Valtiovarainministeriön julkaisuja – 2022:48 Kuntien valtionavustuskäytänteiden kehittäminen Loppuraportti Hallintopolitiikka Kuntien valtionavustuskäytänteiden kehittäminen Loppuraportti Valtiovarainministeriö Helsinki 2022 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Valtiovarainministeriö CC BY-NC-ND 4.0 ISBN pdf: 978-952-367-192-8 ISSN pdf: 1797-9714 Taitto: Valtioneuvoston hallintoyksikkö, Julkaisutuotanto Helsinki 2022 Julkaisujen jakelu Distribution av publikationer Valtioneuvoston julkaisuarkisto Valto Publikations- arkivet Valto julkaisut.valtioneuvosto.fi Julkaisumyynti Beställningar av publikationer Valtioneuvoston verkkokirjakauppa Statsrådets nätbokhandel vnjulkaisumyynti.fi https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/ https://vnjulkaisumyynti.fi/ Kuvailulehti 10.6.2022 Kuntien valtionavustuskäytänteiden kehittäminen Loppuraportti Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Teema Hallintopolitiikka Julkaisija Valtiovarainministeriö Yhteisötekijä Kuntien valtionavustuskäytänteiden kehittämisjaosto Kieli suomi Sivumäärä 96 Tiivistelmä Valtionavustushankkeen kuntajaoston tavoitteena oli selkeyttää kuntatoimijoille kohdennettavaa valtionavustustoimintaa sekä valtion että kuntien näkökulmasta. Jaoston tehtävänä oli laatia ehdotukset käytäntöjen kehittämisestä sekä vaikutusten ja tulosten käytäntöön viennin periaatteista. Jaosto selvitti myös tietovarantoihin liittyviä erityiskysymyksiä. Jaosto laati 11 kehittämisehdotusta, jotka sisältävät kuvaukset nykytilanteesta ja haasteista sekä tavoitteista. Toimenpide-ehdotuksilla ja keinoilla vastataan haasteisiin ja tavoitteillaan vaikuttavampaa avustustoimintaa. Ehdotuksia työstettiin hakija- ja myöntäjätyöpajoissa ja kuntajaoston työnä. Lisäksi käytiin keskusteluja valtionapuviranomaisten ja eri sidosryhmien kanssa. Jaoston yhteydessä toimi myös investointiavustuksia selvittänyt työryhmä. Valtionavustusten toimintamalli ja digitaaliset palvelut mahdollistavat vaikuttavan, läpinäkyvän, yhtenäisen ja tehokkaan kuntatoimijoille suunnatun valtionavustustoiminnan. Valtionavustustoimintaa tulee kehittää yhteisen toimintamallin suuntaan ja ottaa käyttöön uudet digitaaliset palvelut. Avustustoiminnalla vastataan kuntien lakisääteiseen hyvinvointitehtävään, joten toimintaa tulisi suunnitella verkostoyhteistyössä hyödyntäen verkoston ja eri tietovarantojen tietoja. Valtionavustuksia tulee punnita suhteessa muihin kuntien tehtävien ohjaus- ja rahoituskeinoihin. Asiasanat hallintopolitiikka, valtionavut, valtionavustukset, julkinen rahoitus, kunnat ISBN PDF 978-952-367-192-8 ISSN PDF 1797-9714 Asianumero VN/16699/2021 Hankenumero VM084:00/2021 Julkaisun osoite https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-192-8 Presentationsblad 10.6.2022 Utveckling av kommunernas praxis i fråga om statsunderstöd Slutrapport Finansministeriets publikationer 2022:48 Tema Förvaltningspolitiken Utgivare Finansministeriet Utarbetad av Sektionen för utveckling av kommunernas praxis i fråga om statsunderstöd Språk finska Sidantal 96 Referat Kommunsektionen av statsunderstödsprojektet hade som mål att ur både statens och kommunernas synvinkel förtydliga den statsunderstödsverksamhet som riktas till kommunala aktörer. Sektionens uppgift var att utarbeta förslag till utveckling av praxis samt till principer för export av effekter och resultat i praktiken. Sektionen utredde också särskilda frågor som gäller informationsresurser. Sektionen utarbetade 11 utvecklingsförslag som innehåller beskrivningar av nuläget, utmaningarna och målet. Genom olika förslag till åtgärder och metoder svarar man på utmaningarna och eftersträvar man en effektivare understödsverksamhet. Förslagen utarbetades i workshoppar för aktörer som ansöker om och beviljar understöd samt genom kommunsektionens arbete. Dessutom fördes diskussioner med statsbidragsmyndigheterna och olika intressentgrupper. I anslutning till sektionen finns också en arbetsgrupp som har utrett investeringsbidrag. Verksamhetsmodellen för statsunderstöd och digitala tjänster möjliggör en verkningsfull, transparent, enhetlig och effektiv statsunderstödsverksamhet riktat till kommunala aktörer. Statsunderstödsverksamheten bör utvecklas i riktning mot en gemensam verksamhetsmodell och inom verksamheten bör nya digitala tjänster införas. Genom statsunderstödsverksamheten svarar man på kommunernas lagstadgade välfärdsuppgift, och därför bör verksamheten planeras i nätverkssamarbete med hjälp av information från nätverket och olika informationsresurser. Statsunderstöden måste vägas mot andra metoder för att styra och finansiera kommuners uppgifter. Nyckelord förvaltningspolitik, statsunderstöd, kommuner, statsbidrag, offentlig finansiering, samkommuner ISBN PDF 978-952-367-192-8 ISSN PDF 1797-9714 Ärendenummer VN/16699/2021 Projektnummer VM084:00/2021 URN-adress https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-192-8 Description sheet 10 June 2022 Developing government grant practices concerning municipalities Final report Publications of the Ministry of Finance 2022:48 Subject Governance Policy Publisher Ministry of Finance Group author Sub-unit on developing government grant practices concerning municipalities Language Finnish Pages 96 Abstract The aim of the sub-unit on developing government grant practices concerning municipalities was to clarify the system of discretionary government grants to municipal entities from the perspective of both central and local government. The sub-unit’s task was to draw up proposals for developing practices and for principles for putting effects and results into practice. The sub-unit also examined special issues relating to information resources. The sub-unit prepared 11 development proposals, which include descriptions of the current situation, challenges and objectives. The proposed measures respond to the challenges and aim to make grant activities more effective. The proposals were prepared in workshops with parties applying for and awarding grants and by the municipalities sub-unit. Furthermore, discussions were held with government grant authorities and stakeholders. A working group examining government grants for investment purposes also worked in conjunction with the sub-unit. Digital services and the model for discretionary government grant activities enable effective, transparent, consistent and efficient discretionary government grant activities targeted at local government actors. Government grant activities should be developed towards a common operating model and new digital services should be introduced. Grant activities address the statutory wellbeing duty of local government, and activities should be planned in cooperation within networks and make use of the information in the network and in various information resources. Discretionary government grants should be weighed in proportion to other means of steering and funding local government duties. Keywords governance policy, discretionary government grants, municipalities, government transfers and grants, public funding, joint municipal authorities ISBN PDF 978-952-367-192-8 ISSN PDF 1797-9714 Reference number VN/16699/2021 Project number VM084:00/2021 URN address https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-192-8 Sisältö 1 Johdanto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.1 Tausta.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1.2 Kuntajaoston tavoitteet ja tehtävät.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1.3 Kuntajaoston kokoonpano ja työn eteneminen.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 2 Kuntien valtionavustuskäytänteiden kehittämisehdotukset. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.1 Ohjauksen ja rahoituksen selkiyttäminen.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.2 Hyvinvointialueiden ja kuntien tehtävien muutoksen vaikutusten huomiointi.. . . . . 17 2.3 Heikossa taloudellisessa asemassa olevien kuntien huomioiminen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 2.4 Vuosikellon mukainen ennakoitava toiminta.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 2.5 Laaja-alaisen ymmärryksen, tiedon ja kuulemisen edistäminen.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2.6 Pienten toimijoiden ja hankkeiden avustamisen vaikuttavuuden parantaminen.. . 37 2.7 Verkostojen hyödyntäminen.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 2.8 Avustustoiminnan roolien ja prosessien selkeyttäminen.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 2.9 Yhtenäisyyden ja läpinäkyvyyden parantaminen.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 2.10 Vaikutusten arvioinnin ja mittauksen periaatteiden hyödyntäminen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 2.11 Tulosten käytäntöön viennin edistäminen periaattein, toimintatavoin ja velvoittein. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 3 Valtionavustusten tietovarantoihin liittyvät erityispiirteet.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 3.1 Tietovarantoihin liittyvät selvittelytehtävät ja yleiset havainnot. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 3.2 Kuntatoimijoiden tunnistaminen.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 3.3 Avustusten kohdentuminen kunnan palveluihin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 3.4 Avustuslajit.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 3.5 Kuntatoimijoiden toimintaa ja taloutta koskevia tiedot.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 4 Johtopäätökset.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Liitteet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Liite 1. Kuntien valtionavustustoiminnan suunnittelu .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Liite 2. Myöntäjien vuosikello .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Liite 3. Hakijoiden vuosikello. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 Liite 4. Investointiavustukset.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 Lähteet.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 7 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 1 Johdanto 1.1 Tausta Valtiovarainministeriö asetti maaliskuussa 2019 valtionavustusten kehittämis- ja digita- lisaatiohankkeen. Valtionavustustoimintaa uudistavan hankkeen tavoitteena on vaikut- tava, tehokas, yhdenmukainen ja läpinäkyvä avustustoiminta, joka edistää yhteiskunnalli- sia päämääriä. Tavoitteeseen päästään kehittämällä valtionhallinnolle vaiheittain yhteinen toimintamalli ja sitä tukevat digitaaliset palvelut (Haevustuksia.fi, Hallinnoiavustuksia.fi ja Tutkiavustuksia.fi). Uudesta toimintamallista on julkaistu avoimesti saatavilla oleva HAUS Kehittämiskeskuksen eOppivan verkkokurssi Kohti vaikuttavaa valtionavustustoimintaa1, valtionavustustoiminnan verkostomaista toimintatapaa koskeva opas2 sekä toiminnan suunnittelua tukevat työvälineet3. Rakenteilla oleviin digitaalisiin palveluihin voi tutustua Valtiokonttorin internetsivuilla4. Valtionavustushankkeen toimikausi kestää 11.3.2019–31.12.2023. Uutta valtionavustusten toimintamallia, digitaalisille palveluille asetettavia vaatimuksia sekä valtionavustustoiminnan kehittämistarpeita tarkastellaan valtionavustushankkeessa avustusmuodoittain ja hakijaryhmittäin. Rahapelitoiminnan tuotoista järjestöille myön- nettäviä avustuksia käsiteltiin järjestöjaostossa, joka jätti oman loppuraporttinsa touko- kuussa 20215. Tarkastelua laajennettiin koskemaan muita järjestöjä ja muiden hallinnon alojen menettelytapoja. Työtä on jatkettu järjestöjen valtionavustustoimintaa kehittävässä työryhmässä6. Kuntien valtionavustuskäytänteiden kehittämiseksi asetettiin oma kehittämisjaosto (kuntajaosto)7. Jaoston työ käynnistyi 1.11.2020 ja se päättyi 31.5.2022. Jaostossa pääpaino oli hankemuotoisessa avustamisessa sekä investointiavustuksissa. Yksityishenkilöille ja 1 Kohti vaikuttavaa valtionavustustoimintaan. Haus Kehittämiskeskus Oy. https://www.eoppiva.fi/koulutukset/ kohti-vaikuttavampaa-valtionavustustoimintaa/ 2 Valtionavustustoiminnan verkostomainen toimintamalli. Valtiovarainministeriö. 