Selvitys kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevan rikossäännöksen muutostarpeista Oikeusministeriön julkaisuja Justi ti eministeriets publikati oner 2024:21Selvityksiä ja ohjeita Utredningar och anvisningar Selvitys kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevan rikossäännöksen muutostarpeista Oikeusministeriö Helsinki 2024 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 Oikeusministeriö CC BY-SA 4.0 ISBN pdf: 978-952-400-166-3 ISSN pdf: 2490-0990 Taitto: Valtioneuvoston hallintoyksikkö, Julkaisutuotanto Helsinki 2024 Julkaisujen jakelu Distribution av publikationer Valtioneuvoston julkaisuarkisto Valto Publikations- arkivet Valto julkaisut.valtioneuvosto.fi https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/ Kuvailulehti 9.9.2024 Selvitys kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevan rikossäännöksen muutostarpeista Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 Teema Selvityksiä ja ohjeita Julkaisija Oikeusministeriö Tekijä/t Sakari Melander Kieli suomi Sivumäärä 60 Tiivistelmä Oikeusministeriön asettaman selvityshenkilön selvityksessä arvioidaan EU:n rasismipuitepäätöksen edellyttämiä muutoksia rikoslakiin. Komissio on vuonna 2021 käynnistänyt Suomea koskevan rikkomusmenettelyn puitepäätöksen täytäntöönpanoon liittyen. Selvityksessä arvioidaan, mitä vähimmäismuutoksia rikoslain kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevaan säännökseen tulisi puitepäätöksen asettamien vaatimusten vuoksi tehdä. Lisäksi selvityksessä arvioidaan, voisiko kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevan säännöksen sisältämää panettelua ja solvaamista koskevaa ilmaisua muuttaa rikosoikeudelliselta sääntelyltä edellytetty täsmällisyys huomioon ottaen. Selvityksessä ehdotetaan, että kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevassa säännöksessä mainittaisiin yhtenä tunnusmerkkinä väkivaltaan tai vihaan yllyttäminen. Tällaiset teot ovat olleet aiemminkin rangaistavia, mutta sääntely tältä osin selkiytyisi. Selvityksessä ehdotetaan myös, että yksilöön kohdistuvat teot olisivat jatkossa rangaistavia kiihottamisena kansanryhmää vastaan, kun ne tällä hetkellä ovat kunnianloukkauksena rangaistavia. Lisäksi säännöksessä käytetty ilmaisu ”panetella tai solvata” ehdotetaan korvattavaksi ilmaisulla ”halventaa”. Muutokset eivät käytännössä laajentaisi rangaistavan käyttäytymisen alaa, mutta säännös olisi aiempaa selkeämpi. Säännös täyttäisi myös sen taustalla olevat kansainväliset velvoitteet. Asiasanat rasismi, kiihottaminen kansanryhmää vastaan, rikoslaki, rikosoikeudellinen vastuu ISBN PDF 978-952-400-166-3 ISSN PDF 2490-0990 Julkaisun osoite https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-400-166-3 https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-400-166-3 Presentationsblad 9.9.2024 Utredning om behovet att ändra straffbestämmelsen om hets mot folkgrupp Justitieministeriets publikationer, Utredningar och anvisningar 2024:21 Tema Utredningar och anvisningar Utgivare Justitieministeriet Författare Sakari Melander Språk finska Sidantal 60 Referat En utredare tillsatt av justitieministeriet bedömer i utredningen de ändringar i strafflagen som krävs enligt EU:s rambeslut om rasism. Kommissionen inledde 2021 ett överträdelseförfarande mot Finland i fråga om genomförandet av rambeslutet. I utredningen bedöms vilka minimiändringar som bör göras i strafflagens bestämmelse om hets mot folkgrupp på grund av de krav som ställs i rambeslutet. I utredningen bedöms dessutom om uttrycket förtala och smäda i bestämmelsen om hets mot folkgrupp kan ändras med beaktande av den exakthet som förutsätts av straffrättslig reglering. I utredningen föreslås att uppmaning till våld eller hat nämns som ett av rekvisiten i bestämmelsen om hets mot folkgrupp. Dessa gärningar har också tidigare varit straffbara, men regleringen skulle förtydligas till denna del. I utredningen föreslås också att gärningar som riktar sig mot en individ i fortsättningen ska vara straffbara som hets mot folkgrupp, medan de för närvarande är straffbara som ärekränkning. Dessutom föreslås att uttrycket ”förtala eller smäda” som används i bestämmelsen ersätts med uttrycket ”förnedrar”. De föreslagna ändringarna utvidgar i praktiken inte området för straffbart beteende, men bestämmelsen blir tydligare. Bestämmelsen uppfyller också de internationella förpliktelser som ligger till grund för den. Nyckelord rasism, hets mot folkgrupp, strafflagen, straffrättsligt ansvar ISBN PDF 978-952-400-166-3 ISSN PDF 2490-0990 URN-adress https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-400-166-3 https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-400-166-3 Description sheet 9 September 2024 Report on the Needs to Amend the Criminal Provision on Agitation against a Population Group Publications of the Ministry of Justice, Reports and guidelines 2024:21 Subject Reports and guidelines Publisher Ministry of Justice, Finland Author(s) Sakari Melander Language Finnish Pages 60 Abstract This report, drawn up by a rapporteur appointed by the Ministry of Justice, assesses which amendments to the Criminal Code of Finland are required by the EU Framework Decision on combating racism and xenophobia. In 2021, the European Commission initiated an infringement procedure against Finland for failing to implement the Framework Decision. The report assesses which minimum amendments should be made to the provision on agitation against a population group laid down in the Criminal Code due to the requirements set out in the Framework Decision. The report also assesses whether the expression ‘defame or insult’ contained in the said provision could be amended, taking into account the requirement of precision in criminal law. The report proposes that the provision on agitation against a population group should mention incitement to violence or hatred as one of the essential elements of the offence. Such acts are already punishable, but the regulation would be clarified in this respect. The report also proposes that acts against an individual would in future be punishable as agitation against a population group, while they are currently punishable as defamation. In addition, it is proposed that the expression ‘defame or insult’ used in the provision be replaced by the expression ‘disparage’. In practice, the proposed amendments would not broaden the scope of punishable conduct, but the provision would be clearer than before. The amended provision would also fulfil the underlying international obligations. Keywords racism, agitation against a population group, criminal law, criminal liability ISBN PDF 978-952-400-166-3 ISSN PDF 2490-0990 URN address https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-400-166-3 https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-400-166-3 Sisältö 1 Selvityksen tausta ja kohde. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 1.1 Selvityksen tausta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 1.2 Selvityksen kohde.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 2 Kiihottamista kansanryhmää vastaan koskeva sääntely rikoslaissa.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 2.1 Sääntelyhistoria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 2.2 Sääntelyn suojeluobjekti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 2.3 Kiihottamista kansanryhmää vastaan koskeva säännös valtiosääntöoikeudelliselta kannalta.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 3 Viharikokset ja niiden ilmeneminen Suomessa.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 3.1 Viharikoksia koskevat tilastotiedot.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 3.2 Kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevat tilastotiedot.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 3.3 Kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevan säännöksen soveltamiskäytäntö.. 21 3.4 Kiihottamista kansanryhmää vastaan koskeva rangaistuskäytäntö.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 4 Rasismipuitepäätös ja sen täytäntöönpano Suomessa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 4.1 Rasismipuitepäätöksen täytäntöönpano Suomessa.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 4.2 Komission rikkomusmenettely ja puitepäätöksen täytäntöönpano Suomessa. . . . . . 27 4.2.1 Rikkomusmenettelyn pääasiallinen sisältö.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 4.2.2 Julkinen yllyttäminen väkivaltaan.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 4.2.3 Teon kohdistuminen yksittäiseen henkilöön.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 4.2.4 Rangaistusasteikon riittävyys.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 5 Kiihottamisrikos ja sitä koskevat kansainväliset velvoitteet.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 6 Rikoslakiin tehtävät muutokset.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 6.1 Komission rikkomusmenettelyn johdosta tehtävät lainsäädäntömuutokset.. . . . . . . . . 35 6.2 Sääntelyvaihtoehdot rikkomusmenettelyn johdosta tehtävien muutosten toteuttamiseksi.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 6.2.1 Ei muutoksia voimassa olevaan rikoslainsäädäntöön.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 6.2.2 Kiihottamista kansanryhmää vastaan ja kunnianloukkausta ym. koskevan sääntelyn muuttaminen.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 6.2.3 Kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevan säännöksen täsmentäminen ja sen soveltamisalan laajentaminen.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 6.3 Rikkomusmenettelyn johdosta välttämättömät rikosoikeudellisen sääntelyn muutokset.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 6.3.1 Väkivaltaan tai vihaan yllyttäminen.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 6.3.2 Yksilöön kohdistuva teko. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 6.3.3 Säännöksen muotoilu. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 6.4 Muut rikosoikeudellisen sääntelyn muutostarpeet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 6.4.1 Aluksi.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 6.4.2 Viestin panetteleva ja solvaava luonne.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 7 Lainsäädäntöä koskevat muutosehdotukset – toteuttamisvaihtoehdot. . . . . . . . . . . . . . 57 8 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 1 Selvityksen tausta ja kohde 1.1 Selvityksen tausta Oikeusministeriö on 23.2.2024 asettanut allekirjoittaneen selvityshenkilöksi valmis- telemaan arvioinnin neuvoston puitepäätöstä 2008/913/YOS rasismin ja muukalais vihan tiettyjen muotojen ja ilmaisujen torjumisesta rikosoikeudellisin keinoin (jäljempänä rasismipuitepäätös tai puitepäätös) koskevaan rikoslain sisältämään rangaistussääntelyyn. Suomen lainsäädäntö on vuonna 2011 saatettu vastaamaan puitepäätöksen asettamia vaatimuksia.1 Tuossa yhteydessä muun ohessa kiihotta- mista kansanryhmää vastaan koskevaa rikoslain 11 luvun 10 §:n säännöstä muutet tiin ja rikoslakiin lisättiin kiihottamista kansanryhmää vastaan koskeva törkeä tekomuoto (rikoslain 11 luvun 10 a §).2 Euroopan komissio on vuonna 2021 käynnistänyt Suomea ja eräitä muita Euroopan unionin jäsenvaltioita koskevan rikkomusmenettelyn rasismipuitepäätöksen täytäntöönpanoon liittyen.3 Rikkomusmenettelyssä komissio katsoo, että Suomen asiaa koskeva rangaistussääntely ei kansanryhmiin kuuluviin henkilöihin kohdistu- vien tekojen, väkivaltaan yllyttämisen, niin sanotun holokaustin kiistämisen sekä rikosten yleisen syytteen alaisuuden osalta ole tarpeeksi kattavaa. Suomi on saanut 26.1.2023 komissiolta täydentävän virallisen huomautuksen. 1.2 Selvityksen kohde Oikeusministeriön selvityshenkilön asettamista koskevan päätöksen mukaan selvityshenkilön tehtävänä on arvioida rasismipuitepäätöstä koskevan rangaistus- sääntelyn mahdolliset muutostarpeet rikoslaissa eri sääntelyvaihtoehdot huolelli- sesti arvioiden ja huomioiden rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen vaatimukset sääntelyn täsmällisyydestä, tarkkarajaisuudesta ja ennakoitavuudesta sekä perus- tuslaissa turvatut sanan- ja mielipiteenvapaus. 