Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja • Yritykset • 2023:20 Vihreää siirtymää tukeva innovaatiopolitiikka Toimintamallit ja käytännöt Vihreää siirtymää tukeva innovaatiopolitiikka Toimintamallit ja käytännöt Kimmo Halme, Anne-Mari Järvelin ja Katri Haila (4FRONT) Alasdair Reid ja Matias Barberis (EFIS Centre) Työ- ja elinkeinoministeriö Helsinki 2023 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 Työ- ja elinkeinoministeriö This publication is copyrighted. You may download, display and print it for Your own personal use. Commercial use is prohibited. ISBN pdf: 978-952-327-589-8 ISSN pdf: 1797-3562 Taitto: Valtioneuvoston hallintoyksikkö, Julkaisutuotanto Helsinki 2023 Julkaisujen jakelu Distribution av publikationer Valtioneuvoston julkaisuarkisto Valto Publikations- arkivet Valto julkaisut.valtioneuvosto.fi Julkaisumyynti Beställningar av publikationer Valtioneuvoston verkkokirjakauppa Statsrådets nätbokhandel vnjulkaisumyynti.fi https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/ https://vnjulkaisumyynti.fi/?lang=fi Kuvailulehti 28.3.2023 Vihreää siirtymää tukeva innovaatiopolitiikka Toimintamallit ja käytännöt Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 Teema Yritykset Julkaisija Työ- ja elinkeinoministeriö Tekijä/t Kimmo Halme, Anne-Mari Järvelin ja Katri Haila sekä Alasdair Reid ja Matias Barberis Yhteisötekijä 4FRONT Oy, EFIS Centre Kieli suomi Sivumäärä 133 Tiivistelmä Vihreän siirtymän innovaatiopolitiikassa on kysymys politiikan uudesta kulttuurista ja asenteesta, joka on aktiivinen, ennakoiva, kokeileva ja osallistava. Siirtymähaaste on mittava. Ollakseen tehokasta ja vaikuttavaa, politiikassa tarvitaan rohkeutta ja määrätietoisuutta – riittävästi kohdennettuja resursseja, jotta siirtymä saadaan liikkeelle, jotta se on laajuudeltaan merkittävä ja jotta siirtymä toteutuu riittävän nopeasti. Vaatimus vihreästä siirtymästä leikkaa läpi yhteiskunnan. Se on ylätason haaste ja tavoite, jonka toimeenpano on usein organisoitu missioksi. Koska innovaatioilla on usein ratkaiseva rooli siirtymän nopeassa ja tehokkaassa mahdollistamisessa, ovat haastelähtöisyys ja missiot yleistyneet myös vihreää siirtymää ja muita siirtymiä tukevassa innovaatiopolitiikassa. Vihreän siirtymän haastetta jäsennetään usein uudistavan (transformatiivisen) innovaatiopolitiikan avulla. Siinä yhteiskunnan uudistumista tarkastellaan ja edistetään usealla tasolla samanaikaisesti; etsitään ratkaisuja suuriin yhteiskunnallisiin haasteisiin, vahvistetaan innovaatiojärjestelmää ja sen ekosysteemejä, sekä kannustetaan tutkimus- ja innovaatiotoimintaa yleisemmin. Selvityksessä on tarkasteltu erilaisia tapoja jäsentää vihreää siirtymää tukevaa innovaatiopolitiikkaa eri maissa, tehty sen perusteella suosituksia ja laadittu toimeenpanoa helpottavia viitekehyksiä. Asiasanat yritykset, elinkeinot, vihreä siirtymä, innovaatiopolitiikka, ympäristö, talouskasvu, kestävä kasvu ISBN PDF 978-952-327-589-8 ISSN PDF 1797-3562 Julkaisun osoite https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-327-589-8 https:// https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-327-589-8 Presentationsblad 28.3.2023 Innovationspolitik som stödjer den gröna omställningen Driftsmodeller och praxis Arbets- och näringsministeriets publikationer 2023:20 Tema Företag Utgivare Arbets- och näringsministeriet Författare Kimmo Halme, Anne-Mari Järvelin, Katri Haila, Alasdair Reid, Matias Barberis Utarbetad av 4FRONT Oy, EFIS Centre Språk finska Sidantal 133 Referat I den gröna omställningens innovationspolitik är det fråga om en ny kultur och attityd inom politiken, som är aktiv, proaktiv, experimentell och inkluderande. Övergångsutmaningen är enorm. För att vara effektiv och effektfull kräver politiken mod och beslutsamhet – tillräckligt med riktade resurser för att få igång övergången, göra den betydande i omfattning och få övergången att ske tillräckligt snabbt. Kravet på en grön omställning går tvärs över samhället. Det är en utmaning och ett mål på hög nivå, vars genomförande ofta organiseras som ett uppdrag. Eftersom innovationer ofta spelar en avgörande roll för att möjliggöra omställningen snabbt och effektivt, har utmaningsorientering och missions också blivit vanliga i den innovationspolitik som stödjer den gröna omställningen och andra omställningar. Utmaningen med den gröna omställningen är ofta strukturerad med hjälp av en reformerance (transformativ) innovationspolitik. I den granskas och främjas samhällets förnyelse på flera plan samtidigt; letas efter lösningar på stora sociala utmaningar, stärkas innovationssystemet och dess ekosystem och uppmuntras forskning och innovation mer generellt. I rapporten har olika sätt att strukturera innovationspolitiken som stödjer den gröna omställningen i olika länder granskats, rekommendationer har gjorts utifrån den och referensramar har tagits fram för att underlätta genomförandet. Nyckelord företag, näringsgrenar, den gröna omställningen, innovationspolitik, miljö, ekonomisk tillväxt, hållbar tillväxt ISBN PDF 978-952-327-589-8 ISSN PDF 1797-3562 URN-adress https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-327-589-8 https:// https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-327-589-8 Description sheet 28 March 2023 Innovation policy supporting green transition Operating models and practices Publications of the Ministry of Economic Affairs and Employment 2023:20 Subject Enterprises Publisher Ministry of Economic Affairs and Employment of Finland Author(s) Kimmo Halme, Anne-Mari Järvelin, Katri Haila, Alasdair Reid, Matias Barberis Group author 4FRONT Oy, EFIS Centre Language Finnish Pages 133 Abstract Innovation policy supporting green transition means a new culture and attitude within policy making, which is active, proactive, experimental and inclusive. The transition challenge is huge. For policies to be effective and impactful, courage and determination is required– enough targeted resources to get the transition moving, to make it significant in scope, and to make the transition happen quickly enough. The demand for green transition cuts across society. It is a top-level challenge and goal, the implementation of which is often organized as a mission. Since innovations in many ways play an important, even decisive role in enabling the transition quickly and efficiently, challenge- orientation and missions have become more common in the innovation policy supporting the green transition and other transitions. The challenge of the green transition is often structured using a transformative innovation policy approach. In it, the renewal of society is examined and promoted on several levels at the same time; looking for solutions to major social challenges, strengthening the innovation system and its ecosystems, and encouraging research and innovation more generally. In the report, different ways of structuring the innovation policy supporting the green transition in different countries have been examined, recommendations have been made based on it, and reference frameworks have been drawn up to facilitate implementation. Keywords enterprises, means of livelihood, green transition, innovation policy, environment, economic growth, sustainable growth ISBN PDF 978-952-327-589-8 ISSN PDF 1797-3562 URN address https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-327-589-8 https:// https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-327-589-8 Sisältö Esipuhe.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 1 Johdanto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1.1 Toimeksianto ja sen tavoitteet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1.2 Selvityksessä käytetyt menetelmät ja aineistot.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1.3 Raportin rakenne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.4 Keskeiset käsitteet.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 2 Vihreän siirtymän haaste. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 2.1 Vihreä siirtymä ilmiönä ja tavoitteena. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 2.2 Vihreän siirtymän käsitteen laajeneminen.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 2.3 Suomi vihreän siirtymän edistäjänä. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 3 Innovaatiopolitiikka vihreän siirtymän edistämisessä. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 3.1 Innovaatioiden ja innovaatiopolitiikan merkitys. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 3.2 Vihreän siirtymän innovaatiopolitiikan erityispiirteet.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 4 Vihreän siirtymän innovaatiopolitiikka Suomessa.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 4.1 Linjaukset ja strategiat.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 4.2 Sääntely ja innovaatiot.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 4.3 Julkiset hankinnat ja vihreän siirtymän rahoitus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 5 Innovaatiopolitiikan uudet lähestymistavat.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 5.1 Politiikan muutostarve. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 5.2 Uudistava innovaatiopolitiikka. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 5.3 Haastelähtöinen innovaatiopolitiikka ja missiot.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 5.4 Uudistavan innovaatiopolitiikan toimeenpano.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 5.4.1 Tavoitteiden asettaminen.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 5.4.2 Systeemisyys.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 5.4.3 Monitoimijaisuus ja koordinaatio.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 5.4.4 Aikajänne.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 5.4.5 Skaalautuvuus.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 5.5 Tilannekuvan ylläpito.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 5.5.1 Tilannekuvan tarve.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 5.5.2 Tilannekuvan ylläpito.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 5.5.3 Näkökulmat tilannekuvan ylläpidossa.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 5.5.4 Haasteet.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 6 Kansainväliset käytännöt.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 6.1 Yleinen kehitys.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 6.2 Verrokkitarkastelut.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 6.3 Keskeiset opit ja huomiot. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 7 Yhteenveto ja suositukset. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 7.1 Yhteenveto.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 7.1.1 Keskeiset viestit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 7.1.2 Uusi viitekehys.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 7.1.3 Vihreän siirtymän läpileikkaavuus innovaatiopolitiikassa.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 7.1.4 Innovaatiopolitiikan aikajänteet.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 7.1.5 Innovaatiopolitiikka hallinnonalojen rajapinnoilla.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 7.2 Kehittämissuositukset. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 Lähteet.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Julkaisut. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Viitatut sivustot.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Liite 1. Vihreää siirtymää edistäviä innovaatiopolitiikan toimenpiteitä .. . . . . . . . . . . . . . 