarlamentaarikkoa ja EU-virkamiestä kattavan kyselytutkimuksen mukaan 89 % vastaajista katsoi, että läpinäkyvä lobbaaminen auttaa poliittisessa päätöksenteossa. Ks. Burson Marsteller (2013). A Guide to Effective Lobbying in Europe: The View of Policymakers, saatavilla osoitteesta: http://lobbyingsurvey.burson-marsteller.com/wp-content/uploads/2013/05/european_lobbying_survey_2013.pdf. 2 Muut kuin suomenkieliset termit on pyritty suomentamaan. Suomennoksen yhteyteen on laitettu sulkuihin nimi ja/tai termi alkuperäisellä kielellä. 3 Ks. Klüver, H. (2013). Lobbying in the European Union: Interest Groups, Lobbying Coalitions, and Policy Change. Oxford: Oxford University Press; Ehr- lich, S. (2011). Access Points: An Institutional Theory of Policy Bias and Policy Complexity. Oxford: Oxford University Press; Mutch, R. E. (2014). Buying the Vote: A History of the Campaign Finance Reform. Oxford: Oxford University Press. 7 erilaisten tilaisuuksien, kuten konferenssien, seminaarien ja illanviettojen järjestäminen, yh- teydenpito puhelimitse ja/tai sähköpostitse, henkilökohtaisten tapaamisten järjestäminen ja kirjeiden, tiedotusaineiston, keskusteluasiakirjojen ja kannanottojen laatiminen. Virallista lob- bausta taas edustavat osallistuminen virallisiin kuulemisiin ja vaikutuksen arviointiprosessei- hin sekä osallistuminen erilaisiin asiantuntijatyöryhmiin. Joskus lobbausta jaotellaan myös sen mukaan, sisältyykö siihen suoraa yhteydenpitoa päättäjiin tai virkamiehiin vai pyritäänkö päätöksentekoon vaikuttamaan viestinten, julkisen mielipiteen, konferenssien tai oheistapah- tumien kaltaisia välillisiä kanavia käyttäen. Lobbaamista tapahtuu siis kaikilla lainsäädännön ja päätöksentekoprosessien tasoilla tulevien politiikkalinjausten suunnitteluvaiheesta lakialoit- teen esityksiin, vaikutusarvioista ja kuulemisista julkiseen käsittelyyn sekä komitea- ja valio- kuntavaiheeseen asti. Huomattava osa lobbaamisesta tapahtuu valmisteluvaiheessa ennen parlamentaarista käsittelyä.4 Merkittävää lobbausta tapahtuu myös lainsäädännön täytän- töönpanovaiheessa, ja yleensä lobbauksen sääntely kattaakin sekä lainsäädännön laatimis- että täytäntöönpanovaiheen. Jos lobbaus määritellään toiminnasta käsin, myös lobbausta koskevan sääntelyn kohteena on usein tietty toiminta, ei tekijä. Lobbauksen sääntelyllä viitataan yleisesti niihin sääntöihin, joita lobbausta harjoittavan toimijan on noudatettava ollessaan esimerkiksi yhteydessä pää- töksentekijään. Lobbausta koskevalla sääntelyllä pyritään varmistamaan eri tahoille tasapuo- liset vaikutusmahdollisuudet sekä välttämään päätöksentekijöiden painostus ja tietojen han- kinta laittomin keinoin tai erioikeuksin. Lobbaus voi nimittäin olla kohtuutonta tai epäasiallista esimerkiksi silloin, kun tietyt tahot saavuttavat julkisessa päätöksenteossa sellaisen aseman, että ne voivat ohjata päätöksiä omien intressiensä mukaisesti.5 Viimeisen neljän vuoden ai- kana sekä Euroopan unionissa että sen jäsenvaltioissa on selvästi kiristetty lobbausta koske- via sääntöjä ja käytänteitä, ja useassa eurooppalaisessa maassa on nimenomaisesti lob- bausta koskevaa laintasoista sääntelyä. Päätöksenteon avoimuus ja osana sitä lobbauksen sääntely ovat myös yksi syksyllä 2014 aloittaneen Jean-Claude Junckerin johtaman komis- sion painopistealueista.6 Nämä säännöt eivät ole samanlaisia vaan vaihtelevat maasta toiseen. Eroja löytyy niin sito- vuuden (laintasoinen – itsesääntely), muodon (lobbarirekisteri, tapaamispäiväkirja, osittaiset tapaamiskiellot) kuin sääntelyyn liitettyjen sanktioiden (hallinnollinen rike – siviilioikeudellinen sanktio– rikosseuraamus) suhteen.7 Sääntelyn muotoja, erityisesti lobbarirekisteriä ja tapaa- mispäiväkirjaa, yhdistää se, että ne pyrkivät kaikki lisäämään päätöksenteon avoimuutta ja läpinäkyvyyttä. Tällaista sääntelymekanismia on tutkimuskirjallisuudessa kutsutta nimellä oh- jattu läpinäkyvyys (targeted transparency).8 Avoimuus ja läpinäkyvyys eivät rajoitu koske- maan julkisen vallan päätöksentekoa ja siihen osallistumista. Esimerkiksi ruuan elintarvike- merkinnät tai pörssiyhtiöiden tiedonantovelvollisuus pyrkivät poistamaan tiedon epätasai- sesta jakautumisesta koituvia riskejä (ruokaskandaali, huonot investoinnit) kuluttajille ja in- vestoijille huolehtimalla siitä, että tieto on avoimesti saatavilla ja helposti hyödynnettävissä. Mitä etuja läpinäkyvyydestä on? Erityisesti lobbauksen sääntelyssä läpinäkyvyyden usko- taan9 a) estävän korruptiota 4 Esim. Bouwen, P. (2009). The European Commission. Teoksessa Coen, D. – Richardson, J. (toim.) Lobbying the European Union, Oxford: Oxford Uni- versity Press, 19–38, 25. 5 Niinimäki, T., Teixeira, V. – Freund, D. (2017). Lobbaaminen ja läpinäkyvyys: Miten edistää vaikuttamisen läpinäkyvyyttä Suomessa ja Euroopan Uni- onissa? Julkaisussa Lobbaus, valta ja terveysala – eurooppalainen näkemys. Lääkärin sosiaalinen vastuu ja Transparency International Suomi, 16. 6 European Commission (2014). Press release. Opening the windows: Commission commits to enhanced transparency. Strasbourg, 25 November 2014, saatavilla osoitteesta: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-2131_en.htm. Vuonna 2013 tehdyn kyselytutkimuksen mukaan 60 % eurooppalaisista kuitenkin koki, että maiden hallitusten toimintaa ohjaa muutama intressitaho tai että hallitukset ovat täysin intressitahojen ohjattavissa. Ks. Transparency International (2013b). Global Corruption Barometer. 7 Chari, R., Hogan, J. – Murphy, G. (2010). Regulating lobbying: A global comparison. Manchester: Manchester University Press. 8 Fung, A., Graham, M. – Weil, D. (2007). The perils and promise of transparency. Cambridge: Cambridge University Press. 9 Holman, C. – Luneburg, W. (2012). Lobbying and transparency: A comparative analysis of regulatory reform. Interest Groups & Advocacy, 78–79. 8 b) estävän mielikuvat korruptoituneesta hallinnosta c) varmistavan hallinnon vastuunalaisuuden d) antavan päätöksentekijöille tietoa siitä, kuka yrittää vaikuttaa heihin e) tasapainottavan eri intressiryhmien vaikutusvaltaa mahdollistamalla niin kutsutun vastalobbauksen. Läpinäkyvyyden ajatellaan siis ehkäisevän vinoutunutta päätöksentekoa, epätasaista osallis- tumista, sääntelyn kaappaamista (regulatory capture) sekä korruptiota. Läpinäkyvyydestä koi- tuvat edut paljastavat samalla sen, mitä ongelmia lobbaukseen yleensä liitetään. Yksi keskei- sistä lobbaukseen liitetyistä ongelmista koskee vaikutusmahdollisuuksien epätasaista jakau- tumista. Toisinaan esimerkiksi teollisuuden etuja ajavilla toimijoilla ajatellaan olevan kansa- laisjärjestöjä paremmat mahdollisuudet vaikuttaa päätöksentekijöihin, koska niillä on parem- mat (materiaaliset ja immateriaaliset) resurssit saada viestinsä perille. Toinen lobbaukseen liitetyistä ongelmista on epäasialliset vaikuttamistavat. Tähän voidaan lukea esimerkiksi vir- heellisen/harhaanjohtavan tiedon antaminen, päätöksentekijöiden painostus, ääritapauk- sessa jopa lahjonta tai muu korruptoitunut menettely. Kolmanneksi lobbaukseen liitetään yleensä salamyhkäisyys ja ”kulisseissa” vaikuttaminen, mikä osaltaan rapauttaa myös jul- kishallinnon nauttimaa luottamusta suuren yleisön silmissä. Neljänneksi erityisesti pyöröoviti- lanteissa tapahtuvaan lobbaukseen liittyy voimakas julkisen ja yksityisen edun välinen risti- riita. Emme väitä, että nämä ongelmat ovat aina osa lobbausta. On kuitenkin mahdollista, että yksittäistapauksissa ongelmia ilmenee. Lisäksi edellä luetellut seikat ovat niitä, jotka erityi- sesti suuri yleisö kokee usein ongelmallisiksi ja eriarvoistaviksi. Vaikka läpinäkyvyys on noussut lobbaussääntelyn johtotähdeksi, sen merkitys riippuu myös siitä, mitä lobbaukseen liitettyä ongelmaa kulloinkin pyritään estämään tai korjaamaan. Lä- pinäkyvyyttä edistävä sääntely toimii erityisen hyvin kohdissa kaksi (epäasialliset vaikutusyri- tykset) ja kolme (salamyhkäisyys). Sitä vastoin tasapuolisille vaikutusmahdollisuuksille ja hal- linnon poliittiselle vastuunalaisuudelle läpinäkyvyys on kyllä välttämätön ehto, sillä sen puut- tuessa jotkin vaikuttajaryhmät jäävät ilman päätöksentekoa koskevaa tärkeää tietoa, muttei riittävä ehto, koska pelkkä tieto päätöksenteosta ei anna mahdollisuutta vaikuttaa siihen. Kan- salaisosallistuminen vaatii asioiden julkista käsittelyä: ei riitä, että tieto päätöksenteosta on saatavilla, vaan kansalaisten pitää voida ymmärtää eri vaihtoehtojen relevantit vaikutukset. Tätä varten tiedon pitää olla julkisyleisölle ymmärrettävästi esitettyä ja helposti saatavissa.10 Myös pyöröovitilanteiden ehkäisyssä tarvitaan todennäköisesti muutakin kuin läpinäkyvyyttä edistävää lainsäädäntöä. Jatkuvasti kasvavassa (absoluuttisessa) läpinäkyvyydessä on nähty myös haasteita ja ongel- mia. Läpinäkyvyyden asiakirjojen julkaisemisvelvollisuutena on pelätty johtavan dokumen- toinnin vähenemiseen sekä asiakirjojen hävittämiseen tai salaiseksi luokittelemiseen.11 Vaikka näin näyttää käyneen ainakin Suomen eduskunnan vierailijalistojen kohdalla, yleisem- min tämä pelko saattaa olla liioiteltua – toimiva byrokratia vaatii asiakirjojen säilyttämistä, eikä asiakirjajulkisuuden ole havaittu vaikuttavan tähän.12 Tutkimus on kuitenkin huomauttanut, 10 Ks. Kohler-Koch, B. – Quittkat, C. (2013). De-Mystification of Participatory Democracy. EU-Governance and Civil Society. Oxford: Oxford University Press. 