1 HE 317/2010 vp, LaVM 39/2010 vp ja L 511–512/2011. 2 HE 317/2010 vp, s. 13–14. 3 Ks. INFR(2020)2320 ja siinä annetut komission virallinen huomautus 18.2.2021 ja täy- dentävä virallinen huomautus 26.1.2023. 9 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 Asettamispäätöksessä edellytetään, että tehtävään asetettu selvityshenkilö esittää kaksi vaihtoehtoista arviota rikosoikeudellisen lainsäädännön mahdollisesta muut- tamisesta. Asettamispäätöksessä esitetyt vaihtoehdot ovat seuraavat. A. Rasismipuitepäätöksen edellyttämät minimitarkistukset Selvityshenkilö selvittää, tulisiko rikoslainsäädäntöä tarkistaa, ja jos niin millä tavoin, jotta lainsäädäntö rikkomusmenettely huomioon ottaen toteuttaisi rasismipuite päätöksen rangaistavuutta koskevat minimivelvoitteet. B. Rasismipuitepäätöksen edellyttämät minimitarkistukset ja kansallisen järjestelmän tarkistaminen Selvityshenkilö selvittää, tulisiko rikoslainsäädäntöä tarkistaa, ja jos niin millä tavoin, jotta lainsäädäntö rikkomusmenettely huomioon ottaen toteuttaisi rasismipuitepäätöksen rangaistavuutta koskevat minimivelvoitteet. Lisäksi selvitys henkilö arvioi voimassa olevan kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevan rikostunnusmerkistön panettelua ja solvaamista koskevan sääntelyn muutostarpeet huomioiden rikosoikeudellinen laillisuusperiaate sekä perustuslaissa turvatut sanan- ja mielipiteenvapaus. Oikeusministeriön selvityshenkilön asettamista koskevan päätöksen mukaan arviot valmistuvat samaan aikaan ja annetaan samassa selvityksessä. Selvitys- henkilö voi selvitystyössään asettamispäätöksen mukaan tarpeen mukaan kuulla asiantuntijoita. 10 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 2 Kiihottamista kansanryhmää vastaan koskeva sääntely rikoslaissa 2.1 Sääntelyhistoria Kiihottaminen kansanryhmää vastaan on säädetty Suomessa rangaistavaksi vuonna 1970, kun kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskeva kansainvälinen yleis- sopimus (jäljempänä rotusyrjintäsopimus, SopS 37/1970) saatettiin Suomessa kansallisesti voimaan. Tuolloin rikoslain 16 luvun 6 a §:ään sisällytettiin säännös kiihottamisesta kansanryhmän syrjintään.4 Säännös oli seurausta rotusyrjintä sopimuksen 4 artiklasta, jonka a kohdan mukaan sopimuspuolten on säädettävä rangaistavaksi rodulliseen ylemmyyteen tai vihaan perustuvien aatteiden levit- täminen, rotusyrjintään kiihottaminen sekä kaikki väkivaltaiset teot tai yllyttämi- nen sellaisiin tekoihin toista rotua tai toista ihonväriä tai etnistä alkuperää olevaa henkilöryhmää vastaan. Kiihottamista kansanryhmään vastaan koskevaa rikosoikeudellista sääntelyä muutettiin rikoksia ihmisyyttä vastaan koskevia säännöksiä vuonna 1974 uudistet- taessa. Tuolloin säännökseen ei tehty sisällöllisesti merkittäviä muutoksia, mutta säännös siirrettiin tuolloiseen uudistettuun rikoksia ihmisyyttä vastaan koskevaan rikoslain 13 lukuun, luvun 5 §:ksi.5 Samassa yhteydessä kiinnitettiin huomiota myös siihen, että kiihottamista kansanryhmän syrjintään koskeva säännös on merkityk- sellinen YK:n KP-sopimuksen (SopS 8/1976) 20(2) artiklan kannalta. Sanotun artiklan mukaan kaikki kansallisen, rotu- tai uskonnollisen vihan puoltaminen, joka merkit- see yllytystä syrjintään, vihollisuuksiin tai väkivaltaan, on kiellettävä lailla.6 4 Ks. HE 19/1970 vp, LaVM 6/1970, SuVM 16/1970 vp ja L 465/1970. 5 Säännöksestä poistettiin tuolloin ihonväriä syrjintäperusteena koskeva maininta, koska sen katsottiin kuuluvan ihmisen ”rotutuntomerkkeihin”, joita oli esityksen mukaan muitakin ja jotka kuuluivat säännöksessä tarkoitetun käsitteen ”rotu” soveltamisalaan. Lisäksi säännöksen kieliasua uskonnollisen ryhmän käsitteen suhteen yhdenmukais- tettiin muuta rikoslain tuolloisen 13 luvun sääntelyä vastaavaksi. Ks. HE 241/1973 vp, s. 12–13. Ks. myös LaVM 12/1974 vp ja SuVM 130/1974 vp sekä L 897/1974. 6 Ks. HE 241/1973 vp, s. 8/II. 11 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 Rikoslain kokonaisuudistuksen toisessa vaiheessa vuonna 1995 säännöksen nimi muutettiin kiihottamiseksi kansanryhmää vastaan ja se sijoitettiin rikoslain 11 luvun 8 §:ään. Tuolloin säännöksen soveltamisalaa hieman laajennettiin siten, että sään- nös tuli kattamaan myös muunlaiset kuin ”rodullista”, kansallista tai etnistä alku- perää olevat tai uskonnolliset kansanryhmät. Huomionarvoista on myös, että hallituksen esityksessä säännökseen ehdotettiin sisällytettäväksi korotettua tahal- lisuutta koskeva edellytys sekä abstraktista vaaraa koskeva tunnusmerkki, jonka mukaan teko olisi ollut rangaistava vain, jos teko on omiaan aiheuttamaan ryhmään kohdistuvaa väkivaltaisuutta, vihamielisyyttä tai syrjintää. Tavoitteena oli rajata säännöksen soveltamisalan ulkopuolelle esimerkiksi leikilliset, harkitsemattomat tai tunteita ilmaisevat huomautukset tai muut lausumat, joita ei ole syytä ottaa vaka- vasti.7 Eduskunnan lakivaliokunta päätyi kuitenkin ehdottamaan korotettua tahal- lisuutta sekä abstraktista vaaraa koskevien edellytysten poistamista. Valiokunnan mukaan kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevassa säännöksessä tarkoite- tut teot ovat ilman seurauksia jo sellaisenaan niin haitallisia, että rikosoikeudellista sanktiouhkaa voidaan pitää perusteltuna.8 Kansainvälisen rikostuomioistuimen perustamiseksi tehdyn Rooman perussäännön (SopS 55–56/2002) johdosta rikoslain 11 luvun sääntelyä tarkasteltaessa kiihotta- mista kansanryhmää vastaan koskeva säännös siirrettiin luvun 10 §:ään. Säännöstä ei tuolloin sisällöllisesti muutettu.9 Sittemmin säännöstä on uudistettu vuonna 2011 sen tällä hetkellä voimassa ole- vaan muotoon. Tuossa yhteydessä säännöksen tekotapoja laajennettiin ja säännök- sen kieliasua hieman uudistettiin, minkä lisäksi rikoslain 11 lukuun lisättiin törkeää kiihottamista kansanryhmää vastaan koskeva säännös.10 Viimeisimmät muutokset olivat osin seurausta rasismipuitepäätöksen kansallisesta voimaansaattamisesta, minkä lisäksi säännöksen sisältöön keskeisesti vaikutti Euroopan neuvoston tieto- verkkorikollisuutta koskevan yleissopimuksen lisäpöytäkirja, joka koskee tietojär- jestelmien välityksellä tehtyjen luonteeltaan rasististen ja muukalaisvihamielisten tekojen kriminalisointia (SopS 83–84/2011). 7 HE 94/1993 vp, s. 32/II. 8 LaVM 22/1994 vp, s. 10/II. 9 HE 55/2007 vp, s. 32–33. 10 HE 317/2010 vp, s. 13–14 ja 39–45. Lisäksi oikeushenkilön rangaistusvastuu laajennet- tiin koskemaan kiihottamista kansanryhmää vastaan. Ks. HE 317/2010 vp, s. 45–46. 12 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 2.2 Sääntelyn suojeluobjekti Eduskunnan perustuslakivaliokunnan vakiintuneen rikosoikeudellista lainsäädän- töä koskevan lausuntokäytännön mukaan kriminalisoinnille on oltava esitettävissä painava yhteiskunnallinen tarve ja perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyt- tävä peruste.11 Valiokunta on tietyissä tilanteissa katsonut rikossäännökselle olevan esitettävissä perustuslain perusoikeussäännöksiin palautuvia perusteita.12 Perus- tuslakivaliokunta on lisäksi suhteellisen usein ottanut kantaa siihen, mikä ovat hyväksyttäviä perusteita kriminalisoinneille. Esimerkiksi uhrin suojelu13 sekä tietty- jen muiden heikommassa asemassa olevien ryhmien14 sekä eri oikeushyviin liitty- vät turvallisuusnäkökohdat15 ovat valiokunnan lausuntokäytännössä muodostaneet hyväksyttäviä perusteita harkita kriminalisointia. Viimeaikaisessa käytännössään valiokunta on kiinnittänyt huomiota sen ongelmallisuuteen, jos kriminalisoinnille ei esitetä juuri lainkaan perusteita.16 Säännöksen suojelukohteen täsmällisellä määrit telyllä on merkitystä ensinnäkin kriminalisoinnin eduskuntakäsittelyn kannalta. Eduskunnan on voitava vakuuttua siitä, että ehdotettu rikosoikeudellinen sään- tely perustuu hyväksyttäviin syihin. Toiseksi suojelukohteen täsmällinen määrit- tely on merkityksellistä rikosoikeudellisen sääntelyn soveltamisen kannalta. Korkein oikeus on rikosoikeudellisessa ratkaisukäytännössään vakiintuneesti katsonut rikos oikeudellisten säännösten sisältämien käsitteiden tulkinnan olevan oikeutettua ja välttämätöntä myös yksittäisiä rikostunnusmerkistöjä sovellettaessa edellyttäen, että tulos on sopusoinnussa tunnusmerkistöstä ilmenevän, rangaistusuhalla tavoi- tellun suojan tarkoituksen kanssa ja että lopputulos on tekijän kohtuudella ennakoi- tavissa.17 Sääntelyn suojelutarkoituksella on näin rikosoikeudellista tulkintaa rajaava vaikutus sääntelyn lopputuloksen ennakoitavuutta koskevan vaatimuksen ohella. Kotimaisessa lainvalmisteluaineistossa ei ole erityisen kattavasti arvioitu kiihot- tamista kansanryhmää vastaan koskevan säännöksen suojaamaa oikeushyvää niissä yhteyksissä, kun sanottua säännöstä on säädetty tai muutettu. Jos asiaa on 11 PeVL 23/1997 vp, s. 2/II. 12 PeVL 17/2006 vp, s. 2–3, PeVL 16/2013 vp, 2/II ja 4/I, PeVL 6/2014 vp, s. 2 ja PeVL 20/2022 vp, 7–10 kohta. 13 PeVL 6/2014 vp, s. 2. 14 PeVL 17/2006 vp, s. 3/I. 15 PeVL 20/2002 vp ja PeVL 26/2014 vp, s. 2. 16 PeVL 21/2024 vp, 14 kohta. 17 Ks. esim. KKO 2024:12, 24 kohta, KKO 2023:9, 15 kohta, KKO 2019:102, 22 kohta, KKO 2018:49, 18 kohta, KKO 2019:44, 15 kohta, KKO 2018:36, 10 kohta, KKO 2016:53, 14 kohta, KKO 2016:42, 15 kohta, KKO 2014:7, 18 kohta, KKO 2013:12, 13 kohta, KKO 2007:67, 9 kohta, KKO 2005:27, 21 kohta, KKO 2004:46, 9 kohta ja KKO 2002:11. 13 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 lainvalmisteluaineistossa arvioitu, säännöksen suojeluobjektiksi on tällöin määri- telty ennen muuta ihmisarvo. Lisäksi kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevan sääntelyn on katsottu suojaavan yleistä järjestystä ja turvallisuutta ja sillä on kat- sottu olevan myös väkivaltarikoksia ehkäisevää merkitystä.18 Toteutettua suojelu- kohteen määrittelyä ei voida pitää erityisen tyydyttävänä, koska rikosoikeudellisessa kirjallisuudessa on katsottu, että ihmisarvo ei sellaisenaan ongelmitta ole itsenäinen rikosoikeudellisella sääntelyllä suojattava oikeushyvä.19 Myös yleisen järjestyksen ja turvallisuuden käyttämistä rikosoikeudellisen sääntelyn suojaamana oikeushyvänä voidaan pitää kritiikille alttiina ainakin aikaisemman lainsäädäntökäytännön perus- teella, jossa varsin monia järjestyslain (612/2003) sisältämiä kieltoja ja käskyjä ja niiden tehostamista rangaistusuhkalla on pidetty hyväksyttävänä yleisen järjestyk- sen ja turvallisuuden edistämisen kannalta.20 Eduskunnan perustuslakivaliokunta on käytännössään pitänyt kiihottamista kansanryhmää vastaan vakavana rikoksena ja katsonut sen loukkaavan perustuslain 6 §:ssä tarkoitettua yhdenvertaisuutta. Lisäksi valiokunta on todennut säännöksen kieltämällä toiminnalla olevan merkitystä perustuslain 1 §:n 2 momentissa turvatun ihmisarvon loukkaamattomuuden kannalta.21 Yleisemmin valiokunta on käytännös- sään verraten usein painottanut, että kiihottaminen kansanryhmää vastaan ei nauti perustuslain sananvapauden tai esimerkiksi yhdistymis- ja kokoontumisvapauden suojaa.22 Säännöksen suojeluobjektia voidaan arvioida myös Euroopan ihmisoikeustuomio- istuimen säännöksen soveltamisen kannalta merkityksellisen ratkaisukäytännön perusteella. Tällöin asiaa on arvioitava EIS 10 artiklassa turvatun sananvapauden kannalta. Vihapuheen kieltämisessä on kysymys sananvapauden rajoittamisesta, jol- loin myös vihapuheen rangaistavaksi säätämisessä on kiinnitettävä huomiota niihin perusteisiin, joiden käsillä ollessa sananvapauden rajoittaminen on välttämätöntä 18 HE 317/2010 vp, s. 49/I. 19 Claus Roxin – Luis Greco, Strafrecht. Allgemeiner Teil. Band I. Grundlagen. Der Aufbau der Verbrechenslehre. C.H. Beck 2020, s. 34–36 ja Sakari Melander, Kriminalisointiteoria – rangaistavaksi säätämisen oikeudelliset rajoitukset. Suomalainen Lakimiesyhdistys 2008, s. 272–276. 20 PeVL 20/2002 vp, s. 6/I, jossa valiokunta suhtautui melko kriittisesti tuolloin ehdotetun järjestyslain sisältämiin kriminalisointeihin edellyttäen yleisesti, että sanotun lain sisäl- tämät kiellot kohdistuvat tekoihin, jotka häiritsevät yleistä järjestystä tai vaarantavat turvallisuutta. 21 PeVM 21/2020 vp, s. 5. 22 PeVL 40/2017 vp, s. 4, PeVL 10/2000 vp, s. 3, PeVL 19/1998 vp, s. 6/II, PeVM 21/2020 vp, s. 5 ja PeVL 1/2022 vp, 10 kohta. 