85 Liite 2. Verrokkimaiden vihreän siirtymän innovaatiopolitiikkatoimien kuvaus (in English).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 South Korea.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Germany.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Netherlands.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 Denmark.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 Canada.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 Final Remarks.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Liite 3. Kansainvälisiä esimerkkejä innovaatiopolitiikan toimenpiteistä, jotka pyrkivät edistämään YK:n kestävän kehityksen tavoitteita (in English) . . . . . 125 8 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 E S I P U H E Vihreä siirtymä on yksi merkittävimmistä kestävän kehityksen tavoitteista. Laaja yhteisym- märrys vallitsee tavoitteen mittavuudesta ja kompleksisuudesta sekä tarvittavien toimien kiireellisyydestä. Vihreän siirtymän toteutukseen tarvitaan uutta tutkimusta, osaamista ja innovaatioita sekä mittavia markkinaehtoisia investointeja. Sen lisäksi tarvitaan muutok- sia talouden ja yhteiskunnan toimintaperiaatteissa. Vaikka haasteet ovat suuria, ne luovat myös merkittäviä uusia globaaleja mahdollisuuksia ja markkinoita. Tutkimus-, kehitys- ja innovaatiotoiminnan tuloksena syntyvät uudet ratkaisut ja teknolo- giat sekä digitalisaation hyödyntäminen ovat vihreässä siirtymässä välttämättömiä. Suo- mella on hyvät edellytykset kääntää vihreän siirtymän murros konkreettisiksi hyödyiksi kilpailukykyä ja yritysten toimintaedellytyksiä vahvistaen. Se ei tapahdu automaattisesti vaan edellyttää, että tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminnalla pystytään nopeutta- maan vihreää siirtymää ja tuottavuuden kasvua. Sen aikaansaamiseksi innovaatiopolitiikan haastelähtöisyyttä ja uudistusvoimaa on vahvistettava sekä parannetttava koordinaatiota vihreää siirtymää toteuttavien sektoripolitiikkojen kanssa. Tässä hankkeessa on tuotettu konkreettista tietoa innovaatiopolitiikan kehitystarpeista sekä laadittu viitekehys ja suosituksia tutkimusten, haastattelujen ja kansainvälisten esi- merkkien perusteella. Raportin keskeinen johtopäätös on, että vihreän siirtymän inno- vaatiopolitikassa on kyse moniulotteisesta kokonaisuudesta sekä politiikan uudesta kulttuurista, johon tarvitaan aktiivista, ennakoivaa, kokeilevaa ja osallistavaa asennetta. Vihreän siirtymän nopeuttaminen edellyttää pitkäjänteistä innovaatiopolitiikkaa sekä kes- kenään yhdensuuntaisia ja toisiaan täydentäviä tavoitteita, rahoitusta ja muita välineitä. Kiitokset tekijöille laadukkaasta raportista sekä haastatteluihin ja työpajoihin osallistu- neille asiantuntemuksestanne. Kiitokset myös ohjausryhmälle tärkeästä panoksestanne työn aikana. Kirsti Vilén Helmikuu 2023 9 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 1 Johdanto 1.1 Toimeksianto ja sen tavoitteet Työ- ja elinkeinoministeriö tilasi huhtikuussa 2022 selvityksen innovaatiopolitiikan uusista lähestymistavoista vihreän siirtymän tehokkaaseen tukemiseen. Hankkeen tavoitteena on ollut tuottaa tietoa ja välineitä innovaatiopolitiikan uusien lähestymistapojen kehittä- miseksi, keskittyen erityisesti lyhyen ja keskipitkän aikavälin kehitystoimiin. Lisäksi tavoit- teena on ollut koota oppeja ja kokemuksia vihreää siirtymää tukevasta kehittämisestä, mitä voidaan hyödyntää innovaatiopolitiikan haastelähtöisyyden vahvistamisessa muis- sakin teemoissa. Työssä on laajasti hyödynnetty kansainvälisiä esimerkkejä sekä EU:ssa ja OECD:ssa käynnissä olevaa työtä. Selvityksen toteuttamisesta on vastannut 4FRONT yhteistyössä kansainvälisen EFIS Centre -tutkimusverkoston kanssa. Tämä raportti kokoaa yhteen selvityksen keskeisiä havain- toja ja tuotoksia, joista suurin osa perustuu hankkeen aikana käytyihin työpaja- ja ohjaus ryhmäkeskusteluihin, kansainvälisiin esimerkkitarkasteluihin sekä aihepiirissä toteutetun ja käynnissä olevan tutkimuksen analysointiin. Selvityksen kolme päätavoitetta sekä niitä täsmentävät lisäkysymykset on esitetty taulu- kossa 1. 10 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 Taulukko 1.  Selvitykset tavoitteet. Osakokonaisuudet ja niitä täsmentävät kysymykset 1. Innovaatiopolitiikan aukkopaikkojen ja kehitystarpeiden kartoittaminen vihreän siirtymän edistämisessä sekä analyyttisen viitekehyksen laatiminen ”Vihreän siirtymän innovaatiopolitiikan” valmistelun tueksi. Miten innovaatiopolitiikan haastelähtöisyyttä sekä muutosvoimaa vastata vihreän siirtymän toteutukseen voidaan parantaa? • Miten innovaatiopolitiikan tavoitteita, toimijoiden rooleja, toimintatapoja ja välineitä tulisi kehittää? • Miten (mm. konkretian taso, sisältö) innovaatiopolitiikan vihreän siirtymän päämäärät ja sisällölliset tavoitteet olisi hyödyllistä määritellä? • Miten innovaatiopolitiikalla pystytään tukemaan vihreän siirtymän kannalta olennaisten politiikkasektoreiden uudistus- ja transformaatiotarpeita? • Miten kansallinen neljän prosentin T&K-tavoite ja vihreän siirtymän edistäminen saadaan parhaiten tukemaan toisiaan ml. kannusteet yrityksille? • Millaista yhteistyötä ja toimintamalleja tarvitaan erilaisten toimijoiden kannustamiseksi vihreän siirtymän ratkaisujen kehittämiseen? • Miten yhteiskuntaa ja toimijoita laajemmin voidaan osallistaa vihreää siirtymää tukevan innovaatiopolitiikan valmisteluun? Millaisia toimintatapoja ja kyvykkyyttä tarvitaan vihreän siirtymän innovaatiopolitiikan toteutukseen? • Mitä TKI-kyvykkyyksiä ja osaamista tarvitaan vihreän siirtymän systeemisten muutosten edistämiseen ja strategisten painopisteiden valintaan? • Miten innovaatiopolitiikan välineitä tulisi kehittää kysyntävetoisuuden ja markkinatuntemuksen paremmaksi huomioimiseksi? • Millainen T&K- ja innovaatiotoimien kohdistaminen on vaikuttavaa (esim. hiilijalanjäljen minimointi, hiilikädenjäljen maksimointi)? • Mitä voimme oppia Euroopan unionin aloitteista ml. elpymis- ja palautumisvälineen rahoituksen ja toimien kohdentamisesta vihreän siirtymän edistämiseen (esim. Ei merkittävää haittaa -vaatimus (DNSH) ja taksonomia)? • Miten innovaatiopolitiikan ennakoivuutta ja tietopohjaa tulisi kehittää vihreän siirtymän tehokkaaksi tukemiseksi? • Miten digitaalisia välineitä ja erityyppistä dataa pystyttäisiin hyödyntämään politiikkavalmistelussa? 11 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 Osakokonaisuudet ja niitä täsmentävät kysymykset 2. Uusien toimintatapojen selvittäminen T&K- ja innovaatiorahoituksen haastelähtöisyyden kehittämiseksi ja ratkaisujen skaalautumisen parantamiseksi. Millaisia uusia toimintamalleja ja välineitä tarvitaan rahoituksen haastelähtöisyyden lisäämiseksi ja uusien ratkaisujen skaalautumisen parantamiseksi? • Mitkä ovat vihreän siirtymän TKI-rahoituksen aukkopaikat ja kehityskohteet? • Miten voidaan parhaiten tukea uusien ratkaisujen skaalausta ja poikkialaisten systeemisten ratkaisujen kehittämistä? • Millaiset toimintatavat mahdollistavat T&K- ja innovaatiorahoituksen ja muun rahoituksen yhdistämisen? • Mitkä ovat parhaat toimintatavat kansallisen, alueellisen, EU- ja kansainvälisen rahoituksen yhdistämiseksi? 3. Tilannekuvan selvittäminen vihreän siirtymän kannalta tärkeistä teknologioista sekä tilannekuvaa yllä pitävistä tavoista ja tilannekuvan toteutusmallin valmisteleminen. Millaisilla toimintatavoilla ja välineillä voitaisiin pitää yllä tilannekuvaa vihreän siirtymän kannalta tärkeistä teknologioista? • Miten teknologia- ja markkinakehitys pystytään paremmin huomioimaan innovaatiopolitiikan valmistelussa? • Miten TEM-toimijoiden yhteinen näkemys vihreän siirtymän teknologia- ja markkinakehityksestä voidaan muodostaa? • Miten teknologioihin liittyvät arvot, vastuullisuus ja osallistavuus voitaisiin huomioida? • Miten tilannekuvassa tulisi huomioida EU-tason valinnat ja suurten toimijoiden investointipäätökset? 1.2 Selvityksessä käytetyt menetelmät ja aineistot Selvityksessä on hyödynnetty laajasti aihealueeseen liittyvää tutkimuskirjallisuutta sekä erilaisia selvityksiä, arviointeja ja strategioita. Dokumenttiaineisto painottuu eurooppa- laiseen näkökulmaan johtuen osin siitä, että tematiikkaan liittyvää kirjallisuutta löytyy vähemmän Euroopan ulkopuolelta. Selvityksessä toteutettu kirjallisuus- ja dokumenttiaineiston analyysi kattaa viime- aikaisemmat suomalaiset ja kansainväliset vihreään siirtymään liittyvät strategiat, lin- jaukset, ohjelmat sekä selvitykset. Hyödynnettyjä aineistoja ovat muun muassa IPCC:n 12 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 raportti1, EU:n teollisuusstrategia, EU:n Green Deal, NextGenerationEU, Horizon Europe, elpymisvälinerahoitus RRF2, Suomen kestävän kasvun ohjelma, Kasvuportfoliohankkeen loppuyhteenveto, Ala-Pietilän kestävän kasvun työryhmän raportti, parlamentaarisen TKI-työryhmän raportti, sekä valtioneuvoston selonteko kestävän kehityksen globaalista toimintaohjelmasta Agenda2030:sta. Dokumenttianalyysia on täydennetty haastelähtöiseen innovaatiopolitiikkaan liittyvillä kansainvälisillä julkaisuilla (esim. OECD:n, Mazzucaton, UCL:n ja Fraunhoferin julkaisut) sekä vihreiden innovaatioiden skaalautuvuuteen liittyvillä julkaisuilla (esim. OECD:n, EU:n, Nordic Innovationin julkaisut). Tarkempi lähdeluettelo on tämän raportin liitteenä. Analyy- siä on täydennetty ja syvennetty Suomen näkökulmasta asiantuntijahaastatteluilla, joita selvitystyössä toteutettiin yhteensä 28 kappaletta. Haastatteluissa on koottu keskeisten toimijoiden näkemyksiä vihreän siirtymän edistämisestä innovaatiopolitiikan keinoin ja eri politiikkasektoreilla. Haastateltaviksi valittiin keskeisten ministeriöiden (esim. TEM, OKM, YM, STM) ja sidosryhmien edustajia (esim. Business Finland, Suomen Akatemia, VTT, Tesi, Ilmastorahasto, EK, TT, Palta, Suomen yrittäjät, Kuntaliitto). Haastateltavat valittiin yhdessä hankkeen ohjausryhmän kanssa. Selvityksessä toteutettiin erillinen kansainvälinen tarkastelu vihreää siirtymää tuke- vasta innovaatiopolitiikasta yleisesti ja vihreää siirtymää tukevan innovaatiopolitiikan lähestymistavoista ja hyvistä käytännöistä valituissa Suomen verrokkimaissa. Yhteistyössä ohjausryhmän kanssa Suomen verrokkimaiksi valikoituivat Korea, Tanska, Saksa, Alanko- maat ja Kanada. Vertailussa hyödynnettiin EU:n ja OECD:n viimeaikaisia innovaatiopolitii- kan viitekehyksiä. Selvityksen tulokset koottiin yhteen, analysoitiin ja niistä käytiin keskustelua hankkeen ohjausryhmän kanssa. Selvityksen tunnistamia havaintoja, haasteita sekä alustavia viite- kehyksiä ja toteutusmalleja esiteltiin (validoitiin) työpajassa, johon kutsuttiin osallistu- jia innovaatiopolitiikan toimeenpanon eri osa-alueilta. Näiden pohjalta laadittiin tiivistetyt johtopäätökset, ehdotetut viitekehykset, toimeenpanomalli ja suositukset, jotka on koottu tähän raporttiin. 