11 Ks. Eriksson, F. – Östberg, K. (2009). The problematic freedom of information principle: The Swedish experience. Teoksessa Flinn, A. – Jones, H. (toim.). Freedom of Information: Open Access, Empty Archives? Lontoo: Routledge, 113–124, erityisesti 118–122; myös Hannant, L. (2009). Access to information and historical research: The Canadian experience. Teoksessa Flinn, A. – Jones, H. (toim.). Freedom of Information: Open Access, Empty Archives? Lontoo: Routledge, 125–139. 12 Bennett, G. (2009). Opening Government? The Freedom of Information Act and the Foreign and Commonwealth Office. Teoksessa Flinn, A. – Jones, H. (toim.). Freedom of Information: Open Access, Empty Archives? Lontoo: Routledge, 23–32, 29. 9 ettei tiedon kerääminen tai saataville tuominen yksin riitä, ja päätöksentekijöiden tulisi varmis- taa, että kansalaiset pystyvät tosiasiallisesti käyttämään tietoa hyväkseen.13 Läpinäkyvyys edellyttää aktiivista ja yhtenäistä viestintää. Jotkin vaikuttajat pitävät keskusteluiden salai- suutta tärkeänä, koska silloin niissä uskaltaa esittää myös näkemyksiä, jotka eivät ole suosit- tuja.14 Myös poliittisessa teoriassa on perusteltu, että yksityinen keskustelu voi olla laadulli- sesti julkista parempaa, koska julkinen keskustelu saa helposti demagogisia piirteitä.15 Toi- saalta sen tekeminen julkiseksi, ketkä keskusteluja ovat käyneet, ei vielä tee itse keskuste- lusta julkista. Jatkuvasti kasvavaa avoimuusvaatimusta, joka yltää monissa asioissa myös viranhaltijoiden yksityiselämään (esim. puolisoiden ja lapsien sidonnaisuuksien ilmoittami- nen), on myös arvosteltu.16 Läpinäkyvyyttä pidetään lobbaussääntelyn tärkeimpänä perusteena, ja läpinäkyvyys on laa- jasti tunnustettu tavoite ja arvo yhteiskunnallisessa toiminnassa. Jos näin on, miksi joissain maissa on lobbaussääntelyä ja toisissa taas ei? Lobbaussääntelyn omaksumista ja käyttöön- ottoa on tutkimuksessa selitetty syillä, joihin kuuluvat muun muassa sääntelyä edeltäneet skandaalit, teoriat sääntelyn leviämisestä ja mallioppimisesta ja maittain vaihtelevat päätök- sentekokulttuurit ja edunvalvontakäytänteet. Yleensä nämä tulokset on saatu yhden tai kah- den maan tarkastelusta. Tuoreen vertailevan tutkimuksen mukaan tärkein lobbaussääntelyn taustalla vaikuttava tekijä on kuitenkin mallioppiminen: kansainvälisten järjestöjen, kuten OECD:n tai EU:n, julkaisemat suositukset tai politiikka-aloitteet ovat tärkein lobbaussääntelyn omaksumiseen vaikuttava tekijä.17 Skandaaleilla on vähemmän merkitystä kuin on aikaisem- min uskottu. Tutkimuksen mukaan ne tarjoavat oivan mahdollisuuden nostaa lobbauksen jul- kiseen keskusteluun (agenda-setting effect),18 mutta niiden vaikutus varsinaiseen lainsäädän- tötyöhön on vähäinen ja aloitteet epäonnistuvat usein lainsäädännön läpimenolle tarvittavan tuen keräämisessä. Lisäksi tutkimus osoitti vääräksi sen, että lobbaussääntelylle ei olisi – tai olisi vähemmän – tarvetta korporatistisissa järjestelmissä kuin pluralistisissa järjestelmissä. Aikaisempi tutkimus on nimittäin olettanut, että lobbaussääntely heikentäisi tai jopa vahingoit- taisi työmarkkinapoliittista päätöksentekoa ja tästä syystä lobbaussääntely olisi yleisempi kil- pailuun perustuvissa pluralistisissa järjestelmissä kuin korporatistisissa yhteiskunnissa, joissa eturyhmät on hierarkkisesti inkorporoitu päätöksentekoon. Tutkimuksen mukaan oletus ei pidä paikkaansa. Läpinäkyvyyttä edistävä sääntelyinterventio edellyttää kolmen toimijan yhteistyötä: julkinen valta, tiedonantovelvolliset ja tiedon käyttäjät. Ensinnäkin julkinen valta määrittelee tiedonan- tovelvollisuuden sisällön tarkentamalla sen, mitä tietoa tulee luovuttaa. Toisinaan julkinen valta määrittelee myös täytäntöönpanomekanismit. Niiden avulla huolehditaan siitä, että tieto on tosiasiallisesti saatavilla ja sisällöllisesti virheetöntä. Toinen toimijaryhmä koostuu tiedon- antovelvollisista, joihin luetaan ne tahot, joilla on pääsy sellaiseen ainutlaatuiseen tietoon, johon muut toimijat eivät edes halutessaan pääse käsiksi. Lisäksi näillä toimijoilla on mahdol- lisuus kontrolloida riskin tai ongelman (korruptio, ruokaskandaali, huono investointi) synty- mistä, mikä asettaa heidät etuoikeutettuun asemaan suhteessa julkiseen valtaan ja tiedon käyttäjiin. Tiedon käyttäjät ymmärretään yleensä suureksi yleisöksi, joka hyötyy siitä, että tieto 13 Lindstedt, C. – Naurin, D. (2010). Transparency is not Enough: Making Transparency Effective in Reducing Corruption. 31 International Political Science Review. 14 Pakarinen, A. (2011). Lainvalmistelu vuorovaikutuksena. Analyysi keskeisten etujärjestöjen näkemyksistä lainvalmisteluun osallistumisesta. Tutkimuk- sia 253. Helsinki: Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos. Niin kutsutun Chatham House -säännön mukaan tilaisuuteen osallistunut henkilö saa käyttää tietoa vapaasti, kunhan asian esittäjää ei kerrota tai asiasisältöä yhdistetä esittäjäänsä. 15 Chambers, S. (2004). Behind Closed Doors: Publicity, Secrecy, and the Quality of Deliberation. The Journal of Political Philosophy, 389–410, 392–396; Gutmann, A. – Thompson, D. (1996). Democracy and Disagreement. Cambridge, MA: Belknap Press, 114–117. Näitä asioita on käsitelty viimeksi myös Bengt Holmströmin Helsingin Sanomissa julkaistussa haastattelussa, ks. Saarikoski, S. 15.7.2018 ja siihen liittyvä keskustelu, Hartikainen, J. 25.7.2018. 16 Hood, C. – Heald, D. (toim.) (2006). Transparency – The Key to Better Governance? Oxford: Oxford University Press; Brin, D. (1998). The Transparent Society. Perseus Books; Anechiarico, F. – Jacobs, J. B. (1998). The Pursuit of Absolute Integrity: How Corruption Control Makes Government Ineffective. University of Chicago Press. 17 Crepaz, M. (2017). Why do we have lobbying rules? Investigating the introduction of lobbying laws in EU and OECD member states. 6 Interest Groups & Advocacy, 231–252. Vertaileva historiallinen tutkimus kattaa vuodet 1995–2014 yhteensä 34 maassa. Erityisesti entisissä Itä-Euroopan maissa EU:n vaikutus on ollut merkittävä jäsenyysneuvotteluiden yhteydessä. 18 Ks. esim. Page, E.C. (2006). The Origins of Policy. Teoksessa Moran, R. – Goodin, R.E. (toim.). The Oxford Handbook of Public Policy, 207-227, 216. 10 on helposti saatavilla ja että se on esitetty ymmärrettävässä muodossa. Tiedon käyttäjiä voi- vat olla myös media ja tutkijat.19 Sääntelymallina lobbarirekisterissä on kysymys tällaisesta ohjatusta läpinäkyvyydestä. Lob- barirekisteri edellyttää ennalta määrätyiltä organisaatiolta ja intressiryhmiltä, että ne julkista- vat ja säännöllisin väliajoin päivittävät tietoa toiminnastaan, resursseistaan ja muista relevan- teista seikoista. Lobbarirekisterin tavoitteena on korjata tiedon epätasaisesta jakautumisesta syntyvät kuilut ja vinoumat lobbareiden ja suuren yleisön välisessä suhteessa mutta myös lobbareiden ja julkisen vallan välisessä suhteessa. Näin rekisterillä varmistetaan myös yleisen edun toteutuminen. Julkinen valta määrittelee sen, minkälaista tietoa intressiryhmien on jul- kaistava, valvoo rekisteröintejä ja rekisteriin syötetyn tiedon laatua sekä poistaa rekisteristä ne, jotka eivät noudata sääntöjä. Tiedonantovelvollisiin kuuluvat lobbarit, eli ne tahot, jotka haluavat edistää edunvalvonnan kautta asiakkaansa tai työnantajansa etuja poliittisessa pää- töksenteossa. Tiedon käyttäjät ovat laajasti ymmärrettynä suuri yleisö kahdessa eri roolissa. Suuren yleisön jäsen on samanaikaisesti sekä kansalainen (self-governing citizen) että asia- kas/edunsaaja (individual customer / beneficiary of policy outputs).20 Kenen etuja tällainen avoimuutta korostava sääntely