Yliopistolakiuudistuksen vaikutusten arviointi Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2012:21 Marja-Liisa Niinikoski, Johan Lunabba, Tuomas Raivio, Riikka Lehti ja Piia Pessala 1 Yliopistolakiuudistuksen vaikutusten arviointi Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2012:21 Marja-Liisa Niinikoski, Johan Lunabba, Tuomas Raivio, Riikka Lehti ja Piia Pessala Opetus- ja kulttuuriministeriö • Korkeakoulu- ja tiedepolitiikan osasto • 2012 Undervisnings- och kulturministeriet • Högskole- och forskningspolitiska avdelningen • 2012 2 Opetus- ja kulttuuriministeriö / Undervisnings- och kulturministeriet Korkeakoulu- ja tiedepolitiikan osasto / Högskole- och forskningspolitiska avdelningen PL / PB 29 00023 Valtioneuvosto / Statsrådet http://www.minedu.fi/OPM/julkaisut Taitto / Ombrytning: Teija Metsänperä, opetus- ja kulttuuriministeriö ISBN 978-952-263-140-4 (PDF) ISSN-L 1799-0343 ISSN 1799-0351 (PDF) Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja / Undervisnings- och kulturministeriets publikationer 2012:21 3 Tiivistelmä Eduskunta antoi uuden yliopistolain vuonna 2009. Laki tuli voimaan vuoden 2010 alussa. Lain myötä yliopistot irrotettiin valtio-organisaatiosta ja yliopistoille annettiin taloudellis-hallinnollinen autonomia. Lakimuutoksen yhteydessä yliopistoille annettiin myös itsenäinen työnantaja-asema ja yliopistojen kaikki palvelussuhteet muutettiin virka- suhteista työsuhteiksi. Uuden yliopistolain antamisen yhteydessä eduskunta edellytti, että hallitus seuraa yliopistouudistuksen toteutumista sekä vaikutuksia ja antaa asiasta selvityksen sivistysva- liokunnalle vuoden 2012 kevätistuntokaudella. Tätä tarkoitusta varten opetus- ja kult- tuuriministeriö kilpailutti arviointitoimeksiannon keväällä 2011 ja valitsi sen perusteella arviointityön toteuttajaksi Gaia Consulting Oy:n ja Innovus Oy:n muodostaman asian- tuntijaryhmän. Lisäksi ministeriö asetti arviointityön toteuttamisen tueksi tukiryhmän. Ministeriön määrittelemän toimeksiannon mukaisesti arvioinnin pääkysymyksenä tar- kasteltiin sitä, millaisia vaikutuksia uudella lainsäädännöllä on siirtymävaiheessa ollut yli- opistoissa. Toimeksiannon mukaisesti näitä vaikutuksia tarkasteltiin ensisijaisesti yliopisto- yhteisön sisällä strategisen johtamisen ja henkilöstöpolitiikan alueilla. Arviointihanke toteutettiin elokuun 2011 ja maaliskuun 2012 välisenä aikana, jolloin yliopistolain voimaantulosta oli ehtinyt kulua verrattain lyhyt aika muutoksen luonne ja laajuus huomioon ottaen. Sen vuoksi arvioinnin painopiste onkin tässä arvioinnissa ollut yliopistolain mukanaan tuomien yliopistojen sisäisten muutosten sekä niiden vaikutusten tarkastelussa. Arvioinnin toteuttamista ohjasi näkemys, jonka mukaan arvioitavasta kohteesta raken- tuu todellisuuskuva käytettävien arviointiaineistojen kautta. Arviointiaineistot koostuivat lainsäädäntöaineistosta, yliopistojen strategioista ja johtosäännöistä, yliopistoille suun- natuista tietokartoituksista, rehtoreiden, valtionhallinnon ja yliopistojen sidosryhmien haastatteluista, yliopistojen valituille toimielimille, henkilöstölle ja sidosryhmien edusta- jille toteutetuista kyselyistä sekä arviointihankkeen kuluessa järjestetyistä kahdesta arvi- ointifoorumista. Arviointiaineistojen keruussa oli merkittäviä haasteita. Lisäksi aineistojen sisäinen vertailtavuus oli puuttellista. Kyselyaineiston ja arviointifoorumissa kerätyn määrällisen aineiston analyysissa hyö- dynnettiin tilastollisia kuvaavia menetelmiä ja haastatteluaineiston analyysissa puolestaan laadullisia menetelmiä, jossa keskeisessä asemassa oli aineiston luokittelu teemakohtaisesti ja sitä kautta rakentuvien samankaltaisuuksien, täydentävyyksien tai mahdollisten erojen tunnistaminen. Vastaavankaltaista laadullista sisällönanalyysia sovellettiin myös kirjalliseen arviointiaineistoon. Yliopistolakiuudistuksen vaikutusten arviointi 4 Maaliskuuhun 2012 mennessä yliopistolakiuudistuksen vaikutukset näyttävät olevan merkittävämpiä strategisen johtamisen alueella kuin henkilöstöpolitiikassa. Vaikutukset strategisessa johtamisessa ovat kohdentuneet ensisijaisesti yliopistojen strategisen ohja- uksen ja johtamisen sekä talousjohtamisen vahvistumiseen, sidosryhmäyhteistyön kehit- tymiseen sekä sisäiseen organisoitumiseen ja johtamisjärjestelmiin. Näiden vaikutusten taustalla olevien muutosten tekemisessä yliopistojen ylimmällä johdolla on ollut keskeinen asema. Henkilöstön osallisuus muutosten tekemisessä näytti ohuelta. Arviointitiedon valossa yliopistot ovat kohtalaisen lyhyessä ajassa omaksuneet uuden roolinsa työnantajaosapuolena ja käyttävätkin aktiivisesti työnantajavaltaansa. Yliopis- tojen henkilöstömäärät ovat viimeisten vuosien aikana olleet vuoteen 2010 asti kasvussa mutta ovat kuitenkin lakiuudistuksen jälkeen lähteneet maltilliseen laskuun. Yliopistojen tekemät irtisanomiset ovat olleet hyvin maltillisia, ja ne ovat koskeneet ensikädessä muuta henkilökuntaa. Akatemiaprofessoreiden ja tutkijoiden siirtyminen yliopistojen henkilös- töhallinnon alaisuuteen ei ole merkittävissä määrin vaikuttanut yliopistolaitostason henki- löstömäärää koskeviin trendeihin. Tämän arvioinnin valossa lakiuudistus ei ole kohenta- nut yliopistohenkilöstön työtyytyväisyyttä. Lakimuutoksen mukanaan tuomien uudistusten ja niiden vaikutusten tarkastelu sekä näitä koskevat johtopäätökset eivät näytä tuovan mukanaan olennaisia muutostarpeita uuteen yliopistolakiin. Näiden arviointitulosten valossa on tosin mahdollista täsmentää lainsäädäntöä siten, että yliopistoyhteisön sisäisille jäsenille, etenkin henkilöstölle, luotai- siin myös lainsäädännön kautta entistä paremmat osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuu- det yliopistoaan koskevaan strategiseen suunnitteluun ja siitä käytävään vuoropuheluun. Tosin samaan aikaan on korostettava sitä, että tässä kohdin kyse on ennen kaikkea yli- opistoyhteisön sisäisistä toiminta- ja menettelytavoista, jotka ovat vahvasti johtamisen toi- mintatapoihin ja organisaatiokulttuuriin liittyviä. Toisin sanoen menettelytapoja koskeva lain kirjainkaan ei takaa vaikutusmahdollisuuksien tosiasiallista toteutumista, ellei kuule- misella ja kuulluksi tulemisella ole yhteyttä päätöksentekoon. Arvioinnin tuloksia peilattiin eurooppalaisia yliopistoreformeja koskevia yleisempiä tulkintaviitekehyksiä vasten. Niiden pohjalta voitaneen ajatella, että varsinkin yliopistojen henkilöstön keskuudessa kriittinen lähestymistapa, ei vain tätä yksittäistä lakiuudistusta koskien, vaan myös laajemmin korkeakoulupolitiikan nykyistä linjaa kohtaan on vallit- seva. Samalla on huomattava, että varsinkin pienissä yliopistoissa suhtautuminen yliopis- tolakiuudistuksen tuomiin muutoksiin ja vaikutuksiin yliopistoissa oli myönteisempää kuin suuremmissa yliopistoissa, ja että kaikissa yliopistoissa osa henkilöstöstä kokee, että tehty lakiuudistus on ollut erittäin perusteltu. Lain valmisteluun osallistuneiden poliitikkojen ja virkamiesten sekä siihen keskeisesti vaikuttaneiden sidosryhmien edustajien kannalta taas muutoksen välttämättömyyttä ja tarpeellisuutta kuvaavat lähestymistavat näyttäisivät olevan perustellumpia. Tilivelvollisuu- den, suomalaisen yliopistolaitoksen kansainvälisen kilpailukyvyn, tutkimuksen ja koulu- tuksen tarkoituksenmukaisuuden erityisesti elinkeinoelämän ja sen uudistumisen kannalta sekä julkisen talouden tasapainosta huolehtimisen voisi katsoa olevan uudistamisen tar- peen välttämättömyyttä puoltavia tekijöitä. Kokonaisuutena tarkastellen keskustelu yliopistolakiuudistuksesta ja sen toimeenpa- nosta on ollut pikemminkin polarisoitunutta eikä yliopistolaitoksen jatkuvaa uudistumista ja siihen liittyviä moniulotteisia tekijöitä pitkällä aikavälillä ole juurikaan tuotu esille. Tässä yhteydessä on hyvä tunnistaa, että yliopistojen rooli yhteiskunnassa on ensisijaisesti poliittinen kysymys, eikä itse yliopistoyhteisökään ole tässä kysymyksessä näkemyksiltään yhtenäinen. 5 Utvärdering av universitetslagsreformen och dess effekter Sammandrag Riksdagen angav de den nya universitetslagen år 2009 och den nya lagen trädde i kraft år 2010. I och med den nya lagen lösgjordes universiteten från statsorganisationen och universiteten blev ekonomiskt autonoma. I samband med lagreformen fick universiteten även en autonom arbetsgivarroll och alla tjänsteförhållanden ändrades till arbetsförhållanden. I och med att riksdagen angav den nya lagen krävdes att regeringen uppföljer förverkligandet av den nya lagen samt dess effekter samt ger kulturutskottet en redogörelse över situationen i samband med vårsessionen år 2012. För detta syfte verkställde undervisnings- och kulturministeriet ett anbudförfarande för evalueringen under våren 2011. På basis av anbudsförfarandet valdes ett expert team från Gaia Consulting Oy och Innovus Oy att genomföra evalueringsuppdraget. Som stöd för evalueringen tillsattes en stödgrupp. I ministeriets uppdragsbeskrivning lades tonvikten på evalueringen av effekterna av universitetslagen under transitionsperioden. Effekterna granskades med hänsyn på strategiskt ledarskap samt personalpolitik. Evalueringen utfördes under augusti 2011 till mars 2012. På grund av den förhållandevis korta period som den nya lagen varit i kraft lades huvudvikten på evalueringen av lagreformens verkan på universitetens organisatoriska förändringar och effekterna av dessa. Evalueringsarbetet ledsagdes av föreställningen att evalueringsmaterialet bygger verklighetsbilden av evalueringsobjektet. Evalueringsmaterialet bestod i huvudsak av bakgrundsmaterial för lagstiftningen, universitetens strategier och styrdokument, enkät förfrågningar till universiteten, intervjuer av rektorer och tjänstemän, två evaluerings forum samt survey förfrågningar riktade till universitetens personal, -administrativa enheter och – intressentgrupper. Insamlingen av relevant evalueringsmaterial visade sig mycket mer utmanande än förväntat. Även intern jämförelse av materialet var ställvis bristfälligt. I analysen av survey materialet samt det kvantitativa material som insamlats i samband med evalueringsforumen tillämpades främst deskriptiva statistiska metoder. Intervjumaterialet analyserades främst utgående identifieringen av tematiska helheter, likheter och olikheter. Liknande metoder tillämpades för analysen av skriftligt bakgrundsmaterial. Fram till mars 2012 visade sig lagreformens effekter vara tydligare gällande strategiskt ledarskap än personalpolitik. Effekterna i det strategiska ledarskapet har främst riktat sig på förstärkningen av det strategiska ledarskapet, -ekonomiska styrningen, 6 omorganiseringen av intressentgruppsarbetet, samt omorganiseringen av interna arbetet och ledningssystemen. Den högsta universitetsledningen har haft en märkbar roll i åstadkommandet av dessa effekter. Personalen visade sig ha avsevärt mindre roll i förändringen. Evalueringsresultaten antyder att universiteten under en relativt kort tidsperiod anammat arbetsgivarollen och använder aktivt den makt som kan förknippas därtill. Personalstorleken i universiteten har fram till 2010 stigit men under den korta perioden efter lagreformen antyder statistiken en svag minsking av personalstorleken. Uppsägningarna i universiteten har dock varit förhållandevis få och de har främst riktats till kategorin övrig personal. Finlands Akademins professorers och –forskares förflyttning under universiteten personalförvaltning har inte påverkat de generella personaltrenderna. Evalueringsresultaten antyder att lagreformen inte har förbättrat arbetstillfredställelsen i universiteten. Evalueringen av lagreformens effekter ger inga direkta upphov till nya reformer i universitetslagen. Utgående från evalueringsresultaten kan dock lagstiftningen precisera och förbättra speciellt universitetspersonales roll och möjlighet att delta i planeringen av universitetens strategi och där tillhörande dialog. Samtidigt bör påpekas att dessa först och främst förknippas med universiteten interna handlingssätt och med ledningsförvaranden och organisationskultur överlag. Med andra ord är svårt at genom lagförändringar påverka den interna organisationskulturen. Evalueringsresultaten pejlades mot europeiska universitetsreformers allmänna tolkningsreferensramar. Dessa antyder att personalens missnöje inte enbart har med universitetslagen att utan återspeglar ett mer omfattande missnöje gentemot rådande högskolepolitiska linjedragningar. Evalueringen tyder på att i de mindre universiteten är förhållandet till lagreformen och dess effekter positivare än i de större universiteten och anser att reformen var väl motiverad. De tjänstemän och politiker som deltagit i lagreformsprocessen förespråkar att en förändring var nödvändig. Ekonomisk transparens, internationell konkurrenskraft, endamålsenlig forskning och undervisning ur näringslivets perspektiv samt balanseringen av den offentliga ekonomin kan även ses som förespråkande aspekter på förnyelsen av universitetslagen. Ur ett helhetsperspektiv kan debatten om universitetslagsreformen och dess verkställande ses som polariserad. Universitetens kontinuerliga förnyelse och där tillhörande mångfacetterade faktorer har inte speciellt på ett längre tidsperspektiv har inte betonats i debatten. I detta samband är det även värt att påpeka att universitetens samhälleliga roll i största allmänhet är en politiks fråga och att universitetssamfundet inte är intern eniga i frågan. 