1 Hallitustenvälinen ilmastopaneeli – Intergovernmental Panel on Climate Change IPCC. 2 EU:n elpymisvälinerahoitus – Recovery and Resilience Facility RRF. 13 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 1.3 Raportin rakenne Käsillä oleva raportti kokoaa yhteen vihreän siirtymän innovaatiopolitiikkatoimia koskevan selvityshankkeen tulokset. Hanke toteutettiin vuorovaikutuksellisesti siten, että hankkeen ohjausryhmän kokouksissa keskusteltiin eri maiden lähestymistavoista sekä Suomeen soveltuvista tarkasteluviitehyksistä. Tämä raportti yrittää tiivistää myös hankkeen aikana käydyn keskustelun näkökulmia. Raportti rakentuu siten, että ensimmäisessä luvussa esitellään toimeksianto, sen tavoitteet, toteutus, käytetyt työmenetelmät ja keskeiset käsitemääritelmät. Raportin toisessa luvussa tarkastellaan, millainen vihreä siirtymä on ilmiönä, haasteena ja tavoitteena innovaatio politiikalle, sekä mitkä ovat Suomen lähtökohtia vihreän siirtymän edistämisessä. Kolmannessa luvussa tarkastellaan niitä keinoja ja rooleja, joita innovaatiopolitiikalla on, tai voi olla, vihreän siirtymän edistämisessä. Raportin neljännessä luvussa puolestaan tar- kastellaan kootusti vihreään siirtymään kytkeytyviä innovaatiopolitiikan toimenpiteitä Suomessa. Raportin viidennessä luvussa tarkastellaan joitakin innovaatiopolitiikan keskeisiä muu- tostrendejä, jotka ovat yleistyneet ja kehittyneet viimeisen vuosikymmenen aikana sekä sitä, mitä ne tarkoittavat niin politiikan suunnitteluun kuin sen toimeenpanoon. Tarkaste- lussa ovat erityisesti uudistava (transformatiivinen) innovaatiopolitiikka sekä haastelähtöi- nen innovaatiopolitiikka ja missiot, jotka ovat keskeisiä vihreän siirtymän kannalta. Raportin kuudennessa luvussa tarkastellaan Suomen verrokkimaiden vihreää siirtymää tukevaa innovaatiopolitiikkaa ja siihen liittyviä käytäntöjä. Suomen verrokeiksi selvityk- sessä valittiin viisi keskenään hyvin erilaista maata: Korea, Saksa, Alankomaat, Tanska ja Kanada. Näiden lisäksi luvussa tarkastellaan Euroopan maiden kestävää kehitystä tukevaa innovaatiopolitiikkaa pohjautuen Euroopan komission tuoreeseen selvitykseen. Molem- mista on koottu keskeiset havainnot ja opit. Perusteellisemmat verrokkikuvaukset ovat raportin liitteenä. Raportin viimeinen, seitsemäs luku kokoaa yhteen selvityksen keskeiset havainnot, niistä saadut opit ja johtopäätökset. Lisäksi luvussa ovat suositukset vihreää siirtymää tukevan innovaatiopolitiikan kehittämiseksi Suomessa. 14 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 1.4 Keskeiset käsitteet Tässä selvityksessä on käytetty seuraavia käsitemäärittelyjä huomioiden samalla, että käsitteistöt elävät ja painotukset vaihtelevat eri asiayhteyksissä. Vihreällä siirtymällä tarkoitetaan työ- ja elinkeinoministeriön käyttämän määritelmän3 mukaisesti vihreään teknologiaan, kestävään teollisuuteen ja liikenteeseen sekä päästöjen vähentämiseen perustuvaa talouden vahvistamista ja kestävää kasvua. Ilmastonmuutok- sen hillinnän osalta tämä tarkoittaa siirtymistä pois fossiilisten energialähteiden luomasta kasvusta ja laajemmin siirtymää kohti ekologisesti ja sosiaalisesti kestäviin ratkaisuihin perustuvaa taloutta. Määritelmä on pääosin yhdenmukainen ympäristöministeriön käyttä- män määritelmän4 kanssa, ja ne molemmat kytkeytyvät laajemmin EU:n vihreän siirtymän linjauksiin: EU:n Vihreän kehityksen ohjelman5 (European Green Deal) tavoitteisiin sekä niitä tukevien Euroopan kestävän kasvun strategian6 ja Vihreän kehityksen investointioh- jelman7 määritelmiin vihreästä ja oikeudenmukaisesta siirtymästä.8 Pyrkimyksenä näillä on kaiken kaikkiaan varmistaa, että ympäristönäkökulmat, tuottavuus, vakaus ja oikeuden- mukaisuus ovat tasapainossa tavoiteltaessa kilpailukykyistä ja kestävää yhteiskuntaa sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä. Vihreä siirtymä on yleisimmin EU:n politiikassa käytetty termi ja vastaavasti OECD:n talouspoliittisissa mietinnöissä puhutaan enemmän vihreästä kasvusta ja kestävästä kehityksestä 9 10 ja siellä vihreä siirtymä kytketään usein energia- ja kehityspolitiikkaan ja varsinkin kehittyvien maiden teknologiseen uudistamiseen. EU:n myötä vihreä siirtymä on kuitenkin muodostumassa yleiskäsitteeksi. Innovaatioita tulkitaan ja tarkastellaan tässä selvityksessä tarkoituksellisesti hyvin laa- jasti. Innovaatiomäärittelyn taustalla ja perustana voidaan pitää tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminnalle yleisesti käytössä olevia tilastomääritelmiä (OECD:n Frascati ja Oslo-manuaalit), sekä niiden pohjalta johdettuja pohdintoja ja selvityksiä innovaatioiden yleisimmistä ja uusista ilmentymismuodoista (esim. EU). Olennaista on, että innovaatioita tarkastellaan tässä muutoksen ja uudistumisen ilmiönä, usein yhä monimuotoisempana 3 TEM 2022:41. 4 https://ym.fi/mita-on-vihrea-siirtyma 5 https://reform-support.ec.europa.eu/what-we-do/green-transition_fi 6 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/ PDF/?uri=CELEX:52019DC0650&from=FI 7 https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Lausunto/Sivut/TaVL_6+2020.aspx 8 https://www.consilium.europa.eu/fi/press/press-releases/2022/06/16/ council-takes-action-to-ensure-green-transition-is-fair-and-inclusive/ 9 https://www.oecd.org/greengrowth/oecdworkongreengrowth.htm 10 https://www.oecd.org/greengrowth/ggsd-forum.htm https://ym.fi/mita-on-vihrea-siirtyma https://reform-support.ec.europa.eu/what-we-do/green-transition_fi https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=CELEX:52019DC0650&from=FI https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=CELEX:52019DC0650&from=FI https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Lausunto/Sivut/TaVL_6+2020.aspx https://www.consilium.europa.eu/fi/press/press-releases/2022/06/16/council-takes-action-to-ensure-green-transition-is-fair-and-inclusive/ https://www.consilium.europa.eu/fi/press/press-releases/2022/06/16/council-takes-action-to-ensure-green-transition-is-fair-and-inclusive/ https://www.oecd.org/greengrowth/oecdworkongreengrowth.htm https://www.oecd.org/greengrowth/ggsd-forum.htm 15 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 yhteistyöprosessina, sekä itse muutoksen ilmentymänä (tapahtumana) ja vauhdittajana. Tämän selvityksen kannalta on olennaista, että innovaatioiden edistämisellä tarkoitetaan paljon muutakin kuin vain tutkimus- ja kehittämistoimintaa, patentteja tai kasvuyritysten rahoitusta, vaikka nämä ovatkin innovaatiotoiminnan kannalta hyvin keskeisiä. Innovaatioiden edistämisessä talouden ja kasvun näkökulma on usein ensisijainen ja loo- ginen, mutta samalla innovaatiot voivat palvella myös muita yhteiskunnallisia tavoitteita, kuten terveyttä, turvallisuutta, resilienssiä, huoltovarmuutta tai tässä tapauksessa vihreää siirtymää. Vaikka tutkimus- ja innovaatiotoiminnalle on olemassa yleisesti käytetyt (tilasto)mää- ritelmät, niitä edistävän innovaatiopolitiikan ja siihen liittyvien politiikkatoimenpi- teiden kartoittamiseen ja jäsentämiseen esiintyy vähemmän yhteneväisiä näkemyksiä. Yksinkertaisimmillaan toimenpiteet luokitellaan suoriin ja epäsuoriin politiikkatoimen piteisiin, mutta tyypillisesti toimenpiteet luokitellaan joko EU:n tai OECD:n yleisimpien kategorisointien mukaisesti (Innovation Union Scoreboard, jne.). Politiikkatoimenpiteiden vertailun tekee haasteelliseksi se, että eri mailla ja yhteenliittymillä on oma politiikkakon- tekstinsa, jossa innovaatiopolitiikalla on uniikki roolinsa ja keinovalikoimansa sekä niiden yhteisvaikutus, ns. policy mix. Siksi politiikkavalikoimaa tulee aina peilata ja suhteuttaa kunkin maan kontekstiin, tilanteeseen ja tapaan toteuttaa politiikkaa. Näiden ohella vih- reän siirtymän edistäminen luo vielä erityisen, koko yhteiskuntaa ja kaikkia politiikka- sektoreita läpileikkaavan näkökulman, jonka toimeenpanoon käytetään paljon muitakin politiikkatoimenpiteitä innovaatiopolitiikan ohella. Tämä tekee vertailusta haastavaa ja aina jossain määrin tulkinnallista. Koska innovaatioilla on merkittävä rooli vihreän siirtymän edistämisessä, vertailuja esimer- kiksi politiikkatoimenpiteiden osalta tehdään säännöllisesti. Yksi yleisimmistä vertailuista on OECD:n STIP Compass.11 Tässä selvityksessä innovaatiopolitiikan toimenpiteitä on tar- kasteltu yksinkertaistetun OECD:n luokittelun mukaisesti. 11 https://stip.oecd.org/assets/downloads/STIPCompassTaxonomies.pdf https://stip.oecd.org/assets/downloads/STIPCompassTaxonomies.pdf 16 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 Innovaatiopolitiikan toimenpiteiden luokittelu 1. Tietoisuuden lisääminen ja tavoitteiden asettaminen 2. Resursointi, organisointi, rakenteelliset uudistukset ja ohjaus 3. Strategiset avaukset ja systeemiset ratkaisut 4. Osaamisen ja valmiuksien vahvistaminen 5. Suorat innovaatiopolitiikan toimenpiteet 6. Sääntelyvaatimukset, välilliset kannusteet ja markkinoihin vaikuttaminen 17 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 2 Vihreän siirtymän haaste Tässä luvussa tarkastellaan, millainen vihreä siirtymä on ilmiönä, haasteena ja tavoitteena innovaatiopolitiikalle, sekä mitkä ovat Suomen lähtökohtia vihreän siirtymän edistämisessä. 2.1 Vihreä siirtymä ilmiönä ja tavoitteena Vihreässä siirtymässä on kyse merkittävästä yhteiskunnan ja talouden murroksesta. Laaja yhteisymmärrys vallitsee näiden ilmiöiden laajuudesta ja kompleksisuudesta sekä tarvitta- vien toimien kiireellisyydestä. Vihreän siirtymän toteutukseen tarvitaan systeemisiä muutoksia, uutta tutkimusta ja osaa- mista sekä mittavia markkinaehtoisia investointeja. Selvää myös on, että tutkimus- ja inno- vaatiotoiminnan tuloksena syntyvät uudet ratkaisut ja teknologiat sekä digitalisaation hyödyntäminen ovat välttämättömiä vihreän siirtymän kustannustehokkaaksi ja vaikutta- vaksi toteuttamiseksi. Vihreä siirtymä on yhteiskunnallinen haaste, joka ei pelkästään ole yksityisen sektorin vastuulla, eikä se ratkea pelkästään innovaatioilla, mutta • Vihreän siirtymän toteuttaminen nopeasti ja laajasti edellyttää, että yksityinen sektori saadaan sitoutumaan ja investoimaan merkittävästi. • Vaikka vihreä siirtymä tuo elinkeinoelämälle paljon velvollisuuksia, avaa se samalla huomattavia kasvu- ja liiketoimintamahdollisuuksia. • Nykyiset ratkaisut tuskin riittävät siirtymätavoitteiden saavuttamiseen koko laajuudessaan. Uusia, parempia ja nopeampia ratkaisuja (innovaatioita) tarvitaan kaikilla sektoreilla. 18 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 Vihreään siirtymään etsitään uusia ratkaisuja sekä kansallisesti että kansainvälisesti. EU:ssa vihreää siirtymää toteutetaan kunnianhimoisilla aloitekokonaisuuksilla osana moni- vuotista rahoituskehystä (MFF), josta vuosina 2021–2027 eri ohjelmien kautta kohdis- tuu vähähiilisyyteen läpileikkaavasti jopa 30 prosenttia, muun muassa Vihreän kehityksen ohjelmassa12, Euroopan investointipankin (EIP) toiminnassa, EU:n Innovation Fundin ilmas- toinvestoinneissa sekä muun muassa sijoitustoimintaa koskevan raportointivelvollisuuden (SFDR) ja taksonomian13 kautta. Samoin vihreä siirtymä on huomioitu kehyksestä rahoitet- tavissa InvestEU ja Horizon Europe -ohjelmissa. Lisäksi rahoituskehyksen ulkopuolella on ohjelmia, joissa painottuu vihreä siirtymä, kuten elpymis- ja palautumistukiväline (RRF), REACT-EU, 55-valmiuspaketti ja Oikeudenmukaisen siirtymän rahasto (JTF). Suomessa hiilineutraalisuus- ja luonnon monimuotoisuustavoitteita toteutetaan esimer- kiksi energia- ja ilmastostrategialla, ilmastosuunnitelmalla, kiertotalousohjelmalla, Suo- men kestävän kasvun ohjelmalla sekä Business Finlandin (BF) kestävään kehitykseen kannustavalla rahoituksella ja ohjelmapalveluilla. Suomi pyrkii saavuttamaan hiilineut- raaliuden vuoteen 2035 mennessä ja pysäyttämään luonnon monimuotoisuuden köyh- tymisen vuoteen 2030 mennessä. Kansallisella kestävän kasvun ohjelman (elpymis- ja palautumissuunnitelma) tavoitteena on nostaa Suomi maailman kärkimaaksi vety- ja kiertotaloudessa, päästöttömissä energiajärjestelmissä sekä muissa ilmasto- ja ympäristö- ratkaisuissa, sekä parantaa energiatehokkuutta ja nopeuttaa muutosta fossiilittomaan lii- kenteeseen ja lämmitykseen.14 2.2 Vihreän siirtymän käsitteen laajeneminen Vihreä siirtymä mielletään usein ilmastonmuutoksen torjuntaan ja hiilineutraaliustavoit- teiden saavuttamisen vaatimien muutosten läpivientiin. Nämä ovat hyvin keskeinen osa vihreää siirtymää, joskin viime aikoina vihreään siirtymään on linkitetty myös muita teki- jöitä. Vihreä siirtymä yhdistetään yhä useammin yleisempään muutokseen kohti ekologi- sesti kestävää taloutta ja kasvua.15 Lisäksi korostuvat muut luontoon liittyvät seikat, kuten 12 https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/ european-green-deal_fi 13 Sustainable Finance Disclosure Regulation SFDR and the Taxonomy Regulation. https:// www.investeurope.eu/media/5325/invest-europe_guide-on-eu-sfdr-and-taxonomy_ final.pdf 14 Suomen kestävän kasvun ohjelma: Elpymis- ja palautumissuunnitelma. Valtioneuvos- ton julkaisuja 2021:52. 