edistää? Tutkimuksessa on todettu, että avoimuutta edistävästä sääntelystä (kuten esimerkiksi juuri lobbaussääntelystä) hyötyvät ta- hot ovat moninaiset. Julkinen valta hyötyy lobbaussääntelystä siltä osin, että sen päätösten hyväksyttävyys suuren yleisön ja lobbareiden itsensä silmissä lisääntyy. Mutta pitääkö tämä oletus paikkansa? Lisääkö lobbaussääntely päätöksenteon yleistä hyväksyttävyyttä? Kysy- mystä on paljon käsitelty kirjallisuudessa.21 Kirjallisuus on erityisesti keskittynyt arvioimaan EU:n lobbaussääntelyn tehokkuutta kysymällä, pystytäänkö lisääntyneellä avoimuudella ke- hittämään lobbauksen käytänteitä ja varmistamaan puolueeton, vastuunalainen ja hyväksyt- tävä osallistuminen ylikansallisessa päätöksenteossa.22 Konsensus vaikuttaa olevan, että lä- pinäkyvyys, joka koskee sekä päätösten sisältöä että päätöksentekoprosessia, lisää päätös- ten hyväksyttävyyttä suuren yleisön silmissä.23 Julkinen valta ei ole kuitenkaan ainoa lobbaussääntelystä hyötyvä taho. Lobbaussääntelyä harkittaessa tulee ottaa huomioon myös se, kuinka sekä rekisterin kohteet (lobbarit) että sen käyttäjät (suuri yleisö) suhtautuvat rekisterin käyttöönottoon. Onko rekisterillä intressiryhmien hyväksyntä niin, että ne tukevat ja noudattavat rekisterin sääntöjä? Ovatko informaation käyt- täjät sitä mieltä, että rekisterissä oleva tieto mahdollistaa edustuksellisen demokratian ihan- teiden toteutumisen päätöksenteossa? Tehtyjen tutkimusten perusteella vaikuttaa siltä, että lobbaussääntelyn kohteena olevat tahot, eli lobbarit itse, tukevat sääntelyä silloin kun pitkän aikavälin edut ylittävät sääntelystä koituvat haitat ja silloin kun sääntely koskee kaikkia lobba- reita tasapuolisesti. Lobbarit ovat tässä mielessä hyödyn maksimoijia. Suurin osa lobbareista tunnistaa rekisteröintiin liittyvän legitimaatioedun. Huoli maineesta selittääkin sen, miksi lob- barit rekisteröityvät EU:n vapaaehtoiseen avoimuusrekisteriin.24 Suuri yleisö taas vaikuttaa olevan yksiselitteisesti lobbauksen sääntelyn kannalla. Suuren yleisön kannatusta ja sen ke- hittymistä on kuitenkin vaikea arvioida täsmällisesti, koska tiedon käyttäjien intressit ovat ha- 19 Fung et al. 2007, 44–45. 20 Kosack, S. – Fung, A. (2014). Does transparency improve governance? Annual Review of Political Science, 65–87. 21 Graham, M. (2002). Democracy by disclosure: The rise of technopopulism. Washington, DC: Brookings Institution Press; Fung, A. (2006). Varieties of participation in complex governance. Public Administration Review 66: 66–75; Weil, D. et al. (2006). The effectiveness of regulatory disclosure policies. Journal of Policy Analysis and Managements 25(1): 155–181; Fung et al. (2007); Baldwin, R., Cave, M. – Lodge, M. (2012). Understanding regulation: Theory, strategy and practice. Oxford: Oxford University Press. 22 Greenwood, J. (2011b). The lobbying regulation element of the European Transparency Initiative: Between liberal and deliberative model of democ- racy. Comparative European Politics, 317–343; Greenwood, J. – Dreger, J. (2013). The Transparency Register: A European vanguard of strong lobby regulation? Interest Groups & Advocacy, 139–162. 23 De Fine Licht, J. et al. (2014). When does transparency generate legitimacy? Experimenting on a context-bound relationship. 27(1) Governance, 111– 134. 24 Nastase, A. – Muurmans, C. (2018). Regulating lobbying activities in the European Union: A voluntary club perspective. Regulation & Governance. Jo vuonna 2013 tutkijat arvioivat, että EU:n avoimuusrekisteri kattoi 75 prosenttia elinkeinoelämän intresseistä ja 60 prosenttia kansalaisjärjestöistä. Ks. Greenwood – Dreger (2013). 11 janaisia ja niitä on vaikea edustaa samanaikaisesti. Avoimuutta edistävien kansalaisjärjestö- jen ajatellaan yleensä edustavan suurta yleisöä, mutta tutkimus on osoittanut, että kansalais- järjestöt ryhmittäytyvät ajamaan suuren yleisön etuja lähinnä niissä tapauksissa, joissa hyödyt tiedon käyttäjille ovat selviä ja parantavat huomattavasti tiedon käyttäjien valinnanmahdolli- suuksia.25 Lobbaussääntely on esimerkki sellaisesta tilanteesta, jossa julkinen intressi on vai- kea määritellä yksiselitteisesti ja jossa tiedonantovelvollisuudesta hyötyvät toimijat ovat hajal- laan yhteiskunnan eri tasoilla.26 Tästä syystä tutkimuksessa on oltu sitä mieltä, että tehokkaan ja kestävän lobbaussääntelyn kannalta sääntelyn kohteiden, eli lobbareiden itsensä, tuki re- kisterille on selvästi merkittävämpää kuin tiedon käyttäjien, eli suuren yleisön, kannatus.27 Seuraavassa luvussa annetaan yleiskuvaus lobbauksen sääntelystä. On huomattava, ettei lobbaussääntelyllä viitata pelkästään lobbarirekistereihin vaan lobbauksen sääntely kattaa myös esimerkiksi tapaamispäiväkirjat, lainsäädännöllisen jalanjäljen, karenssiajat ja lobbaus- kiellot. Lisäksi lobbaussääntelyä tutkittaessa tulee ottaa huomioon sääntely, joka koskee etu- ristiriitoja, vaalirahoitusta, korruptiota, sekä päätöksenteon avoimuutta ja kuulemista koskevat säännökset, eli ylipäänsä kaikki toimenpiteet, joilla pyritään vahvistamaan avointa ja läpinäky- vää hallintokulttuuria. Seuraavassa keskitytään kuitenkin rajatummin ainoastaan ensin mai- nittuihin tapoihin säännellä lobbausta, koska niiden pääasiallinen tarkoitus on säännellä pää- töksentekoon vaikuttamista. Jälkimmäisten tapojen yhtymäpinta lobbauksen sääntelyyn ei ole yhtä suora. 2. LOBBAUSSÄÄNTELYN TAVAT 2.1. Lobbarirekisteri Lobbarirekisterissä on yksinkertaisimmillaan kyse siitä, että julkinen valta tai yksityinen taho (esim. ammatillinen järjestö) ylläpitää rekisteriä, johon lobbaustoimintaa harjoittavat järjestöt ja yritykset voivat rekisteröityä. Lobbarirekisterin tulisi sisältää ainakin perustiedot rekisteröi- tyjästä, tiedot vaikuttamiskohteesta, lobbausaktiviteetin toteuttajasta sekä toimintaan käytet- tävistä taloudellisista resursseista. Perustietoihin kuuluvat rekisteröintivelvollisen oikeudelli- nen muoto, edustettavat intressit, organisaation laajuus, seurattavat lainsääntöaloitteet sekä osallistuminen asiantuntijaryhmiin. Lisäksi rekisterin sisältämän tiedon tulisi mahdollistaa niin kutsutun lainsäädännöllisen jalanjäljen julkistaminen. Lainsäädännöllisellä jalanjäljellä tarkoi- tetaan sen tiedon julkistamista, mitkä tahot ovat pyrkineet vaikuttamaan tiettyyn päätökseen tai lakialoitteeseen (ks. tarkemmin alla). Tieto on yleensä saatavilla standardoituna ja sähköi- sesti, jolloin suuri yleisö voi sitä helposti käyttää tekemällä hakuja rekisterin sisältämään ai- neistoon. Lobbarirekisteri vaikuttaa olevan yleisin lobbaussääntelyn muoto OECD-maissa, ja se on käy- tössä niin Euroopassa, Yhdysvalloissa, Australiassa, Etelä-Amerikassa (esim. Meksikossa) kuin Aasiassakin (esim. Taiwanissa). EU:n oman niin kutsutun avoimuusrekisterin (Transpa- rency Register) lisäksi lobbarirekisteri on käytössä kahdeksassa unionin jäsenvaltiossa. Irlan- nissa, Isossa-Britanniassa, Itävallassa, Liettuassa, Puolassa ja Sloveniassa rekisteri on pa- kollinen, kun taas vapaaehtoinen rekisteri on käytössä EU:n lisäksi esimerkiksi Alankomaissa 25 Fung et al. 2007, 122. 26 Erityisen vaikeaa tällaisen edun arvioiminen on monitasoisessa poliittisessa järjestelmässä kuten EU:ssa. 27 Bunea, A. (2018). Legitimacy through targeted transparency? Regulatory effectiveness and sustainability of lobbying regulation in the European Union. Journal of European Public Policy, 7. 12 ja Ranskassa. Lobbarirekisterin toteuttamiseen on kansainvälisesti monentyyppisiä vaihtoeh- toja. Pakottavuuden lisäksi valintoja tulee tehdä niin kattavuuden, valvonnan kuin sanktioi- denkin suhteen. Läpinäkyvyyteen perustuva sääntely vaatii toimiakseen tehokasta täytän- töönpanoa, mikä pakollisenkin rekisterin kohdalla riippuu siitä, miten lobbari ja lobbaus on määritelty, koska tämä ratkaisee sen, mitä kaikkea rekisteriin kirjataan. Aiempi tutkimus on myös osoittanut, että tehokas täytäntöönpano edellyttää hyvin resursoitua valvontajärjestel- mää ja uskottavia sanktioita.28 Merkittäviä eroja on esimerkiksi rekistereiden sisältämän tiedon suhteen. Isossa-Britanniassa ja Irlannissa rekisteri ei sisällä tietoa lobbaukseen käytetyistä taloudellisista resursseista. EU:n avoimuusrekisteriin ei taas sisälly yksityiskohtaista tietoa lobbauksen aihepiiristä, toisin kuin moniin kansallisiin rekistereihin. Lisäksi rekistereihin liittyvä valvonta vaihtelee jäsenmait- tain. Joissain maissa valvontaa varten on perustettu julkinen viranomainen, jolla on verraten hyvät täytäntöönpanovaltuudet rekisteriin liittyvien määräysten noudattamisen varmista- miseksi. Lisäksi esimerkiksi Liettuan rekisteriviranomaisella on lakiin perustuva velvollisuus julkistaa lobbaukseen liittyviä sääntöjä rikkoneiden yksityishenkilöiden ja organisaatioiden ni- met. Itävallassa ja Isossa-Britanniassa, joissa kummassakin rekisteri on pakollinen, viran- omaisella ei ole valtuuksia varmistaa, että rekisteröintivelvollisuutta tosiasiallisesti noudate- taan, tai tutkia, pitääkö rekisteriin ilmoitettu tieto paikkansa. Lisäksi useissa maissa tehokas valvonta estyy sen takia, ettei valvontaviranomaiselle ole myönnetty valvontaan tarvittavia taloudellisia resursseja tai riittävää henkilöstökapasiteettia. 