7 Sisältö Tiivistelmä 3 Sammandrag 5 1 Johdanto 8 2 Arvioinnin kohde ja arviointihankkeen toteuttaminen 10 2.1 Arvioinnin kohde 10 2.1.1 Lakiuudistuksen tausta ja tavoitteet 10 2.1.2 Arvioinnin kohteena yliopistojen strateginen johtaminen ja henkilöstöpolitiikka 11 2.1.3 Yliopistoreformien tutkimuksesta ja tulkintaviitekehyksistä 13 2.2 Arviointihankkeen toteuttaminen 14 2.2.1 Arviointiviitekehys 14 2.2.2 Arviointiaineistot ja niiden analysointi 16 2.2.3 Arvioinnin erityshaasteet 19 3 Keskeisiä havaintoja yliopistojen strategisesta johtamisesta ja henkilöstöpolitiikasta 20 3.1 Strateginen johtaminen ja johtamisen välineet 20 3.1.1 Keskeiset toimielinuudistukset, sisäinen organisoituminen ja johtamisjärjestelmä 20 3.1.2 Strategiset valinnat ja voimavarakohdennukset 33 3.1.3 Johtamisen voimavarat ja johtamisen välineet 38 3.1.4 Yliopistojen talouden kehittyminen 40 3.1.5 Elinkeinoelämä- ja sidosryhmäyhteistyö 46 3.1.6 Harjoittelukoulut 47 3.1.7 Ministeriön ohjaus 48 3.2 Henkilöstöpolitiikka 50 3.2.1 Yliopiston työnantajaroolin käynnistyminen 50 3.2.2 Muutokset henkilöstömäärissä ja työ sisällöissä 52 3.2.3 Muutokset työtyytyväisyydessä 55 4 Arvioinnin tulokset ja johtopäätökset 58 4.1 Yliopistolakiuudistuksen vaikutusten arviointi 58 4.2 Strateginen johtaminen ja johtamisen välineet 58 4.3 Henkilöstöpolitiikka 64 4.4 Lopuksi 65 Lähteet 66 Liitteet 68 Liite 1. Henkilöstökysely Liite 2. Hallintoelinkysely Liite 3. Sidosryhmäkysely Liite 4. Haastatellut henkilöt Liite 5. Arviointifoorumin osallistujat, strateginen johtaminen Liite 6. Arviointifoorumin osallistujat, henkilöstöpolitiikka 8 1 Johdanto Yliopistojen hallinnon uudistaminen on ollut keskeinen osa eurooppalaista korkeakoulu- politiikkaa 2000-luvun aikana. Osana tätä yleisempää eurooppalaista korkeakoulupoliittista kehitystä eduskunnan vuonna 2009 antamassa yliopistolaissa suomalaiset yliopistot irrotet- tiin valtio-organisaatiosta, ja niille annettiin itsenäisen oikeushenkilön asema joko julkisoi- keudellisina laitoksina tai säätiöinä. Lainsäädännön uudistamisella toteutettiin yliopistojen taloudellinen ja hallinnollinen itsenäisyys. Samanaikaisesti yliopistolain voimaanpanolain kautta yliopistoista tehtiin työnantajia, ja niiden palvelussuhteiden sääntely järjestettiin työoikeudelliselta pohjalta. Yliopistojen taloudellista ja hallinnollista asemaa koskevien uudistusten on katsottu edesauttavan vahvempien ja itsenäisempien yliopistojen syntymistä, minkä puolestaan katsotaan edesauttavan niiden kansainvälisen kilpailukyvyn vahvistumista. Antaessaan uuden yliopistolain eduskunta edellytti samalla, että valtioneuvosto seu- raa sen vaikutuksia ja antaa selvityksen asiasta sivistysvaliokunnalle kevätistuntokaudella 2012. Tätä tarkoitusta varten opetus- ja kulttuuriministeriö kilpailutti arviointihankkeen toteuttamisen keväällä 2011 ja valitsi sen perusteella Gaia Consulting Oy:n ja Innovus Oy:n muodostaman yhteenliittymän toteuttamaan arviointihankkeen. Arviointihank- keen toteutuksen tueksi ministeriö asetti tukiryhmän. Tukiryhmä on tehnyt ehdotuksia arviointihankkeen toteuttamiseksi sekä antanut arvokasta palautetta sen toteuttamisesta arviointityön kuluessa. Tukiryhmän puheenjohtajana toimi johtaja Anita Lehikoinen opetus- ja kulttuuriministeriöstä sekä sen jäseninä seuraavat henkilöt: koulutuspoliittinen sihteeri Jarmo Kallunki 29.2.2012 asti ja Matti Tujula 1.3.2012 alkaen, Suomen yliop- pilaskuntien liitto ry, opetusneuvos Jorma Karhu, opetus- ja kulttuuriministeriö, rehtori Lauri Lajunen, Oulun yliopisto, UNIFI, lehtori Jorma Lehtimäki, Professoriliitto, Tieteen tekijöiden liitto, Yliopistojen opetusalan liitto YLL ry, pääsuunnittelija Sirpa Moitus, Kor- keakoulujen arviointineuvosto, hallitusneuvos Eerikki Nurmi, opetus- ja kulttuuriministe- riö, puheenjohtaja Kerttu Pellinen, Yliopistojen tutkimusalan henkilöstöliitto YHL ry sekä asiantuntija Janica Ylikarjula, Elinkeinoelämän keskusliitto EK. Opetus- ja kulttuuriministeriön määrittelemän arviointitoimeksiannon mukaisesti yli- opistolain vaikutusten arviointi on kohdentunut yliopistojen strategiseen johtamiseen sekä henkilöstöpolitiikkaan. Näiden käsitteiden määrittelyyn ja soveltamiseen on tässä arvioin- tihankkeessa vaikuttanut merkittävästi arviointihankkeen toimeksiannon yksityiskohtai- nen sisältö. Toteutetun arviointihankkeen pääkysymys toimeksiannon mukaisesti on ollut se, millaisia vaikutuksia uudella lainsäädännöllä on siirtymävaiheessa ollut yliopistoissa. Näitä vaikutuksia on lähestytty toteutettujen muutosten sekä niiden vaikutusten tarkas- telulla. Keskeiset arviointiaineistot ovat koostuneet lainsäädäntöaineistosta, yliopistojen 9 strategioista ja johtosäännöistä, yliopistoille suunnatuista tietokartoituksista, rehtoreiden, valtionhallinnon ja yliopistojen sidosryhmien haastatteluista, yliopistojen valituille toimi- elimille, henkilöstölle ja sidosryhmien edustajille toteutetuista kyselyistä sekä arviointi- hankkeen kuluessa järjestetyistä kahdesta arviointifoorumista. Kyselyaineiston ja arviointifoorumissa kerätyn määrällisen aineiston analyysissa hyö- dynnettiin tilastollisia kuvaavia menetelmiä ja haastatteluaineiston analyysissa puolestaan laadullisia menetelmiä, jossa keskeisessä asemassa oli aineiston luokittelu teemakohtaisesti ja sitä kautta rakentuvien samankaltaisuuksien, täydentävyyksien tai mahdollisten erojen tunnistaminen. Vastaavankaltaista laadullista sisällönanalyysia sovellettiin myös kirjalliseen arviointiaineistoon. Maaliskuuhun 2012 mennessä yliopistolakiuudistuksen vaikutukset näyttävät olevan merkittävämpiä strategisen johtamisen alueella kuin henkilöstöpolitiikassa. Arviointiraportin luvussa kaksi taustoitetaan arvioinnin kohde, kuvataan se sekä arvi- oinnin toteuttaminen viitekehyksineen ja arviointimenetelmineen. Raportin luvussa kolme kuvataan arvioinnin pääteemoittain keskeiset havainnot. Arviointiaineiston poh- jalta tehdyt johtopäätökset ja päätelmät, arvioinnin tulokset, esitetään luvussa neljä. 10 2 Arvioinnin kohde ja arviointihankkeen toteuttaminen 2.1 Arvioinnin kohde 2.1.1 Lakiuudistuksen tausta ja tavoitteet Yliopistojen hallinto ja sen uudistaminen on kuulunut keskeisesti osaksi korkeakoulu- ja tiedepolitiikkaa (ks. esim. Numminen, 1987). Yksi keskeinen kysymys on koskenut sitä, kenellä on ollut mahdollisuus osallistua yliopistojen hallintoon ja päätöksentekoon. Tässä mielessä 1960-luvun ylioppilasvallankumous toi opiskelijat osaksi yliopiston sisäistä hal- lintoa ja päätöksentekoa (Numminen, 1987, 344). 1990-luvun ja 2000-luvun yliopisto- hallinnon kehittämiskeskusteluissa keskeisenä näkökohtana on ollut yliopistojen hallinnon ja päätöksenteon avaaminen yliopistoyhteisön ulkopuolisille toimijoille1 ja myöhemmin myös yliopistojen taloudellis-hallinnollinen irrottaminen valtio-organisaatiosta ja sen suo- rasta linjaohjauksesta. Yliopistojen hallinnollisen uudistamisen lähtökohdat olivat 2000-luvun alkupuolella ensisijaisesti yliopistojen taloudellisen autonomian vahvistamisessa lainsäädäntöteitse, jotta kotimaisen ja kansainvälisen huippuosaamisen ja verkostoitumisen edellytyksiä yliopis- toissa voitaisiin parantaa. 2000-luvun puolivälin jälkeen taloudellisen autonomian rin- nalle tuotiin yliopistojen hallinnollisen autonomian toteuttamisen tarve ja siinä mielessä yliopistojen oikeudellisen aseman muuttaminen. Taloudellis-hallinnollisen autonomian ja yliopistojen oikeudellisen aseman muutoksen tarvetta perusteltiin kansainvälisesti korkea- tasoisen osaamisen sekä yliopistoyksiköiden vahvistamisen ja voimistamisen näkökohdilla. (Niinikoski 2011, 189–190.) Suomessa yliopistojen hallinnon kehittämisessä on seurattu keskeisten kilpailijamaiden harjoittamaa korkeakoulu- ja tiedepolitiikkaa (Niinikoski 2011, 190). Hallituksen esi- tyksessä uudeksi yliopistolaiksi (HE7/2009) kansainvälisten vertailuesimerkkien valossa on tuotu esille, että yliopistojen oikeudellisen aseman uudistamisella on haluttu laajentaa yliopistojen toimintavapautta. Yliopistojen hallintoa on uudistettu irrottamalla ne valtio- organisaatiosta muun muassa Itävallassa, Tanskassa, Isossa-Britanniassa sekä Japanissa (HE 7/2009). 1 Yliopistojen hallitusten avaamisesta yliopistoyhteisöjen ulkopuolisille jäsenille tehtiin yliopistoja velvoittavaksi vuoden 2004 lakiuudistuksella (HE 10/2004). 11 Suomessa uuden yliopistolain valmistelun yhteydessä yliopistojen taloudellis-hallinnol- lisen autonomian toteuttamisen katsottiin luovan paremmat edellytykset yliopistojen stra- tegiselle tavoitteenasettelulle, joka edelleen voisi luoda yliopistoille paremmat edellytykset menestyä myös kansainvälisessä kilpailussa. ”Yliopistojen taloudellista ja hallinnollista autonomiaa lisäämällä vahvistetaan yliopistojen strategista tavoitteenasettelua, jota tuetaan johtamisjärjestelmien uudistamisella ja yliopistojen joustavammalla toimintatavalla. Vahvemmilla ja itsenäisemmillä yliopistoilla on edellytykset menestyä myös kansainvälisessä toiminnassa.” [HE 7/2009, 29] Lainvalmistelussa katsottiin, että johtamisjärjestelmien uudistaminen sekä yliopistojen joustavampien toimintatapojen kehittäminen olivat avainasemassa. Uusi yliopistolaki (558/2009) irrotti yliopistot valtio-organisaatiosta, ja yliopistot saivat uuden oikeushen- kilöaseman joko julkisoikeudellisen laitoksen tai säätiöyliopiston muodossa. Yliopistojen oikeushenkilöasemamuutoksen ohella toinen merkittävä oikeudellinen muutos oli yliopis- tolain voimaanpanolain (10 §) kautta toteutettu yliopistojen henkilöstön palvelussuhteen sääntelyn muutos, jolla kaikki yliopistojen palvelussuhteet muutettiin työsuhteiksi. Yli- opistoissa ei ole enää virkoja valtion virkamieslain määrittelemässä tarkoituksessa. Palvelussuhdesääntelyn muutoksen katsottiin antavan yliopistoille paremmat edellytyk- set kannustavan ja palkitsevan henkilöstöpolitiikan harjoittamiseen, ja taloudellisen auto- nomian vahvistamiseksi yliopistoista tehtiin itsenäisiä työnantajia. ”Valtio-oikeushenkilöstä erillään, itsenäisinä oikeushenkilöinä toimivien yliopistojen palvelussuhteen muotona olisi työsuhde, mikä antaisi yliopistoille nykyistä paremmat edellytykset kannustavan ja palkitsevan henkilöstöpolitiikan harjoittamiseen. Työnantajan neuvotteluoikeudet työehtosopimusten suhteen siirtyisivät yliopistoille, mikä tukee yliopistojen taloudellista autonomiaa.” [HE 7/2009, 34] Opetus- ja kulttuuriministeriön mukaan2 yliopistouudistuksella pyritään parantamaan yliopistojen toimintaedellytyksiä kansainvälisessä toimintaympäristössä. Lakiuudistuksen tavoitteena on, että yliopistot pystyvät paremmin –– reagoimaan toimintaympäristön muutoksiin, –– monipuolistamaan rahoituspohjaansa, –– kilpailemaan kansainvälisestä tutkimusrahoituksesta, –– tekemään yhteistyötä ulkomaisten yliopistojen ja tutkimuslaitosten kanssa, –– kohdentamaan resursseja huippututkimukseen ja strategisiin painoaloihinsa, –– vahvistamaan tutkimus- ja opetustoimintansa laatua ja vaikuttavuutta sekä –– vahvistamaan rooliaan innovaatiojärjestelmässä. 