15 Kts. esim. https://ym.fi/mita-on-vihrea-siirtyma https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/european-green-deal_fi https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/european-green-deal_fi https://www.investeurope.eu/media/5325/invest-europe_guide-on-eu-sfdr-and-taxonomy_final.pdf https://www.investeurope.eu/media/5325/invest-europe_guide-on-eu-sfdr-and-taxonomy_final.pdf https://www.investeurope.eu/media/5325/invest-europe_guide-on-eu-sfdr-and-taxonomy_final.pdf https://ym.fi/mita-on-vihrea-siirtyma 19 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 luonnonvarojen ylikulutuksen vähentäminen16 sekä luonnon monimuotoisuuden säilyt- täminen.17 Nämä molemmat liittyvät toki myös ilmastonmuutokseen. Luonnonvarojen ylikulutuksen ja erityisesti fossiilisten polttoaineiden laajan käytön katsotaan olevan yksi keskeinen ilmastonmuutosta vauhdittava tekijä, ja ilmastonmuutos aiheuttaa puo- lestaan luonnon monimuotoisuuden vähentymistä.18 Tämä laajennus lisää vihreän siir- tymän kompleksisuutta ja tuo mukaan uuden joukon tekijöitä, jotka on huomioitava politiikkavalmistelussa. Vihreään siirtymään on erityisesti EU:ssa yhdistetty kaksi asiakokonaisuutta: digivihreä kaksoissiirtymä sekä vihreän siirtymän oikeudenmukaisuus.19 Kaksoissiirtymällä (’twin transition’) tarkoitetaan tarvetta viedä vihreää ja digitaalista siirtymää yhtäaikaisesti eteen- päin. Digisiirtymä nähdään sekä omana, tuottavuutta kasvattavana siirtymänä,20 mutta myös vihreää siirtymää tukevana ja edistävänä. Digitaaliset teknologiat (esim. tekoäly) ovat yksi keskeisistä vihreää siirtymää mahdollistavista ja vauhdittavista tekijöistä.21 Oikeudenmukaisen siirtymän (’just transition’) vaatimus lähtee EU:ssa siitä, että kaikki jäsenmaat tai toimialat eivät ole samanarvoisessa asemassa vihreän siirtymän suhteen. Isoimmat vaikutukset kohdistuvat a) maihin, jotka ovat huomattavan riippuvaisia fossiili- sista polttoaineista sekä b) teollisuuden aloihin, jotka esimerkiksi hyödyntävät runsaasti hiiltä. Oikeudenmukaiseen siirtymään liittyy ajatus siitä, että julkista tukea kohdennetaan tarvelähtöisesti niihin maihin, joissa lähtökohdat vihreään siirtymään ovat huonoimmat.22 16 Kts. esim. https://ym.fi/mita-on-vihrea-siirtyma 17 Kts. esim. https://vm.fi/vihrea-siirtyma 18 Kts. esim. Sitra (2021): Vaakakupissa tulevaisuus – luonnon monimuo- toisuus ja luontokato pähkinänkuoressa. https://www.sitra.fi/blogit/ vaakakupissa-tulevaisuus-luonnon-monimuotoisuus-ja-luontokato-pahkinankuoressa/ 19 Kts. esim. https://reform-support.ec.europa.eu/what-we-do/ green-transition_fi#oikeudenmukainen-siirtymä 20 Kts. esim. https://www.tekniikkatalous.fi/kumppaniblogit/business-finland/valmis- tavan-teollisuuden-muutospaineet-voimistuvat-onko-kaksoissiirtyma-mahdolli- nen/21a43819-8f8d-4ef8-a36b-d95fb38a3526 21 Kts. esim. Tekoäly 4.0 -ohjelma. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2022:60. Suomi kaksoissiirtymän suunnannäyttäjänä – Tekoäly 4.0 -ohjelman loppuraportti. 22 Kts. lisää esim. https://reform-support.ec.europa.eu/what-we-do/ green-transition_fi#oikeudenmukainen-siirtymä https://ym.fi/mita-on-vihrea-siirtyma https://vm.fi/vihrea-siirtyma https://www.sitra.fi/blogit/vaakakupissa-tulevaisuus-luonnon-monimuotoisuus-ja-luontokato-pahkinankuoressa/ https://www.sitra.fi/blogit/vaakakupissa-tulevaisuus-luonnon-monimuotoisuus-ja-luontokato-pahkinankuoressa/ https://www.tekniikkatalous.fi/kumppaniblogit/business-finland/valmistavan-teollisuuden-muutospaineet-voimistuvat-onko-kaksoissiirtyma-mahdollinen/21a43819-8f8d-4ef8-a36b-d95fb38a3526 https://www.tekniikkatalous.fi/kumppaniblogit/business-finland/valmistavan-teollisuuden-muutospaineet-voimistuvat-onko-kaksoissiirtyma-mahdollinen/21a43819-8f8d-4ef8-a36b-d95fb38a3526 https://www.tekniikkatalous.fi/kumppaniblogit/business-finland/valmistavan-teollisuuden-muutospaineet-voimistuvat-onko-kaksoissiirtyma-mahdollinen/21a43819-8f8d-4ef8-a36b-d95fb38a3526 https://reform-support.ec.europa.eu/what-we-do/green-transition_fi#oikeudenmukainen https://reform-support.ec.europa.eu/what-we-do/green-transition_fi#oikeudenmukainen 20 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 2.3 Suomi vihreän siirtymän edistäjänä Vuonna 2022 Suomi oli edelleen yksi edistyneimpiä maita, kun vertaillaan YK:n kestä- vän kehityksen tavoitteiden toimeenpanoa.23 Nämä tavoitteet ovat kuitenkin temaattisesti hyvin laajoja ja edistymisen vertailu on haastavaa. Mikäli sen sijaan tarkastelun kohteeksi otetaan taloudellinen, sosiaalinen ja ympäristöön liittyvä kestävyys sekä hallinnon siir- tymä (’transition’), Suomi ei välttämättä olekaan enää johtavien maiden joukossa, vaan sijoittuu niukasti keskikastiin. Suomi on EU-maiden joukossa sijalla 14 ja globaalisti sijalla 18 (Kuvio 1). 23 Kts. esim. Sustainable Development Report 2022, jossa Suomi sijoit- tuu ensimmäiseksi 163 maan joukossa. https://www.sdgindex.org/reports/ sustainable-development-report-2022/ https://www.sdgindex.org/reports/sustainable-development-report-2022/ https://www.sdgindex.org/reports/sustainable-development-report-2022/ 21 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 Kuvio 1.  Eri siirtymien vertailu EU-maiden kesken. Lähde: European Commission, Transition Performance Index, 2021. 22 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 Vertailun perusteella Suomella on haasteita nimenomaan vihreässä siirtymässä. Vihreän siirtymän osa-alueista Suomen haasteet liittyvät erityisesti materiaalijalanjälkeen, jossa Suomen siirtymää kuvaava luku on 47.9/100 eli EU-maiden alhaisin. Suomen vihreän siir- tymän heikkoa sijoitusta alentavat erityisesti suuri materiaalin kulutus ja alhainen energian tuottavuus (Kuvio 2). Kuvio 2.  Suomen vihreän siirtymän laskentakomponentit. Lähde: European Commission, Transition Perfor- mance Index, 2021. Eri tutkimukset ja tilastot antavat toisistaan hyvin poikkeavan kuvan Suomen roolista vih- reän siirtymän edistäjänä. Yksi tarkastelutapa on ollut yhdistää eri maiden T&K-intensi- teetti YK:n kestävän kehityksen (SDG) tavoitteisiin ja niiden edistymiseen eri vertailuissa. Näin tarkasteltuna (Kuvio 3) Suomi nousee johtavien maiden joukkoon muiden Pohjois- maiden sekä Belgian ja Itävallan kanssa. 23 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 Kuvio 3.  Valitut maat T&K-intensiteetin ja SDG-sijoituksen suhteen. Lähde: EFIS Centre ja 4FRONT 2022. T&K-intensiteetin ja SDG-indeksin sijoituksen perusteella maat on ryhmitelty neljään kate- goriaan: 1) ”johtava ryhmä”, 2) ”keskiryhmä”, 3) jäljessä oleva ryhmä ja 4) ”tilastopoikkea- mat” (’outliers’). Suomi sijoittuu tässä vertailussa johtavien maiden kategoriaan. 24 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 3 Innovaatiopolitiikka vihreän siirtymän edistämisessä Tässä luvussa tarkastellaan niitä keinoja ja rooleja, joita innovaatiopolitiikalla on tai voi olla vihreän siirtymän edistämisessä. 3.1 Innovaatioiden ja innovaatiopolitiikan merkitys Innovaatiopolitiikan toimenpiteet muodostavat yhden tärkeän kokonaisuuden, joka oikein suunniteltuna voi mahdollistaa vihreän siirtymän toteutumisen tarvittavassa laa- juudessa ja riittävän nopeasti. Kansallisen elinkeino- ja innovaatiopolitiikan näkökulmasta vihreässä siirtymässä tavoitteena on erityisesti suomalaisten yritysten hiilikädenjäljen ja liiketoimintamahdollisuuksien kasvattaminen globaalisti.24 Innovaatioiden ja innovaatiopolitiikan merkitystä vihreässä siirtymässä voidaan tarkastella seuraavan jaottelun mukaisesti: • Aiheet, joissa innovaatioilla on keskeinen rooli ratkaisujen löytämisessä (esim. vetytalous tai älykkäät sähköverkot). Yleinen kehityksen suunta ja luonne määräytyvät pääosin kehitettävien ratkaisujen mukaan. • Aiheet, joissa innovaatiot ovat tärkeässä, mutta eivät ehkä keskeisessä roolissa kehityksen suunnalle (esim. energiatehokkuuden parantaminen). • Aiheet, joissa innovaatiot ovat mahdollistajana (esim. hajautetut liiketoimintakonseptit). 24 Esim. Parlamentaarisen TKI-työryhmän loppuraportti. Parlamentaarinen TKI-työryhmä. Valtioneuvoston julkaisuja 2021:95; Kestävä kasvu ja hyvinvointimme tulevaisuus. Kes- tävän kasvun työryhmä. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2021:12. 25 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 Esimerkiksi parlamentaarisen TKI-työryhmän (2021) esittämiin periaatteisiin sisältyi, että Suomen on määrätietoisesti pyrittävä johtavaksi kestävän tulevaisuuden tekijäksi kehittä- mällä systeemitason suunnittelu-, kehitys-, tutkimus- ja liiketoimintaosaamista keskeisillä teknologia- ja osaamisalueilla, kuten energia- ja ympäristöteknologiassa.25 Myös Pekka Ala-Pietilän johtaman kestävän kasvun työryhmän raportissa todetaan, että TKI-politiikan toimet tulee suunnata ilmastonmuutosta hillitsevien ja resurssitehokkuutta lisäävien tek- nologisten ratkaisujen kehittämiseen ja tuottamiseen.26 Innovaatiopolitiikan näkökulmasta vihreän siirtymän edistämistä voidaan lähestyä eri tavoin: sekä ns. alhaalta ylöspäin27 että läpileikkaavasti huomioimalla kestävyysnäkökul- mat esimerkiksi sääntelyssä, rahoituskriteereissä, erilaisissa käytänteissä ja standardeissa (’compliance’).28 Samoin vihreään siirtymään liittyviä osaamisvalmiuksia voidaan vahvis- taa erityisesti pk-yrityksissä, joissa tietoisuus ja kapasiteetti ovat merkittäviä hidasteita. Vihreä siirtymä avaa myös uusia kasvu- ja liiketoimintamahdollisuuksia, joihin voidaan rakentaa ylhäältä alaspäin suunnattuja politiikkatoimenpiteitä.29 Esimerkkejä näistä ovat akkuteollisuuden tai kiertotalouden kehittämisohjelmat. Näiden lisäksi on runsaasti muita ala-, alue- ja teemakohtaisia kehittämistarpeita, joissa voidaan tarvita esimerkiksi suun- nattuja systeemisiä (useiden toimijoiden yhteistyöhön liittyviä) tai rakenteellisia kehittä- mistoimia. Tällaiset rakenteelliset politiikkatoimet voivat liittyä esimerkiksi vetytalouden kehittämiseen ja vihreän siirtymän innovaatioiden vaatimiin muutoksiin ammatillisessa ja korkeakoulutuksessa. Innovaatiopolitiikan merkitys vihreän siirtymän edistämisessä on noussut viimeaikoina myös EU:n rakennerahastoissa ja niiden toimeenpanoa jalkautta- vissa strategioissa.30 25 Parlamentaarisen TKI-työryhmän loppuraportti. Parlamentaarinen TKI-työryhmä. Val- tioneuvoston julkaisuja 2021:95. 26 Kestävä kasvu ja hyvinvointimme tulevaisuus. Kestävän kasvun työryhmä. Työ- ja elin- keinoministeriön julkaisuja 2021:12. 27 (bottom-up approach) Esimerkiksi edistämällä laajasti kaikkia laadukkaita tutkimus- ja kehittämishankkeita, jotka pyrkivät löytämään ratkaisuja hiilijalanjäljen pienentämi- seen, ilman että niillä on välttämättä erityistä kytkentää laajempiin ohjelmiin tai strate- gisin tavoitteisiin. 28 Kts. esim. Alexandra Rusu, Esther Mot, Arjan Trinks (2021): Green innovation policies:a literature and policy review. CPB Background Document. 29 OECD (2019): Innovation and Business/Market Opportunities associated with Energy Transitions and a Cleaner Global Environment. Issue Paper prepared by the OECD as input for the 2019 G20 Ministerial Meeting on Energy Transitions and Global Environ- ment for Sustainable Growth. 