14 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 ja mahdollista demokraattisessa yhteiskunnassa. EIT:n ratkaisukäytännössä tiettyjä vakavimpia vihapuheen muotoja on arvioitu EIS 17 artiklassa tarkoitetun oikeuk- sien väärinkäytön kiellon kannalta. Tällöin EIT on arvioinut, että toteutettua tekoa ei voi perustella sananvapaudella eikä teko nauti EIS 10 artiklassa tarkoitettua sananvapauden suojaa. EIT:n ratkaisukäytännössä on näissä tilanteissa katsottu, että vakavimmat vihapuheen muodot, kuten holokaustin kieltäminen, merkit- sevät vakavaa uhkaa yleiselle järjestykselle, koska tällaiset teot ovat yhteensopi- mattomia demokratian ja ihmisoikeuksien kanssa ja koska ne loukkaavat muiden oikeuksia.23 Laajemmin EIT:n käytännössä on katsottu holokaustin kieltämistä koskevien ilmaisujen olevan EIS:n johdannossa ilmaistujen perustavien arvojen, oikeudenmukaisuuden ja rauhan, vastaisia ja esimerkiksi holokaustin kieltämistä koskevassa puheessa sananvapautta väärinkäytetään EIS:n tarkoituksen ja sen tur- vaamien oikeuksien vastaisessa tarkoituksessa. Tämänkaltainen puhe EIT:n näke- myksen mukaan pyrkii tuhoamaan EIS:ssä turvattuja oikeuksia ja vapauksia.24 EIT:n ratkaisukäytännössä myös tiettyjen vakavien rikosten, kuten sotarikosten tai kidu- tuksen, oikeuttamispyrkimysten on katsottu olevan EIS:n arvojen vastaisia.25 Jos valtio on toiminut tavalla, jossa se pyrkii toimillaan vähättelemään tiettyjen vaka- vien rikosten tapahtumista, kysymys voi olla sellaisesta historiallisten tosiseikkojen vähättelyä, joka merkitsee sanottujen rikosten uhrien tai uhrien läheisten kannalta EIS:n 3 artiklan kieltämää epäinhimillistä tai halventavaa kohtelua.26 Vastaavasti myös tietyn uskonnollisen ryhmän yleinen ja halventava leimaaminen voi EIT:n rat- kaisukäytännön mukaan olla EIS:n arvojen, suvaitsevaisuuden, yhteiskuntarauhan ja syrjimättömyyden, vastaista.27 Vastaavasti on arvioitu myös etnistä vihaa ilmentäviä julkaisuja28 sekä seksuaalivähemmistöihin kohdistettuja vihajulkaisuja.29 23 Garaudy v. Ranska, 24.6.2003. 24 Esim. Lehideux and Isorni v. Ranska, 23.9. 1998, 53 kohta, Garaudy v. Ranska, 24.6.2003, Witzsch v. Saksa, 13.12.2005 ja M’Bala M’Bala v. Ranska, 20.10.2015, 33 kohta. 25 Orban ym. v. Ranska, 15.1.2009, 35 kohta. 26 Janowieck ym. v. Venäjä, 16.4.2012, 165 kohta. Tapauksessa oli kysymys Venäjän viran- omaisten välinpitämättömästä suhtautumisesta Katynin joukkomurhan uhrien omai- siin. Ks. myös samaa asiaa koskeva suuren jaoston ratkaisu Janowieck ym. v. Venäjä [GC], 21.10.2013. 27 Norwood v. Yhdistynyt Kuningaskunta (dec.), 16.11.2004. Tapauksessa valittaja oli sijoit- tanut asuntonsa ikkunaan julisteen, joka kuvasi New Yorkin liekehtiviä kaksoistorneja ja jossa oli teksti ”Islam out of Britain – Protect British People”. 28 Esim. Pavel Ivanov v. Venäjä (dec.), 20.2.2007, 1 kohta. 29 Lenis v. Kreikka, 27.6.2023, 41–58 kohta. 15 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 EIT:n ratkaisukäytännössä tiettyjä vihapuheen muotoja on sen sijaan arvioitu EIS 10(2) artiklassa tarkoitettujen sananvapauden rajoitusperusteiden kannalta. EIS 10(2) artiklan mukaan koska sananvapauden käyttöön liittyy velvollisuuksia ja vastuuta, se voidaan asettaa sellaisten muodollisuuksien, ehtojen, rajoitusten ja rangaistusten alaiseksi, joista on säädetty laissa ja jotka ovat välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen turvallisuuden, alueellisen koskemat- tomuuden tai yleisen turvallisuuden vuoksi, epäjärjestyksen tai rikollisuuden estä- miseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, muiden henkilöiden maineen tai oikeuksien turvaamiseksi, luottamuksellisten tietojen paljastumisen estämiseksi, tai tuomioistuinten arvovallan ja puolueettomuuden varmistamiseksi. Vihapuhetta koskevissa tapauksissa kysymys on useimmiten ollut sananvapauden mahdollisesta rajoittamisesta muiden oikeuksien turvaamiseksi tai kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen suojaamiseksi taikka rikollisuuden estämiseksi. Kun kysymys on ollut sananvapauden rajoittamisesta kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjes- tyksen vuoksi, EIS 10(2) artiklassa tarkoitettuja sananvapauden rajoitusperusteita on tullut tulkita suppeasti30 ja sananvapauden rajoittaminen on ollut tällöin mah- dollista vain, jos kysymys on ollut esimerkiksi toisten oikeuksien suojaamisesta.31 Vastaavasti EIT:n käytännössä on johdonmukaisesti katsottu, että kun kysymys on vihapuheesta, jossa ei yllytetä tai rohkaista väkivaltaan, puuttumista sananvapau- teen ei voida perustella yleisellä järjestyksellä ja turvallisuudella, kansallisella turval- lisuudella tai rikosten ehkäisemisen tavoitteella.32 EIT:n ratkaisukäytännössä onkin verraten usein arvioitu vihapuheen suhdetta EIS 8 artiklassa tarkoitettuun yksityis- elämän suojaan. Esimerkiksi tietyn ryhmän asettamista julkisen halveksunnan koh- teeksi on pidetty tämän ryhmän jäsenten yksityiselämän suojan loukkauksena.33 Myös esimerkiksi seksuaalivähemmistöihin kohdistuneen vihapuheen on katsottu loukkaavan EIS 8 artiklassa tarkoitettua yksityiselämää sekä 14 artiklassa tarkoitet- tua syrjintäkieltoa.34 EIT on ratkaisukäytännössään katsonut tiettyyn ryhmään kohdistetun negatiivi- sen stereotypisoinnin voivan vaikuttaa sanotun ryhmän itseidentiteettiin ja ryh- män jäsenten omanarvontuntoon. EIT:n ratkaisukäytännössä tietyn vakavuustason ylittävä ryhmään kohdistettu negatiivinen stereotypisointi on katsottu EIS 8 artik- lassa turvattua yksityiselämää loukkaavaksi.35 EIT on myös katsonut, että EIS:n 30 Esim. Stomakhin v. Venäjä, 9.5.2018, 85 kohta. 31 Zhablyanov v. Bulgaria, 27.6.2023, 104 kohta. 32 Esim. Sürek v. Turkki (No. 4) [CG], 8.7.1999, 60 kohta. 33 Kaboǧlu ja Oran v. Turkki, 30.10.2018, 67 kohta. 34 Ks. esim. Beizaras ja Levickas v. Liettua, 14.1.2020, 106–130 kohta. 35 Keskeisesti Aksu v. Turkki [GC], 15.3.2012, 58 kohta. 16 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 sopimuspuolilla on EIS 8 artiklaan perustuva positiivinen toimintavelvoite suojata tiettyä ryhmää ja tämän ryhmään jäseniä ryhmään kohdistetulta negatiiviselta stereotypisoinnilta.36 Rikosoikeudellisten säännösten suojeluobjektiin liittyen edellä todettu merkitsee, että tietyissä tilanteissa rikosoikeudellisella sääntelyllä voidaan toteuttaa EIS 8 artiklasta johdettua positiivista toimintavelvoitetta tietyn ryhmän jäsenten suojeluun liittyen, jos kysymys on EIS:n arvojen vastaisesti toteutetusta tietyn ryhmän identiteetin kannalta merkityksellisestä negatiivisesta stereotypisoin- nista. Lisäksi nimenomaan holokaustin kieltämiseen liittyen ryhmään kohdistettu negatiivinen stereotypisointi merkitsee juutalaisiin kohdistettua hyökkäystä, joka on usein yhdistettävissä epädemokraattiseen ja ihmisoikeuksia loukkaavaan natsi- ideologiaan.37 Tämänkaltainen holokaustin kieltämistä koskeva puhe on luonteel- taan äärimmäistä negatiivista stereotypisointia sekä tarkoitukseltaan juutalaisia panettelevaa taikka ennakkoluuloa tai vihaa juutalaisia kohtaan synnyttävää.38 Kokoavasti voidaan edellä esitetyn perustella todeta, että keskeinen kiihottamis- rikoksella suojattava oikeushyvä on perustuslain 6 §:ssä tarkoitettu yhdenvertai- suus. Lisäksi säännöksellä suojataan perustuslain 1 §:n 2 momentissa tarkoitettua ihmisarvon loukkaamattomuutta. Vakavimmillaan vihapuhe on demokraattisen yhteiskunnan perusarvojen vastaista. Useissa tapauksissa kysymys on myös teolla loukattuun ryhmään kuuluvien tietyllä tavalla kollektiivisesti ymmärrettyyn yksityis- elämään liittyvien oikeuksien suojaamisesta. Kaikkiaan voidaan katsoa eduskunnan perustuslakivaliokunnan tavoin, että kiihottamista kansanryhmää vastaan koskeva säännös perustuu perustuslain kannalta painaviin ja hyväksyttäviin syihin.39 2.3 Kiihottamista kansanryhmää vastaan koskeva säännös valtiosääntöoikeudelliselta kannalta Kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevaa rikoslain 11 luvun 10 §:ää ei ole säädetty eduskunnan perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella. Toisaalta valiokunta on lausuntokäytännössään verraten usein ottanut kantaa rasismin ja muukalaisvihan vastaista toimintaa koskeviin lainsäädäntötoimiin. Lisäksi valio- kunta on muussa käytännössään yleisesti tarkastellut kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevan säännöksen sisältöä ja merkitystä. 36 Aksu v. Turkki [GC], 15.3.2012, 59–61 kohta. 37 Perinçek v. Sveitsi [GC], 15.10.2015, 209–210 kohta. 38 Behar ja Gutman v. Bulgaria, 16.2.2021, 71 kohta. 39 PeVL 26/2002 vp, s. 3/II. 17 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 Käsitellessään rasismipuitepäätösehdotuksesta annettua U-kirjelmää valio- kunta katsoi, että rasismin ja muukalaisvihan vastaisella toiminnalla pyritään muun muassa vahvistamaan perus- ja ihmisoikeuksien sekä oikeusvaltion periaat- teen kunnioittamista.40 Valiokunta katsoi, että puitepäätösehdotuksen sisältämät kriminalisointivelvoitteet perustuvat perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyt- täviin ja painaviin syihin, mutta samalla korosti sen tärkeyttä, että rikosoikeudelli- sesta laillisuusperiaatteesta ja sananvapaudesta johtuvat vaatimukset velvoitteiden täsmällisyydestä ja oikeasuhtaisuudessa otetaan kriminalisointivelvoitteissa huomioon. Valiokunnan omaksuman kannan mukaan kriminalisointivelvoitteet tuli kohdistaa riittävän täsmällisinä vain sellaisiin tekoihin, joiden kriminalisointi rasis- min ja muukalaisvihan torjumiseksi on välttämätöntä.41 Valiokunnan omaksuma kanta ilmentää rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen asettamien vaatimusten sekä sananvapauden turvaamiseen liittyvien näkökohtien merkitystä ilmaisuvapaus rikoksia koskevassa sääntelyssä. Täsmällisemmin valiokunta on arvioinut kiihottamista kansanryhmää vastaan kos- kevaa rikossäännöstä vuonna 2020 antamassaan mietinnössä, joka koski valtakun- nansyyttäjän syyttämislupaa koskevaa pyyntöä asettaa kansanedustaja syytteeseen (M 5/2019 vp). Kiihottamista kansanryhmää vastaan voidaan valiokunnan mukaan pitää vakavana rikoksena, joka pohjautuu useisiin Suomea sitoviin kansainvälisiin velvoitteisiin. Edellä esitetyn mukaisesti säännöksessä rangaistavaksi säädetyllä teolla loukataan valiokunnan mukaan perustuslain 6 §:ssä tarkoitettua yhden- vertaisuutta, minkä lisäksi rangaistavaksi säädetyllä toiminnalla on merkitystä perustuslain 1 §:n 2 momentissa turvatun ihmisarvon loukkaamattomuuden näkö- kulmasta.42 Lisäksi valiokunta viittasi aiempaan käytäntöönsä, jonka mukaan kiihot- taminen kansanryhmää vastaan ei nauti perustuslain sananvapauden tai esimerkiksi yhdistymis- ja kokoontumisvapauden suojaa.43 Edelleen valiokunta totesi, että vaka- vimmissa muodoissaan vihapuheen on katsottu pyrkivän tekemään tyhjäksi demo- kraattisen yhteiskunnan perustavia arvoja.44 Tässä valiokunta viittasi käytännössä EIT:n vihapuhetta koskevaan ratkaisukäytäntöön. Lisäksi valiokunta korosti mietin- nössään poliittisen puheen erityisasemaa sananvapauden kannalta, mutta totesi EIT:n ratkaisukäytäntöön pohjautuen, että esimerkiksi perustuslaissa turvattua 40 PeVL 26/2002 vp, s. 2/I. 41 PeVL 26/2002 vp, s. 3/II. 42 PeVM 21/2010 vp, s. 5. Ks. myös PeVL 1/2022 vp, 10 kohta. 43 PeVM 21/2010 vp, s. 5, PeVL 40/2017 vp, s. 4, PeVL 10/2000 vp, s. 3 ja PeVL 19/1998 vp, s. 6/II. Ks. myös PeVL 1/2022 vp, 10 kohta. 44 PeVM 21/2010 vp, s. 7. 