2.1.2 Arvioinnin kohteena yliopistojen strateginen johtaminen ja henkilöstöpolitiikka Arvioinnin kannalta keskeisiä muutosalueita ovat olleet yliopistojen oikeushenkilöasema- muutokset, henkilöstön palvelussuhteen muutos, yliopistojen siirtyminen valtion suoran 2 http://www.minedu.fi/OPM/Koulutus/koulutuspolitiikka/Hankkeet/ Yliopistolaitoksen_uudistaminen/ (28.2.2012) 12 budjettitalouden ulkopuolelle, yliopiston hallintomallin muutos strategisen johtamisen vahvistaminen ja asiantuntemuksen käytön kannalta, yliopistojen taloudellisten toiminta- edellytysten turvaaminen sekä Aalto-yliopiston perustaminen ja muut uudet yliopistojen yhteenliittymisen kautta syntyneet yliopistot, joita Aalto-yliopiston lisäksi ovat Itä-Suo- men yliopisto ja Turun yliopisto. Opetus- ja kulttuuriministeriön arviointitoimeksiannossa pääarviointialueet oli täsmennetty alla olevassa taulukossa yksilöidyllä tavalla alateemoiksi. Työtyytyväisyyden ohella arvioinnin tarkoituksena oli tarkastella myös opiskelijaviihtyvyyden kehitystä yliopistoissa lakiuudis- tuksen jälkeen. Tältä osin tarkoitus oli nojata yliopistojen teettämiin opiskelijakyselyihin ja niiden tuottamiin tuloksiin. Näitä kyselyjä ei kuitenkaan saatu yliopistoilta kattavissa määrin, joten tämän aihealueen tarkastelu on rajautunut tämän arviointihankkeen ulkopuolelle. Taulukko 2.1. Yliopistolakiuudistuksen arvioinnin kohdentuminen ja yksityiskohtaiset arviointiteemat Yliopistojen strateginen johtaminen ja johtamisen välineet Yliopistojen henkilöstöpolitiikka Strateginen johdettavuus ja talous: johtamisen välineet, sisäiset voimavarakohdennukset, sisäinen organisoituminen ja harjoittelukoulut Yliopistojen työnantajaroolin käynnistyminen Rehtorin ja yliopiston hallituksen välinen roolitus, yliopistojen hallitusten ulkopuolisten jäsenten vaikutusmahdollisuudet Toteutettujen ja suunniteltujen henkilöstön luku- määrään tai työn sisältöön vaikuttavien muutosten kytkeytyminen yliopistouudistukseen Elinkeinoelämäyhteistyön vahvistuminen Uudistuksen vaikutukset työtyytyväisyyteen Annetut arviointitoimeksiannon rajaukset ja tehtävämääritykset ovat vaikuttaneet tässä arviointihankkeessa sovellettuihin strategisen johtamisen ja henkilöstöpolitiikan käsitteisiin. Strategista johtamista on lähestytty ensisijaisesti korkeakoulupolitiikan yliopistoille asetta- mien tavoitteiden ja niiden saavuttamisen kautta. Tätä on peilattu suhteessa yliopistojen itsensä tekemiin valintoihin toimenpiteiden kokonaisuudesta ja suunnasta. Korkeakoulupo- litiikan tavoiteasetannassa katsotaan korostuvan asemoitumismallin (Porter, 1980) mukaisen yliopistojen erilaistamisen eli profiloitumisen ja sitä tukevien strategisten valintojen tekemi- sen keskeisenä kilpailuedun lähteenä. Tätä näyttäisi täydentävän resurssilähtöinen malli (Bar- ney, 1991), jossa huomiota kiinnitetään taloudellisten, fyysisten, inhimillisten ja organisa- toristen voimavarojen kohdentamiseen siten, että ne voivat luoda yliopistoille kilpailuetua3. Yliopistojen strategisen johtamisen näkökulmasta tämä korkeakoulupolitiikan strateginen viitekehys luo vahvan paineen sopeutua toimintaympäristön asettamiin odotuksiin. Tämän vuoksi ministeriön ohjaus on otettu myös yhdeksi tarkasteluteemaksi mukaan. Henkilöstöpolitiikkaa on tässä arviointihankkeessa lähestytty yhtäältä henkilöstövoima- varojen strategisen suunnittelun ja kohdentamisen mutta myös henkilöstöhallinnon toteut- tamisen kannalta4. Lainsäädännön muutoksesta johtuen olennaisena näkökulmana on ollut yliopistojen työnantajatoiminnan ja itsenäisen työmarkkinapolitiikan käynnistyminen. 3 Näitä srategisen johtamisen malleja täydentävinä tai niille vaihtoehtoisina viitekehyksinä voidaan pitää uuden markkinatilan luomisen viitekehystä (esim. Hamel & Prahalad, 1989; Kim & Mauborgne, 2004), strategian määrittelyä diskurssina (esim. Vaara, Kleymann & Seristö, 2004; Laine & Vaara, 2007) tai strategia käytäntönä –lähestymistapaa (esim. Jarzabkowski, 2004, 2005; Johnson et al., 2007). Diskurssilähestymistavan kautta tarkasteltuna sinänsä sana strateginen jättää sisällön tyhjäksi mutta toimii selkeästi erottelevana seikkana joidenkin valintojen ja ei-valintojen sekä ’strategisen’ ja ’operatiivisen’ välillä. Strategisen johtamisen käsitteistö luo myös selkeän hierarkian ylimmän johdon ja muiden työntekijöiden välille. (Ks. esim. Peltonen, 2008). Strategia käytäntönä –lähestymistapa kiinnittää huomion strategiakäytäntöihin tarkastelemalla esimerkiksi, millaisten käytäntöjen kautta strategiaa luodaan, määritellään ja toimeenpannaan, millaista strategista toimijuutta nämä käytännöt rakentavat ja kenelle. 4 Käsitemäärittelyistä ks. esim. Vanhala et al., 2002. 13 2.1.3 Yliopistoreformien tutkimuksesta ja tulkintaviitekehyksistä Muun muassa opetusministeriön rahoittamassa hankkeessa on tutkittua yliopistojen rakenteellista kehittämistä, akateemisia yhteisöjä ja muutosta vuosina 2008–2009. Tutkimuksen tekemisestä vastasivat Tampereen ja Jyväskylän yliopiston eräät tutkimusyk- siköt. Hankkeen tavoitteena oli tutkia yliopistojen rakenteellisen kehittämisen vaikutuksia yliopistotutkimukseen ja koulutukseen sekä akateemiseen johtamiseen ja ohjaukseen (Ait- tola et al., 2010). Yliopistojen rakenteellinen kehittäminen heijastelee osaltaan yliopisto- lain uuden (558/2009) tavoitteita ja erityisesti halua lisätä yliopistojen autonomiaa sekä vahvistaa yliopistojen taloudellisia toimintaedellytyksiä. Mainitun tutkimuksen tulosten perusteella yliopistot pyrkivät ennakoimaan tulevia muutoksia kasvattamalla yksikkökokoja ja yhdistymällä muiden yliopistojen kanssa. Yhdis- tymisellä haetaan tutkimuksen ja koulutuksen parempaa laatua, näkyvyyttä ja resurssien tehokkaampaa käyttöä. Se voi olla myös henkiinjäämisstrategia yhä kovenevassa kansallisessa ja kansainvälisessä kilpailutilanteessa. Yhdistymiskehitystä haittaavat erilaisten organisaa- tio-, hallinto-, toiminta-, johtamis-, opetus- ja oppimiskulttuurien yhdistämisen ongelmat ja kehittämisresurssien epätasainen jakautuminen. Yhdistymiset ja fuusiot sekä yliopistojen ulkopuolisen rahoituksen muuttuminen entistä kilpaillummaksi ohjaa yliopistoja ja niiden sisäisiä yksikköjä aikaisempaa tiukempaan strategiseen suunnitteluun sekä tutkimus- ja opetustoiminnan profilointiin. Kansainvälisyys, monitieteisyys ja -alaisuus sekä yhä tii- vistyvä yhteistyö yhteiskunnan muiden toimijoiden kanssa ovat vahvistuvia trendejä tut- kimuksessa ja koulutuksessa. Tutkimus ja opetus pyritään yliopistoissa kietomaan entistä tiukemmin yhteen. Ulkopuolisen rahoituksen suhteellinen osuus on jatkuvasti kasvanut tutkimusrahoituksessa, tulevaisuudessa sen merkitys kasvaa myös opetuksessa ja akatee- misen työn perusinfrastruktuurin ylläpitämisessä. Lisäksi tutkimusten tulosten perusteella erilaiset suunnittelu-, laatu-, arviointi- ja seurantajärjestelmät vievät yhä enemmän aikaa tutkimus- ja opetustyöltä. Uhkana on yliopiston ydintoimintojen jääminen hallinnollisesti painottuneiden organisaatiouudistusten ja tehostamistoimenpiteiden jalkoihin. Itä-Suomen yliopistojen yhdistymistä on tarkasteltu yksityiskohtaisesti yhdistymispro- sessin kannalta (Tirronen, 2011). Yhdistymisen tavoitteena oli resurssien kokoaminen suurempiin toimintayksiköihin. Tämän tavoitteen katsottiin olevan yhdensuuntainen uuteen yliopistolakiin nähden. Uusi yliopistolaki ja sen mukanaan tuoma uudenlainen hallitus- ja johtamistapa edesauttoi myös yliopistoyhdistymisen toteuttamista. Prosessiar- vioinnin tulosten nojalla voidaan olettaa, että ”vanhassa” virastoyliopisto- ja edunvalvonta- keskeisessä toimintamallissa yhdistymisen toteuttaminen olisi ollut haasteellisempaa. Jupon (2011) tuoreessa väitöskirjassa on yksityiskohtaisesti tarkasteltu muutoksen joh- tamista suomalaisessa yliopistouudistuksessa erityisesti rehtoreiden näkökulmasta. Jupon mukaan yliopistouudistus oli ylhäältä alas johdettu. Se näyttäytyi pitkälti yliopistolain uudistuksena. Se pakotti yliopistot uudistumaan. Sisäisesti ja omaehtoisesti siihen ei hänen mukaansa yliopistoissa olisi ehkä pystytty. Aalto-yliopiston perustamisvaiheeseen liittyvää maineen rakentamista on tarkasteltu Aulan ja Tienarin (2011) tutkimuksessa, jossa laajemman yliopistoreformien tulkintavii- tekehyksen on tarjonnut kriittinen diskurssianalyysi. Tämän yliopistoreformien kriittisen tulkintaviitekehyksen mukaisesti 1990-luvun ja 2000-luvun yliopistouudistuksissa on ollut kyse uusliberalistisen markkinakeskustelun mukaisesta yliopistojen markkinaistumi- sesta, taloudellistumisesta ja kilpailullistumisesta sekä yliopistojen manageriaalistumisesta (ks. esim. Fairclough, 1993, 2003; Jessop, 2008; Krejsler, 2006; Wedlin, 2008), jonka mukaisesti yliopistoja ja niiden toimintaa sekä akateemista työtä koskeva päätöksenteko 14 on keskitetty yliopistojen ylimpään johtoon ja minkä seurauksena akateemiset työnteki- jät ovat menettäneet itsemääräämisoikeutensa (Räsänen, 2008). Akateemisesta työstä on tehty ulkoisten arviointien ja tarkastusten kohde (Krejsler, 2006). Toisenlainen yliopistoreformien tulkintaviitekehys painottaa yliopistouudistusten ja nii- den johtamisen uudistamisen ilmeisyyttä ja välttämättömyyttä. Tämän muutoksen taus- talla nähdään olevan julkisten menojen vähentämispaineet liittyen demografisiin muu- toksiin, poliittisessa rakenteessa ja taloudessa tapahtuneisiin muutoksiin, tietotekniseen murrokseen ja ylipäätään epävarmuuden lisääntymiseen toimintaympäristössä (Shattock, 2000). Yliopistot ovat yksinkertaisesti käyneet liian kalliiksi valtiorahoittajalle (Tavernier, 2005). Yliopistot on pakotettu siirtymään valtion suunnitteluohjauksesta markkinatoimi- joiksi, ja niiden johtamisen kannalta tämä on merkinnyt siirtymää yliopistohallinnosta ja -johtamisesta yliopistojen strategiseen johtamiseen (Shattock, 2000). Tämän muutoksen seurauksena yliopistoista on tullut puolijulkisia tai puoliyksityisiä toimijoita, jotka paitsi kohtaavat uusia kilpailijoita globaaleilla koulutus- ja tutkimusmarkkinoilla myös joutuvat vastaamaan tieteen räjähdysmäiseen kasvuun (Tavernier, 2005). Näille ikään kuin vastakkaisille yliopistoreformien tulkintaviitekehyksille voidaan tar- jota kolmas vaihtoehto, joka tunnistaa yliopistojärjestelmien ja yliopistojen reformikritii- kin näiden tosiasiallista toimintaa yksinkertaistavaksi (Ash, 2008). Tämän tulkintaviiteke- hyksen mukaisesti yliopistot ovat aina toimineet vuorovaikutuksessa ympäröivän toimin- taympäristönsä tai yhteiskuntansa kanssa uudistuen vuosisatojen kuluessa, ja siinä mielessä on myytti puhua jostain puhtaasta humboldtilaisen yliopiston ideaalista. Näitä erilaisia tulkintaviitekehyksiä vasten voidaan arvioida myös tämän arviointihank- keen tuottamia tuloksia. Tähän näkökohtaan palataan tämän arviointiraportin viimeisessä luvussa. 2.2 Arviointihankkeen toteuttaminen Arviointihanke käynnistettiin elokuussa 2011 ja saatettiin päätökseen maaliskuussa 2012. Toteutetun arviointihankkeen pääkysymys arvioinnin tarjouspyynnön mukaisesti on ollut, mitä tai millaisia vaikutuksia uudella lainsäädännöllä on siirtymävaiheessa ollut yliopistoissa. Tätä kysymystä on tarkasteltu edellä mainituilla teema-alueilla. Lakiuudistuksen vaikutusten tarkastelun pääpainopiste on siis ollut yliopistoissa itsessään, ei uudistuksen yleisimmissä lakiuudistukselle asetetuissa tavoitteissa tai yleisissä yhteiskunnallisissa vaikutuksissa. Opetus- ja kulttuuriministeriö asetti arvioinnin toteuttamisen tueksi tukiryhmän, joka kokoontui syksyllä 2011 kaksi kertaa, osallistui helmikuussa 2012 toteutettuihin arvioin- tifoorumeihin sekä käsitteli arviointiraporttia maalikuussa 2012 järjestetyssä kokouksessa. Tämän lisäksi arvioinnin toteuttajat informoivat tukiryhmää arviointihankkeen toteuttami- sesta sen eri vaiheissa sekä saivat arviointityötä tukevia neuvoja ja yhteystietoja tukiryhmän jäseniltä arviointihankkeen kuluessa. Arvioinnin toteuttaja on kuitenkin itsenäisesti vastan- nut arviointiaineiston kokoamisesta, sen analysoinnista sekä johtopäätösten tekemisestä. 