30 Kts. esim. Nakicenovic, N., Zimm, C., Matusiak, M. and Ciampi Stancova, K., Smart Spe- cialisation, Sustainable Development Goals and Environmental Commons, EUR 30882 EN, Publications Office of the European Union, Luxembourg, 2021, ISBN 978-92-76- 43335-4, doi:10.2760/766406, JRC126651. 26 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 Vihreän siirtymän innovaatioihin ja yritysten kasvurahoitukseen liittyy tiettyjä rahoi- tuksellisia kapeikkoja, joita on eri yhteyksissä tunnistettu.31 Näitä ovat esimerkiksi kes- tävyysnäkökulmien puutteellinen huomioiminen lainavakuuksissa tai innovatiivisten palveluntuottajien keskimääräistä pienempi yrityskoko.32 EU:n vihreän rahoituksen takso- nomia onkin yksi merkittävä edistysaskel tähän liittyen. Selvitysten mukaan suomalainen rahoitussektori on jo aktiivisesti huomioinut kestävyysnäkökulmia rahoituksessaan. 3.2 Vihreän siirtymän innovaatiopolitiikan erityispiirteet Innovaatiopolitiikan taustalla on perinteisesti ollut vahvasti talouspoliittinen ajattelu ja siihen läheisesti liittyvät elinkeino-, kasvu- ja kilpailukykypolitiikat sekä näitä koskevat teoriat ja julkisen politiikan tarpeen perustelut, ns. rationaliteetit. Tyypillisiä perusteluja innovaatiopolitiikan toteuttamiselle ovat olleet erilaiset puutteet joko markkinoiden toi- minnassa (ns. market failure perusteena julkiselle interventiolle), julkisen sektorin omassa toiminnassa (’government failure’) tai laajemmin koko innovaatiojärjestelmän toiminnassa (’system failure’). Varsinkin innovaatiopolitiikassa julkisten toimenpiteiden tarvetta ja koh- distumista on perusteltu juuri näiden todettujen puutekohtien korjaamisella. Tarkasteluja voi tehdä useammasta näkökulmasta ja politiikkaperustelujen luonne ja pai- notukset vaihtelevat runsaasti eri aikakausien ja koulukuntien välillä. Nykyhetkelle on ominaista korostaa julkisen sektorin aktiivisen intervention merkitystä33 ja sitä, että inno- vaatiopolitiikan toimenpiteiden perustelu (rationaliteetti) ei nojaudu enää ainoastaan taloustieteen logiikkaan ja markkinoiden toimivuuteen, vaan politiikkatoimenpiteiden ja markkinoiden kehittämisen laajempana pyrkimyksenä on osaltaan auttaa yhteiskunnal- listen kestävyyshaasteiden ratkaisemisessa. Investoinnit vihreään siirtymään katsotaan suurelta osin olevan yhteiskunnan yhteistä hyvää ja luonteeltaan eräänlainen ’pysyvä hyö- dyke’, kuten vaikkapa tieto ja osaaminen. 34 Tämä monimutkaistaa perinteistä teoreettista lähestymistapaa julkisten interventioiden tarpeesta tai oikeutuksesta. 31 Kts. Härmälä, et al. Kasvuyritysten rahoitus Suomessa – InvestEU-ohjelman hyödyntä- minen ja mahdollisuudet. VNK 2021:8. 32 Suomen takausohjelma kasvuyritysten rahoituksen saatavuuden varmistamiseksi – arviointi, 4FRONT/TEM, 8.10.2021. 33 Vielä vuosituhannen vaihteessa (eurooppalaisen) innovaatiopolitiikan linjauksissa valtavirtana oli, että julkisen sektorin tehtävä on lähinnä luoda edellytyksiä kasvulle ja innovaatioille ja varmistaa markkinoiden toiminta. Viime vuosina tämä linja on muut- tunut huomattavasti. 34 Kts. esim. labore.fi/julkaisu/innovaatiopolitiikan-on-kiinnityttava-ymparistopolitiik- kaan-vihrean-kasvun-vauhdittamiseksi/ http://labore.fi/julkaisu/innovaatiopolitiikan-on-kiinnityttava-ymparistopolitiikkaan-vihrean-kasvun-vauhdittamiseksi/ http://labore.fi/julkaisu/innovaatiopolitiikan-on-kiinnityttava-ymparistopolitiikkaan-vihrean-kasvun-vauhdittamiseksi/ 27 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 Yritysten ja markkinoiden kannalta vihreä siirtymä on yhtäältä merkittävä haaste ja mur- ros, johon on pystyttävä vastaamaan, ja toisaalta merkittävien mahdollisuuksien tarjoaja. Tyypillistä on, että yritykset jakautuvat voimakkaasti niihin, jotka kykenevät kääntämään haasteen hyödyksi ja niihin, jotka eivät. Vihreästä siirtymästä on yleisesti todettu, että se on samanlainen murros kuin digitalisaatio, mutta muutoksen on vain tapahduttava nopeammin. Ilmastonmuutoksen ja luontokadon torjunnalle asetettujen tavoitteiden saa- vuttaminen (esim. hiilineutraliustavoitteet) edellyttävät nopeita muutoksia muun muassa energiatuotannossa, energiatehokkuudessa, liikenteessä, rakentamisessa ja kulutus tottumuksissa. Teknologia mielletään keskeiseksi keinoksi, jonka avulla vihreää siirtymää voidaan vauhdittaa ja täten myös saavuttaa asetetut tavoitteet.35 Vihreä siirtymä siis edel- lyttää, ja siten myös synnyttää, runsaasti innovaatioita, jotka tarkoittavat joillekin yrityk- sille, aloille tai alueille kasvua ja kehitystä. Innovaatiopolitiikassa keskeinen kysymys on, kuinka hyvin murrokseen on valmistauduttu ja osataanko murros kääntää eduksi. Suomen kannalta tilanne näyttää mahdollisuuksien hyödyntämisen suhteen hyvältä. Esimerkiksi Suomen vihreän viennin tuottamat päästö- vähennykset ylittävät kansallisesti syntyvät päästöt eli hiilikädenjälki on suurempi kuin hiilijalanjälki.36 Innovaatiopolitiikan isossa kuvassa olennaista on tarkastella suomalaisten yritysten val- miuksia ja asemaa vihreän siirtymän hyödyntämisessä sekä sitä, miten nykyiset politiikka- toimet tukevat vihreää siirtymää, ja millaisia kansallisia tai muuten merkittäviä avauksia on mahdollista ja tarpeellista edistää. Kestävyyssiirtymien nopeuttamisen kannalta on olennaista, että innovaatiopolitiikassa vahvistetaan haastelähtöisyyttä37 ja muutosvoimaa sekä parannetaan koordinaatiota ja yhteisvaikutusta vihreää siirtymää toteuttavien sektoripolitiikkojen välillä. Vihreän 35 Esim. Vihreän siirtymän rahoituksen työryhmän loppuraportti. Valtioneuvoston julkai- suja 2022:73. 36 Vasara, Petri et al. (2023): Suomen hiilikädenjälki, kokonaisraportti. Tammikuu 2023. Afry. 37 Kirjallisuudessa haaste- ja missiolähtöisyyttä käytetään usein synonyymeinä, ja niin tässäkin selvityksessä. 28 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 siirtymän nopeuttamiseksi tarvitaan keskenään yhdensuuntaisia ja toisiaan täydentäviä tavoitteita, rahoitusta ja muita välineitä.38 Monitahoisen systeemisen muutoksen toteutu- minen edellyttää ennakoivaa, johdonmukaista ja pitkäjänteistä politiikkaa. Innovaatiopolitiikan vahvistuneet ominaisuudet: • Uudistavuus (perustavanlaatuiseen muutoksen tähtäävä) • Laaja-alaisuus ja tavoitteiden moninaisuus • Systeemisyys ja kompleksisuus • Monitoimijaisuus ja osallistavuus • Uudet lähestymistavat (haastelähtöisyys, kokeilevuus, jne.) Missio- ja haastelähtöisyyden lisäksi – ja siihen läheisesti kytkeytyvä – toinen tärkeä kehitystrendi viime vuosina on ollut innovaatiopolitiikan laaja-alaistuminen. Se tarkoit- taa esimerkiksi tutkimus- ja innovaatiomyönteisen sääntelyn merkityksen tunnistamista vahvemmaksi osaksi innovaatiopolitiikkaa. Innovaatiomyönteisen sääntelyn39, sääntelyn hiekkalaatikoiden tai muiden sääntelykokeilujen40 hyödyntäminen on tärkeä osa uuden innovaatiopolitiikan keinovalikoimaa. Vihreän siirtymän innovaatiopolitiikka vaatii myös laaja-alaista lähestymistapaa, jotta varmistetaan erityisesti luotujen ratkaisujen vieminen käytäntöön ja niiden skaalaaminen. Vihreän murroksen vaatima nopea kehittämistahti asettaa vaatimuksia skaalautumiseen liittyvien seikkojen varmistamiselle jo innovaatio prosessien aikana, eikä vasta sen jälkeen. 38 Kts. lisää esim. Miedzinski, M., Mazzucato, M. and Ekins, P. (2019). A framework for mis- sion-oriented innovation policy roadmapping for the SDGs: The case of plastic-free oceans. UCL Institute for Innovation and Public Purpose, Working Paper Series (IIPP WP 2019–03). https://www.ucl.ac.uk/bartlett/public-purpose/wp2019-03; Alexandra Rusu, Esther Mot, Arjan Trinks (2021): Green innovation policies: a literature and policy review. CPB Background Document. 39 Kts. Salminen, V. ym. (2020) Innovaatiomyönteinen sääntely: Nykytila ja hyvät käytän- nöt. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2020:27. 40 Kts. Salminen, V. ym. (2022) Innovaatiomyönteisen sääntelyn käytännöt kasvualoilla. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2022:1. https://www.ucl.ac.uk/bartlett/public-purpose/wp2019-03 29 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 Vihreään siirtymään liittyvän lainsäädännön merkitys on keskeinen erityisesti innovaatioi- den kaupallistamisvaiheessa. Lainsäädäntö voidaan jakaa mahdollistavaan, kannustavaan ja kokonaisvaltaisesti vihreän siirtymän huomioonottavaan. Mahdollistava lainsäädäntö poistaa vihreään siirtymään liittyvien ratkaisujen markkinoille pääsyn esteitä. Mahdollis- tava lainsäädäntö voi siis liittyä esimerkiksi energia- tai päästöveroihin, uusiin energiatuo- tantomuotoihin (esim. pienydinvoimalat) tai EU:n energiatehokkuus ensin -periaatteen varmistamiseen kansallisessa lainsäädännössä. Kannustava lainsäädäntö puolestaan luo lainsäädännön avulla rahoituksellisia kannusteita vihreään siirtymään liittyvien inno vaatioiden kehittämiseen.41 Missiolähtöisessä lähestymistavassa korostuvat eri politiikkalohkojen välinen yhteis- työ sekä eri tahojen toteuttamien politiikkatoimien koordinointi.42 Koordinoinnissa on tärkeää varmistaa eri toimien samansuuntaisuus ja se, että kaikki tarvittavat toimet vih- reän siirtymän innovaatiopolitiikan vaikuttavuuden varmistamiseksi toteutetaan. Monet toimista edellyttävät eri politiikkalohkojen välistä yhteistyötä, ja koordinoinnin yhtenä teh- tävänä on varmistaa tarvittavan yhteistyön toimivuus. Yritysten reagointikyky isoihin murroksiin, kuten vihreään siirtymään, vaihtelee. Isot yritykset pystyvät reagoimaan muutoksiin suhteellisen nopeasti, usein proaktiivisesti, ja käynnistämään tarvittavia toimenpiteitä. Vihreä siirtymä nähdään isoissa yrityksissä myös liiketoimintamahdollisuutena, joka avaa markkinoita uusille teknologisille ratkaisuille ja niihin perustuville tuotteille ja palveluille. Vähimmillään vihreän siirtymän mukanaan tuomat vaatimukset mielletään markkinoille pääsyn vaatimuksina. Sen sijaan pk-yrityk- set jäävät usein jälkeen muutoksiin reagoinnissa. Vihreän siirtymän osalta yli viidennes pk-yrityksistä katsoo, että ympäristöasioissa riittää se, että tekee sen mitä säädökset edel- lyttävät, ja viidennes on sitä mieltä, ettei omalla toimialalla ole tarpeen edes pohtia ympä- ristövaikutuksia.43 Pk-yritysten aktivointi sekä matalankynnyksen instrumentit ovat keskeisiä keinoja pk-yritysten saamiseksi mukaan toteuttamaan vihreän siirtymän vaatimia muutoksia. 41 Kts. esim. Alexandra Rusu, Esther Mot, Arjan Trinks (2021): Green innovation policies: a literature and policy review. CPB Background Document. 42 Kts. esim. OECD (2021) The Design and Implementation of Mission-Oriented Innova- tion Policies. A New Systemic Policy Approach to Address Societal Challenges. OECD Publishing; Schot, Johan & Steinmueller, E.W. (2018) Three frames for innovation policy: R&D, systems of innovation and transformative change. Research Policy 47 (9), 1554–1567. 