18 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 kansanedustajan koskemattomuutta ja puhevapautta ei ole tarkoitettu eduskunnan valtiopäivätoiminnan käyttämiseen perustuslain 1 §:ssä turvatun ihmisarvon ja 6 §:ssä turvatun yhdenvertaisuuden loukkauksiin.45 Yleisemmin valiokunta on katsonut vihapuheen yleistymisellä olevan merkittä- viä sananvapautta ja demokraattisten toimintaoikeuksien käyttöä rajoittavia vaiku tuksia. Valiokunta on korostanut, että vihapuheeseen puuttumiseksi on tarpeen löytää tehokkaampia keinoja, jolloin myös sananvapaus ja demokraattiset toimin- tamahdollisuudet voidaan turvata.46 Valiokunta on myös korostanut vihapuheen ja viharikosten huomattavan haitallisia vaikutuksia yksilöihin ja yhteiskuntaan ja todennut vihapuheen ja viharikosten olevan vastoin EU:n yhteisiä arvoja ja EU:n perusoikeuskirjassa turvattuja perusoikeuksia samoin kuin vastoin Suomen valtio säännön perusteita ja perustuslaissa turvattuja perusoikeuksia.47 Samalla valiokunta on kuitenkin painottanut, että vihapuheen ja viharikosten määrittelyssä on kiinni- tettävä korostunutta huomiota rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen asettamiin vaatimuksiin sekä sananvapauden toteutumiseen, jolloin se on korostanut erityi- sesti poliittisen sananvapauden laajuutta.48 Tässä yhteydessä valiokunta on lisäksi todennut, että vihapuhetta ei ole juridisesti määritelty.49 Kaikkiaan eduskunnan perustuslakivaliokunnan käytännössä on omaksuttu johdon- mukaisesti kanta, jonka mukaan kiihottamista kansanryhmää vastaan on pidettävä vakavana rikoksena, jonka rangaistavaksi säätämiselle on esitettävissä painavat ja hyväksyttävät Suomea sitoviin oikeudellisiin velvoitteisiin ja perusoikeuksiin liitty- vät perusteet. Niin ikään valiokunta on korostanut vihapuheen ja viharikosten hai- tallisia yhteiskunnallisia ja yksilöihin kohdistuvia vaikutuksia. Toisaalta valiokunta on johdonmukaisesti painottanut, että kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevan rikosoikeudellisen sääntelyn tulee olla rikosoikeudellisesta laillisuusperiaatteesta, perusoikeuksien rajoitusedellytyksistä ja sananvapauteen liittyvistä syistä mahdolli- simman tarkkarajaista ja täsmällistä sekä oikeasuhtaista. 45 PeVM 21/2010 vp, s. 7. 46 PeVL 52/2014 vp, s. 4/II. 47 PeVL 1/2022 vp, 8 kohta. 48 PeVL 1/2022 vp, 18–21 kohta. 49 PeVL 1/2022 vp, 22 kohta ja PeVL 46/2017 vp, s. 5. 19 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 3 Viharikokset ja niiden ilmeneminen Suomessa 3.1 Viharikoksia koskevat tilastotiedot Poliisiammattikorkeakoulu julkaisee vuosittain poliisin tietoon tullutta viharikolli- suutta Suomessa koskevan katsauksen. Tällaisia katsauksia on julkaistu vuodesta 1998 lähtien. Viimeisin julkaistu katsaus koskee vuonna 2022 poliisin tietoon tul- lutta viharikollisuutta Suomessa.50 Suomen lainsäädännössä ei ole viharikosta kos- kevaa määritelmää. Selvityksessä tapaukset on määritelty viharikoksiksi, jos joku tapauksen osapuolista epäili, että rikoksen yhtenä motiivina oli epäluulo tai viha- mielisyys uhrin oletettua viiteryhmää kohtaan. Näitä voivat selvityksessä omak- sutun mukaan olla 1) etninen tausta tai kansallisuus, 2) uskonto tai vakaumus, 3) seksuaalinen suuntautuminen, sukupuoli-identiteetti tai sukupuolen ilmaus taikka 4) vammaisuus. Viidenneksi tapaus luokitellaan selvityksessä viharikokseksi, jos itse rikosilmoituksen selitysosassa esiintyi viharikosperustaisia vihjeitä, kuten epäillyn rasistista kielenkäyttöä.51 Vuonna 2022 poliisille tehtiin yhteensä 1245 rikosilmoitusta epäillystä viha rikoksesta. Epäiltyä viharikosta koskevien rikosilmoitusten määrä kasvoi edelli- sestä vuodesta (2021) 219 tapauksella (21 %). Epäiltyjä päärikoksia oli vuonna 2022 yhteensä 1669 kappaletta, mikä oli 279 kappaletta enemmän kuin vuonna 2021.52 Katsauksen mukaan valtaosassa ilmoitetuista rikoksista epäillyn teon viha motiivi liittyi etniseen tai kansalliseen taustaan (76 %), kun seuraavaksi yleisimmät motiivit olivat uskonto tai vakaumus (10 %) ja seksuaalinen suuntautuminen, suku- puoli-identiteetti tai sukupuolen ilmaisu (10 %).53 Viharikoksia koskevissa ilmoituk- sissa epäilty päärikos oli useimmiten pahoinpitelyrikos (30 %) tai kunnianloukkaus (30 %). Kiihottaminen kansanryhmää vastaan oli epäiltynä päärikoksena 2 %:ssa 50 Jenita Rauta, Poliisin tietoon tullut viharikollisuus Suomessa 2022. Poliisiammatti korkeakoulun katsauksia 35. Poliisiammattikorkeakoulu, Tampere 2023. 51 Jenita Rauta, Poliisin tietoon tullut viharikollisuus Suomessa 2022. Poliisiammatti korkeakoulun katsauksia 35. Poliisiammattikorkeakoulu, Tampere 2023, s. 16. 52 Jenita Rauta, Poliisin tietoon tullut viharikollisuus Suomessa 2022. Poliisiammatti korkeakoulun katsauksia 35. Poliisiammattikorkeakoulu, Tampere 2023, s. 18. 53 Jenita Rauta, Poliisin tietoon tullut viharikollisuus Suomessa 2022. Poliisiammatti korkeakoulun katsauksia 35. Poliisiammattikorkeakoulu, Tampere 2023, s. 20. 20 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 (29 kpl) vuoden 2022 ilmoituksista.54 On kuitenkin huomattava, että vuonna 2022 poliisille tehdyistä viharikoksia koskevista ilmoituksista yli puolet (57 %) koski sanal- lisia loukkauksia, uhkauksia tai häirintää. Tällaisten tapausten määrä nousi 18 % vuodesta 2021.55 3.2 Kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevat tilastotiedot Kiihottaminen kansanryhmää vastaan on säännöksen soveltamista koskevien tilastojen mukaan suhteellisen harvoin tuomioistuimissa käsiteltävä rikosnimike. Vuosina 2016–2024 käräjäoikeudet ovat ratkaisseet kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevia asioita seuraavasti. Taulukko 1.  Käräjäoikeuksien ratkaisut kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevissa asioissa, ko. säännös päärikoksena56 Vuosi 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 1–6/ 2024 Lukumäärä 5 14 33 29 19 15 19 10 6 Hovioikeuksissa kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevia asioita on ratkaisut seuraavasti. Taulukko 2.  Hovioikeuksissa käsitellyt kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevat asiat57 Vuosi 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 1–6/ 2024 Lukumäärä – 0 0 6 0 0 7 7 0 54 Jenita Rauta, Poliisin tietoon tullut viharikollisuus Suomessa 2022. Poliisiammatti korkeakoulun katsauksia 35. Poliisiammattikorkeakoulu, Tampere 2023, s. 27. 55 Jenita Rauta, Poliisin tietoon tullut viharikollisuus Suomessa 2022. Poliisiammatti korkeakoulun katsauksia 35. Poliisiammattikorkeakoulu, Tampere 2023, s. 22–23. 56 Tuomioistuinviraston tilastopalvelu, Käräjäoikeudet, ratkaistut rikosoikeudelliset asiat. 57 Lähde: Tuomioistuinviraston tilastopalvelu: Hovioikeudet, annetut asiat nimikkeittäin. https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiOGE1NDQxNDgtYjI2Yy00Yzk1LWFmMTUtNjNkNzA4ZDMxYTczIiwidCI6IjdjMTRkZmE0LWMwZmMtNDcyNS05ZjA0LTc2YTQ0M2RlYjA5NSIsImMiOjh9 https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiOGE1NDQxNDgtYjI2Yy00Yzk1LWFmMTUtNjNkNzA4ZDMxYTczIiwidCI6IjdjMTRkZmE0LWMwZmMtNDcyNS05ZjA0LTc2YTQ0M2RlYjA5NSIsImMiOjh9 21 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 Korkein oikeus on antanut kaksi kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevaa ennakkoratkaisua, ratkaisut KKO 2012:58 ja KKO 2022:63. 3.3 Kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevan säännöksen soveltamiskäytäntö Korkein oikeus on edellä todetun mukaisesti antanut kaksi kiihottamista kansan- ryhmää vastaan koskevaa ennakkoratkaisua. Ratkaisussa KKO 2012:58 oli kysymys tilanteesta, jossa vastaaja oli internetissä olevalla sivustollaan julkaissut kirjoituksen, jossa oli esitetty islaminuskoa ja somaleja loukkaavia lausumia. KKO katsoi vastaajan syyllistyneen uskonrauhan rikkomiseen ja kiihottamiseen kansanryhmää vastaan. Jälkimmäisen osalta KKO katsoi vastaajan esittämien lausumien olleen panettelevia ja herjaavia sekä lausumien olevan omiaan herättämään suvaitsemattomuutta, hal- veksuntaa ja mahdollisesti myös vihaa niiden kohteena ollutta kansanryhmää koh- taan. Lausumat eivät KKO:n mukaan nauttineet sananvapauden suojaa. Ratkaisussa KKO 2022:63 taas oli kysymys siitä, että vastaaja oli julkaissut ja levit- tänyt muun muassa avoimella YouTube-kanavallaan videoita erään toisen henki- lön pitämistä kahdesta englanninkielisestä puheesta, jotka vastaaja oli tekstittänyt eri kielille. Videoilla esiintynyt puhuja oli muun ohella solvannut maahanmuutta- jia ja islaminuskoisia ihmisiä. KKO katsoi, että videoilta ilmenneessä puheessa ei ollut kysymys esimerkiksi sellaisesta väkivaltaan yllyttämistä koskevasta puheesta tai muusta ilmaisujen sisältö ja vakavuus huomioon ottaen niin poikkeuksellisesta puheesta, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 17 artiklan oikeuksien väärinkäy- tön kielto olisi soveltunut puheeseen. KKO sen sijaan katsoi, että vastaajan menet- telyn rangaistavuutta oli arvioitava ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen rajoitusperusteiden kannalta. Tapauksessa se, että puheet oli alun perin esitetty poliittisia piirteitä omaavissa mielenosoituksissa, ei kuitenkaan poista- nut puheiden rangaistavuutta, koska kysymys oli syrjivistä ja solvaavista väitteistä. KKO katsoi vastaajan syyllistyneen kiihottamiseen kansanryhmää vastaan, koska videot avoimella Youtube-kanavalla julkaistessaan hän oli vastuussa yleisön saata- ville asettamastaan materiaalista, vaikka se ei ole kaikilta osin yksin hänen itsensä tuottamaa. Lisäksi vastaaja oli tiennyt videoiden sisällön, koska hän oli tekstittä- nyt videot niiden sisältöä vastaavasti. Vastaajan oli KKO:n mukaan näin täytynyt ymmärtää levittämiensä mielipiteiden olevan luonteeltaan ainakin panettelevia ja solvaavia. 22 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 Alempien oikeuksien ratkaisukäytännössä kiihottamisrikosta koskevissa asioissa on useimmiten ollut kysymys rikoslain 11 luvun 10 §:n tunnusmerkistössä tarkoi- tetusta solvaamisesta tai panettelusta.58 Uhkaaminen tekotapana on ollut arvioita- vana verraten harvoin. Ajanjaksolla 2022–2023 uhkaaminen on tekotapana mainittu 22 %:ssa kiihottamisrikoksia koskevissa syytekirjelmissä, mutta uhkaaminen ei näis- säkään ollut ainoa tekotapa. Kaikissa muissa sanotun ajanjakson syytekirjelmien teonkuvauksissa oli kysymys solvaamisesta ja/tai panettelusta. Alempien oikeuksien ratkaisukäytännön perusteella ei muodostu erityisen yksi selitteistä kuvaa siitä, mitä rikoslain 11 luvun 10 §:ssä tarkoitetulla solvaamisella ja panettelulla tarkoitetaan. Useissa ratkaisuissa tekotapana mainitaan sekä sol- vaaminen että panettelu eikä tekotavoille anneta erilaista merkityssisältöä. Oikeuskäytännöstä löytyy esimerkkejä myös siitä, että syytteen teonkuvauksessa tekotapana mainitaan vain panettelu, mutta käräjäoikeuden tuomiossa tästä huoli- matta todetaan vastaajan käyttämän ilmaisun olleen solvaava ja panetteleva.59 Joissakin ratkaisuissa on sen sijaan pyritty täsmällisemmin määrittelemään, mitä yhtäältä solvaamisella ja toisaalta panettelulla tarkoitetaan. Eräässä Helsingin käräjäoikeuden ratkaisussa on katsottu, että solvaus ja panettelu on kiihottamis- rikosta sovellettaessa ymmärretty oikeuskäytännössä samankaltaisesti kuin kun- nianloukkausrikoksessa. Ratkaisussa omaksutun kannan mukaan solvauksella tarkoitetaan ansaitsemattoman epäkunnioituksen osoittamista kohteelle, jolloin kysymys voi olla myös totuudenmukaisista väitteistä, jos ne esitetään epäasialli- sella tavalla. Panettelulla ratkaisun mukaan taas tarkoitetaan yleistävien, perättö- mien väitteiden esittämistä, esimerkiksi väitettä rikokseen syyllistymisestä.60 Myös eräässä Pohjois-Karjalan käräjäoikeuden ratkaisussa on tarkemmin eristelty, mitkä syytteessä tarkoitetuista teoista ovat panettelua ja mitkä solvausta. Ratkaisun mukaan vastaajan esittämät ilmaisut ”karvakädet ja rättipäät” olivat säännöksessä 58 Tätä selvitystä varten on perehdytty laajasti oikeusministeriön hankkimaan ja selvityk- sen laatijalle toimittamaan aineistoon, joka koostuu kiihottamista kansanryhmää vas- taan koskevista alioikeus- ja hovioikeusratkaisuista sekä oikeusministeriössä aiemmin laaditusta tätä alioikeuskäytäntöä koskevasta koosteesta. Lisäksi selvitystä varten on perehdytty niin ikään oikeusministeriön hankkimaan ja selvityksen laatijalle toimit- tamaan sanottua rikoslajia koskevaan syyttämättä jättämistä koskevaan päätösmate- riaaliin. Soveltamiskäytäntöä koskeva jakso perustuu tähän aineistoon pohjautuviin havaintoihin, minkä lisäksi jaksossa on hyödynnetty Jasmin Hannosen ja Tatu Hyttisen julkaisemaa aihetta koskevaa oikeustieteellistä artikkelia. Ks. Jasmin Hannonen – Tatu Hyttinen, Kiihottaminen kansanryhmää vastaan alioikeuskäytännössä. Defensor Legis 2/2023, s. 307–330. 59 Näin esimerkiksi Oulun käräjäoikeus, tuomio nro 19/143966 asiassa R 19/1104. 60 Helsingin käräjäoikeuden tuomio nro 22/138294 asiassa R 21/10037. 