3 Toiminnan suunnittelun työvälineet. Valtiovarainministeriö. https://vm.fi/toiminnan-suunnittelun-tyovalineet 4 Valtionavustuspalvelut. Valtiokonttori. https://www.valtiokonttori.fi/palvelut/muut-palvelut/ valtionavustuspalvelut/ 5 Järjestöjä koskevat valtionavustuskäytännöt Ehdotukset niiden kehittämiseksi ja yhdenmukaistamiseksi. Val- tiovarainministeriön julkaisuja 2021:27 6 Järjestöjen valtionavustustoimintaa kehittävä työryhmä. Valtiovarainministeriö. https://vm.fi/ hanke?tunnus=VM100:00/2021 7 Valtionavustustoiminnan kehittämis- ja digitalisointihanke: Kuntien valtionavustuskäytänteiden kehittämis- jaoston asettaminen VN/10384/2019-VM-95 https://www.eoppiva.fi/koulutukset/kohti-vaikuttavampaa-valtionavustustoimintaa/ https://www.eoppiva.fi/koulutukset/kohti-vaikuttavampaa-valtionavustustoimintaa/ https://vm.fi/toiminnan-suunnittelun-tyovalineet https://www.valtiokonttori.fi/palvelut/muut-palvelut/valtionavustuspalvelut/ https://www.valtiokonttori.fi/palvelut/muut-palvelut/valtionavustuspalvelut/ https://vm.fi/hanke?tunnus=VM100:00/2021 https://vm.fi/hanke?tunnus=VM100:00/2021 8 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 kotitalouksille myönnettävää avustuskokonaisuutta ja siihen liittyviä kehittämisehdotuksia työstetään henkilöhakijoiden valtionavustusten kehittämisjaostossa, jonka työ käynnistyi 1.2.2022.8 Eri hakijaryhmäkohtaisten jaostojen tuloksia tarkastellaan myös ristiin valtion avustustoiminnan kehittämiseksi. Valtionapuviranomaisten tulisi huomioida eri jaostojen kehittämisehdotukset ja soveltaa niitä omassa avustustoiminnassa ja sen kehittämisessä. Valtionavustustoiminnan kehittämiselle on selkeä ja tunnistettu tarve. Koko valtion avustustoiminnan kehittämistarpeita on kuvattu hanketta edeltäneissä selvityksissä ja työryhmätyössä.9 Kuntajaosto kartoitti kuntien valtionavustuskäytänteisiin liittyviä kehit- tämiskohteita keväällä 2021. Tulokset julkaistiin väliraportissa syksyllä 2021.10 Välirapor- tissa kuvattiin kuntien, kuntayhtymien ja kuntakonserneihin kuuluvien tytär- ja osakkuus yhteisöjen ohjausta ja rahoitusta valtionavustuksilla sekä kartoitettiin niille myönnettyjen valtionavustusten kokonaisuutta. Tässä raportissa kunnista, kuntayhtymistä ja niiden kon- serniin kuuluvista osakkuus- ja tytäryhteisöistä käytetään jatkossa käsitettä kuntatoimija. Väliraportissa arvioitiin, että valtionavustuksia kuntatoimijoille kohdistui 2,5 mrd. euroa vuonna 2020. Kokonaiskuvaa kuntatoimijoille myönnettävästä avustuskokonaisuudesta oli vaikea muodostaa. Syynä tähän ovat mm. yhtenäisen tietojärjestelmän puute, valtion avustuskäsitteen epäselvyys ja kirjauskäytänteet. Kuntajaosto tunnisti 14 kehittämis aluetta kuntien avustustoiminnassa: 1) valtionavustukset osana kuntatoimijoiden ohjaus- kokonaisuutta, 2) valtionavustusrahoituksen ja valtionosuusrahoituksen välinen suhde ja muu kuntarahoitus, 3) hyvinvointialueet ja kunnat, 4) valtionavustukset heikossa taloudel- lisessa asemassa oleville kunnille, 5) avustuskokonaisuus, 6) avustustoiminnan suunnittelu eri toimijoiden kanssa, 7) asukaslähtöinen avustustoiminta, 8) tulos- ja vaikutuslähtöinen avustustoiminta, 9) läpinäkyvä avustustoiminta, 10) kirjanpitokäytännöt avustustoimin- nassa, 11) avustushakujen aikataulutus, 12) yhtenäinen avustustoiminta, 13) lopputulos- ten arviointi ja 14) tulosten käytäntöön vienti. Tässä loppuraportissa ehdotetaan toimen- piteitä ja keinoja, joilla väliraportissa tunnistettuihin kehittämisalueisiin ja niitä koskeviin haasteisiin vastataan. Kehittämisalueeseen 10) kirjanpitokäytännöt avustustoiminnassa kuntajaosto laati oman aloitteen valtionavustushankkeen ohjausryhmälle. Käytäntöjen kehittämistä edistetään Valtiokonttorin ja valtionavustushankkeen yhteistyöllä. 8 Henkilöhakijoiden valtionavustuskäytäntöjen kehittämisjaosto. Valtionvarainministeriö https://vm.fi/ hanke?tunnus=VM175:00/2021 9 Valtionavustustyöryhmän mietintö. Valtiovarainministeriön julkaisuja 29/2015, Valtionavustusten digitalisoin- nin esiselvitys. Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2017:46. Valtionavustusten tuottavuuspotentiaali. Loppu- raportti 31.1.2019. QPR Software Oyj. 10 Kuntien valtionavustuskäytänteiden kehittäminen: Väliraportti. Valtiovarainministeriön julkaisuja 2021:59 https://vm.fi/hanke?tunnus=VM175:00/2021 https://vm.fi/hanke?tunnus=VM175:00/2021 9 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 1.2 Kuntajaoston tavoitteet ja tehtävät Kuntajaoston tavoitteena oli selkeyttää kunnille, kuntayhtymille ja kuntakonsernitoimi- joille kohdennettavien valtionavustusten muodostamaa kokonaisuutta sekä valtion että kuntien näkökulmasta. Jaostolle asetettiin seitsemän tehtävää: y tehdä kartoitus kunnille, kuntayhtymille ja kuntakonserneille myönnettävistä valtionavustuksista y selvittää, liittyykö kuntiin erityiskysymyksiä, jotka tulee ottaa huomioon valtionavustustoiminnan tietovarantoa valmisteltaessa ja läpinäkyvyyttä lisättäessä y selvittää ja määritellä, mitkä pohjatiedot kuntien toiminnasta ja taloudesta voitaisiin tuottaa valtionavustuksen käsittelyyn automaattisesti ja miten val- tionapuviranomaisten tulisi ottaa ne huomioon valtionavustustoiminnassaan y selvittää mahdollisuudet yhdenmukaistaa kunnille eri valtioapuviran- omaisilta myönnettävien valtionavustusten käytäntöjä ja laatia ehdotus yhdenmukaistamisesta y kuvata erityyppisten valtionavustuksen ”roolit” kuntien toiminnan ohjauksen välineenä (vrt. kunnallinen itsehallinto) y tuottaa valtionapuviranomaiselle ehdotus vaikutusten mittauksen periaat- teiksi, joilla kunnille myönnettyjen valtionavustuksien vaikuttavuutta voitai- siin arvioida ja miten arviointitieto olisi hyödynnettävissä kuntien seuran- nassa ja ohjauksessa y tuottaa valtionapuviranomaisille ehdotus periaatteiksi, toimintatavoiksi ja yleisiksi velvoitteiksi, joilla kuntaa valtionavustuksen saajana voidaan velvoit- taa julkaisemaan, jakamaan ja levittämään valtionavustuksella tehty työ mui- den kuntien saataville. Kuntajaoston väliraportissa kuvattiin kunnille, kuntayhtymille ja kuntakonsernin toimijoille myönnettyjen valtionavustusten kokonaisuutta sekä valtionavustusten roolia kuntien toi- minnan ohjauksen ja rahoituksen välineenä. Samoin väliraportissa on kartoitettu avus- tustoiminnan nykytilaa ja tunnistettu kehittämiskohteita. Kuntien valtionavustuskäyntän- teisiin liittyvät kehittämisehdotukset, ehdotukset vaikutuksen mittaamisen periaatteista sekä ehdotukset tulosten julkaisemisen, jakamisen ja levittämisen periaatteista, toimin- tatavoista ja velvoitteista on kuvattu tämän loppuraportin luvussa 2. Kunkin kehittämis ehdotuksen osalta on kuvattu tiivisti lähtökohdat ja haasteet, tavoite sekä ehdotus toimenpiteistä ja keinoista, joilla haasteeseen vastataan ja edetään kohti tavoitetta. 10 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Luvussa 3 tarkastellaan kuntien valtionavustuksiin liittyviä erityiskysymyksiä, joita tulisi ottaa huomioon tietovarantojen määrittelyssä sekä mahdollisuuksia kuntien toiminnan ja talouden pohjatietojen automaattisen hyödyntämiseen. Kuntajaoston yhteydessä työskennelleen investointityöryhmän ehdotukset on sisällytetty edellä oleviin lukuihin. Tarkemmin investointityöryhmän ehdotuksia ja havaintoja on kuvattu tämän loppuraportin liitteenä 4. 1.3 Kuntajaoston kokoonpano ja työn eteneminen Kuntajaoston puheenjohtajana toimi neuvotteleva virkamies Jani Heikkinen valtiovarain- ministeriöstä ja varapuheenjohtajana neuvotteleva virkamies Suvi Savolainen valtiovarain- ministeriöstä. Kuntajaoston jäseniksi nimettiin tarkastuspäällikkö Sami Salonen opetus- ja kulttuuriministeriöstä, erityisasiantuntija Pilvi Rantanen sosiaali- ja terveysministeriöstä (31.12.2021 asti), erityisasiantuntija Jussi Lind sosiaali- ja terveysministeriöstä (1.1.2022 alkaen), budjettineuvos Tero Tyni valtiovarainministeriöstä, erityisasiantuntija Jaana Walldén valtiovarainministeriöstä, ympäristöneuvos Laura Saijonmaa ympäristöministe riöstä, erityisasiantuntija Päivi Väisänen-Haapanen Suomen Kuntaliitosta, projektitoimiston päällikkö Matti Mäkelä Turun kaupungista, rahoitusjohtaja Mika Itänen Seinäjoen kaupun- gista, kunnanjohtaja Janne Airaksinen Lapinlahden kunnasta, hallintojohtaja Riitta Pitkä- nen Pohjois-Pohjanmaan liitosta ja nuorisotoimentarkastaja Susanna Lammassaari Lapin aluehallintovirastosta. Erityisasiantuntija Ulla Suomela valtiovarainministeriöstä toimi kuntajaoston asiantuntijasihteerinä. Jaoston työn yhteyteen perustettiin kaksi erillistä työskentelytyöryhmää tietovarantoihin ja investointiavustuksiin. Tietovarantotyöryhmässä käsiteltiin tietovarantoihin liittyviä kysymyksiä, joilla oli yhteys valtionosuus- ja valtionavustusjärjestelmien sekä Valtiokontto- rin Kuntien taloustietovarannon välillä. Tietovarantoryhmässä oli mukana asiantuntijoita valtiovarainministeriön kunta- ja aluehallinto-osastolta ja valtionavustusten hanketoimis- tosta, opetus- ja kulttuuriministeriöstä, Opetushallituksesta sekä Valtiokonttorista. Työryh- mässä käsiteltiin kuntatoimijoiden tunnistamiseen ja yksilöiviin tunnuksiin liittyviä kysy- myksiä, valtionavustustoiminnan data-analytiikkakartoitusten tuloksia, valtionavustusten kirjanpito- ja maksatusprosessia sekä tietoarkkitehtuuria ja yhteentoimivuutta. Investointiavustuksia selvittävän työryhmän tehtävänä oli tarkastella myönnettävien investointiavustuksien kokonaisuutta. Työryhmä tarkasteli sekä kuntatoimijoille että jär- jestökentälle myönnettäviä investointiavustuksia. Työryhmä selvitti yhtenäistämismah- dollisuuksia liittyen investointiavustusten hakuilmoituksiin ja -lomakkeisiin, arviointi perusteisiin ja -kriteereihin, avustusehtoihin, avustuspäätöksiin sekä kustannus- ja rapor- tointimalleihin. Yhtenäistämismahdollisuuksia peilattiin suhteessa tietovarantojen 11 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 määrittelytyöhön. Lisäksi tarkasteltiin valtionavustusten toimintamalliin liittyviä erityis- piirteitä suhteessa investointiavustuksiin. Investointiavustuksien työryhmään osallistui- vat valtiovarainministeriön asiantuntijat valtionavustushankkeesta ja asiantuntijat ope- tus- ja kulttuuriministeriöstä, sosiaali- ja terveysministeriöstä (STEA), Pohjois-Suomen aluehallintovirastosta sekä Asumisen ja rahoituksen kehittämiskeskuksesta. Kuntakenttää edustavat Turun, Seinäjoen, Porin ja Oulun kaupungit. Väliraportissa tunnistettuihin kehittämisalueisiin liittyviä toimenpiteitä ja keinoja kerättiin hakijoille ja myöntäjille suuntautuneilla työpajoilla. Niissä pohdittiin mitä konkreettisia toi- menpiteitä täytyy tehdä, jotta kuntajaoston väliraportissa tunnistettuihin haasteisiin voi- daan vastata. Työpajoja järjestettiin eri teemoista: 1. Kuntalaisten tarpeisiin vastaava avustuskokonaisuus ja yhteistyö 24.11.2021 2. Tulos- ja vaikutuslähtöinen, läpinäkyvä ja yhtenäinen avustustoiminta 8.12.2021 3. Arviointi ja tulosten käytäntöön vienti 12.1.2022 Kuhunkin työpajaan osallistui n. 30–40 henkilöä eri hakija- ja myöntäjäorganisaatioista. Kehittämisalueisiin liittyviä toimenpiteitä ja keinoja työstettiin kuntajaoston kokouksissa. Työtä on muutoin tehty asiantuntijatyönä, käymällä keskusteluja valtionapuviranomaisten ja eri sidosryhmien kanssa. Samaan aikaan jaoston työn kanssa oli käynnissä kuntapolitiikan tulevaisuustyö, joka jul- kaisi oma loppuraporttinsa helmikuussa 202211. Kuntapolitiikan tulevaisuustyössä haet- tiin ratkaisuja, joilla voitaisiin korjata kuntien tulo- ja menokehityksen rakenteellista epä- tasapainoa, turvata peruspalvelujen yhdenvertainen saatavuus koko maassa sekä vahvis- taa kuntien elinvoiman edellytyksiä. Työssä laadittiin kolme kuntapolitiikan vaihtoehtoista tulevaisuuden kehityskulkua. Raportin johtopäätöksillä ja skenaarioilla on tarkoitus syn- nyttää ja tukea julkista keskustelua erilaisten kuntien kehityksen suunnista ja tuoda esiin tarve hallitulle ja nykyistä pitkäjänteisemmälle kuntapolitiikan linjalle. Osana kuntapolitiikan tulevaisuustyötä julkaistiin myös kuntien rahoitusjärjestelmän kehittämistarpeista sidosryhmäselvitys.12 Kuntajaoston väliraportin tuloksia sekä ehdo- tuksia