Juho-Matti Paavola, Sari Pitkänen, Arttu Vainio, Mikko Valtakari, Maria Ylikoski Matalapalkkatyön yleistyminen ja suomalainen sosiaaliturva – Muutoksen vaikutukset kansainvälisen kokemuksen valossa Toukokuu 2019 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2019:39 Matalapalkkatyön yleistyminen ja suomalainen sosiaaliturva – Muutoksen vaikutukset kansainvälisen kokemuksen valossa Valtioneuvoston kanslia, Helsinki 2019 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2019:39 Valtioneuvoston kanslia ISBN: 978-952-287-747-5 Taitto: Valtioneuvoston hallintoyksikkö, Julkaisutuotanto Helsinki 2019 Kuvailulehti Julkaisija Valtioneuvoston kanslia 13.5.2019 Tekijät Juho-Matti Paavola, Sari Pitkänen, Arttu Vainio, Mikko Valtakari, Maria Ylikoski Julkaisun nimi Matalapalkkatyön yleistyminen ja suomalainen sosiaaliturva – Muutoksen vaikutukset kansainvälisen kokemuksen valossa Julkaisusarjan nimi ja numero Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2019:39 ISBN PDF 978-952-287-747-5 ISSN PDF 2342-6799 URN-osoite http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-287-747-5 Sivumäärä 100 Kieli suomi Asiasanat Matalapalkkatyö, sosiaaliturva, kansainvälinen vertailu, tutkimus, tutkimustoiminta Tiivistelmä Tämä raportti tarkastelee matalapalkkaisen työn yleistymiseen liittyviä kysymyksiä erityisesti sosiaaliturvan näkökulmasta. Jo noin 30 vuotta jatkunut työmarkkinoiden polarisaatio on lisännyt sekä korkeapalkkaisten että matalapalkkaisten tehtävien määrää samalla kun keskipalkkaisten työpaikkojen osuus on pienentynyt. Tähän ovat vaikuttaneet sekä yleinen työmarkkinoiden kehitys että sosiaaliturvaan tehdyt muutokset, jotka molemmat ovat vaikuttaneet matalapalkkatyön yleistymiseen. Tutkimuksessa tarkastellaan matalapalkkatyötä kotimaassa sekä kansainvälisten esimerkkien valossa. Kohdemaiksi valittiin Iso-Britannia, Saksa, Alankomaat ja Tanska. Niissä kaikissa on toteutettu laajoja sosiaaliturvan ja työttömyysturvan uudistuksia, mikä tarjoaa nyt mahdollisuuden tehtyjen uudistusten vaikutusten analysoinnille. Ison-Britannian Universal Credit, Saksan Hartz-uudistukset, Alankomaiden velvoittava sosiaaliturva sekä Tanskan työreformin ensimmäinen vaihe ja työttömyysturva tulevaisuuden työmarkkinoille ovat kaikki käynnistyneet 2000-luvulla. Saksan Hartz-uudistusten myötävaikutuksella työttömyysaste on laskenut murto-osaan vuosituhannen alun tilanteesta, mutta samalla köyhyysriski on kasvanut puolitoistakertaiseksi. Universal Credit taas on kärsinyt heikosta toimeenpanosta ja samaan aikaan toteutetuista sosiaaliturvamenojen leikkauksista. Uudistus on kesken ja suuri joukko tuensaajista on ollut järjestelmän ongelmista johtuen suurissa vaikeuksissa. Tanskassa saadut kokemukset työmarkkinoiden uudistuksista vaikuttavat edellisiä myönteisemmiltä. Byrokratia- ja kannustinloukkujen purkaminen näyttää onnistuneen, ja lineaariseen malliin ja tulorekisterin käyttöön perustuva sosiaaliturva on taloudellisesti kannustava. Samalla se nojaa vahvaan henkilökohtaiseen kontaktiin, jonka avulla ihmisiä ohjataan ja velvoitetaan työn tekemiseen. Liite 1 Työmarkkinoiden ja sosiaaliturvan vertailua Alankomaissa, Isossa-Britanniassa, Saksassa ja Tanskassa Tämä julkaisu on toteutettu osana valtioneuvoston vuoden 2018 selvitys- ja tutkimussuunnitelman toimeenpanoa (tietokayttoon.fi). Julkaisun sisällöstä vastaavat tiedon tuottajat, eikä tekstisisältö välttämättä edusta valtioneuvoston näkemystä. Kustantaja Valtioneuvoston kanslia Julkaisun myynti/ jakaja Sähköinen versio: julkaisut.valtioneuvosto.fi Julkaisumyynti: julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-287-747-5 https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/ http://julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi/Etusivu Presentationsblad Utgivare Statsrådets kansli 13.5.2019 Författare Juho-Matti Paavola, Sari Pitkänen, Arttu Vainio, Mikko Valtakari, Maria Ylikoski Publikationens titel Låglönearbetets utbredning och det finska socialskyddet – Lärdomar från internationella erfarenheter Publikationsseriens namn och nummer Publikationsserie för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet 2019:39 ISBN PDF 978-952-287-747-5 ISSN PDF 2342-6799 URN-adress http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-287-747-5 Sidantal 100 Språk finska Nyckelord Låglönearbete, socialskydd, internationell jämförelse, forskning, forskningsverksamhet Referat I denna rapport granskas frågor relaterade till låglönearbetets utbredning med fokus på socialskydd. En polarisering på arbetsmarknaden har under de senaste trettio åren lett till en ökad lönespridning. Att låglönearbete blivit allt vanligare hänger både ihop med generella arbetsmarknadsutvecklingar och med förändringar som gjorts i socialskyddet. Rapporten belyser låglönearbete både ur ett finländskt perspektiv och mot bakgrund av internationella exempel. Storbritannien, Tyskland, Nederländerna och Danmark valdes ut som jämförelseländer. I samtliga fyra länder har man gjort omfattande reformer av socialskydd och arbetslöshetsskydd. Detta möjliggör en analys av de resultat och effekter som reformerna haft. Samtliga reformer – Storbritanniens Universal Credit, Tysklands Hartz-reformer, Nederländernas socialskyddsreform samt Danmarks arbets- och arbetslöshetsreformer – har implementerats under 2000-talet vilket möjliggör en analys av reformernas inverkan på låglönearbetet. Hartz-reformerna i Tyskland har medverkat till att arbetslösheten sjunkit markant sedan början av 2000-talet, men samtidigt har andelen som löper risk för fattigdom ökat från 10 till 15 %. Den brittiska Universal Credit -reformen har haft brister i genomförandet och dessutom påverkats av nedskärningar i socialskyddsutgifter som vidtagits vid samma tidpunkt. Reformen har inte slutförts och en stor del av stödmottagarna har haft stora svårigheter pga. utmaningarna med modellen. De danska erfarenheterna från arbetsmarknadsreformerna verkar mer positiva än de ovanstående. Man verkar ha lyckats med att avveckla byråkrati- och flitfällor. Den danska modellen, som baseras på ett inkomstregister och bygger på att inkomst från arbete alltid skall öka ens disponibla inkomster, uppmuntrar individer till arbete. Systemet bygger samtidigt på en stark individuell styrning, där arbetslösa vägleds och förpliktigas att jobba. Den här publikation är en del i genomförandet av statsrådets utrednings- och forskningsplan för 2018 (tietokayttoon.fi). De som producerar informationen ansvarar för innehållet i publikationen. Textinnehållet återspeglar inte nödvändigtvis statsrådets ståndpunkt Förläggare Statsrådets kansli Beställningar/ distribution Elektronisk version: julkaisut.valtioneuvosto.fi Beställningar: julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-287-747-5 https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/ http://julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi/Etusivu Description sheet Published by Prime Minister's Office 13th May 2019 Authors Juho-Matti Paavola, Sari Pitkänen, Arttu Vainio, Mikko Valtakari, Maria Ylikoski Title of publication The increase of low-wage labour and the Finnish social security – Impacts in the light of international experiences Series and publication number Publications of the Govenrment´s analysis, assessment and research activities 2019:39 ISBN PDF 978-952-287-747-5 ISSN PDF 2342-6799 Website address (URN) http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-287-747-5 Pages 100 Language Finnish Keywords Low-wage labour, social security, international comparison, research, research activities Abstract This report analyzes the issue of low-wage labour particularly from the perspective of social security. Over the past three decades, the labour market has polarized, with increase of both high-wage and low-wage positions. At the same time, the share of average paying jobs has decreased. This has been generated by both developments in the labour market as well as changes in social security, both of which have contributed to the increase of low-wage labour. The study