23 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 tarkoitettua solvaamista, kun taas panettelua olivat ilmaisut, joilla väitettiin tai annettiin lukijan ymmärtää, että tiettyä kansallista tai etnistä alkuperää oleviin kan- sanryhmiin kuuluvat ihmiset eivät tekisi toimeentulonsa eteen muuta kuin hakisivat yhteiskunnan tukia.61 Ratkaisukäytännössä suhteellisen monenlaisten ilmaisujen on katsottu täyttävän panettelua ja/tai solvausta koskevan tekotapatunnusmerkin. Kysymys on voinut olla esimerkiksi ilmaisuista, jossa kehotetaan pitämään lapset kaukana kaikesta tiettyyn uskontoon liittyvästä ja jossa on todettu sanotun uskonnon tarkoittavan kuolemaa ja kaikkien kyseisen uskonnon edustajien olevan ”hullua sakkia”. Ilmaisussa sanottu uskonto yhdistettiin vielä tiettyyn etniseen taustaan. Vastaavasti tietyn etnisen alku- perän kriminalisoimista puoltavaa ilmaisua on pidetty panettelevana ja solvaavana. Panettelevana ja solvaavana on alioikeuskäytännössä pidetty myös ilmaisua, jossa on vaadittu tiettyyn uskontokuntaan kuuluvien ihmisten poistamista maasta, ja ilmaisua, jossa tiettyä etnistä taustaa edustaville henkilöille on ehdotettu pakko sterilisaatiota, joka kirjoittajan mukaan parhaiten ehkäisisi ”maahantulovyöryä”.62 Edellä todetun mukaisesti uhkaamista koskeva tekotapa on tullut harvemmin alempien oikeuksien ratkaisukäytännössä sovellettavaksi kiihottamisrikosta kos- kevissa asioissa. Uhkaamisena on pidetty esimerkiksi maahanmuuttoa koskevassa keskusteluryhmässä julkaistua ihmisten ampumista esittävää videota, johon on liitetty teksti, jossa toivotaan tietylle paikkakunnalle muuttaneille maahanmuutta- jille tehtävän samoin. Vastaavasti uhkaavana on pidetty ilmaisua, jossa on pidetty suotavana, että väkivalta maahanmuuttajia vastaan lisääntyisi.63 Joissain tapauk- sissa on ollut kysymys tilanteesta, jossa esitettyä ilmausta on pidetty uhkauksena tai vähintään uhkauksen luonteisena. Tällaisesta oli kysymys esimerkiksi ilmaisussa, jonka mukaan tietynlaisten ammusten tai patruunoiden tulisi osua tiettyä taus- taa edustaviin ihmisiin.64 Sen sijaan synagogan ja Israelin suurlähetystön lähelle liimattuja tarroja, jotka sisälsivät antisemitistisiä iskulauseita ja joista osassa oli Adolf Hitlerin kuva, ei ole pidetty kiihottamisrikoksessa tarkoitettuna uhkaamisena, 61 Pohjois-Karjalan käräjäoikeuden tuomio nro 22/150851 asiassa R 22/1145. 62 Varsinais-Suomen käräjäoikeuden tuomio nro 22/136753 asiassa R 22/1860, Sata kunnan käräjäoikeuden tuomio nro 23/125851 asiassa R 23/331, Oulun käräjä oikeuden tuomio nro 19/143966 asiassa R 19/1104 ja Helsingin käräjäoikeuden tuomio 17/100780 asiassa R 16/5268. 63 Pohjois-Karjalan käräjäoikeuden tuomio nro 12/826 asiassa R 12/438, Kemi-Tornion käräjäoikeuden tuomio nro 18/155271 asiassa R 18/558771, 64 Etelä-Karjalan käräjäoikeuden tuomio nro 22/136566 asiassa R 22/546. 24 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 vaikka ratkaisukäytännössä on sinänsä todettu, että uhkaaminen voi olla muunlais- takin kuin väkivallalla uhkaamista. Tapauksessa vastaaja tuomittiin kuitenkin kiihot- tamisrikoksesta, jonka tekotapana olivat solvaus ja panettelu.65 Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että kiihottamisrikoksen tyyppitapauksessa tekijänä on valtaväestöön kuuluva suomalainen mies. Kiihottamisrikokset ovat kohdistuneet useisiin ryhmiin: maahanmuuttajiin, pakolaisiin, turvapaikanhaki- joihin, paperittomiin, muslimeihin, shiiamuslimeihin, juutalaisiin, lestadiolaisiin, romaneihin, seksuaali- ja sukupuolivähemmistöihin sekä moniin kansalaisuuksiin ja etnisiin ryhmiin. Noin puolessa tapauksista teon kohteena on ollut yksi kansan- ryhmä ja noin puolessa teko taas on kohdistunut useampaan kuin yhteen ryhmään. Kiihottamisrikokset tehdään ennen muuta internetin alustoilla, mutta joissakin tapauksissa teko on tehty myös muualla, kuten mielenosoituksessa, kaupunginval- tuustossa tai yleisötapahtumassa.66 3.4 Kiihottamista kansanryhmää vastaan koskeva rangaistuskäytäntö Oikeuskirjallisuudessa on kiihottamisrikosta koskevan alioikeuskäytännön perus- teella arvioitu, että kiihottamisrikosta koskeva normaalirangaistus on asettu- nut välille 40–50 päiväsakkoa. Oikeuskirjallisuudessa todetun mukaan vuosina 2015–2021 annetuissa käräjäoikeusratkaisuissa kiihottamisrikoksesta tuomitut sak- korangaistukset ovat vaihdelleet 20 ja 90 päiväsakon välillä.67 Tätä selvitystä varten hankittu alempien oikeuksien ratkaisukäytäntö ei osoita tuoreemman ratkaisu aineiston muuttaneen kiihottamisrikoksesta tuomittavaa keskimääräistä 65 Helsingin käräjäoikeuden tuomio nro 22/138294 asiassa R 21/10037. Ks. myös Helsingin hovioikeuden tuomio nro 23/102793 asiassa R 22/2376. 66 Jasmin Hannonen – Tatu Hyttinen, Kiihottaminen kansanryhmää vastaan alioikeus käytännössä. Defensor Legis 2/2023, s. 307–330, 316–319. 67 Jasmin Hannonen – Tatu Hyttinen, Kiihottaminen kansanryhmää vastaan alioikeus käytännössä. Defensor Legis 2/2023, s. 307–330, 324–325. 25 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 sakkorangaistusta.68 Vankeutta kiihottamisrikoksesta tuomitaan varsin harvoin.69 Vuosina 2022–2023 tätä selvitystä varten kerätyn aineiston perusteella vankeutta ei ole tuomittu kertaakaan kiihottamisrikoksen seuraamuksena. Oikeuskirjallisuudessa on alioikeuskäytäntöön tehdyn laajan selvityksen perusteella myös katsottu, että kiihottamisrikoksen rangaistuskäytäntö ei erityisemmin ilmennä viestin sisällön moitittavuutta koskevia eroja. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännössä on edellä esitetyn mukaisesti katsottu, että väkivaltaan ja vihaan yllyttämistä on pidettävä solvaavaa ja panettelevaa viestiä moitittavampana. Tällainen teon moitittavuutta ilmentävä jaottelu ei näytä vaikuttavan kiihottamis rikoksesta tuomittuihin rangaistuksiin. Oikeuskirjallisuudessa esitetyn mukaan näyt- tää jopa siltä, että voimassa olevassa rikoslain 11 luvun 10 §:ssä tarkoitettu uhkaus ei rangaistuskäytännön perusteella näyttäydy moitittavampana kuin panettelu ja solvaus. Soveltamiskäytännössä on jopa viitteitä siitä, että yksittäisissä ratkaisuissa uhkaavaa viestiä on arvioitu lievemmin kuin panettelevaa ja solvaavaa viestiä.70 68 Ks. esim. Etelä-Karjalan käräjäoikeuden tuomio nro 22/136566 asiassa R 22/546, jossa vastaaja tuomittiin 30 päiväsakon rangaistukseen. 69 Ks. kuitenkin esim. Itä-Suomen hovioikeuden tuomio nro 13/312 asiassa R 12/492, jossa vastaaja tuomittiin 60 päivän ehdolliseen vankeuteen, jonka sijasta vastaaja määrättiin suorittamaan yhdyskuntapalvelua 57 tuntia (vankeusrangaistuksesta vähennettiin kol- men päivän vapaudenmenetystä vastaava aika). 70 Jasmin Hannonen – Tatu Hyttinen, Kiihottaminen kansanryhmää vastaan alioikeuskäy- tännössä. Defensor Legis 2/2023, s. 307–330, 325. 26 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 4 Rasismipuitepäätös ja sen täytäntöönpano Suomessa 4.1 Rasismipuitepäätöksen täytäntöönpano Suomessa EU:ssa on 28.11.2008 annettu neuvoston puitepäätös 2008/913/YOS rasismin ja muukalaisvihan tiettyjen muotojen torjumisesta rikosoikeudellisin keinoin. Puite päätös on annettu tuolloin voimassa olleen SEU 29 ja 31 artiklan sekä 34(2)(b) artik- lan nojalla. Tuolloisessa SEU 29 artiklassa rasismin ja muukalaisvihan torjunta oli nimenomaisesti mainittu aineellisen rikoslainsäädännön lähentämisen kohteena. Sen sijaan voimassa olevissa perussopimuksissa ei ole tästä mainintaa. Aineelli- sen rikoslainsäädännön lähentämisen kohteet luetellaan tyhjentävästi SEUT 83(1) artiklassa eikä rasismin ja muukalaisvihan torjuntaa ole artiklassa mainittu. Komis- sio onkin pyrkinyt täydentämään SEUT 83(1) artiklan EU-rikosten luetteloa katta- maan vihapuheen ja viharikokset.71 Komission ehdotus ei kuitenkaan toistaiseksi ole johtanut perussopimusten täydentämiseen tässä suhteessa, joskin Euroopan parlamentti on tammikuussa 2024 hyväksynyt ehdotusta koskevan myönteisen päätöslauselman.72 Puitepäätös pantiin Suomessa kansallisesti täytäntöön vuonna 2011 voimaan tul- leilla säännöksillä (511–512/2011). Samaan aikaan saatettiin voimaan Euroopan neuvoston tietoverkkorikollisuutta koskevan yleissopimuksen lisäpöytäkirja, joka koskee tietojärjestelmien välityksellä tehtyjen luonteeltaan rasististen ja muu- kalaisvihamielisten tekojen kriminalisointia (CETS N:o 189, SopS 84/2011). Puite päätöksen täytäntöönpanon ja lisäpöytäkirjan voimaansaattamisen seurauksena kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevaa sääntelyä muutettiin siten, että säännökselle säädettiin törkeä tekomuoto ja oikeushenkilön rangaistusvastuu ulotettiin koskemaan kiihottamista kansanryhmää vastaan sekä laitonta uhkausta ja törkeää kunnianloukkausta, jos teolla on niin sanottu vihamotiivi.73 Suomessa on katsottu, että puitepäätöksen 1(1) artiklassa tarkoitettu kriminalisointivelvoite tulee toteutetuksi usean kansallisen rikossäännöksen perusteella. Pääasiallisesti 71 COM(2021) 777 final ja sitä koskevat U 76/2021 vp, PeVL 1/2022 vp, LaVL 2/2022 vp ja SuVL 1/2022 vp. 72 Euroopan parlamentin asiakirja P9_TA(2024)0044, 18.1.2024. 73 HE 317/2010 vp, s. 13–14. 27 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 kriminalisointivelvoite tulee katetuksi rikoslain 11 luvun 10 §:ssä tarkoitetulla kiihot- tamista kansanryhmää vastaan koskevalla säännöksellä.74 Kun kysymys on julkisesta yllyttämisestä väkivaltaan eikä kiihottamista kansanryhmää vastaan koskeva sään- nös sovellu, kriminalisointivelvoite tulee katetuksi rikoslain 17 luvun 1 §:ssä tarkoite- tulla julkista kehottamista rikokseen koskevalla säännöksellä.75 Kiihottaminen kansanryhmää vastaan koskeva säännös tulee sovellettavaksi, kun teko kohdistuu kansanryhmään eli jos kysymys on esimerkiksi kansanryhmään ylei- sesti kohdistuvaan vihaan yllyttämisestä tai yleisesti kansanryhmään kohdistuvasta panettelusta. Jos taas teko kohdistuu puitepäätöksen kriminalisointivelvoitteessa tarkoitetun kansanryhmän jäseneen, Suomessa sovellettavaksi tulevat rikoslain 24 luvun 9–10 §:ssä tarkoitettua kunnianloukkausta koskevat säännökset tai rikos- lain 25 luvun 7 §:ssä tarkoitettu laitonta uhkausta koskeva säännös.76 4.2 Komission rikkomusmenettely ja puitepäätöksen täytäntöönpano Suomessa 4.2.1 Rikkomusmenettelyn pääasiallinen sisältö Edellä todetun mukaisesti Euroopan komissio on helmikuussa 2021 käynnistänyt Suomea ja eräitä muita Euroopan unionin jäsenvaltioita vastaan rikkomusmenet- telyn rasismipuitepäätöksen puutteellisen kansallisen täytäntöönpanon johdosta. Komissio on 18.2.2021 antanut Suomelle virallisen huomautuksen, jonka mukai- sesti Suomi ei komission mukaan ole pannut asianmukaisesti täytäntöön puite päätöksen 1(1)(a) artiklaa luettuna yhdessä 1(2) kohdan kanssa, 1(1)(c) ja (d) artiklaa sekä 8 artiklaa. Suomi on 16.4.2021 vastannut komission huomautukseen. Komis- sio on 26.1.2023 antanut Suomelle täydentävän virallisen huomautuksen, jossa se on edellä mainittujen puitepäätöksen täytäntöönpanossa katsomiensa puutteiden lisäksi huomauttanut, että Suomi ei ole täyttänyt puitepäätöksen 1 artiklan 1 koh- dan a alakohdan mukaisia velvoitteitaan 3 artiklan 2 kohdan osalta. Suomi on vas- tannut komission täydentävään viralliseen huomautukseen 23.3.2023. 74 HE 317/2010 vp, s. 28/I. 75 HE 317/2010 vp, s. 28/I. 76 HE 317/2010 vp, s. 28. 