valtionosuus- ja avustusrahoituksen rajapinnaksi käsiteltiin kuntapolitiikan tule- vaisuustyöryhmässä sekä valtiovarainministeriön koordinoiman kuntatalouden ja -hallin- non neuvottelukunnan KUTHANEKin erillisessä keskustelutilaisuudessa. Kuntapolitiikan 11 Kuntapolitiikka käännekohdassa? : Kuntien toimintaedellytysten vahvistaminen ja kuntapolitiikan tulevaisuu- den skenaariot. Valtionvarainministeriön julkaisuja 2022:5 12 Syrjänen, Markus ja Sirviö, Tom-Henrik (2021): Kuntien rahoitusjärjestelmän kehittämistarpeet: raportti sidos- ryhmäselvityksestä. Valtiovarainministeriön julkaisuja 2021:63 12 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 tulevaisuustyöryhmän ja kuntajaoston yhteistyönä laadittiin linjausehdotus valtionosuus- ja valtionavustusjärjestelmän välisestä rajauksesta. Tätä on esitelty luvussa 2.1. Jaoston työn rinnalla käynnissä oli myös sote-uudistus ja hyvinvointialueiden perustami- nen, joka aiheuttaa muutoksia nykyisiin kuntatoimijoihin kohdistuviin valtionosuuksiin ja -avustuksiin. Muutos luo uuden hallinnollisen tason, jolle voidaan antaa jatkossa valtion osuuksia ja -avustuksia tai kustannusten korvauksia ja joka itse voi halutessaan avustaa muita toimijoita. Kuntajaoston loppuraportti lähetettiin lausunnoille huhtikuussa 2022. Lausuntoja pyy- dettiin Manner-Suomen kunnilta, kuntayhtymiltä ja valtionapuviranomaisilta. Lausun- topyynnöstä tiedotettiin myös järjestöille. Määräaikaan mennessä kertyi 35 lausuntoa, josta 15 saatiin kunnilta, 3 kuntayhtymiltä ja 15 valtionapuviranomaisilta. Lausunnon jät- tivät myös Kuntaliitto ja OAJ. Lausuntoja saatiin sekä isoilta kaupungeilta että pieniltä kunnilta. Aluehallintovirastot jättivät yhteisen lausunnon. Saatu lausuntopalaute oli pää- osin myönteistä ja kuntajaoston laatimia kehittämisehdotuksia kannatettiin laajasti. Tul- leet lausuntopalautteet huomioitiin tarkentamalla kuvattuja lähtökohtia ja haasteita sekä kehittämisehdotuksia. 13 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 2 Kuntien valtionavustuskäytänteiden kehittämisehdotukset 2.1 Ohjauksen ja rahoituksen selkiyttäminen Lähtökohdat ja haasteet Kuntajaoston väliraportissa13 kuvattiin valtionavustusten rooli osana kuntien, kunta yhtymien ja kuntakonsernitoimijoiden ohjausta. Väliraportin havaintojen mukaan kunta- toimijoiden ohjaus on monitasoista ja monisuuntaista sekä kohdistuu eri ohjaajien suun- nasta erilaisiin kuntatoimijarakenteisiin. Ohjauksen moninaisuuden riskinä on, että yksit- täiset ohjausinstrumentit, kuten säädökset, avustukset tai informaatio-ohjaus eri minis- teriöistä heikentävät ja kumoavat toistensa vaikuttavuutta kuntatason kokonaisuudessa. Ilman riittävää tietoa ja koordinointia ohjausinstrumentit voivat olla myös ristiriidassa kes- kenään. Tällä hetkellä eri ohjaavilla tahoilla ei ole kattavasti tietoa toisensa ohjauksen tavoitteista ja ohjaustoimista. Haasteita on myös valtionosuus- ja valtionavustusrahoituksen välisessä suhteessa. Valtion osuusrahoitus ei ole aina riittävää ja sitä täydennetään erilaisilla valtionavustuksilla. Huo- lena on, että lakisääteisten tehtävien järjestämistä ohjataan avustuksilla ja kunnan jär- jestämisvapautta rajoittavilla avustuskriteereillä. Valtionosuuksien ja -avustusten rinnalla kunnat voivat saada myös kustannusten korvauksia laissa säädettyjen toiminnan järjes- tämiseen tai ennalta määriteltyjen palvelujen tai toimenpiteistä aiheutuvien kustannus- ten korvaamiseen. Valtionosuuksien, valtionavustusten ja erilaisten kustannusten korvaus ten perusteet vaihtelevat säädäntään liittyvän epäyhteneväisyyden vuoksi. Tämä on voi- nut johtaa eriytyneisiin kuntakohtaisiin tapoihin organisoida kunnan ja kuntakonsernin toimintoja. Kuntapolitiikan tulevaisuutta pohtineen työryhmän linjauksissa14 ja kuntien rahoitusjärjes- telmää koskeneessa selvityksessä15 kuntien valtionavustukset nähtiin ongelmallisiksi kun- tien rahoituspohjan kannalta. Valtionavustusrahoitusta pidettiin tehottomana ja kunta- johtamista häiritsevänä rahoitusinstrumenttina. Rahoitetut hankkeet ovat lyhytkestoisia 13 Kuntien valtionavustuskäytänteiden kehittäminen: Väliraportti. Valtiovarainministeriön julkaisuja 2021:59 14 Kuntapolitiikka käännekohdassa? : Kuntien toimintaedellytysten vahvistaminen ja kuntapolitiikan tulevaisuu- den skenaariot. Valtionvarainministeriön julkaisuja 2022:5 15 Syrjänen, Markus ja Sirviö, Tom-Henrik (2021): Kuntien rahoitusjärjestelmän kehittämistarpeet: raportti sidos- ryhmäselvityksestä. Valtiovarainministeriön julkaisuja 2021:63 14 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 ja niiden hallinnoiminen on raskasta. Avustustoiminta pirstaloittaa kehittämistä ja samaan aihepiiriin saattaa kohdistua useita avustuksia eri myöntäjien taholta. Valtionavustukset voivat luoda uusia standardeja ja toiminnan toteutuksen muotoja tai lisäpalveluita, joita voi olla vaikea lopettaa, vaikka ne osoittautuisivat kokonaisuuden kannalta epätarkoituk- senmukaiseksi. Yhteenvetona raporteissa todetaan, että kuntiin suuntautuvan rahoituksen pitäisi pääosin olla yleiskatteellista valtionosuutta. Itlan selvityksessä lasten ja nuorten hyvinvointierojen kaventamisen mahdollisuuksista nykymuotoisella valtionavustusjärjestelmällä tarkasteltiin valtionavustusten roolia kuntien hyvinvointityön kehittämisessä ja erityisesti lasten ja nuorten hyvinvointierojen kaven- tamisessa. Selvityksessä aihetta tarkasteltiin yhden rahoitusinstrumentin, Harrastamisen Suomen mallin, pohjalta. Johtopäätöksenä todettiin, että nykyinen valtionavustusjärjes- telmä ei tue kunnissa toteutettua työtä lasten ja nuorten hyvinvointierojen kaventami- sessa. Hankkeet ovat hallinnollisesti raskaita, aikajänteeltään ja kohdennuksiltaan epätar- koituksenmukaisia eivätkä huomioi kuntien ja toimintaympäristön eroja. Kuntien toiveena on avustusrahoituksen siirtäminen valtionosuuksiin, avustusjärjestelmän selkeyttäminen, hallinnon keventäminen ja monikanavaisuudesta luopuminen sekä kuntien välisen yhteis- työn lisääminen.16 Vastaavia havaintoja tehtiin kuntajaoston väliraportissa, mutta valtionavustusten nähtiin myös luovan kehittämisilmapiiriä ja avustuksilla toteutetaan kuntalaisille palveluja, jotka muuten voisivat jäädä toteuttamatta. Valtionavustusten roolia kuntatoimijoiden rahoitus- ja ohjausinstrumenttina on kuitenkin tarpeen selkeyttää. Tavoite Kuntien ja kuntakonserniyhteisöjen ohjauskokonaisuus ja valtionavustusten rooli osana ohjauskokonaisuutta on selkeää, yhtenäistä ja varmistaa ohjauksen tarvitseman tiedon jakamisen eri ohjausmuotojen, ohjaajien ja ohjattavien kesken. Ohjauskokonaisuus on kuntakonsernin näkökulmasta ehjä ja yhtenäinen ja sillä turvataan kuntalaisten hyvin vointia eri elämäntilanteissa. Valtionavustuksilla on tunnistettu rooli kuntatoimijoiden kehittämistyön ja kokeilujen rahoituksessa. Avustuksilla voidaan käynnistää kuntatoimijoiden osalta uutta hyvinvointia ja elinvoimaa tukevaa toimintaa, mikä voi nopeuttaa julkisen hallinnon reagointikykyä muuttuvaan toimintaympäristöön. 16 Kaarakainen, Hiilamo ja Ristikari 2022, Lasten ja nuorten hyvinvointierojen kaventamisen mahdollisuudet kun- nissa nykymuotoisessa valtionavustusjärjestelmässä. 15 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Ehdotus toimenpiteistä ja keinoista Kuntien ja kuntakonserniyhteisöjen ohjauskokonaisuuden ja valtionavustusten roolia osana kuntien ohjausta on tarpeen selkeyttää. Kompleksista kuntien ohjaus- ja rahoitus kokonaisuutta varten on tarpeen luodaan menettelyt ohjauksessa tarvittavan tiedon jaka- miselle ohjausmuotojen, ohjaajien ja ohjattavien kesken. Selkeyttämistä voidaan tar- kastella kahdesta eri näkökulmasta; 1. valtionosuus- ja avustustoiminnan rajapinta ja 2. valtionavustustoiminta suhteessa kunnan itsehallinnolliseen rooliin ja tehtävään. 1. Valtionosuus- ja avustustoiminnan rajapinta Kuntajaosto laati ehdotuksen valtionosuus- ja valtionavustusrahoituksen välisestä rajauk- sesta. Sitä käsiteltiin kuntapolitiikan tulevaisuutta pohtineessa työryhmässä sekä kunta- talouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa. Pohdittaessa valtionavustustoiminnan sovel- tuvuutta rahoitusmuotona ministeriöt voivat hyödyntää liitteenä 1 esitettyä mallinnusta avustustoiminnan suunnittelusta. Sen tavoitteena on y auttaa hahmottamaan avustuksia laajemmin osana kuntien rahoitusjärjestelmää. y auttaa arvioimaan avustusten käytön tarpeellisuutta, oikeita kohteita, vaikut- tavuutta ja avustusprosesseja. y toimia hallitusohjelmatyön ja toimeenpanotyön tukena arvioitaessa politiikkatoimien tarkoituksenmukaisuutta. y toimia kuntiin kohdistuvien valtionapuviranomaisten tukena rahoituslajin pohdinnassa avustuksen käytössä. Valtionavustusrahoitusta harkittaessa on ministeriöiden selvitettävä, onko valtionavustus oikea instrumentti halutun asian rahoittamiseen ja edistämiseen vai voidaanko tarpeeseen vastata muilla toimilla tai keinoilla. Kun rahoitustarve kohdistuu lakisääteisten palvelujen hoitamiseen, avustettavalle kohteelle tai palvelulle on tarve kaikissa kunnissa ja palvelulle on jatkuva tarve, rahoitusmuotona tulisi käyttää valtionosuutta. Valtionavustuksia ei ole tarkoitettu lakisääteisten tehtävien hoitamiseen. Valtionavustusrahoitusta käytetään rahoitusmuotona, kun rahoitustarve rajautuu tietyn tyyppisiin kuntiin tai rajatuille alueille, rajattuun kohderyhmään tai määräaikaiseen tarpee- seen. Valtionavustusta rahoitusmuotona käytetään, kun kyse on palvelun kehittämisestä tai siihen liittyvästä kokeilusta, investoinnista tai uuden selvittämisestä. Valtionavustus rahoitus soveltuu myös ajankohtaiseen ja reagointia vaativaan tarpeeseen. Avustustoimin- nan pääpainon tulisi kuitenkin olla ennakolta suunnitellussa avustustoiminnassa. Valtionavustusjärjestelmää on käytetty moniin eri tarkoituksiin. Avustuksia on hyö- dynnetty toimijoiden aktivoinnin ja sitouttamisen välineenä, kuntien ja valtion 16 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 kumppanuuslähtöisessä yhteistyössä toteutettavissa kehittämiskokonaisuuksissa. Avus- tuksilla on tuettu toteuttajan omaa toimijuutta. Valtionavustusjärjestelmää on käytetty myös eriarvioisuuden tasaamiseen tai avustustoiminnalla on turvattu yhteismitallisen tietovarannon keräämistä. Erilaisten käyttötarkoitusten osalta huomiota tulee kiinnit- tää edellä esitettyyn rajaukseen valtionosuus- ja avustusjärjestelmästä, tarpeeseen koos- taa avustuksia vaikuttavimmiksi kokonaisuuksiksi sekä kuntien itsehallinnolliseen rooliin ja tehtävään. 2. Valtionavustustoiminta suhteessa kunnan itsehallinnolliseen rooliin ja tehtävään Kuntatoimija nähdään kaikki palvelusektorit kattavana organisaationa, jota johdetaan ja rahoitetaan yhtenä kokonaisuutena. Kuntaorganisaation tiettyyn tehtävään kohdistuvalla valtionavustustoiminnalla ei tulisi vaikeuttaa kunnan kokonaisuuden johtamista. Kunnalle tulee jättää itsehallinnon edellyttämä harkintavalta päättää avustuksen kohteena olevien tehtävien hoitamisesta. Avustuksia ei tulisi käyttää keinona lisätä kuntien tehtävien hoi- toon kohdistuvaa ohjausta. Kuntiin kohdistuvan valtionavustustoiminnan tavoitteena on edistää asukkaiden hyvin- vointia ja alueiden elinvoimaa. Avustustoiminnassa olisi hyvä huomioida kuntalaissa mai- nittu taloudellisen, sosiaalisen ja ekologisen kestävyyden edistäminen sekä isot yhteiskun- nalliset tavoitteet, kuten kestävyysmurros ja vihreä siirtymä. Näitä vasten voidaan valtion avustustoimintaa suunnitella alueellisen kustannusvaikuttavuuden parantamiseksi. Kan- sallisten viranomaisten tulisi tuottaa perustietoa alueellisista eroista ja mahdollisuuksista koskien asukkaiden hyvinvointia ja yhdenvertaisuutta tukemaan valtionavustustoiminnan suunnittelua. Vaikutusten aikaansaamiseksi rahoitusta kootaan yhteen laajemmiksi kokonaisuuksiksi. Valtionavustusten koostamista tehdään sekä poikkihallinnollisesti teemoittain että hakija ryhmittäin. Samoille hakijaryhmille kohdennettavia avustuksia kootaan yhteen kehittä- misrahoituskokonaisuuksiksi. Valtionavustusten määrän mahdollinen vähentäminen ei saisi johtaa kuntien valtionosuustehtävien ja -velvoitteiden tiukempaan sääntelyyn ja kun- tien ohjaukseen. Avustustoiminnan suunnittelussa huomioidaan kuntien yhdenvertainen hakumahdollisuus. Viime kädessä on kyse periaatteellisen oikeuden, kuntalaisten yhden- vertaisuuden, toteuttamisesta. 