examines low-wage labour in Finland and four analogue countries: United Kingdom, Germany, the Netherlands and Denmark. These four countries have reformed their social security and unemployment benefits in recent decades considerably, and some impacts of these reforms are now available for analysis. Universal Credit in the UK, Hartz reforms in Germany, obligating social security in the Netherlands, as well as the first phase of work reform and unemployment benefit for future labour markets in Denmark, were all initiated in the 2000s. In Germany, the Hartz reforms have contributed to the decline of the unemployment rate since the turn of the Millennium. However, at the same time the risk of poverty is now one and a half times higher than before the reform was undertaken. Universal Credit has suffered from problems in implementation and from cutting down social expenditure levels simultaneously with the introduction of the reform. Universal Credit is still an ongoing reform, and considerable number of beneficiaries has been faced with great difficulties due to disfunction of the system. In Denmark, the experiences drawn from the reform seem to be more positive in comparison to the previous examples: The data indicates that dissolving bureaucracy and inactivity traps has been successful. Furthermore, it suggests that social security which is based on the combination of the linear model with income register is financially incentive. The model also leans on a strong personalized guidance, which is provided to assist persons in meeting their working requirements. This publication is part of the implementation of the Government Plan for Analysis, Assessment and Research for 2018 (tietokayttoon.fi).The content is the responsibility of the producers of the information and does not necessarily represent the view of the Government. Publisher Prime Minister's Office Distributed by/ Publication sales Online version: julkaisut.valtioneuvosto.fi Publication sales: julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-287-747-5 https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/ http://julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi/Etusivu Sisältö 1 Johdanto .................................................................................................................................................................. 9 2 Matalapalkkainen työ ......................................................................................................................................... 12 2.1 Matalapalkkainen työ kansainvälisen tarkastelun kohteena .............................................. 12 2.2 Matalapalkkainen työ Suomessa...................................................................................................................... 17 Matalapalkkaisen työn kehitys työmarkkinoilla............................................................................................ 17 2.3 Alemman tuottavuuden työntekijöiden sosiaaliturva ja matalapalkkatyö Suomessa ................................................................................................................................................................................. 29 Osatyökykyisyyden vaikutus työssäkäyntiin................................................................................................... 30 Osatyökykyiset matalapalkkatyössä................................................................................................................. 31 Osatyökykyisten sosiaaliturvan ja matalapalkkatyön yhdistäminen....................................................... 31 Osatyökykyiset työnantajien näkökulmasta................................................................................................... 32 2.4 Matalapalkkaista työtä tekevien toimeentulo ja sosiaaliturva........................................... 33 2.5 Työmarkkinoiden toiminnan logiikka.......................................................................................................... 41 3 Matalapalkkaisen työn muutokset ja siihen liittyvät kehityskulut vertailumaissa . ........................................................................................................................ 44 Matalapalkkainen työ ja osa-aikatyö............................................................................................................... 44 Matalapalkkaisuuden kohdentuminen............................................................................................................ 46 Taloudellisen kehityksen alueellisia eroavaisuuksia.................................................................................... 48 Matalapalkkaisuus eri toimialoilla.................................................................................................................... 50 Matalapalkka-ansa................................................................................................................................................ 51 3.1 Matalapalkkatyö ja sosiaaliturva Saksassa.............................................................................................. 53 Matalapalkkaisuus Saksassa............................................................................................................................... 53 Hartz-uudistusten vaikutukset matalapalkkatyöhön ja työllisyyteen.................................................... 54 Vajaakuntoisten työntekijöiden työllistäminen Saksassa........................................................................... 57 Asumisen tukeminen Saksassa........................................................................................................................... 58 3.2 Matalapalkkatyö ja sosiaaliturva Alankomaissa................................................................................ 58 Matalapalkkaisuus Alankomaissa...................................................................................................................... 59 Palkkatyö ja köyhyys Alankomaissa.................................................................................................................. 61 Asumisen tukeminen Alankomaissa................................................................................................................. 62 Työttömille tarjotut palvelut............................................................................................................................... 63 3.3 Matalapalkkatyö ja sosiaaliturva Isossa-Britanniassa................................................................... 64 Matalapalkkaisuus Isossa-Britannissa.............................................................................................................. 65 Universal Credit...................................................................................................................................................... 66 3.4 Matalapalkkatyö ja sosiaaliturva Tanskassa........................................................................................... 69 Matalapalkkaisuus Tanskassa............................................................................................................................. 70 Tanskassa tehdyt sosiaaliturvan uudistukset................................................................................................. 71 Asumisen tukeminen Tanskassa......................................................................................................................... 74 3.5 Kansainvälisiä toimintamalleja alemman tuottavuuden työntekijöiden aseman parantamiseksi.............................................................................................................................................. 74 3.6 Yhteenvetoa kansainvälisestä aineistosta............................................................................................... 77 4 Johtopäätöksiä ja suosituksia...................................................................................................................... 