Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointi lainvalmistelussa Oikeusministeriön julkaisuja Jus� � eministeriets publika� oner 2022:15Selvityksiä ja ohjeita Utredningar och anvisningar Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointi lainvalmistelussa Hanna Rönty Oikeusministeriö Helsinki 2022 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 Oikeusministeriö CC BY-SA 4.0 ISBN pdf: 978-952-400-302-5 ISSN pdf: 2490-0990 Taitto: Valtioneuvoston hallintoyksikkö, Julkaisutuotanto Helsinki 2022 Julkaisujen jakelu Distribution av publikationer Valtioneuvoston julkaisuarkisto Valto Publikations- arkivet Valto julkaisut.valtioneuvosto.fi Julkaisumyynti Beställningar av publikationer Valtioneuvoston verkkokirjakauppa Statsrådets nätbokhandel vnjulkaisumyynti.fi https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/ https://vnjulkaisumyynti.fi/ Kuvailulehti 30.11.2022 Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointi lainvalmistelussa Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 Teema Selvityksiä ja ohjeita Julkaisija Oikeusministeriö Tekijä/t Hanna Rönty Kieli suomi Sivumäärä 39 Tiivistelmä Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnilla tarkoitetaan sen arviointia, miten ehdotettu säädös tai politiikkatoimi vaikuttaa konkreettisesti ihmisten ja ihmisryhmien perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen. Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnissa perus- ja ihmisoikeuksiin liittyvät oikeudelliset velvoitteet tuodaan arjen tasolle ja analysoidaan, miten esityksen vaikutukset näkyvät ihmisten jokapäiväisessä elämässä. Tämä opas on valmisteltu virkatyönä oikeusministeriössä. Se syventää vuonna 2022 uudistetun lainvalmistelun vaikutusarviointiohjeen perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointia koskevaa ohjeistusta. Oppaassa keskitytään lainvalmisteluun, mutta sitä voidaan käyttää soveltuvin osin myös esimerkiksi politiikkaohjelmien sekä E-kirjeiden ja U-kirjelmien valmistelussa. Oppaassa käsitellään perus- ja ihmisoikeuksien oikeusperustaa, perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin ja säätämisjärjestysperusteluiden välistä eroa sekä perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin prosessia, sisältöä, dokumentointia ja tietolähteitä. Opas sisältää myös perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin tarkistuslistan sekä esimerkkejä perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin toteuttamistavoista hallituksen esityksissä. Asiasanat lakien vaikutusten arviointi, säädösvalmistelu, perusoikeudet, ihmisoikeudet ISBN PDF 978-952-400-302-5 ISSN PDF 2490-0990 Asianumero VN/8051/2022 Hankenumero OM020:00/2022 Julkaisun osoite https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-400-302-5 https:// Presentationsblad 30.11.2022 Bedömning av konsekvenserna för de grundläggande och mänskliga rättigheterna vid lagberedning Justitieministeriets publikationer, Utredningar och anvisningar 2022:15 Tema Utredningar och anvisningar Utgivare Justitieministeriet Författare Hanna Rönty Språk Finska Sidantal 39 Referat Med bedömning av konsekvenserna för de grundläggande och mänskliga rättigheterna avses en bedömning av hur den föreslagna lagstiftningen eller politikåtgärden konkret inverkar på tillgodoseendet av människors och människogruppers grundläggande och mänskliga rättigheter. När man bedömer dessa konsekvenser ska man beakta de lagstadgade skyldigheter i vardagen som hänför sig till de grundläggande och mänskliga rättigheterna och analysera vilka konsekvenser propositionen har i människors dagliga liv. Denna handbok har beretts som tjänsteuppdrag vid justitieministeriet. Den kompletterar de anvisningar om bedömning av konsekvenserna för de grundläggande och mänskliga rättigheterna som ingår i den anvisning för konsekvensbedömning vid lagberedning som uppdaterades 2022. Handboken fokuserar på lagberedning, men den kan också användas i tillämpliga delar exempelvis vid beredningen av politikprogram, E-skrivelser och U-skrivelser. I handboken behandlas den rättsliga grunden för de grundläggande och mänskliga rättigheterna, skillnaden mellan bedömningen av konsekvenserna och grunderna för lagstiftningsordningen samt processen för, innehållet i, dokumentationen av och informationskällorna till bedömningen. Handboken innehåller också en checklista för bedömningen av konsekvenserna för de grundläggande och mänskliga rättigheterna och exempel på hur bedömningen ska göras i regeringspropositionerna. Nyckelord konsekvensbedömning av lagförslag, lagberedning, grundläggande rättigheter, mänskliga rättigheter ISBN PDF 978-952-400-302-5 ISSN PDF 2490-0990 Ärendenummer VN/8051/2022 Projektnummer OM020:00/2022 URN-adress https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-400-302-5 https:// Description sheet 30 November 2022 Assessment of Fundamental and Human Rights Impacts in Law Drafting Publications of the Ministry of Justice, Reports and guidelines 2022:15 Subject Reports and guidelines Publisher Ministry of Justice, Finland Author(s) Hanna Rönty Language Finnish Pages 39 Abstract Assessment of fundamental and human rights impacts means an assessment of how a proposed statute or policy measure would concretely affect the realisation of fundamental and human rights of different people and groups of people. In the assessment of fundamental and human rights impacts, the legal obligations related to fundamental and human rights are brought down to the level of everyday life and the potential effects of the proposal on people’s lives are analysed. This guide was prepared by officials of the Ministry of Justice. It supplements the instructions on the assessment of fundamental and human rights impacts included in the Guidelines for Impact Assessment in Law Drafting, revised in 2022. This guide focuses on law drafting, but it can also be used, as appropriate, in the preparation of policy programmes, Europe communications and Union communications. The guide deals with the legal basis for fundamental and human rights and the difference between the assessment of fundamental and human rights impacts and the reasoning for the choice of enactment procedure. It describes the process, contents and documentation of the assessment of fundamental and human rights impacts and the information sources that can be used in the process. The guide also contains a checklist for the assessment of fundamental and human rights impacts and examples of how the assessment can be carried out when preparing government proposals. Keywords impact assessment, law drafting, fundamental rights, human rights ISBN PDF 978-952-400-302-5 ISSN PDF 2490-0990 Reference number VN/8051/2022 Project number OM020:00/2022 URN address https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-400-302-5 https:// Sisältö Esipuhe.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1 Johdanto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 2 Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin lähtökohtia.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 2.1 Mitä perus- ja ihmisoikeudet ovat?.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 2.2 Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin suhde säätämisjärjestysperusteluihin.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 2.3 Perus- ja ihmisoikeusvaikutukset ja muut vaikutuslajit.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 3 Arvioinnin toteuttaminen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 3.1 Prosessi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 3.2 Mitä perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointi sisältää?.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 3.3 Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin tarkistuslista. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 3.4 Arvioinnin dokumentointi ja otsikointi hallituksen esityksessä.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 4 Tietolähteet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 4.1 Monipuoliset lähdeaineistot.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 4.2 Kuuleminen osana perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointia.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 5 Esimerkkejä perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnista hallituksen esityksissä.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 Lähteet.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 7 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 E S I P U H E Tämä opas on laadittu osana laajempaa hanketta perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioin- tien kehittämiseksi valtioneuvostossa (OM020:00/2022). Hankkeessa kehitetään perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointia koskevaa ohjeistusta, koulutusta ja yhteistyötä.1 Hanke perustuu pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelman tavoitteisiin. Hallitusohjel- massa todetaan, että lainvalmistelijoiden osaamista perus- ja ihmisoikeuksissa vahviste- taan johdonmukaisesti. Hallitusohjelman mukaan ministeriöiden rajat ylittävää tukea lisä- tään, jotta lakien vaikutukset muun muassa ihmisoikeuksiin voidaan arvioida perusteel- lisesti. Lisäksi perustuslain asemaa ja sen tulkinnan riippumattomuutta kunnioitetaan ja vahvistetaan samalla, kun lakiesitysten perustuslainmukaisuuden sekä vaikutusten arvi- ointia tehostetaan ja laajennetaan.2 Valtioneuvoston perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelmassa 2020–2023 puolestaan linja- taan, että perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointia vahvistetaan osana valtioneuvoston lainvalmistelun kehittämistä muun muassa lainvalmistelijoille suunnatun ohjeistuksen ja koulutuksen avulla sekä vahvistamalla ihmisoikeusvaikutusten arviointiin liittyvää viran- omaisyhteistyötä.3 Myös valtioneuvoston ihmisoikeuspoliittisessa selonteossa vuodelta 2021 todetaan, että valtioneuvosto edistää järjestelmällistä ja kehittyvää perus- ja ihmis- oikeuksien vaikutusten arviointia kaikessa viranomaistoiminnassa. Lisäksi valtioneuvosto sitoutuu selonteossa vahvistamaan lainvalmistelijoiden osaamista perus- ja ihmisoikeuk- sista ja arvioimaan säädösehdotusten olennaiset perus- ja ihmisoikeusvaikutukset.4 Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin perimmäisenä tavoitteena on varmistaa, että säädökset noudattavat perustuslain, EU:n perusoikeusjärjestelmän ja kansainvälisen ihmis- oikeusjärjestelmän julkiselle vallalle asettamia velvoitteita. Suomessa eduskunnan perus- tuslakivaliokunnan lausuntokäytännöllä on erityinen merkitys perus- ja ihmisoikeuksiin liittyvien kysymysten arvioinnissa ja tunnistamisessa. Myös perustuslakivaliokunta on 1 Hankkeen tiedot löytyvät oikeusministeriön verkkosivuilta: https://oikeusministerio.fi/ hanke?tunnus=OM020:00/2022. 