2.2. Tapaamispäiväkirja Lobbarirekisteri ole ainoa käytettävissä oleva tapa rajoittaa ja säännellä lobbausta. Muista instrumenteista merkittävin on niin kutsuttu tapaamispäiväkirja. Euroopan unionissa komissio päätti 25.11.2014 päivätyllä päätöksellä komission jäsenten ja lobbareiden välisiä kokouksia koskevan tiedon julkistamisesta. Päätöksen mukaan komissio julkaisee kahden viikon kulu- essa tapaamisesta tapaamisen päivämäärän ja paikan, tavattujen organisaatioiden ja itse- näisten ammatinharjoittajien nimet sekä tapaamisen aiheen.29 Päätös koskee ainoastaan ko- mission ylimpiä virkamiehiä, ja asioiden valmistelusta usein tosiasiallisesti vastaavat alem- man tason virkamiehet eivät kuulu päätöksen soveltamisalaan. Päätöksen noudattamista ei seurata systemaattisesti, mikä tarkoittaa sitä, että valvonta on jäänyt pitkälti kansalaisyhteis- kunnan, eli lähinnä avoimuutta edistävien kansalaisjärjestöjen, aktiivisuuden varaan. Julki- suudessa onkin ollut esillä useita tapauksia, joissa tapaamiset on julkistettu useita kuukausia myöhässä. Osa tapaamisista jää olettavasti kokonaan rekisteröimättä. Ongelmia on syntynyt myös sen suhteen, mitä pidetään päätöksessä tarkoitettuna tapaamisena ja mikä on yksityi- sen ja virallisen tapaamisen ero.30 Valvontaa hankaloittaa myös se, että tieto on hajallaan komission eri pääosastoiden verkkosivuilla. Tästä syystä kansalaisjärjestö EU Integrity Watch ylläpitää sivustoa, johon kerätään tiedot tapaamisista.31 EU:n lisäksi Slovenia on tällä hetkellä ainoa Euroopan maa, joka asettaa virkamiehelle vel- vollisuuden raportoida tapaamisistaan lobbareiden kanssa. Tiedot toimitetaan ao. virkamie- hen esimiehelle ja Slovenian korruption vastaiselle viranomaiselle. Jälkimmäisen tehtävänä 28 Fung et al. (2007), 179. 29 Komission päätös, annettu 25.11.2014, komission jäsenten sekä organisaatioiden tai itsenäisten ammatinharjoittajien välisiä kokouksia koskevan tie- don julkaisemisesta. C(2014) 9051 final. Saman päätöksen mukaan komission edustajien tulee tavata ainoastaan rekisteröityneitä edunvalvojia. 30 Päätöksen 2 artiklan mukaan kokouksella tarkoitetaan ”organisaation tai itsenäisen ammatinharjoittajan tai pääjohtajan aloitteesta järjestettyä kah- denvälistä tapaamista, jossa on tarkoitus keskustella jostakin unionin toimintapolitiikkojen laatimiseen ja täytäntöönpanoon liittyvästä kysymyksestä. Käsite ei kata perussopimuksiin tai unionin säädöksiin perustuvan, pääjohtajan vastuualueelle suoraan kuuluvan hallinnollisen menettelyn yhteydessä tapahtuvia tapaamisia eikä luonteeltaan täysin yksityisiä tai sosiaalisia tapaamisia eikä spontaaneja tapaamisia”. Viimeisin kohu liittyi komissaari Jyrki Kataisen tapaamiseen komission entisen puheenjohtajan, nykyisen Goldman Sachsin työntekijän Jose-Manuel Barroson kanssa. Kysymys siitä, oliko tapaamisessa kyse lobbauksesta vai ei, oli kriittinen myös siitä syystä, että Barroso oli luvannut pidättäytyä lobbaamasta nykyisen työnantajansa puolesta vanhaa työnantajaansa. Ks. Teffer, P. (2018). Katainen explains: My friend Barroso did not lobby me. EU Observer, 20 February 2018, saatavilla osoit- teesta: https://euobserver.com/institutional/141044. 31 Ks. http://www.integritywatch.eu. 13 on julkaista viikoittain ja kuukausittain kooste sille raportoidusta materiaalista.32 Vapaaehtoi- sia hyviä käytäntöjä on syntynyt esimerkiksi Euroopan parlamentissa, vaikka edustajilla ei ole velvollisuutta julkaista tietoja tapaamisistaan. Suomalainen europarlamentaarikko Heidi Hau- tala on yksi edustajista, jotka vapaaehtoisesti julkistavat tiedon verkkosivuillaan siitä, keitä he ovat tavanneet.33 Myös Suomessa yksittäiset kansanedustajat julkaisevat verkkosivuillaan tietoja tavatuista edunvalvojista.34 Helsingin kaupunginhallitus teki 13.8.2018 päätöksen, jonka mukaan kaupungin johtajat ja keskeisissä tehtävissä olevat johtavat viranhaltijat eivät ryhdy pitämään julkista kalenteria ta- paamisistaan viranhoitoon liittyen. Päätöksen perustelujen mukaan kokouksiin ja tapaamisiin kaupungin johdon kanssa osallistuvien henkilöiden tietojen julkaiseminen muodostaisi käytännössä henkilörekisterin, koska kerättävät tiedot sisältäisivät henkilötietoja sekä kau- pungin edustajista että muista tapaamiseen osallistuvista henkilöistä. Viranomaisen hen- kilörekisterin sisältämien tietojen julkaiseminen kaupungin verkkosivuilla on mahdollista ai- noastaan joko rekisteröityjen nimenomaisen ja vapaaehtoisen suostumuksen nojalla (mitä vaihtoehtoa kaupunki piti työläänä) tai erityislainsäädännössä säädetyn rekisterin julkaise- missäännöksen nojalla. Nykyinen erityislainsäädäntö ei tunne julkisia kalentereja koskevia julkaisemissäännöksiä, joten julkisen kalenterin perustaminen kaupungin verkkosivuille ei ole mahdollista.35 2.3. Lainsäädännöllinen jalanjälki Lainsäädännöllinen jalanjälki (legislative footprint) on kolmas tapa edistää lobbaamisen lä- pinäkyvyyttä ja hyväksyttävyyttä sekä taata tasavertaisen kuulemisen mahdollisuus. Lainsää- dännöllinen jalanjälki tarkoittaa tietojen julkaisua lobbaamisen vaikutuksista lainsäädäntöön ja päätöksentekoon. Tarkoituksena on, että kaikkiin lakialoitteisiin ja -mietintöihin tulisi lisätä liite, jossa lueteltaisiin kaikki ne edunvalvojat, jotka aloitteen tai mietinnön laatija tai esittelijä on tavannut asiakirjaa laatiessaan. Vaikuttamispyrkimysten avoimuuden tavoitteena on tar- jota selkeästi hahmottuvalla tavalla tietoa siitä, mitkä intressit ovat vaikuttaneet lopulliseen päätökseen tai lakien lopulliseen muotoon. Päätöksiä ja lainsäädäntöhankkeita koskevat lob- baustoimet voidaan tehdä julkisiksi joko reaaliaikaisesti tai lopullisen raportin hyväksymisen yhteydessä, mutta idea on se, että tieto annetaan proaktiivisesti eikä reaktiivisesti esimerkiksi asiakirjapyynnön yhteydessä. Lainsäädännöllisen jalanjäljen tiedot koskevat aikaa, henkilöä ja tapaamisen aihetta ja sisältävät kaiken lobbauksen yhteydessä päätöksentekijöille osoite- tun aineiston. Tällainen jalanjälki tarjoaa kuvan päätöksentekoprosessiin liittyvistä intres- seistä, minkä kautta kansalaiset, media tai kuka tahansa voi tarkastella lainsäädäntöproses- sin etenemistä ja siihen vaikuttaneita tahoja.36 Lainsäädännöllistä jalanjälkeä ei ole implementoitu sen puhtaimmassa muodossaan yhdes- säkään Euroopan maassa tai unionissa. Kehitystä siihen suuntaan on kuitenkin tapahtunut niin unionissa kuin jäsenvaltioissakin. Kuten edellä todettiin, Euroopan komissio julkaisee ta- paamiset lobbareiden kanssa. Niitä on kirjattu jo lähes 23 000 kolmen ja puolen vuoden ai- kana.37 Myös julkisten kuulemisten tulokset julkaistaan komission omilla verkkosivuilla. Eu- roopan parlamenttiin sovellettavan menettelytapasäännöstön mukaan esittelijät voivat lisätä 32 Transparency International (2015), 35. Virkamiehen tulee ilmoittaa tapaamisen päivämäärä, paikka ja aihe. Lisäksi ilmoituksen tulee sisältää lobbarin nimi ja tieto siitä, ketä lobbari edustaa, mahdolliset tapaamisen aikana luovutetut asiakirjat sekä tieto siitä, onko lobbari rekisteröitynyt. 33 Tiedonjulkistamisessa käytetään avoimen lähdekoodin LobbyCal-työkalua, jonka avulla tapaamiset voidaan siirtää kalentereista suoraan verkkosivulle, ks. http://www.heidihautala.fi/en/parlamentti/lobbarilista/. 34 Ks. esimerkiksi Pekka Haavisto, http://www.pekkahaavisto.fi/haaviston-vaikuttamisrekisteri-1-1-2017-alkaen/. 35 Kaupunginhallituksen päätös 30/2018, Asia 9 §490: Avoimuusperiaate ja tietosuoja kaupungin johdon tapaamisissa, saatavilla osoitteesta: https://www.hel.fi/helsinki/fi/kaupunki-ja-hallinto/paatoksenteko/kaupunginhallitus/esityslistat/asiakirja?year=2018&ls=11&doc=Keha_2018-08- 13_Khs_30_Pk 36 Niinimäki et al. (2017). 