82 4.1 Työmarkkinoiden ja sosiaaliturvan kehittäminen........................................................................... 82 4.2 Suosituksia kehittämistyön pohjaksi............................................................................................................. 85 Sosiaaliturvan yksinkertaisuus ja työhön kannustavuus............................................................................ 88 Työnvälityksen palvelujärjestelmien kehittäminen...................................................................................... 88 Uudistusten valmistelu yhteistyössä kaikkien keskeisten osapuolten kesken...................................... 88 LÄHTEITÄ JA TAUSTA-AINEISTOJA ................................................................................................................. 89 9 MATALAPALKKATYÖN YLEISTYMINEN JA SUOMALAINEN SOSIAALITURVA – MUUTOKSEN VAIKUTUKSET KANSAINVÄLISEN KOKEMUKSEN VALOSSA 1 Johdanto Työvoima- ja sosiaalipolitiikkaa on muutettu useissa Euroopan maissa 1990-luvulta alkaen aktivoivaan ja ehdolliseen suuntaan. Muutos on myöhempinä vuosina tullut yhä selvem- mäksi. Tämä kehitys koskee erityisesti kaikkia tähän tutkimukseen valittuja vertailumaita Saksaa, Alankomaita, Iso-Britanniaa ja Tanskaa. Toimintamallien muuttaminen näissä maissa on vaatinut useita toisiinsa vaikuttavia muutoksia sosiaalipolitiikkaan ja työvoi- mapolitiikkaan, ja se on edellyttänyt uusien käytäntöjen hyväksymistä ja sosiaaliturvan suuntaamista aiempaa enemmän matalapalkkatyötä tai osa-aikatyötä tekevän työnteki- jän toimeentulon täydentäjäksi. Kysymys on ollut pitkälti kannustin- ja byrokratialoukku- jen purkamisesta, mutta sinänsä yksinkertaiselta kuulostava tavoite on vaatinut asioiden perinpohjaista suunnittelua ja monien eri sosiaalituen tarvitsijoiden tarpeiden ja mahdolli- suuksien huomioon ottamista. Kaikille vertailumaille yhteisiä piirteitä niiden sosiaaliturvan uudistuksissa ovat olleet työt- tömyysturvan muuttaminen aiempaa kannustavammaksi, työttömien aktiivisuuden lisää- minen työnhaussa, työllistymisen esteiden vähentäminen ja sosiaaliturvan kustannusten alentaminen. Eri maissa näihin tavoitteisiin pääsemiseksi on valittu erilaiset keinot. Esimer- kiksi Saksan Hartz-uudistukset, Ison-Britannian Universal Credit ja Tanskan työttömyysturva tulevaisuuden työmarkkinoille ovat kaikki perustuneet siihen aikaan ja niihin olosuhtei- siin, joissa uudistukset on viety läpi. Tästä huolimatta niistä kaikista voidaan oppia ja poh- tia kootun tiedon pohjalta vertailumaissa tehtyjen ratkaisujen toteutusmahdollisuuksia Suomessa. Matalapalkkaiseen työhön ja epätyypillisiin työsuhteisiin sekä työelämän murrokseen on kiinnitetty huomiota myös kansainvälisellä tasolla. Eurooppa 2020 -strategiaan sisältyy tavoite työllisyysasteen nostamisesta 75 prosenttiin. Keinoina tähän on mainittu osa-ai- katyön ja etätyön lisääminen sekä politiikkatoimet, joissa otetaan huomioon samanaikai- sesti sekä työmarkkinoiden joustavuus että työ- ja yksityiselämän yhteensovittaminen ja sosiaaliturva. Tähän suuntaan on menty myös kaikissa tässä selvityksessä tarkastelluissa vertailumaissa. Ihmisten aktivointi ja kannustaminen erilaisten työsuhteiden vastaanotta- miseen on yleinen trendi, jossa eri maiden välistä vaihtelua on lähinnä käytettävissä me- netelmissä, ei niinkään tavoitteissa. Kaikille yhteisiä tavoitteita ovat työvoiman tarjonnan 10 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:39 lisääminen, työllisyysasteen nostaminen, sosiaaliturvan kustannusten alentaminen, syrjäy- tymisen estäminen ja työvoiman ulkopuolella olevien tuominen mukaan työmarkkinoille ja aktiivisiksi yhteiskunnan jäseniksi. Selvitys tuottaa tietoa siitä, millaisia asioista Suomessa tulisi ottaa huomioon sosiaalitur- van uudistusta valmisteltaessa. Tarkastelussa erityinen paino on matalapalkkaisen työn lisääntymisellä ja sen vaikutuksilla ja liittymäkohdilla sosiaaliturvan uudistamiseen Suo- messa. Aiempi kotimainen tutkimustieto muodostaa selvityksen kontekstin, mutta nyt tehtävän analyysin pääpaino on tätä tutkimusta varten koottavan kansainvälisen tiedon hyödyntämisessä. Analyysi tuottaa sosiaaliturvan uudistamiseen ja matalapalkkatyön lisääntymiseen liitty- vää tietoa, joka perustuu eri maissa saatuihin kokemuksiin tehdyistä uudistuksista. Uudis- tusten vaikutuksia tarkastellaan eri näkökulmista, jolloin toisiaan täydentäviä tarkastelu- kohteita ovat esimerkiksi taloudelliset vaikutukset (mm. työllisyyden ja työvoiman tar- jonta) ja yhteiskunnalliset vaikutukset (mm. sosiaaliturvan taso ja kustannukset). Kansainväliseen tutkimustietoon perustuva tarkastelu tähtää siihen, että nyt tehtävä työ tuottaa vastauksen seuraaviin kysymyksiin: • Millaisiin järjestelmätasoisiin kehityskulkuihin ja ratkaisuihin matala- palkkaisen työn lisääntymisen on johtanut eri vertailumaissa? • Millaisia kysymyksiä on noussut kansainvälisessä kirjallisuudessa matalapalkkaisen työn vaikutuksista sosiaaliturvaan ja sosiaalitur- van ratkaisujen vaikutuksista matalapalkkatyöhön? • Millaisia johtopäätöksiä tutkimuskirjallisuudessa on tehty muiden maiden matalan tuottavuuden aloilla? • Miten voidaan arvioida kansainvälisiä sosiaaliturvan uudistuksia eri- tyisesti matalapalkkatuen osalta? • Voidaanko esitettyjen mallien pohjalta tunnistaa sosiaaliturvaan ja matalapalkkatyöhön liittyviä toimenpiteitä Suomessa? Jos voidaan, millaisia ne olisivat? • Onko näiden kokemusten pohjalta ehdotettavissa joitakin rajattuja uusia kokeiluja Suomessa? Tutkimus tuottaa päätöksenteon tueksi saatuihin kokemuksiin ja tehtyyn tutkimukseen perustuvaa vertailutietoa erityisesti neljästä maasta, joissa toimintaympäristö vastaa Suo- men olosuhteita. Lisäksi kotimaiset tutkijat hyödyntävät muista maista (esim. Ruotsi) saa- tavissa olevaa tutkimustietoa. Kaikkiin tarkastelua ohjaaviin näkökulmiin sisältyy keskei- senä osana kansainvälinen vertailu, joka perustuu saatavissa olevaan tutkimusaineistoon. 11 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:39 MATALAPALKKATYÖN YLEISTYMINEN JA SUOMALAINEN SOSIAALITURVA – MUUTOKSEN VAIKUTUKSET KANSAINVÄLISEN KOKEMUKSEN VALOSSA Raportin ovat kirjoittaneet toimitusjohtaja Arttu Vainio ja analyytikko Juho-Matti Paa- vola Oxford Research Oy:stä, asiantuntijat Maria Yli-Koski sekä Mikko Valtakari MDI Public Oy:stä sekä Kuntoutussäätiön tutkija Sari Pitkänen. Myös Kuntoutussäätiön johtaja Riikka Shemeikka osallistui tutkimuksen toteuttamiseen. Kansainvälistä vertailutietoa tuottivat vertailumaiden paikalliset yhteistyökumppanimme, eli Saksassa IW Köln, Alankomaissa Tilburgin yliopisto ja sen ReflecT-tutkimusryhmä, Iso-Britanniassa CSES Ltd ja Tanskassa Oxford Research A/S. 12 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:39 2 Matalapalkkainen työ 2.1 Matalapalkkainen työ kansainvälisen tarkastelun kohteena Matalapalkkaiselle työlle ei ole vakiintunutta määritelmää huolimatta Euroopassa koko 2000-luvun jatkuneena ja 2010-luvulla kiihtyneestä keskustelusta ja tutkimuksesta aiheen ympärillä. Matalaa palkkaa ansaitseviksi on Euroopan unionissa määritelty kaksi kol- masosaa tai sen alle mediaanibruttotuntiansiosta ansaitsevat koko- ja osa-aikaiset pal- kansaajat, ja OECD tarkastelee kokoaikatyöntekijöiden osalta viikoittaisia, kuukausittaisia tai vuosittaisia palkkatuloja vastaavalla kansalliseen mediaanipalkkatasoon suhteutetulla mittarilla1. Nämä mittarit eivät kuitenkaan kykene tavoittamaan yhä kasvavaa palkansaa- jien joukkoa, joiden matalapalkkaisuus perustuu alhaiseen kokonaistyöaikaan. Vakiin- tuneeksi käytännöksi onkin muodostunut matalan palkkatason ohella tarkastella työssä- käyvien köyhyyttä, joka nostaa esille sosiaaliturvan ja muiden tulonsiirtojen vaikutukset työssäkäyvien toimeentuloon. Työssäkäyvien köyhyyttä mitataan usein EU:n tilastolaitoksen Eurostatin mukaisesti niiden henkilöiden osalta, jotka ilmoittavat olevansa töissä palkansaajina tai yrittäjinä, mutta koti- talouden käytettävissä olevat rahatulot kulutusyksikköä kohden jäävät alle 60 %:n kaikkien kotitalouksien kulutusyksikkökohtaisten rahatulojen mediaanitulosta. Koska työssäkäy- vien köyhyyttä tarkastellaan kotitalouskohtaisesti, matalaa palkkatasoa merkittävämpinä syinä köyhyyteen ilmenevät kotitalouden rakenne ja työmarkkinaongelmien kasautumi- nen samaan kotitalouteen, ja kotitalouden jäsenten tekemällä kokonaistyöajalla on suuri merkitys toimeentuloon ja sitä täydentävän sosiaaliturvan tarpeen näkökulmasta. Suo- messa arviolta noin joka kymmenes asuu matalaa palkkaa ansaitsevissa kotitalouksissa eli köyhyysriskirajan alapuolella (2012)2. 