2 Pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelma (2019), s. 85. 3 Valtioneuvoston perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelma 2020–2023, s. 28. 4 Valtioneuvoston ihmisoikeuspoliittinen selonteko (2021), s. 10, 33. https://oikeusministerio.fi/hanke?tunnus=OM020:00/2022 https://oikeusministerio.fi/hanke?tunnus=OM020:00/2022 8 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 korostanut, että lainvalmistelussa tulisi kiinnittää huomiota siihen, miten lait vaikuttavat yksilön oikeuksien toteutumiseen. Nyt julkaistava opas on valmisteltu virkatyönä oikeusministeriössä. Opasta kirjoittaessani olen hyödyntänyt lainvalmistelun vaikutusarviointiohjeen (2022) valmistelun yhteydessä järjestetyissä kuulemisissa ja lausuntokierroksella saatuja näkemyksiä perus- ja ihmisoike- usvaikutusten arvioinnista. Lisäksi keskustelin oppaan valmistelun aikana perus- ja ihmis- oikeusvaikutusten arviointien kehittämisestä muun muassa oikeuskanslerinviraston, lain- säädännön arviointineuvoston, Ihmisoikeuskeskuksen, ihmisoikeusvaltuuskunnan, Ihmis- oikeusliiton koordinoiman ihmisoikeusjärjestöjen verkoston sekä lainvalmistelu- ja vaiku- tusarviointityötä tekevien valtioneuvoston virkamiesten kanssa. Kiitän lämpimästi kaikkia prosessiin osallistuneita arvokkaista näkemyksistä. Hanna Rönty, Marraskuu 2022 9 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 1 Johdanto Tämän oppaan tarkoituksena on syventää vuonna 2022 uudistetun lainvalmistelun vai- kutusarviointiohjeen perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointia koskevaa ohjeistusta. Oppaassa keskitytään perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointiin lainvalmistelussa, mutta sitä voidaan käyttää soveltuvin osin myös esimerkiksi politiikkaohjelmien sekä E-kirjei- den ja U-kirjelmien valmistelussa. Oppaan pohjana on toiminut oikeusministeriön muistio Perus- ja ihmisoikeudet lainvalmistelussa (2020). Suurella osalla lainvalmisteluhankkeista on ainakin jonkinlaisia kytköksiä perus- ja ihmis- oikeuksien toteutumiseen. Perus- ja ihmisoikeuksien turvaaminen ja edistäminen ovat jul- kisen vallan velvollisuuksia, ja lainsäädäntö on keskeinen väline tämän velvoitteen toteut- tamisessa. Perus- ja ihmisoikeudet on otettava huomioon jo lakihanketta suunniteltaessa samoin kuin sääntelyvaihtoehtoja harkittaessa ja sääntelyn yksityiskohtia mietittäessä. Perus- ja ihmisoikeusvaikutukset tulee huomioida myös kansainvälisten velvoitteiden val- mistelun, hyväksymisen ja voimaansaattamisen yhteydessä sekä Euroopan unionin lain- säädännön valmistelussa ja täytäntöönpanossa kansallisella tasolla.5 Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnilla tarkoitetaan sen arviointia, miten ehdotettu säädös tai politiikkatoimi vaikuttaa konkreettisesti ihmisten ja ihmisryh- mien perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen. Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvi- oinnissa perus- ja ihmisoikeuksiin liittyvät oikeudelliset velvoitteet tuodaan arjen tasolle ja analysoidaan, miten esityksen vaikutukset näkyvät ihmisten jokapäiväisessä elämässä. Hallituksen esitysten laatimisohjeiden (HELO) mukaan perus- ja ihmisoikeuksia tulee käsi- tellä soveltuvin osin sekä säätämisjärjestysperusteluissa että esityksen pääasiallisia vai- kutuksia käsittelevässä jaksossa.6 Vaikka jaksojen näkökulmat ovat erilaisia, ne tukevat toisiaan. Perus- ja ihmisoikeuksien oikeudellinen arviointi edellyttää tietoa siitä, miten 5 Yleistä tietoa vaikutusten arvioinnista EU-säädösten valmistelu- ja täytäntöönpanovai- heessa sekä valtiosopimusten valmistelussa ja voimaansaattamisessa löytyy Lainvalmistelun vaikutusarviointiohjeen (2022) luvuista 1.2.2 ja 1.2.3. U-kirjelmien sisällöstä ks. Jääskeläinen et al. (2022), s. 26–29. Ks. myös Hallituksen esitysten laatimisohjeet (2019), luku V, jakso 4.2, Lainkirjoittajan opas, luku 4.1.4 sekä oikeusministeriön muistio Euroopan unionin perusoi- keuskirjan tulkinta ja soveltaminen. 6 Hallituksen esitysten laatimisohjeet (2019), luku IV, jaksot 4.2 ja 12. 10 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 oikeudet toteutuvat käytännössä, ja oikeudellisen ja yhteiskunnallisen näkökulman tulisi olla vuoropuhelussa keskenään lainsäädäntöprosessin aikana.7 Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin tarkoituksena on tarjota päätöksentekijöille tietoa oikeuksien toteutumisesta ratkaisujen pohjaksi. Eduskunnalla on perustuslain 47 §:n mukaan oikeus saada valtioneuvostolta asioiden käsittelyssä tarvitsemansa tiedot. Mikäli lakiehdotuksella on vaikutuksia perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen, nämä tiedot on toimitettava eduskunnalle, jotta se voi perustaa päätöksentekonsa asianmukaiseen tieto- pohjaan.8 Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointi myös vahvistaa lainvalmistelun perus- ja ihmisoikeusperustaisuutta, avoimuutta ja vastuullisuutta. Perus- ja ihmisoikeuksien luonteen vuoksi perus- ja ihmisoikeusnäkökulmia voi liittyä lähes kaikkiin muihin lainvalmistelussa arvioitaviin vaikutuslajeihin. Lainvalmistelun vaiku- tusarviointiohjeessa on tarkemmin tietoa eri vaikutuslajeista sekä vaikutusarvioinnin ylei- sistä periaatteista, vaikutusarvioinnin suunnittelusta ja toteutuksesta. Tämä opas täyden- tää lainvalmistelun vaikutusarviointiohjetta sekä muita vaikutusarvioinneista julkaistuja valtioneuvoston ohjeita, oppaita ja käsikirjoja perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin näkökulmasta. Oppaan seuraavassa luvussa käsitellään perus- ja ihmisoikeuksien oikeusperustaa ja vel- voittavia oikeuslähteitä, perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin ja säätämisjärjes- tysperusteluiden välistä eroa sekä perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin suhdetta muuhun vaikutusarviointiin. Kolmannessa luvussa esitellään perus- ja ihmisoikeusvaiku- tusten arvioinnin prosessia, sisältöä sekä dokumentointia, ja luku sisältää myös perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin tarkistuslistan. Neljännessä luvussa tehdään kat- saus perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin kannalta keskeisiin tietolähteisiin, ja vii- dennessä luvussa esitellään esimerkkejä perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin toteuttamistavoista. 7 Ks. esim. Keinänen ja Pajuoja (2020), s. 51–52. 8 Vrt. eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunnot PeVL 56/2017, s. 3, PeVL 19/2016 vp, s. 2 ja PeVL 52/2014 vp, s. 3/I, joissa se on korostanut perus- ja ihmisoikeusvaikutusten riittävän perusteellista arviointia. 11 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 2 Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin lähtökohtia 2.1 Mitä perus- ja ihmisoikeudet ovat? Perus- ja ihmisoikeudet ovat kaikille valtion oikeudenkäyttöpiirissä oleville kuuluvia perus- tavanlaatuisia oikeuksia, jotka ohjaavat ja rajaavat julkisen vallan käyttöä ja siten myös lainsäätäjän toimintaa. Lainvalmistelussa perus- ja ihmisoikeudet näyttäytyvät ennen kaikkea lainsäädännössä ja sopimuksissa turvattuina oikeuksina. Perus- ja ihmisoikeudet käsitetään kuitenkin usein myös laajemmin ihmisarvoa, ihmisarvoista elämää ja oikeudenmukaisuutta turvaavina arvoina. Perus- ja ihmisoikeuksien sisältö ei ole muuttumaton, vaan ne muotoutuvat ja kehittyvät historian saatossa erilaisten yhteiskunnallisten ja poliittisten prosessien ja vas- takkainasetteluiden seurauksena. Perusoikeudet on turvattu Suomen perustuslaissa ja EU:n perusoikeusjärjestelmässä. Suomen valtiosääntö turvaa ihmisarvon loukkaamattomuuden ja yksilön vapauden ja oikeudet sekä edistää oikeudenmukaisuutta yhteiskunnassa (PL 1 § 2 mom.). Perusoikeu- det sisältyvät perustuslain 2 lukuun. Perusoikeuksille on ominaista niiden perustuslainta- soisuudesta johtuva erityinen pysyvyys ja oikeudellinen luonne. Tietoa eri perusoikeuksien sisällöstä löytyy muun muassa Lainkirjoittajan oppaasta.9 EU:n perusoikeusjärjestelmä muodostuu useista eri elementeistä, joihin kuuluvat EU:n perusoikeuskirja (2012/C 326/02) sekä EU:n perussopimusten tietyt määräykset, EU:n ylei- set oikeusperiaatteet ja EU:n tuomioistuimen oikeuskäytäntö. EU:n perusoikeuskirjalla on sama oikeudellinen arvo kuin EU:n perussopimuksilla. Lisäksi perusoikeuksia täsmen- netään EU:n sekundaarilainsäädännössä, johon kuuluvat asetukset, direktiivit, päätökset, suositukset ja lausunnot. EU:n perusoikeudet velvoittavat EU:n toimielinten ja laitosten lisäksi jäsenvaltioita silloin, kun ne toimivat unionin oikeuden soveltamisalalla. EU-oikeu- den soveltamisalalla oleva kansallinen laki tai EU-oikeuden säännös ei siis saa olla ristirii- dassa EU:n perusoikeusjärjestelmän velvoitteiden kanssa.10 9 Lainkirjoittajan opas, luku 4.2 Perusoikeudet lainkohdittain. 10 EU:n perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohta. Ks. myös Lainkirjoittajan opas, luku 4.1.4 sekä oikeusministeriön muistio Euroopan unionin perusoikeuskirjan tulkinta ja soveltaminen. 12 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 PERUSTUSLAIN PERUSOIKEUSLUKU • Yhdenvertaisuus (6 §) • Oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen (7 §) • Rikosoikeudellinen laillisuusperiaate (8 §) • Liikkumisvapaus (9 §) • Yksityiselämän suoja (10 §) • Uskonnon ja omantunnon vapaus (11 §) • Sananvapaus ja julkisuus (12 §) • Kokoontumis- ja yhdistymisvapaus (13 §) • Vaali- ja osallistumisoikeudet (14 §) • Omaisuuden suoja (15 §) • Sivistykselliset oikeudet (16 §) • Oikeus omaan kieleen ja kulttuuriin (17 §) • Oikeus työhön ja elinkeinovapaus (18 §) • Oikeus sosiaaliturvaan (19 §) • Vastuu ympäristöstä (20 §) • Oikeusturva (21 §) • Julkisen vallan velvoite turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen (22 §) • Perusoikeudet poikkeusoloissa (23 §) Ihmisoikeudet on turvattu kansainvälisissä ihmisoikeusasiakirjoissa. Suomi on osapuo- lena lukuisissa kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa. Useimmat näistä sopimuksista on saatettu voimaan lailla, ja ne ovat siten lakina voimassa Suomessa ja suoraan sovellet- tavissa esimerkiksi tuomioistuimissa.11 Ihmisoikeuksia turvataan myös muissa kansainvä- lisissä asiakirjoissa, kuten julistuksissa ja päätöslauselmissa (ns. soft law, ”pehmeä laki”), jotka evät ole oikeudellisesti sitovia, mutta joilla voi olla poliittisen merkityksen lisäksi myös oikeudellista merkitystä esimerkiksi oikeuksien tulkinnan kannalta. Tällaisia soft law -instrumentteja ovat muun muassa YK:n alkuperäiskansojen julistus sekä ihmisoikeussopi- musten valvontaelinten yleiskommentit sopimuksissa turvattujen oikeuksien tarkemmasta sisällöstä. 11 Suomen ratifioimat ihmisoikeussopimukset ovat myös kansainvälisen oikeuden mukai- sia Suomen kansainvälisiä velvoitteita riippumatta siitä, miten ne on valtionsisäisesti saa- tettu voimaan. 