28 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 Seuraavassa käsitellään niitä komission rikkomusmenettelyssä esittämiä huomautuksia, jotka ovat tämän selvityksen arvioinnin kohteena. Komissio on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että Suomi ei ole pannut puitepäätöstä asianmukaisesti täytäntöön niin sanotun holokaustin kieltämistä koskevan kriminalisointivelvoitteen (puitepäätöksen 1(1)(c)–(d) artikla) suhteen. Holokaustin kieltämisen mahdollinen kriminalisointi ei ole tämän selvityksen kohteena, minkä vuoksi sitä ei seuraavassa tarkastella.77 4.2.2 Julkinen yllyttäminen väkivaltaan Puitepäätöksen 1(1)(a) artikla koskee julkista yllyttämistä väkivaltaan. Artiklan mukaan jäsenvaltioiden on säädettävä rangaistavaksi julkinen yllyttäminen väki- valtaan tai vihaan, joka kohdistuu rodun, ihonvärin, uskonnon, syntyperän taikka kansallisen tai etnisen alkuperän mukaan määräytyvään ihmisryhmään tai tällaisen ryhmän jäseneen. Puitepäätöksen 1(2) artiklan mukaan 1 kohdan soveltamiseksi jäsenvaltiot voivat säätää, että rangaistavaa on ainoastaan teko, joka joko suorite- taan tavalla, joka on omiaan häiritsemään yleistä järjestystä, tai on uhkaavaa, alen- tavaa tai loukkaavaa. Komissio on katsonut, että Suomi ei ole pannut puitepäätöksen 1(1)(a) artiklaa luet- tuna yhdessä 1(2) artiklan kanssa asianmukaisesti täytäntöön, koska julkista yllyttä- mistä väkivaltaan ei rikoslain 11 luvun 10 §:ssä ole nimenomaisesti mainittu ja koska Suomen lainsäädäntö asettaa tietyissä tilanteissa rangaistavalle käyttäytymiselle pidemmälle meneviä edellytyksiä kuin puitepäätös sallii. Suomessa puitepäätöksen 1(1)(a) artiklan kriminalisointivelvoite on osin pantu kansallisesti täytäntöön rikos- lain 17 luvun 1 §:ssä tarkoitetulla julkista kehottamista rikokseen koskevalla säännöksellä. Sanotun säännöksen mukaan rangaistavaa on kehottaminen tai houkuttelu rikoksen tekemiseen siten, että se esimerkiksi selvästi vaarantaa yleistä järjestystä tai turvallisuutta. Lisäksi kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevan säännöksen törkeän tekomuodon 2 kohdan mukaan sen soveltamisen edellytyk- senä on, että kiihottamisessa kansanryhmää vastaan kehotetaan tai houkutellaan muuhun kuin säännöksen 1 kohdassa tarkoitettuun vakavaan väkivaltaan siten, että teolla selvästi vaarannetaan yleistä järjestystä ja turvallisuutta. Komission mukaan näissä kansallisissa täytäntöönpanosäännöksissä julkiselle yllyttämiselle väkival- taan asetetaan puitepäätöstä pidemmälle meneviä rangaistavuuden edellytyksiä. 77 Oikeusministeriössä on 27.8.2024 julkaistu holokaustin kieltämisen kriminalisointia koskeva hallituksen esitysluonnos. Luonnos on tätä kirjoitettaessa lausuntopyyntö vaiheessa. Ks. https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/Participation?proposalId=- f5c890fc-f5fd-4e38-91b6-ee5958af57bc, sivulla käyty 29.8.2024. https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/Participation?proposalId=f5c890fc-f5fd-4e38-91b6-ee5958af57bc https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/Participation?proposalId=f5c890fc-f5fd-4e38-91b6-ee5958af57bc 29 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 Komission mukaan puitepäätös ei esimerkiksi rajaa rangaistavuutta julkista kehot- tamista rikokseen koskevan säännöksen mukaan selvästi yleistä järjestystä tai tur- vallisuutta vaarantaviin tekoihin tai törkeää kiihottamista kansanryhmää koskevan säännöksen tavoin houkuttelua vakavaan väkivaltaan koskeviin tekoihin. 4.2.3 Teon kohdistuminen yksittäiseen henkilöön Puitepäätöksen 1(1)(a) artiklan kriminalisointivelvoite koskee julkista yllyttämistä väkivaltaan tai vihaan, joka kohdistuu rodun, ihonvärin, uskonnon, syntyperän taikka kansallisen tai etnisen alkuperän mukaan määräytyvään ihmisryhmään tai tällaisen ryhmän jäseneen. Puitepäätöstä Suomessa kansallisesti täytäntöön pantaessa on katsottu, että teon kohdistuessa ryhmän yksittäiseen jäseneen kriminalisointivelvoite tulee katetuksi rikoslain 24 luvun 9 §:ssä tarkoitetulla kunnianloukkausta koskevalla säännöksellä. Lisäksi on katsottu, että yksilöitävään henkilöön tai yksilöitäviin henkilöihin kohdistettu teko voi täyttää rikoslain 25 luvun 7 §:ssä tarkoitetun laittoman uhkauksen tunnusmerkistön.78 Suomessa on siis kat- sottu, että puitepäätöksessä tarkoitettu teko täyttää lähtökohtaisesti kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevan säännöksen tunnusmerkistön, kun teko kohdistuu yleisesti tiettyyn kansanryhmään. Jos sen sijaan teko kohdistuu tällaisen kansan ryhmän yksittäiseen jäseneen, kysymys on joko kunnianloukkauksesta tai laitto- masta uhkauksesta. Komissio on käynnistämässään rikkomusmenettelyssä katsonut, että Suomi ei ole tältä osin pannut puitepäätöksen 1(1)(a) artiklaa asianmukaisesti täytäntöön. Komission mukaan kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevassa säännöksessä ei kriminalisoida yksilöön kohdistuvaa tekoa. Kunnianloukkausta, julkista kehotta- mista rikokseen ia laitonta uhkausta koskevissa rikoslain säännöksissä taas ei komis- sion mukaan viitata niihin ominaisuuksiin, jotka ovat keskeisiä puitepäätöksen 1(1) (a) kohdan kriminalisointivelvoitteen kannalta. Sanotuissa säännöksissä ei näin aseteta rangaistavuuden edellytykseksi sitä, että teko kohdistuu uhriin tiettyjen puitepäätöksessä suojattujen ominaisuuksien eli rodun, ihonvärin, uskonnon, synty- perän taikka kansallisen tai etnisen alkuperän perusteella. Komissio on lisäksi katsonut, että yksilöön kohdistuvissa teoissa Suomen lain säädäntö ei täytä puitepäätöksen 8 artiklan vaatimuksia, koska kunnianloukkaus ei ole virallisen syytteen alainen rikos. Puitepäätöksen 8 artikla edellyttää, että 1 ja 78 HE 317/2010 vp, s. 28. 30 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 2 artiklassa tarkoitettua tekoa koskeva tutkinta tai syytetoimet eivät edellytä teko- jen uhrien tekemää rikosilmoitusta tai heidän nostamaansa syytettä ainakaan kaik- kein vakavimmissa tapauksissa. 4.2.4 Rangaistusasteikon riittävyys Täydentävässä virallisessa huomautuksessaan komissio on edellä selostettujen täytäntöönpanoon liittyvien havaitsemisensa puutteiden lisäksi katsonut, että Suomen rikoslainsäädäntö ei kaikilta osin täytä puitepäätöksen rangaistusasteik- koja koskevan 3 artiklan vaatimuksia. Puitepäätöksen 3(2) artiklan mukaan jäsen valtioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että 1 artiklassa tarkoitetuista teoista määrätään rikosoikeudellisia seuraamuksia, joiden enimmäispituus on vähintään yhdestä kolmeen vuoteen vankeutta. Rikoslain 24 luvun 9 §:ssä tarkoitetusta kunnianloukkauksesta rangaistukseksi voidaan tuomita vain sakkoa. Komissio on katsonut, että jos vihaan ja väkivaltaan yllyttämistä koskeva puitepäätöksen 1(1)(a) artiklan kriminalisointivelvoite kat- sottaisiin saatetuksi osin kansallisesti täytäntöön kunnianloukkausta koskevalla säännöksellä, täytäntöönpano on joka tapauksessa puutteellista, koska kunnian- loukkausta koskevan säännöksen rangaistusasteikko ei täytä puitepäätöksen 3(2) artiklassa asetettuja edellytyksiä. 31 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 5 Kiihottamisrikos ja sitä koskevat kansainväliset velvoitteet Edellä todetun mukaisesti rikoslain 11 luvun 10 §:ssä tarkoitettu kiihottamista kansanryhmää vastaan koskeva rikossäännös pohjautuu useisiin kansain välisiin velvoitteisiin. Keskeisimmin kysymys on YK:n rotusyrjintäsopimuksesta (SopS 37/1970), KP-sopimuksesta (SopS 8/1976) sekä Euroopan ihmisoikeus sopimuksesta (SopS 19/1990). Jäljempänä tarkemmin selostettavan mukaisesti myös tietyt muut kansainväliset velvoitteet sekä kansainvälisten järjestöjen valvontaelinten antamat suositukset ovat merkityksellisiä kiihottamisrikoksen kannalta. Rotusyrjintäsopimuksen 4 artiklan mukaan kaiken rodulliseen ylemmyyteen tai vihaan perustuvien aatteiden levittäminen, rotusyrjintään kiihottamisen sekä kaik- kien väkivaltaisten tekojen tai yllyttämisen tällaisiin tekoihin toista rotua tai ihon- väriä taikka etnistä alkuperää vastaan on oltava rangaistavaa. Edelleen artiklan mukaan kaiken rotusortotoiminnan avustamisen tällaisen rahoittaminen mukaan lukien on oltava rangaistavaa. Kiihottaminen kansanryhmää vastaan on säädetty Suomessa rangaistavaksi vuonna 1970, kun kaikkinaisen rotusyrjinnän poista- mista koskeva kansainvälinen yleissopimus (jäljempänä rotusyrjintäsopimus, SopS 37/1970) saatettiin Suomessa kansallisesti voimaan. Tuolloin rikoslain 16 luvun 6 a §:ään sisällytettiin säännös kiihottamisesta kansanryhmän syrjintään.79 Rotusyrjintäsopimuksen täytäntöönpanoa valvoo rotusyrjinnän vastainen komitea (Committee on the Elimination of Racial Discrimination, CERD-komitea). Komitea on viimeisimmässä Suomea koskevassa suosituksessaan (CERD/C/FIN/CO/23, 8.6.2017) kiinnittänyt positiivista huomiota kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevaan säännökseen vuonna 2011 tehtyihin muutoksiin sekä törkeän tekomuodon säätä- miseen. Toisaalta komitea on ilmaissut huolensa viharikosten määrän kasvusta sekä siitä, että suhteellisen harva tällainen rikos etenee syyteharkintaan. Lisäksi komitea on huolestuneesti todennut etniseen alkuperään ja kansallisuuteen kohdistuvien vihamielisten tekojen ja ilmaisujen lisääntyneen. Komitea mainitsee esimerkkeinä romaneihin, muslimeihin, somaleihin sekä venäjän- ja ruotsinkielisiin kohdistuvat lisääntyneet vihamieliset teot ja tuntemukset. Suosituksenaan komissio on muun 79 Ks. HE 19/1970 vp, LaVM 6/1970 vp, SuVM 16/1970 vp ja L 465/1970. 32 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 ohessa todennut, että rasistiseen vihapuheeseen ja yllyttämistä rasistiseen vihaan kohdistettaisiin tehokkaita esitutkintatoimenpiteitä sekä asianmukaisia syyte- ja seuraamustoimia ja että viharikoksista järjestettäisiin lainkäyttöviranomaisia koske- vaa pakollista ja jatkuvaa koulutusta.80 YK:n KP-sopimuksen 20 artikla velvoittaa sopimukseen sitoutuneita valtioita kiel- tämään lailla kaiken kansallisen, rotu- tai uskonnollisen vihan puoltamisen, joka merkitsee yllytystä syrjintään, vihollisuuksiin tai väkivaltaan. Kiihottamista kan- sanryhmää vastaan koskevan säännöksen esitöissä on nimenomaisesti kiinnitetty huomiota siihen, että säännös pohjautuu myös KP-sopimuksen 20 artiklaan. Kiihot tamista kansanryhmään vastaan koskevaa rikosoikeudellista sääntelyä vuonna 1974 uudistettaessa kiinnitettiin nimenomaisesti huomiota siihen, että kiihotta- mista kansanryhmän syrjintään koskeva säännös on merkityksellinen myös YK:n KP-sopimuksen 20(2) artiklan kannalta.81 Lisäksi on huomattava, että KP-sopimuk- sen 26 artiklan mukaan kaikenlainen muun muassa rotuun, ihonväriin, sukupuoleen ja syntyperään perustuva syrjintä on kiellettyä. Kiihottamisrikoksen suojelukohteen liittyessä yhdenvertaisuuteen myös sanotulla artiklalla on kiihottamisrikoksen sovel- tamisen kannalta merkitystä. KP-sopimuksen täytäntöönpanoa valvoo ihmisoikeuskomitea (Human Rights Committee, CCPR). Komitea on viimeisimmissä Suomea koskevissa havainnoissaan (CCPR/C/FIN/CO/7, 3.5.2021) ilmaissut huolensa tiettyjen ryhmien, kuten naisten, afrikkalaista alkuperää olevien, muslimien, romanien, juutalaisten sekä seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen, kohtaaman vihapuheen yleisyydestä. Tässä suhteessa komitea on kiinnittänyt huomiota ennaltaehkäisevien toimenpiteiden tärkeyteen. Lisäksi komitean antaman suosituksen mukaan Suomessa tulisi lisätä ja edistää sel- laisia toimenpiteitä, joilla pyrittäisiin ihmisoikeuksien kunnioittamiseen ja moni- muotoisuuden suvaitsemiseen sekä poistamaan rotuun, etniseen alkuperään, uskontoon tai seksuaaliseen suuntautumiseen ja sukupuoli-identiteettiin perustu- via stereotyyppisiä ennakkoluuloja.82 Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ei ole nimenomaisesti vihapuheen kieltävää määräystä. Edellä jaksossa 2.2. lähemmin tarkastellun mukaisesti EIT:n ratkaisu- käytännössä on kuitenkin vakiintuneesti katsottu tietynlaisen vihapuheen olevan EIS:n kieltämää. Huomionarvoista on, että EIT:n ratkaisukäytännössä vihapuhetta on arvioitu EIS 10 artiklassa turvatun sananvapauden kannalta joko niin, että 80 CERD/C/FIN/CO/23, 10–11 kohta. 81 Ks. HE 241/1973 vp, s. 8/II. 82 CCPR/C/FIN/CO/7, 14–15 kohta. 