1 Lisätietoja: Eurostat (2018h) Earnings Statistics ja OECD (2018d). Wage levels. 2 Matsaganis M., Medgyesi M &, Karakitsios, A. (2015), The interaction between minimum wages, income support, and poverty. 13 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:39 MATALAPALKKATYÖN YLEISTYMINEN JA SUOMALAINEN SOSIAALITURVA – MUUTOKSEN VAIKUTUKSET KANSAINVÄLISEN KOKEMUKSEN VALOSSA Keskimääräisesti kotitalouskohtaiset tekijät näyttäisivät parantavan matalapalkkaista työtä tekevien taloudellista asemaa tutkimushetkenä, mutta käytännössä resursseja ei usein- kaan jaeta kotitalouksissa tasan, ja erityisesti pitkittynyt matalapalkkaisen työn tekeminen heikentää merkittävästi kykyä sopeutua muuttuviin elämäntilanteisiin. Riskitekijöitä ovat erityisesti ansioturvan taso ja eläkekertymä tai yksin jääminen puolison kuoleman tai eron vuoksi. Onkin pohdittu, olisiko kotitalouskohtaisen tulotason sijaan tarkasteltava henkilö- kohtaista tulotasoa, joka toisi paremmin esiin työssäkäyvien köyhyyden voimakkaan erityi- sesti naisiin kohdistuvan sukupuolittuneisuuden.3 Suomi poikkeaa useimmista muista EU-maista siten, että samalla kun työssäkäyvien köy- hyys on suhteellisesti erittäin alhaista, on työssäkäyvillä naisilla myös tulonsiirtojen jälkeen tarkasteltuna hieman miehiä korkeampi köyhyysriski4. Muita matalapalkkaista työtä te- keviä sekä työssäkäyvien köyhyyttä kokevia väestöryhmiä ovat muita useammin nuoret, vähän koulutetut, osatyökykyiset ja/tai etniseen vähemmistöön kuuluvat, jotka työskente- levät tietyillä matalapalkkaisilla palvelualoilla.5 Tämä painotus tunnistetaan sekä Suomessa että kansainvälisissä tarkasteluissa. Työssäkäyvien toimeentulovaikeudet ovat lisääntyneet ja työllisten perusturvaa takaa- vat sosiaaliturvamenot ovat kasvaneet. Työmarkkinat ovat muuttuneet erityisesti matalan tuottavuuden palvelualoilla siten, että työantajat tarjoavat suhteellisesti yhä vähemmän jatkuvia kokoaikaisia työsuhteita ja työtä tehdään aiempaa useammin alityöllistettynä osa- ja määräaikaisissa työsuhteissa tai ulkoistettuna itsensä työllistäjänä ja palkansaa- jaa epävakaammissa olosuhteissa. Osa- ja määräaikaisissa työsuhteissa keskimääräinen palkkataso on kokoaikaisia ja jatkuvia työsuhteita alhaisempi. Merkittävä osa epätyypilli- sistä työsuhteista tai itsensä työllistämisestä tehdään kuitenkin vapaaehtoisesti, ja usein epätyypillisellä työllä täydennetään muita tuloja. Vapaaehtoisen ja vastentahtoisen työn erottelu onkin vaikeaa. Matalapalkkaisiksi käsitettävät osa- ja määräaikaisten töiden teki- jöiden ryhmät sekä itsensä työllistäjät pitävät sisällään sekä erittäin hyvin toimeentulevia että niitä, joiden yhteenlasketut ansiotulot jäävät pieniksi ja työn laatutekijät heikoiksi. Toi- saalta elinkustannusten ja palkkatason mukautuminen kahden elättäjän malliin vaikeuttaa toimeentuloa yhden työllisen kotitalouksissa yhä korkeammilla tulotasoilla riippumatta työn tekemisen muodosta. Yhden hengen kotitalouksien määrän kasvu siis lisää osaltaan sosiaaliturvan tarvetta tai vähintäänkin lisää työssäkäyvien köyhien määrää. 3 McKnight A., Stewart K., Mohun Himmelweit S. & Palillo, M. (2016). Low pay and in-work poverty: preventative measures and preventative approaches. 4 Eurostat (2018b). EU-SILC. 5 McKnight A., Stewart K., Mohun Himmelweit S. & Palillo, M. (2016). Low pay and in-work poverty: preventative measures and preventative approaches. Eurostat (2018b). EU-SILC. 14 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:39 Elämiseen riittävää tulotasoa ei voida määritellä objektiivisesti, mikä vaikeuttaa sekä ma- talan palkkatason että työssäkäyvien köyhyyden kansainvälisesti yhtenevää määrittelyä ja mittaamista. Suhteellisena tulometodina mitattuna matala palkkataso ja työssäkäyvien köyhyysriskiraja määräytyvät kansallisen palkka- ja tulohajonnan mukaisesti, ja tiedot ei- vät sellaisenaan kerro palkan tai tulojen riittävyydestä elämiseen eri maissa. Useissa maissa on kehitetty kohtuullisen elämisen vähimmäiskulutuksen viitebudjetteja eri kuluttajaryh- mille, mikä tarjoaa täydentävää tietoa kunkin maan lähtökohdista. Suomessa suurimpia viitebudjettien kulueriä ovat asuminen ja ruoka6. Näiden ohella julkisten palveluiden hinta ja saatavuus eri maissa määrittävät merkittävästi matalapalkkaisesta työstä saatavan an- siotulon ja tätä täydentävän sosiaaliturvan riittävyyttä elämiseen. Myös julkisilla palveluilla on edelleen suuri merkitys työmarkkina-asemaan ja työstä saatavaan tuloon. Matalapalkkaisen työn tekijöille on tyypillistä liikkua työssäkäynnin ja työttömyysjaksojen tai palkansaajatyön ja yrittäjyyden välillä. Tilastot kykenevät huonosti vangitsemaan näitä ryhmiä, samoin kuin laittomasti matalapalkkaisissa työtehtävissä työskenteleviä, minkä vuoksi todellista matalapalkkaisen työn tekijöiden määrää aliarvioidaan jossain määrin. Laittomasti matalapalkkaisissa tehtävissä työskentelevällä työvoimalla saattaa olla suurikin merkitys työmarkkinoiden dynamiikalle riippuen epävirallisen talouden koosta tarkastel- tavassa maassa. Kuva 1 jäsentää yllä viitattujen työssäkäyvien toimeentuloon yksilö- ja kotitalouden ta- solla vaikuttavien palkka- ja/tai yrittäjätuloista sekä tulonsiirroista ja muista mahdollisista tuloista muodostuvien kotitalouden tulojen, kotitalouden rakenteen ja sen jäsenten työ- markkina-aseman sekä elinkustannusten sijoittumista kunkin maan toimintaympäristöön, jota määrittävät institutionaaliset, makrotaloudelliset, demografiset ja kulttuuriset tekijät. Nämä maakohtaiset yhteiskunnalliset tekijät yhdessä määrittelevät markkinoilta saatavan tulon, yhteiskunnan ja perheen asemaa hyvinvoinnin lähteenä.7 Matalapalkkaisen työn ja sosiaaliturvan dynamiikkaan työssäkäyvien toimeentulon lähteenä vaikuttavat siis lukuisat pitkällä aikavälillä syntyneet formaalit ja epäformaalit järjestelmätasoiset tekijät, sosiaali- set normit ja politiikan alueet. Institutionaalisista tekijöistä työmarkkinainstituutioilla on keskeisin vaikutus matala- palkkaisen työn määrään ja ehtoihin sekä siihen ketkä matalapalkkaista työtä tekevät. Sektorikohtaisen sääntelyn vapautuminen, palveluiden yksityistäminen ja kilpailun kansainvälinen avautuminen muuttavat työmarkkinoita. Lisäksi kansalliset ja sektorikoh- taiset institutionaaliset tekijät määrittävät, kuinka paljon muutokset vaikuttavat 6 Lehtinen A-R & Aalto K. (2018). Mitä eläminen maksaa? Kohtuullisen minimin viitebudjettien päivitys vuodelle 2018. Helsingin yliopisto. 7 Lohmann, H. & Crettaz E. (2018). Explaining cross-country differences in in-work poverty. Teoksessa Lohmann Henning, Marx Ive. Handbook on In-work Poverty, Edward Elgar Publishing Limited. London. 2018 15 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:39 MATALAPALKKATYÖN YLEISTYMINEN JA SUOMALAINEN SOSIAALITURVA – MUUTOKSEN VAIKUTUKSET KANSAINVÄLISEN KOKEMUKSEN VALOSSA työntekijän asemaan, työn laatuun ja edelleen matalapalkkaisen työn lisääntymiseen. Matalapalkkatyön alhaista osuutta Pohjoismaissa selittävät erityisesti kattava ja keskitetty palkoista ja työehdoista sopiminen yhdistettynä tehokkaasti toimenpantuun työlainsää- däntöön. Työmarkkinainstituutioista johtuen matalat tuntiansiot koskettavat vain pientä osaa työllisistä, mikä osaltaan aiheuttaa paineita työntekijöiden osaamistason ylläpitoon ja kehittämiseen. Edelleen antelias universaali sosiaaliturvajärjestelmä vähentää riippuvuutta työmarkkinoista ja tarvetta matalapalkkaisen työn vastaanottamiseen. Päivähoidon ja vanhempainvapaiden tarjoamat mahdollisuudet työn ja perheen yhdistämiseen vähentä- vät nekin osa-aikaisen matalapalkkaisen työn tarjonnan määrää. Institutionaalisilla teki- jöillä on siis vaikutusta matalapalkkaisen työn sosiaaliseen rooliin.8 Kuvio 1.  