43 GreenGrow – pk-yritysten vihreän ja inklusiivisen kasvun tukeminen Etelä-Pohjan- maalla -hankkeen selvitys syksyllä 2021. https://lehti.seamk.fi/yrittajyys-ja-kasvu/ normin-tayttajista-ekomissionaareihin-moni-nakee-kasvumahdollisuuksia-vihreas- sa-siirtymassa/ https://lehti.seamk.fi/yrittajyys-ja-kasvu/normin-tayttajista-ekomissionaareihin-moni-nakee-kasvumahdollisuuksia-vihreassa-siirtymassa/ https://lehti.seamk.fi/yrittajyys-ja-kasvu/normin-tayttajista-ekomissionaareihin-moni-nakee-kasvumahdollisuuksia-vihreassa-siirtymassa/ https://lehti.seamk.fi/yrittajyys-ja-kasvu/normin-tayttajista-ekomissionaareihin-moni-nakee-kasvumahdollisuuksia-vihreassa-siirtymassa/ 30 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 Yritysten lisäksi kunnilla on tärkeä rooli ilmastonmuutoksen hallinnassa ja vihreässä siirtymässä. Erityisesti vihreään siirtymään liittyvä energiamurros on iso kysymys monille kunnille. Kunnat ovat eri keinoin lähteneet toteuttamaan vihreää siirtymää.44 Isommissa kaupungeissa on kaavoitettu sekä lähdetty suunnittelemaan ja rakentamaan kokonaisia kaupunginosia, joissa on tavoitteena hiilipositiivisuus. Näissä, kuten monissa muissa vih- reän siirtymän toimenpiteissä, isossa roolissa on kaupunkien ja yritysten välinen yhteistyö. Kaiken kaikkiaan kuntien toiminnassa kulminoituvat monet vihreän siirtymän kannalta keskeiset teemat kuten liikenne, asuminen ja infrastruktuurin rakentaminen. Kunnat pys- tyvät vihreän siirtymän näkökulmasta vaikuttamaan markkinoille pääsyn ehtoihin muun muassa innovatiivisilla julkisilla hankinnoilla, kaavoituksella tai vaikuttamalla mark- kinoiden kehittymiseen tarjoamalla mahdollisuuksia pilotointeihin ja kokeiluihin. 44 Kts. esim. EIB (2020): Climate Action in Cities – Overview. https://www.eib.org/ attachments/thematic/climate_action_in_cities_overview_2020_en.pdf https://www.eib.org/attachments/thematic/climate_action_in_cities_overview_2020_en.pdf https://www.eib.org/attachments/thematic/climate_action_in_cities_overview_2020_en.pdf 31 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 4 Vihreän siirtymän innovaatiopolitiikka Suomessa Tässä luvussa tarkastellaan kootusti vihreään siirtymään kytkeytyviä innovaa­ tiopolitiikan toimenpiteitä Suomessa. Tarkastelu noudattaa aiemmin mainittua OECD:n politiikkatoimien jaottelua. 4.1 Linjaukset ja strategiat Seuraavassa on lyhyesti esitetty keskeiset vihreään siirtymään liittyvät ja sitä tukevat kansalliset ja kansainväliset strategiat ja linjaukset, joissa esiintyy innovaatiopoliittinen näkökulma. Agenda2030 on YK:n jäsenmaiden vuonna 2015 sopima kestävän kehityksen globaali toimintaohjelma, jolla ohjataan kestävän kehityksen edistämistä vuosina 2016–2030. Agenda2030 muodostuu 17 tavoitteesta (Sustainable Development Goals, SDG). Kullekin tavoitteelle on määritelty alatavoitteita, joita on yhteensä 169. Kestävä kehitys voidaan jakaa kolmeen ulottuvuuteen: ekologinen kestävyys, taloudellinen kestävyys sekä sosiaali- nen ja kulttuurinen kestävyys.45 Kestävän kehityksen osa-alueet on hyvä hahmottaa systeemisesti eli sisäkkäisinä, toisis- taan riippuvaisina järjestelminä: toimiva talousjärjestelmä on riippuvainen yhteiskunnan toimijoista ja rakenteista, ja yhteiskunta puolestaan ei voi selviytyä, ellei se toimi planee- tan kantokyvyn puitteissa. Kestävän kehityksen tavoitteet voivat esimerkiksi vahvistaa toi- nen toisiaan tai vastaavasti heikentää jonkin toisen osatavoitteen toteutumista. Vankan tutkimusnäytön pohjalta on esitetty, että SDG-tavoitteista tärkeimmät liittyvät luonnon kantokyvyn ylläpitämiseen,46 sillä se on edellytys kestäville yhteiskunnille ja näiden yhteis- kuntien sisällä toimiville talousjärjestelmille.47 45 Kts. esim. Ympäristöministeriö. Mitä on kestävä kehitys? https://ym.fi/ mita-on-kestava-kehitys 46 Kts. lisää käsitteistä esim. Sitran Megartrendit 2023. https://yle.fi/a/74-20010560 47 Rockström, J. & Sukhdev, P. (2016). Keynote speech at Stockholm EAT Food Forum 13 June 2016. Azote images for Stockholm Resilience Centre. https://ym.fi/mita-on-kestava-kehitys https://ym.fi/mita-on-kestava-kehitys https://yle.fi/a/74-20010560 32 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 Vihreän siirtymän innovaatiopolitiikan kannalta merkityksellisiä ovat olleet hallituk- sen kestävyystiekartta48 ja Agenda2030 selonteot49, joissa linkitetään hallitusohjelman tavoitteet kestävän kehityksen tavoitteisiin, ja seurataan näiden tavoitteiden toteutu- mista. Innovaatiopolitiikka linkittyy erityisesti tavoitteeseen 9 ”Rakentaa kestävää infra- struktuuria sekä edistää kestävää teollisuutta ja innovaatioita”. Tässä on keskiöön nostettu TKI-rahoituksen tason nostaminen sekä innovaatiotukien suuntaaminen teollisuuden uudistamiseen. Lisäksi selonteossa tuodaan esille yritysten kestävän kehityksen inno- vaatioiden edistäminen ja näiden pohjalta luotujen ratkaisujen skaalautumisen tukemi- nen kansainvälisesti. Innovaatio-ohjelmat liittyvät usein myös muihin SDG-tavoitteisiin kuten puhtaaseen energiaan (SDG7), kiertotalouteen (SDG8, SDG12), älykkääseen teolli- suuteen (SDG9), terveyteen ja hyvinvointiin (SDG 3), puhtaisiin teknologioihin ja vähähiili- syyteen (SDG13), kaupungistumiseen (SDG11) sekä kestävyyttä edistäviin teknologioihin, kuten avaruusteknologiaan. Myös toimialojen uudistumista (esim. akkutoimiala, mat- kailu, terveystoimiala, liikenne ja kauppa) edistetään kestävän kasvun varmistamiseksi. Agenda2030 selonteoissa on mainittu myös valtion ja eri toimialojen yhteistyönä valmis- tellut vähähiilisyystiekartat.50 Euroopan komission käynnistämä Vihreän kehityksen ohjelma eli Green Deal51 on laaja ja kunnianhimoinen toimenpidepaketti. Se tähtää siihen, että Eurooppa olisi ilmastoneutraali vuoteen 2050 mennessä. Jotta tämä olisi mahdollista, tavoitteena on vähentää huomat- tavasti päästöjä, investoida huippututkimukseen ja innovaatioihin sekä säilyttää Euroo- pan luontoympäristö. Vihreän kehityksen ohjelman tarkoituksena on koko EU:n talouden muuttaminen kestäväksi siten, että siirtyminen vihreään talouteen hyödyttää sekä kansa- laisia että yrityksiä. Laajaan kokonaisuuteen liittyy niin maataloutta, energia-asioita, liiken- nettä, rahoituskysymyksiä, teollisuutta kuin EU:n ulkosuhteitakin.52 Tutkimus- ja innovaatiotoiminta on yksi Vihreän kehityksen ohjelman yhdeksästä toimen- pidealueesta, ja sitä toteutetaan EU-tasolla pääasiassa Horisontti Eurooppa -ohjelman avulla. Jo aiemmassa Horisontti 2020 -ohjelmassa oli vahva panostus kestävän kehityksen 48 Hallituksen kestävyystiekartta. Valtioneuvoston julkaisuja 2021:43. 49 Valtioneuvoston kanslia (2020): Valtioneuvoston selonteko kestävän kehityksen glo- baalista toimintaohjelmasta Agenda2030:sta. Kohti hiilineutraalia hyvinvointiyhteis- kuntaa. Valtioneuvoston kanslian julkaisuja 2020:7. 50 Ibid. 51 https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en 52 https://eurooppatiedotus.fi/2020/03/04/mika-eun-green-deal/ https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en https://eurooppatiedotus.fi/2020/03/04/mika-eun-green-deal/ 33 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 edistämiseen, esimerkiksi ohjelman euromääräisesti suurin (1 miljardi euroa) haku koh- dentui Vihreän kehityksen ohjelman teemoihin. Horisontti Eurooppa -ohjelman budjetista puolestaan 35 prosenttia on kohdennettu ilmastonmuutoksen torjuntaan.53 Vihreän kehityksen ohjelman keskeinen osa on lainsäädäntömuutokset, jotka vaikuttavat luonnollisesti myös Suomen lainsäädäntöön. Lisäksi ohjelmassa on kiinnitetty huomiota vihreän siirtymän aiheuttaman työvoimatarpeen muutokseen ja uudelleen koulutuksen tarpeeseen.54 Osa Vihreän kehityksen ohjelmaa on EU:n teollisuusstrategia55, jonka keskiössä on vihreä ja digitaalinen kaksoissiirtymä. Strategian tavoitteena on auttaa teollisuutta vähentämään hiilijalanjälkeään esimerkiksi edullisten puhtaiden teknologiaratkaisujen avulla ja uusia liiketoimintamalleja kehittämällä. COVID-19-pandemian muutokset huomioiva päivitetty strategia pyrkii varmistamaan, että Euroopan teollisuus voi toteuttaa vihreää ja digitaalista kaksoissiirtymää nopeutetusti. Teollisuusstrategian keskeinen työkalu vihreän siirtymän edistämisessä ovat toimialakohtaiset ekosysteemit ja allianssit, jotka kokoavat yhteen tut- kimusorganisaatioita, isoja, keskisuuria ja pieniä yrityksiä sekä näiden kumppaneita.56 Suomessa valtioneuvosto teki huhtikuussa 2021 periaatepäätöksen kiertotalouden stra- tegisesta ohjelmasta.57 Ohjelmaa valmisteltiin laajana ministeriöiden (YM, TEM, MMM, VM, LVM, OKM ja UM), tutkimuslaitosten (LUKE, SYKE, VATT, VTT), Sitran ja Business Fin- landin yhteistyönä. Lisäksi suunnitteluun osallistettiin laajasti sidosryhmiä ja kansalaisia. Kyseessä on poikkihallinnollinen strateginen ohjelma, joka sisältyy Sanna Marinin hallituk- sen hallitusohjelmaan keinona vahvistaa Suomen edelläkävijyyttä kiertotaloudessa. Kiertotalousohjelman visiona on, että hiilineutraali kiertotalousyhteiskunta on Suomen menestyvän talouden perusta vuonna 2035. Vision toteutuminen edellyttää luonnon varojen kestävää ja tehokasta käyttöä. Ohjelmassa on asetettu tavoitteita luonnonva- rojen kulutuksen vähentämiselle sekä resurssien tuottavuuden ja kiertotalousasteen kasvulle. Ohjelma pitää sisällään yhteensä 41 toimenpidettä viidellä osa-alueella. Kullekin 53 https://research-and-innovation.ec.europa.eu/strategy/strategy-2020-2024/ environment-and-climate/european-green-deal_en 54 https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en 55 https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/fs_20_425 56 A European Industrial Strategy.A new Industrial Strategy for a globally competitive, green and digital Europe. March 2020. 57 Valtioneuvoston periaatepäätös kiertotalouden strategisesta ohjelmasta 30.3.2021. https://research-and-innovation.ec.europa.eu/strategy/strategy-2020-2024/environment-and-climate/european-green-deal_en https://research-and-innovation.ec.europa.eu/strategy/strategy-2020-2024/environment-and-climate/european-green-deal_en https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/fs_20_425 34 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 toimenpiteelle on määrätty vastuuministeriö, minkä lisäksi niiden toteutukseen osallis- tuu toimijoita yhteiskunnan eri sektoreilta. Yksi ohjelman osa-alueista on Kiertotalouden innovaatiot, digitalisaatio ja osaaminen. Tämä osa-alue sisältää neljä toimenpidettä: 1. Edistämme digitaalisia ratkaisuja, jotka tukevat kiertotaloutta. Vastuuorganisaatio: työ- ja elinkeinoministeriö sekä ympäristöministeriö. 2. Käynnistämme ja edistämme kiertotalouden ekosysteemejä. Vastuuorganisaatio: työ- ja elinkeinoministeriö. 3. Luomme kiertotalouden design -ohjelman. Vastuuorganisaatio: ympäristöministeriö. 