33 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 tietynlainen vihapuhe on merkinnyt EIS 17 artiklassa tarkoitettua EIS:ssä turvatun oikeuden väärinkäyttöä, jolloin puhetta ei voida puolustaa sananvapauteen liitty- villä argumenteilla, tai niin, että puhe on merkityksellistä EIS 10 artiklan kannalta, mutta puheen sallittavuutta tai siihen kohdistetun rikostuomion mahdollisuutta on arvioitava EIS 10(2) artiklassa tarkoitettujen sananvapauden sallittujen rajoitus perusteiden kannalta. EIT:n asiaa koskevaa ratkaisukäytäntöä on selostettu katta- vasti edellä jaksossa 2.2. Euroopan neuvostossa on tehty myös muita vihapuheen kannalta merkityksellisiä oikeudellisia velvoitteita. Suomi on rasismipuitepäätöksen kansallisen täytäntöön- panon yhteydessä saattanut voimaan Euroopan neuvoston tietoverkkorikollisuutta koskevan yleissopimuksen lisäpöytäkirjan, joka koskee tietojärjestelmien välityk- sellä tehtyjen luonteeltaan rasististen ja muukalaisvihamielisten tekojen rangais- tavaksi säätämistä (SopS 84/2011). Lisäpöytäkirja sisältää puitepäätöstä vastaavia kriminalisointivelvoitteita.83 Lisäksi Euroopan neuvoston ministerikomitea on vuonna 2022 hyväksynyt suosituksen CM/Rec(2022)16, jossa vihapuhe pyritään määrittelemään. Suosituksen mukaan ”For the purposes of this recommendation, hate speech is understood as all types of expression that incite, promote, spread or justify violence, hatred or discrimination against a person or group of persons, or that denigrates them, by reason of their real or attributed personal characteristics or status such as ”race”, colour, language, religion, nationality, national or ethnic origin, age, disability, sex, gender identity and sexual orientation.”84 Suositus sisäl- tää myös suhteellisen yksityiskohtaisen rikosoikeudellisia toimenpiteitä koskevan kohdan, jonka mukaan jäsenvaltioiden tulisi kansallisesti täsmällisesti ja tarkka rajaisesti määritellä, mitkä ilmaisut merkitsevät rangaistavaa vihapuhetta. Tällaisia ilmaisuja suosituksen mukaan ovat muun muassa julkinen yllyttäminen kansan murhan, rikoksen ihmisyyttä vastaan tai sotarikoksen tekemiseen, julkinen yllyttä- minen väkivaltaan, vihaan tai syrjintään, rasistiset, muukalaisvihamieliset, seksistiset tai seksuaali- ja sukupuolivähemmistöfobiset uhkaukset, rasistiset, muukalaisviha mieliset, seksistiset tai seksuaali- ja sukupuolivähemmistöfobiset julkiset louk- kaukset, kansanmurhan, rikoksen ihmisyyttä vastaan tai sotarikoksen julkinen kieltäminen, trivialisointi tai suvaitseminen sekä edellä mainittuja vihapuheen muotoja koskevien julkaisujen levittäminen mukaan lukien rodulliseen ylemmyy- teen tai vihaan perustuvat ajatukset.85 83 HE 317/2010 vp, s. 16–26. 84 CM/Rec(2022)16, 2 kohta. 85 CM/Rec(2022)16, 11 kohta. 34 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 Kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden valvontaelinten toiminnassa sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännössä on kiinnitetty myös huomiota viharikossäännösten sisältämien syrjintäperusteiden ulottuvuuteen. Esi- merkiksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännössä on koros- tettu, että seksuaaliseen suuntautumiseen perustuva syrjintä on vakavuudeltaan rotuun, alkuperään tai ihonväriin perustuvaan syrjintään rinnastettavaa.86 Lisäksi Euroopan neuvoston ministerikomitea on vuonna 2019 antanut Suomea koskevat suositukset kansallisten vähemmistöjen suojelua koskevan puiteyleissopimuksen (SopS 2/1998) täytäntöönpanosta.87 Puitesopimuksen täytäntöönpanoa yhdessä ministerikomitean kanssa valvovan neuvoa-antavan komitean suositusten mukaan Suomessa tulisi arvioida, tulisiko kieli lisätä syrjintäperusteeksi säännöksiin, jotka koskevat kiihottamista ja yllyttämistä vihaan ja väkivaltaan.88 Niin ikään Euroopan neuvostossa toimiva Euroopan rasismin ja suvaitsemattomuuden vastainen komis- sio ECRI on vuonna 2019 julkaistussa viidennessä Suomea koskevassa raportissaan suositellut, että kieli ja kansallisuus tulisi lisätä rikoslain 11 luvun 10 §:ssä tarkoite- tun kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevassa säännöksessä tarkoitetuksi suojeluperusteeksi samoin kuin rikoslain 6 luvun 5 §:n 1 momentin 4 kohdassa tar- koitetuksi rangaistuksen koventamisperusteena toimivaksi vaikuttimeksi.89 Lopuksi voidaan todeta, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä on myös korostettu rangaistavaan vihapuheeseen liittyviä valtion positiivisia toimintavelvoitteita. Esimerkiksi tilanteessa, jossa sopimusvaltio ei ollut käynnistä- nyt rikosoikeudellisia menettelyjä sosiaalisen median alustalle jätettyjen seksuaali vähemmistöihin kohdistuneiden halventavien viestien johdosta sopimuspuolen katsottiin laiminlyöneen yksityiselämän suojaa turvaavasta EIS 8 artiklasta johtuvan positiivisen toimintavelvoitteensa. Tapauksessa osa sosiaalisen median alustalla jul- kaistuista viesteistä sisälsi avointa väkivaltaan yllyttämistä seksuaalivähemmistöjä kohtaan.90 86 Vejdeland ym. v. Ruotsi, 9.2.2012, 55 kohta. Ks. myös esim. Lilliendahl v. Islanti (dec.), 12.5.2020, 45 kohta. 87 ACFC/OP/V(2019)001, 31.10.2019. 88 ACFC/OP/V(2019)001 31,10,2019, 105 kohta. 89 CRI(2019)28, 10.9.2019, 5 kohta (s. 12) ja 1 suositus (s. 39). 90 Beizaras ja Levickas v. Liettua, 14.1.2020, 129 kohta. 35 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 6 Rikoslakiin tehtävät muutokset 6.1 Komission rikkomusmenettelyn johdosta tehtävät lainsäädäntömuutokset Edellä selostetun mukaisesti komissio on katsonut, että Suomen lainsäädäntö ei useassa suhteessa täytä rasismipuitepäätöksessä asetettuja velvoitteita. Ensin- näkin puitepäätöksen 1(1)(a) artiklassa tarkoitettu väkivaltaan yllyttäminen on säädetty puutteellisesti rangaistavaksi Suomen rikoslainsäädännössä. Toiseksi yksi- löön kohdistuvat teot tulevat komission mukaan puutteellisesti rangaistaviksi eikä näistä teoista seuraava rangaistus ole puitepäätöksen 3(2) artiklassa tarkoitetun tason mukainen. Lisäksi yksilöön kohdistuvat teot ovat Suomessa asianomistaja- rikoksia, mikä ei komission näkemyksen mukaan täytä puitepäätöksen 8 artiklan vaatimuksia. Seuraavassa arvioidaan ajateltavissa oleva lainsäädännöllisiä vaihtoehtoja komission rikkomusmenettelyssä esittämien lainsäädännöllisten puutteiden korjaamiseksi. 6.2 Sääntelyvaihtoehdot rikkomusmenettelyn johdosta tehtävien muutosten toteuttamiseksi 6.2.1 Ei muutoksia voimassa olevaan rikoslainsäädäntöön Ensimmäisenä vaihtoehtona voidaan arvioida sitä, että voimassa olevaa rikos oikeudellista sääntelyä ei muutettaisi komission esittämien Suomen lainsäädäntöä koskevien huomautusten johdosta. Sinänsä voidaan suhteellisen uskottavasti esit- tää, että Suomen rikoslainsäädäntö jo tällä hetkellä suhteellisen hyvin täyttää puite päätöksen asettamat vaatimukset. Ensinnäkin sääntelyratkaisua, jossa ryhmään kohdistuvat teot rangaistaan kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevan sään- nöksen perusteella ja yksilöön kohdistuvat teot kunnianloukkausta koskevaa sään- nöstä soveltaen, voidaan pitää systemaattisesti suhteellisen selkeänä. Tällöin on tosin huomattava, että kunnianloukkausta koskevassa säännöksessä ei nimenomai- sesti mainita sellaisia teon vaikuttimia kuin rikoslain 11 luvun 10 §:ssä. Kunnianlouk- kauksen perustekomuodon rangaistusasteikko ei myöskään täytä puitepäätöksen 3(2) artiklan asettamia vaatimuksia kunnianloukkauksen rangaistusasteikon ollessa 36 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 vain sakonuhkainen ja sanotun artiklan edellyttäessä 1–3 vuoden enimmäis- rangaistusta. Toisaalta törkeää kunnianloukkausta koskevan säännöksen enim- mäisrangaistus on kaksi vuotta vankeutta, joten se täyttää törkeän tekomuodon soveltamisedellytysten tullessa täytetyiksi puitepäätöksen seuraamuksia koskevat vaatimukset. Mitä tulee komission väitteeseen siitä, että puitepäätöksen 1(1)(a) artiklassa yllyt- täminen väkivaltaan tarkoittaa muitakin tekoja kuin rikoslain 11 luvun 10 §:ssä tar- koitetut uhkaamista, panettelua tai solvaamista koskevat tekotavat, voidaan esittää, että Suomen voimassa oleva lainsäädäntö jo kattaa puitepäätöksessä tarkoitetun yllyttämisen väkivaltaan. Kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevassa sään- nöksessä tarkoitettu uhkaaminen voi tarkoittaa monenlaista uhkaamista, pitäen sisällään myös väkivallalla uhkaamista, vaikka säännöksessä ei nimenomaisesti väki- valtaa mainita. Komissio on lisäksi katsonut, että esimerkiksi kiihottamista kansan- ryhmää vastaan koskevan säännöksen törkeässä tekomuodossa käytetty ilmaisu ”selvästi vaarannetaan yleistä järjestystä ja turvallisuutta” on puitepäätöksen 1(1)(a) artiklan velvoitetta suppeampi. Tältä osin on huomattava, että kysymys on vain törkeän tekomuodon kvalifiointiperusteesta eikä rikoksen törkeän tekomuodon kvalifiointiperusteen ole tarkoituskaan kattaa kyseisen rikoksen kaikkia ilmenemis- muotoja tai puitepäätöksen kriminalisointivelvoitteessa tarkoitettuja tekoja. Komissio on myös katsonut, että julkinen yllyttäminen väkivaltaan voi toteutua sel- laisella puheella tai ilmaisulla, jolla ei suoraan uhata, panetella tai solvata tiettyä ryhmää, mutta puhe kuitenkin lietsoo vihaa tai yllyttää kuulijoita väkivaltaan. Tältä osin komission tulkinta vaikuttaa olevan puitepäätöksen sanamuotoa pidemmälle menevä. Puitepäätöksen 1 artiklan kriminalisointivelvoite edellyttää tahallisuutta eikä komission näkemys ole vaikeuksitta yhteensovitettavissa kriminalisointi velvoitteen tahallisuusvaatimuksen kanssa, koska vaikuttaa siltä, että komission tul- kinta merkitsisi lähinnä tuottamuksellisten tekojen kriminalisointia eikä puitepäätös sanamuotonsa mukaan siihen velvoita. Lisäksi on huomattava, että puitepäätöksen 1(2) artikla mahdollistaa 1(1) artiklan kriminalisointivelvoitteessa säädettyjen teko- jen rangaistavaksi säätämisen vain silloin, kun teko suoritetaan tavalla, joka on omiaan häiritsemään yleistä järjestystä tai on uhkaavaa, alentavaa tai loukkaa- vaa. Lisäksi puitepäätöksen 6 johdantokappaleen mukaan siinä rajoitutaan rasis- min ja muukalaisvihan erityisten vakavien muotojen torjumiseen rikosoikeudellisin keinoin. On näin mahdollista katsoa, että komission esittämä kanta on tältä osin vähintään tulkinnanvarainen eikä voimassa olevan rikoslainsäädännön muuttami- nen sen vuoksi ole tarpeen. 37 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 Voimassa olevan rikoslainsäädännön muuttamatta jättämistä ei kuitenkaan voida pitää tarkoituksenmukaisena vaihtoehtona komission esittämiin näkemyksiin vas- tattaessa, minkä lisäksi puitepäätöksen kriminalisointivelvoitteen soveltamisalan kannalta merkityksellisen sääntelyn muuttamiselle on esitettävissä muita perus- teita. Voidaan ensinnäkin arvioida, että komissio tulisi viemään rikkomusmenettelyn pidemmälle, jos Suomi ei ryhtyisi komission esittämiin puitepäätöksen asianmukai- sen täytäntöönpanon edellyttämiin lainsäädäntötoimiin. Komissio on esimerkiksi vuonna 2022 julkaisemassaan tiedonannossa ilmaissut varmistavansa vihapuheen ja viharikosten tehokkaan kriminalisoinnin ja todennut, että se tarvittaessa jatkaa rikkomusmenettelyjen käyttämistä.91 Vastaavanlainen arvio komission alttiudesta jatkaa rikkomusmenettelyä EU-tuomioistuimeen saakka, jos lainsäädäntömuutok- sia ei tehdä, on tehty Ruotsissa.92 Toiseksi on huomattava, että myös kansallisesti lainsäädäntöratkaisua, jossa ryhmään kohdistuvat teot rangaistaan kiihottamis- rikoksena ja yksilöön kohdistuvat teot kunnianloukkauksena, on pidetty epätar- koituksenmukaisena ja asiaa koskevien velvoitteiden kannalta ongelmallisena.93 Kolmanneksi voidaan arvioida, että esimerkiksi komission näkemys siitä, että yllyt- täminen väkivaltaan ei riittävän selkeästi ole kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevassa säännöksessä rangaistavaksi säädetty, on tietyiltä osin perusteltu. Rikos- oikeudellisen laillisuusperiaatteen sisältämä vaatimus rikosoikeudellisen sääntelyn täsmällisyydestä saattaa antaa aiheen myös kansallisista syistä täsmentää asiaa kos- kevaa rikossääntelyä. 6.2.2 Kiihottamista kansanryhmää vastaan ja kunnianloukkausta ym. koskevan sääntelyn muuttaminen Toisena vaihtoehtona komission esittämiin huomautuksiin voidaan arvioida voimassa olevan lainsäädännön sisältämän systematiikan säilyttämistä siten, että ryhmiin kohdistuvat teot rangaistaan kiihottamisena kansanryhmää vastaan ja säännökseen tehdään komission edellyttämät muut muutokset ja yksilöön kohdis- tuvat teot olisivat edelleen rangaistavia kunnianloukkauksena, mutta säännöstä muutettaisiin paremmin vastaamaan puitepäätöksen kriminalisointivelvoitetta. Rikoslainsäädännössä omaksutun systematiikan säilyttämiseen voidaan nähdä liit- tyvän esimerkiksi sääntelyn soveltamiseen liittyviä etuja. Omaksuttu systematiikka 91 COM(2022) 518 final, s. 7. Ks. myös COM(2020) 565 final, s. 6. 92 Prop. 2023/24:93, s. 11. 93 Marko Forss, Rangaistava vihapuhe internetissä – miten kansanryhmän suoja eroaa yksilön suojasta? Edilex 2018:23. 