Mikro- ja makrotason työssäkäyvien toimeentulon dynamiikka. Mukaeltu alkuperäisestä Lohmann H. & Crettaz E. (2018). Explaining cross-country differences in in-work poverty. Teoksessa Lohmann H. & Marx I. (2018). Handbook on In-work Poverty, Edward Elgar Publishing Limited. London. 8 Ks. esim. Eurofound (2017). In-work poverty in the EU. ja Appelbaum E., Bosch G., Gautié J., Mason G., Mayhew K., Salverda W., Schmitt J., & Westergaard-Nielsen N. (2010). Introduction and overview. Teoksessa Low-Wage Work in the Wealthy World, Russell Sage Foundation. 10 Kuva 1. Mikro- ja makrotason työssäkäyvien toimeentulon dynamiikka. Mukaeltu alkuperäisestä Lohmann H. & Crettaz E. (2018). Explaining cross-country differences in in-work poverty. Teoksessa Lohmann H. & Marx I. (2018). Handbook on In-work Poverty, Edward Elgar Publishing Limited. London. Institutionaalisista tekijöistä työmarkkinainstituutioilla on keskeisin vaikutus matalapalkkai- sen työn määrään ja ehtoihin sekä siihen ketkä matalapalkkaista työtä tekevät. Sektorikohtai- sen sääntelyn vapautuminen, palveluiden yksityistäminen ja kilpailun kansainvälinen avautu- minen muuttavat työmarkkinoita. Lisäksi kansalliset ja sektorikohtaiset institutionaaliset tekijät määrittävät, kuinka paljon muutokset vaikuttavat työntekijän asemaan, työn laatuun ja edel- leen matalapalkkaisen työn lisääntymiseen. Matalapalkkatyön alhaista osuutta Pohjoismaissa selittävät erityisesti kattava ja keskitetty palkoista ja työehdoista sopiminen yhdistettynä te- hokkaasti toimenpantuun työlainsäädäntöön. Työmarkkinainstituutioista johtuen matalat tunti- ansiot koskettavat vain pientä osaa työllisistä, mikä osaltaan aiheuttaa paineita työntekijöiden osaamistason ylläpitoon ja kehittämiseen. Edelleen antelias universaali sosiaaliturvajärjes- telmä vähentää riippuvuutta työmarkkinoista ja tarvetta matalapalkkaisen työn vastaanottami- seen. Päivähoidon ja vanhempainvapaiden tarjoamat mahdollisuudet työn ja perheen yhdis- tämiseen vähentävät nekin osa-aikaisen matalapalkkaisen työn tarjonnan määrää. Institutio- naalisilla tekijöillä on siis vaikutusta matalapalkkaisen työn sosiaaliseen rooliin.8 Pohjoismaisesta palkkajäykkyydestä johtuvat makrotaloudelliset tekijät eivät alenna palk- katasoa lyhyellä aikavälillä, mutta kokonaiskysynnän lasku johtaa alityöllisyyden ja työttömyy- den kasvuun, mikä kasvattaa kokonaistyöajan vähäisyydestä syntyvää matalapalkkaisuutta ja ohjaa vastaanottamaan heikompilaatuisia työtehtäviä. Makrotaloudellisilla tekijöillä voi lisäksi olla välillisiä vaikutuksia, jotka aiheuttavat painetta uudistaa olemassa olevaa institutionaa- lista järjestelmää, mikä voi vaikuttaa matalapalkkaista työtä lisäävästi. Matalapalkkainen työ 8 Ks. esim. Eurofound (2017). In-work poverty in the EU. ja Appelbaum E., Bosch G., Gautié J., Mason G., Mayhew K., Salverda W., Schmitt J., & Westergaard-Nielsen N. (2010). Introduction and overview. Teoksessa Low-Wage Work in the Wealthy World, Russell Sage Foundation. 16 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:39 Pohjoismaisesta palkkajäykkyydestä johtuvat makrotaloudelliset tekijät eivät alenna palkkatasoa lyhyellä aikavälillä, mutta kokonaiskysynnän lasku johtaa alityöllisyyden ja työttömyyden kasvuun, mikä kasvattaa kokonaistyöajan vähäisyydestä syntyvää mata- lapalkkaisuutta ja ohjaa vastaanottamaan heikompilaatuisia työtehtäviä. Makrotalou- dellisilla tekijöillä voi lisäksi olla välillisiä vaikutuksia, jotka aiheuttavat painetta uudistaa olemassa olevaa institutionaalista järjestelmää, mikä voi vaikuttaa matalapalkkaista työtä lisäävästi. Matalapalkkainen työ kohdistuu voimakkaasti tietyille palvelualoille, ja näiden sektoreiden kasvu lisää matalapalkkaisen työn määrää, mikäli markkinoilla on vapaata työvoimaa ja institutionaaliset tekijät pysyvät ennallaan. Matalapalkkaisen työvoiman tarjontaan vaikuttavat myös demografiset ja kulttuuriset tekijät.9 Näiltä osin Suomen erityispiirteitä työikäisen väestön osalta ovat muun muassa väestön korkea koulutustaso, naisten korkea kokoaikatyöhön osallistumisaste, nuorten aikainen itsenäistyminen, työ- markkinoiden voimakas sukupuolen mukainen eriytyminen sekä alhainen maahanmuut- tajien määrä. Matalapalkkaisen työvoiman määrä työmarkkinoilla on siis ollut vähäinen, ja matalapalkkatyötä ovat tehneet erityisesti nuoret. Kaupungistumisella ja sen myötä kulu- tustapojen ja asumisen muutoksilla on jonkin verran vaikutusta matalapalkkaisen työn ky- syntään ja tarjontaan. Lisäksi pitkät etäisyydet ja työvoiman pieni määrä ovat vaikuttaneet työmarkkinoiden kohtaantoon. Kansainvälinen kokemus osoittaa, että matalapalkkaista työtä tekevien on vaikea edetä korkeamman tuottavuuden tehtäviin ja näin parantaa tulotasoaan. Tähän niin yhteiskun- nallisesti kuin yksilötasollakin merkittävään asiaan voidaan vaikuttaa monilla politiikkatoi- milla, joista keskeisiä ovat koulutus ja osaaminen, aktiivinen työvoimapolitiikka, minimi- ja vähimmäispalkat, vero- ja sosiaaliturvajärjestelmät ja vaikuttaminen työvoiman tarjon- tarajoitteisiin. Korkea osaamistaso vähentää matalapalkkaisen työn todennäköisyyttä. Koulutus ja valmennus eivät kuitenkaan automaattisesti paranna henkilön työmarkki- na-asemaa, vaan niiden laadulla ja relevanssilla on paljon merkitystä ja lisäksi työntekijällä voi olla vaikeuksia päästä hyödyntämään uusia taitojaan. Tämä on suorassa yhteydessä ak- tiivisen työvoimapolitiikan keinoihin. Aktiivinen työvoimapolitiikka voi lisätä heikon toi- meentulon uhkaaman henkilön mahdollisuuksia parantaa osaamistaan tai löytää taitojaan vastaavaa ja aiempaa tuottavampaa työtä. Toimien tulisi kuitenkin olla pitkäaikaistyöt- tömien lisäksi myös työssä käynnin ja työttömyyden välissä liikkuvien, matalapalkkaista työtä tekevien käytettävissä. Kansainvälinen tutkimus osoittaa, että liian usein aktivointi- toimenpiteiden tavoite on työntää työttömät nopeasti takaisin työmarkkinoille, jolloin he 9 Ks. esim. Lohmann, H. &, Crettaz Eric (2018). Explaining cross-country differences in in-work poverty ja Appel- baum E., Bosch G., Gautié J., Mason G., Mayhew K., Salverda W., Schmitt J., & Westergaard-Nielsen N (2010) Introduc- tion and overview. McKnight A., Stewart K., Mohun Himmelweit S. & Palillo, M. (2016). Low pay and in-work poverty: preventative measures and preventative approaches. Evidence Review May 2016. 17 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:39 MATALAPALKKATYÖN YLEISTYMINEN JA SUOMALAINEN SOSIAALITURVA – MUUTOKSEN VAIKUTUKSET KANSAINVÄLISEN KOKEMUKSEN VALOSSA päättyvät matalapalkkaisiin tehtäviin, joista palaavat nopeasti takaisin työttömiksi. Resurs- sit laadukkaan palvelun tarjoamiseksi tälle kohderyhmälle ovat usein liian pienet.10 Vero- ja sosiaaliturvajärjestelmät vaikuttavat merkittävästi matalapalkkaista työtä teke- vien toimeentuloon, kannustimiin vastaanottaa matalapalkkaista työtä ja työn tuottavuu- teen. Vero- ja sosiaaliturvajärjestelmät voivat tukea matalapalkkaisia aloja ja työpaikkojen syntyä näillä aloilla, jos järjestelmä lisää työn tarjontaa matalapalkkaisissa eli alemman tuottavuuden tehtävissä. Järjestelmä voi siis muuttaa työn järjestämisen tapoja työpai- koissa tai kasvattaa matalapalkkaisten ammattien ja toimialojen osuutta työmarkkinoista ja taloudesta, mikäli muut tekijät sen sallivat. Edelleen työvoiman tarjontarajoitteisiin, kuten terveydentilaan, hoitovastuisiin ja liikkumiseen kohdistuvat politiikkatoimet vaikut- tavat matalapalkkaisen työn tarjontaan.11 2.2 Matalapalkkainen työ Suomessa Matalapalkkaista työtä tekevien määrä on ollut Suomessa jo pitkään kansainvälisesti ver- raten alhainen ja työssäkäyvien köyhyys on ollut harvinaista institutionaalisista tekijöistä johtuen. Institutionaaliset tekijät ovat kuitenkin osaltaan johtaneet korkeaan rakenteelli- seen työttömyyteen ja vaikeuttaneet osaamiseltaan ja kyvyiltään alhaisen tuottavuuden henkilöiden osallistumista vapaille työmarkkinoille. Viime vuosina on tehty lukuisia selvi- tyksiä ja uudistuksia, joilla on pyritty vaikuttamaan työn tarjontaan ja kysyntään. Matala- palkkaiseen työhön kohdentuvista uudistuksista on kuitenkin rajoitetusti luotettavaa em- piiristä tutkimustietoa saatavilla vuoden 2019 alussa.12 Seuraavassa tarkastellaan tarkem- min matalapalkkaisen työn viimeaikaista kehitystä työmarkkinoilla ja matalapalkkaiseen työhön kytköksissä olevan sosiaaliturvajärjestelmän keskeisiä kysymyksiä Suomessa. Matalapalkkaisen työn kehitys työmarkkinoilla 2000-luvulla työmarkkinoiden selkeä pidemmän ajan trendi on ollut osa-aikaisen työn ja itsensä työllistäjien määrän kasvu sekä kokoaikatyön väheneminen osuutena työllisistä (taulukko 1). Viime vuosikymmenenä vaihtelevan työajan sopimukset eli ns. ”nollatuntiso- pimukset” ovat yleistyneet nopeasti. Niiden avulla työantajat ovat pyrkineet vastaamaan vaihtelevaan työvoimatarpeeseensa.13 Vuokratyösuhteiden määrä on sen sijaan pysytellyt 10 McKnight A., Stewart K., Mohun Himmelweit S. & Palillo, M. (2016). Low pay and in-work poverty: preventative measures and preventative approaches. (2016). 