13 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 TÄRKEIMPIÄ IHMISOIKEUSSOPIMUKSIA Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksia • Yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi eli Euroopan ihmisoikeussopimus (1950) • Uudistettu Euroopan sosiaalinen peruskirja (1996) • Eurooppalainen yleissopimus kidutuksen ja epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen estämiseksi (1987) • Alueellisia kieliä tai vähemmistökieliä koskeva eurooppalainen peruskirja (1992) • Kansallisten vähemmistöjen suojelua koskeva puiteyleissopimus (1995) • Euroopan neuvoston yleissopimus ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta (2005) • Euroopan neuvoston yleissopimus lasten suojelemisesta seksuaalista riistoa ja seksuaalista hyväksikäyttöä vastaan, ns. Lanzaroten sopimus (2007) • Euroopan neuvoston yleissopimus naisiin kohdistuvan väkivallan ja perheväkivallan ehkäisemisestä ja torjumisesta, ns. Istanbulin sopimus (2011) YK:n ihmisoikeussopimuksia • Kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskeva kansainvälinen yleissopimus (1965) • Taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus (TSS-sopimus; 1966) • Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus (KP-sopimus; 1966) • Kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastainen yleissopimus (1984) • Kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskeva yleissopimus (1979) • Yleissopimus lapsen oikeuksista (1989) • Yleissopimus vammaisten henkilöiden oikeuksista (2006) • Kansainvälinen yleissopimus kaikkien henkilöiden suojelemiseksi tahdonvastaiselta katoamiselta (2006) Ihmisoikeussopimuksiksi lasketaan usein myös muita kansainvälisiä sopimuksia, kuten tietyt Kansainvälisen työjärjestön ILO:n sopimukset sekä YK:n humanitaariseen oikeuteen, pakolaisiin ja joukkotuhonnan ehkäisemiseen liittyvät sopimukset. Ihmisoikeussopimusten pohjana toimivan YK:n ihmisoikeusjulistuksen (1948) katsotaan nykyään yleisesti olevan osa kansainvälistä tapaoikeutta ja siten oikeudellisesti velvoittava. 14 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 Suomen perusoikeusjärjestelmä on läheisessä yhteydessä kansainvälisissä ihmis- oikeussopimuksissa turvattuihin oikeuksiin. Siksi myös perus- ja ihmisoikeuksien tul- kinnan harmonisointi on tärkeää.12 Ihmisoikeussopimukset määrittelevät oikeuksien suo- jan vähimmäistason, ja kansallisesti oikeuksille voidaan taata myös sopimuksia korkeampi suoja. Vuonna 1995 toteutetulla perusoikeusuudistuksella pyrittiin lähentämään koti- maista perusoikeusjärjestelmää ja kansainvälisiä ihmisoikeusvelvoitteita toisiinsa sekä vah- vistamaan Suomea sitovien ihmisoikeuksien asemaa Suomen oikeusjärjestelmässä. Yksit- täisen perustuslain perusoikeussäännöksen ja sitä vastaavan ihmisoikeusvelvoitteen tul- kinnat eivät kuitenkaan välttämättä ole täysin yhtenevät. Ihmisoikeussopimusten tulkinta määräytyy ja kehittyy kansainvälisten valvontaelinten käytännössä, ja lisäksi sopimukset jättävät usein valtiolle harkintamarginaalin, jonka puitteissa oikeuksista voidaan säännellä kansallisessa lainsäädännössä.13 Perus- ja ihmisoikeudet jaetaan usein kansalaisoikeuksiin ja poliittisiin oikeuksiin (KP-oi- keudet) sekä taloudellisiin, sosiaalisiin ja sivistyksellisiin oikeuksiin (TSS-oikeudet). Lisäksi puhutaan niin sanotuista kolmannen sukupolven oikeuksista, joille on ominaista kollektii- vinen ulottuvuus. Näitä ovat muun muassa oikeus kehitykseen sekä oikeus ympäristöön. Suurin osa perus- ja ihmisoikeuksista on yksilön oikeuksia, mutta jotkin oikeudet koskevat myös ihmisryhmiä, kuten alkuperäiskansojen oikeudet. Perus- ja ihmisoikeuksien soveltamisen lähtökohtana ovat oikeuksien yleismaailmallisuus, luovuttamattomuus, jakamattomuus ja keskinäinen riippuvuus sekä syrjimättömyys. Yleis- maailmallisuus tarkoittaa, että oikeudet tulee taata lähtökohtaisesti kaikille valtion oikeu- denkäyttöpiirissä oleville henkilöille. Luovuttamattomuus puolestaan tarkoittaa, ettei oikeuksia voi antaa itseltä pois. Jakamattomuudella tarkoitetaan sitä, että kaikki oikeudet ovat samanarvoisia ja yhtä tärkeitä, eikä niillä ole keskinäistä hierarkiaa. Keskinäinen riip- puvuus viittaa siihen, että eri oikeuksien toteutuminen on sidoksissa toisiin oikeuksiin. Syr- jimättömyyden periaatteen mukaan oikeuksien tulee toteutua kaikkien ihmisten kohdalla yhtäläisesti. Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuk- sien toteutuminen.14 Ei ole riittävää, että julkinen valta pidättäytyy itse puuttumasta perus- oikeuksiin, vaan oikeuksien tosiasiallinen toteutuminen edellyttää usein julkisen val- lan aktiivisia toimenpiteitä, kuten perus- ja ihmisoikeuksien suojaamista ulkopuolisilta 12 Lainkirjoittajan opas, luvut 4.1.3 ja 4.1.21. 13 HE 309/1993 vp, s. 39–40. 14 Perustuslain perusoikeusluku sisältää myös pykäliä, joissa on yksittäisiin oikeuksiin sisältyviä turvaamis- ja edistämisvelvoitteita. Nämä säännökset ja 22 §:n yleinen perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvoite täydentävät toisiaan. Ks. HE 309/1993 vp, s. 27/II, PeVM 25/1994 vp, s. 6. 15 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 loukkauksilta tai tosiasiallisten edellytysten luomista perusoikeuksien käyttämiselle. Perus- tuslain 22 §:n mukainen turvaamisvelvoite koskee sekä perustuslaissa turvattuja perusoi- keuksia että Suomea velvoittavissa kansainvälisissä sopimuksissa turvattuja ihmisoikeuk- sia. Keskeisiin perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen turvaamiskeinoihin kuuluu muun muassa perusoikeuden käyttöä turvaavan ja täsmentävän lainsäädännön säätäminen.15 Perusoikeuksia täsmentävän lainsäädännön kautta perus- ja ihmisoikeudet vaikuttavat myös yksityisten henkilöiden välisiin suhteisiin. Perustuslain 22 §:n turvaamisvelvoite on yhteydessä Suomea sitoviin kansainvälisiin ihmis- oikeussopimuksiin sisältyviin positiivisiin toimintavelvoitteisiin.16 Valtiolla on velvollisuus kunnioittaa, suojata ja toteuttaa ihmisoikeuksia. Valtion tulee siis pidättäytyä puuttu- masta ihmisten oikeuksien toteutumiseen, suojata ihmisiä heidän oikeuksiinsa kohdistu- vilta loukkauksilta sekä aktiivisesti edistää oikeuksien toteutumista. Erityisesti TSS-oikeuk- siin liitetään lisäksi niin sanottu progressiivisen toteutumisen käsite: valtion tulee toteut- taa kyseiset oikeudet käytettävissä olevien voimavarojensa mukaan mahdollisimman täysimääräisesti. Vaikka perus- ja ihmisoikeudet ovat luonteeltaan perustavanlaatuisia, niitä voidaan tie- tyillä edellytyksillä rajoittaa tavallisella lailla. Perustuslakivaliokunta on käytännössään määrittänyt perusoikeuksien yleiset rajoitusedellytykset, joita ovat vaatimukset: 1. lailla säätämisestä 2. lain täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta 3. rajoituksen hyväksyttävyydestä 4. rajoituksen suhteellisuudesta17 5. perusoikeuden ydinalueen koskemattomuudesta 6. oikeusturvajärjestelyjen riittävyydestä ja 7. ihmisoikeusvelvoitteiden noudattamisesta. Useiden perusoikeuksien osalta perustuslaissa säädetään myös erityisiä rajoitusedellytyk- siä, jotka tulee ottaa huomioon yleisten rajoitusedellytysten lisäksi. Euroopan ihmisoikeussopimus ja EU:n perusoikeuskirja sisältävät lisäksi määräyksiä siitä, missä tilanteissa ja millä edellytyksillä niiden turvaamia oikeuksia voidaan rajoittaa. Perus- oikeuskirjan 52 artikla sisältää yleisen rajoituslausekkeen, kun taas Euroopan ihmisoi- keussopimuksessa rajoitusedellytykset on kirjoitettu eri oikeuksia turvaavien artiklojen 15 HE 309/1993 vp, s. 75/I–II. 16 HE 309/1993 vp, s. 75/I. 17 Usein puhutaan myös oikeasuhtaisuusvaatimuksesta. 16 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 yhteyteen. Euroopan unionin tuomioistuin ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ovat täs- mentäneet oikeuksien rajoittamisen edellytyksiä oikeuskäytännössään. Perus- ja ihmisoikeusvelvoitteet sisältävät myös niin sanottuja ehdottomia kieltoja ja oikeuksia, joita ei voida rajoittaa ja joista ei voi poiketa edes poikkeusoloissa. Näitä ovat muun muassa kidutuksen ja ihmisarvoa loukkaavan kohtelun kielto sekä taannehtivan rikoslain kielto.18 Perustuslaissa on myös määräykset perusoikeuksista poikkeusoloissa (PL 23 §) sekä perus- tuslakiin poikkeuslailla säädettävistä rajatuista poikkeuksista (PL 73 §). Lakiehdotusten ris- tiriidat perustuslain, mukaan lukien perusoikeussäännösten, kanssa tulee kuitenkin ensi- sijaisesti poistaa. Nykyiseen valtiosääntöperinteeseen kuuluu poikkeuslakien välttämispe- riaate, minkä vuoksi poikkeuslakimenettelyn käyttöön suhtaudutaan pidättäytyvästi. Jos poikkeuslain säätäminen on välttämätöntä, poikkeus on rajattava vain välttämättömään ja kirjoitettava mahdollisimman tarkkarajaiseksi ja vähäiseksi.19 Perus- ja ihmisoikeudet voivat olla keskenään ristiriidassa, ja ristiriitatilanteet vaativat usein punnintaa eri oikeuksien välillä. Tyypillinen ristiriitatilanne on esimerkiksi sananva- pauden ja yksityiselämän suojan välinen ristiriita. Perustuslakivaliokunta on lausuntokäy- tännössään painottanut, ettei perusoikeuksilla ole keskinäistä etusijajärjestystä, vaan arvi- oinnissa on kyse kahden tai useamman perusoikeussäännöksen yhteensovittamisesta ja punninnasta.20 Punnintatilanteessa tulee pyrkiä siihen, että molemmat punnittavana ole- vat oikeudet toteutuisivat mahdollisimman hyvin. Sääntelyn vaikutuksia perus- ja ihmisoikeuksiin tulee aina pyrkiä arvioimaan pidemmällä aikavälillä, eikä vain ratkaisuna yksittäiseen poliittiseen kysymykseen. Pidemmän aikavälin arviointi korostuu erityisesti, jos kyseessä on uusi ja poikkeuksellinen soveltamistilanne tai jos sääntely tarkoittaisi pitkälle meneviä rajoituksia näihin oikeuksiin. 18 Ks. esim. Lainkirjoittajan opas, luku 4.1.10 ja Yhdistyneet kansakunnat, Ihmisoikeusval- tuutetun toimisto (OHCHR) (2015). 19 HE 1/1998 vp, s. 125/1. 20 Ks. esim. PeVM 3/2022, s. 4, PeVL 14/2018 vp, s. 8, PeVL 54/2014 vp, s. 2/II, PeVL 10/2014 vp, s. 4/II. 17 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 PERUSOIKEUDET EU-SÄÄNTELYN VALMISTELUSSA Perustuslakivaliokunnan mukaan Suomen perustuslaissa turvatut perusoikeudet ovat merkityksellisiä myös EU-sääntelyn valmistelussa ja Suomen perustuslain tulee ohjata valtioneuvoston kannanmuodostusta EU-lainsäädännön valmistelussa. Valtioneuvoston tulee osallistua EU-säädösehdotusten valmisteluun tavalla, joka turvaa perus- ja ihmisoikeuksia Suomen lisäksi koko Euroopan unionissa.21 EU:n säädösehdotusten yhteensopivuudesta kansallisten perusoikeuksien ja perustuslain kanssa tulisi pyrkiä varmistumaan ja tehdä selkoa mahdollisimman varhain unionin lainsäädäntötyön aikana. Erityisesti tähän tulisi kiinnittää huomiota, kun säädösehdotusta käsitellään EU:n neuvostossa. U-kirjelmissä tulisi selostaa ehdotuksen vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksiin Suomen kannalta, ja ennen varsinaisen ehdotuksen antamista laadituissa E-kirjeissä tulisi pyrkiä selvittämään ja mahdollisuuksien mukaan ennakoimaan ehdotuksen yhteensopivuutta ja vaikutuksia kansallisiin perusoikeuksiin. EU:n säädösten valmistelussa tulisi tehdä selkoa lainsäädäntöehdotuksen yhdenmukaisuudesta myös EU:n perusoikeuksien, erityisesti perusoikeuskirjan, kanssa. 