2.2.1 Arviointiviitekehys Koska yliopistoissa on meneillään vasta toinen toimintavuosi yliopistolakiuudistuksen jäl- keen, on arviointi kohdentunut erityisesti lainsäädännön nojalla yliopistoissa toteutettujen muutosten, toisin sanoen yliopistoyhteisöä itseään laajempien vaikutusten edellytysten, tarkasteluun. Näistä muutoksista voidaan vasta alustavasti tarkastella sitä, millaisia vaiku- tuksia niillä tulee mahdollisesti olemaan laajemmin yliopistoyhteisöissä erityisesti yliopis- 15 tojen johtamisen, henkilöstöpolitiikan sekä yliopiston elinkeinoelämä- ja yhteiskuntasuh- teiden kehittymisen kannalta. Näitä seikkoja tarkastelemalla voidaan antaa hyvin alustavia arvioita siitä, millaisia edellytyksiä vuoden 2012 alkuun mennessä toteutetut muutokset sekä niiden aikaansaamat vaikutukset ovat luoneet lakiuudistuksen kokonaistavoitteiden toteutumiselle pidemmällä aikavälillä. Arvioinnin pääkysymykseen vastaamiseksi täsmentäviksi arvioinnin alakysymyksiksi määriteltiin seuraavat kolme kysymystä: –– Millaisia muutoksia tarkasteltavilla arvioinnin teema-alueilla on yliopistoissa tunnistettavissa? –– Millaisia vaikutuksia näillä toteutetuilla muutoksilla on ollut ja tulee olemaan sekä mitä vaikutuksia suunnitelluilla muutoksilla arvioidaan olevan yliopistojen toimintaedellytysten, yliopistoyhteisöjen toiminnan sekä yliopistojen yhteiskunta- ja elinkeinoelämän suhteiden kehittymisen kannalta? –– Millaiset edellytykset tunnistettujen muutosten sekä vaikutusten kautta on luotu yliopistolakiuudistusten kokonaistavoitteiden saavuttamiseksi pidemmällä aikavälillä? Tässä hankkeessa hyödynnetyn arvioinnin lähestymistavan mukaisesti arvioinnilla on ymmärretty kirjaimellisesti arvottamista eli arviointi on pitänyt sisällään arvon määrit- tämisen5. Sen lähtökohtina ovat olleet ne tavoitteet, jotka yliopistolainsäädännön uudis- tukselle annettiin. Määritellyt tavoitteet muodostivat arvioinnin peilausrajapinnan, jonka suhteen aineistoa on analysoitu ja tulkittu. Tässä mielessä toteutettu arviointi on ollut normatiivinen. Metodologisesti käsillä olevan arvioinnin toteuttaminen on perustunut konstruktivisti- selle arviointiparadigmalle. Sen mukaisesti sosiaalinen todellisuus on sosiaalisesti konstru- oitu eli toisin sanoen ei ole olemassa yhtä objektiivista todellisuutta, jonka arvioitsija voisi löytää. Tässä arvioinnissa esitetyt tulkinnat ja johtopäätökset perustuvat tähän arviointiin osallistuneiden toimijaryhmien tarjoamaan arviointiaineistoon. Valittu lähtökohta on hei- jastunut käyttämiimme arvioinnin aineiston hankinnan ja analysoinnin menetelmiin. Käytännössä valittu metodologinen lähestymistapa on tarkoittanut sitä, että ensinnä arviointiaineistoa on hankittu yliopistojen johdolta (ml. yliopistojen hallitukset) ja hen- kilöstöltä, yliopistojen keskeisiltä yhteistyökumppaneilta ja sidosryhmien edustajilta sekä yliopistojen ohjauksesta vastaavilta hallinnon edustajilta ja yliopistolainsäädännön valmis- teluun keskeisesti osallistuneilta valtioneuvoston jäseniltä. Toisekseen arviointiaineiston analyysissa ja tulkinnassa on annettu tilaa erilaisille tulkinnoille lakiuudistuksesta sekä sen vaikutuksista. Vaikutuksia on tarkasteltu sekä aiottujen että ei-aiottujen niin myönteisten kuin kiel- teistenkin vaikutusten kannalta. Muutoksista on tarkasteltu jo toteutettuja, toimeenpa- nossa olevia sekä suunniteltuja muutoksia määritellyillä arvioinnin teema-alueilla siltä osin kuin ne ovat nousseet aineistossa esille. Pääpainopiste on ollut jo toteutettujen muutosten tarkastelussa. 5 Ks. esim. Mäntysaari, Mikko (1999, 54) Arviointitutkimuksen taustaoletukset. Teoksessa R. Eräsaari ym. (toim.), Arviointi ja asiantuntijuus, Tampere: Gaudeamus, 54—70; Dale, Reidar (1998, 11) Evaluation Frameworks for Development Programmes and Projects. New Delhi: Sage; Robson, Colin (2001/2000, 25) Käytännön arvioinnin perusteet. Tammi: Helsinki. 16 2.2.2 Arviointiaineistot ja niiden analysointi Arvioinnissa on hyödynnetty useita arviointiaineistoja, joita on analysoitu erilaisin menetel- min. Menetelmällisesti arviointi on toteutettu monitahoarvioinnin periaatteiden mukaisesti, mikä tässä arvioinnissa tarkoittaa arviointitiedon kokoamista erilaisilta toimijaryhmiltä ja erilaisista lähteistä. Käytetty pääasiallinen arviointiaineisto on kuvattu taulukossa 2.2. Taulukko 2.2. Arviointiaineisto Aineistotyyppi Sisältö Lukumäärä/kuvaus Asiakirja- ja tilastoaineisto Yliopistokohtaiset kokonaisstrategiat Yliopistokohtaiset johtosäännöt 16 kpl 16 kpl KOTA-tietokannan henkilöstötiedot ja tilinpäätösaineistot Henkilöstö- ja tilinpäätöstiedot vuosilta 2005–2009 Opetus- ja kulttuuriministeriön toimittamat yliopistojen rahoituspohjaa kuvaavat tiedot sekä yliopistojen varainhankintaa koskevat tiedot Yliopistojen rahoituspohjaa kuvaavat tiedot vuodelta 2010 ja varainhankinnan koosteet (2 kpl) vuodelta 2012 Vipunen-tietokannan henkilöstötiedot Henkilöstötiedot vuodelta 2010 Yliopistolakiuudistuksen valmisteluaineisto ja lainsäädäntö Laki yliopistolain voimaanpanosta 559/2009. Opetusministeriön asetus yliopistojen perusrahoituksen laskentakriteereistä 771/2009. HE 7/2009 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle yliopistolaiksi ja siihen liittyviksi laeiksi. Yliopistolaki 558/2009. Yliopistolaki (kumottu) 27.6.1997/645. Aihepiiriin liittyvät keskeiset aiemmat tutkimukset ja selvitykset Viittaukset 14 teokseen, jotka yksilöity lähdeluettelossa Kyselyaineistot Kysely yliopistojen henkilöstölle (liite 1) Kysely yliopistojen hallintoelinten jäsenille (liite 2) Kysely elinkeinoelämän edustajille ja muille sidosryhmien edustajille (liite 3) Yhteensä 3 kpl Yksilö- haastattelut Muuta arviointiaineistoa täydentäneet puolistrukturoidut yksilö- ja ryhmähaastattelut Yhteensä 30 henkilöä (liite 4) Kansalliset kokoa- vat arviointifoorumit Molemmista arviointiteemoista kansallisella tasolla järjestetyt fasilitoidut ja kokoavat arviointifoorumit Yhteensä 2 kpl, joissa yhteensä osallistujina 119 henkilöä (liite 5, liite 6) Tiedonkeruulomake yliopistoille Arvioinnin loppuvaiheessa yliopistoille lähetetty tiedonkeruulomake täydentävää ja yhtenäistävää tiedonkeruuta varten 16 kpl Yliopistoilta pyydettyjen aineistojen kokoamisessa sekä yliopistokohtaisten kyselyjen toi- mittamisessa avustivat yliopistokohtaiset yhteyshenkilöt, jotka opetus- ja kulttuuriministe- riö arvioinnin tilaajana pyysi yliopistoja asettamaan arviointihankkeen toteutuksen ajaksi. Suomen- ja ruotsinkielinen henkilöstökysely oli tarkoitettu lähetettäväksi koko yli- opiston henkilöstölle, yli 33 000 vastaanottajalle. Kysely toimitettiin kunkin yliopiston nimeämän arviointityön yhteyshenkilön koordinoimana henkilöstölle sähköpostitse ja/ tai sisäisen Intranetin kautta tiedoksi. Kyselyyn vastasi kaikkiaan yli 4 800 vastaajaa. Kokonaisvastausprosenttia 14,6 % on pidettävä alhaisena. Syitä alhaiseen prosenttiin ovat eräiden yliopistojen heikko tiedottaminen kyselystä sekä ilmeisesti osin aihepiirin vieraus henkilöstölle. Selkeästi alhaisemmat vastausprosentit ovat niissä yliopistoissa, joissa kysely toimitettiin sisäisen verkon kautta vastattavaksi. Laajemmin henkilöstön osallistumista kyselyyn tarkastellaan myös arvioinnin tulosten käsittelyn yhteydessä. Otoksen kautta teh- dyn kyselyn ei olisi arvioitu johtaneen erilaiseen vastaajakäyttäytymiseen. Seuraavassa taulukossa on eritelty vastausprosentit yliopistoittain sekä kokonaisvastaus- prosentti. 17 Taulukko 2.3. Henkilöstökyselyn vastaanottajamäärä sekä vastausprosentit yliopistoittain ja koko kyselyyn Yliopisto Henkilöstökyselyn vastaanottajamäärä (yliopiston ilmoit- tama lukumäärä) Vastanneita Vastaus- prosentti Aalto-yliopisto Helsingin yliopisto Itä-Suomen yliopisto Jyväskylän yliopisto Kuvataideakatemia 4 700 8 448 2 769 2 662 60 201 1438 494 524 8 4,3 % 17,0 % 17,8 % 19,7 % 13,3 % Lapin yliopisto Lappeenrannan teknillinen yliopisto Oulun yliopisto Sibelius-Akatemia Svenska handelshögskolan 584 1 030 2 800 380 250 103 204 122 102 45 17,6 % 19,8 % 4,4 % 26,8 % 18,0 % Tampereen teknillinen yliopisto Tampereen yliopisto Teatterikorkeakoulu Turun yliopisto Vaasan yliopisto Åbo Akademi 1804 2 335 130 3 296 469 1 451 205 391 28 657 71 252 11,4 % 16,7 % 21,5 % 19,9 % 15,1 % 17,4 % Yhteensä 33 168 4 845 14,6 % Yliopistojen hallintoelinten edustajiksi rajattiin tässä arvioinnissa yliopistojen halli- tusten jäsenet sekä yliopistoyhteisön yhteiset monijäseniset elimet, joita ovat yliopis- tosta riippuen yliopistokollegiot, akateemisten asiain komitea sekä konsistori. Kysely toimitettiin kohderyhmälle kahdella eri tavalla yliopistosta riippuen. Osa yliopistoista toimitti kyselyn itse hallintoelinten edustajille yliopiston nimeämän arvioinnin yhte- yshenkilön koordinoimana. Toisissa yliopistoissa arvioinnin toteuttaja toimitti kyse- lyn hallintoelinten edustajille yliopiston yhteyshenkilön toimittaman sähköpostilistan kautta. Taulukossa 2.4 on eritelty kyselyn vastaanottajien lukumäärät sekä vastaus prosentit. Taulukko 2.4. Hallintoelinten (hallitus, kollegio, akateemisten asiain komitea, konsistori) kyselyn vastausprosentit yliopistoittain sekä yhteensä Yliopisto Hallintoelinkyselyn vastaanottajamäärä Vastanneita Vastaus- prosentti Aalto-yliopisto Helsingin yliopisto Itä-Suomen yliopisto Jyväskylän yliopisto Kuvataideakatemia 45 63 59 39 0 25 27 27 18 0 55,6 % 42,9 % 45,8 % 46,2 % 0,0 % Lapin yliopisto Lappeenrannan teknillinen yliopisto Oulun yliopisto Sibelius-Akatemia Svenska handelshögskolan 26 33 29 24 22 7 9 16 7 9 26,9 % 27,3 % 55,2 % 29,2 % 40,9 % Tampereen teknillinen yliopisto Tampereen yliopisto Teatterikorkeakoulu Turun yliopisto Vaasan yliopisto Åbo Akademi 16 56 21 40 24 34 11 23 6 25 9 13 68,8 % 41,1 % 28,6 % 62,5 % 37,5 % 38,2 % Yhteensä 531 232 43,7 % Keskeiset elinkeinoelämän edustajat ja sidosryhmät määriteltiin yhdessä arviointiin osallis- tuvien yliopistojen sekä arvioinnin tilaajan kanssa. Kyselyn kohderyhmä rajautui yliopis- toista riippuen pääosin seuraavien Suomessa toimivien tahojen edustajiin: (Prosenttiluvut 18 kuvaavat kyseisen sidosryhmän vastausprosenttia. Kysely lähetettiin yhteensä 1 200 henki- lölle. Vastaajamäärä oli yhteensä 157.) –– yritykset (28,8 %, n=45) –– kaupungit tai kunnat (19,9 %, n=31) –– aluetason viranomaiset ja maakuntaliitot (9,6 %, n=15) –– valtionhallinto (5,8 %, n=9) –– korkeakoulu (4,5 %, n=7) –– valtion tutkimuslaitokset (1,3 %, n=2) –– yksityiset tutkimuslaitokset (0 %, n=0) –– tutkimuksen julkiset rahoittajat (6,4 %, n=10) –– tutkimuksen yksityiset rahoittajat (4,5 %, n=7) –– elinkeinoelämän järjestöt (3,8 %, n=6) –– ylioppilaskunnat (0 %, n=0) –– työnantajajärjestöt (5,1 %, n=8) –– työntekijäjärjestöt (3,8 %, n=6) –– jokin muu (6,4 %, n=10). Osa yliopistoista toimitti kyselyn itse elinkeinoelämän ja muiden sidosryhmiensä edus- tajille yliopiston nimeämän arvioinnin yhteyshenkilön koordinoimana. Osassa yliopis- toja arvioinnin toteuttaja toimitti kyselyn hallintoelinten edustajille yliopiston yhte- yshenkilön toimittaman sähköpostilistan kautta. Kyselyyn oli mahdollista vastata joko yhden yksittäisen yliopiston tai koko yliopistolaitoksen näkökulmasta. Koska yliopisto- kohtaisesti vastanneiden sidosryhmien edustajien vastaukset painottuivat niin vahvasti yksittäisiin ja harvoihin yliopistoihin, on arviointiaineistoon tästä kyselystä otettu pää- asiallisesti vain yliopistolaitoksen näkökulmasta vastanneiden vastaukset. Neljästä väittä- mästä otettiin koko vastausaineisto mukaan, sillä riippumatta vastausnäkökulmasta erot mielipiteiden välillä väittämäkohtaisesti olivat pieniä. Ne väittämät, jossa on käytetty laajempaa kaikkien sidosryhmäkyselyyn vastanneiden vastausaineistoa, on yksilöity erik- seen arviointiraportissa. Haastatteluaineisto koostui 15 yliopiston rehtorin sekä yhden yliopiston kehitysjohta- jan haastatteluista. Heidän lisäkseen haastateltiin yliopistolain valmisteluun osallistuneita keskeisiä ministereitä, valtionhallinnon edustajia opetus- ja kulttuuriministeriöstä sekä valtiovarainministeriöstä, työntekijä- ja työnantajajärjestöjen edustajia sekä Suomen yliop- pilaskuntien liiton edustajaa. Lista haastatelluista on liitteessä 4. Lisäksi yliopistokohtaisia lain mukanaan tuomia muutosta kuvaavia tietoja kerättiin erillisellä yliopistoille suunnatulla täydentävä tiedonkeruulomakkeella. Se sisälsi kysymyk- siä rehtoraatista, hallituksen kokoonpanosta, johtamisen resursseista, sisäisestä organisoi- tumisesta, strategisista valinnoista ja voimavarakohdennuksista, toiminnanohjausjärjestel- mistä ja henkilöstöpolitiikasta. Edellä kuvattujen tiedonhankintamenetelmien lisäksi molemmista arviointiteemoista järjestettiin erilliset kansallisen tason arviointifoorumit, joihin kutsuttiin yliopistojen, elinkeinoelämän ja muiden sidosryhmien edustajia. Arviointifoorumeiden paneeleihin kutsuttiin yliopistojen hallitusten, rehtoreiden, hallintotehtäviä hoitavien, henkilöstön, tutkimusrahoittajien, elinkeinoelämän sekä työntekijä- ja työnantajajärjestöjen edustajia. 