37 Luku on peräisin EU Integrity Watchilta. Ks. http://www.integritywatch.eu. 14 mietintöihin lainsäädännöllisen jalanjäljen eli tiedon siitä, keitä he ovat konsultoineet tai ta- vanneet mietintöä laatiessaan, mutta se ei ole pakollista.38 Suomessakaan lainsäädännölli- nen jalanjälki ei toteudu täysimääräisesti. Tiedot eduskunnan valiokunnissa kuultujen asian- tuntijoiden nimistä ja heidän edustamistaan tahoista ovat julkisia. Lisäksi valiokunnan mietin- nön tai lausunnon antamisen jälkeen myös valiokunnille annetut kirjalliset lausunnot ovat jul- kisia. Sen sijaan valiokunnan jäsenten tapaamisia edunvalvojien kanssa ei kirjata mietintöön. Myöskään hallituksen esitykseen ei sisälly tietoa siitä, ketkä ovat esimerkiksi tavanneet val- mistelusta vastaavia virkamiehiä. Yksi lainsäädännöllisen jalanjäljen tavoitteista on taata kaikille mahdollisuus tasavertaiseen kuulemiseen. Tätä avoimen hallinnon periaatteisiin kuuluvaa tavoitetta on edistetty kehittä- mällä uusia osallistumismuotoja. Yksi näistä on oikeusministeriön ylläpitämä lausuntopal- velu.fi-verkkopalvelu, jolla pyritään tehostamaan lausuntomenettelyä tarjoamalla kansalai- sille, järjestöille ja viranomaisille yhdenmukainen verkkopalvelu, jossa voidaan julkaista lau- suntopyynnöt, antaa lausuntoja ja käsitellä annettuja lausuntoja.39 2.4. Karenssiajat Lobbausta voidaan säännellä myös asettamalla yksityisen sektorin palvelukseen siirtyville vir- kamiehille karenssiaikoja (cooling-off periods). Karenssiajalla tarkoitetaan määräaikaista ra- joitusaikaa niissä tilanteissa, kun virkamies siirtyy toiseen palvelussuhteeseen tai hän aloittaa elinkeinon- tai ammatinharjoittamisen. Karenssiajasta tulee erottaa niin kutsuttu lobbaus- kielto, jolla tarkoitetaan määräaikaa, jona virkamies voi siirtyä uuteen palvelussuhteeseen mutta hän ei voi olla yhteydessä esimerkiksi entiseen työnantajaansa. Yleensä varsinaiseen karenssiaikaan ja lobbauskieltoon viitataan yhteisesti nimityksellä karenssiaika. Näin tehdään myös alla olevassa tarkastelussa, mutta niin, että tarvittaessa täsmennetään, kummasta on kysymys. Karenssiajoilla pyritään hillitsemään niin kutsuttua pyöröovi-ilmiötä (revolving doors), jolla tar- koitetaan sitä, että virkamies siirtyy yksityiselle sektorille heti virkasuhteensa päätyttyä tai päinvastoin. Näihin tilanteisiin voi liittyä vakava julkisen ja yksityisen edun välinen ristiriita, ja pyöröovi-ilmiötä on pyrittykin sääntelemään eri tavoin eri järjestelmissä. Ilmiön yksi ongelma on, että poliittisen viran haltija vie yksityissektorille tietonsa päätöksistä, joita hän on ollut te- kemässä tai valmistelemassa. Sinällään tiedon näistä päätöksistä pitäisikin kulkea yksityis- sektorille, jonka on tarkoitus toimia niiden mukaan. Ongelmallista tässä on vain se, jos pää- tökset sisältävät tietoa, joka on vaikeasti havaittavissa ja mahdollistaa lain hyväksikäytön. Toisena ongelmana on mainittu, että julkishallinnosta yksityissektorin palvelukseen tai sen lobbariksi siirtyvä auttaa poliittisilla suhteillaan yksityistä yritystä saamaan valtion sopimuk- sia.40 Tämä paitsi vääristää kilpailua myös huonontaa julkista rahankäyttöä. Kolmas, harvem- min julkisessa keskustelussa mainittu mutta ehdottomasti merkittävin ongelma ei liity siihen, mitä julkiselta sektorilta siirtyvä henkilö tekee siirryttyään yksityissektorille, vaan siihen, mitä hän teki ennen siirtymistään. Mikäli poliittinen päättäjä, virkamies tai avustaja valmistelee la- kia, joka on hyödyksi yksityiselle yritykselle, tietoisena siitä, että saa yritykseltä tämän jälkeen hyväpalkkaisen työpaikan, hän ei ole myynyt yritykselle vain tietojaan ja suhteitaan vaan myös 38 European Parliament (2017). Code of Conduct for Members of the European Parliament with respect to financial interests and conflicts of interest, saatavilla osoitteesta: http://www.europarl.europa.eu/pdf/meps/Code%20of%20Conduct_01-2017_EN.pdf, Article 4(6). Silloinen europarlamentaarikko Alexander Stubb oli ensimmäinen, joka vuonna 2007 esitti lainsäädännöllisen jalanjäljen lisäämistä parlamentin asiakirjoihin. Ks. Stubb, A. (2008). Report on the development of the framework for the activities of interest representatives (lobbyists) in the European institutions (2007/2115(INI)). Committee on Constitutional Affairs. Rapporteur: Alexander Stubb. 2 April, 2008, saatavilla osoitteesta: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=RE- PORT&language=EN&reference=A6-2008-0105. Yksi esimerkki lobbaamisen vaikutusten arviointiin tarkoitetuista työkaluista on lobbyplag: https://lob- byplag.eu/governments. Verkkosivu analysoi lobbauspyrkimyksiä dokumenttien perusteella. 39 www.lausuntopalvelu.fi. Ks. laaja empiirinen selvitys uusien osallistumismuotojen käytöstä ja toimivuudesta, Kantola, A. – Vesa, J. (2016). Kuka pää- see mukaan? Miten järjestöjen ääni kuuluu lakien valmistelussa. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 59/2016l, saatavilla osoit- teesta: https://tietokayttoon.fi/julkaisu?pubid=15502. 40 Blanes, J., Draca, J. – Fons-Rosen, C. (2012). Revolving Door Lobbyists. 102 The American Economic Review 7, 3731–3748. 15 poliittisen asemansa. Tosin tällöin kyse ei ole enää lobbauksesta tai sen lieveilmiöistä vaan korruptiosta.41 Tällaiset tilanteet ovat ongelmallisia myös siitä syystä, että niitä on vaikea näyt- tää toteen. Tiedon ja kontaktien käyttöä on hyvin vaikea osoittaa todeksi tai kumota, mikä on omiaan heikentämään luottamusta hallintoon riippumatta siitä, onko mitään väärää tapahtu- nut vai ei. Kyse on toisen asteen eettisestä virheestä, jossa virkamies ei ota huomioon kan- salaisten perusteltuja odotuksia.42 Käänteisen pyöröovi-ilmiön, eli lobbareiden siirtymisen hal- lintoon, ongelma taas on se, etteivät he välttämättä ole siellä hoitamassa edustuksellista teh- täväänsä vaan edistämässä työnantajansa etuja. Varsinkin, jos edestakainen liike hallituksen ja hallituksen sopimuksista hyötyvän yrityksen välillä on suurta, herää epäily, toimivatko lob- barit hallitukseen siirtyessään yhä yksityisen tahon lobbareina.43 Vuoden 2018 alusta komissio julkaisi uudet ohjeet komission jäsenille. Ohjeiden 11 artiklan mukaan komissaareja koskee kahden vuoden (ja presidenttiä kolmen vuoden) aika, jolloin he eivät saa lobata entisiä kollegoitaan tai komission henkilökuntaa asioissa, joista he vastasivat palvelussuhteensa viimeisten kahden vuoden aikana (lobbauskielto). Entisiä komissaareja koskee kahden vuoden (ja presidenttiä kolmen) ajan velvollisuus ilmoittaa komissiolle uusista työtehtävistä. Heidän tulee lisäksi julkistaa kaikki tieto 10 000 euroa ylittävistä taloudellisista intresseistään.44 Muita EU:n korkeita virkamiehiä koskee vuoden lobbauskielto. EU:n virka- miehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen mukaan erikseen määriteltyjä entisiä korkeita vir- kamiehiä kielletään palvelussuhteensa päättymistä seuraavien 12 kuukauden aikana lähtökohtaisesti harjoittamasta edunvalvontaa tai edistämästä entisen toimielimensä hen- kilöstön keskuudessa yrityksensä, asiakkaidensa tai työnantajansa lukuun asioita, joista he vastasivat palvelussuhteensa viimeisten kolmen vuoden aikana.45 Lisäksi EU:n palveluksesta poislähteneillä virkamiehillä on ilmoitusvelvollisuus, joka kestää kaksi vuotta ja jonka aikana entisille virkamiehille voidaan asettaa ehtoja uuden tehtävän vastaanottamiseen tai kieltää tehtävän vastaanottaminen. Euroopan parlamentin jäsenillä ei ole karenssiaikaa. Parlamenttiin soveltuvien menettelyta- pasääntöjen mukaan parlamentin jäsenet eivät saa edustuskautensa aikana “engage in paid professional lobbying directly linked to the Union decision-making process”.46 Kielto ei koh- distu edustajakauden päättymisen jälkeiseen aikaan. Menettelytapasääntöjen 6 artiklan mu- kaan entisiä edustajia on kuitenkin kielletty käyttämästä parlamentin tiloja edunvalvontaan ja vaadittu ilmoittamaan parlamentille edunvalvontatehtävistä. Suomessa vuoden 2017 alusta voimaan tullut muutos valtion virkamieslakiin tekee mahdol- liseksi enintään kuuden kuukauden mittaisen karenssiajan viranhaltijoille erityisavustajat ja valtiosihteerit mukaan lukien. Uudella 44a §:llä pyritään varmistamaan se, ettei virkamies pysty käyttämään omaksi tai toisen hyödyksi taikka toisen vahingoksi tietoa, jonka on saanut työn kautta. Uudistuksella suojataan yleistä etua ja lisätään luottamusta virkatoiminnan puo- lueettomuuteen. Uusi 44a § ei sovellu automaattisesti tiettyihin virkamiehiin, vaan karenssi- sopimus tehdään aina tapauskohtaisesti. Karenssisopimusta ei tarvitse tehdä nimittämisen yhteydessä vaan sen voi tehdä myöhemminkin. Karenssisopimuksen tarpeellisuus ei ole si- dottu virkaan vaan siihen, onko virkamiehellä pääsy pykälässä tarkoitettuun tietoon. Lähtö- kohtaisesti säännös koskee kaikkia valtion virkamiehiä, mutta harkinta on tapauskohtaista ja päätös sopimuksen tarpeellisuudesta tehdään sen tiedon perusteella, johon virkamiehellä on pääsy. Harkinta on kokonaisharkintaa, ja siinä katsotaan yleisesti (toimialan) olosuhteita, 41 Tämän tilanteen välttäminen on julkilausuttu perustelu karenssiajalle Isossa-Britanniassa. Ks. Business Appointment Rules for Civil Servants, § 3, ja Business Appointment Rules for Former Ministers, § 1, saatavilla osoitteesta: https://www.gov.uk/guidance/crown-servants-new-jobs-and-business-ap- pointments). 