2.2 Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin suhde säätämisjärjestysperusteluihin Hallituksen esityksessä ehdotetun sääntelyn suhdetta perus- ja ihmisoikeuksiin tulee käsi- tellä soveltuvin osin sekä pääasiallisia vaikutuksia että säätämisjärjestysperusteluita koske- vissa jaksoissa. Molemmilla jaksoilla on oma näkökulmansa ja tehtävänsä hallituksen esi- tyksen kokonaisuudessa. Hallituksen esityksen jaksossa ”Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys” arvioidaan esityksen suhdetta perustuslakiin, EU:n perusoikeusjärjestelmään ja kansainvälisiin 21 Ks. esim. PeVL 37/2021, s. 8. 18 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 ihmisoikeusvelvoitteisiin oikeudellisesta näkökulmasta ja oikeudellisen analyysin kei- noin.22 Teksti on erittelevää, argumentoivaa ja esittää johtopäätöksen säätämisjärjestyk- sestä eduskunnassa. Jakso ei rajoitu vain perus- ja ihmisoikeuskysymyksiin, vaan tarkas- teltavana on koko perustuslaki. Perus- ja ihmisoikeuksien kannalta lähtökohtana on viime kädessä varmistaa oikeuksien suojan vähimmäistaso ja se, ettei valtio loukkaa perus- ja ihmisoikeusvelvoitteitaan. Arviointi edellyttää punnintaa, kokonaisarviointia sekä ratkaisu- jen riittävää perustelua. Säätämisjärjestysperusteluissa huomio keskittyy usein oikeuksien minimitasoon ja perus- oikeuksien rajoitusedellytyksiin, mutta ehdotuksia tulisi tarkastella myös perustuslain 22 §:n mukaisen perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvoitteen kannalta.23 Erityisesti perus- oikeussuojaa kehitettäessä valtiosääntöoikeudellisen tarkastelun lähtökohdat ovat toisen- laiset kuin käsiteltäessä perusoikeuksien rajoittamista tarkoittavia ehdotuksia.24 Vaikka perus- ja ihmisoikeuskysymyksiä olisi käsitelty muualla esityksessä, perus- ja ihmis- oikeusvelvoitteiden toteutumista koskevat oikeudelliset arviot tulee esittää jaksossa ”Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys”, koska ne ovat merkityksellisiä nimenomaan lain perustuslainmukaisuuden ja säätämisjärjestyksen arvioinnissa. Tarvittaessa voidaan viitata muihin hallituksen esityksen jaksoihin, kuten perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvi- ointia koskevaan jaksoon, jos siellä esitetään arvioita, jotka liittyvät olennaisella tavalla säätämisjärjestysperusteluissa esitettyyn oikeudelliseen analyysiin. Säätämisjärjestystä koskevilla perusteluilla ei kuitenkaan voida korvata perus- ja ihmisoi- keusvaikutusten arviointia. Esityksen konkreettisia vaikutuksia perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen käytännön tasolla tulee käsitellä pääasiallisia vaikutuksia koskevassa jak- sossa.25 Myös perustuslakivaliokunta on korostanut, että perusoikeuksien toteutumiseen liittyviä lainsäädäntöhankkeita tulee aina tarkastella myös yksilöiden näkökulmasta esitys- ten vaikutusten arvioinnissa.26 22 Tarkempaa ohjeistusta säätämisjärjestysperusteluiden kirjoittamisesta löytyy Halli- tuksen esitysten laatimisohjeista: ks. luku IV Hallituksen esityksen perusrakenne, jakso 12 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys. Yksityiskohtaista tietoa perusoikeuksien säänte- lystä löytyy Lainkirjoittajan oppaan jaksosta 4.1. Lainkirjoittajan oppaan jaksossa 4.2. puoles- taan kuvataan perusoikeudet perustuslain mukaisessa pykäläjärjestyksessä ja tuodaan esiin näkökohtia, jotka lainvalmistelijan on kutakin perusoikeutta sivuavaa sääntelyä laatiessaan otettava huomioon. 23 PeVL 52/2014 vp, s. 3/I. 24 PeVL 31/2014 vp, s. 2/II. 25 Ks. Hallituksen esitysten laatimisohjeet, luku IV Hallituksen esityksen perusrakenne, jakso 12 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys. 26 PeVL 22/2017 vp, PeVL 10/2015 vp, s. 3. 19 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointi Oikeudellinen arvio: miten esitys noudattaa perustuslakia (myös muutoin kuin perusoikeuksien osalta) ja täyttää EU:n perusoikeusjärjestelmän ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten velvoitteet. Yhteiskunnallinen ja empiirinen arvio: ihmisten ja ihmisryhmien oikeuksien toteutuminen käytännössä ja ihmisten arjessa. Säätämisjärjestysperusteluja konkreettisempi kuvaus siitä, miten ehdotus vaikuttaa oikeuksien toteutumiseen. Tärkeää oikeuksien minimitaso ja rajoitusedellytykset. Muistettava myös julkisen vallan edistämis- ja turvaamisvelvoite. Tärkeää oikeuksien toteutumisen edistäminen ja paras mahdollinen toteutuminen. Lähteinä perustuslakivaliokunnan lausunnot, ylimpien tuomioistuinten oikeuskäytäntö sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja muiden ihmisoikeussopimusten noudattamista valvovien toimielinten ja EU:n tuomioistuimen oikeuskäytäntö. Lähteinä oikeudellisten lähteiden lisäksi erilaiset tutkimukset, raportit, selvitykset, haastattelut, tilastot, indikaattorit ja kuulemismenettelyt. Lähde: Lainvalmistelun vaikutusarviointiohje (2022) Yllä olevassa kuvassa hahmotellaan säätämisjärjestysperusteluiden ja perus- ja ihmisoi- keusvaikutusten arvioinnin välistä näkökulmaeroa. Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvi- ointi on säätämisjärjestysperusteluihin verrattuna konkreettisempi ja kuvailevampi esitys siitä, miten ehdotus vaikuttaa yksilön oikeuksiin, ja siinä keskitytään erityisesti ihmisten ja ihmisryhmien oikeuksien toteutumiseen käytännössä ja yksilön arjessa. Näkökulma on yhteiskunnallinen ja empiirinen, ja keskiössä on usein erityisesti edistämisen näkökulma ja se, miten ihmisten oikeudet voisivat toteutua parhaalla mahdollisella tavalla ehdotetun sääntelyvaihtoehdon puitteissa tai vertailtaessa erilaisia sääntelyvaihtoehtoja. Säätämisjärjestysperustelut ja perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointi eroavat toisistaan myös lähdeaineoston osalta. HELOn mukaan säätämisjärjestysperusteluissa tulee nojata keskeiseen perustuslakivaliokunnan käytäntöön sekä tarvittaessa Suomen ylimpien tuo- mioistuinten käytäntöön. Esityksen kannalta olennaisten ihmisoikeusvelvoitteiden osalta tulee käsitellä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja muiden Suomea sitovien ihmisoi- keussopimusten noudattamista valvovien toimielinten oikeus- ja ratkaisukäytäntöä. HELO siis määrittää säätämisjärjestysperusteluissa käytettävät lähteet varsin tarkasti. Vaikutusten arvioinnissa voidaan sen sijaan käyttää lähteitä monipuolisesti. Vaikka oikeudelliset lähteet kuten oikeustapaukset voivat tarjota tietoa myös oikeuksien käytännön toteutumisesta, vaikutusten arvioinnissa korostuvat yleensä muut kuin oikeudelliset lähteet. Vaikka säätämisjärjestysperusteluilla ja perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioin- nilla on erilainen rooli hallituksen esityksessä, ne tukevat toisiaan ja ovat keskenään 20 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 vuorovaikutuksessa. Konkreettisten arkielämän vaikutusten analysointi auttaa tunnista- maan esityksen kannalta olennaisia oikeudellisiin velvoitteisiin liittyviä kysymyksiä. Toi- saalta mikäli esimerkiksi perustuslakivaliokunnan käytännössä nousee esiin seikkoja, joita tulisi pohtia tarkemmin yksilön ja häneen kohdistuvien arjen vaikutusten kannalta, näitä kysymyksiä tulee tarkastella vaikutusten arvioinnissa. Tämän keskinäisen vuorovaikutuksen vuoksi vaikutusarvioinnin ja säätämisjärjestysperus- teluiden välinen ero voi todellisuudessa olla edellä kuvattua lievempi. Esimerkiksi tietyn perusoikeusrajoituksen oikeasuhtaisuus- ja hyväksyttävyysarviointi edellyttää usein tar- kempaa tietoa siitä, miten rajoitus käytännössä vaikuttaa sen kohteena olevien arkeen. Täl- löin säätämisjärjestysperusteluissa voidaan joko viitata vaikutusarvioinnissa kuvattuihin vaikutuksiin tai käsitellä konkreettisia vaikutuksia tarkemmin nimenomaan käsiteltävänä olevien perusoikeusrajoitusten näkökulmasta. PERUS- JA IHMISOIKEUDET MUISSA HALLITUKSEN ESITYKSEN JAKSOISSA Perus- ja ihmisoikeuskysymysten käsittely ei rajoitu hallituksen esityksissä pelkästään vaikutusten arviointiin ja säätämisjärjestysperusteluihin. Mikäli esitys on merkityksellinen perus- ja ihmisoikeuksien kannalta, nykytilan arvioinnissa tulee selostaa nykytilan kannalta olennaiset perus- ja ihmisoikeusvelvoitteet sekä perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen tilanne. Lisäksi perus- ja ihmisoikeuskysymyksiä voidaan esityksestä riippuen käsitellä muun muassa esityksen tavoitteissa ja säännöskohtaisissa perusteluissa. 2.3 Perus- ja ihmisoikeusvaikutukset ja muut vaikutuslajit Koska perus- ja ihmisoikeudet kattavat kaikki elämänalueet, perus- ja ihmisoikeusvaiku- tuksilla on yhteys lähes kaikkiin muihin vaikutusarvioinnissa tarkasteltaviin vaikutusla- jeihin. Tästä syystä perus- ja ihmisoikeusvaikutuksia ei useinkaan voida arvioida erillään muista vaikutuksista. Erityisesti yhteiskunnallisilla ja ihmisryhmiin kohdistuvilla vaikutuk- silla on kiinteä kytkös perus- ja ihmisoikeuksiin, jotka ovat nimensä mukaisesti ihmisten, tai joissakin tapauksissa ihmisryhmien, oikeuksia. Usein perus- ja ihmisoikeuskysymyk- set tulevatkin esityksissä käsitellyiksi esimerkiksi yhdenvertaisuusvaikutusten, sukupuoli- vaikutusten, lapsivaikutusten, vammaisvaikutusten ja kielellisten vaikutusten arvioinnin yhteydessä. 21 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 Perus- ja ihmisoikeudet liittyvät kuitenkin myös muihin vaikutuslajeihin. Esimerkiksi talou- dellisia vaikutuksia arvioitaessa tulisi kiinnittää huomiota muun muassa ihmisten erilai- seen taloudelliseen asemaan yhteiskunnassa sekä yksilön taloudellisten oikeuksien toteu- tumiseen. Ympäristövaikutuksilla voi olla yhtymäkohtia ympäristöperusoikeuden lisäksi muun muassa oikeuteen nauttia korkeimmasta saavutettavissa olevasta ruumiin- ja mie- lenterveydestä sekä rakennetun ympäristön esteettömyyteen. Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin tarkoituksena ei ole korvata muita vai- kutusarviointeja vaan täydentää niitä ja tuoda arviointiin perus- ja ihmisoikeusnä- kökulma. Perus- ja ihmisoikeusvaikutukset voidaan esittää omana alajaksonaan yhteis- kunnallisten vaikutusten alla, mutta ne voidaan tuoda esiin myös muiden vaikutuslajien yhteydessä. Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten otsikointivaihtoehtoja käsitellään tarkemmin luvussa 3.4. Tietoa muista vaikutuslajeista ja niitä koskevista erillisohjeista löytyy kootusti lainvalmiste- lun vaikutusarviointiohjeesta.27 27 Lainvalmistelun vaikutusarviointiohje (2022), s. 38–102. 