38 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 on lainsoveltajien tiedossa, minkä vuoksi sääntelyn perustavanlaatuisen muuttami- sen ja uuden systematiikan omaksumiseen liittyvää soveltamiskäytännön mahdol- lista epävarmuutta voitaisiin tämä vaihtoehto valittaessa välttää. Vaihtoehto kuitenkin merkitsisi sitä, että rikoslain 24 luvun 9 §:ssä tarkoitettua kun- nianloukkausta koskevaa säännöstä tulisi muuttaa. Tämä merkitsisi ensinnäkin sitä, että kunnianloukkausta koskevaan säännökseen tulisi lisätä lista suojattavista omi- naisuuksista, joka tulisi sovellettavaksi yksilöön kohdistuvassa puitepäätöksen kriminalisointivelvoitteen tarkoittamassa teossa. Selkeintä olisi säätää tästä kun- nianloukkauksen tekotavasta omassa tekotapakohdassaan, jolloin kysymys voisi olla esimerkiksi toisen halventamisesta rodun, ihonvärin, syntyperän, kansallisen tai etnisen alkuperän, uskonnon tai vakaumuksen, seksuaalisen suuntautumisen tai vammaisuuden perusteella taikka niihin rinnastettavalla muulla perusteella. Tällai- nen sääntelytapa tekisi kunnianloukkausta koskevasta säännöksestä nykyistä moni- mutkaisemman ja vaikeammin hallittavan. Toiseksi kunnianloukkausta säännöstä tulisi muuttaa siten, että kunnianloukkaus olisi virallisen syytteen alainen, kun kysy- mys on puitepäätöksessä tarkoitetusta vihamotiiviin perustuvasta kunnianlouk- kauksesta. Kolmanneksi kunnianloukkauksen perustekomuodon sakonuhkainen rangaistusasteikko tulisi muuttaa vankeusuhkan sisältäväksi. Puitepäätöksen 3(2) artikla edellyttää vähintään yhden vuoden vankeusrangaistusta. Kunnianloukkausta koskevan säännöksen suojelukohteena on perustuslain 10 §:n 1 momentissa tarkoitettu kunnia. Kunnia on sinänsä kuulunut rikoslailla vanhastaan suojattuihin oikeushyviin.94 Kiihottamisrikoksen suojelukohteena taas on edellä esi- tetyn mukaisesti yhdenvertaisuus ja ihmisarvo, minkä lisäksi kiihottamisrikoksen suojelukohteella on yksityiselämän suojaan liittyviä ulottuvuuksia.95 Kunnianlouk- kausta koskevan säännöksen muuttaminen siten, että sen yhtenä tekotapana ran- gaistaisiin yksilöön kohdistuvasta kiihottamisrikoksesta, johtaisi näin säännöksen suojelukohteen kannalta epäjohdonmukaiseen tilanteeseen. Kunnianloukkauk- sen suojeluobjekti ei liittyisi enää yksinomaan kunniaan vaan kysymys olisi tietyn tekotavan osalta myös ihmisarvon ja yhdenvertaisuuden suojaamisesta. Sään- telyratkaisua ei voitaisi pitää johdonmukaisena rikosoikeudellisen säännöksen suojelukohteen täsmällisen ja tarkkarajaisen määrittelyn kannalta. Lisäksi tämän- kaltainen sääntelyratkaisu saattaisi johtaa säännöksen soveltamisen kannalta epä- tarkoituksenmukaiseen tulokseen. KKO:n ratkaisukäytännössä on vakiintuneesti 94 HE 184/1999 vp, s. 9/I. 95 Perusoikeusuudistuksen esitöissä on sinänsä todettu, että yksityiselämän suoja, kotirauha ja kunnia eivät kaikissa tilanteissa ole täysin erotettavissa toisistaan. Ks. HE 309/1993 vp, s. 52/I. 39 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 rikossäännösten sisältämien käsitteiden tulkinnan suhteen korostettu, että omak- suttu tulkinta on sopusoinnussa tunnusmerkistöstä ilmenevän, rangaistusuhalla tavoitellun suojan tarkoituksen kanssa ja että lopputulos on tekijän kohtuudella ennakoitavissa.96 Kunnianloukkausta koskevan sääntelyn suojelukohteiden laajen- tuminen saattaisi näin johtaa säännöksen tulkintakäytännön monimutkaistumiseen ja tulkintaongelmiin. Puitepäätös edellyttäisi tässä sääntelyvaihtoehdossa myös, että perusmuotoisen kunnianloukkauksen rangaistusasteikko muutettaisiin vankeusuhkan sisältä- väksi siten, että enimmäisrangaistus olisi vähintään vuosi vankeutta. Euroopan neuvoston parlamentaarinen yleiskokous on vuonna 2007 antanut päätös lauselman 1577/2007 Towards decriminalisation of defamation, jonka mukaan niin sanottujen tavallisten sananvapausrikosten seuraamuksena ei saisi käyttää vankeusrangaistusta vaan vankeusrangaistuksen tulisi olla mahdollinen vain väki valtaan yllyttämisen, vihapuheen ja negationismin edistämisen rangaistuksena.97 Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on ratkaisukäytännössään toistuvasti viitan- nut sanottuun päätöslauselmaan.98 Suomessa on vuonna 2013 kunnianloukkaus- sääntelyä uudistettaessa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännön ja edellä mainitun päätöslauselman johdosta päädytty poistamaan vankeusuhka perusmuotoisen kunnianloukkauksen rangaistusasteikosta. Kysymys on siitä, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännössä on korostettu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklassa tarkoitetun ilmaisuvapauden ja perustuslain 12 §:ssä tarkoitetun sananvapauden laajempaa suojaa, minkä vuoksi vankeusran- gaistus tulee voida mahdollistaa vain poikkeuksellisissa tilanteissa.99 Jos sääntelyä nyt muutettaisiin tavalla, joka mahdollistaisi vankeusrangaistuksen tuomitsemisen perusmuotoisesta kunnianloukkauksesta, sääntely muodostuisi kokonaisuudessaan sananvapauden kannalta ongelmalliseksi. Kokonaisuutena arvioiden sääntelyvaihtoehtoa ei voida pitää tarkoituksenmukai- sena eikä perusteltuna. 96 Ks. esim. KKO 2024:12, 24 kohta, KKO 2023:9, 15 kohta, KKO 2019:102, 22 kohta, KKO 2019:44, 15 kohta, KKO 2018:49, 18 kohta, KKO 2018:36, 10 kohta, KKO 2016:53, 14 kohta, KKO 2016:42, 15 kohta, KKO 2014:7, 18 kohta, KKO 2013:12, 13 kohta, KKO 2007:67, 9 kohta, KKO 2005:27, 21 kohta, KKO 2004:46, 9 kohta ja KKO 2002:11. 97 Resolution 1577/2007. Towards decriminalisation of defamation, 17.5 kohta. 98 Ks. esim. Almeida Arroja v. Portugal, 19.6.2024, 35 kohta ja Niskasaari v. Suomi, 6.7.2010, 26 ja 77 kohta. 99 HE 19/2013 vp, s. 20–21. 40 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 6.2.3 Kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevan säännöksen täsmentäminen ja sen soveltamisalan laajentaminen Kolmantena vaihtoehtona on täsmentää kiihottamista kansanryhmää vastaan kos- kevaa säännöstä siten, että se kattaa jatkossa myös yksilöön kohdistuvat puite päätöksessä tarkoitetut teot. Lisäksi kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevaan säännökseen tulisi täsmentää siten, että yllyttäminen väkivaltaan ja vihaan tulisi nimenomaisesti mainita säännöksessä tarkoitetun viestin sisältöä kuvaavana tunnusmerkkinä. Tässä vaihtoehdossa olisi se negatiivinen puoli, että rikoslaissa omaksuttua syste- matiikkaa, jonka mukaan ryhmään kohdistuvasta puitepäätöksessä tarkoitetusta teosta rangaistaan kiihottamisena kansanryhmää vastaan ja yksilöön kohdistuvasta pääsääntöisesti kunnianloukkauksena, jouduttaisiin muuttamaan. Tällä saattaisi olla vaikutusta soveltamiskäytäntöön siten, että lainkäytössä saatettaisiin joutua luopu maan tietyistä omaksutuista tulkinnoista lainsäädännön ilmentämän systematiikan muuttuessa. Toisaalta edellä jaksossa 3.2. todetun mukaisesti kiihottamisrikosta kos- kevia tuomioistuinratkaisuja on ylipäänsä suhteellisen vähän ja säännöksestä on annettu vain kaksi korkeimman oikeuden ennakkoratkaisua. Oletettavaa näin on, että säännöksen soveltamiskäytäntöä on siinä määrin vähän, että sellaisia erityisen vakiintuneita tulkintoja ei ole päässyt muodostumaan, joiden suhteen lainsäädän- nössä omaksutun systematiikan muuttuminen olisi ongelmallista. Lisäksi voidaan kysyä, onko voimassa olevassa rikoslaissa omaksuttu systematiikka, jonka mukaan ryhmään kohdistuvasta teosta rangaistaan kiihottamisrikoksena ja yksilöön kohdis- tuvasta teosta ennen muuta kunnianloukkauksena, ollut alun alkaenkaan perus- teltu. Vaikuttaa pikemmin siltä, että omaksuttu systematiikka ei alun perinkään ole ollut erityisen johdonmukainen esimerkiksi sääntelyn suojelukohteen kannalta, koska yksilöönkin kohdistuvassa kiihottamisrikoksessa on kysymys myös muihin oikeushyviin kuin kunniaan kohdistuvasta teosta. Kiihottamisrikosta koskevan säännöksen laajemman muuttamisen positiivisena puolena voikin mainita säännöksen suojelukohteen. Edellä esitetyn mukaisesti kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevalla rikossäännöksellä suojataan ensisijaisesti perustuslain 6 §:ssä tarkoitettua yhdenvertaisuutta, minkä lisäksi säännöksen suojelukohteella on yhtymäkohta myös perustuslain 1 §:n 2 momen- tissa turvattuun ihmisarvon loukkaamattomuuteen.100 Euroopan ihmisoikeus tuomioistuimen ratkaisukäytännössä viharikoksia koskevan sääntelyn on katsottu suojaavan sääntelyn suojaamien ryhmien kollektiivisesti määrittyvää EIS 8 artiklassa 100 PeVM 21/2020 vp, s. 5 ja PeVL 1/2022 vp, s. 10 kohta. Ks. myös edellä jakso 2.2. 41 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 tarkoitettua yksityiselämän suojaa.101 Kunnianloukkausta koskeva säännös taas suojaa perustuslain 10 §:n 1 momentissa tarkoitettua kunniaa. Jos puitepäätök- sen 1(1)(a) artiklassa tarkoitetut yksilöön kohdistuvat teot olisivat jatkossa kiihot- tamisrikoksena rangaistavia, sääntelyn suojeluobjekti olisi kaikissa puitepäätöksen kriminalisointivelvoitteen soveltamistilanteissa sama, koska yksilöön kohdistuvia tekoja ei enää rangaistaisi kunnianloukkausta koskevan säännöksen perusteella. Yksilöön kohdistuvien tekojen rangaistavuus kiihottamista kansanryhmää vastaan koskevan säännöksen perusteella näin selvästi osoittaisi, että yksilöönkin kohdis- tuvassa kiihottamisrikoksessa on teon välittömän kohteen (loukatun yksilön) int- ressien lisäksi yleisempi teolla loukattu intressi, keskeisimmin perustuslain 6 §:ssä tarkoitettu yhdenvertaisuus. Lisäksi säännös olisi aiempaa tarkkarajaisempi ja täs- mällisempi, koska siinä nimenomaisesti mainittaisiin väkivaltaan yllyttäminen kiihottamisrikoksen tekotapana. Voidaan näin arvioida, että sääntely tällöin myös paremmin täyttäisi perustuslain 8 §:ssä tarkoitetun rikosoikeudellisen laillisuusperi- aatteen asettamat vaatimukset. Jos yksilöön kohdistuvat teot olisivat jatkossa kiihottamisrikoksena rangaistavia, niitä koskeva enimmäisrangaistus olisi kaksi vuotta vankeutta, mikä täyttää puite päätöksen 3(2) artiklassa asetetut vaatimukset. Kiihottamisrikos on myös virallisen syytteen alainen rikos, minkä taas merkitsee puitepäätöksen 8 artiklassa asetettujen vaatimusten täyttymistä. Tässä suhteessa on kuitenkin kansallisesta näkökulmasta huomattava, että yksilöön kohdistuvat teot ovat voimassa olevan lainsäädännön mukaan rikoslain 24 luvun 12 §:n 2 momentin pääsääntöisesti asianomistajarikok- sia. Sillä, että yksilöön kohdistuvat teot muuttuisivat virallisen syytteen alaisiksi, voi olla jossain määrin asianomistajan asemaan liittyviä vaikutuksia. Toisaalta vaikutuk- set voivat olla positiivisia, koska asianomistajalta ei edellytetä aktiivisuutta rikos- prosessin käynnistämiseksi. Yhtäältä tällä voi kuitenkin olla asianomistajan kannalta negatiivisia vaikutuksia, koska kiihottamisrikosta koskevat asiat saattavat olla siinä määrin sensitiivisiä, että asianomistaja voi kokea rikosprosessin kuormittavaksi. Kokonaisuutena voidaan arvioida, että tämän selvityksen toimeksiannon kan- nalta tarkoituksenmukaisin vaihtoehto on kiihottamisrikosta koskevan säännök- sen täsmentäminen edellä esitetyllä tavalla. Selvitystä koskevassa toimeksiannossa on kysymys siitä, mitkä ovat Suomen lainsäädäntöön toteutettavat rasismipuite päätöksen edellyttämät minimitarkistukset. Selvityshenkilön on tätä koskien selvi- tettävä, tulisiko rikoslainsäädäntöä tarkistaa, ja jos, millä tavoin, jotta lainsäädäntö rikkomusmenettely huomioon ottaen toteuttaisi rasismipuitepäätöksen rangais- tavuutta koskevat minimivelvoitteet. Koska kiihottamisrikosta koskevan sääntelyn 101 Ks. edellä jakso 2.2 ja siinä mainittu EIT:n ratkaisukäytäntö. 42 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2024:21 täsmentäminen edellä esitetyllä tavalla johtaisi vähäisimpiin muutoksiin, vaihtoehto täyttäisi parhaiten puitepäätöksen asettamien vähimmäisvelvoitteiden toteuttami- sen. Lisäksi on huomattava, että eduskunnan lakivaliokunta on EU-rikosoikeudel- lisissa sääntely-yhteyksissä pitänyt vakiintuneesti perusteltuna, että kansallisessa täytäntöönpanossa rajaudutaan lähtökohtaisesti vain direktiivin täytäntöönpanon kannalta välttämättömiin muutoksiin.102 Lisäksi valiokunta on usein korostanut, että yksittäisen unioni-instrumentin seurauksena ei ole perusteltua ryhtyä toteuttamaan alaltaan ja vaikutukseltaan laaja-alaisempia rikosoikeudelliseen lainsäädäntöön kohdistuvia muutoksia.103 Tässä puollettu vaihtoehto toteuttaisi parhaiten myös eduskunnan lakivaliokunnan vakiintunutta kantaa. 6.3 Rikkomusmenettelyn johdosta välttämättömät rikosoikeu