17 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 2.2 Hyvinvointialueiden ja kuntien tehtävien muutoksen vaikutusten huomiointi Lähtökohdat ja haasteet Vuoden 2023 alusta Suomessa tulee voimaan sote-uudistus ja perustetaan uudet hyvin- vointialueet. Uudistuksessa luodaan uusi hallinnon taso sosiaali-, terveys ja pelastus palvelujen tuottamiseksi kuntia suuremmilla itsehallinnollisilla alueilla. Uudistus vaikuttaa myös kuntien ohjausympäristöön poistaen valtion sote- ja pelastustoimen palveluihin liit- tyvän ohjauksen kuntiin liittyen, mutta luoden asukkaiden hyvinvointiin liittyvän ohjauk- sen. Valtion ohjaus palveluihin ei ole poistumassa, vaan uusi ohjaussuhde muodostuu hyvinvointialueiden ja valtion välille (Kuvio 1). Kuvio 1.  Valtion, hyvinvointialueiden ja kuntien välinen ohjausrakenne Hyvinvointialueiden ja kuntien välille muodostuu ohjaussuhde, jossa molemmat osa puolet vastaavat asukkaiden peruspalveluiden järjestämisestä ja yhdenvertaisuuden toteutumisesta sekä terveyden ja hyvinvoinnin edistämisestä. Kunnilla ja hyvinvointi alueilla on mahdollista sopimusteitse siirtää joitakin tehtäviä osapuolten välillä. Yleis katteellisen rahoituksen lisäksi kunnille ja hyvinvointialueille voidaan myöntää avustuksia ja ne voivat toimia avustusten myöntäjinä. Uuden hallinnollisen rakenteen myötä voi muodostua monimutkaisia ohjaus- ja rahoitus rakenteita, joissa hyvinvointialueiden ja kuntien asukkaiden hyvinvointia edistetään yhtäältä yleiskatteellisella rahoituksella, lakisääteisillä tehtävillä ja palveluilla sekä toisaalta Hyvinvointi -alue KuntaValtio Ohjaus (instrumentit) Ohjaus (instrumentit) Ohjaus (instrumentit) 18 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 valtionavustuksilla. Valtionavustuksia kohdennetaan eri valtionapuviranomaisten toi- mesta kunnille tai hyvinvointialueille tai niille yhteisesti. Tämän seurauksena voi syntyä riski päällekkäisestä, sirpalemaisesta ja toistensa vaikutukset kumoavista avustustoimin- nasta, ellei huolehdita eri hallinnonalojen sekä avustuksen saajien (hyvinvointialueiden ja kuntien) välisestä yhteistyöstä avustustoiminnan suunnittelussa. Lähtökohtaisesti se mitä edellä, luvussa 2.1 kuvattiin kuntien ohjauksen ja rahoituksen periaatteista pätee myös hyvinvointialueiden ohjaukseen ja rahoitukseen. Hallintouudistuksen tässä vaiheessa ei ole tietoa siitä millaiseksi valtionavustustoiminta hyvinvointialueita koskien muotoutuu ja miten kuntatoimijoille myönnetyt avustukset muuttuvat. Tavoite Hyvinvointialueille kohdennettavaa avustustoimintaa suunnitellaan yhteistyössä varmis- taen toiminnan vaikuttavuus ja julkisten varojen tarkoituksenmukainen käyttö samojen asukkaiden hyvinvoinnin ja alueiden elinvoimaan eteen. Ehdotus toimenpiteistä ja keinoista Sosiaali- ja terveysministeriö selvittää ennakolta, miten nykyisten avustusten muutoksessa ja tulevien, uusien avustusmallien suunnittelussa otetaan huomioon hyvinvointialueiden ja kuntien väliset yhdyspinnat, ohjaus ja hyvinvointitavoitteet. Sosiaali- ja terveysministe riössä on käynnistetty tähän liittyvä selvitystyö. Sen yhteydessä olisi hyvä tarkastella, miten valtionavustustoimintaa huomioidaan hyvinvointialueiden kanssa käytävissä vuosit- taisissa neuvotteluissa. Hyvinvointialueiden avustamisessa eri toimijat (alueilla ja kansallisesti) tähtäävät asuk- kaiden hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseen, ylläpitoon ja tukemiseen. Yhteinen asia- kas, kuntalainen edellyttää organisaatioiden yhteistyötä. Valtionavustustoiminnan ohjauk- sessa, suunnittelussa ja toteuttamisessa huomioidaan ja mahdollistetaan eri toimijoiden välinen yhteistyö. Valtionavustustoimintaa suunnitellaan uuden toimintamallin mukaisesti verkostomaisessa yhteistyössä ilmiö- ja vaikutuslähtöisesti. Valtionavustustoiminnassa tulee huomioida organisaatioiden toiminnassa tapahtuvat muutokset. STM:n tekemän selvitystyön yhteydessä on hyvä käydä keskustelua avustus- toiminnasta eri hallinnonalojen välillä sekä huomioida rajapintoja muidenkin kuin sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävien osalta. Muuttunut tilanne edellyttää laajempaa yhteistyötä ja suunnitelmallisuutta eri valtionapuviranomaisilta. Valtionavustusrahoituksen mahdolli- set päällekkäisyydet ja ristiriitaisuudet tulee selvittää ennakollisesti. Hyvinvointialueiden kokonaisrahoituksessa tulisi huomioida jatkuvuus, suunnitelmallisuus, ennakointikyky 19 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 sekä hankkeiden rahoituksen yhteensovittaminen eri toimijoiden kesken ja kehittämis toiminnan jatkuvuus kuntien ja hyvinvointialueiden kesken. Hyvinvointialueiden avustustoiminnassa huomioidaan ennakollisesti tässä loppurapor- tissa ehdotetut kuntien avustuskäytänteitä koskevat kehittämisehdotukset. 2.3 Heikossa taloudellisessa asemassa olevien kuntien huomioiminen Lähtökohdat ja haasteet Kuntatoimijoille myönnetään kohdennettuja yleisavustuksia sekä erityisavustuksia. Yleis- avustukset ovat kohdentuneet kuntien sisäisiin toimintayksiköihin (esim. kulttuurikeskuk- set) ja liikelaitoksiin. Yleisavustuksia myönnetään myös erilaisille verkostorakenteille, joissa kunnat tai kuntayhtymät ovat voineet olla mukana joko koordinaattorina tai sopijaosa- puolena. Kohdennetuissa yleisavustuksissa talouden tarkastelun pääpaino on ollut kus- tannuspaikkakohtaisessa raportoinnissa. Yleisavustusten talouteen ja talouden raportoin- tiin liittyviä käytänteitä selvitetään valtionavustushankkeen järjestötyöryhmässä. Kunnille ja kuntayhtymille myönnettävät avustukset ovat pääosin erityisavustuksia, hanke- ja inves- tointiavustuksia. Niihin liittyvä talouden tarkastelu on puolestaan keskittynyt toteutetta- vien hankkeiden ja investointien kustannuksiin. Avustusta haettaessa on kunnan taloudellisen tilanteen arvioimiseksi voitu pyytää tilin- päätöksiä, toimintakertomuksia tai tilintarkastajien raportteja. Lähtökohtaisesti kunta toimijoiden taloudelliseen kyvykkyyteen toteuttaa toimintaa, tehdä investointeja ja läpi- viedä hankkeita pidetään hyvänä eikä edellä mainittuja asiakirjoja ole edellytetty. Myön- nettäessä samaan hakuun liittyvää avustusta muille kuin kuntatoimijoille, on niiltä edelly- tetty tarkempaa taloudellisen aseman selvittelyä. Valtionavustuksia on saatettu myöntää heikossa taloudellisessa asemassa olevalle kun- nalle ja sen tytär- tai osakkuusyhteisöille. Avustuksia myönnettäessä ei säännönmukai- sesti tarkastella kunnan kokonaistaloutta, kuntakonsernin taloutta tai muiden kuntakon- serniin kuuluvien yksiköiden taloutta. Avustustoiminnalla on voitu luoda pitkävaikutteisia kustannusriskejä taloudellisesti vaikeassa tilanteessa oleville kunnille. Näin ollen kunnalli- sessa päätöksenteossa ei mahdollisesti onnistuta taloudellisesti haastavassa asemassa ole- van kunnan tai kuntakonsernin sopeutustoimissa tai luodaan avustuksen kautta kunnalle pitkävaikutteinen kustannustekijä eikä saavuteta kestävää kustannusvaikuttavuutta. Pitkä- vaikutteiset kustannusriskit kohdistuvat investointiavustuksiin. 20 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Tavoite Avustustoimessa tunnistetaan ja huomioidaan erilaisten kuntatoimijoiden ja konsernin taloudellinen tilanne niin, ettei kunnan taloudellinen kestävyys vaarannu. Ehdotus toimenpiteistä ja keinoista Erilaisten kuntatoimijoiden taloudellista tilannetta on tarpeen tarkastella investointi avustuksiin liittyen pitkävaikutteisten kustannusriskien näkökulmasta. Taloudellisen tilan- teen arvioimiseksi y valtiovarainministeriö laatii yleiset kuntien konsernitaloutta koskevat avustus perusteet ja -kriteerit, joilla tunnistetaan kuntaan ja kuntakonserniin liittyvät yhteisöt ja voidaan yksiselitteisesti ja kriteeripohjaisesti tunnistaa ja rajata pois sellaisten konserniin kuuluvien kohteiden avustaminen, joissa riskinä on kunnan talouden kriisiytyminen ja kustannusten ja kustannusriskien siirtymi- nen eteenpäin esimerkkisi kuntaliitostilanteissa. y valtiovarainministeriö tarkentaa kriteereitä muodostaessaan, mitä tarkoite- taan heikossa taloudellisessa asemassa olevilla kunnilla ja miten taloudellinen asema huomioidaan myöntöperusteissa tai arvioinnissa. y kuntien, kuntien, kuntayhtymien ja niiden liikelaitosten taloudellisen aseman arvioinnissa käytetään vakiintuneita talouden tunnuslukuja. y kunnilta, kuntayhtymiltä ja niiden liikelaitoksilta ei lähtökohtaisesti pyydetä tilinpäätöksiä. Tiedot ovat saatavissa edellä mainitussa palvelussa. Mikäli tietotarpeet kohdistuvat toimintakertomusosuuteen tai tilintarkastuskerto- muksiin hakija voi tallentaa pdf-muotoiset asiakirjat asiakastietoihin. Ne ovat siten kaikkien tietoa tarvitsevien valtionapuviranomaisten hyödynnettävissä. Asiakirjoihin liittyvät tietotarpeet koskevat enemmän kuntayhtymiä, liike laitoksia tai kuntien tytär- ja osakkuusyhteisöjä. 2.4 Vuosikellon mukainen ennakoitava toiminta Lähtökohdat ja haasteet Avustushaut eivät ajoitu kunnan oman toiminnan ja talouden suunnittelun ja sitä kos- kevan päätöksenteon kannalta optimaalisesti. Avustustoiminnan suunnittelu on lyhyt jänteistä eikä mahdollista pitkäjänteistä suunnittelutyötä ja ennakointia. Yhtäaikaiset haut ja lyhyet hakuajat eivät myöskään mahdollista osallistamista, vuorovaikutusta tai ver- kostoitumista. Avustuspäätökset eivät aina ajoitu optimaalisesti suhteessa kuntien toi- minnan ja talouden suunnitteluun. Avustushakujen aikatauluttamisessa tulisi parem- min huomioida hankkeen sisältö ja sen vaikutus kestoon (esim. onko hankkeella tarkoi- tus kokeilla jotakin uutta, tuottaa innovatiivisia ratkaisuja ja tietoa taikka vastata tulevaan 21 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 lainsäädännön muutokseen). Kuntajaoston järjestämissä työpajoissa avustustoiminnan ajoitus ja sitä koskevan vuosikellon laatiminen nähtiin yhdeksi tärkeimmistä keinoista kehittää kuntien valtionavustuskäytänteitä. Avustustoiminnan ajoittumista on toimeenpanevien viranomaisten näkökulmasta osittain vaikeuttanut se, että määrärahat avustushaun toimeenpanevalle viranomaiselle tulevat välivaiheittain erillisillä määrärahan jakopäätöksillä. Tämä luo viitettä avustushakujen avaa- miseen sekä hallinnollista takaa avustustoiminnan prosesseihin. Sekä valtion että kuntien toiminnan ja talouden suunnitteluun liittyy tiettyjä reunaehtoja, joita pitää ottaa huomioon avustustoiminnan ajoittamisessa. Valtion menopäätöksiä sitoo asetus valtion talousarviosta (1243/1992). Sen 38 §:n mukaisesti ”ennen kuin virasto tai lai­ tos tekee tilauksen, sopimuksen tai muulla tavoin sitoutuu menon maksamiseen (meno­ päätös), sen on varmistettava menon laillisuus ja tarkoituksenmukaisuus sekä määrärahan tai arviomäärärahan ylitysluvan ja valtuuden riittävyys. Menopäätösten mukaiset menot eivät saa ylittää tarkoitukseen käytettävissä olevan määrärahan tai arviomäärärahan yli­ tysluvan taikka valtuuden määrää.” Lisäksi perustuslaissa (731/1999, 83 §) säädetään, että ”eduskunta päättää varainhoitovuodeksi kerrallaan valtion talousarvion, joka julkaistaan Suomen säädöskokoelmassa. Käytännössä säädöksistä johdetaan, että sitovia menopää- töksiä ei voida tehdä ennen kuin eduskunta on hyväksynyt valtion talousarvion. Avustus- päätöksiä uudesta määrärahasta voidaan tehdä yleensä tammikuun alusta alkaen. Avustuspäätösten valmisteluun liittyen on käytetty ehtolauseita hakuilmoituksen julkai- semisen yhteydessä, esimerkiksi ”valtionavustuksia myönnetään edellytyksellä, että edus­ kunta hyväksyy vuoden 2022 valtion talousarviossa tarkoitukseen määrärahan.” Vastaa- via ehtolauseita on ollut käytössä hankintojen kilpailuttamisen yhteydessä. Vuosittaisen talousarvion lisäksi valtionavustuksiin voidaan kohdentaa rahoitusta lisätalousarviomenet- telyissä (n. 3–4 krt) vuodessa. Kuntien näkökulmasta seuraavan vuoden valtionavustushakujen keskeiset teemat tulisi olla tiedossa alkusyksystä, jotta avustushaut voidaan huomioida kuntien omassa toimin- nan ja talouden suunnittelussa. Mikäli edellytetään omarahoitusosuuksia, tulisi tiedot tule- vista hauista olla käytettävissä jo keväällä tulevan vuoden suunnittelun käynnistyessä. Opetustoimen sektorilla kuluvan lukuvuoden suunnittelu käynnistyy tammikuussa. Kulu- vaa vuotta koskevat rahoituspäätökset tulisi olla valmiina maalis-huhtikuussa. Varhaiskas- vatuksen, koulutuksen, aamu- ja iltapäivätoiminnan, kerho-, liikunta-, nuoriso- ja harras- tustoiminnan sektoreilla uusi toimintakausi alkaa elokuun alussa. Siihen mennessä pitäisi olla tiedossa tulevat kehittämishankkeet ja niihin tarvittava henkilöstö olla rekrytoitu. Avustushakujen ja -päätösten kestossa pitäisi tarvittavien rekrytointien lisäksi huomi- oida hankintojen kilpailuttamiseen tarvittava aika. Usein vasta avustuspäätöksen jälkeen 22 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 syntyneet kustannukset hyväksytään ja tarvittavaa toimintaa toteutetaan avustuspäätök- sen jälkeen. Hakuaikojen tulisi olla riittävän pitkiä, vähintään 6 viikkoa, jos niihin ei ole liit- tynyt ennakkoilmoitusta. Mikäli edellytetään verkostoitumista, osallistamista tai kuule- mista, hakuun olisi hyvä varata n. 2 kuukautta. Valtionavustusten toimintamalli luo puitteet valtionavustusten suunnittelulle, toteu- tukselle ja arvioinnille sekä valtionavustustoiminnan kehittämiselle (Kuvio 2). Toimin- tamalli on viitekehys, jota ministeriöt ja valtionapuviranomaiset soveltavat omaan valtionavustustoimintaan. Kuvio 2.  