42 Valtiovarainministeriö (2014). Valtion virkamieseettisen toimikunnan raportti, Valtionvarainministeriön julkaisuja 03/2014, 39. 43 Paljon esimerkkejä Yhdysvalloista löytyy osoitteesta https://www.opensecrets.org/revolving/top.php?display=Z. 44 European Commission (2018). Commission decision of 31.1.2018 on a Code of Conduct for the Members of the European Commission, Brussels, 31.1.2018 C(2018) 700 final, saatavilla osoitteesta: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/code-of-conduct-for-commissioners-2018_en_0.pdf. 45 Ks. Euroopan talousyhteisön ja Euroopan atomienergiajärjestön virkamiehiin sovellettavien henkilöstösääntöjen ja näiden yhteisöjen muuta henkilöstöä koskevien palvelussuhteen ehtojen vahvistamisesta annettu asetus N:o 31, 16 artikla. 46 European Parliament (2017), 2 artikla. 16 markkinoita jne. Karenssi ei myöskään lankea automaattisesti, vaan se riippuu siitä, mihin tehtävään virkamies siirtyy. Virkamiehen ei ole pakko kirjoittaa sopimusta, eikä virkamies kiel- täytymällä sopimuksen kirjoittamisesta riko virkavelvollisuuksiaan. Uudet henkilöt tai nykyiset virkamiehetkään eivät voi kuitenkaan tulla nimitetyksi uuteen virkaan tai tehtävään ilman ka- renssisopimusta, jos sellainen on lain kriteerien mukaan tehtävä. Valtion virkamieseettisen neuvottelukunnan asemasta ja tehtävistä säädetään lähiaikoina lailla. Valtion virkamieslakia koskeva hallituksen esitys on tarkoitus antaa eduskunnalle syk- syllä 2018. Muutoksen myötä neuvottelukunta kykenee antamaan suosituksia yksittäisissä konkreettisissa karenssitapauksissa. 2.5. Muut tavat säännellä lobbausta Lobbareiden rekisteröinti, tapaamispäiväkirja ja karenssiajat eivät ole ainoita tapoja säännellä ja valvoa lobbausta. Ensinnäkin rekisteröintiin voidaan liittää erinäisiä rajoitteita, jotka toimivat samalla kannustimena rekisteröityä. Kuten jaksossa 6.1. tarkemmin kuvataan, Euroopan ko- missio on ohjeistanut komissaareja ja tiettyjä kabinettien virkamiehiä kehottamaan lobbareita rekisteröitymään ja edellyttänyt, että tapaamisia sovitaan ainoastaan rekisteröityjen edunval- vojien kanssa.47 Euroopan parlamentti kannustaa vapaaehtoisiin rekisteröinteihin myöntä- mällä rekisteröityneiden organisaatioiden edustajille erikoiskulkulupia tiloihinsa. Lisäksi parla- mentin valiokuntien kuulemisiin voidaan pyytää puhujiksi edunvalvojia vain, jos ne ovat rekis- teröityneet avoimuusrekisteriin. Eräissä maissa on käytössä myös rajoituksia, joiden tarkoituksena ei ole rohkaista edunval- vojia rekisteröitymään tai noudattamaan hyvää edunvalvontatapaa vaan lähinnä rajoittaa ja estää lobbausta. Vuoden 2018 alusta Alankomaiden parlamentti rajoitti lobbareiden pääsyä sen tiloihin. Päätöksen mukaan osa parlamentin tiloista on suljettu niiltä lobbareilta, joilla ei ole etukäteen sovittua tapaamista kansanedustajan kanssa. Kielto koskee myös niitä lobba- reita, joilla on pääsyn mahdollistava passi.48 Välillä lobbauksen voi estää yksittäisen virkamie- hen päätös. Euroopan unionin kilpailuasioista vastaava tanskalainen komissaari Margrethe Vestager on ilmoittanut julkisesti, ettei hän vastaanota lobbareita. Julkisuudessa olleiden tie- tojen perusteella on kuitenkin vaikea arvioida, mitä Vestager tarkoittaa tässä yhteydessä lob- bauksella ja lobbarilla ja kuinka kattava ja tiukasti tulkittu kielto tosiasiassa on.49 Irlannissa käsiteltiin vuonna 2016 tapausta, jossa terveysasioista vastaavan ministeriön vir- kamies kieltäytyi vastaanottamasta tupakkalobbaria. Lobbarin työnantaja, JTI Tobacco, rii- tautti virkamiehen päätöksen. Irlannin lobbauslainsäädännöstä vastaava Department of Pub- lic Expenditure and Reform lähti kuitenkin siitä, että virkamiehellä tulee olla oikeus päättää itsenäisesti siitä, keitä hän ottaa vastaan, eikä lobbarilla näin ole täytäntöönpantavissa olevaa oikeutta tavata haluamaansa virkamiestä.50 Myös syksyllä 2017 saman ministeriön nuorempi ministeri kieltäytyi vastaanottamasta tupakkalobbareiden muodostamaa koalitiota Irish To- bacco Manufacturers’ Advisory Committee.51 Ministeri vetosi WHO:n Tupakoinnin torjuntaa koskevan puitesopimuksen 5(3) artiklaan, jonka mukaan ”sopimuspuolien on toimittava tupa- 47 Communication on the working methods of the European Commission 2014-19 (C(2014) 9004). 48 NOS (2018). Kamer beperkt bewegingsvrijheid lobbyisten, 24 January 2018, saatavilla osoitteesta: https://nos.nl/artikel/2213564-kamer-beperkt-be- wegingsvrijheid-lobbyisten.html?=&. 49 Hirst, N. (2018). Vestager: Barroso won’t lobby me, 21 February 2018, saatavilla osoitteesta: https://www.politico.eu/article/vestager-barroso-wont- lobby-me/. 50 O’Connor, N. (2015). Reilly gets backing on his refusal to meet tobacco lobbyists over packaging, 17 September 2015, saatavilla osoitteesta: https://www.herald.ie/news/reilly-gets-backing-on-his-refusal-to-meet-tobacco-lobbyists-over-packaging-31533318.html 51 Coyle, C. (2017). Health minister stubs out tobacco lobbyists, 10 September 2017, saatavilla osoitteesta: https://www.thetimes.co.uk/article/health- minister-stubs-out-tobacco-lobbyists-ndwg3j05v. 17 koinninvastaisen terveydenhuoltopolitiikan laatimisessa ja toteuttamisessa siten, että tätä po- litiikkaa suojellaan tupakkateollisuuden kaupallisten ja muiden etujen tavoittelulta kansallisten lakien mukaisesti”. 3. KANSAINVÄLISET SUOSITUKSET Alla käsitellään kansainvälisistä suosituksista Euroopan neuvoston maaliskuussa 2017 hy- väksytty suositus sekä OECD:n Avoimen ja rehellisen lobbauksen periaatteet. Muista kan- sainvälisistä asiakirjoista on huomattava myös edellä mainittu WHO:n Tupakoinnin torjuntaa koskevan puitesopimuksen täytäntöönpano-ohjeet52 sekä Euroopan neuvoston alaisuudessa toimivan Venetsian komitean raportti Toimielinten ulkopuolisten toimijoiden rooli (lobbaus) de- mokraattisessa järjestelmässä.53 3.1. OECD (Organisation for Economic Co-operation and De- velopment, suom. Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö) OECD eli Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö on vuonna 1961 perustettu järjestö, jonka jäseneksi Suomi liittyi vuonna 1969. OECD profiloituu järjestönä, jossa luodaan parhaita käytäntöjä kestävän taloudellisen kasvun ja työllisyyden edistämiseksi sekä hyvinvoinnin li- säämiseksi. Järjestön toimintakenttä kattaa lähes kaikki talous- ja yhteiskuntapolitiikan lohkot. OECD:n asema hyvien käytäntöjen ja tuloksellisen politiikan suosittajana on kansainvälisesti verrattain vahva. Järjestön puitteissa on laadittu useita kansainvälisesti sitovia sääntöjä ja suosituksia. OECD on laatinut myös useita selvityksiä ja suosituksia lobbauksesta. OECD:n 35 jäsenestä yhteensä 16 jäsenmaalla on lobbausta koskevaa sääntelyä. Kasvu on ollut no- peaa, sillä ennen vuotta 2005 ainoastaan neljä jäsenmaata säänteli lobbausta. Näitä olivat Saksa, Australia, Yhdysvallat ja Kanada.54 Vuonna 2010 OECD julkaisi kymmenen periaatetta sisältävän suosituksen lobbauksen avoi- muudesta ja integriteetistä,55 joka oli ensimmäinen kansainvälinen asiaa koskeva oikeudelli- nen instrumentti. Suositukset valmisteltiin laajan konsultaation pohjalta, ja ne heijastelevat erilaisten maiden kokemuksia lobbauksen sääntelystä. Selvityksistä tärkein on kolmiosainen sarja, jonka otsikkona on Lobbyists, Governments and Public Trust. Näistä ensimmäinen, vuonna 2009 julkaistu selvitys, käsittelee Australian, Kanadan, Unkarin, Puolan, Iso-Britan- nian ja Yhdysvaltain kokemuksia lobbaussääntelystä.56 Sarjan toinen osa, vuonna 2012 jul- kaistu raportti, vertailee sääntelyn ja itsesääntelyn eroja lobbauksen sääntelyssä.57 Viimei- nen, vuonna 2014 julkaistu raportti, arvioi sitä, kuinka OECD:n jäsenet ovat toimeenpanneet vuoden 2010 suosituksen kymmenen periaatetta.58 Vuoden 2014 raportin mukaan kansalliset 52 WHO (2008). Guidelines for implementation of Article 5.3 of the WHO Framework Convention on Tobacco Control on the protection of public health policies with respect to tobacco control from commercial and other vested interests of the tobacco industry, saatavilla osoitteesta: http://www.who.int/fctc/guidelines/article_5_3.pdf?ua=1. 