4. Sisällytämme kiertotalousosaamisen osaksi koulutusjärjestelmää ja työelämätaitoja. Vastuuorganisaatio: työ- ja elinkeinoministeriö, ympäristöministeriö sekä opetus- ja kulttuuriministeriö.58 Nämä toimenpiteet sisältävät liittymäpintoja innovaatiotoimintaan. Kiertotalousohjelmaa voidaan vihreän siirtymän innovaatiopolitiikan näkökulmasta pitää hyvänä esimerkkinä siitä, miten usean ministeriön ja muiden toimijoiden yhteistyöllä voidaan edistää kestä- vään kasvuun ja kehitykseen liittyviä asioita. Valtioneuvoston maaliskuussa 2022 hyväksymä periaatepäätös nostaa kestävän kehityk- sen yhdeksi keskeiseksi lähtökohdaksi suomalaiselle teknologiapolitiikalle. Periaatepää- töksessä korostetaan Suomen edellytyksiä nousta kokoaan merkittävästi suuremmaksi toimijaksi ilmastonmuutoksen ja luontokadon torjunnassa. Suomalaisen teknologian ja ratkaisujen avulla voidaan esimerkiksi vähentää ilmastokuormitusta moninkertaisesti ver- rattuna Suomen oman hiilijalanjäljen nollaamiseen.59 Periaatepäätöksessä todetaan, että tämän hiilikädenjäljen kasvattamisen tulisi olla yksi suomalaisen teknologiapolitiikan tär- keitä tavoitteita. Suomella on myös mahdollisuus luoda uutta korkean lisäarvon vientiä, kasvua ja työpaikkoja ottamalla edelläkävijärooli digivihreässä siirtymässä.60 Periaatepäätöksen yksi neljästä päätavoitteesta heijastaa edellä kuvattua lähtökoh- taa. Tämän tavoitteen mukaan ”Suomi hyötyy laajalti globaaleihin haasteisiin vastaa- vien teknologioiden rohkeasta kehittämisestä ja soveltamisesta”. Ratkaisemalla aktiivisesti 58 https://ym.fi/kiertotalousohjelma/ kiertotalouden-innovaatiot-digitalisaatio-ja-osaaminen 59 Vasara, Petri et al. (2023): Suomen hiilikädenjälki, kokonaisraportti. Tammikuu 2023. Afry. 60 Valtioneuvoston periaatepäätös teknologiapolitiikasta, s. 4. https://vm.fi/docu- ments/10623/101263033/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf/76d0b95a- 78e1-980a-cbe2-b05a4e1fe3e8/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf/ VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf?t=1648722125455 https://ym.fi/kiertotalousohjelma/kiertotalouden-innovaatiot-digitalisaatio-ja-osaaminen https://ym.fi/kiertotalousohjelma/kiertotalouden-innovaatiot-digitalisaatio-ja-osaaminen https://vm.fi/documents/10623/101263033/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf/76d0b95a-78e1-980a-cbe2-b05a4e1fe3e8/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf?t=1648722125455 https://vm.fi/documents/10623/101263033/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf/76d0b95a-78e1-980a-cbe2-b05a4e1fe3e8/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf?t=1648722125455 https://vm.fi/documents/10623/101263033/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf/76d0b95a-78e1-980a-cbe2-b05a4e1fe3e8/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf?t=1648722125455 https://vm.fi/documents/10623/101263033/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf/76d0b95a-78e1-980a-cbe2-b05a4e1fe3e8/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf?t=1648722125455 35 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 globaaleja haasteita teknologian keinoin voidaan luoda sosiaalisesti, ekologisesti ja talou- dellisesti kestävää hyvinvointia globaalistikin. Tavoitteen saavuttamiseksi on määritelty kolme keinoa: 1. Uusien teknologioiden määrätietoinen hyödyntäminen, 2. Ilmasto- ja ympäristöratkaisujen edelläkävijyys, sekä 3. Teknologioilla tuetaan huoltovarmuutta.61 Innovaatiopolitiikan näkökulmasta yksi keskeinen toimi on myös Tekoäly 4.0 -ohjelma, jonka visiona on ”Suomesta voittaja kaksoissiirtymässä”. Tämän vision saavuttamiseksi on tunnistettu neljä tavoitetta, joista ainakin kaksi liittyy suoraan kaksoissiirtymään: − A. Vahvistetaan kärkiteknologioihin kohdistuvaa korkeatasoista tutkimusta sekä kehitystoimintaa ja investointeja − B. Kasvatetaan digikyvykkyyksiä ja nopeutetaan kaksoissiirtymää kiihdyttävien teknologioiden käyttöönottoa teollisissa pk-yrityksissä − C. Suomi näyttämään kansainvälisesti suuntaa kaksoissiirtymässä.62 Kehitysalueille on valmisteltu toimenpideohjelma seurantamittareineen. Lisäksi ohjelma sisältää ehdotuksen strategisen tason pyöreästä pöydästä, joka vastaisi toimenpideohjel- man edistämisestä ohjelman päättymisen jälkeen. 4.2 Sääntely ja innovaatiot Viime vuosina sääntelyn ja sen toimeenpanon merkitys vihreän siirtymän edistämisessä on vahvistunut, sillä pelkästään vapaaehtoisten kannusteiden ja muiden ”pehmeämpien politiikkatoimien” ei uskota riittävän nopean, laajamittaisen ja oikeudenmukaisen vihreän siirtymän aikaansaamisessa. Sääntelyllä voidaan yhtäältä asettaa vaatimuksia, joihin on kehitettävä uusia ratkaisuja, mutta myös luoda, kehittää ja koota markkinoita paremmin toimiviksi ja innovaatioita tukeviksi. Ilmastohaaste on globaali ja koskettaa suuresti eurooppalaista sisämarkkinaa. Se on yksi syy, miksi EU:ssa vihreän siirtymän vauhdittamista merkittävästi toimeenpannaan sään- telypohjaisesti, yhdenmukaisesti ja keskitetysti -alkaen EU-tason strategialinjauksista ja sääntelystä kohti jäsenmaiden toimenpiteiden jalkauttamista. Yhteissääntely on suurelta 61 Valtioneuvoston periaatepäätös teknologiapolitiikasta, s. 9. https://vm.fi/docu- ments/10623/101263033/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf/76d0b95a- 78e1-980a-cbe2-b05a4e1fe3e8/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf/ VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf?t=1648722125455 62 Tekoäly 4.0 -ohjelma. Suomi kaksoissiirtymän suunnannäyttäjänä – Tekoäly 4.0 -ohjel- man loppuraportti. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2020:60, s. 12. https://vm.fi/documents/10623/101263033/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf/76d0b95a-78e1-980a-cbe2-b05a4e1fe3e8/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf?t=1648722125455 https://vm.fi/documents/10623/101263033/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf/76d0b95a-78e1-980a-cbe2-b05a4e1fe3e8/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf?t=1648722125455 https://vm.fi/documents/10623/101263033/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf/76d0b95a-78e1-980a-cbe2-b05a4e1fe3e8/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf?t=1648722125455 https://vm.fi/documents/10623/101263033/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf/76d0b95a-78e1-980a-cbe2-b05a4e1fe3e8/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf/VN+periaatepäätös+teknologiapolitiikasta.pdf?t=1648722125455 36 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 osin suunnattu yksityiselle sektorille sekä rahoitusmarkkinoille. Kaikille EU-maille yhtei- sen sääntelyviitekehyksen on tarkoitus varmistaa sekä sisämarkkinoiden toiminta (’level playing field’) että riittävä investointien kohdistuminen siirtymän vauhdittamiseen. Ehkä keskeisin EU:n juridinen viitekehys on taksonomia-asetus,63 64 jossa luotiin ensim- mäinen kestävän taloudellisen toiminnan luokitusjärjestelmä. Asetuksessa määritetään, mitä rahoitettavia kohteita voidaan pitää kestävinä. Rahoitussektorilla se asettaa standar- din ympäristön kannalta kestäville sijoituskohteille. Koska taksonomia määrittelee, mitä toimintaa voidaan pitää kestävänä, sen avulla voidaan välttää myös ns. viherpesua65. Taksonomia pitää sisällään kuusi ympäristötavoitetta: 1) ilmastonmuutoksen hillintä, 2) ilmastonmuutokseen sopeutuminen, 3) veden ja vesivarojen kestävä käyttö, 4) siirtymä kiertotalouteen, 5) saastumisen ehkäiseminen sekä 6) biodiversiteetin ja ekosysteeminen suojelu ja palauttaminen. Taksonomian säädösten mukaisesti taloudellisen toiminnan tulee edistää yhtä kuu- desta tavoitteesta eikä taloudellinen toiminta saa aiheuttaa merkittävää harmia66 muille ympäristötavoitteille. Taloudellisen toiminnan tulee täyttää myös sosiaalisen vastuun minimivaatimukset. Toinen merkittävä lainsäädäntöviitekehys on kesäkuussa 2022 hyväksytty yritysten kes- tävyysraportoinnin (Corporate Sustainability Reporting Directive) CSRD-direktiivi.67 Sitä koskeva lainsäädäntö astui Suomessa voimaan vuoden 2023 alussa. Direktiivi uudistaa vuoden 2014 muiden kuin taloudellisten tietojen raportointia koskevaa direktiiviä68, ja sen avulla pyritään erityisesti puuttumaan haasteeseen, joka liittyy erilaisiin kestävän kehityk- sen raportointikäytäntöihin ja ilmoitettujen tietojen laatuun. Direktiivin mukaan yritysten 63 Kts. lisää taksonomista ja siihen liittyvästä säännöksestä. https://finance.ec.europa.eu/ sustainable-finance/tools-and-standards/eu-taxonomy-sustainable-activities_en 64 EU:n rahoituksen taksonomian taustalla on regulaatio SFDR – Sustainable Finance Disclosure Regulation, joka koskee siis rahoittajia ja niiden rahoituksen ympäristö- ja sosiaalisten vaikutusten julkistamista (Principal Adverse Impact PAI) ja priorisointia. 65 Viherpesulla tarkoitetaan harhaanjohtavia tai katteettomia väitteitä tuotteiden tai pal- velujen ympäristöystävällisyydestä. 66 Esimerkiksi EU:n RRF-rahoituksessa käytettävä ’ei merkittävää haittaa’ -periaate (Do No Significant Harm, DNSH-periaate), jonka mukaan hanke ei saa aiheuttaa merkittävää haittaa ympäristötavoitteelle. 67 Corporate Sustainability Reporting Directive. https://www.consilium.europa.eu/en/ press/press-releases/2022/06/21/new-rules-on-sustainability-disclosure-provisio- nal-agreement-between-council-and-european-parliament/ 68 NFRD-direktiivi, joka on siis jo voimassa, eli Non-Financial Reporting Directive. Sen mukaisesti suuret yritykset jo tällä hetkellä raportoivat ESG-asioista. https://finance.ec.europa.eu/sustainable-finance/tools-and-standards/eu-taxonomy-sustainable-activities_en https://finance.ec.europa.eu/sustainable-finance/tools-and-standards/eu-taxonomy-sustainable-activities_en https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/06/21/new-rules-on-sustainability-disclosure-provisional-agreement-between-council-and-european-parliament/ https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/06/21/new-rules-on-sustainability-disclosure-provisional-agreement-between-council-and-european-parliament/ https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/06/21/new-rules-on-sustainability-disclosure-provisional-agreement-between-council-and-european-parliament/ 37 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 on annettava tietoja strategiasta, tavoitteista, hallituksen ja johdon roolista, sekä yrityk- seen ja sen arvoketjuun liittyvistä pääasiallisista haitallisista vaikutuksista. Valtioneuvosto on myös antanut joulukuussa 2020 asetuksen kiertotalouden ja kestävän vihreän kasvun edistämiseen myönnettävästä avustuksesta.69 Yhtenä kestävän kehityksen lainsäädäntökehikon osana on EU:ssa valmisteilla yritysvas- tuuta koskeva (Corporate Sustainability Due Diligence Directive) CSDD-direktiivi, jossa säädetään asianmukaisesta huolellisuudesta.70 Direktiiviehdotuksen mukaan yritysten tulee integroida huolellisuusvelvoite (’due diligence’) niiden toimintaa ohjaa- viin menettelyihin, tunnistaa toteutuneet ja potentiaaliset ihmisoikeus- ja ympäristöriskit, ehkäistä tai vähentää potentiaalisia riskejä, lopettaa tai vähentää toteutuneita haittavaiku- tuksia, perustaa ja ylläpitää ihmisoikeus- ja ympäristörikkomuksiin liittyvää valitusjärjestel- mää ja seurata sen tehokkuutta sekä julkisesti viestiä huolellisuusvelvoitteesta. Lisäksi yrityksiltä edellytetään suunnitelmaa, jolla yrityksen strategia ja liiketoimintamalli sovitetaan Pariisin ilmastosopimuksen vaatimuksiin sekä tavoitteeseen hillitä ilmaston- muutos 1,5 asteeseen. Ehdotuksessa korostuu ylimmän johdon vastuu huolellisuus- velvoitteen täyttämisestä sekä ympäristö- ja ihmisoikeusnäkökulmien huomioimisesta päätöksenteossa. Komissiolla on ollut työn alla myös EU:n sosiaalisen taksonomian laatiminen (nykyisen ympäristötaksonomian täydennykseksi), eli määrittely ja luokittelu sille, millaiset toimet ovat sosiaalisesti kestäviä, ja integroida se olemassa olevaan ympäristötaksonomiaan, mutta sen eteneminen on kuitenkin epävarmaa.71 4.3 Julkiset hankinnat ja vihreän siirtymän rahoitus Viime vuosina kansalliset toimenpiteet eri maissa ovat enenevässä määrin kohdistuneet niihin toimiin, joilla varmistetaan siirtyminen kohti ympäristöllisesti ja sosiaalisesti kes- tävää yhteiskuntaa ja taloutta. Toimenpiteiden merkitys ja kiireellisyys on korostunut, ja tavoitteiden saavuttamiseksi on välttämätöntä lisätä nopeasti pääomavirtaa kestäviin investointeihin. 69 Kts. asetus 30.12.2020/1197. https://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2020/20201197 70 Kts. lisää ehdotuksesta. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ ip_22_1145 71 Kts. esim. https://capitalmonitor.ai/regions/europe/ why-social-taxonomy-no-longer-eu-priority/ https://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2020/20201197 https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_1145 https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_1145 https://capitalmonitor.ai/regions/europe/why-social-taxonomy-no-longer-eu-priority/ https://capitalmonitor.ai/regions/europe/why-social-taxonomy-no-longer-eu-priority/ 38 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 Suomessa kestävää kehitystä ja vihreää siirtymää tukevia innovaatioita edistetään monen- laisin toimenpitein, kuten − Kestävän kehityksen innovaatioiden kansainvälistä leviämistä tukevat muun muassa Business Finlandin sekä Finnpartnershipin palvelut. − Julkisten hankintojen volyymi on huomattava, mutta kestäviä innovatiivisia julkisia hankintoja toteutetaan vielä vaihtelevasti, varsinkin kuntatasolla72. Niihin on kuitenkin kiinnitetty lisääntyvästi huomiota ja toimenpiteitä, kuten 2018 käynnistynyt kestävien ja innovatiivisten julkisten hankintojen verkostomainen osaamiskeskus KEINO73, jossa ovat mukana viisi kansallista julkisten hankintojen kehittämisen ja toteuttamisen parissa toimivaa organisaatiota. Business Finlandin rahoitus innovatiivisille julkisille hankinnoille (IJH) tukee kestäviä hankintoja. − Alkujaan Sitrasta lähtenyt ja työ- ja elinkeinoministeriöön siirtynyt vaikuttavuusinvestoimisen osaamiskeskus edistää muun muassa tulosperusteisten rahoitussopimusten (SIB, Social Impact Bonds) syntymistä. Osaamiskeskus toimii nykyään Motivassa. − Myös kaupungit tarjoavat aktiivisesti kestävien innovaatioiden tukea ja edistämistä. Esimerkiksi pääkaupunkisedulla toimii Smart & Clean Säätiö ja innovaatioita tukee Helsingin Kaupungin innovaatiorahasto. Valtioneuvoston selvityksessä kestävistä ja innovatiivisista hankinnoista nousi eri- tyisesti tarve uusien ratkaisujen hankintoihin liittyvien riskien jakamiseen. Selvi- tyksen mukaan hankintayksiköillä on tarve jakaa uuden teknologian ja ratkaisumallien käyttöönottoon ja toteutukseen sisältyvää korkeampaa riskiä ja sen mukanaan tuomia mahdollisia lisäkustannuksia. Tätä riskiä voitaisiin jakaa esimerkiksi investointituilla.74 Vastaavasti työ- ja elinkeinoministeriön Vihreän siirtymän rahoituksen selvityksessä75 todetaan, että suomalainen rahoitusekosysteemi toimii nykyisellään kohtuulli- sen hyvin yritysten vihreän siirtymän rahoitustarpeisiin. Selvityksen yksi johtopää- tös kuitenkin on, että julkisen yritysrahoituksen suurin pullonkaula liittyy nimenomaan uusien ratkaisujen teollisen mittakaavan demonstraatioihin ja skaalaamiseen sekä 72 Alhola K, Kaljonen M. (2017) Kestävät julkiset hankinnat – nykytila ja kehittämisehdo- tuksia. Suomen ympäristökeskuksen raportteja. 32/2017. 73 kts. www.hankintakeino.fi 74 https://tietokayttoon.fi/ajankohtaista/blogi/-/blogs/kestavien-ja-innovatiivisten-han- kintojen-riskien-hallintaan-ja-riskinjakoon-on-tarpeen-kehittaa-uusia-toimintatapo- ja-ja-kannusteita 75 Vihreän siirtymän rahoitus kasvupolitiikan osana. Työ- ja elinkeinoministeriön julkai- suja, 2022:41. http://www.hankintakeino.fi https://tietokayttoon.fi/ajankohtaista/blogi/-/blogs/kestavien-ja-innovatiivisten-hankintojen-riskien-hallintaan-ja-riskinjakoon-on-tarpeen-kehittaa-uusia-toimintatapoja-ja-kannusteita https://tietokayttoon.fi/ajankohtaista/blogi/-/blogs/kestavien-ja-innovatiivisten-hankintojen-riskien-hallintaan-ja-riskinjakoon-on-tarpeen-kehittaa-uusia-toimintatapoja-ja-kannusteita https://tietokayttoon.fi/ajankohtaista/blogi/-/blogs/kestavien-ja-innovatiivisten-hankintojen-riskien-hallintaan-ja-riskinjakoon-on-tarpeen-kehittaa-uusia-toimintatapoja-ja-kannusteita 39 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 laajemmin tuotannollisten investointien rahoitukseen. Suomessa on useita yrityksiä, joi- den kehittämät innovatiiviset ratkaisut ovat lupaavia, mutta jotka tarvitsisivat julkista riskinjakajaa toteuttaakseen ensimmäiset kansallisesti ja kansainvälisesti merkittävät referenssikauppansa. Taulukko 2.  TEM-konsernin vihreän siirtymän rahoitus. Lähde. TEM 2022:41. Toimija Instrumentti Arvio volyymistä (2021) Vihreää siirtymää tukeva osuus TEM Alueet ja kasvupalvelut Aluetuet, esim. tutkimus ja innovaatiot, infrastruktuurit, uusi teknologia, yritystuet 380 M€ 70 % Business Finland ja BFVC Avustukset, lainat, sijoitukset pääomarahastoihin 720 M€ 50 % TEM Energiaosasto Energia- ja investointituet 190 M€ 100 % Finnvera Lainat, takaukset ja takuut 5 000 M€ 67 % Ilmastorahasto Pääomalainat ja muut instrumentit 80 M€ 100 % Tesi Suorat pääomasijoitukset ja rahastosijoitukset 150 M€ na. Kestävä kehitys ja varsinkin ilmasto- ja ympäristötavoitteet ovat olleet jo kauan Business Finlandin ja sitä edeltäneiden Tekesin ja Finpron ohjelmien yksi tärkeä prioriteetti. Merkit- tävämpi muutos tapahtui kuitenkin vuonna 2020, kun Business Finlandin strategia päivi- tettiin ja kestävä kehitys valittiin yhdeksi sen kolmesta strategisesta päätavoitteesta. Vuoden 2022 alussa Business Finland käynnisti uuden missiolähtöisen toimintatavan. Kaksi ensimmäistä käynnistynyttä missiota liittyivät molemmat vihreän siirtymän edistämiseen.76 Business Finlandin mukaan vihreä siirtymä ja laajemmin kestävä kehi- tys tarjoavat tämän hetken ehkä keskeisimmän kasvualueen ja 76 Uusista missioista Zero Carbon Future -missio liittyy suoraan vihreän siirtymän edistä- miseen ja myös Digital Native Finland -missio vähintäänkin välillisesti, kaksoissiirtymän edistämisen kautta. Lisätietoa: www.businessfinland.fi http://www.businessfinland.fi 40 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 liiketoimintapotentiaalin innovatiivisille yrityksille sekä lupaavan uudistumismah- dollisuuden koko Suomen taloudelle. Business Finlandin kestävyystavoitteen toimeen- panoa ja edistymistä on tarkasteltu yksityiskohtaisemmin vuonna 2022 valmistuneessa arvioinnissa.77 77 Halme, et al. Superpower in Sustainable Development – From Ambition to Action. Con- sultative evaluation of the implementation of Business Finland’s strategic goal for sus- tainable development at the societal level, Business Finland, 2023. 41 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 5 Innovaatiopolitiikan uudet lähestymistavat Tässä luvussa tarkastellaan joitakin innovaatiopolitiikan keskeisiä muutostren­ dejä, jotka ovat yleistyneet ja kehittyneet viimeisen vuosikymmenen aikana sekä sitä, mitä ne tarkoittavat niin politiikan suunnitteluun kuin sen toimeenpa­ noon. Tarkastelussa ovat erityisesti uudistava (transformatiivinen) innovaatio­ politiikka sekä haastelähtöinen innovaatiopolitiikka ja missiot, jotka ovat keskeisiä vihreän siirtymän kannalta. 5.1 Politiikan muutostarve Perinteinen, tai edes systeeminen, innovaatiopolitiikka ja uusien teknologisten ratkaisu- jen edistäminen eivät sellaisenaan riitä vihreän siirtymän nopeuttamiseen. Vihreän siirty- män vaatimien muutosten mahdollistaminen tavoitellussa aikataulussa edellyttää nopeampia, laajempia ja vaikuttavampia toimenpiteitä kuin perinteisellä ja systee- misellä innovaatiopolitiikalla on mahdollista saavuttaa. Yleisesti vihreässä siirtymässä korostetaan ajattelua, jonka mukaan innovaatiopolitiikka ei ole oma kapea sektorinsa, vaan siihen liittyvät kokonaisvaltaisesti muiden sektoreiden politiikkatoimenpiteet ja -ohjelmat (nk. systeeminen lähestymistapa). Eräs hyvin keskeinen ulottuvuus vihreää siirtymää tukevassa innovaatiopolitiikassa on tarve eri sektoreilla valmisteltavien ja toteutettavien relevanttien politiikkaohjelmien yhteensovittamiseen kokonaisvaltaisen innovaatiopolitiikan luomiseksi ja siten toimen- piteiden kattavuuden varmistamiseksi. Olennaista on tunnistaa, että vihreä siirtymä on yhtäältä suuri haaste ja samalla vähintään yhtä suuri mahdollisuus. Innovaatiopolitiikan näkökulmasta on koherenssin varmistamiseksi oleellista tunnistaa kaikki relevantit politiikkasektorit ja niillä vihreän siirtymän innovaatioiden edistämiseksi suunnitellut toimenpiteet. Tämän perusteella voidaan hahmottaa kapeikot sekä aktivoida ja kannustaa politiikkalohkoja käynnistämään kapeikkoihin liittyviä toimenpiteitä. 42 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 Vihreän siirtymän innovaatiopolitiikassa on nostettu esiin irrottautuminen ’tavan- omaisista’ lähestymistavoista. Keskiöön on nostettu muun muassa kokeilevuus ja sektorirajat ylittävä yhteistyö. Kokeilevuudella on tärkeä merkitys innovaatioi- den hyödynnettävyydessä ja skaalautuvuudessa. Vihreän siirtymän kannalta tärkeää on innovaatioiden nopea, laajamittainen kehittäminen ja hyödyntäminen siirtymän aikaan- saamiseksi. Sektorirajat ylittävällä yhteistyöllä viitataan tieteessä monitieteisyyteen ja laajemmassa mittakaavassa yksityisen ja julkisen sektorin sekä yritysten ja tutkimuslai- tosten välisiin yhteistyörakenteisiin ja -toimintatapoihin. Joitakin havaintoja esitetään myös rahoitusinstrumenttien siiloutuneisuudesta ja lyhytjänteisyydestä, joihin tulisi kiinnittää huomiota. Osassa lähteitä nostetaan esiin kokeilu- ja testausympäristöjen merkitys (testbedit, living labit, teknologiainfrastruktuurit, tutkimusinfrastruktuurit). Niin ikään lähteissä alle- viivataan julkisten hankintojen merkitystä vihreän siirtymän innovaatiopolitiikan vauh- dittamisessa (ns. Green Public Procurement). Yleisesti suuriin yhteiskunnallisiin muutoksiin liittyvissä innovaatiopoliittisissa lähestymis- tavoissa korostuvat kaksi näkökulmaa: uudistavuus (transformaatio) ja missio-/haaste- lähtöisyys. Molemmissa on yhteistä, että yhteiskunnalliset haasteet muodostavat uuden, entistä laajemman, pitkäkestoisemman ja pysyvämmän tavoitteen. Niissä on nähtävissä selkeä siirtymä teknologiapainotteisuudesta ja -vetoisuudesta kohti systeemisen tason muutosta yhteiskunnan ja käyttäytymisen tasolla. Siinä missä haastelähtöisyydessä rat- kaistaan yhteiskunnallisia ongelmia innovaatiovetoisesti, keskittyy uudistava innovaatio- politiikka isojen sosio-teknisten muutosten aikaansaamiseen. Käytännössä uudistavuus ja haastelähtöisyys usein yhdistyvät esimerkiksi yhteiskunnallisten missioiden muodossa.78 Uudistavaa, monitasoista (’multi-layered policy approach’) innovaatiopolitiikan lähestymistapaa voidaan pitää haastelähtöistä innovaatiopolitiikkaa laajempana käsitteenä, jonka alla voidaan toteuttaa erilaisia perinteisiä teknologioiden edistämiseen liittyviä politiikkatoimia, systeemistä innovaatiopolitiikkaa sekä haastelähtöisiä politiikka- toimenpiteitä samanaikaisesti rinnakkain.79 Näitä lähestymistapoja kuvataan tarkemmin seuraavissa luvuissa. 78 Haddadm Carolina R (2022): Transformative innovation policy: A systematic review. Environmental Innovation and Societal Transitions. Volume 43, June 2022, Pages 14–40. 79 Haddadm Carolina R. et al. (2022): Transformative innovation policy: A systema- tic review. Environmental Innovation and Societal Transitions. Volume 43, June 2022, Pages 14–40. 43 Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 2023:20 5.2 Uudistava innovaatiopolitiikka Transformatiivisessa80 eli uudistavassa innovaatiopolitiikassa perustana on kestävän kehityksen edistäminen, jossa välttämättömiksi koettujen muutosten aikaansaamiseksi tarvitaan teknologisten innovaatioiden lisäksi usein erilaisia rakenteellisia uudistuksia sekä sosiaalisia innovaatioita.Uudistava innovaatiopolitiikka nähdään innovaatiopolitiikan ns. kolmantena viitekehyksenä (kts. Kuvio 4). Viitekehyksistä ensimmäinen edustaa perinteistä lineaarista lähestymistapaa, jossa tiede, teknologia ja innovaatiot muodostavat taloudel- lisen kasvun ja hyvinvoinnin lähteen. Siihen perustuva innovaatiopolitiikka nojaa oletta- mukseen, jossa valtio tukee tutkimus- ja kehittämistoimintaa, joka puolestaan vauhdittaa talouden kasvua, ja sitä kautta luodaan yhteiskuntaan hyvinvointia. Julkisen tuen kohdis- taminen tunnistettujen markkinapuutteiden korjaamiseen perustuu tähän logiikkaan. Innovaatiopolitiikan toinen (tai toisen sukupolven) viitekehys painottaa markkinoiden toi- minnan ja yksittäisten toimijoiden sijasta kansallisten innovaatiojärjestelmien toimintaa ja kilpailukykyä vastauksena kiristyvään kansainväliseen kilpailuun. Huomiota kiinnitettiin osaamisen vahvistamiseen, teollisiin k