19 Lisäksi tilaisuuksissa hyödynnettiin langatonta yleisövastausjärjestelmää, jotta mahdolli- simman moni tilaisuuteen osallistunut sai ilmaista mielipiteensä. Arvioinnissa syntynyt aineisto oli sekä määrällistä että laadullista. Määrällisen aineiston analyysissa hyödynnettiin laskennallisia ja tilastollisia menetelmiä, jotka tuottivat tilastol- lisesti kuvaavaa tietoa arvioinnin kohteesta, erilaista luokittelutietoa sekä aikasarjatietoa. Laadullisen aineiston analyysissa puolestaan hyödynnettiin lähiluvun sekä sisällön analyy- sin menetelmiä, jossa keskeisessä asemassa oli aineiston luokittelu teemakohtaisesti ja sitä kautta rakentuvien samankaltaisuuksien, täydentävyyksien tai mahdollisten erojen tunnis- taminen. Vastaavan kaltaista laadullista sisällön analyysia sovellettiin myös kirjalliseen arvi- ointiaineistoon. Aineistoja peilattiin myös suhteessa toisiinsa ja analysoitiin niiden kautta sitä, miten ne jäsentävät arvioinnin kohteena olevia teemoja eri yliopistoissa, kansallisella tasolla sekä eri toimijaryhmien kannalta. Arvioinnin kokonaistulkinnassa sekä johtopää- tösten muotoilussa yhdistettiin eri menetelmillä tuotettu ja analysoitu arviointiaineisto. 2.2.3 Arvioinnin erityshaasteet Toteutetun arviointihankkeen erityishaasteena kaikki osapuolet tunnistivat lakiuudistuk- sen ja arvioinnin välisen verrattain lyhyen ajanjakson. Tämä luonnollisesti heijastuu myös arvioinnin tuloksiin. Yliopistoilla on ollut suhteellisen vähän aikaa tehdä lain edellyttämiä muutoksia ja uudistuksia. Arviointitiedon saaminen oli paikoin haasteellista. Yhteisymmärryksen saavuttaminen yliopistojen kanssa erityisesti henkilöstökyselyjen toteuttamiseksi vei aikaa. Yliopistoilta pyydettyjä aineistoja tuli pitkän aikaviiveen kuluessa ottaen huomioon arviointihankkeelle varattu kokonaiskesto. Lopulta Kuvataideakatemiaa koskeva arviointiaineisto jäi vaatimat- tomammaksi muihin yliopistoihin verrattuna6. Oikeushenkilöaseman muutoksen seurauksena taloustietojen vertailukelpoisuus ennen ja jälkeen lakiuudistuksen oli osin heikkoa. Tilivirastoaikana yliopistojen taloustiedot poh- jautuivat talousarviolain mukaisesti menoihin ja uudistuksen toteuduttua kirjanpitolain mukaisesti tuloihin. Taloustietojen sisältöön tuli samassa yhteydessä myös muita muu- toksia. Henkilötietojen vertailukelpoisuutta heikensi Suomen Akatemiasta yliopistoihin tapahtuneiden henkilöstösiirtojen ohella uudistuksen yhteydessä tapahtuneet muutokset tilastomäärittelyissä. Opetus- ja kulttuuriministeriö on KOTA -käsikirjassa määritellyt käsitteet, jonka mukaisesti yliopistojen tulee ilmoittaa tiedot valtakunnallisessa tiedon- keruussa. Osa yliopistot ovat omissa tilinpäätöksissään eräin osin käyttäneet myös tästä poikkeavia määrittelyjä. Lakiuudistuksen sekä sitä kehystävän muun korkeakoulu- ja tiedepolitiikan välinen rajanveto ei ole yksiselitteistä. Vaikka laki ei esimerkiksi edellytä yliopistoilta vahvempaa strategista tavoitteenasettelua, niin sen kaltaisen strategisen ohjauksen vahvistaminen on kuitenkin lain hengen mukaista. Lisäksi sisällöltään yhtenäisen arviointiaineiston kokoamista heikensi se, että samasta faktatyyppisestä asiasta, esimerkiksi dekaanien johtamistehtävän pää- tai sivutoimisuus, oli joistakin yliopistoista eri aineistoissa erilaista tietoa, ts. aineisto oli sisäisesti epäyhtenäistä. Näitä epäyhtenäisyyksiä pyrittiin oikomaan arviointihankkeen kuluessa, ja yliopistoille tarjottiin vielä raportin viimeistelyvaiheessa mahdollisuus omaa yliopistoaan koskevien faktatyyppisten tietojen oikeellisuuden tarkistamiseen. 6 Hallintoelinkysely jäi puuttumaan. 20 3 Keskeisiä havaintoja yliopistojen strategisesta johtamisesta ja henkilöstöpolitiikasta 3.1 Strateginen johtaminen ja johtamisen välineet 3.1.1 Keskeiset toimielinuudistukset, sisäinen organisoituminen ja johtamisjärjestelmä Yliopistoyhteisön yhteinen monijäseninen elin: yliopistokollegio, akateemisten asiain komitea, konsistori Vanhan yliopistolain mukaisen vaalikollegion toiminta lakkasi uuden lain myötä. Karkeasti voisi luonnehtia, että julkisoikeudellisissa yliopistoissa yliopistokollegio tuli vaalikollegion tilalle. Tosin samalla tämän vanhan elimen ja uuden elimen tehtävät eivät sellaisenaan ole samankaltaisia, vaikka osin samantyyppisiä tehtäviä säilyikin, kuten yliopiston hallituksen ulkopuolisten jäsenten valinta. Rehtorihaastatteluissa tuotiin esille, että tässä mielessä entisen ja nykyisen kollegion roolissa on tapahtunut suuri muutos: nykyisen kollegion tehtävät ovat huomattavasti vähentyneet aikaisempaan vaalikollegioon verrattuna ja kollegion asettamis- järjestelmä muuttui. Yliopistokollegion todettiin vielä hakevan rooliaan, vaikkakin sille on selkeästi laissa määritellyt tehtävät. Näiden tehtävien lisäksi jotkin yliopistot ovat antaneet kollegiolle omissa johtosäännöissään lakisääteisiä tehtäviä täydentäviä tehtäviä. Säätiöyliopistoissa yliopistoyhteisön yhteinen monijäseninen elin on nimetty toisin: Aalto-yliopistossa on yliopiston akateemisten asiain komitea ja Tampereen teknillisessä yliopistossa konsistori. Akateemisten asiain komitealla on selkeämmin opetukseen, tutki- mukseen ja taiteelliseen toimintaan liittyviä tehtäviä kuin yliopistokollegiolla. Tampereen teknillisen yliopiston konsistorilla on puolestaan akateemisten asiain komiteaan verrattuna suoraan säätiöyliopiston hallituksen jäsenten nimittämistehtävä säätiöyliopiston perustajia kuultuaan, kun taas Aalto-yliopiston akateemisten asiain komitean tehtävänä on halli- tuksen nimitystoimikunnan jäsenten nimittäminen ja hallituksen jäsenten nimittäminen nimitystoimikunnan esityksen pohjalta. Mainittuihin säätiöyliopistojen toimielimiin verrattuna julkisoikeudellisten yliopistojen yliopistokollegiot puolestaan muun muassa valitsevat yliopiston tilintarkastajat, vahvistavat yliopiston tilinpäätöksen ja toimintakerto- muksen sekä päättävät vastuuvapauden myöntämisestä hallituksen jäsenille ja rehtoreille. Kaikissa yliopistoissa nämä elimet päättävät muun muassa hallituksen ja sen jäsenten toimikauden pituudesta. Säätiöyliopistoissa hallituksen jäsenten lukumäärä on määrätty 21 laissa seitsemäksi jäseneksi (24 §). Julkisoikeudellisissa yliopistoissa yliopistokollegio voi päättää hallituksen jäsenten lukumäärästä lain antamissa puitteissa (15 §). Muutamissa julkisoikeudellisissa yliopistoissa johtosäännöillä on annettu yliopistokolle- gioille lakisääteisten tehtävien lisäksi myös muita tehtäviä. Helsingin yliopistossa yliopis- tokollegio valitsee kanslerin ja kokoontuu vähintään kaksi kertaa vuodessa keskustelemaan merkittävistä koko yliopistoa koskevista asioista. Jyväskylän yliopistossa yliopistokollegio päättää hallituksen jäsenten palkkioperusteista ja Turun yliopistossa hallituksen puheen- johtajan ja jäsenten palkkiosta. Lappeenrannan teknillisessä yliopistossa yliopistokollegio ylläpitää tiedepoliittista keskustelua yliopistossa ja ympäröivässä yhteiskunnassa sekä päättää hallituksen jäsenille maksettavien palkkioiden määräytymisen perusteista. Oulun yliopistossa yliopistokollegion tehtävänä on nimetä toimikunta, jonka tehtävänä on puo- lestaan valmistella hallituksen yliopistoyhteisön ulkopuolisten jäsenten valinta. Tampereen yliopistossa yliopistokollegio valitsee kanslerin. Rehtorihaastatteluissa tuotiin esille, että yliopistokollegiota voisi pitää tietyssä mielessä ylimpänä yliopiston päättävänä elimenä, koska se hyväksyy muun muassa yliopiston tilin- päätöksen, vaikuttaa osin hallituksen kokoonpanoon ja päättää ulkopuolisten jäsenten valinnasta. Siinä mielessä se siis muistuttaa osin luonteeltaan yhtiökokousta. Yliopistokol- legiota luonnehdittiin myös yhteydenpitokanavana yliopistoyhteisöön päin ja yliopistoyh- teisön sisäisenä paineiden purkamiskerhona. Kollegion strateginen merkitys tuotiin esille siinä mielessä, että se pystyy valitsemaan hallituksen valtasuhteet (lain sallimissa puitteissa) toimien siinä roolissa niin kuin yhtiökokous. Yksittäisissä rehtorihaastatteluissa tuotiin esille, että kollegion, hallituksen ja rehtorin toimivaltarajat ovet vielä epäselvät ja että kollegiolla ja hallituksella ei ole paljonkaan yhteyttä keskenään. Yliopistokollegion katsottiin olevan tietynlainen kompromissi aiem- man yliopistoyhteisön sisäistä päätöksentekovaltaa painottavan ja uudistuneen hallinto- mallin välillä. Lain määrittelemien tehtävien valossa sen roolia luonnehdittiin hyvin pas- siiviseksi. Yliopistoyhteisön yhteiset monijäseniset elimet voidaan nykyisten jäsenten lukumäärän7 mukaan luokitella kolmeen ryhmään. Lisäksi näitä voidaan tarkastella sen mukaisesti, miten yliopiston eri sisäiset ryhmät ovat niissä edustettuina. Tässä mielessä voidaan puhua pienistä, keskikokoisista ja suurista sekä toisaalta joidenkin ryhmien valtaa, lähinnä pro- fessoreiden, painottavista tai eri ryhmien kannalta tasapuolisista elimistä. Professoreiden valtaa ja myös muun henkilöstön valtaa painottava elin suhteessa opiskelijaedustukseen on Aalto-yliopistossa. Puhtaasti professoreiden valtaa painottava elin on Tampereen yliopis- tossa, Jyväskylän yliopistossa, Oulun yliopistossa ja Helsingin yliopistossa. Sibelius-Akate- miassa keskiryhmän edustus on jäsenmääräisesti suurin mutta yksittäisesti professoriryh- mästä on eniten edustajia. Kuvataideakatemiassa muun opetus- ja tutkimushenkilöstön ja muun henkilöstön osuus yliopistokollegion jäsenryhmistä on suurin. 7 Yliopistolain mukaan (22 §) kollegiossa voi olla enintään 50 jäsentä. 22 Taulukko 3.1. Yliopistoyhteisön yhteiset monijäseniset elimet eri yliopistoissa sekä niiden rakenne Jäsenmäärä Professorit Muu opetus- ja tutkimushenkilöstö ja muu henkilöstö Opiskelijat Pienet (10–19) Aalto-yliopisto (19) Kuvataideakatemia (11) Lappeenrannan teknillinen yliopisto (12) Sibelius-Akatemia (17) Svenska handelshögskolan (18) Tampereen teknillinen yliopisto (10) Teatterikorkeakoulu (12) Vaasan yliopisto (15) 9 3 4 5 6 4 4 5 6 5 (3+2) 4 7 (4+3) 6 3 4 5 4 3 4 5 6 3 4 5 Keskisuuret (20–30) Itä-Suomen yliopisto (24) Jyväskylän yliopisto (32) Lapin yliopisto (24) Oulun yliopisto (20) Turun yliopisto (30) Åbo Akademi (24) 8 12 8 8 10 8 8 10 8 6 10 8 8 10 8 6 10 8 Suuret (41–50) Helsingin yliopisto (50) Tampereen yliopisto (45) 20 15 15 15 15 15 Yliopistojen kokoon suhteutettuna Aalto-yliopiston akateemisten asiain komitean koko on pieni ja Tampereen teknillisen yliopiston pienehkö. Vastaavasti Lapin yliopiston ja Åbo Akademin yliopistokollegiot ovat suuria, ja Tampereen yliopiston yliopistokollegio on yli- opiston kokoon nähden suurehko. Hallitus Julkisoikeudellisen yliopiston ylin päättävä toimielin on hallitus (14 §). Julkisoikeudelli- sissa yliopistoissa yliopistokollegio päättää hallituksen jäsenten ja kolmeen eri ryhmään, yliopiston professorit, muu opetus- ja tutkimushenkilöstö sekä muu henkilöstö, opiske- lijat, kuuluvien henkilöiden lukumäärästä laissa annettujen valintaraamien mukaisesti (15 §). Näiden ryhmien edustajat valitaan vaalijohtosäännön mukaisesti yliopiston sisäi- sillä vaaleilla. Yliopistokollegion tehtävänä on valita lain edellyttämä määrä yliopistoyhtei- sön ulkopuolisia hallituksen jäseniä (22 §). Säätiöyliopistojen hallituksen seitsemästä jäse- nestä kolme jäsentä tulee nimittää henkilöistä, jotka perustajat, Suomen valtiota lukuun ottamatta, ovat asettaneet ehdolle siten kuin säätiön säännöissä määrätään (24 §). Julki- soikeudellisista yliopistoista vain Lapin yliopiston johtosäännössä on täsmennetty tarkka hallituksen jäsenmäärä sekä eri ryhmien edustus hallituksessa. Se oli myös ainoa yliopiston hallitus, jonka rakenteessa ei tapahtunut yliopistolaista johtuvaa muutosta. Hallitusten jäsenmäärät vaihtelevat 7–13 jäsenen välillä. Säätiöyliopistojen hallituksissa on vain yliopistoyhteisön ulkopuolisia jäseniä. Lappeenrannan teknillisessä yliopistossa, Teatterikorkeakoulussa ja Vaasan yliopistossa ulkoisten jäsenten osuus on yli puolet hal- lituksen jäsenistä. Itä-Suomen yliopistossa, Svenska handelshögskolanissa, Turun yliopis- tossa sekä Åbo Akademissa ulkopuolisia jäseniä on lain edellyttämä vähimmäismäärä. Eri yliopistojen hallitusten kokoonpanot alkuvuodesta 2012 on kuvattu taulukossa 3.2. 