53 Venice Commission (2013). Report on the Role of Extra-Institutional Actors in the Democratic System (Lobbying) Adopted by the Venice Commission at its 94th Plenary Session (Venice, 8-9 March 2013), saatavilla osoitteesta: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2013)011-e. 54 Kaksitoista maata ovat Puola, Unkari, Israel, Ranska, Meksiko, Slovenia, Itävalta, Italia, Alankomaat, Chile, Iso-Britannia ja Irlanti. 55 OECD (2010). The 2010 Recommendation on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying, saatavilla osoitteesta: http://www.oecd.org/corrup- tion/ethics/Lobbying-Brochure.pdf. 56 Ks. OECD (2009). Lobbyists, Governments and Public Trust, Volume 1. Increasing Transparency through Legislation, saatavilla osoitteesta: http://dx.doi.org/10.1787/9789264073371-en. 57 OECD (2012). Lobbyists, Governments and Public Trust, Volume 2. Promoting Integrity through Self-regulation, saatavilla osoitteesta: http://dx.doi.org/10.1787/9789264084940-en. 58 OECD (2014). Lobbyists, Governments and Public Trust, Volume 3. Implementing the OECD Principles for Transparency and Integrity in Lobbying, saatavilla osoitteesta: http://dx.doi.org/10.1787/9789264214224-en. 18 sääntelyt ovat usein reaktiivisia, eli ne vastaavat skandaaleihin sen sijaan, että sääntely an- nettaisiin jo ennen kuin ongelmia on syntynyt. Sääntelyn reaktiivisuus on säilynyt ongelmana siitä huolimatta, että OECD:n jäsenillä on yhteinen näkemys siitä, että lobbauksen läpinäky- vyyttä on tarpeen lisätä. Niissäkin maissa, joissa on lobbausta koskevaa sääntelyä, läpinäky- vyyden taso vaihtelee. OECD kehottaakin yleisesti jäseniään tehostamaan ja vauhdittamaan kymmenen periaatetta sisältävän suosituksen implementointia. Sen näkemyksen mukaan suosituksen implementointi auttaisi päätöksentekijöitä lobbauksen läpinäkyvyyden ja integri- teetin kehittämisessä ja lisäisi suuren yleisön luottamusta demokraattiseen päätöksentekoon ja julkishallintoon. Nämä olivat tavoitteena jo vuoden 2009 raportissa luonnostellussa ”kehyk- sessä lobbaamisen läpinäkyvyyden ja vastuullisuuden parantamiseksi”, jossa kiinnitettiin run- saasti huomiota kansalaisten legitiimeihin huolenaiheisiin, joihin laadittavien sääntöjen tulisi riittävästi vastata. Keräämänsä vertailevan maa-aineiston pohjalta OECD määrittelee tehokkaan lobbaussään- telyn viisi elementtiä seuraavasti: 1) lobbarin ja lobbaustoiminnan selkeä määrittely, 2) olen- naisia asioita, kuten lobbauksen kohdetta, resursseja ja asiakkaita, koskeva tiedonantovel- vollisuus, 3) käyttäytymistä koskevat ohjeet esimerkiksi tiedon luottamuksellisuuden varmis- tamiseksi sekä eturistiriitojen ja pyöröovi-ilmiön välttämiseksi, 4) strategiat ja mekanismit sääntöjen noudattamisen varmistamiseksi ja 5) hallintokulttuurin läpinäkyvyyden edistäminen julkishallinnossa.59 Näiden viiden elementin suhde alla esiteltäviin kymmeneen suositukseen on epäselvä, ja ne ovat osittain päällekkäisiä. OECD:n tutkimusten mukaan sekä lobbarit itse että lainsäätäjät ovat sitä mieltä, että lobbauk- sen läpinäkyvyys lisäisi luottamusta päätöksentekoon ja varmistaisi, ettei lobbaukseen kyt- keydy epäasianmukaisia käytänteitä. Yksimielisyyden saavuttaminen keinoista on kuitenkin vaikeaa. Kyselyn mukaan sidosryhmät ovat sitä mieltä, että lobbausta tulisi säännellä pakot- tavasti. Vastoin yleistä mielikuvaa, jonka mukaan lobbarit vastustavat sääntelyä ja preferoivat status quota ja vapaaehtoisia sääntelymalleja, OECD:n kyselytutkimus osoittaa, että enem- mistö (74 %) lobbareista kannattaa lobbauksen pakottavaa sääntelyä.60 Seuraavassa käydään lyhyesti läpi vuonna 2010 annetun suosituksen sisältämät 10 periaa- tetta.61 1. Valtioiden tulee tarjota kaikille sidosryhmien edustajille yhdenvertainen mahdollisuus osal- listua julkisen politiikan kehittämiseen ja implementointiin Periaatteen tarkoitus on varmistaa tiedon vapaa liikkuvuus sekä tehokas ja kaikki intressit huomioiva päätöksenteko siten, että yksityissektorin ja kansalaisyhteiskunnan jäsenillä on ta- savertaiset mahdollisuudet vaikuttaa heitä koskevaan päätöksentekoon. 2. Sääntöjen ja ohjeiden tulee ratkaista hallinnon lobbauskäytäntöihin liittyviä ongelmia sekä soveltua paikalliseen yhteiskuntapoliittiseen ja hallinnolliseen kontekstiin Sääntelyä antaessaan valtioiden tulee harkita kaikkia soveltuvia sääntelyratkaisuja, jotka edistävät läpinäkyvyyttä mutta ottavat huomioon soveltuvan hallintokontekstin, myös esimer- kiksi sen, kuinka kansalaiset luottavat hallitukseen. Jäsenvaltioiden tulisi erityisesti kiinnittää huomiota perustuslaillisiin periaatteisiin ja käytäntöihin, kuten julkisiin kuulemisiin tai muihin konsultaatioprosesseihin. OECD varoittaa kopioimasta sääntelyä suoraan toiselta hallintoalu- eelta. Sen sijaan niiden tulisi sääntelyä harkitessaan arvioida eri mallien etuja ja haittoja sekä 59 OECD (2010). 60 OECD (2010). Kyselytutkimukset on suoritettu vuosina 2009 ja 2013. 61 Kirjoittajat ovat kääntäneet suositukset englannista suomeksi. 19 hyödyntää muiden maiden kokemuksia. Erityisesti niiden tulisi kiinnittää huomiota siihen, min- kälainen lobbauskulttuuri valtiossa vallitsee, mikä on esimerkiksi poliittinen kysyntä ja tarjonta paikallisessa järjestelmässä. Jos valtio päättää luoda pakottavaa sääntelyä, sen tulee huo- lehtia siitä, ettei sääntelytaakka muodostu esteeksi osallistua päätöksentekoon. 3. Lobbausta koskevien sääntöjen ja ohjeiden tulee olla yhdenmukaisia laajempien politiikka- ja sääntelypuitteiden kanssa Lobbaussääntelyn tulisi olla luonteva osa muuta hallintojärjestelmää. Valtioiden tulee säänte- lyä laatiessaan huomioida se, kuinka olemassa oleva normit tukevat avointa ja läpinäkyvää lobbausta. Tällaisiin sääntöihin sisältyy muun muassa osallistuminen demokraattiseen pää- töksentekoon julkisten kuulemisten kautta, oikeus valittaa epäkohdista, avointa hallintoa kos- keva lainsäädäntö, poliittisia puolueita koskeva sääntely, vaalirahoitussääntely ja julkishallin- toa ja lobbareita koskevat toimintaohjeet. 4. Valtioiden tulee selkeästi määritellä termit ”lobbaus” ja ”lobbari”, kun ne harkitsevat tai ke- hittävät lobbausta koskevia sääntöjä ja ohjeita Lobbausta ja lobbaria koskevien määritelmien tulisi olla yksiselitteisiä ja helposti ymmärrettä- viä niin, ettei niiden tulkinta aiheuta ongelmia tai johda sääntelyaukkoihin. Lobbaussääntelyn tulisi pääasiallisesti koskea niitä lobbareita, jotka saavat rahallisen kompensaation lobbaus- toiminnastaan, kuten niin kutsutut konsultti-lobbarit ja työntekijälobbarit (in-house lobbyists). Sääntelyn tulee olla kuitenkin tasapuolista siten, että lobbaus määritellään koskemaan kaikkia tahoja, jotka pyrkivät vaikuttamaan päätöksentekoon riippumatta siitä, saavatko ne toiminnas- taan rahallista korvausta vai eivät. Lobbaussääntelyssä tulee myös tarkkaan määritellä se yhteydenpito julkisiin viranomaisiin, jota ei pidetä lobbauksena. Tällaista yhteydenpitoa on muun muassa kuuleminen valiokunnissa sekä osallistuminen julkisiin kuulemisiin. 5. Valtioiden tulee huolehtia riittävästä läpinäkyvyydestä niin, että julkishallinto, kansalaiset ja yritykset saavat tarpeellisen määrän tietoa lobbauksesta Tiedonantovelvollisuuden tulee koskea olennaisia asioita. Tiedonantovelvollisuutta määritel- täessä tulee pitää mielessä, että sen tarkoituksena on mahdollistaa lobbauksen julkinen val- vonta (public scrutiny). Tiedonantovelvollisuus ei saa kuitenkaan olla niin laaja, että se tekee mahdottomaksi luottamuksellisen tiedon tai markkinasensitiivisen tiedon suojaamisen. Tie- donantovelvollisuuden tulee kattaa vähintään tieto konsultti- ja työntekijälobbarista, lobbauk- sen asiallisesta kohteesta, sen edunsaajista, erityisesti asiakkaista, sekä lobatuista viran- omaisista. Muu tieto voi liittyä esimerkiksi lobbauksen taloudellisiin resursseihin. Vapaaeh- toista tietoa voidaan antaa esimerkiksi yrityksen sosiaalisen vastuun toteutumisesta lobbauk- sessa. Tiedonantovelvollisuuden kattama tieto tulisi säilyttää julkisesti saatavilla olevassa re- kisterissä. Rekisterin sisältämä tieto tulisi päivittää säännöllisesti. 