22 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 3 Arvioinnin toteuttaminen 3.1 Prosessi Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin tulee olla kiinteä osa lainvalmisteluprosessia. Esityksen kannalta keskeiset perus- ja ihmisoikeuskysymykset tulee tunnistaa jo lainval- misteluhankkeen alkuvaiheessa, ja ne kulkevat mukana koko lainsäädäntöprosessin ajan. Perus- ja ihmisoikeuksia koskevaa analyysiä syvennetään ja täydennetään, kun esitys täs- mentyy ja tietopohja eri toteuttamisvaihtoehtojen perus- ja ihmisoikeusvaikutuksista kart- tuu esivalmistelun, perusvalmistelun, kuulemisten ja lausuntomenettelyn aikana. Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointi voidaan jakaa kolmeen vaiheeseen: 1. Oikeuksien ja ihmisryhmien tunnistaminen Lainsäädäntöprosessin alussa tunnistetaan alustavasti, mihin perus- ja ihmisoikeuksiin esi- tyksen arvioidut vaikutukset liittyvät. Samalla tunnistetaan, minkä ihmisryhmien oikeuk- siin esityksellä on vaikutuksia. Kyse on alustavasta kartoituksesta, jota täydennetään seu- raavissa vaiheissa. 2. Olennaisten oikeuslähteiden kartoittaminen Seuraavaksi perus- ja ihmisoikeuskysymysten käsittelyä syvennetään kartoittamalla esityk- sen kannalta olennaiset velvoittavat oikeuslähteet, joita voivat olla perustuslaissa turvattu- jen perusoikeuksien lisäksi kansainväliset ihmisoikeussopimukset sekä EU-oikeuden sovel- tamisalalla EU:n perusoikeuskirja ja muu EU:n perusoikeusjärjestelmä. Oikeusperustan ymmärtämistä voidaan syventää muiden, ei-velvoittavien oikeudellisten lähteiden avulla. Oikeuslähteiden kartoittaminen toimii pohjatyönä sekä vaikutusarvioinnin että säätämis- järjestysperusteluiden kirjoittamiselle. Oikeuslähteiden tunnistaminen on samalla osa nykytilan arviointia. Lisäksi se helpot- taa perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointiin liittyvää tiedonhakua, sillä oikeusläh- teiden tunnistamisen avulla voidaan löytää tutkimuksia ja tietolähteitä oikeuksien toteutumisesta. 23 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 3. Varsinainen perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointi Kun olennaiset oikeuslähteet on kartoitettu, perus- ja ihmisoikeuskysymysten käsittely jat- kuu yhtäältä osana esityksen vaikutusarviointia ja toisaalta säätämisjärjestysperusteluissa. Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin sisältöä kuvataan tarkemmin seuraavassa luvussa. Vaikutusarviointia ja säätämisjärjestysperusteluiden valmistelua voidaan tehdä missä jär- jestyksessä tahansa, mutta yksi vaihtoehto on keskittyä ensin perus- ja ihmisoikeusvaiku- tusten arviointiin. Tällöin vaikutusten arvioinnin pohjalta tunnistetaan perustuslain perus- oikeuksien ja kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kannalta keskeiset oikeudelliset kysymykset, jotka nostetaan arvioitaviksi säätämisjärjestysperusteluihin. Esityksen perus- ja ihmisoikeusvaikutusten tunnistaminen osana vaikutusten arviointia helpottaa näin myös säätämisjärjestysperusteluiden kirjoittamista. Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvi- ointi voidaankin nähdä eräänlaisena siltana käytännön arkielämän vaikutusten ja säätä- misjärjestysperusteluiden oikeudellisen analyysin välillä. On myös mahdollista aloittaa perus- ja ihmisoikeuskysymysten syvällisempi pohdinta sää- tämisjärjestysperusteluista tai tehdä molempia vaiheita samanaikaisesti. Siitä huolimatta, missä järjestyksessä vaiheet toteutetaan, perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointi ja sää- tämisjärjestysperusteluiden kirjoittaminen tukevat toisiaan, ja molemmat analyysit syve- nevät lainvalmisteluprosessin aikana. Esityksen kannalta relevanttien oikeuksien ja ihmisryhmien tunnistaminen Esityksen perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointi Esityksen suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys Olennaisten oikeuslähteiden kartoittaminen (perustuslaki, EU:n perusoikeusjärjestelmä, kansainväliset sopimukset, muut mahdolliset oikeuslähteet) 24 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 KANSAINVÄLISTEN IHMISOIKEUSSOPIMUSTEN VALVONTAELINTEN SUOSITUSTEN JA SUOMEA KOSKEVIEN RATKAISUJEN HUOMIOIMINEN Suomi raportoi säännöllisesti ihmisoikeusvelvoitteidensa täytäntöönpanosta useille kansainvälisten ihmisoikeussopimusten valvontaelimille. Valvontaelimet antavat näiden määräaikaisraporttien perusteella suosituksia Suomelle. Monet valvontaelimet käsittelevät lisäksi yksilövalituksia. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisut ovat oikeudellisesti velvoittavia, mutta myös muiden sopimusvalvontaelinten suositukset ja ratkaisut ovat merkittäviä sopimusvelvoitteiden tulkinnan kannalta. Siksi valvontaelinten suositukset ja ratkaisut tulee ottaa huomioon lainsäädäntöprosessissa ja eri ratkaisuvaihtoehtoja arvioitaessa. Ulkoministeriön verkkosivuilla on tietoa Suomea koskevista ihmisoikeussopimusten valvontaelinten suosituksista: https://um.fi/ ihmisoikeussopimukset-ja-raportit. 3.2 Mitä perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointi sisältää? Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnissa tarkastellaan sitä, miten ehdotettu säädös vaikuttaa konkreettisesti ihmisten ja ihmisryhmien perus- ja ihmisoikeuksien toteutumi- seen eri elämänalueilla. Vaikka esitys täyttäisi muodollisesti perustuslain ja kansainvälis- ten ihmisoikeussopimusten asettamat minimivaatimukset, voi perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen käytännön tasolla muuttua paljonkin riippuen valitusta sääntelyvaihtoeh- dosta.28 Arvioinnissa on olennaista muutos oikeuksien toteutumisessa, eli miten esi- tys edistää tai rajoittaa oikeuksien toteutumista verrattuna nykytilaan. Kuten kaikessa vaikutusten arvioinnissa, myös perus- ja ihmisoikeusvaikutuksissa keski- tytään ehdotuksen ja eri toteuttamisvaihtoehtojen olennaisten vaikutusten tunnista- miseen. Arvioinnin laajuus riippuu ehdotuksen sisällöstä ja sen perus- ja ihmisoikeusvai- kutusten merkittävyydestä. On myös esityksiä, joilla ei ole merkittäviä perus- ja ihmisoi- keusvaikutuksia. Mikäli perus- ja ihmisoikeusvaikutuksia ei ole lainkaan tai ne ovat hyvin 28 Ks. esim. Ervasti (2020). https://um.fi/ihmisoikeussopimukset-ja-raportit https://um.fi/ihmisoikeussopimukset-ja-raportit 25 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 vähäisiä eivätkä rajoita oikeuksien toteutumista verrattuna nykytilaan, niistä ei tarvitse esittää arviota hallituksen esityksessä. EU-taustaisissa säädösehdotuksissa komission tekemä perusoikeusarviointi voi toimia pohjana kansalliselle vaikutusarvioinnille, mutta sitä ei tule kopioida sellaisenaan, vaan arviointia tulee täydentää hallituksen esityksen laatimisvaiheessa. Arvioinnissa tulee tarkastella vaikutuksia sekä kansalaisoikeuksien ja poliittisten oikeuk- sien että taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien toteutumiselle. Relevant- tien oikeuksien tunnistamisen lisäksi on ensiarvoisen tärkeää tunnistaa ne ihmisryhmät, joihin esityksellä on vaikutuksia. Mahdollisuuksien mukaan esitystä tulisi arvioida myös tulevien sukupolvien oikeuksien näkökulmasta. Lisäksi arvioinnissa tulisi ottaa huomioon erot eri ihmisryhmien sisällä ja yksilöiden monipuoliset identiteetit. Ihmiset kuuluvat yleensä samanaikaisesti useaan eri ryhmään, jolloin haavoittuvuus oikeuksien toteutumi- sessa voi kasaantua tietyille henkilöille tai ryhmille. Ihmisryhmän koolla ei sinänsä ole mer- kitystä: pieneenkin ryhmään kohdistuvat vaikutukset ovat olennaisia, jos oikeuksien toteu- tumisessa tapahtuu merkittäviä muutoksia. Arvioinnissa oikeuksien toteutumista käsitellään mahdollisimman konkreettisesti. Ei siis esimerkiksi riitä, että todetaan esityksen edistävän tiettyjen oikeuksien toteutumista, vaan tulisi avata tarkemmin, miten tämä edistäminen näkyy konkreettisesti yksilöiden ja eri ihmisryhmien jokapäiväisessä elämässä. Poistetaanko esityksellä esimerkiksi joitakin aiemmin havaittuja käytännön esteitä oikeuksien toteutumisessa? Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnissa voidaan käyttää hyväksi erilaisia tiedonhan- kintamenetelmiä. Arviointi toteutetaan yleensä valmistelijan toimesta virkatyönä osana hallituksen esityksen valmistelua. Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointia varten voi- daan myös perustaa erillinen työryhmä tai tilata erillinen selvitys ulkoiselta toimijalta. Mikäli on mahdollista tehdä laajempaa selvitys- tai tutkimustyötä, voidaan käyttää sekä laadullisia että määrällisiä menetelmiä. Suurimmassa osassa säädöshankkeita ei kuiten- kaan ole aikaa tai resursseja erilliselle tutkimukselle. Tällöin perus- ja ihmisoikeusvaikutus- ten arvioinnin perustana ovat looginen ajattelu ja päättely: olemassa olevaa lähdeaineis- toa hyödyntämällä ja asiantuntijoita, kollegoita ja sidosryhmiä kuulemalla tehdään päätel- miä siitä, miten esitys vaikuttaa perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen. Avainasemassa on monipuolisen lähdeaineiston hyödyntäminen. Perus- ja ihmisoikeuskysymyksissä esitystä tulee aina arvioida kokonaisuutena, jonka eri osat vaikuttavat toisiinsa. Arvioinnissa tulee huomioida esityksen välittömät ja välilliset vaikutukset oikeuksien toteutumiseen, aiheutuvatko vaikutukset pitkällä vai lyhyellä aika- välillä sekä vaikutusten kesto. Eri oikeudet voivat myös olla keskenään ristiriidassa siten, että yhden oikeuden edistäminen rajoittaa jonkin toisen oikeuden toteutumista. Lisäksi 26 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 yhden ihmisryhmän oikeuksien edistäminen voi rajoittaa jonkin toisen ryhmän oikeuksien toteutumista. Kyse on usein eri oikeuksien välisen tasapainon löytämisestä ja vaikutusten kokonaisuuden punninnasta. Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointia ei tule sekoittaa esityksen tavoitteisiin, vaan arvioinnissa tulee kuvata esityksen tosiasiallisia vaikutuksia mahdollisimman realistisesti siitä huolimatta, edistääkö vai rajoittaako esitys oikeuksien toteutumista. Eri vaihtoehtojen perus- ja ihmisoikeusvaikutusten punninnan tulisi toimia pohjana sille, mikä vaihtoehto valitaan toteutettavaksi. Lähtökohtaisesti mahdollisista toteuttamisvaihtoehdoista tulisi valita se, joka edistää perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista parhaiten. On tärkeää perus- tella, miksi tiettyyn ratkaisuvaihtoehtoon on päädytty. Arvioinnissa tulisi myös huomioida muut valmisteilla olevat uudistukset ja niiden mahdolliset kerrannaisvaikutukset erityisesti haavoittuvassa asemassa olevien ryhmien oikeuksiin. Siitä, miten lain toimivuutta on lain voimaantulon jälkeen määrä seurata, tehdään selkoa toimeenpanoa ja seurantaa koskevassa hallituksen esityksen jaksossa. Jos esityksellä arvi- oidaan olevan merkittäviä vaikutuksia perus- ja ihmisoikeuksiin, tulisi tämä ottaa huo- mioon lain seurannassa ja jälkiarvioinnissa. HAAVOITTUVASSA ASEMASSA OLEVAT RYHMÄT Haavoittuvassa asemassa olevat ryhmät ovat väestöryhmiä, joilla eri tekijöistä johtuen ei ole samoja mahdollisuuksia kuin muilla väestöryhmillä ja joilla tästä syystä on riski joutua eriarvoiseen asemaan.29 Haavoittuvuuteen vaikuttavat yhteiskunnan rakenteet sekä erilaiset haavoittuvuudelle altistavat tekijät ja elämäntilanteet. Haavoittuvassa asemassa olevia ryhmiä voivat olla muun muassa lapset, vammaiset henkilöt, kieli- ja kulttuurivähemmistöt, maahanmuuttajataustaiset henkilöt, seksuaali- ja sukupuolivähemmistöt, pitkäaikaissairaat, rikosten uhrit, ikääntyneet sekä heikossa taloudellisessa asemassa olevat henkilöt. Jos henkilö kuuluu useampaan tällaiseen ryhmään, hänen riskinsä joutua eriarvoiseen asemaan kasvaa. 