Valtioavustustoiminnan toimintamalli Toimintamalli rakentuu kolmesta vaiheesta; yhteiskunnallisten muutostekijöiden tunnis- taminen, yhteiskunnallisen muutoksen toteuttaminen ja yhteiskunnallisten vaikutusten arviointi ja niiden laajentaminen. Yhteiskunnallisten muutostekijöiden tunnistamisen vai- heessa myöntäjät, hakijat ja muut asiantuntijat analysoivat avustettavaan asiaan liittyvää 23 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 yhteiskunnallista ilmiötä ja tunnistavat siihen vaikuttavia tekijöitä. Vaikuttavia tekijöitä tunnistamalla asetetaan avustustoiminnalle päämääriä ja tavoitteita ja määritellään avus- tustoimintaan liittyvät vastuut ja resurssit. Ensimmäisessä vaiheessa suunnitellaan ja tar- kastellaan avustustoiminnan kokonaisuutta, ei yksittäistä avustushakua. Avustuskokonai- suudella tarkoitetaan samaan ilmiöön tai teema-alueeseen mahdollisesti eri valtionapu viranomaisten toimesta myöntämiä avustuksia. Toimintamallin ensimmäinen vaihe toteu- tetaan joka 3–4. vuosi. Suunnittelua voidaan tehdä ennakollisesti osana hallitusohjelman valmistelua tai muuta strategista valmistelua. Vaihtoehtoisesti suunnittelua voidaan tehdä hallituskauden alussa huomioiden hallitusohjelmassa asetetut päämäärät ja tavoitteet sekä mahdollisesti siinä asetetut uudet avustusohjelmat ja niiden yhteensovittaminen ole- massa olevien avustushakujen kanssa. Toimintamallin ensimmäistä vaihetta yhteensovite- taan ministeriöiden ja valtionapuviranomaisten strategisen suunnittelun kanssa. Avustus- toiminnan tarvitsemat määrärahat huomioidaan kehysvalmistelussa. Valtionavustuksilla reagoidaan ennakoivasti yhteiskunnassa tapahtuviin muutoksiin. Yhteiskunnallisen muutoksen toteuttamisen vaiheessa myöntäjät valmistelevat ja julkaise- vat avustusohjelmat ja -haut edellisen vaiheen tulosten perusteella, käsittelevät hakijoiden laatimat hakemukset sekä tekevät avustuspäätökset. Avustuksen saajat toteuttavat yhteis- kunnallista muutosta omalla toiminnallaan ja raportoivat avustustoiminnan tuloksista ja vaikutuksista. Toimintamallin vaiheessa 2 on kyse vuosittain tehtävästä, perinteisestä avus- tushakujen suunnittelusta ja toteutuksesta sekä raportoinnista. Yhteiskunnallisten vaikutusten arvioinnin ja laajentamisen vaiheessa myöntäjät, hakijat ja muut asiantuntijat kokoontuvat yhdessä arvioimaan avustetulla toiminnalla aikaansaatuja vaikutuksia. Vaikutuksia arvioidaan joko avustushakukohtaisesti tai useista hauista koos- tuvan avustuskokonaisuuden tasolla. Arviointikokonaisuus ja sen ajoittuminen riippuvat avustushakujen laajuudesta ja kestosta. Välillisiä, yhteiskunnallisia vaikutuksia arvioidaan myös pidemmällä aikavälillä. Avustustoiminnan tuloksista viestitään ja muutosta laajenne- taan muihin toimijoihin ja sidosryhmiin. Kerätyn tiedon perusteella tarkistetaan avustus- toiminnan päämääriä ja tietoa hyödynnetään seuraavan avustuskierroksen/-kokonaisuu- den suunnittelussa. Tarkemmin valtionavustusten toimintamalliin voi perehtyä sitä koske- valla oppaalla17 ja eOppivan verkkokurssilla18. Valtionavustustoiminnan ajoittumista tulee yhteensovittaa valtionavustusten toiminta- mallin sekä valtion ja kuntien strategisen suunnittelun, toiminnan ja talouden suunnitte- lun sekä raportoinnin aikataulujen ja reunaehtojen kanssa. 17 Valtionavustustoiminnan verkostomainen toimintamalli. Valtiovarainministeriö. 18 Kohti vaikuttavaa valtionavustustoimintaan. Haus Kehittämiskeskus Oy. https://www.eoppiva.fi/koulutukset/ kohti-vaikuttavampaa-valtionavustustoimintaa/ https://www.eoppiva.fi/koulutukset/kohti-vaikuttavampaa-valtionavustustoimintaa/ https://www.eoppiva.fi/koulutukset/kohti-vaikuttavampaa-valtionavustustoimintaa/ 24 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Tavoite Valtionavustusten suunnittelun ajoittuminen yhteensovitetaan valtion ja kuntien strategi- sen suunnittelun, toiminnan ja talouden suunnittelun aikataulujen kanssa. Avustustoimin- nan suunnittelu, seuranta ja arviointi pohjautuvat ennakointiin ja tietojen jatkuvaan tuot- tamiseen ja seurantaan, jolloin muutostarpeet huomataan ajoissa. Ehdotus valtionavustustoiminnan vuosikelloksi Avustustoiminnan vuosikellon vaiheet perustuvat valtionavustusten toimintamallin vai- heisiin sekä hakijoiden ja myöntäjien rooliin kussakin vaiheessa. Vuosikellossa on yhteen- sovitettu valtion ja kuntien toiminnan ja talouden suunnittelun vuosikelloa ja toiminta- mallin vaiheita. Kyseessä on viitekehys, jota ministeriöt ja valtionapuviranomaiset hyö- dyntävät avustustoiminnan suunnittelun, toteutuksen ja arvioinnin aikatauluttamisessa. Valtionavustustoiminnan ajoittumisen suunnittelua tulisi tehdä yhdessä ministeriöiden, toimeenpanevien virastojen ja hakijoiden kesken. Kuntajaosto korostaa, että kyseessä on viitekehys. Kuntatoimijoille myönnettävien avus- tusten kokonaisuus on laaja koostuen useista sadoista avustuksista ja kattaen lähes kaikki hallinnonalat ja toimialat. Vuosikellon lähtökohtana on, että avustuksia koo- taan yhteen laajemmiksi kokonaisuuksiksi teemoittain. Myös samaan toimintaan ja samalle hakijaryhmälle myönnettäviä avustushakuja koostetaan yhteen laajemmiksi kehittämisrahoituskokonaisuuksiksi. Valtionavustustoiminnan paremmaksi ajoittamiseksi ehdotetaan, että y ministeriöt ja valtionapuviranomaiset huolehtivat oman hallinnonalan val- tionavustustoiminnan suunnittelusta, toteuttamisesta ja arvioinnista sekä yhteensovittavat ja tarkentavat vuosikelloa hallinnonalan ja oman avustustoi- minnan sekä strategisen suunnittelun näkökulmasta. Avustushakujen ajoittu- mista koskevat tiedot ovat avoimesti saatavilla. y valtionavustukset tulisi osoittaa avustushaun toimeenpanevalle ja avustuk- sen käsittelevälle valtionapuviranomaiselle mahdollisimman suoraviivaisesti ja isompina kokonaisuuksina ilman välivaiheita valtion talousarviossa ja tili jaottelussa ennakoitavuuden lisäämiseksi. Osa valtionavustuksista on vuosittain toistuvia hakuja tai ns. jatkuvia hakuja, jotka ovat haettavissa ilman erillistä hakuaikaa. Myös näiden avustusten suunnittelussa ja arvioin- nissa tulisi huomioida toimintamallin vaiheet yhteiskunnallisten muutostekijöiden tun- nistaminen sekä yhteiskunnallisten vaikutusten arviointi. Avustustoimintaa tulisi suun- nitella ja arvioida avustuskokonaisuuksittain tai samalle hakijaryhmälle koostuvina kehittämisrahoituskokonaisuuksina. 25 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Vuosikellossa ei ole huomioitu yllättäviä, toimintaympäristön muutoksista johtuvia avustustarpeita (esim. korona-avustukset). Nämä avustukset eivät siis sisälly vuosikello- malliin. Avustustoiminnan pääpaino tulisi olla ennakolta suunnitellussa ja pitkäjäntei- sessä avustustoiminnassa. Avustuksilla ei tulisi toteuttaa lyhytjänteisiä poliittisia intres- sejä, mikä on omiaan lisäämään kuntakentälle suunnattavien avustuksien pirstaleisuutta ja lyhytjänteisyyttä. Valtionavustustoiminnan aikatauluttamiseen liittyy erilaisia vaiheita ja aikatauluja (Kuvio 3). Yhteiskunnallisten muutostekijöiden tunnistamista, strategista suunnittelua teh- dään n. joka 3–4 vuosi. Se luo pohjaa vuosittain toteutettavalle kehys- ja talousarviosuun- nittelulle sekä avustushakujen suunnittelulle ja valmistelulle. Avustusprosessin kesto haku- jen valmistelusta päätöksentekoon sekä rahoitetun toiminnan toteuttamisen ja raportoin- tiin vaihtelee. Vaikutusten arviointia toteutetaan tämän jälkeen. Avustushakukohtaista tulosten koostamista tehtänee vuosittain edellisenä vuonna päättyneistä hankkeista. Pidempi aikaisten ja välillisten vaikutusten arviointi ulottuu pidemmälle ajanjaksolle. Koko prosessin läpimenoajan yhteiskunnallisen muutostekijöiden tunnistamisesta arviointiin voidaan olettaa olevan 3–4 vuotta. Kuvio 3.  Valtionavustustoiminnan sykli Kehys- ja talousarviosuunnittelu (vuosittain) Valtionavustus- hakujen valmistelu Hakuilmoitusten julkaiseminen Valtion- avustusten hakeminen Hakemusten käsittely Valtionavustus- päätökset Rahoitetun toiminnan toteuttaminen (1+n vuotta) Raportointi Yhteiskunnallisen muutoksen toteuttaminen (vuosittain) Yhteiskunnallisten muutostekijöiden tunnistaminen (joka 3–4. vuosi) Ilmiö- ja verkostoanalyysi Päämäärien ja tavoitteiden asettaminen Yhteistyön osapuolista sopiminen ja resurssien suunnittelu Yhteiskunnallisen vaikutusten arviointi (vuosittain tai 3–4 vuoden välein) Toiminnan ja vaikutusten arviointi Päämäärien ja tavoitteiden tarkistaminen Viestintä ja muutoksen laajentaminen 26 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Valtionavustuksien myöntäjien vuosikelloa suhteessa valtion toiminnan ja talouden suun- nitteluaikatauluun on kuvattu tarkemmin alla olevassa infolaatikossa. Myöntäjien vuosi- kello on esitetty graafisessa muodossa liitteessä 2. Myöntäjien vuosikello 1. Myöntäjien vuosikello käynnistyy yhteiskunnallisten muutostekijöiden tun- nistamisella. Valtionapuviranomaiset tunnistavat yhteiskunnallisia ilmiöitä ja keskustelevat niiden tilasta yhdessä hakijoiden ja muiden asiantunti- joiden kanssa eri tietolähteistä kerätyn tiedon pohjalta. Verkostomaisessa yhteistyössä tunnistetaan tekijöitä, joihin valtionavustustoiminnalla voi- daan vaikuttaa sekä muutoksessa tarvittavat kumppaneita. Valtionapu viranomaiset määrittelevät valtionavustustoiminnan päämäärät ja tavoit- teet. Laajan asiakokonaisuuden kohdalla valtionapuviranomaiset sopivat keskenään siitä, millä tavalla asiaa yhdessä edistetään sekä sopivat mistä kukin valtionapuviranomainen vastaa. Tarkastelua tehdään 3–4. vuoden välein osana strategista suunnittelua 2. Ensimmäisen vaiheen tulokset viedään osaksi kehys- ja talousarviovalmis- telua. Ministeriöt huomioivat avustustoiminnan tarpeet laatiessaan kehys ehdotuksia seuraavalle neljälle vuodelle tammikuussa. Valtiovarainministe- riö kokoaa kehysehdotukset helmikuussa. Seuraavan neljän vuoden kehyk- sistä päätetään maalis-huhtikuussa. Valtionavustuksia käsitellään KUTHA- NEKissa osana kuntatalousohjelmaa. Kehyspäätökset käynnistävät myös seuraavan vuoden talousarviovalmistelun. 3. Yhteiskunnallisen muutoksen toteuttamisen vaiheeseen siirrytään talous- arviovalmistelun päättyessä. Kyseisessä vaiheessa valmistellaan valtion avustusohjelmat ja -haut. Valmisteluvaihe ajoittuu touko-elokuulle. Samassa yhteydessä julkaistaan ennakkotietoa tulevista avustusohjelmista ja -hauista. 4. Tulevan vuoden avustushaut julkaistaan valtionvarainministeriön ja minis- teriön kehysehdotusten julkaisemisen jälkeen tai hallituksen valtion talous- arvioesityksen jälkeen eduskuntaehdolla: ”valtionavustuksia myönnetään edellytyksellä, että eduskunta hyväksyy vuoden 20xx valtion talousarviossa tarkoitukseen määrärahan”. Hakuilmoitukset julkaistaan elo-syyskuussa. 