6. Valtioiden tulisi mahdollistaa se, että sidosryhmät – mukaan lukien kansalaisjärjestöt, yri- tykset, media ja suuri yleisö – pystyvät tarkkailemaan lobbausta Kansalaisilla on oikeus tietää, kuinka päätökset tehdään ja kuka yrittää vaikuttaa päätöksen- tekoon. Valtioiden pitäisi tehdä tällainen tieto julkisesti saatavilla olevaksi, esimerkiksi inter- netin välityksellä. Moniääninen kansalaisyhteiskunta, johon kuuluu niin erilaisia kansalaisjär- jestöjä kuin myös riippumaton media, mahdollistaa lobbauksen julkisen seurannan ja valvon- nan. Valtioiden tulisi harkita myös lainsäädännöllisen jalanjäljen lisäämistä lainsäädäntöme- nettelyyn. Tämä on siis liite, johon kirjattaisiin lobbareiden tapaamiset esimerkiksi mietinnön laatineen kansallisen parlamentin jäsenen kanssa. 20 7. Valtioiden tulisi edistää integriteettikulttuuria julkisissa organisaatioissa ja päätöksenteossa laatimalla viranomaisia koskevia sääntöjä ja menettelytapaperiaatteita Valtioiden tulisi laatia sääntöjä ja menettelytapaperiaatteita, jotka selvästi määrittelevät sen, kuinka päätöksentekijät voivat olla lobbareiden kanssa yhteydessä. Päätöksentekijöiden on huolehdittava siitä, ettei heidän toimintansa anna aihetta epäillä heidän puolueettomuuttaan ja kykyään edistää julkista intressiä. Heidän tulee myös varmistua siitä, etteivät he jaa luotta- muksellista tietoa, ja välttää eturistiriitojen syntymistä. Valtioiden tulisi harkita sitä, että he rajoittaisivat virkamiesten siirtymistä toisiin tehtäviin seu- raavissa erityistapauksissa: silloin kun se on tarpeen eturistiriidan välttämiseksi, silloin kun se on tarpeen luottamuksellisen informaation suojaamiseksi ja silloin kun se on tarpeen sen es- tämiseksi, että virkamies siirtyy lobbaamaan sellaisissa asioissa, joita hän hoiti entisessä teh- tävässään virkamiehenä. Valtioiden tulee harkita sitä, onko tarpeen määrätä karenssiajasta, joka rajoittaa lobbariksi siirtyneen virkamiehen mahdollisuutta lobata entistä työantajaansa. Samoin valtioiden tulisi harkita, onko syytä rajoittaa lobbareiden palkkaamista julkishallinnon asiantuntijatehtäviin. 8. Lobbareiden tulee noudattaa ammattimaisuuden ja läpinäkyvyyden vaatimuksia; he jakavat vastuun läpinäkyvyyden ja integriteetin kulttuurin edistämisestä lobbauksessa Valtioilla on ensisijainen velvollisuus huolehtia siitä, että lobbareiden kanssa yhteyttä pitäviä virkamiehiä koskevat selkeät säännöt. Myös lobbareilla ja heidän asiakkaillaan on velvollisuus huolehtia siitä, etteivät he painosta päätöksentekijöitä epäasianmukaisin keinoin ja että he noudattavat ammatillisia sääntöjä ollessaan yhteydessä päätöksentekijöihin, toisiin lobbarei- hin ja heidän asiakkaisiinsa, kuten suureen yleisöön. Erityisesti konsultti-lobbareiden ja työn- tekijälobbareiden tulee edistää hyvän hallinnon periaatteita. Heidän tulee toimia yhteydenpi- dossa viranomaisiin rehellisesti ja tinkimättömästi, tarjota luotettavaa ja oikeaa tietoa ja vält- tää eturistiriitoja niin suhteessa viranomaisiin kuin edustamiinsa asiakkaisiin. 9. Varmistaakseen sääntelyn noudattamisen valtioiden tulee sisällyttää keskeiset toimijat joh- donmukaisten strategioiden ja käytäntöjen täytäntöönpanoon Yksi lobbaussääntelyn haasteista liittyy täytäntöönpanoon, sillä sääntöjen laatiminen ei yksin riitä. Valtioiden tulisi huolehtia siitä, että lobbaussääntelystä tiedotetaan relevantteja toimijoita ja että se pannaan myös täytäntöön. Täytäntöönpano edellyttää kaikkien keskeisten toimijoi- den osallistumista: viranomaisten, lobbareiden, kansalaisyhteiskunnan ja avoimuutta edistä- vien kansalaisjärjestöjen. Kaikkien käytettävissä olevien täytäntöönpanomekanismien tulee osaltaan tukea sääntelyn noudattamista. Esimerkiksi sääntelyn noudattamista voidaan tukea sillä, että rekisteröintivelvollisuus on helposti hoidettavissa sähköisesti. Sanktiojärjestelmän tulee olla suhteellisuusperiaatteen mukainen ja uskottava sekä yhdistellä niin uusia kuin van- hoja keinoja. Uusina keinoina mainitaan rikkomusten julkistaminen ja vanhoina perinteiset taloudelliset tai hallinnolliset sanktiot. Rikosoikeudellista seuraamusjärjestelmää tulee harkita tarvittaessa. 10. Valtioiden tulee arvioida lobbausta koskevien sääntöjen ja ohjeiden toimivuus säännöllisin väliajoin ja tehdä niihin saadun kokemuksen valossa tarvittavat muutokset Valtioiden tulee – yhdessä lobbareiden ja kansalaisyhteiskunnan edustajien kanssa – arvioida sääntelyn toimeenpano ja vaikuttavuus. Niin sääntöjä kuin toimeenpanomekanismeja tulee tarpeen tullen arvioida uudelleen. 21 3.2. Euroopan neuvosto Euroopan neuvoston perustehtävä on ihmisoikeuksien, moniarvoisen demokratian ja oikeus- valtioperiaatteen turvaaminen ja kehittäminen. Tärkeimmät keinot tässä työssä ovat sitovat normit ja niiden täytäntöönpanon valvonta. Euroopan neuvosto laatii normeja useilla aloilla kulttuurista ja sosiaaliasioista terveyteen, rikostentorjuntaan ja hyvään hallintoon. Jäsenmaita sitovien sopimuksien lisäksi Euroopan neuvosto antaa jäsenmaiden politiikkaa ohjailevia suo- situksia. Niitä on annettu useita satoja. Eräs tällainen suositus liittyy lobbauksen sääntelyyn. Euroopan neuvoston alainen oikeusasioiden komitea (The European Committee on Legal Co- operation, CDCJ) toteutti vuonna 2014 selvityksen siitä, tulisiko Euroopan neuvoston laatia lobbauksen sääntelyä koskevia normeja.62 Selvityksen perusteella komitea päätyi lokakuussa 2014 siihen, että se laatii asiaa koskevan alustavan suosituksen ministerikomitealle. Suosi- tusta laatiessaan komitea konsultoi laajalti kansalaisyhteiskunnan, julkishallinnon ja yritysten edustajia. Komitea viimeisteli ja hyväksyi suosituksen marraskuussa 2016, jonka jälkeen mi- nisterikomitea hyväksyi lopullisen tekstin maaliskuussa 2017.63 Suositus on suunnattu Euroo- pan neuvoston jäsenvaltioille, ja oikeusasioiden komitea pyrkii tukemaan jäsenvaltioita sen toimeenpanossa. Suosituksen johdannon mukaan osallistuminen julkiseen päätöksentekoon on yksi demo- kraattisen järjestelmän kulmakivistä. Samassa yhteydessä korostetaan sitä, kuinka olennai- nen osa demokraattista päätöksentekoa lobbaus on. Lobbauksen sääntelyä tarvitaan kuiten- kin siitä syystä, että kansalaisten ja muiden päätöksentekoon osallistuvien tahojen on voitava luottaa demokraattisen päätöksenteon oikeellisuuteen ja tasapuolisuuteen. Euroopan neu- vosto toteaa, että monilla sen jäsenmailla on intressiristiriitoja, päätöksenteon läpinäkyvyyttä ja asiakirjojen julkisuutta koskevia sääntöjä, mutta vain harvalla on lobbausta koskevaa lain- säädäntöä. Neuvoston mukaan sen tehtävänä on rohkaista jäsenvaltiota valmistelemaan ja hyväksymään lobbausta koskevia normeja ja menettelytapaperiaatteita. Näiden normien ja periaatteiden tulee kuitenkin kunnioittaa kansallisia perustuslakeja ja olla perusteltuja kansal- lisen poliittisen järjestelmän valossa. Suositus määrittelee ensin keskeiset termit. Lobbauksessa on kyse edunvalvonnasta, joka kohdistuu julkiseen viranomaiseen. Omaksutun määritelmän mukaan lobbauksen tulee pyrkiä vaikuttamaan nimenomaan julkiseen päätöksentekoon ja toiminnan tulee olla organisoitua.64 Lobbari sen sijaan tarkoittaa ketä tahansa luonnollista tai oikeushenkilöä, joka lobbaa eli pyrkii vaikuttamaan julkiseen viranomaiseen. Julkinen päätöksenteko sisältää päätöksenteon sekä lainsäädäntö- että täytäntöönpanoelimissä niin kansallisella, alueellisella kuin paikallisellakin tasolla. Julkisviranomainen on taas henkilö, jolla on julkinen hallintotehtävä riippumatta siitä, onko hänet valittu tehtävään äänestämällä vai muutoin. Lobbaussääntelyn tehtävänä on yksiselitteisesti edistää lobbaustoiminnan läpinäkyvyyttä. Kiinnostavaa on, ettei Euroopan neuvosto näe lobbaussääntelyllä olevan suoraa kytköstä jul- kishallinnon itsensä avoimuuteen ja läpinäkyvyyteen. Lobbaussääntelyn tulee kattaa ainakin kolmenlaiset toimijat. Ensinnäkin sen tulisi kattaa niin kutsutut konsultti-lobbarit, jotka lobbaa- vat kolmannen tahon eli asiakkaan puolesta. Toiseksi sen tulisi ulottua niin kutsuttuihin työn- tekijälobbareihin (in-house lobbyist), jotka edistävät poliittisessa päätöksenteossa työnanta- jansa intressejä. Viimeiseksi lobbaussääntelyn tulisi kattaa myös organisaatiot ja järjestöt, jotka edustavat ammatillisia tai muita sektorikohtaisia intressejä. Lobbauksen sääntelylläkin 62 Council of Europe (2014). Study on the feasibility of a Council of Europe legal instrument on the legal regulation of lobbying activities, saatavilla osoit- teesta: https://rm.coe.int/16807095fd. 63 Council of Europe (2017). Recommendation CM/Rec(2017)2 on the legal regulation of lobbying activities in the context of public