11 Ibid. 12 Liitteessä 1 on listattu keskeisimmät matalapalkkaiseen työhön kohdentuvat viimeaikaiset uudistukset. 13 Sutela H. & Pärnänen A. (2018). Yrittäjät Suomessa 2017. Tilastokeskus, 18 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:39 pienenä. Kesäkuussa 2018 voimaan tulleen vaihtuvan työajan sopimusten ehtoja kiris- täneen lainsäädäntöuudistuksen odotetaan muuttavan balanssia siten, että työvoiman joustotarpeita tyydytetään vaihtuvan työajan sijaan vuokratyösopimuksin, jotka tarjoavat työntekijälle paremman turvan14. Taulukko 1.  Työllisten työn teon muodot 2000 ja 2017, 15–74-vuotiaat. 2000 (n 2017 (n) 2000 (%) 2017 (%) Jatkuva kokoaikainen palkkatyö (sis. muu palkkatyö) 1 519 000 1 571 000 65,0 63,5 Määräaikainen kokoaikainen palkkatyö 256 000 245 000 10,9 9,9 Jatkuva osa-aikainen palkkatyö 166 000 232 000 7,1 9,4 Määräaikainen osa-aikainen palkkatyö 76 000 100 000 3,3 4,1 Maa- ja metsä- ja kalatalousyrittäjät 92 000 57 000 3,9 2,3 Muiden alojen työantajayrittäjät 89 000 88 000 3,8 3,6 Muiden alojen yksinyrittäjät 102 000 121 000 4,4 4,9 Muiden alojen ammatinharjoittajat ja freelancerit15 21 000 50 000 0,9 2,0 Töissä perheenjäsenenä yrityksessä tai maatilalla palkatta 15 000 10 000 0,6 0,4 Yhteensä 2 336 000 2 474 000 100 100 Lähde: Sutela H. & Pärnänen A. (2018). Yrittäjät Suomessa 2017. Tilastokeskus. Vuonna 2008 alkaneen finanssikriisiin seurauksena pitkään jatkunut talouden ja työ- markkinoiden heikko kehitys on näkynyt työmarkkinoilla. Kokoaikatyön puutteen vuoksi tehtävä matalapalkkainen työ on lisääntynyt erityisesti vuodesta 2012 alkaen. Kasvun voidaan nähdä taittuneen vasta vuonna 2017 työmarkkinoiden elpymisen seurauksena. Elpyminen on kuitenkin ollut Suomessa hidasta. Kokoaikaisissa työsuhteissa toimivien pal- kansaajamiesten määrä lähti kasvuun vuonna 2016, ja naisten osalta tämä käänne tapah- tui vasta vuonna 2017. Vuonna 2017 kokoaikatyötä tekevien naisten määrä oli edelleen 7 % alhaisempi kuin vuonna 2008 ja miesten määrä vastaavassa vertailussa 5 % alhaisempi. Vielä vuonna 2018 kokoaikatyötä tekevien palkansaajien määrä kasvoi 15–74-vuotiaiden keskuudessa suhteellisesti hitaammin kuin osa-aikaisia ja määräaikaisia töitä tekevien määrä.16 Työttömyyden arvioitiin kuitenkin olevan jo keväällä 2018 saavuttamassa raken- teellista tasoaan (arviolta noin 8 %). Työpaikkojen tuhoutumistodennäköisyys oli samaan aikaan alhaisin 2000-luvulla.17 14 Nollatyösopimusten käytön pelisääntöjä selvittävän työryhmän mietintö (2017). Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja. Työelämä. 31/2017 15 Sisältää vuonna 2017 apurahansaajat, joita on noin 2 000. 16 Tilastokeskus (2016). Työvoimatutkimus. 17 Suomen Pankki (2018). Työttömyys lähellä rakenteellista tasoaan, Euro&Talous 3/2018. 19 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:39 MATALAPALKKATYÖN YLEISTYMINEN JA SUOMALAINEN SOSIAALITURVA – MUUTOKSEN VAIKUTUKSET KANSAINVÄLISEN KOKEMUKSEN VALOSSA Työmarkkinakehitystä voidaan tarkastella myös alityöllisyytenä, joka kuvastaa työn niukkuutta työllisten keskuudessa ja työvoiman heikompaa neuvotteluasemaa työmarkki- noilla. Kuva 2 osoittaa alityöllisten18 osuuden kasvua työikäisessä väestössä erityisesti vuodesta 2012 ja kasvun hiipumista vasta vuonna 2017. Kun tarkastellaan alityöllisten osuutta työllisistä, huomataan kasvua tapahtuneen edelleen vuonna 2017 lähes kaikissa ikäryhmissä. Alityöllisyyden kasvu on kohdentunut nuoriin ja naisiin erityisesti ikäryh- mässä 15–24-vuotiaat, mutta myös 25–34-vuotiaisiin työllisiin. Naisten kokema alityöllisyy- den osuus työllisyydestä on lähes kaksinkertainen verrattuna miehiin kaikissa ikäryhmissä. Huolimatta naisten korkeasta työllisyysasteesta väestöön suhteutettuna, ovat työssäkäy- vät naiset miehiä useammin alityöllistettyjä.19 Vuonna 2017 alityöllisiä oli 15–64 -vuotiaa- seen väestöön suhteutettuna miehistä noin 3 % ja naisista noin 5 %. Kuvio 2.  Alityöllisten osuus väestöstä 2000–2017 (15–64-vuotiaat) ja alityöllisten osuus työllisistä ikäluokittain ja sukupuolen mukaan (2008, 2012, 2017). Lähde: Suomen virallinen tilasto (SVT): Työvoimatutkimus Huolimatta siitä, että määräaikaisten palkansaajien osuus on pysynyt tasaisena, talou- den laskusuhdanne heikensi myös heidän asemaansa. Määräaikaisen työsuhteen päät- tyminen on työttömyyden ylivoimaisesti yleisin syy työttömyydelle. Uuden työn löytä- minen on vaikeaa heikossa taloustilanteessa, ja määräaikaisissa työsuhteissa toimimisen kesto on pidentynyt. Viimeisin asiaa käsittelevä Tilastokeskuksen laatima työolotutkimus on vuodelta 2013 ja työolotutkimus vuodelta 2018 valmistuu vasta myöhemmin, joten tiedot viime vuosien kehityksestä ovat tässä vaiheessa hatarat. Voidaan kuitenkin to- deta, että vuosien 2008 ja 2013 välillä määräaikaisissa työsuhteissa tehdyt keskimääräiset 18 Alityölliseksi luokitellaan työllinen henkilö, joka tekee osa-aikatyötä, koska kokoaikatyötä ei ollut tarjolla, joka tekee lyhennettyä työviikkoa työnantajan toimesta tai jolla ei ollut tarjolla työtä tilausten tai asiakkaiden vähyyden tai lomautuksen takia. Siten alityöllinen on työllinen, joka itse haluaisi tehdä enemmän töitä. 19 Tilastokeskus (2016). Työvoimatutkimus. 13 kuitenkin olevan jo keväällä 2018 saavuttamassa rakenteellista tasoaan (arviolta noin 8 %). Työpaikkojen tuhoutumistodennäköisyys oli samaan aikaan alhaisin 2000-luvulla.17 Työmarkkinakehitystä voidaan tarkastella myös alityöllisyytenä, joka kuvastaa työn niuk- kuutta työllisten keskuudessa ja työvoiman heikompaa neuvotteluasemaa työmarkkinoilla. Kuva 2 osoittaa alityöllisten18 osuuden kasvua työikäisessä väestössä erityisesti vuodesta 2012 ja kasvun hiipumista vasta vuonna 2017. Kun tarkastellaan alityöllisten osuutta työlli- sistä, huomataan kasvua tapahtuneen edelleen vuonna 2017 lähes kaikissa ikäryhmissä. Ali- työllisyyden kasvu on kohdentunut nuoriin ja naisiin erityisesti ikäryhmässä 15–24-vuotiaat, mutta myös 25–34-vuotiaisiin työllisiin. Naisten kokema alityöllisyyden osuus työllisyydestä on lähes kaksinkertainen verrattuna miehiin kaikissa ikäryhmissä. Huolimatta naisten korke- asta työllisyysasteesta väestöön suhteutettuna, ovat työssäkäyvät naiset miehiä useammin alityöllistettyjä.19 Vuonna 2017 alityöllisiä oli 15–64 -vuotiaaseen väestöön suhteutettuna mie- histä noin 3 % ja naisista noin 5 %. Kuva 2. Alityöllisten osuus väestöstä 2000–2017 (15–64-vuotiaat) ja alityöllis- ten osuus työllisistä ikäluokittain ja sukupuolen mukaan (2008, 2012, 2017). Lähde: Suomen virallinen tilasto (SVT): Työvoimatutkimus Huolimatta siitä, että määräaikaisten palkansaajien osuus on pysynyt tasaisena, talouden laskusuhdanne heikensi myös heidän asemaansa. Määräaikaisen työsuhteen päättyminen on työttömyyden ylivoimaisesti yleisin syy työttömyydelle. Uuden työn löytäminen on vaikeaa heikossa taloustilanteessa, ja määräaikaisissa työsuhteissa toimimisen kesto on pidentynyt. Viimeisin asiaa käsittelevä Tilastokeskuksen laatima työolotutkimus on vuodelta 2013 ja työ- olotutkimus vuodelta 2018 valmistuu vasta myöhemmin, joten tiedot viime vuosien kehityk- sestä ovat tässä vaiheessa hatarat. Voidaan kuitenkin todeta, että vuosien 2008 ja 2013 vä- lillä määräaikaisissa työsuhteissa tehdyt keskimääräiset henkilötyövuodet lisääntyivät. Lisäksi aiempaa harvempi määräaikainen työntekijä työskenteli ensimmäisessä määräaikaisessa työsuhteessaan. 