5. Hakuaikaa sovitetaan suhteessa haettavaan avustukseen. Hakijoille varataan aikaa hakemiseen minimissään 6 viikkoa, jos hakuun ei liity ennakkoilmoitusta. Mikäli edellytetään verkostoitumista ja osallistamista, hakuun varataan aikaa n. 2 kuukautta. Hakemusten käsittely ajoittuu marras-tammikuulle. 27 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 6. Avustuspäätökset voidaan tehdä eduskunnan hyväksyttyä valtion talous arvion. Käytännössä päätöksien tekeminen ajoittunee helmikuun alkuun, kun valtion talousarvion tilijaottelu on hyväksytty. Avustuspäätökset tulisi tehdä kuluvan kevään aikana. 7. Valtionavustusten saajat raportoivat oman toiminnan tuloksista seuraavan vuoden maalis-huhtikuussa. Valtionapuviranomainen kokoaa avustushaku- kohtaisesti kaikilta avustuksen saajilta saadut raporttitiedot yhteenvedoksi, joka kuvaa rahoitetun toiminnan tuotoksia, tuloksia sekä vaikutuksia. Raportointitiedot koostetaan digitaalisia palveluita hyödyntäen. Arvioin- tia tehdään joko avustushakukohtaisesti tai useista avustushauista koostu- van kokonaisuuden tasolla. Yhteenvedon pohjalta valtionapuviranomaiset, hakijat ja muut sidosryhmät arvioivat yhdessä saavutettiinko tavoitellut vai- kutukset. Myöntäjät julkaisevat toiminnan tulokset eri osapuolten saataville ja hyödynnettäväksi. Arviointitiedot toimivat osaltaan syötteenä seuraavalle avustustoiminnan suunnittelukierrokselle, joka alkaa yhteiskunnallisten tar- peiden ja muutostekijöiden tunnistamisella. Hakijoiden vuosikellon kulkua on tarkemmin kuvattu alla olevassa infolaatikossa. Hakijoi- den vuosikello on esitetty graafisessa muodossa liitteessä 3. Hakijoiden vuosikello 1. Hakijoiden vuosikello käynnistyy yhteiskunnallisten muutostekijöiden tun- nistamisella. Tunnistamista tehdään myöntäjien koordinoimissa verkos- toissa 3–4. vuoden välein. Hakijat tunnistavat yhteiskunnallisia ilmiöitä ja keskustelevat niiden tilasta yhdessä myöntäjien ja muiden asiantuntijoiden kanssa eri tietolähteistä kerätyn tiedon pohjalta. Verkostomaisella yhteis- työllä tunnistetaan tekijöitä, joihin valtionavustustoiminnalla voidaan vai- kuttaa ja muutoksessa tarvittavia kumppaneita. Hakijat voivat viedä vai- heen tuloksia osaksi omaa kehys- ja talousarviovalmistelua, joka kunnissa käynnistyy seuraavan vuoden keväällä helmi-maaliskuussa. 2. Hakijat valmistelevat toimialakohtaiset toiminta- ja taloussuunnitel- mat syys-marraskuussa. Toiminnan ja talouden suunnittelua varten käy- tössä on myöntäjien julkaisemaa ennakkotietoa tulevista hauista. Samaan 28 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 ajankohtaan ajoittuu seuraavaa vuotta koskevien avustushakemusten laa- dinta. Toimialakohtaisia suunnitelmia voidaan tarkentaa avustushakuja kos- kevilla tiedoilla. Hakijan toiminnan suunnittelu lähtee toimijan omista pää- määristä, esimerkiksi tärkeänä pidetystä kohderyhmästä ja heidän tarpeis- taan. Valtionavustuksilla rahoitettavan toiminnan osalta hakija suunnittelee oman toimintansa haussa asetettuja tavoitteita vasten. 3. Päätökset seuraavaa vuotta koskevasta talousarviosta ja toimialakohtaisten suunnitelmien hyväksyminen tehdään marras-joulukuussa. Avustuspäätök- set ajoittuvat tammi-huhtikuulle. Toimintaa toteutetaan avustuspäätösten mukaisen ajan (1+n vuotta). Avustuksilla rahoitettavaa toimintaa aloitetaan toteuttamaan yleensä valtionavustuspäätösten jälkeen. 4. Toimintakauden jälkeen hakijat koostavat seurantatiedon pohjalta rapor- tin avustetun toiminnan onnistumisesta suhteessa asetettuihin tavoittei- siin. Edellistä vuotta koskeva raportointi ajoittuu yleensä maalis-huhti- kuulle. Hakijat julkaisevat toiminnan tulokset eri osapuolten saataville ja hyödynnettäväksi. 5. Hakijoiden vuosikello päättyy yhteiskunnallisten vaikutusten arviointiin ja laajentamiseen. Valtionapuviranomainen kokoaa avustushakukohtaisesti kaikilta avustuksen saajilta saadut raporttitiedot yhteenvedoksi, joka kuvaa rahoitetun toiminnan tuotoksia, tuloksia sekä aikaansaatuja vaikutuksia. Arviointia tehdään joko avustushakukohtaisesti tai useista avustushauista koostuvan kokonaisuuden tasolla. Yhteenvedon pohjalta valtionapuviran- omaiset, hakijat ja muut sidosryhmät arvioivat yhdessä saavutettiinko tavoi- tellut vaikutukset. Arviointitiedot toimivat osaltaan syötteenä seuraavalle avustustoiminnan suunnittelukierrokselle, joka alkaa yhteiskunnallisten tar- peiden ja muutostekijöiden tunnistamisella. Läpinäkyvä tieto haettavista avustuksista, hakemusten ajankohdista ja hankkeiden toteu- tusaikatauluista tukevat suunnittelua. Osallistumisen lisääminen ja vuorovaikutus toimin- tavuoden aikana lisää eri toimijoiden tietoisuutta vuosikellon ohella. 29 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Ehdotus valtionavustustoiminnan huomioimisesta valtion ja kuntien strategisessa suunnittelussa Valtionavustukset ovat yksi keino toteuttaa hallitusohjelmaa ja sen toimeenpanosuunni- telmaa sekä eri politiikkalohkojen, toimialojen ja hallinnonalojen strategioita. Vaikutta- vamman ja pitkäjänteisemmän valtionavustustoiminnan aikaansaaminen edellyttää, että valtionavustustoiminta kytketään entistä tiiviimmin osaksi valtion ja kuntien strategista suunnittelua. Valtionhallinnossa vastuu valtionavustustoiminnan ja strategisen suunnit- telun yhteensovittamisesta on ministeriöillä. Kuntahallinnossa strateginen suunnittelu- ja suunnittelukoordinaatiovastuu on viranhaltijajohdolla. Valtionhallinnon strateginen suunnittelu pohjautuu ennakointiin ja tietopohjaan (Kuvio 4). Tässä vaiheessa tunnistetaan yhteiskunnallisia tarpeita ja ilmiöitä, joiden tilaa on tarpeen muuttaa tai joihin on tarpeen vaikuttaa. Hallitusohjelman laadintaan liittyvästä enna- koinnista, tietopohjasta ja menettelytavoista vastaa valtioneuvoston kanslia. Politiikka lohkojen, toimialojen ja hallinnonalan strategioiden laadinnasta vastaavat ministeriöt. Politiikkalohko-, toimiala- ja hallinnonalakohtaisia strategioita laaditaan hallitusohjelmaan tai pidempiaikaisen suunnittelun tarpeisiin liittyen. Valtionavustustoiminnan toiminta mallin mukainen ilmiö- ja verkostoanalyysi tulisi kytkeä osaksi ennakoinnin ja tietopohjan laadintaa. Ilmiö- ja verkostoanalyysissä tunnistetaan yhteiskunnallisia ilmiöitä, keskus- tellaan niiden tilasta yhdessä eri toimijoiden kanssa hyödyntäen eri tietolähteistä kerät- tyä tietoa sekä tunnistetaan ilmiöön vaikuttavia tekijöitä ja muutoksessa tarvittavia kumppaneita. Kuvio 4.  Valtionavustustoiminnan strateginen suunnittelu valtionhallinnossa Valtionavustusten toimintamalli: Yhteiskunnallisten muutostekijöiden tunnistaminen Ilmiö- ja verkostoanalyysi Päämäärien ja tavoitteiden asettaminen Yhteistyön osapuolet ja vastuut Resurssointi Ennakointi Tietopohja: • Tulevaisuusselonteko • Tulevaisuuskatsaus • Menokartoitus • Taloudellinen katsaus • Muu tietoperusta Keinot: Tulosohjaus Normiohjaus Informaatio-ohjaus Resurssiohjaus Hallitusohjelma ja hallitusohjelman toimeenpano -suunnitelma Politiikkalohkojen, toimialojen ja/tai hallinnonalojen strategiat Julkisen talouden suunnitelma ja talousarvioesitykset Valtionavustukset ovat yksi keino toteuttaa strategisia linjauksia 30 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Hallitusohjelmassa ja politiikkalohkojen, toimialojen ja hallinnonalojen strategioissa ase- tetaan yhteiskunnallisia päämääriä ja tavoitteita. Nämä ovat niitä yhteiskunnallisia pää- määriä ja tavoitteita, joihin myös valtionavustustoiminnalla tähdätään (vrt. Valtionavustus- ten toimintamalli: Päämäärien ja tavoitteiden asettaminen). Samassa yhteydessä voidaan sopia, millä tavalla tavoitteita yhdessä edistetään, minkä tekijöiden muutoksista kukin hal- linnonala vastaa ja millaisia konkreettisia tavoitteita kuhunkin tekijään liittyen voidaan asettaa (vrt. Valtionavustusten toimintamalli: Yhteistyön osapuolet ja vastuut). Strategioiden laadinnan yhteydessä tarkastellaan millä keinoilla asetettuihin päämääriin ja tavoitteisiin päästään. Valtionhallinnossa käytössä olevat keinot ovat tulos-, normi-, infor- maatio- ja resurssiohjaus. Ohjauskeinojen yhteydessä usein myös asetettuja päämääriä ja tavoitteita tarkennetaan. Valtionavustusrahoitusta tulisi harkita suhteessa muihin käytet- täviin keinoihin. Voidaanko asetettuihin tavoitteisiin päästä muulla keinoin esim. kohden- tamalla rahoitusta kuntien peruspalveluihin, säätämällä lakeja ja asetuksia tai tuottamalla ja jakamalla tietoa? Nämä ohjauksen keinot ovat myös usein kytkeytyneet tosiinsa, jolloin informaatio-ohjausta on tehostettu valtionavustuksilla tai lainsäädännössä säädettyihin toimenpiteisiin on kohdennettu valtionavustuksia. Strategisten päämäärien ja tavoitteiden toteuttamiseen tarvittava rahoitus kohdennetaan osana julkisen talouden suunnittelua, kehyspäätöksiä ja talousarvioesityksiä (vrt. Valtionavustusten toimintamalli: Resursointi). Vastaavalla tavalla voidaan tarkastella valtionavustustoiminnan kytkeytymistä osaksi kuntahallinnon strategista suunnittelua (Kuvio 5). Kuvio 5.  Valtionavustustoiminnan strateginen suunnittelu kuntahallinnossa Valtionavustusten toimintamalli: Yhteiskunnallisten muutostekijöiden tunnistaminen Ilmiö- ja verkostoanalyysi Päämäärien ja tavoitteiden asettaminen Yhteistyön osapuolet ja vastuut Resurssointi • Toimintaympäristön analyysi • Ennakointi • Skenaariot • Tietopohja Keinot mm.: Palvelutuotanto ja sen kehittäminen Hankkeet Investoinnit Kuntastrategia Strategian toteuttamisohjelmat Toimialojen strategiat Talousarvio Valtionavustukset ovat yksi keino rahoittaa tarvittavia toimia 31 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Kuntastrategia on kunnanvaltuuston hyväksymä strategia, josta kunnan keskeisin pää- töksenteko, suunnittelu ja kehittäminen johdetaan. Kuntalain (410/2015) 37§ mukaisesti kunnassa on oltava kuntastrategia, jossa valtuusto päättää kunnan toiminnan ja talouden pitkän aikavälin tavoitteista. Kuntastrategia tulee tarkistaa vähintään kerran valtuuston toimikaudessa. Strategiassa on kuntayhteisössä ja kuntaorganisaatiossa tapahtuneen vuorovaikutuk- sen johtopäätöksenä tehtävät linjaukset siitä, mitä pidetään kaikkein tärkeimpinä asioina ja mihin halutaan erityisesti panostaa. Strategian laadinta yleensä käynnistyy toiminta ympäristön analyysillä ja ennakointi- ja skenaariotyöllä. Muutosten tarkastelu perus- tuu informaatioon, jota on saatavissa tilastoista ja ennusteista, näistä tehdyistä johto- päätöksistä sekä ei-numeerisiin laadullisiin menetelmiin perustuvista näkemyksistä ja johtopäätöksistä.19 Ennakoinnin tavoitteena on tunnistaa mahdollisimman aikaisin olennaisia muutoksia ja niiden heikkoja signaaleja toimintaympäristössä, hahmottaa vaihtoehtoisia tulevaisuuden kehityspolkuja sekä tarjota perusteltuja näkemyksiä tulevaisuudesta ja sen kehitysvaih- toehdoista. Skenaariotyössä analysoidaan ja tulkitaan tulevaisuuden mahdollisia ja erilai- sia toimintaympäristöjä. Skenaariotarkastelun keskeinen tehtävä on tuottaa tietoa pitkän aikavälin kehitysnäkymistä visioiden ja strategisten päämäärien laadinnan sekä toimen piteitä koskevan päätöksenteon perustaksi.20 Kuntien toimintaympäristöä haastavat samat yhteiskunnalliset tarpeet ja ilmiöt kuin valtionhallintoa. Kuntien strategiatyössä voidaan hyödyntää myös valtionavustusten toimintamallin ilmiö- ja verkostoanalyysiä. Siinä tunnistetaan yhteiskunnallisia ilmiöitä ja keskustellaan niiden tilasta yhdessä eri toimijoiden kanssa hyödyntäen eri tietolähteistä kerättyä tietoa ja tunnistetaan tekijöitä, joihin kunta voi omalla alueellaan vaikuttaa sekä tunnistetaan muutoksessa tarvittavat kumppaneita. Kuntastrategiassa määritellään strategiset päämäärät ja tavoitteet sekä niiden mittarit. Kuntastrategian lisäksi kunnissa laaditaan myös strategisia toteuttamisohjelmia, poikki- hallinnollisia ohjelmia ja/tai toimialakohtaisia strategioita. Strategiat määrittelevät ne asia kokonaisuudet, joihin kunta panostaa tulevaisuudessa (vrt. Valtionavustusten toiminta- malli: Päämäärien ja tavoitteiden asettaminen). Strategian toteuttaminen vaatii yleensä myös poikkihallinnollista yhteistyötä kunnan sisällä, jolloin on tarve määritellä myös yhteistyön osapuolet ja vastuut (vrt. Valtionavustusten toimintamalli: Yhteistyön osapuolet ja vastuut). 