23 Taulukko 3.2. Yliopistojen hallitusten jäsenmäärä ja ulkopuolisten jäsenten osuus Yliopisto Hallituksen jäsenmäärä Yliopistoyhteisön ulkopuolisten jäsenten määrä Ulkopuolisten jäsenten osuus Aalto-yliopisto Helsingin yliopisto Itä-Suomen yliopisto Jyväskylän yliopisto Kuvataideakatemia 7 13 10 7 9 7 6 4 3 4 100 % 46 % 40 % 43 % 44 % Lapin yliopisto Lappeenrannan teknillinen yliopisto Oulun yliopisto Sibelius-Akatemia Svenska handelshögskolan 11 9 10 7 10 5 5 5 3 4 45 % 56 % 50 % 43 % 40 % Tampereen teknillinen yliopisto Tampereen yliopisto Teatterikorkeakoulu Turun yliopisto Vaasan yliopisto Åbo Akademi 7 11 9 10 9 10 7 5 5 4 5 4 100 % 45 % 56 % 40 % 56 % 40 % Yhteensä (suhteellinen osuus keskimäärin) 149 76 51 % Neljän yliopiston hallituksessa on seitsemän jäsentä, samoin neljän yliopiston hallituk- sessa on yhdeksän jäsentä ja viiden yliopiston hallituksessa on 10 jäsentä. Kahden yliopis- ton hallituksessa on 11 jäsentä, ja Helsingin yliopiston hallituksessa on 13 jäsentä. Lain mahdollistama vähimmäismäärä on julkisoikeudellisissa yliopistoissa seitsemän jäsentä ja enimmäismäärä 14 jäsentä (15 §). Yliopistojen hallitusten puheenjohtaja oli aiemmin lain edellyttämällä tavalla yliopiston rehtori, mutta nyt laki edellyttää, että hallituksen puheen- johtaja on yliopistoyhteisön ulkopuolinen henkilö (15.7 §). Lakiuudistuksen myötä yliopistojen hallitusten jäsenmäärät ovat useissa yliopistoissa vähentyneet ja samalla ulkopuolisten jäsenten lukumäärä on kasvanut. Näitä muutoksia on kuvattu taulukossa 3.3. Itä-Suomen yliopiston osalta on otettu huomioon kahden aiemman, Joensuun ja Kuopion yliopistojen, hallituksen jäsenten lukumäärät muutoksia laskettaessa. Turun yliopiston vertailu on tehty Turun yliopiston aiempaan hallitukseen ja Turun kauppakorkeakoulun hallitukseen verrattuna. Aalto-yliopiston muodostamisen yhteydessä luonnollisesti aiempien yhdistymisen taustalla olleiden yliopistojen hallitukset päättivät toimintansa. Näissä hallituksissa oli yhteensä 52 jäsentä8, joista yhteensä kuusi oli yliopistoyhteisön ulkopuolisia jäseniä. Aalto-yliopiston hal- lituksessa on seitsemän jäsentä kaikkien ollessa yliopistoyhteisön ulkopuolisia. Rehtorihaastatteluissa todettiin, että hallitusten kokoonpanot muuttivat lakiuudistuk- sen myötä radikaalisti. Muiden haastatteluiden perusteella voisi todeta, että tätä lainval- mistelussa nimenomaisesti haettiin. Kokoonpanojen muutosten katsottiin joissain rehto- rihaastatteluissa vaikuttaneen siihen, että hallituksen työskentelyssä sisäinen edunvalvonta ja reviiritaistelut ovat loppuneet ja hallitus toimii enemmän kollektiivisena elimenä kuin aiemmin. Muutamissa julkisoikeudellisissa yliopistoissa on valittu hallituksen jäsenten lukumää- räksi lain edellyttämä vähimmäismäärä. Näissä yliopistoissa hallitusta luonnehdittiin ketteräksi ja joustavaksi mutta myös riittävän moniääniseksi. Uutta hallintomallia luon- nehdittiin eräässä rehtorihaastattelussa kunnallista hallintomallia muistuttavaksi sen sijaan, että yliopistoihin olisi tullut (vielä puhtaammin) yritysmäinen rakenne. Julkisoikeudellisen hallituksen kokoonpanoon vaikuttaa yliopistokollegion päätökset. 24 Taulukko 3.3. Hallitusten jäsenten määrän ja ulkopuolisten jäsenten määrän muutokset yliopistoittain Yliopisto Jäsenten määrän muutos Ulkopuolisten jäsenten määrän muutos Aalto-yliopisto (vertailu yhdistymistä edeltävään aikaan) Helsingin yliopisto Itä-Suomen yliopisto (vertailu yhdistymistä edeltävään aikaan) Jyväskylän yliopisto Kuvataideakatemia -45 -1 -2 -12 -3 2 5 2 1 2 Lapin yliopisto ei muutosta ei muutosta Lappeenrannan teknillinen yliopisto Oulun yliopisto Sibelius-Akatemia Svenska handelshögskolan Tampereen teknillinen yliopisto -2 -10 -7 -3 -8 3 3 1 1 4 Tampereen yliopisto Teatterikorkeakoulu Turun yliopisto (vertailu yhdistymistä edeltävään aikaan) Vaasan yliopisto Åbo Akademi -6 -6 -25 -8 -5 4 1 1 3 2 Ulkopuolisten jäsenten taustayhteisöt ovat tyypillisesti muita kotimaisia tai ulkomaisia yliopistoja, valtion sektoritutkimuslaitoksia, yrityksiä sekä joissain tapauksissa paikallis- tai aluehallinnon organisaatioita. Lain yksi olennainen muutos oli juuri vahvistaa yliopistoyh- teisön ulkopuolisten jäsenten edustusta yliopistohallinnossa. Haastatteluaineiston valossa tämän katsottiin vahvistavan yliopiston elinkeinoelämä- ja muiden sidosryhmäsuhteiden kehittymistä. Eräissä haastatteluissa tuotiin myös esille, että vain tällä tavoin ulkopuolista ohjausta lisäämällä yliopistot kykenevät tekemään aiempaa paremmin yliopistoja koskevia merkittäviä strategisia päätöksiä, joilla on myös voimavarojen kohdentamista koskevia merkittäviä vaikutuksia. ”Aaltoon ja muihin yliopistoihin liittyvä tavoite oli se, että pitäisi saada hallintoon ulkopuoliset hallitukset. Ulkopuolisella hallituksella on enemmän rohkeutta arvioida niitä eri yliopiston tekemiä painopistevalintoja ulkopuolisin silmin ja rohkeutta siirtää voimavaroja sektoreilta, joissa painoarvo vähentymässä sektoreille, joissa niitä tarvitaan.” Kun yliopistot uuden lain kautta haluttiin erottaa suorasta valtion linjaorganisaatio-ohja- uksesta, niin samalla ikään kuin vastapainona haluttiin vahvistaa yliopisto-organisaatioiden ulkoista ohjausta, jonka katsottiin toteutuvan yliopistoyhteisön ulkopuolisten hallitusjäsen- ten kautta. Eräässä haastattelussa tätä kuvattiin yliopistojen autonomian vahvistamisena, jossa samalla lisättiin yliopistojen ja niiden hallitusten valtaa. Niin säätiö- kuin julkisoikeu- dellisissakin yliopistoissa hallitusten keskeisenä lakisääteisenä tehtävänä on yliopistojen stra- teginen ohjaus sekä niiden toiminnasta ja taloudesta päättäminen (14 §, 24 §). Rehtorihaastatteluiden perusteella myös hallitusten roolissa on tapahtunut suuri muu- tos, joka tuli selkeästi esille myös arviointihankkeen yhteydessä järjestetyssä arviointifoo- rumissa, ja hallitustyöskentelyn nähdään yleisesti ottaen ammattimaistuneen. Rehtorihaastatteluiden perusteella näyttäisi siltä, että mitä isommasta yliopistosta on kyse, niin sitä selkeämmin hallitus määrittelee vain isoja linjauksia, kun taas joissain pie- nemmissä yliopistoissa hallitus on joutunut hakemaan rooliaan strategisen ohjauksen ja operatiivisen johtamisen välillä: ”Hallitus pyrkii olemaan strateginen.” Toisaalta kyseen näh- tiin olevan myös siitä, millaisia asioita hallituksen käsittelyyn valmistellaan ja viedään. Hallitusten toiminnan ensimmäisen kauden todettiin ainakin joissain yliopistoissa ole- van vielä harjoittelua. Syyksi esitettiin se, etteivät hallituksen ulkopuoliset jäsenet tunne 25 vielä niin hyvin yliopistoa: ”On täytynyt muodostaa yhteinen näkemys siitä, mihin yliopistoa viedään.” Joissain yliopistoissa hallitus on ollut erityisen kiinnostunut myös yliopiston profiloitumisesta. Rehtorihaastattelujen valossa hallitusten työskentely näyttäisi kuitenkin vielä tällä het- kellä keskittyvän erityisesti talousasioihin: ”Asialistat ovat hyvin talousvetoisia”. Vaikka talousjohtamisen uudenlainen painottuminen näkyy hallitustyöskentelyssä, niin joidenkin rehtorihaastatteluiden valossa hallitukset eivät vielä ole ottaneet vahvaa roolia resurssien ohjauksen suhteen. Kyse on ollut ennen kaikkea toiminnan ja talouden tasapainottami- sesta ja niiden keskinäisen ohjauskoordinaation parantamisesta. Näyttäisi siis siltä, että yliopistojen hallitukset ovat ottaneet ainakin talouden osalta vahvan strategisen ohjausot- teen ja uusi hallitus on tässä suhteessa strategisempi ja jopa dynaamisempi kuin aiemmin. Hallinnon edustajien haastatteluissa korostettiin sitä, että hallitusten roolin tulisi kehittyä strategisten painopisteiden hakemisen suuntaan. Sidosryhmien haastatteluissa tuotiinkin esille, että hallitukset ovat vielä hakeneet rooliaan strategisessa ohjauksessa. Hallituksissa aika harvalla on vielä strategista näkemystä eikä niissä ehkä ole riittävää roh- keutta uudistaa yliopistojen toimintapolitiikkaa, strategioita ja toimintarakenteita. Lisäksi ulkopuolisille hallitusjäsenille on saattanut tulla yllätyksenä yliopistoyhteisöjen sisäisen lobbauksen määrä. Toisaalta esitettiin myös näkemyksiä, että hallitusten uusi rooli on ymmärretty aika hyvin ja se toimii myös käytännössä hyvin. Akateemisissa asioissa johtamisen todettiin ainakin joidenkin yliopistojen kohdalla ole- van edelleen selkeästi rehtorivetoista hallitustyöskentelyssä. Ulkopuoliset jäsenet ovat muuttaneet rehtorihaastatteluiden perusteella hallitusten työs- kentelytapaa jäntevöittäen ja ryhdistäen sitä, ohjaten keskustelua olennaisiin kysymyksiin ja painottaen talousjohtamisen ja resurssiohjauksen merkitystä. Myös sidosryhmähaastatteluissa tuotiin tämä vastaavanlainen ulkopuolisten jäsenten merkitys päätöksenteon jäntevyyden ja yliopistojen ulkoisen toimintaympäristön kehityksen huomioon ottamisen kannalta esille. Lisäksi arvioitiin, että ulkoisten jäsenten lisääntyminen tullee näkymään ja voimistunee. Ulkoisten jäsenten valintoja pidettiin pääosin onnistuneina, ja niiden kautta on luotu kon- taktipintaa erilaisiin sidosryhmiin. Toisaalta myös todettiin, etteivät hallituksen kokoukset ole välttämättä riittävän motivoivia ulkopuolisille jäsenille kaikissa yliopistoissa. Hallituksen ulkopuolisilla jäsenillä nähdään olevan joissain yliopistoissa myös sparraajan rooli ja joissain jopa yllättävänkin hallitseva rooli. Ulkopuolisilla jäsenillä todettiin olevan selkeitä vahvuusalueita. He ovat tuoneet yliopistojen johtamiseen myös sellaista osaamista, jota yliopistojen sisällä ei ole, kuten talouteen, omistajuuteen, kiinteistöihin ja rakennutta- miseen liittyvissä kysymyksissä. Yksittäisissä haastatteluissa korostettiin erityisesti suoria kon- takteja elinkeinoelämään: ”Ulkopuoliset olleet hyviä ambassadöörejä elinkeinoelämään.” Kaiken kaikkiaan ulkopuolisten jäsenten katsotaan tuoneen hallitustyöskentelyyn paljon lisäarvoa ja -osaamista. Myös kokonaan ulkopuolisista jäsenistä koostuvaa hallitusta tai ulkopuolisia jäseniä painottavaa hallitusta pidettiin hyvänä asiana; ne vähentävät sisäistä politikointia. Ulkopuolisten jäsenten katsottiin muodostavan arvovaltaisen joukon monilta yhteiskunnan alueilta. Ehkä juuri ulkopuolisten jäsenten vuoksi myös hallituksen sisäisten jäsenten toimin- nan arvioitiin muuttuneen aktiivisemmaksi tietyissä yliopistoissa. Sekä henkilöstö- että hallintoelinkyselyihin eri yliopistoissa vastanneet sekä sidosryhmäky- selyyn vastanneet katsoivat pääasiallisesti, että strategisen johtamisen ote on vahvistunut yli- opistoissa. Myös arviointihankkeen yhteydessä järjestetyssä arviointifoorumissa esitetyt näke- mykset tukevat sitä havaintoa, että yliopistoissa on uudenlainen ote strategiseen ajatteluun. Hallintoelinkyselyyn vastanneet näkivät henkilöstöä vahvemmin tämän suuntaisen kehityksen tapahtuneen. Tampereen teknillinen yliopisto on tässä suhteessa poikkeus. 26 Siellä hallintoelinkyselyyn vastanneista yli puolet katsoi, ettei lakiuudistuksen johdosta strategisen johtamisen ote ole yliopistossa vahvistunut. Tästä tosin ei voi tehdä sitä joh- topäätöstä, millainen strategisen johtamisen ote oli aiemmin kyseisessä yliopistossa. Laki- uudistus sinällään ei näytä tuoneen siihen merkittävää muutosta. Henkilöstö kyseisessä yliopistossa näkee tilanteen melkein päinvastoin ja melkein puolet kokee strategisen johta- misen vahvistuneen. Helsingin yliopiston kohdalla merkille pantavaa on se, että henkilös- tökyselyyn vastanneiden mielipiteet jakaantuivat ja en osaa sanoa -vastaajien ryhmä nousi suurimmaksi. Kriittisimmin henkilöstökyselyyn vastanneet suhtautuvat strategisen otteen vahvistumiseen Itä-Suomen yliopistossa, Sibelius-Akatemiassa ja Turun yliopistossa. Hal- lintoelinkyselyyn ja sidosryhmäkyselyyn vastanneet näkivät voittopuolisesti, että yliopiston hallitus on ottanut selkeämmin roolin yliopiston strategisessa ohjauksessa. Vain Svenska han- delshögskolanissa hallintoelinkyselyyn vastanneet suhtautuvat tähän väittämään poikkeavalla tavalla. Henkilöstökyselyn tulokset olivat pääpiirteissään hallituksen selkeämmän strategisen ohjauksen roolia korostavia mutta hallintoelinkyselyä kriittisempiä. Selkeitä poikkeuksia tässä suhteessa ovat Helsingin yliopisto, Teatterikorkeakoulu ja Turun yliopisto. Helsingin yliopistossa jälleen huomattava määrä vastaajista ei osannut arvioida asiaa. Teatterikorkea- koulussa vastaajien mielipiteet jakaantuvat tasan niiden kesken, jotka näkivät tämänsuun- taista kehitystä tapahtuneen, ja toisaalta niiden, jotka eivät osanneet sanoa. Turun yliopis- tossa henkilöstökyselyyn vastanneista kolmannes katsoi hallituksen roolin tässä suhteessa selkeytyneen ja kolmannes suhtautui kriittisemmin tähän väittämään. Pääasiallisesti eri yliopistoissa sekä hallintoelinkyselyyn että henkilöstökyselyyn vas- tanneet katsoivat, että