20 Palkkaerot ovat pysyneet Suomessa vähäisinä. Sen sijaan keskipalkkaisten palkansaajien määrä on vähentynyt erityisesti yksityisellä sektorilla, ja palkkahajonta on kasvanut viimeisen 17 Suomen Pankki (2018). Työttömyys lähellä rakenteellista tasoaan, Euro&Talous 3/2018. 18 Alityölliseksi luokitellaan työllinen henkilö, joka tekee osa-aikatyötä, koska kokoaikatyötä ei ollut tarjolla, joka tekee lyhennettyä työviikkoa työnantajan toimesta tai jolla ei ollut tarjolla työtä tilausten tai asiakkaiden vähyyden tai lomautuksen takia. Siten alityöllinen on työllinen, joka itse haluaisi tehdä enem- män töitä. 19 Tilastokeskus (2016). Työvoimatutkimus. 20 Tilastokeskus (2014). Työolojen muutokset 1977−2013. 0% 5% 10% 15% 20% 15 -6 4 15 -2 4 25 -3 4 35 -4 4 45 -5 4 55 -6 4 15 -6 4 15 -2 4 25 -3 4 35 -4 4 45 -5 4 55 -6 4 Miehet Naiset Alityöllisten osuus työllisistä ikäluokittain ja sukupuolittain 2008 2012 2017 0 1 2 3 4 5 6 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16 20 17 Alityöllisten osuus väestöstä (%), 15-64-vuotiaat Yhteensä Miehet Naiset 20 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:39 henkilötyövuodet lisääntyivät. Lisäksi aiempaa harvempi määräaikainen työntekijä työs- kenteli ensimmäisessä määräaikaisessa työsuhteessaan. 20 Palkkaerot ovat pysyneet Suomessa vähäisinä. Sen sijaan keskipalkkaisten palkansaajien määrä on vähentynyt erityisesti yksityisellä sektorilla, ja palkkahajonta on kasvanut viimei- sen kahdenkymmenen vuoden aikana.21 Nimellispalkkojen jäykkyydestä johtuen palkat eivät laskeneet taantumassa, eikä matalia tuntiansioita ansaitsevien osuus ollut kasvanut vuoteen 2014 mennessä.22 Vuonna 2017 voimaan tulleen kilpailukykysopimuksen sen si- jaan arvioidaan jossain määrin laskeneen palkkoja. Uudistuksen vaikutuksista palkkaraken- teeseen ja erityisesti matalaa palkkaa ansaitseviin tarvitaan tarkempaa tietoa, sillä vaiku- tukset ovat näyttävät kohdentuneen palkansaajiin epätasaisesti, ja matalapalkkaisimmissa ammateissa tuntiansiot näyttäisivät laskeneen kaikkein eniten. Matalimpien tuntiansioi- den ammateissa toimivan työvoiman osuus ei kuitenkaan näytä kasvaneen. Kokoaikaisia työntekijöitä pienemmillä tuntiansioilla työskentelevien osa-aikaisten osuus on sen sijaan yleisesti kasvanut.23 Määräaikaisissa työsuhteissa työskentelevien henkilöiden tuntiansiot ovat yleensä muita alhaisemmat. Samalla määräaikaisten työsuhteiden nähdään vaikuttavan merkittävästi myös koko työuraan ja myöhempään palkkakehitykseen.24 Määräaikaisissa työsuhteissa olleille kertyy muita enemmän työttömyyskuukausia, ja työkuukausia on vastaavasti muita vähemmän. Määräaikaisten työntekijöiden palkkakehitys jää jälkeen ominaisuuksiltaan sa- mankaltaisissa pysyvissä työsuhteissa työskennelleistä sekä palkkatulojen kokonaismäärän että palkkatason mukaan. Määräaikaisina työskentelevien työura on siis lyhyempi, epäva- kaampi, riskialttiimpi ja katkoksellisempi kuin pysyvässä työsuhteessa työskentelevien. Osa-aikatyön yhteys myöhempään työuraan on työllisyysmittareilla mitattuna vähäinen. Kun osa-aikatyö yhdistyy määräaikaisuuteen, se näyttää kuitenkin lisäävän työuran kat- konaisuutta. Lisäksi osa- ja määräaikaiset palkansaajat osallistuvat pysyvissä työsuhteissa toimivia kokoaikaisia palkansaajia harvemmin työnantajan kustantamaan koulutukseen. Vuonna 2017 työantajan maksamaan koulutukseen osallistui noin 56 % jatkuvassa ja ko- koaikaisessa työsuhteessa olevista, kun määräaikaisista koulutukseen osallistui 43 % ja osa-aikaisista 32 %. Osa-aikaisten osallistuminen työantajan maksamaan koulutukseen on 20 Tilastokeskus (2014). Työolojen muutokset 1977−2013. 21 Idman, M. (2014). Suomen palkkaerot ovat pysyneet pieninä – palkkojen hajonta kuitenkin kasvaa. Hyvinvointi- katsaus 2/2014. 22 Economic Council Report (2016). VATT Institute for Economic Research ja Eurostat (2018e). Structure of Earnings Survey (SES). 23 Tilastokeskus (2018). Palkkarakenne. 24 Kauhanen, M., Ojala S. & Nätti J. (2017). Määräaikaisen työn vaikutus myöhempään palkkakehitykseen. Talous & Yhteiskunta 2/2017 ja Kauhanen M., Nätti J. & Miettinen J. (2012), Vastentahtoinen määrä- ja osa-aikainen työ sekä koulutukseen osallistuminen. Työpoliittinen Aikakauskirja 1/2012 21 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:39 MATALAPALKKATYÖN YLEISTYMINEN JA SUOMALAINEN SOSIAALITURVA – MUUTOKSEN VAIKUTUKSET KANSAINVÄLISEN KOKEMUKSEN VALOSSA edelleen laskenut vuosien 2015 ja 2017 välillä.25 Työsuhteiden keskipituudet eivät kuiten- kaan ole lyhentyneet, vaan työmarkkinoille on syntynyt kasvava ryhmä, joka jää jälkeen jatkuvassa ja kokoaikaisessa työsuhteessa työskentelevästä työvoimasta ansiokehityksessä ja työkuukausien määrässä. Tämä johtaa myös heikompaan ansioperusteiseen sairaus-, työttömyys- ja eläketurvaan.26 Osa- ja määräaikaisissa työsuhteissa ja itsensä työllistäjinä toimii hyvin heterogeeninen joukko, joista osa ei koe lainkaan toimeentulon vaikeuksia. Osa- ja määräaikaiset työsuh- teet saattavat tarjota elämäntilanteeseen sopivia joustavia (lisä)ansioita esimerkiksi opis- kelun, muun työn tai vapaa-ajan ohella. Monella osa-aikaisella palkansaajalla (16 % pal- kansaajista vuonna 2017) on myös useampi kuin yksi työ palkansaajana ja/tai yrittäjänä, ja näiden työllisten määrä on kasvussa27. Osa- ja määräaikaisten työntekijöiden työn laadussa ei kokonaisuutena ole työntekijöiden kokemana havaittu merkittäviä muutoksia viime vuosikymmeninä28. Työntekijäryhmien välillä on kuitenkin merkittäviä eroja ja kielteiset piirteet korostuvat vastentahtoisesti29 osa- tai määräaikaisissa työsuhteissa työskentele- vien näkemyksissä. Verrattuna muihin palkansaajiin vastentahtoisilla osa- ja määräaikaisilla on yleisesti vähemmän mahdollisuuksia osallistua työantajan tarjoamaan koulutukseen, heikommat vaikutusmahdollisuudet työn sisältöihin, huonommat etenemismahdollisuu- det, alhaisemmat ansiot, raskaampi työ ja enemmän ilta-, yö-, vuoro- ja viikonlopputöitä. Työajan painottuminen ilta-, yö- tai viikonloppuvuoroihin on Suomessa yleisempää kuin muualla Euroopassa.30 Osa-aikatyöntekijöiden mahdollisuudet työntekijälähtöisiin työ- aikajoustoihin ovat heikommat kuin muilla palkansaajilla31. Lisäksi työolobarometri osoit- taa, että määräaikaisiin kohdistuva eriarvoinen kohtelu ja syrjintä on yleinen ilmiö. Noin 13 prosenttia palkansaajista kertoi vuonna 2017, että syrjintää esiintyy omassa organisaa- tiossa. Osa-aikaisiin kohdistuva syrjintä oli harvinaisempaa, mutta silti melko yleistä. Sekä 25 Työolobarometri 2017 (2018). Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja. Työelämä 32/2018. 26 Ojala S., Nätti J. & Kauhanen, M. (2015) Työn laatu ja myöhempi työura osa- ja määräaikaisessa työssä. Työsuoje- lurahaston tutkimushanke 2013-2014. 27 Tilastokeskus (2018). Palkkarakenne. 28 Työsuojelurahaston tutkimushankkeessa Työn laatu ja myöhempi työura osa- ja määräaikaisissa työsuhteissa tutkittiin erilaisten osa- ja määräaikaisten töiden laatua ja seurauksia työntekijöiden myöhempien työurien kan- nalta. Tutkimuksen aineistot koostuvat Tilastokeskuksen työolotutkimuksista vuosilta 1977, 1984, 1990, 1997, 2003, 2008 ja 2013 sekä niihin liitetyistä rekisteriseuranta-aineistoista. 29 Yleisesti käytetty mittari, jolla pyritään tavoittamaan matalapalkkaisissa töissä työskenteleviä, jotka kärsivät ti- lanteestaan. Vastentahtoisuus perustuu kuitenkin vastaajan omaan arvioon, eikä tietoa voida pitää täysin luotetta- vana. Mittarilla voidaan tarkastella työmarkkinoiden tilaa yli ajan, ja jossain määrin vertailla kansainvälisesti. 30 Ojala S., Nätti J. & Kauhanen M. (2015) Työn laatu ja myöhempi työura osa- ja määräaikaisessa työssä. Työsuoje- lurahaston tutkimushanke 2013-2014. 