19 Kuntastrategia. Kuntaliitto. https://www.kuntaliitto.fi/kehittaminen-ja-digitalisaatio/johtaminen/ kuntajohtaminen/kuntastrategia 20 Kuntastrategia. Kuntaliitto. https://www.kuntaliitto.fi/kehittaminen-ja-digitalisaatio/johtaminen/ kuntajohtaminen/kuntastrategia https://www.kuntaliitto.fi/kehittaminen-ja-digitalisaatio/johtaminen/kuntajohtaminen/kuntastrategia https://www.kuntaliitto.fi/kehittaminen-ja-digitalisaatio/johtaminen/kuntajohtaminen/kuntastrategia https://www.kuntaliitto.fi/kehittaminen-ja-digitalisaatio/johtaminen/kuntajohtaminen/kuntastrategia https://www.kuntaliitto.fi/kehittaminen-ja-digitalisaatio/johtaminen/kuntajohtaminen/kuntastrategia https://www.kuntaliitto.fi/kehittaminen-ja-digitalisaatio/johtaminen/kuntajohtaminen/kuntastrategia https://www.kuntaliitto.fi/kehittaminen-ja-digitalisaatio/johtaminen/kuntajohtaminen/kuntastrategia https://www.kuntaliitto.fi/kehittaminen-ja-digitalisaatio/johtaminen/kuntajohtaminen/kuntastrategia https://www.kuntaliitto.fi/kehittaminen-ja-digitalisaatio/johtaminen/kuntajohtaminen/kuntastrategia 32 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Valtuusto päättää kuntastrategian toteuttamisesta viime kädessä kunnan talousarviossa ja -suunnitelmassa, jossa myös strategian toteuttamisohjelmat ja vastaavat konkretisoidaan ja resursoidaan (Kuntalaki 410/2015 110§). Kuntastrategia ja sen toteuttamisohjelmat ovat taloussuunnitelman perusta ja samalla ohjeistus talousarvion laadinnalle. Talousarviossa ja -suunnitelmassa asetetaan palvelujen järjestämistä ja investointeja koskevat tavoitteet ja osoitetaan myös resurssit mainittujen tavoitteiden toteuttamiseksi joko budjettirahoittei- sesti määrärahoina tai kohderahoitteisesti tulo- tai pääomarahoituksena.21 Tavoitteiden toteuttamiseksi kunnat voivat mm. panostaa palvelutuotantoon ja sen kehit- tämiseen, käynnistää kehittämishankkeita tai toteuttaa investointeja. Valtionavustukset näyttäytyvät ennemmin keinona rahoittaa kuntastrategiassa ja toiminta- ja talousarvioissa olevia tavoitteita. Samat yhteiskunnalliset tarpeet ja ilmiöt koskettavat sekä valtio- että kuntahallintoa ja muodostavat perustan niiden strategiselle suunnittelulle. Tarvitaan yhteistä keskustelua yhteiskunnan tilasta, tilannekuvasta ja halutusta suunnasta. Tähän luo mahdollisuuden tieto sekä verkostomainen yhteistyö. 2.5 Laaja-alaisen ymmärryksen, tiedon ja kuulemisen edistäminen Lähtökohdat ja haasteet Kuntien valtionavustustoiminnassa on kolme kehittämisaluetta, johon voidaan vastata laaja-alaisella ymmärryksellä, tiedolla ja kuulemisella. Ensimmäinen haaste koskee avus- tustoiminnan kokonaisuutta. Avustustoiminta on kuntatoimijoiden näkökulmasta sirpa- lemaista ja lyhytkestoista. Vaikuttavuuden varmistamiseksi avustuksia tulisi koota yhteen laajemmiksi kokonaisuuksiksi, pidempiaikaisten, monialaisemman ja vaikuttavamman avustustoiminnan aikaansaamiseksi. Hankkeiden lukumäärää tulisi vähentää ja päällekkäi- sillä tavoitteilla olevia avustuksia yhdistää suuremmiksi kokonaisuuksiksi, jolla varmiste- taan riittävä kehittämisrahoitus. Toinen haaste koskee asukaslähtöisyyttä. Avustustoiminta voi olla irrallaan kuntien hyvin- vointitehtävästä ja se ei ole välttämättä kuntalaisten tarpeiden mukaista. Lähtötilannetta ja eroja kuntien asukkaiden hyvinvoinnissa, yhdenvertaisuudessa ja palvelujen saatavuu- dessa ei huomioida riittävällä tavalla. Avustustoiminnalla tulisi olla kytkös kuntien lakisää- teiseen hyvinvointitehtävään. 21 Kuntastrategia. Kuntaliitto. https://www.kuntaliitto.fi/kehittaminen-ja-digitalisaatio/johtaminen/ kuntajohtaminen/kuntastrategia https://www.kuntaliitto.fi/kehittaminen-ja-digitalisaatio/johtaminen/kuntajohtaminen/kuntastrategia https://www.kuntaliitto.fi/kehittaminen-ja-digitalisaatio/johtaminen/kuntajohtaminen/kuntastrategia https://www.kuntaliitto.fi/kehittaminen-ja-digitalisaatio/johtaminen/kuntajohtaminen/kuntastrategia https://www.kuntaliitto.fi/kehittaminen-ja-digitalisaatio/johtaminen/kuntajohtaminen/kuntastrategia 33 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Kolmas haaste koskee tulos- ja vaikutuslähtöisyyttä. Avustustoiminnan tavoitteet jättävät vaihtelevasti tilaa erilaisille ratkaisuehdotuksille. Avustuksia kohdistetaan myös yksittäis- ten toimenpiteiden tai vastaavien toteuttamiseen. Tämä lisää avustustoiminnan sirpale- maisuutta. Painopistettä avustustoiminnan tavoitteiden ja kriteereiden osalta tulisi muut- taa tulos- ja vaikutuslähtöisemmäksi. Olennaista on tunnistaa, mitä vaikuttavuusmuu- tosta tavoitellaan ja mitä tuloksia ja vaikutuksia avustustoiminnalla voidaan ja halutaan aikaansaada. Julkisen hallinnon toiminnan suunnittelussa tarvitaan avointa keskustelua yhteiskunnal- lisista tarpeista ja tavoitteista sekä laajaa ymmärrystä kuntalaisten hyvinvoinnin tilasta, hyvinvointiin liittyvistä ilmiöistä ja elämäntilanteista sekä niihin kiinnittyvistä ratkaisuista. Ennen valtionavustusten ottamista keinovalikoimaan tulisi huolellisesti pohtia, voitai- siinko asia ratkaista muilla ohjausinstrumenteilla tai yhdistellen valtionavustustoimin- nan ja muiden ohjausinstrumenttien tarjoamia keinoja. Avustuksia mietittäessä tulisi tun- nistaa alueelliset ja paikalliset ilmiöt sekä asukkaiden elämäntilanteet, jotka osaltaan vai- kuttavat avustustoiminnan tarpeellisuuteen ja kohdentumiseen. Tavoiteltaviin vaiku- tuksiin pääseminen edellyttää yleensä myös asukkaalta omia toimia. Avustustoimet on suunnattava siten, että ne mahdollistavat ja tukevat kuntalaisten omaa toimijuutta ja niitä tukevia palveluja. Valtionavustustoiminnasta ei tällä hetkellä kerry tietoa siinä laajuudessa kuin olisi tarpeen tai mitä tiedolla johtamisessa ja tietojohtamisessa tarvittaisiin22. Vaikuttava valtionavustus toiminta rakentuu kootun, ajantasaisen ja tarkistetun tiedon hyödyntämisestä ja analy- soimisesta sekä analyysiin perustuvasta päätöksenteosta avustustoiminnan eri vaiheissa; avustustoiminnan suunnittelussa, avustustoiminnan toteuttamisessa sekä tulosten ja vai- kutusten arvioinnissa. Kuvioon 6 on luotu kysymyksiä suunnittelun, toteutuksen ja vaiku- tuksen arvioinnin tueksi. 22 Tiedon johtaminen = datan saatavuuden ja hyödynnettävyyden varmistaminen; tiedolla johtaminen = tiedon hyödyntäminen päätöksenteossa; tietojohtaminen = organisaatiolle arvokkaan tietopääoman johtaminen. Tiedolla johtaminen julkishallinnossa – askelmerkit kohti tiedolla johdettua organisaatiota. CGI. Webinaari: 15.2.2022. 34 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Kuvio 6.  Laaja-alainen ymmärrys, tieto ja kuuleminen valtionavustustoiminnassa 1. Yhteisen tilannekuvan ja laaja-alaisen ymmärryksen muodostaminen tietoa ja kuulemista hyödyntäen • Mitkä ovat merkittävät yhteiskunnan tilanteeseen vaikuttavat ilmiöt? • Mikä on asiakkaiden hyvinvoinnin tila eri alueilla? • Mistä tietoa ilmiöistä ja asukkaiden hyvinvoinnin tilasta kerätään? • Miten yhteiskunnalliset ilmiöt vaikuttavat asukkaiden hyvinvoinnin tilaan? • Mihin kohderyhmiin/keihin vaikutukset kohdistuvat? • Mihin tekijöihin vaikuttamalla voidaan vaikuttaa ilmiöihin ja asukkaiden hyvinvoinnin tilaan? • Keiden toimijoiden on mahdollista näihin tekijöihin vaikuttaa? • Mihin yhteiskunnallisiin ilmiöihin halutaan vaikuttaa? • Keiden hyvinvoinnin tilaa halutaan parantaa? • Mihin suuntaan halutaan edetä? • Mitä valittujen ilmiöiden ja hyvinvoinnin tilan osalta halutaan aikaansaada tuloksina ja vaikutuksina? • Minkälaisin ohjauskeinoin vaikutuksia halutaan aikaan saada? • Mihin ja kuinka paljon resursseja kohdennetaan? 2. Suunnan valinta ja resurssien kohdentaminen analyysien, tilannekuvien ja tietoperustan pohjalta 1. Yhteisen tilannekuvan ja laaja-alaisen ymmärryksen muodostaminen tietoa ja kuulemista hyödyntäen • Mitkä olivat valtionavustusten välittömät tulokset ja vaikutukset? • Saavutettiinko asetettuja välittömiä tuloksia ja vaikutuksia? • Mitä välillisiä vaikutuksia valtionavustuksilla saavutettiin? • Saavutettiinko asetettuja välillisiä vaikutuksia? • Mitkä tekijät vaikuttivat, että saavutettiin haluttu tulos/ei saavutettu haluttua tulosta? • Miten vaikutusketjuun liittyvät olettamukset toteutuivat? 5. Aikaansaatujen tuloksien ja vaikutusten arviointi ja laaja-alaista ymmärryksen rakentaminen valtion- avustusten vaikutuksista yhteiskunnallisiin ilmiöihin ja asukkaiden hyvinvoinnin tilaan • Mitkä ovat välillisiä ja välittömiä vaikutuksia sekä tuloksia, joita valtionavustuksilla halutaan aikaansaada? • Millainen olettamus on valtionavustuksen vaikutus- ketjusta? • Tavoitellaanko vaikutuksia valtakunnallisesti, alueellisesti vai paikallisesti? • Voidaanko valtionavustuksen hakua rajata tietoon tukeutuen tietyille alueille? • Millä perusteilla arvioidaan saadaanko tavoiteltavia vaikutuksia aikaan (arviointiperusteet ja -kriteerit)? • Mitä tietoa arviointikriteereistä kerätään ja mistä lähteistä? 3. Valtionavustusten kohdentaminen, vaikutusketjun ja arviointiperusteiden ja -kriteereiden määrittely tietoon tukeutuen • Millainen olettamus on valtionavustuksen vaikutusketjusta? • Mitä välittömiä vaikutuksia ja tuloksia valtion- avustuksella halutaan aikaansaada ja missä kohderyhmässä? • Mitä tietoja vaikuttavuusketjusta (resurssit, toiminta, tuotokset, välittömät tulokset ja välittömät vaikutukset) kerätään? • Mistä lähteistä tietoa kerätään? 4. Valtionavustusten raportointi ja tiedon kerääminen vaikutusketjun mukaisesti 35 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Valtionavustushankkeen kehittämä valtionavustustoiminta ja digitaaliset palvelut tulevat sujuvoittamaan tiedon keräämistä, mutta tilannekuva vaatii tuekseen myös muita tietoläh- teitä ja verkostomaisessa yhteistyössä kertynyttä tietoa ja ymmärrystä kehittämistarpeista, tehdyistä ratkaisuista ja niillä aikaansaaduista tuloksista, tuotoksista, vaikutuksista. Tavoite Avustustoiminnalla toteutetaan yhteiskunnan tilasta johdettuja päämääriä ja edistetään kuntalaisten hyvinvointia. Avustustoiminta ja tarpeiden tunnistaminen pohjautuvat osapuolten kesken jaettuun tilannekuvaan ja tietoon asukkaiden ja ympäristön hyvinvoinnin ja alueellisen elinvoiman tilasta, toimijoista, mahdollisista ratkaisuista ja niiden vaikutuksista. Avustustoiminnan suunnittelu, toteuttaminen ja arviointi tukevat vaikutusten ja vaikut- tavuutta koskevien tietojen kertymistä ja hyödyntämistä. Valtionavustustoiminta on yksi tapa tuottaa ajantasaista tietoa niin valtionapuviranomaisille kuin kunnille nykyistä vah- vempaa tietojohtamista varten. Ehdotus toimenpiteistä ja keinoista Eteneminen kohti tavoitetilaan tulee tapahtumaan vaiheittain. Valtionavustusten toiminta malli, suunnittelun tueksi kehitetyt menetelmät (mm. ilmiö- ja verkostoanalyysi ja vaiku- tusketju) ja yhteiset digitaaliset palvelut luovat perustan tiedon kertymiselle ja hyödyntä- miselle sekä vaikutuslähtöisemmälle avustustoiminnalle. Valtionapuviranomaiset kehittä- vät omaa avustustoimintaansa kohti uutta toimintamallia sekä käyttöönottavat digitaali- set palvelut viranomaiskohtaisissa kehittämis- ja käyttöönottoprojekteissaan. Tarvittavia toimenpiteitä ja keinoja voidaan kuvata tavoitetilan kautta. Tavoitetilassa minis- teriöt ja valtionapuviranomaiset: y tunnistavat yhteiskunnallisia ilmiöitä ja toimintaympäristön tilaa sekä niiden vaikutuksia asukkaiden ja ympäristön hyvinvoinnin sekä elinvoiman tilaan valtakunnallisesti, alueellisesti ja paikallisesti. y lisäävät kokonaisvaltaista ymmärrystä ajankohtaisista ilmiöistä ja niihin vai- kuttavista asioista ja keräävät tietoa monikanavaisesti yhdistäen eri tietoläh- teistä saatavaa tietoa. y suunnittelevat valtionavustustoimintaa vaikutuksista käsin huomioi den erilaiset toimintaympäristöt ja mahdollistavat, että hakijat voi- vat suunnitella kuhunkin tilanteeseen tarkoituksenmukaista toimintaa. 