yliopiston eri tason yksiköillä on melko heikot mahdollisuudet vaikuttaa yliopiston strategian sisältöön. Helsingin, Jyväskylän ja Vaasan yliopistossa hal- lintoelinkyselyyn vastanneet suhtautuivat tähän väittämään selkeästi myönteisemmin kuin henkilöstökyselyyn vastanneet. Teatterikorkeakoulussa yli puolet henkilöstökyselyyn vas- tanneista katsoi, että yliopiston eri tason yksiköt voivat ainakin jossain määrin vaikuttaa yliopiston strategian sisältöön. Lappeenrannan teknillisessä yliopistossa henkilöstökyselyyn vastaajat jakaantuvat tässä suhteessa myönteisesti ja kriittisesti suhtautuvaan kolmannek- seen sekä kolmannekseen, joka ei osannut arvioida tätä seikkaa. Eri arviointiaineiston valossa, myös arviointihankkeen yhteydessä järjestetyssä yliopisto- jen strategisen johtamisen arviointifoorumissa, tunnistettiin se, että henkilöstö on jäänyt sivuun yliopistojen uudessa strategisen ohjauksen ja johtamisen mallissa. Arviointifooru- miin osallistuneet yliopistojen edustajat sekä hallinnon ja yliopistojen sidosryhmien edus- tajat katsoivat yhdensuuntaisesti, että henkilöstön osallistumismahdollisuuksia on vah- vistettava joko keskustellen heidän kanssaan vuorovaikutusmahdollisuuksien lisäämiseksi (55 % vastaajista) tai vahvistamalla merkittävästi henkilöstön roolia strategisina toimijoina yliopistoyhteisössä (45 % vastaajista). Rehtori Sekä säätiö- että julkisoikeudellisissa yliopistoissa hallitus valitsee rehtorin (14 §, 24 §). Sidosryhmähaastatteluissa hallitusten arvioitiin olleen alkuvaiheessa aika varovaisia; mel- kein kaikissa yliopistoissa jatkoi lakiuudistuksen jälkeen sama rehtori kuin niissä oli toimi- nut aiemminkin. Rehtorin toimikausi on määräaikainen. Rehtori on lakiuudistuksen jälkeen selkeämmin operatiivisesta johtamisesta vastuussa ja raportoi hallitukselle. Muutamat rehtorit käyttivät tästä muuttuneesta tilanteestaan metaforaa ’kuin toimitusjohtaja yrityksessä’. Kokonaisuu- dessaan rehtori-instituution todettiin muuttuneen. 27 Rehtorin vastuulla ja tehtävänä on tehdä esitykset hallitukselle. Esimerkiksi Tampereen yliopistossa on otettu käyttöön malli, jonka mukaisesti rehtorijohtoryhmä valmistelee hal- lituksessa käsiteltävät asiat. Rehtorihaastatteluissa tuli esille, että vanhan lain mukainen rehtorin kollegiaalinen yli- opistoyhteisön sisälle suuntautunut vastuu on vanhassa muodossaan purkautunut, ja olen- naista on, että rehtori nauttii hallituksen luottamusta. Siinä mielessä hallitus on antanut ja voi antaa hyvän selkänojan ja tuen myös rehtorille. Hallituksen puheenjohtajasta on tullut rehtorin keskeinen työpari ja lähes kaikki haas- tatellut rehtorit kuvasivat rehtorin ja hallituksen välistä työnjakoa ja yhteistyötä toimi- vaksi. Myös rehtorin ja hallituksen välistä yhteistyömuotoa kuvattiin onnistuneeksi. Lähes kaikissa rehtorihaastatteluissa tuotiin esille, että tapahtunut rehtorin aseman muu- tos on vahvistanut rehtorin roolia, asemaa ja valtaa. Tosin uudenlainen yliopistohallitus ja muuttunut rehtorin asema on asettanut rehtorin vallan uuteen kontekstiin. Vallan kasvun ohella tuotiin muutamissa haastatteluissa esille myös se, että rehtorin valta on samalla kaven- tunut; rehtori ei ole enää yksinvaltias hoitaen samalla sekä hallituksen puheenjohtajan että operatiivisen johtamisen tehtävää. Yksinvaltiaasta on tullut ’operatiivinen itsevaltias’. Muu- tama rehtori tosin toi selkeästi esille, että rehtorin asema on nyt heikentynyt kokonaisuu- tena. Eräissä yliopistoissa rajanveto-ongelmat ja epäselvät toimivaltarajat yliopistokollegion, hallituksen ja rehtorin toimivalloissa ovat tuottaneet päätöksenteon ongelmia. Pääasiassa rehtorit katsoivat, että uusi asema mahdollistaa johtamisen aivan uudella tavalla. Vallan kasvun taustalla nähtiin joissain haastatteluissa rehtorin keskeinen rooli siinä, että suhteessa hallitukseen rehtori valmistelee, esittelee ja toimeenpanee. Näin ollen muuttuneen johtamistilanteen nähtiin nostaneen rehtorin valtaa myös suhteessa hallituk- seen, ja uusi johtamismalli edellyttää tiivistä yhteydenpitoa hallitukseen ja erityisesti halli- tuksen puheenjohtajaan. Osa haastatelluista rehtoreista korosti rehtorin laajempaa vastuuta taloudesta, joka taas puolestaan on tuonut enemmän valtaa. Joissain yliopistoissa korostettiin rehtorin vastuuta akateemisista asioista sekä tuotiin esille rehtorin delegointivaltuudet ja -mahdollisuudet sekä nimitysvaltaan liittyvät näkökohdat. Nyt kun useimmissa yliopistoissa rehtori voi vaikuttaa merkittävällä tavalla vararehtoreiden ja dekaanien nimittämiseen, tämän reh- toreiden nimitysehdotusten valmistelun tai joissain yliopistoissa suoran nimitysvallan laajenemisen on katsottu edesauttavan toimivien johtamistiimien aikaansaamiseksi sekä päämäärällisessä johtamisessa. Rehtorin uuden aseman katsottiin edellyttävän vuorovai- kutuskeskeistä johtamista. Toisaalta haastatteluissa tuotiin myös esille, että yliopistossa on ensimmäistä kertaa elin, hallitus, joka esittää vaatimuksia rehtorille. Lähes poikkeuksetta hallintoelin- ja henkilöstökyselyyn sekä sidosryhmäkyselyyn vas- tanneet suurimmalta osin katsoivat, että rehtorin asema on yliopistossa vahvistunut. Ainoa poikkeus tässä suhteessa oli Sibelius-Akatemia, jossa henkilöstökyselyyn vastanneista puo- let oli sitä mieltä, ettei näin ole tapahtunut. Toisaalta Helsingin, Lapin ja Turun yliopis- toissa henkilöstökyselyyn vastanneista selkeästi vähäisempi määrä, alle puolet vastaajista, kuin muissa yliopistoissa Sibelius-Akatemiaa lukuun ottamatta katsoi, että rehtorin asema yliopistossa on vahvistunut. Myös sidosryhmäkyselyyn9 vastanneet enimmäkseen (73,4 %) katsoivat rehtorin aseman vahvistuneen. Hallintoelinkyselyssä tiedusteltiin rehtorin ja yliopiston eri yksiköiden johtajien välisten johtamissuhteiden selkeyttä. Suurimassa osassa yliopistoja näiden johtamissuhteiden näh- 9 Vastaajien lukumäärä 154, jossa ovat mukana yliopistokohtaiset ja yliopistolaitostasoiset vastaukset. 28 tiin olevan ainakin jossain määrin selkeitä. Tähän johtamissuhteiden selkeyttä koskevaan väittämään suhtautui vähintään puolet vastaajista ainakin jossain määrin kriittisesti Aalto- yliopistossa, Itä-Suomen yliopistossa, Lapin yliopistossa ja Sibelius-Akatemiassa. Vaasan yliopistossa vastaajat jakaantuivat selvästi tasan myönteisesti ja kriittisesti tähän väittämiin suhtautuviin. Sisäinen organisoituminen Yliopistolaki sinällään ei velvoita yliopistoja organisoimaan toimintaansa uudella tavalla mutta näin on tapahtunut lähes poikkeuksetta jokaisessa yliopistossa joko jo ennen laki- uudistusta varautumalla uudistuksen mukanaan tuomiin yliopistojohtamista ja – hallintoa koskeviin odotuksiin tai välittömästi lakiuudistuksen yhteydessä tai sen jälkeen. 16 yliopistosta 12 totesi tehneensä lakiuudistuksesta johtuen organisaatiomuutoksia. Tampereen teknillisessä yliopistossa on valmisteilla jo toinen lakiuudistukseen liittyvä muutos; ennakoiva rakenteen muuttaminen tehtiin jo ennen lain toimeenpanoa (ks. tau- lukko 3.4). Taulukko 3.4. Yliopistolaista johtuneet organisaatiomuutokset yliopistoissa Yliopisto Organisaatiorakennemuutokset Kyllä Ei Valmisteilla Aalto-yliopisto Helsingin yliopisto Itä-Suomen yliopisto Jyväskylän yliopisto Kuvataideakatemia 1 1 1 1 1 Lapin yliopisto Lappeenrannan teknillinen yliopisto Oulun yliopisto Sibelius-Akatemia Svenska handelshögskolan 1 1 1 1 1 Tampereen teknillinen yliopisto Tampereen yliopisto Teatterikorkeakoulu Turun yliopisto Vaasan yliopisto Åbo Akademi 1 1 1 1 1 1 Yhteensä 12 3 1 Muutokset ovat pääasiallisesti merkinneet yksikkökoon kasvattamista tiedekunta- tai kor- keakoulu- ja laitostasolla. Tampereen yliopisto luopui kokonaan laitostasosta ja muodosti tieteenalayksiköitä. Åbo Akademissa puolestaan luovuttiin tiedekuntatasosta sisäisessä organisaatiossa ja muodostettiin 12 tulosvastuullista laitosta. Yhdeksässä yliopistossa on tehty tiedekuntatasoisten rakenteiden muuttamista siten, että kuudessa yliopistossa näiden määrää on vähennetty ja niiden kokoa on kasvatettu. Kolmessa yliopistossa samantasoisia yksiköitä on lisätty merkitsemättä yksiselitteisesti niiden koon kasvua (ks. taulukko 3.5). Kuvataideakatemiassa lakiuudistuksen jälkeen ei ole ollut enää tiedekuntia tai vastaavia, vaan Akatemia on jaettu opetuksen, tutkimuksen, taiteellisen toiminnan sekä tukipalvelujen järjestämistä varten yksiköihin. 29 Taulukko 3.5. Tiedekuntatasoiset organisaatiomuutokset Tiedekuntataso Yksiköiden koon kasvu Määrän muutos Kyllä Ei Vaihtelee Yhteensä Kasvu Vähennys 6 2 1 3 6 Yhteensä 6 2 1 9 Myös laitostasolla sisäiset organisaatiomuutokset ovat pääasiassa merkinneet yksiköiden määrän vähentämistä sekä niiden koon kasvattamista (ks. taulukko 3.6). Tässä tarkaste- lussa ei ole mukana Åbo Akademin tekemä organisaatiomuutos, jossa luovuttiin kokonaan tiedekuntatasosta ja tilalle otettiin sisäisinä tulosvastuullisina yksiköinä laitokset. Taulukko 3.6. Laitostasoiset organisaatiomuutokset Laitostaso Yksiköiden koon kasvu Määrän muutos Kyllä Ei Yhteensä Kasvu Vähennys 8 1 0 9 Yhteensä 8 1 9 Hallinnon edustajien haastatteluissa todettiin, että koko yliopistolaitosta ajatellen mittavia organisaatio-, johtamis- ja hallintojärjestelmien ja toiminnanohjausjärjestelmien uudistuksia on tehty Aalto-yliopistossa, Helsingin yliopistossa ja Tampereen yliopistossa. Muutokset ovat heijastuneet aina tutkintojen rakenteeseen asti. Myös Itä-Suomen yliopistossa on arviointiai- neiston perusteella tehty laajamittaisia organisaatio- ja johtamisjärjestelmien uudistamista. Vararehtorit ja dekaanit Vararehtoreiden nimittämisessä on yliopistoissa valittu erilaisia nimittämis- tai valintamal- leja. Näitä tunnistui kaikkiaan neljä erilaista (taulukko 3.7). Näissä kaikissa malleissa reh- torin toimivalta joko esitysten laatijana tai päätöksentekijänä on keskeinen. Kuvataideaka- temiassa hallitus päättää vararehtoreista ja heidän työnjaostaan rehtoria kuultuaan. Monet rehtorit korostivatkin haastatteluissaan mahdollisuutta muodostaa toimivia johtamistiimejä. Itä-Suomen yliopistossa on kahden rehtorin johtamismalli eikä vararehtoreita ole. Myöskään Vaasan yliopistossa ei ole lainkaan erikseen nimettyjä vararehtoreita, vaan dekaanit hoitavat tarvittaessa näitä tehtäviä rehtorin erikseen päättämällä tavalla. Taulukko 3.7. Vararehtoreiden nimittämis- ja valintatavat eri yliopistoissa Malli 1 Malli 2 Malli 3 Malli 4 Vararehtorin nimittäminen Hallitus nimittää, päättää tai valitsee rehtorin esityksestä Rehtori nimeää ja päättää työnjaosta Rehtori päättää hallituksen puheen- johtajaa kuultuaan Dekaanit toimivat rehtorin päättämällä tavalla Yliopistot Aalto-yliopisto Helsingin yliopisto Kuvataideakatemia Lapin yliopisto Oulun yliopisto Jyväskylän yliopisto Lappeenrannan teknillinen yliopisto Turun yliopisto Vaasan yliopisto Sibelius-Akatemia Svenska handelshögskolan Tampereen teknillinen korkeakoulu Tampereen yliopisto Teatterikorkeakoulu Åbo Akademi 30 Kahdeksassa yliopistosta 16:sta ei ole tapahtunut muutosta vararehtoreiden määrän eikä toimen pää- tai sivutoimisuuden suhteen. Näitä yliopistoja ovat Helsingin yliopisto, Kuva- taideakatemia, Lapin yliopisto, Sibelius-Akatemia, Svenska handelshögskolan, Tampereen teknillinen yliopisto, Tampereen yliopisto ja Teatterikorkeakoulu. Kuitenkin esimerkiksi Helsingin yliopistossa vararehtoreiden tehtäviä on järjestetty uudelleen ja tässä suhteessa suu- rin muutos on tapahtunut ensimmäisen vararehtorin toimenkuvassa. Helsingin yliopiston vararehtoreista ensimmäinen vararehtori toimii päätoimisena ja muut kolme puolipäivätoi- misina. Lapin yliopistossa ensimmäinen vararehtori on toiminut päätoimisena. Tampereen yliopistossa käytännössä koulutuksesta vastaava vararehtori on toiminut päätoimisena. Muiden kahdeksan yliopiston vararehtoreiden kohdalla on tapahtunut muutoksia. Yhdistyneissä yliopistoissa Aalto-yliopistossa aiemmasta kuudesta vararehtorista määrää vähennettiin kolmeen ja samalla kaikista vararehtoreista tehtiin päätoimisia. Itä-Suomen yliopistossa siirryttiin kahden rehtorin ’toimitusjohtaja-rehtorin’ ja akateemisten asioiden rehtorin malliin ja vararehtoreista luovuttiin. Turun yliopistossa vararehtoreiden lukumää- rässä ei tapahtunut muutosta mutta yhdestä vararehtorista tuli päätoiminen. Jyväskylän yliopistossa ja Lappeenrannan teknillisessä yliopistossa lisättiin yksi osa- aikainen vararehtori. Oulun yliopistossa luovuttiin kolmesta