29 Ks. Sosiaali- ja terveyspalvelujen yhdenvertaisuuden käsitteet (2019), s. 15. 27 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 3.3 Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin tarkistuslista Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnissa voidaan lähteä liikkeelle seuraavista kysymyksistä: y Mihin perus- ja ihmisoikeuksiin esitys liittyy? y Minkä ihmisryhmien oikeuksiin esityksen vaikutukset pääasiassa kohdistuvat? y Mitkä ovat esityksen kannalta relevantit velvoittavat oikeuslähteet (perustus- laki, EU:n perusoikeusjärjestelmä, kansainväliset ihmisoikeussopimukset)? y Mitä tietoa oikeuksien toteutumisesta on saatavissa? Mistä tarvitaan lisää tietoa? y Miten sidosryhmiä kuullaan lainvalmisteluprosessin aikana? Mitä tietoa sidos- ryhmiltä voidaan saada perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisesta? Esityksen perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnissa voidaan hyödyntää lisäksi muun muassa seuraavia kysymyksiä: y Miten vaikutukset eri perus- ja ihmisoikeuksiin näkyvät käytännössä ihmisten ja ihmisryhmien arjessa? y Mikä on vaikutusten laajuus? Kohdistuvatko ne laajaan ihmisjoukkoon tai ovatko ne erityisen merkittäviä pienen ihmisryhmän kannalta? y Ovatko vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksiin välittömiä vai välillisiä? y Minkälaisia sivuvaikutuksia voi syntyä? Voidaanko kielteisiä vaikutuksia vähentää tai välttää jollakin tavoin? y Ilmenevätkö vaikutukset välittömästi säädöksen tultua voimaan vai vasta myöhemmin? Ovatko vaikutukset lyhyt- vai pitkäaikaisia, kertaluonteisia vai toistuvia, tilapäisiä vai pysyviä? Ovatko vaikutukset ja niiden suuruus riippu- vaisia ajan kulumisesta ja päätöksenteon ajankohdasta? y Kuinka todennäköistä on, että arvioidut vaikutukset toteutuvat? Liittyykö vai- kutusten todennäköisyyteen riskejä? y Mitkä ovat vaikutusten keskinäiset suhteet ja niiden mahdolliset yhteisvaiku- tukset? Kasaantuvatko vaikutukset tietylle ryhmälle? y Onko eri oikeuksien toteutuminen keskenään ristiriidassa? Vaikuttaako esitys eri tavalla eri ryhmien oikeuksiin? y Onko vireillä muita lainsäädäntöhankkeita tai muita muutoksia, jotka tulisi ottaa huomioon vaikutusten arvioinnissa ja jotka voivat aiheuttaa kerrannais- vaikutuksia perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiselle? 28 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 3.4 Arvioinnin dokumentointi ja otsikointi hallituksen esityksessä Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointi on dokumentoitava huolellisesti. Esityksen kes- keisten perus- ja ihmisoikeusvaikutusten tulee käydä ilmi hallituksen esityksestä. Hallituk- sen esitykseen kirjoitetaan tiivis katsaus, jossa tulee kertoa arvioinnin keskeiset tulokset sekä se, miten vaikutukset on arvioitu, mitä tietolähteitä on käytetty sekä minkälaisia epä- varmuuksia arviointiin liittyy. Katsausta voidaan havainnollistaa taulukoin ja graafisin esi- tyksin. Hallituksen esityksissä on kuvattava myös valmistelun aikana arvioitujen eri säänte- lyvaihtoehtojen perus- ja ihmisoikeusvaikutukset ja vertailtava näiden vaihtoehtojen arvi- oituja vaikutuksia. Laajoista perus- ja ihmisoikeuksien kannalta merkittävistä esityksistä voi olla tarpeen laatia erillinen, kattavampi perus- ja ihmisoikeusvaikutuksia käsittelevä selvitys tai muistio. Täl- löin hallituksen esitykseen kirjoitetaan tiivistelmä arvioiduista vaikutuksista, ja esityksessä viitataan julkisella verkkosivulla luettavissa olevaan selvitykseen. Se, miten perus- ja ihmisoikeusvaikutukset esitetään osana vaikutusten arvioinnin koko- naisuutta hallituksen esityksessä, riippuu esityksen sisällöstä, laajuudesta, kontekstista ja perus- ja ihmisoikeusvaikutusten merkittävyydestä. HELO:n mukaan perus- ja ihmisoikeuk- siin kohdistuviksi arvioidut vaikutukset voidaan yhteiskunnallisissa vaikutuksissa nimetä omaksi alajaksokseen ”Vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksiin”.30 Perus- ja ihmisoikeusvaiku- tuksia voidaan kuitenkin tuoda esiin myös osana muuta vaikutusarviointia. Perus- ja ihmisoikeusvaikutukset voidaan esittää hallituksen esityksissä muun muassa seu- raavilla tavoilla: 1) Käsittely muiden vaikutusarvioiden yhteydessä: a) Ihmisryhmien yhteydessä, esimerkiksi: y Vaikutukset lapsiin y Vaikutukset vammaisiin henkilöihin y Vaikutukset saamelaisiin alkuperäiskansana b) Eri elämänalueille kohdistuvien vaikutusten yhteydessä, esimerkiksi: y Vaikutukset terveyteen ja hyvinvointiin y Vaikutukset työelämään y Vaikutukset perhe-elämään 30 Hallituksen esitysten laatimisohjeet, luku IV, jakso 4.2. 29 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 2) Käsittely oman otsikon alla: a) Yksi otsikko: Vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksiin b) Jako ihmisryhmittäin, esimerkiksi: y Vaikutukset lapsen oikeuksiin y Vaikutukset vammaisten henkilöiden oikeuksiin y Vaikutukset saamelaisten oikeuksiin c) Jako oikeuksittain, esimerkiksi: y Vaikutukset yksityiselämän suojaan y Vaikutukset kokoontumis- ja yhdistymisvapauteen y Vaikutukset henkilökohtaiseen vapauteen ja koskemattomuuteen Pääasialliset vaikutukset -jakson otsikoinnin tulisi kuitenkin aina olla selkeä, jotta pää- töksentekijät löytävät tarvitsemansa tiedon esityksen perus- ja ihmisoikeusvaikutuksista helposti. 30 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 4 Tietolähteet 4.1 Monipuoliset lähdeaineistot Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnissa hyödynnetään monipuolisesti olemassa ole- via tietoaineistoja. Tietopohjaa täydennetään lainvalmisteluprosessin kuluessa sidosryh- mien kuulemisen sekä mahdollisten erillisselvitysten avulla. Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin tietolähteenä voidaan käyttää sekä oikeudel- lisia että yhteiskuntatieteellisiä ja muita lähteitä. Vaikka oikeudelliset lähteet korostuvat enemmän säätämisjärjestysperusteluissa, ne ovat oleellisia myös vaikutusarvioinnin kan- nalta. Esimerkiksi perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntö paitsi ohjaa oikeudellista ja sisällöllistä arviointia säätämisjärjestysperusteluissa, myös auttaa tunnistamaan relevant- teja perus- ja ihmisoikeuskysymyksiä vaikutusarviointia varten. Erilaiset tutkimukset, raportit, selvitykset, tilastot ja indikaattorit tuottavat arvokasta tie- toa perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista. Itsenäisten ja riippumattomien perus- ja ihmis- oikeuksien toteutumista valvovien viranomaisten tuottama tieto on ensiarvoisen tärkeää perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin kannalta. Lisäksi tulee hyödyntää yliopistojen, tutkimuslaitosten ja järjestöjen tuottamaa tietoa.31 Kansallisten perus- ja ihmisoikeustoi- mijoiden tuottaman tiedon lisäksi voidaan käyttää myös kansainvälisiä tietolähteitä, kuten kansainvälisten järjestöjen ja EU:n toimielinten, laitosten ja virastojen tuottamia aineistoja. 31 Lisätietoa eri perus- ja ihmisoikeustoimijoista löytyy muun muassa Ihmisoikeus- keskuksen verkkosivuilta osoitteesta https://www.ihmisoikeuskeskus.fi/ihmisoikeudet/ perus-ja-ihmisoikeudet-suomessa/. https://www.ihmisoikeuskeskus.fi/ihmisoikeudet/perus-ja-ihmisoikeudet-suomessa/ https://www.ihmisoikeuskeskus.fi/ihmisoikeudet/perus-ja-ihmisoikeudet-suomessa/ 31 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 TIETOLÄHTEITÄ PERUS- JA IHMISOIKEUKSISTA • Lainkirjoittajan oppaan perusoikeusluku: http://lainkirjoittaja.finlex. fi/4-perusoikeudet/4-1/ • Perustuslakivaliokunta: https://www.eduskunta.fi/FI/valiokunnat/ perustuslakivaliokunta/. Ilkka Saraviita -tietokannasta voi etsiä perustuslakivaliokunnan lausuntokäytäntöä pykälittäin: https://www. edilex.fi/saraviita • Oikeusministeriö: kansalliset perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelmat, mukaan lukien perus- ja ihmisoikeusindikaattorit: https://oikeusministerio. fi/perus-ja-ihmisoikeuspolitiikka • Ulkoministeriö: Suomea velvoittavat ihmisoikeussopimukset, määräaikaisraportit, Suomen saamat suositukset ihmisoikeussopimusten valvontaelimiltä: https://um.fi/ihmisoikeussopimukset-ja-raportit • Ihmisoikeuskeskus: koulutusmateriaalia, kannanottoja, tietoaineistoja: https://www.ihmisoikeuskeskus.fi/ • Oikeuskansleri ja oikeusasiamies: kanteluratkaisut, vuosikertomukset: https://oikeuskansleri.fi/, https://www.oikeusasiamies.fi/ • Erityisvaltuutetut: yhdenvertaisuusvaltuutettu: https://syrjinta.fi/, tasa- arvovaltuutettu: https://tasa-arvo.fi/, lapsiasiavaltuutettu: https://lapsiasia. fi/, vanhusasiavaltuutettu: https://vanhusasia.fi/, tietosuojavaltuutettu: https://tietosuoja.fi/, tiedusteluvalvontavaltuutettu: https:// tiedusteluvalvonta.fi/ • EU:n perusoikeusvirasto (FRA): kattavia kyselytutkimuksia, oppaita, tietokantoja ja työkaluja, paljon jäsenmaakohtaista tietoa: https://fra. europa.eu • YK:n ihmisoikeusvaltuutetun toimisto: sopimusvalvontaelinten aineistot, raportteja eri ihmisoikeusaiheista, teemasivuja: https://www.ohchr.org/ • Euroopan neuvosto: tietoa Euroopan neuvoston sopimuksista, niiden toimeenpanosta ja neuvoston muusta toiminnasta: https://www.coe.int/ • Euroopan ihmisoikeustuomioistuin: https://echr.coe.int/ • THL: tilasto- ja tutkimustietoa erityisesti sosiaalisista oikeuksista: https:// thl.fi/fi/ • Tilastokeskus: tilastotietoa perus- ja ihmisoikeuksiin liittyvistä teemoista: https://www.stat.fi/ http://lainkirjoittaja.finlex.fi/4-perusoikeudet/4-1/ http://lainkirjoittaja.finlex.fi/4-perusoikeudet/4-1/ https://www.eduskunta.fi/FI/valiokunnat/perustuslakivaliokunta/Sivut/default.aspx https://www.eduskunta.fi/FI/valiokunnat/perustuslakivaliokunta/Sivut/default.aspx https://www.edilex.fi/saraviita https://www.edilex.fi/saraviita https://oikeusministerio.fi/perus-ja-ihmisoikeuspolitiikka https://oikeusministerio.fi/perus-ja-ihmisoikeuspolitiikka https://um.fi/ihmisoikeussopimukset-ja-raportit https://www.ihmisoikeuskeskus.fi/ https://oikeuskansleri.fi/ https://www.oikeusasiamies.fi/ https://syrjinta.fi/ https://tasa-arvo.fi/etusivu https://lapsiasia.fi/ https://lapsiasia.fi/ https://vanhusasia.fi/ https://tietosuoja.fi/ https://tiedusteluvalvonta.fi/ https://tiedusteluvalvonta.fi/ https://fra.europa.eu https://fra.europa.eu https://www.ohchr.org/ https://www.coe.int/ https://echr.coe.int/ https://thl.fi/fi/ https://thl.fi/fi/ https://www.stat.fi/ 32 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 4.2 Kuuleminen osana perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointia Laaja-alainen ja monipuolinen kuulemismenettely tukee esityksen kannalta tärkeiden perus- ja ihmisoikeuskysymysten tunnistamista. Kansalaisyhteiskunnan toimijoilta voi- daan saada sellaista tietoa esityksen ja toteuttamisvaihtoehtojen perus- ja ihmisoikeus- vaikutuksista, jota ei voida saada muista lähteistä. Sidosryhmien tehtävänä on tuoda lain- säädäntöprosessiin omat kantansa ja näkemyksensä, eikä sidosryhmiltä saatava tieto ole, eikä sen pidäkään olla, välttämättä puolueetonta tai akateemisen tutkimuksen tavoin vertaisarvioitua. Kuulemista ja sidosryhmien asiantuntemusta tulisi hyödyntää koko valmistelun ajan. Kuu- lemiskäytännöissä tulee kiinnittää huomiota mahdollisimman laajaan ja avoimeen osal- listamiseen sekä esteettömyyden, saavutettavuuden ja kielellisten oikeuksien toteutumi- seen. Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin kannalta on tärkeää kuulla erityisesti niitä ihmisryhmiä, joihin esitys vaikuttaa. Myös lapsilla on oikeus vaikuttaa itseään koske- viin asioihin kehitystään vastaavasti perustuslain 6 §:n 3 momentin ja YK:n lapsen oikeuk- sien sopimuksen mukaisesti. Saamelaisia koskevissa asioissa on huomioitava perustuslain 17 § 3 momentissa turvattu saamelaisten oikeus omaan kieleen ja kulttuuriin sekä saame- laiskäräjälain ja kolttalain mukaiset neuvottelu- ja kuulemisvelvoitteet. Lisäksi YK:n yleis- sopimus vammaisten henkilöiden oikeuksista velvoittaa valtioita neuvottelemaan tiiviisti vammaisten henkilöiden kanssa ja osallistamaan heidät laadittaessa ja toimeenpantaessa lainsäädäntöä, jolla on vaikutusta vammaisten henkilöiden oikeuksiin. Kokemusasiantuntijat voivat tarjota arvokasta tietoa arkipäivän ongelmista ja vaikutuk- sista. Lisäksi on tärkeää huomioida niin sanotut hiljaiset toimijat, joilla ei välttämättä ole omaa etujärjestöä, jonka kautta he pääsisivät itse suoraan osallistumaan lainsäädäntöpro- sessiin tai joilla ei ole osallistumiseen tarvittavia pohjatietoja, keinoja tai voimavaroja. Täl- laisia ryhmiä voivat olla esimerkiksi lapset, kehitysvammaiset henkilöt tai vangit. Hiljaisia toimijoita koskevaa tietoa voidaan saada erilaisten osallistavien menetelmien avulla suo- raan ryhmiltä itseltään tai esimerkiksi heidän parissaan työskenteleviltä ammattilaisilta ja kansalaisjärjestöiltä. Sidosryhmien osallistuminen voidaan toteuttaa eri tavoin riippuen esityksestä ja sen laa- juudesta. Mahdollisia ovat muun muassa kansalaisyhteiskunnan toimijoiden osallistumi- nen valmisteluelimiin ja työryhmiin, erilaiset kuulemistilaisuudet, kohdennetut työpajat ja haastattelut, verkossa toteutettavat kansalaiskyselyt sekä perinteiset kirjalliset lausunto- kierrokset. Kuulemisvaihtoehdoista ja erityisryhmien kuulemisesta löytyy tietoa säädösval- mistelun kuulemisoppaasta.32 32 Säädösvalmistelun kuulemisopas. Lasten kuulemisesta ks. Stenvall et al. (2021). 33 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 5 Esimerkkejä perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnista hallituksen esityksissä Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointi voidaan toteuttaa ja dokumentoida hallituk- sen esityksessä monilla eri tavoilla. Tähän lukuun on koottu erilaisia esimerkkejä perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin esittämisestä hallituksen esityksissä. Kuten edellä on todettu, perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin laajuus ja toteuttamistapa riippuu aina esityksen sisällöstä ja vaikutusten merkittävyydestä. Esimerkkiesitysten sisältökuvaukset on tiivistetty kunkin hallituksen esityksen Pääasialli- nen sisältö -tekstistä. Mikäli lainsäädännön arviointineuvosto on antanut esityksen luon- noksesta lausunnon, se mainitaan esityksen kohdalla. Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi varhaiskasvatuslain ja lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain muuttamisesta HE 34/2019 vp y https://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2019/20190034 y Esityksen sisältö: Varhaiskasvatuslain muutoksella lapselle palautettaisiin subjektiivinen oikeus kokoaikaiseen varhaiskasvatukseen. Vastaava muutos ehdotetaan tehtäväksi myös lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain yksityisen hoidon tukea koskevaan sääntelyyn. y Pääasialliset vaikutukset -jaksossa on käsitelty lapsi- ja perhevaikutukset ja (muut) yhteiskunnalliset vaikutukset omina alajaksoinaan. Molemmissa tuo- daan esiin perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen liittyviä vaikutuksia. y Lainsäädännön arviointineuvosto katsoi esityksen luonnoksesta anta- massaan lausunnossa, että esitysluonnoksen lapsi- ja perhevaikutusten sekä yhteiskunnallisten vaikutusten arviointia voi pitää esimerkillisenä. 33 33 VN/7271/2019-VNK-2. https://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2019/20190034 34 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ikääntyneen väestön toimintakyvyn tukemi- sesta sekä iäkkäiden sosiaali- ja terveyspalveluista annetun lain muuttamisesta HE 4/2020 vp y https://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2020/20200004 y Esityksen sisältö: Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi iäkkään henkilön palvelutarpeen selvittämisessä ja arvioinnissa käytettävästä yhtenäisestä kansallisesta arviointi- ja seurantajärjestelmästä. Lisäksi esityksessä ehdote- taan säädettäväksi iäkkäiden henkilöiden tehostetun palveluasumisen ja pit- käaikaisen laitoshoidon toimintayksiköissä noudatettavasta henkilöstömi- toituksesta ja siinä huomioon otettavasta välitöntä asiakastyötä tekevästä henkilöstöstä. y Pääasialliset vaikutukset -jaksossa on käsitelty perus- ja ihmisoikeusvaiku- tuksia Yhteiskunnalliset vaikutukset -otsikon alla etenkin asiakkaisiin kohdis- tuvia vaikutuksia, sukupuolten tasa-arvoa ja kielellisiä oikeuksia koskevissa alajaksoissa. y Lainsäädännön arviointineuvosto katsoi esityksen luonnoksesta antamas- saan lausunnossa, että yhteiskunnalliset vaikutukset oli esitetty esitysehdo- tuksessa hyvin ja monipuolisesti.34 Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi ulkomaalaislain eräiden säännösten sekä oikeusapulain 17 a §:n kumoamisesta HE 247/2020 y https://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2020/20200247 y Esityksen sisältö: Esityksen tarkoituksena on vahvistaa turvapaikanhakijoi- den oikeusturvaa hallitusohjelman mukaisesti. Turvapaikanhakijalla voisi jat- kossa olla tarvittaessa julkisin varoin kustannettu avustaja myös turvapaikka- puhuttelussa. Valitusajat päätöksistä olisivat samat kuin muissakin hallinto-oi- keudellisissa asioissa. y Pääasialliset vaikutukset -jaksossa perus- ja ihmisoikeusvaikutuksia on käsi- telty omassa alajaksossaan. y Lainsäädännön arviointineuvosto katsoi esityksen luonnoksesta antamas- saan lausunnossa, että perus- ja ihmisoikeusvaikutukset on arvioitu riittävällä tarkkuudella.35 34 VN/9824/2019-VNK-2. 35 VN/9830/2019-2. https://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2020/20200004 https://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2020/20200247 35 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi jätelain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta HE 40/2021 y https://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2021/20210040 y Esityksen sisältö: Esityksellä toteutetaan hallitusohjelman kirjauksia, joilla lisätään jätteen kierrätystä ja vahvistetaan Suomen roolia kiertotalouden edelläkävijänä. Osa ehdotetuista muutoksista on välttämättömiä EU:n jäte- säädöspaketin ja pysyvistä orgaanisista yhdisteistä annetun asetuksen täytän- töön panemiseksi, osa johtuu kansallisista tarpeista. Ehdotuksilla pantaisiin täytäntöön myös tiettyjen muovituotteiden ympäristövaikutuksen vähentä- misestä annettuun direktiiviin sisältyvät tuotekiellot ja merkintävaatimukset. y Pääasialliset vaikutukset -jaksossa käsitellään perus- ja ihmisoikeusvaiku- tuksia Muut yhteiskunnalliset vaikutukset -jaksossa omana alaotsikkonaan. y Lainsäädännön arviointineuvosto katsoi esityksen luonnoksesta antamas- saan lausunnossa, että esityksen perusteella saa yleiskäsityksen ympäristöpe- rusoikeuksien vaikutuksista kansalaisille, mutta esityksessä tulisi arvioida mui- den perusoikeusvaikutusten konkreettista toteutumista suhteessa ympäristö- perusoikeuksien vaikutuksiin.36 Perusoikeusvaikutusten arviointia tarkennet- tiin ennen hallituksen esityksen antamista. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi varhaiskasvatuslain muuttamisesta HE 148/2021 vp y https://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2021/20210148 y Esityksen sisältö: Laissa säädettäisiin lapsen oikeudesta varhaiskasvatuk- sessa annettavaan tukeen, annettavasta tuesta ja tuen toteutuksesta sekä tuen tarpeen arvioinnista. Varhaiskasvatuksessa annettava tuki vahvistuisi lapsen tuen tarpeen mukaan. Esitys luo nykyistä vahvempaa tuen jatkumoa esi- ja perusopetukseen. y Pääasialliset vaikutukset -jaksossa käsitellään perus- ja ihmisoikeuskysy- myksiä Vaikutukset lapsiin ja perheisiin -alajaksossa. Hallituksen esitys eduskunnalle seksuaalirikoksia koskevaksi lainsäädännöksi HE 13/2022 vp y https://finlex.fi/fi/esitykset/he/2022/20220013 y Esityksen sisältö: Esityksen tavoitteena on vahvistaa seksuaalisen itsemää- räämisoikeuden ja henkilökohtaisen koskemattomuuden suojaa. Tarkoitus 36 VN/9832/2019-VNK-2. https://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2021/20210040 https://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2021/20210148 https://finlex.fi/fi/esitykset/he/2022/20220013 36 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 on myös yhdenmukaistaa ja selkiyttää seksuaalirikoksia koskevia säännök- siä rikoslaissa. Keskeinen muutos olisi raiskausrikosta koskevan säännöksen muuttaminen suostumusperusteiseksi. y Pääasialliset vaikutukset -jaksossa perus- ja ihmisoikeuskysymyksiä käsitel- lään yhteiskunnallisia vaikutuksia, lapsivaikutuksia ja sukupuolivaikutuksia käsittelevissä alajaksoissa. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi oppilas- ja opiskelijahuoltolain muuttamisesta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi HE 19/2022 vp y https://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2022/20220019 y Esityksen sisältö: Esityksen mukaan oppilas- ja opiskelijahuoltolain sekä ter- veydenhuoltolain eräitä säännöksiä täsmennettäisiin vastaamaan sosiaali- ja terveydenhuollon uudistusta. Ehdotetuilla muutoksilla pyritään varmista- maan kunnan, muiden koulutuksen järjestäjien ja hyvinvointialueen välinen yhteistyö opiskeluhuollossa. y Pääasialliset vaikutukset -jaksossa käsitellään perus- ja ihmisoikeusvaiku- tuksia ja lapsivaikutuksia yhteisen otsikon alla. Myös kielellisistä vaikutuksista on erillinen alajakso. y Lainsäädännön arviointineuvosto katsoi esityksen luonnoksesta antamas- saan lausunnossa, että esitysluonnoksen vaikutuksia oppilaiden ja opiskelijoi- den arkeen, terveyteen ja sosiaaliseen hyvinvointiin tulisi konkretisoida.37 Vai- kutusarviointia täydennettiin ennen hallituksen esityksen antamista. Hallituksen esitys eduskunnalle ilmastolaiksi HE 27/2022 vp y https://finlex.fi/fi/esitykset/he/2022/20220027 y Esityksen sisältö: Ehdotetussa laissa säädettäisiin uusista ilmastotavoitteista sekä ilmastopolitiikan suunnittelujärjestelmästä. Ilmastovuosikertomusta ja ilmastopaneelia koskevaa sääntelyä sekä valtion viranomaisia koskevaa edis- tämisvelvoitetta täsmennettäisiin. y Pääasialliset vaikutukset -jaksossa käsitellään esityksen vaikutuksia perus- ja ihmisoikeuksiin omana alajaksonaan. Perus- ja ihmisoikeusteemoja käsitel- lään myös Muut yhteiskunnalliset vaikutukset -alajaksossa. y Lainsäädännön arviointineuvosto katsoi esityksen luonnoksesta antamas- saan lausunnossa, että vaikutuksia perusoikeuksiin tulisi käsitellä kattavam- min.38 Vaikutusarviointia täydennettiin ennen hallituksen esityksen antamista. 37 VN/33033/2021. 38 VN/32979/2021. https://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2022/20220019 https://finlex.fi/fi/esitykset/he/2022/20220027 37 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 Hallituksen esitys eduskunnalle avoimuusrekisterilaiksi HE 98/2022 vp y https://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2022/20220098 y Esityksen sisältö: Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi avoimuusrekisteri- laki, jossa säädettäisiin oikeushenkilöille ja yksityisille elinkeinonharjoittajille velvollisuus ilmoittaa rekisteriin eduskuntaan ja ministeriöihin kohdistuvasta vaikuttamistoiminnasta ja siihen liittyvästä, elinkeinona harjoitettavasta vai- kuttamistoiminnan neuvonnasta. y Pääasialliset vaikutukset -jaksossa käsitellään perus- ja ihmisoikeuskysy- myksiä kansalaisten asemaan ja kansalaisyhteiskuntaan kohdistuvien vaiku- tusten yhteydessä. y Lainsäädännön arviointineuvosto katsoi esityksen luonnoksesta antamas- saan lausunnossa, että yhteiskunnallisten vaikutusten arviointia tulisi tarken- taa.39 Vaikutusarviointia täydennettiin ennen esityksen antamista. Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain, sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisestä Uudellamaalla annetun lain 2 §:n ja rajat ylittävästä terveydenhuollosta annetun lain 20 §:n muuttamisesta HE 112/2022 vp y https://finlex.fi/fi/esitykset/he/2022/20220112 y Esityksen sisältö: Hyvinvointialueita, Helsingin kaupunkia ja HUS-yhtymää velvoitettaisiin kiireellisen hoidon lisäksi järjestämään välttämättömäksi arvi- oituja terveydenhuollon palveluja eräille ulkomaalaisille henkilöille, joilla ei ole Suomessa kotikuntaa tai joilla ei ole muun kansallisen lain tai Suomea sitovan kansainvälisen lainsäädännön tai sopimuksen nojalla oikeutta muihin julkisen terveydenhuollon palveluihin kuin kiireelliseen hoitoon. y Pääasialliset vaikutukset -jaksossa käsitellään esityksen vaikutuksia yksilön perus- ja ihmisoikeuksiin erillisen otsikon alla. 39 VN/12507/2022. https://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2022/20220098 https://finlex.fi/fi/esitykset/he/2022/20220112 38 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 L Ä H T E E T Hallituksen esitykset HE 309/1993 vp HE 1/1998 vp HE 34/2019 vp HE 4/2020 vp HE 247/2020 vp HE 40/2021 vp HE 148/2021 vp HE 13/2022 vp HE 19/2022 vp HE 27/2022 vp HE 98/2022 vp HE 112/2022 vp Perustuslakivaliokunnan lausunnot ja mietinnöt PeVL 10/2014 vp PeVL 31/2014 vp PeVL 52/2014 vp PeVL 54/2014 vp PeVL 10/2015 vp PeVL 19/2016 vp PeVL 22/2017 vp PeVL 56/2017 vp PeVL 14/2018 vp PeVL 37/2021 vp PeVM 3/2022 vp Lainsäädännön arviointineuvoston lausunnot VN/7271/2019-VNK-2 VN/9824/2019-VNK-2 VN/9830/2019-2 VN/9832/2019-VNK-2 VN/33033/2021 VN/32979/2021 VN/12507/2022 39 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 Muut lähteet Ervasti Kaijus (2020). Perusoikeusvaikutukset lainsäädännön arviointineuvoston työssä. Lain- säädännön arviointineuvoston muistio 20.2.2020. https://vnk.fi/-/muistio-perusoikeusvai- kutuksista-lainsaadannon-arviointineuvoston-tyossa. (Viitattu: 15.11.2022) Euroopan unionin perusoikeuskirjan tulkinta ja soveltaminen. Oikeusministeriön muistio VN/8127/2020. Saatavilla sivulla https://oikeusministerio.fi/lainvalmisteluohjeet (Viitattu: 15.11.2022) Hallituksen esitysten laatimisohjeet. http://helo.finlex.fi/. (Viitattu: 15.11.2022) Ihmisoikeuskeskuksen verkkosivut: Perus- ja ihmisoikeudet Suomessa. https://www.ihmisoi- keuskeskus.fi/ihmisoikeudet/perus-ja-ihmisoikeudet-suomessa/. (Viitattu: 15.11.2022) Jääskeläinen Jaana, Pohjalainen Anna, Uotila Sina (2022). Eduskunnan osallistumis- ja tiedon- saantioikeus EU-asioiden kansallisessa valmistelussa. Oikeusministeriön julkaisuja, Selvi- tyksiä ja ohjeita 2022:7. https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/163986. (Viitattu: 15.11.2022) Keinänen Anssi ja Pajuoja Jussi (2020). Miten vaikutusten arviointia voitaisiin parantaa? Vai- kutusarviointi ja sen kehittämistarpeet suomalaisessa lainvalmistelussa. Eduskunnan tar- kastusvaliokunnan julkaisu 1/2020. https://www.eduskunta.fi/FI/naineduskuntatoimii/jul- kaisut/Documents/trvj_1+2020.pdf. (Viitattu: 15.11.2022) Lainkirjoittajan opas. http://lainkirjoittaja.finlex.fi/. (Viitattu: 15.11.2022) Lainvalmistelun vaikutusarviointiohje. Valtioneuvoston julkaisuja 2022:66. https://julkaisut. valtioneuvosto.fi/handle/10024/164423. (Viitattu: 15.11.2022) Perus- ja ihmisoikeudet lainvalmistelussa. Oikeusministeriön muistio 10.10.2020. Saatavilla sivulla https://oikeusministerio.fi/hanke?tunnus=OM020:00/2022. (Viitattu: 15.11.2022) Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointien kehittäminen. Oikeusministeriön hank- keen verkkosivu. https://oikeusministerio.fi/hanke?tunnus=OM020:00/2022. (Viitattu: 15.11.2022) Pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelma 10.12.2019: Osallistava ja osaava Suomi – sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävä yhteiskunta. Valtioneuvoston julkaisuja 2019:31. https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/161931. (Viitattu: 15.11.2022) Stenvall Elina, Tiitinen Laura, Saarinen Laura, Pollari Pasi ja Sirtamo Jukka (2021). Lasten kuu- lemisen käsikirja lainvalmistelijoille. Valtioneuvoston kanslian julkaisuja 2021:6. https://jul- kaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/163428. (Viitattu: 15.11.2022) Sosiaali- ja terveyspalvelujen yhdenvertaisuuden käsitteet. Versio 2.0. Terveyden ja hyvin- voinnin laitos, 2019. https://www.julkari.fi/handle/10024/139000. (Viitattu: 15.11.2022) Säädösvalmistelun kuulemisopas. http://kuulemisopas.finlex.fi/. (Viitattu: 15.11.2022) Valtioneuvoston ihmisoikeuspoliittinen selonteko. Valtioneuvoston julkaisuja 2021:92. https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/163674. (Viitattu: 15.11.2022) Valtioneuvoston perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelma 2020–2023: Perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen seurannan kehittäminen. Valtioneuvoston julkaisuja 2021:59. https://julkai- sut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/163280. (Viitattu: 15.11.2022) Yhdistyneet kansakunnat, Ihmisoikeusvaltuutetun toimisto (OHCHR) (2015). KP- ja TSS-sopi- muksen sisältämät ehdottomat oikeudet. Epävirallinen suomenkielinen käännös Ihmis- oikeuskeskuksen toimeksiannosta. https://www.ihmisoikeuskeskus.fi/ihmisoikeudet/ kp-ja-tss-sopimuksen-sisaltamat-/. (Viitattu: 15.11.2022) https://vnk.fi/-/muistio-perusoikeusvaikutuksista-lainsaadannon-arviointineuvoston-tyossa https://vnk.fi/-/muistio-perusoikeusvaikutuksista-lainsaadannon-arviointineuvoston-tyossa https://oikeusministerio.fi/lainvalmisteluohjeet http://helo.finlex.fi/ https://www.ihmisoikeuskeskus.fi/ihmisoikeudet/perus-ja-ihmisoikeudet-suomessa/ https://www.ihmisoikeuskeskus.fi/ihmisoikeudet/perus-ja-ihmisoikeudet-suomessa/ https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/163986 https://www.eduskunta.fi/FI/naineduskuntatoimii/julkaisut/Documents/trvj_1+2020.pdf https://www.eduskunta.fi/FI/naineduskuntatoimii/julkaisut/Documents/trvj_1+2020.pdf http://lainkirjoittaja.finlex.fi/ https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/164423 https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/164423 https://oikeusministerio.fi/hanke?tunnus=OM020:00/2022 https://oikeusministerio.fi/hanke?tunnus=OM020:00/2022 https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/161931 https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/163428 https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/163428 https://www.julkari.fi/handle/10024/139000 http://kuulemisopas.finlex.fi/ https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/163674 https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/163280 https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/handle/10024/163280 https://www.ihmisoikeuskeskus.fi/ihmisoikeudet/kp-ja-tss-sopimuksen-sisaltamat-/ https://www.ihmisoikeuskeskus.fi/ihmisoikeudet/kp-ja-tss-sopimuksen-sisaltamat-/ ISSN 2490-0990 (PDF) ISBN 978-952-400-302-5 (PDF) Oikeusministeriö PL 25 00023 Val� oneuvosto www.oikeusministerio.fi Jus� � eministeriet PB 25 00023 Statsrådet www.jus� � eministeriet.fi Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointi lainvalmistelussa Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15 Kuvailulehti Presentationsblad Description sheet Sisältö Esipuhe 1 Johdanto 2 Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin lähtökohtia 2.1 Mitä perus- ja ihmisoikeudet ovat? 2.2 Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin suhde säätämisjärjestysperusteluihin 2.3 Perus- ja ihmisoikeusvaikutukset ja muut vaikutuslajit 3 Arvioinnin toteuttaminen 3.1 Prosessi 3.2 Mitä perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointi sisältää? 3.3 Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin tarkistuslista 3.4 Arvioinnin dokumentointi ja otsikointi hallituksen esityksessä 4 Tietolähteet 4.1 Monipuoliset lähdeaineistot 4.2 Kuuleminen osana perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointia 5 Esimerkkejä perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnista hallituksen esityksissä Lähteet