36 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Valtionavustustoiminnassa ymmärretään ja huomioidaan erilaiset toiminta ympäristöt, koska samat ratkaisut eivät toimi kaikkialle. y edellyttävät hakijalta toimintaympäristön analysointia ja kuntalaisten tarpei- den tuntemusta. Asiakkaiden/kuntalaisten osallistaminen huomioidaan hank- keiden suunnitteluvaiheessa esim. määrittelemällä se omaksi osa-alueeksi hakemuksessa. y hyödyntävät avustustoiminnan suunnittelussa, tavoitteiden asettamisessa ja arviointiperusteiden ja -kriteereiden määrittelyssä toimintamallin mukaisia työskentelymenetelmiä: ilmiö- ja verkostoanalyysi ja vaikutusketjut tai muita uusia suunnittelun menetelmiä (esim. palvelumuotoilu, poikkihallinnollisten palvelupolkujen kehittäminen, ennakkovaikutusten arviointi, data-analytiikka ja tutkimusperustaiset mallit). y koostavat valtionavustushakuja laajemmiksi, eri toimialoja yhdistäviksi ja ilmiölähtöisiksi kokonaisuuksiksi sekä yhdistävät samoille hakijaryhmille koh- dentuvia avustuksia kehittämisrahoituskokonaisuuksiksi. y asettavat avustustoiminnalle vaikutuslähtöisiä tavoitteita, joissa ilmaistaan, mitä avustuksella halutaan saavuttaa määrällisesti ja laadullisesti. Tavoitteet ovat selkeitä ja hakijat pystyvät suunnittelemaan niihin vastaavaa toimintaa. Tavoitetilassa hakijat y tunnistavat toimintaympäristön tilaa sekä niiden vaikutuksia asukkaiden ja ympäristön hyvinvointiin ja elinvoimaan. y hyödyntävät eri tietolähteistä saatavaa tietoa avustustoiminnan suunnittelussa. y suunnittelevat toteutettavaa valtionavustustoimintaa vaikutuksista ja kunta- laisten tarpeista käsin. y hyödyntävät avustustoiminnan suunnittelussa avustuskohteesta riippuen toimintamallin mukaisia työskentelymenetelmiä: ilmiö- ja verkostoanalyysi ja vaikutusketjut tai muita uusia suunnittelun menetelmiä (esim. palvelumuo- toilu, poikkihallinnollisten palvelupolkujen kehittäminen, ennakkovaikutus- ten arviointi, data-analytiikka ja tutkimusperustaiset mallit). y asettavat avustustoiminnalle määrällisiä ja laadullisia tulos- ja vaikutustavoit- teita, joilla voidaan kuvata sitä, mitä avustuksella saadaan aikaan ja miten toi- minta parantaa valitun kohderyhmän tilannetta. Valtionavustusten myöntäjät ja hakijat tarvitsevat tukea kuten tietoa, koulutusta, yhteis- työtä, työvälineitä ja malleja sujuvan, uuden toimintamallin omaksumiseksi. Huomiota on kiinnitettävä siihen, ettei uusista toiminnan suunnittelun ja arvioinnin menettelytavoista muodostu liian raskaita, jotta mahdollistetaan erilaisten toimijoiden hakumahdollisuudet ja tavoite tehokkaasta valtionavustustoiminnasta. Myös hakuaikojen riittävään pituuteen on hyvä kiinnittää huomiota erityisesti muutoksen alkuvaiheessa. 37 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 2.6 Pienten toimijoiden ja hankkeiden avustamisen vaikuttavuuden parantaminen Lähtökohdat ja haasteet Kuntien asukkaiden hyvinvoinnissa, yhdenvertaisuudessa ja palvelujen saatavuudessa ole- via eroja tulisi huomioida paremmin valtionavustustoiminnassa. Avustustoiminnassa tulisi huomioida myös eri alueiden välisiä eroja. Yhteiskunnalliset ilmiöt ja niihin kytkeytyvät tar- peet näyttäytyvät eri tavalla kasvukeskuksissa ja harvaan asutuilla alueilla. Samaan aikaan haettavia avustuksia, osin päällekkäisillä tavoitteilla, on paljon. Avustustoiminta koettu sir- palemaiseksi ja lyhytkestoiseksi. Erityisesti pienillä kunnilla ei ole ollut samanlaisia mahdol- lisuuksia ja resursseja hakea avustuksia kuin suuremmilla kunnilla. Taustalla vaikuttaa kuntien eriytymiskehitys, joka nostettiin kuntapolitiikan tulevaisuus- työssä yhdeksi kuntapolitiikan haasteeksi. ”Kuntien eriytymisen seurauksena Suomessa on toimintaedellytyksiltään yhä erilaisempia kuntia, joita myös koskettaa osittain toisistaan poikkeavat mahdollisuudet ja haasteet. Tulevaisuuden kuntapolitiikassa onkin kyettävä huomioimaan erilaisten kuntien toimintaedellytykset ja turvaamaan niitä.” 23 Tämä koskee myös valtionavustustoimintaa. Kuntapolitiikan tulevaisuustyössä nousi esiin eriytymiskehityksen kaksi ääripäätä, suu- ret kaupungit ja asukasmäärältään pienevät kunnat. Pienissä väestöään menettävissä kunnissa työikäisten ja nuorempien ikäluokkien väheneminen, kunta-alan eläköitymi- nen, osaavan työvoiman saatavuus sekä kuntien heikko tulokehitys voivat tulevaisuu- dessa vaikeuttaa varhaiskasvatuksen, esi- ja perusopetuksen järjestämistä. Resurssien vähäisyydestä johtuvia haasteita kohdistuu myös kaavoitukseen, rakennusvalvontaan ja ympäristönsuojeluun. Väestön ikääntyessä tarve kulttuuri-, kirjasto- ja liikuntapalvelui- den tuottamiseen puolestaan kasvaa. Suurissa kaupungeissa väestön kasvu lisää tarpeita maankäytön, asumisen ja liikenneinfrastruktuurin kehittämiseen. Ikärakenteesta johtuen myös nuoriin liittyvät teemat nousevat esille kaupungeissa. Suurissa kaupungeissa myös alueiden eriytyminen eli segregaatio on noussut omaksi ilmiöksi24. Kaikki kunnat eivät kohtaa samoja ongelmia, ongelmat eivät näyttäydy samalla tavalla ja kaikki ratkaisut eivät toimi kaikilla alueilla. Toki yhteisiäkin teemoja on, esimerkiksi digi- talisaatio ja kestävä kehitys. Osaaminen ja resurssit eri asioiden toteuttamiseen vaihte- levat. Toisilla kunnilla voi olla laajamittaista kehittämisosaamista esimerkiksi tekoälyn ja robotisaation hyödyntämiseen, kun toisilla kunnilla ei välttämättä ole riittävää ict- ja 23 Kuntapolitiikka käännekohdassa? : Kuntien toimintaedellytysten vahvistaminen ja kuntapolitiikan tulevaisuu- den skenaariot. Valtionvarainministeriön julkaisuja 2022:5 24 Kuntapolitiikka käännekohdassa? : Kuntien toimintaedellytysten vahvistaminen ja kuntapolitiikan tulevaisuu- den skenaariot. Valtionvarainministeriön julkaisuja 2022:5 38 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 järjestelmähankintoihin tarvittavaa osaamista tai resursseja. Tämä koskee erityisesti pie- nempiä kuntia.25 Myös mahdollisuudet hakea kehittämisrahoitusta vaihtelevat. Rahoituk- sen hakumahdollisuuksia kaventavat lyhyet haku- ja suunnitteluajat ja sirpaleinen avustus- toiminta sekä työllistäviksi koetut avustustoiminnan haku- ja raportointimenettelyt. Haku- mahdollisuuksia pienissä kunnissa kaventaa myös vähäiset henkilöstöresurssit ja yhdis- telmävirat, jolloin sama henkilö vastaa useasta eri toimialasta ja useista eri avustushausta. Myös kaikkien hakujen ajoittuminen samaan ajankohtaan on haasteellista. Valtionavustustoiminnassa keskeiselle sijalle erilaisten tilanteiden ymmärtämisessä nou- sevat tieto, ratkaisujen tuottaminen yhdessä ja pitkäjänteisyys. Tilannekuvan muodosta- miseksi tarvitaan kansallista tietopohjaa ja seurantatietoa. Sen pohjalta voidaan tunnis- taa, mitä alueita ja/tai kuntia ilmiöt koskevat, mikä on ilmiön laajuus ja mitä toimia kunnat ja valtio ovat tehneet niiden vähentämiseksi. Tilanteen seurantaan ja arviointiin tarvitaan mittareita. Mikäli ongelmaan halutaan tarttua valtionavustusrahoituksella, olisi olennaista tiivistää ministeriöiden välistä yhteistyötä ja koota erilaiset valtionavustukset yhteen laa- jemmaksi kokonaisuudeksi. Toimia tarvitaan eri politiikan alueilla.26 Kuntien väliseen yhteistoimintaan ja verkostohankkeisiin liittyy myös haasteita, joita kuvattiin tulleessa lausuntopalautteessa. Rahoitusmallit eivät tällä hetkellä tue riittävästi pienten toimijoiden kehittämiskumppanuutta, niiden osallistumisresurssi ja avustus jäävät usein pieneksi. Tämä tuottaa pienille toimijoille painetta sirpaleisuuteen ja osallistumiseen useaan kokonaisuuteen, jolloin toimintaan sitoutuminen voi kärsiä. Laaja-alaisiin hakuihin voi olla mahdotonta osallistua, jos tietämystä tarvitaan monelta alalta. Kuntien tilanteet, kehittämistarpeet ja kehityshankkeilla tavoiteltavat vaikutukset eroavat myös toisistaan. Yhteistyön ja yhteiskehittämisen vaateet eivät saa hävittää pienten toimijoiden tunnistet- tuja tarpeita. Jatkossakin on tarpeen rahoittaa kunta- ja toimijakohtaisia avustushakuja. Tavoite Valtionavustustoiminnassa huomioidaan eri toimijoiden mahdollisuudet hakea ja toteut- taa avustustoimintaa sekä erilaisten kuntien ja toimijoiden tilanteet. 25 Kuntapolitiikka käännekohdassa? Kuntien toimintaedellytysten vahvistaminen ja kuntapolitiikan tulevaisuu- den skenaariot. Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:5 ks. myös Syrjänen ja Sirviö 2021). 26 Kuntapolitiikka käännekohdassa? Kuntien toimintaedellytysten vahvistaminen ja kuntapolitiikan tulevaisuu- den skenaariot. Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:5 39 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Ehdotus toimenpiteistä ja keinoista Eri tilanteisiin ja erityisesti pienten kuntien mahdollisuuksiin hakea valtionavustuksia, voi- daan kuntajaoston näkemyksen mukaan vastata parhaiten alla olevilla toimenpiteillä ja keinoilla. Valtionapuviranomaiset y suunnittelevat avustustoimintaa ilmiölähtöisesti verkostomaisessa yhteistyössä. y hyödyntävät laaja-alaista ymmärrystä, tietoa ja kuulemista muodostaakseen tilannekuvatietoa eri alueiden kohtaamista ilmiöistä. Avustusten kohteet voi- vat vaihdella alueittain tai erilaisten kuntien välillä. Ministeriöiden tulee kiin- nittää huomioita vertikaaliseen yhteistyöhön toimeenpanevan viranomaisen kanssa, hyödyntäen heidän asiantuntemustaan toimintaympäristöstä ja hakijakentästä. y kokoavat avustushakuja laajoiksi ja monivuotisiksi avustuskokonaisuuksiksi. Hauissa on huomioitava ennakointi ja riittävä suunnitteluaika. Ministeriöiden tulee tehdä horisontaalista yhteistyötä laajempien ja monialaisten avustus kokonaisuuksien muodostamiseksi. y tarkastelevat valtionavustuksilla ja valtionosuuksilla rahoitettavan toimin- nan rajapintoja (ks. 2.1 ja liite 1). Mikäli kyse on lakisääteisen palvelun hoi- tamisesta ja avustettavalle kohteelle tai palvelulle on jatkuva tarve kaikissa kunnissa, niin tulisi rahoitus siirtää valtionosuusjärjestelmän piiriin. Samalla on huomioitava, että siirto ei saisi tarkoittaa tiukempaa kuntien ohjausta valtionosuustoiminnassa. y keventävät ja yksinkertaistavat avustustoiminnan menettelyitä kaikkien toi- mijoiden osalta. Keventämistä voidaan tehdä kokoamalla hankkeita laajem- miksi ja pidempiaikaisiksi kokonaisuuksiksi ja vähentämällä avustusten mää- rää muiden rahoitusinstrumenttien käytön avulla. y toteuttavat avustustoimintaa yhdenvertaisin periaattein ja noudattaen hal- linnon oikeusperiaatteita tasapuolisesta, kohtelusta, tarkoitussidonnaisuu- desta, puolueettomuudesta, suhteellisuusperiaatteesta ja luottamuksen suo- jasta (Taulukko 1). Periaatteet huomioidaan avustushakemuksia, raportointia ja valvontaa koskevissa vaateissa. Periaatteiden noudattaminen myös keven- tää avustustoiminnan menettelyitä. 40 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2022:48 Taulukko 1.  Hallinnon oikeusperiaatteet Hallinnon oikeusperiaatteet Lyhyt kuvaus Esimerkki soveltamisesta Tasapuolinen kohtelu Valtionapuviranomaisen on kohdeltava valtionavustusten hakijoita ja saajia tasapuolisesti ja johdonmukaisesti eli samoissa tilanteissa samoilla tavoilla Tieto hauista on avoimesti kaikkien saatavilla, arviointiperusteet ja -kriteerit on kuvattu hakuilmoituksessa Tarkoitussidonnaisuus Valtionapuviranomainen saa käyttää toimivaltaansa ja harkintavaltaansa vain lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin Avustuksen hakijalta saa hakemuksen yhteydessä kysyä vain tietoja, jotka ovat tarpeen hakemuksen käsittelemiseksi Puolueettomuus Valtionavustustoiminnan on nojattava yleisiin ja objektiivisiin perusteisiin Avustuspäätöksiin vaikuttavat tekijät on kuvattu arviointiperusteissa ja -kriteereissä. Päätöksiin eivät vaikuta subjektiiviset tekijät Suhteellisuusperiaate Valtionapuviranomaisen valitsemien keinojen on oltava oikeassa suhteessa tavoitteisiin nähden Avustuspäätöksissä asetettujen ehtojen on oltava välttämättömiä niille asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen Luottamuksen suojan periaate Valtionavustusten hakijoiden ja saajien on voitava luottaa viranomaisen toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen Valtionapuviranomaisen asettamat ehdot ovat etukäteen tiedossa eikä ehtoja muuteta takautuvasti Verkostohankkeet on nähty yhtenä keinona pienten toimijoiden osallistamiseen. Nykyi- set menettelyt koetaan raskaina ja osin erilaisina. Valtionapuviranomaisten tulisi yhdessä tarkastella käytössä olevia verkostohankkeiden malleja ja toimintatapoja sekä yksin kertaistaa ja yhtenäistää niitä tarkoituksenmukaisella tavalla.