osa-aikaisesta vararehtorista ja tilalle valittiin kaksi päätoimista akateemista vararehtoria, joille myös määriteltiin omat budjetit ja vastuualueet. Vaasan yliopistossa ensimmäisellä vararehtorilla oli aiemmin pro- jektiluonteisia tehtäviä ja lisäksi oli toinen osa-aikainen vararehtori. Nyt vararehtoreiden tehtävät on jaettu kolmelle päätoimiselle dekaanille. Ennen lakiuudistusta Åbo Akade- missa toimi kaksi vararehtoria, joista toinen oli samalla Åbo Akademin Vaasan yksikön rehtori. Lakimuutoksen jälkeen vararehtoreiden määrä nousi kolmeen. Vararehtoreista yksi on edelleen Åbo Akademin Vaasan yksikön rehtori ja kaksi muuta toimivat Åbo Aka- demissa Turussa. Turussa toimivat vararehtorit eivät ole päätoimisia. Lakiuudistuksen johdosta kuudessa yliopistosta 15:sta on tehty dekaaneista päätoimisia. Näitä yliopistoja ovat Aalto-yliopisto, Helsingin yliopisto, Itä-Suomen yliopisto, Sibelius- Akatemia, Tampereen yliopisto ja Vaasan yliopisto. Kuten aiemmin on jo tullut esille, Vaasan yliopiston dekaaneilla on myös vararehtorin tehtäviä. Lisäksi Lapin yliopistossa Matkailuinstituutin johtaja on päätoiminen. Kuvataideakatemiassa ei ole lainkaan dekaa- nityyppisiä tehtäviä, vaan vararehtorit vastaavat opetuksen ja tutkimuksen yksiköistä. Näiden yliopistojen rehtoreiden haastatteluissa tuotiinkin esille muun muassa dekaa- nien selkeämmät johtamistavoitteet ja – vastuut sekä johtamisjärjestelmien selkiytyminen. Esimerkiksi Tampereen yliopistossa on täsmennetty toiminnanohjaus- ja johtamisjärjestel- mää sekä siihen liittyen dokumentoitu prosessit ja johtamisvastuut. Dekaanien nimittämisessä yliopistot ovat valinneet erilaisia malleja, joista tunnistuivat hallituksen tekemät nimitysmallit, rehtorin nimitysmallit sekä tiedekuntaneuvostojen nimitysmallit. Rehtorin nimitysmallit ovat yleisin eri yliopistoissa. Tosin siinä on pieniä vaihteluja siten, että Svenska handelshögskolanissa rehtorin nimityksen tulee perustua yksikön esitykseen ja Teatterikorkeakoulussa rehtorin ei välttämättä tarvitse kuulla asian- omaista yksikköä nimitysasiassa. Erilaiset nimitystoimivallan mallit on esitetty kootusti taulukossa 3.8. Hallituksen nimitysmalleissa Sibelius-Akatemiassa rehtorin tulee kuulla opettajia ja opiskelijoita nimitysehdotusta tehdessään. Helsingin yliopistossa ja Åbo Akademissa on nojauduttu aikaisemman lain mukaiseen toimintamalliin, jossa yksiköt voivat itse päättää johtajastaan. Tosin Helsingin yliopistossa dekaanien valinta menee vielä rehtorin vahvis- tettavaksi. Åbo Akademissa ei ole dekaaneita, vaan tulosvastuullisia prefektejä laitostason johdossa. 31 Taulukko 3.8. Dekaanien tai vastaavantyyppisten johtajien nimittäminen eri yliopistoissa Nimitysvalta Yliopisto Yhteensä Hallitus rehtorin esityksestä Aalto-yliopisto Itä-Suomen yliopisto Sibelius-Akatemia (rehtori kuulee opettajia ja opiskelijoita) Tampereen teknillinen yliopisto Tampereen yliopisto 5 Rehtori kuullen ao. yksikköä Jyväskylän yliopisto Lapin yliopisto Lappeenrannan teknillinen yliopisto Oulun yliopisto Svenska handelshögskolan (rehtori yksikön opettajien, tutkijoiden ja ylioppilaskunnan esityksen pohjalta) Teatterikorkeakoulu (rehtori yksin) Turun yliopisto Vaasan yliopisto 8 Tiedekuntaneuvosto valitsee ja rehtori vahvistaa Helsingin yliopisto 1 Laitosneuvosto valitsee Åbo Akademi 1 Yhteensä 15 Päätöksenteosta sekä eri toimielimistä Kuvataideakatemiaa lukuun ottamatta kaikissa yliopistoissa henkilöstökyselyyn vastanneet suhtautuivat voittopuolisesti kriittisesti siihen, että yliopistojen päätöksentekoprosessit olisivat lakimuutoksen jälkeen muuttuneet aikaisempaa selkeämmiksi. Myös hallintoelin- kyselyyn vastanneista vähintään puolet suhtautui vastaavalla tavalla Teatterikorkeakoulua lukuun ottamatta. Vastaavasti näiltä kohderyhmiltä tiedusteltiin yliopiston päätöksentekorakenteen tarkoi- tuksenmukaisuutta eri tasoilla. Aalto-yliopistossa, Itä-Suomen yliopistossa, Lapin yliopis- tossa, Sibelius-Akatemiassa, Turun yliopistossa ja Åbo Akademissa molempiin kyselyihin vastanneet suhtautuivat enimmäkseen kriittisesti tähän väittämään. Muissa yliopistoissa hallintoelinkyselyyn vastanneet näkivät nykyisen päätöksentekorakenteen henkilöstökyse- lyyn vastanneita selkeästi tarkoituksenmukaisempana. Henkilöstökyselyyn vastanneet suhtautuivat kriittisesti akateemisten, opetuksen ja tutkimuksen johtamiseen liittyvien toimielinten roolin ja tehtävien selkeyteen. Poikkeuk- sena tässä suhteessa olivat Lappeenrannan teknillinen yliopisto, jossa mielipiteet selkeästi hajaantuivat, sekä Teatterikorkeakoulu, jossa näiden roolia pidettiin selkeinä. Hallinto- elinkyselyyn vastanneet suhtautuivat näiden elinten roolin ja tehtävien selkeyteen kriitti- sesti kahdeksassa yliopistossa. Näiden elinten rooli ja tehtävät nähtiin selkeinä Jyväskylän yliopistossa, Svenska handelshögskolanissa, Tampereen teknillisessä yliopistossa, Teatteri- korkeakoulussa ja Turun yliopistossa. Mielipiteet jakaantuivat tasan hallintoelinkyselyyn vastanneiden kesken Aalto-yliopistossa ja Vaasan yliopistossa. Henkilöstöltä ja hallintoelinten jäseniltä tiedusteltiin myös heidän näkemyksiä akateemis- ten elinten sekä päätöksentekoelinten10 valintakäytäntöjen ja kokoonpanojen tarkoituksen- mukaisuudesta. Akateemisten elinten osalta näihin väittämiin hallintoelinkyselyyn vastan- neet vastasivat voittopuolisesti myönteisellä tavalla. Åbo Akademissa akateemisten elinten valintakäytänteiden osalta mielipiteet jakaantuivat tasan myönteisesti ja kriittisesti suhtau- tuvien kesken, ja myös kokoonpanojen tarkoituksenmukaisuuteen suhtauduttiin muita yliopistoja hivenen kriittisemmin. Henkilöstökyselyssä vastaajien mielipiteet hajosivat ja 10 Hallintoelinkyselyssä määriteltynä erityisesti hallintoelinten. 32 selkeästi en osaa sanoa – vastauksia oli paljon. Jyväskylän yliopistossa, Kuvataideakatemiassa ja Svenska handelshögskolanissa suhtauduttiin myönteisimmin valintakäytäntöjen tarkoituk- senmukaisuuteen. Myös kokoonpanojen tarkoituksenmukaisuuteen suhtauduttiin myöntei- simmin kahdessa ensin mainitussa yliopistossa. Svenska handelshögskolanissa kokoonpano- jen tarkoituksenmukaisuuteen suhtauduttiin selkeästi kriittisemmin kuin missään muussa yliopistossa. Teatterikorkeakoulussa henkilöstökyselyyn vastanneet suhtautuivat myönteisesti akateemisten toimielinten kokoonpanojen tarkoituksenmukaisuuteen. Hallintoelinkyselyyn vastanneet suhtautuivat hallintoelinten valintakäytänteiden tarkoi- tuksenmukaisuuteen kriittisesti Aalto-yliopistossa, Oulun yliopistossa ja Åbo Akademissa. Lapin yliopistossa ja Sibelius-Akatemiassa mielipiteet jakaantuivat. Muissa yliopistoissa hallintoelinten valintakäytänteet nähtiin voittopuolisesti tarkoituksenmukaisina. Päätök- sentekoelinten valintakäytänteiden osalta henkilöstökyselyyn vastanneiden mielipiteet hajaantuivat useissa yliopistoissa. Selkeimmin kriittisiä vastaajia tässä suhteessa oli Itä- Suomen yliopistossa, Jyväskylän yliopistossa ja Åbo Akademissa. Hallintoelinten kokoonpanojen tarkoituksenmukaisuudesta hallintoelinkyselyyn vastan- neiden mielipiteet jakaantuivat tasan myönteisesti ja kriittisesti suhtautuviin Aalto-yliopis- tossa. Niiden nähtiin olevan tarkoituksenmukaisia muissa yliopistoissa lukuun ottamatta Svenska handelshögskolania ja Åbo Akademilta. Näissä yliopistoissa hallintoelinkyselyyn vastaajat suhtautuivat tähän väittämään voittopuolisesti kriittisesti. Henkilöstökyselyyn vastanneiden keskuudessa Kuvataideakatemiassa ja Teatterikor- keakoulussa päätöksentekoelinten tarkoituksenmukaisuuteen suhtauduttiin myönteisesti. Selkeää kriittisyyttä tuli esille Itä-Suomen ja Jyväskylän yliopistossa sekä Åbo Akademissa. Myös muissa yliopistoissa kriittisyys päätöksentekoelimien kokoonpanojen tarkoituksen- mukaisuuteen oli suhteellisen leimaavaa paitsi Helsingin yliopistossa ja Tampereen yliopis- tossa. Näissä yliopistoissa yli 40 prosenttia ei osannut ottaa kantaa tähän väittämään. Arviointifoorumissa pohdittiin erityisesti kysymystä hallitusten kokoonpanojen tarkoi- tuksenmukaisuudesta, ts. tulisiko niissä olla aikaisempaa enemmän tiedeasiantuntijoita vai onko liikkeenjohdollinen lähestymistapa hyvä. Jälkimmäisessä mallissa tunnistettiin sen aiheuttama demokratiavaje. Henkilöstöltä ja hallintoelinten jäseniltä tiedusteltiin myös ulkopuolisten jäsenten riit- tävyyttä akateemisissa sekä päätöksentekoelimissä. Hallintoelinkyselyyn vastanneet katsoi- vat voittopuolisesti, että ulkopuolisia jäseniä on näissä elimissä riittävästi. Oulun ja Tam- pereen yliopistossa mielipiteet jakaantuivat tasan myönteisesti ja kriittisesti ulkopuolisten määrään suhtautuvien kesken. Tampereen teknillisessä yliopistossa hallintoelinkyselyyn vastanneet katsoivat, että ulkopuolisia jäseniä tulisi olla nykyistä enemmän näissä elimissä. Lappeenrannan teknillisessä yliopistossa ja Sibelius-Akatemiassa kyselyyn vastanneet kat- soivat, että ulkopuolisia voisi olla jossain määrin enemmän hallintoelimissä. Näihin väit- tämiin henkilöstökyselyssä vastanneiden mielipiteet selkeästi hajaantuivat ja myös monissa yliopistoissa vastaajat eivät osanneet arvioida ulkopuolisten määrän riittävyyttä. Ainoas- taan Teatterikorkeakoulussa ja Vaasan yliopistossa henkilöstökyselyyn vastanneista selvästi yli puolet katsoi, että päätöksentekoelimissä jo nykyisellään on riittävästi yliopistoyhteisön ulkopuolisia jäseniä. Sidosryhmäkyselyyn vastanneiden mielipiteet hajaantuivat tarkasteltaessa heidän näke- myksiä yliopiston hallintoelinten valintakäytäntöjen ja kokoonpanojen tarkoituksenmu- kaisuudesta. Hieman myönteisemmin suhtaudutaan valintakäytäntöihin (40 %) kuin kokoonpanojen (38 %) tarkoituksenmukaisuuteen. Yli puolet sidosryhmäkyselyyn vastan- neista katsoo, ettei ulkopuolisia jäseniä hyödynnetä riittävässä määrin yliopistojen päätök- sentekoelimissä (57 %) eikä akateemisissa elimissä (59 %). 33 3.1.2 Strategiset valinnat ja voimavarakohdennukset Lakiuudistus sinänsä ei edellytä yliopistolta erityisten strategisten valintojen tekemistä eikä näiden mukaisia voimavarakohdennuksia. Tosin lakiuudistuksen perusteluissa yliopisto- jen oikeushenkilöasemamuutosta ja taloudellista autonomiaa perustellaan juuri sillä, että lakiuudistuksen kautta tehtävällä hallintomallin muutoksella yliopistot voisivat vahvistaa strategista tavoitteenasetteluaan (HE 7/2009, 29). Arviointifoorumin paneelissa tuotiin esille, ettei laki sinänsä ratkaise yliopistojen profi- loitumista. Laajentavien kehittämissuunnitelmien kautta profiloituminen ei toteudu, ellei samalla tehdä lakkautussuunnitelmia. Koska lakkautussuunnitelmia ei kuitenkaan ole tehty, profiloitumista tapahtuu käytännössä selkeästi vähemmän kuin mitä kirjalliset kehittämis- suunnitelmat antaisivat aihetta olettaa. Näin ollen muutosten aikaansaamisen nähtiin ole- van ensisijaisesti kiinni rahoituskriteereistä ja niiden määrittelystä sekä lainsäädännöllisestä ohjauksesta. Toisaalta tuotiin esille se, että valintojen ja profiilin rakentumisen kannalta yliopistoyhteisöissä keskeisessä roolissa ovat professorien osaamistaustat sekä niiden varaan rakentuva rahoituksen hankinta. Täten organisatorisesti ylhäältä alaspäin määriteltyjen stra- tegisten tavoitteenasettelujen vaikuttavuus yliopistoyhteisössä jää aina rajalliseksi. Vaihtoehtoisena näkemyksenä profiloitumisen suhteen esitettiin yliopistoja koskevaa ekosysteemiajattelua, ja esimerkkinä mainittiin teknillisten yliopistojen välillä käynnissä oleva arviointi- ja määrittelytyö. Profiilien ja strategisten valintojen ohella arviointipanee- lissa tunnistettiin myös selkeä tarve uusille tutkimuksellisille avauksille. Arviointifoorumin keskustelun valossa näyttäisi siltä, että ainakin tutkimusrahoittajien ja yliopistojen strategisina partnereina toimivien yritysten kannalta yliopistojen strategioilla on merkitystä. Yksityiskohtaisten visioiden sijaan yliopistojen strategioilta näytettäisiin odotetta- van niiden kehittämistä kuvaavaa suuntalinjaa. Yliopistojen strategioiden ensisijainen merki- tys näyttäisikin muodostuvan rahoittaja- ja sidosryhmäyhteistyön suunnassa. Yliopistojen tekemien strategisten voimavarakohdennusten laajuus ja kohdentuminen vaihtelevat merkittävästi. Kuudestatoista yliopistosta kaksitoista mainitsi, että ne ovat teh- neet lakiuudistuksesta johtuen tai siihen liittyen strategisia voimavarakohdennuksia (ks. taulukko 3.9). Kahdestatoista yliopistosta yhdeksän täsmensi selkeästi, minkä