31 Kauhanen, M., Nätti, J. Involuntary temporary and part-time work, job quality and well-being at work. Työpape- reita 272. Palkansaajien tutkimuslaitos, 2011 22 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:39 määräaikaisiin että osa-aikaisiin kohdistuva syrjintä on yleistynyt vuodesta 2008, jolloin asiaa kysyttiin ensimmäisen kerran osana työolobarometriä.32 Seuraavassa eritellään lyhyesti eri matalapalkkaisen työn muotojen kehitystä työmarkki- noilla. Näihin linkittyviä sosiaaliturvakysymyksiä tarkastellaan seuraavassa luvussa. Vasta tulevina vuosina nähdään, missä määrin matalapalkkaisen työn yleistymisen taustalla on toimintaympäristön muutoksista johtuva rakenteellinen muutos ja missä määrin suhdan- nevaihtelun mukanaan tuoma ilmiö. Vuoden 2017 tiedoilla näyttäisi siltä, että samalla kun itsensä työllistäjien tilanne on kohentunut, matalapalkkainen osa-aikatyö jatkaa kasvuaan. Suomessa työmarkkinoiden murros ja polarisaatiokehitys eivät näytä johtaneen matala- palkkaisen työn yleistymiseen. On kuitenkin ennakoitavissa, että elinkustannusten nousu ja yksinasuvien määrän lisääntyminen sekä varallisuus- ja tuloerojen kasvu nykyisen kal- taisella tulonsiirtojärjestelmällä tulevat lisäämään täydentävän sosiaaliturvan tarvetta jat- kossa myös työllisten keskuudessa riippumatta matalapalkkaisen työn tekemisen muoto- jen kehityksestä. Matalien tuntiansioiden ansaitseminen ei ole merkittävästi yleistynyt 2000-luvulla suh- teellisena 2/3 osuutena mediaanitasosta tarkasteltuna. Vuonna 2014 yhteensä 71 000 (15– 74 -vuotiasta) palkansaajaa ansaitsi alle matalapalkkarajan. Ostovoimakorjattu nettoansio on muita vertailumaita alhaisempi tällä ns. matalapalkkarajalla, joten muita maita vastaa- villa matalilla tuntiansioilla tarkasteltuna ansaitsevia olisi tätä enemmän. Matalat tunti- ansiot kohdentuvat kaksi kertaa useammin naisiin kuin miehiin, mikä on kansainvälisesti verraten huomattava ero. Tilanne on parantunut vain lievästi vuosien 2006 ja 2014 välillä. Nuoret alle 30-vuotiaat ansaitsevat matalia tuntiansioita yli kolme kertaa useammin kuin vanhemmat ikäryhmät.33 Naisten ja nuorten ohella erityisesti ulkomaalaistaustaiset miehet toimivat matalapalkkaisissa ammateissa merkittävästi suomalaismiehiä useammin34. Matalat tuntiansiot kohdentuvat samoihin naisvaltaisiin ammattiluokkiin 9 muut työnteki- jät sekä 5 palvelu- ja myyntityöntekijät kuin osa-aikatyökin. Lukumääräisesti eniten mata- lalla palkkatasolla työskentelee siivoojia, kotiapulaisia ja muita puhdistustyöntekijöitä sekä hoivapalvelun ja terveydenhuollon työntekijöitä. Tarkasteltaessa sekä koko- että osa-aikai- sia työntekijöitä palkansaajien määrä matalapalkkaisilla aloilla ei näyttäisi olevan kokonai- suutena kasvussa lukuun ottamatta avustavia keittiö- ja ruokatyöntekijöitä, joiden mää- rän kasvu viime vuosina on ollut huomattavan nopeaa. Sen sijaan matala tuntiansio on huomattavan paljon yleisempi määräaikaisissa35 ja osa-aikaisissa työsuhteissa verrattuna 32 Työolobarometri 2017 (2018). Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja. Työelämä 32/2018 33 Eurostat (2018e). Structure of Earnings Survey (SES). 34 Nieminen, T., Sutela H. & Hannula U. (2015) Ulkomaista syntyperää olevien työ ja hyvinvointi Suomessa 2014. Tilastokeskus. Ulkomaalaistaustaisten naisten työllisyys on huomattavan alhainen. 35 Kauhanen, M., Ojala S. & Nätti J. (2017). Määräaikaisen työn vaikutus myöhempään palkkakehitykseen. 23 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:39 MATALAPALKKATYÖN YLEISTYMINEN JA SUOMALAINEN SOSIAALITURVA – MUUTOKSEN VAIKUTUKSET KANSAINVÄLISEN KOKEMUKSEN VALOSSA jatkuvaan kokoaikaiseen työhön, ja osa-aikaisten palkansaajien määrä on matalapalkkai- sissa ammateissa merkittävästi kasvanut36. Työ jakautuu siis aiempaa useammalle työnte- kijälle samalla kun tuntiansiot ovat laskeneet. Matalapalkkaisista ammateista osa-aikaisten palkansaajien määrä kasvaa myös siivoojien, kotiapulaisten ja muiden puhdistustyönteki- jöiden sekä katujen puhtaanapidon ja jätehuollon työntekijöiden osalta.37 Vuonna 2017 voimaan tullut kustannus- ja kilpailukykysopimus kasvatti säännöllistä työ- aikaa ja laski keskimääräistä kokonaistuntiansiota kuntasektorilla ja valtiolla sekä jonkin verran myös yksityissektorilla. Matalapalkkaisissa ammateissa bruttotuntiansiot ovat ylei- sesti laskeneet palvelutyöntekijöitä sekä palkansaajina maanviljelijän ja eläintenkasvatta- jan tehtävissä toimivia lukuun ottamatta. Lisäksi jo valmiiksi matalapalkkarajan alapuolella työskentelevien pienituloisimpien kymmenysten palkat ammattikohtaisesti laskivat suh- teellisesti hieman enemmän kuin kaikissa ammateissa keskimäärin yhteensä. Ansiot laski- vat erityisesti maa-, metsä- ja kalatalouden avustavissa tehtävissä, mutta myös siivoojien, kotiapulaisten ja muiden puhdistustyöntekijöiden ammateissa toimivilla.38 Määräaikaiset työsuhteet lisääntyivät huomattavasti 1980- ja 1990-luvulla, ja niiden osuus on sittemmin vakiintunut koskettamaan merkittävää osaa työvoimasta, eli noin 15–17 % kaikista palkansaajista (345 000 henkilöä vuonna 2017). Naispalkansaajien (19 %) keskuudessa määräaikaiset työsuhteet ovat yleisempiä kuin miesten (13 %). Määräaikaiset työsuhteet ovat yleisimpiä nuorten 15–24-vuotiaiden keskuudessa (44 %), mutta huomat- tavan yleisiä myös 25–34-vuotiaiden palkansaajien (22 %) ja erityisesti tämän ikäryhmän palkansaajanaisten (27 %) keskuudessa. Vuonna 2017 miesten uusista työsuhteista 45 % ja naisten uusista työsuhteista 59 % oli määräaikaisia. Osuus on erityisesti miesten osalta viime vuosina hieman laskenut. Määräaikainen työ kohdistuu kaikkiin koulutusasteisiin. Määräaikaisten palkansaajien osuus vaihtelee eri sektoreilla huomattavasti. Yliopiston palkansaajista 43 %, kuntasekto- rin palkansaajista 20 %, valtiosektorin palkansaajista 13 % ja yksityissektorin palkansaajista 8 % työskenteli määräaikaisessa työsuhteessa vuonna 2013.39 Työikäistä väestöä tarkasteltaessa (15–64 -vuotiaat) huomataan, että määräaikaisten työ- suhteiden osuus on Suomessa EU:n keskiarvoa ja useimpia vertailumaita korkeampi (pl. 36 Yksityissektorilla, jolla työskentelee 79 % osa-aikaisista palkansaajista, tuntiansioiden mediaani on keskimäärin 4,2 € alhaisempi kuin kokoaikaisilla työtekijöillä. Palkkahajonta osa-aikaisilla työntekijöillä on kokoaikaisia suu- rempi. Lähde: Tilastokeskus. Palkkarakenne. 37 Tilastokeskus (2018). Palkkarakenne. Tarkasteltuna ammattiluokituksen kokonaisansion mediaanina yksityisellä ja julkisella sektorilla alle matalapalkkarajan. 38 Ibid. 39 Tilastokeskus (2016). Työvoimatutkimus ja Työolobarometri 2017 (2018). Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja. Työelämä 32/2018. 24 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:39 Alankomaat). Erityisesti vastentahtoisesti eli toistaiseksi voimassa olevan työsuhteen puut- tumisen vuoksi määräaikaisessa työsuhteessa olevien naisten osuus (14 %) palkansaajista on EU:n keskiarvoa ja vertailumaita suurempi. Näissä työsuhteissa työskentelee Suomessa noin 147 900 työikäistä naista ja 87 100 miestä, mikä vastaa noin 67 prosenttia kaikista määräaikaista työsuhteista.40 Määräaikaiset työsuhteet ovat naisvaltaisilla aloilla kytköksissä perhevapaisiin ja Suomen naisten kansainvälisessä vertailussa korkeaan työssäkäyntiasteeseen, jotka aiheuttavat sijaisuuksien tarvetta. Sijaisuudet olivat vuoden 2013 työssäolotutkimuksen mukaan pe- rusteena kuitenkin vain 37 prosenttiin naispalkansaajien määräaikaisuuksista. Miehistä si- jaisuuksia teki 12 %, ja miehet työskentelivät määräaikaisissa työsuhteissa yleisimmin työn projektiluonteisuuden tai rahoituksen katkonaisuuden vuoksi (19 %). Lähes yhtä suuri osuus naisista (15 %) kuin miehistä (16 %) totesi määräaikaisuuden perusteeksi sen, että kyse on määräaikaisesta virasta tai työstä, tai että tehtävää ei ole haluttu vakinaistaa.41 Osa-aikatyö on lisääntynyt tasaisesti 2000-luvulla, ja vuonna 2017 työikäisiä osa-aikaisia palkansaajia oli jo 311 000 henkeä. Osa-aikatyön määrä on kasvanut 20 vuodessa 120 000 palkansaajalla ja 40 000 palkansaajalla vuodesta 2008. Osa-aikatyöntekijöiden osuus Suo- messa on nopeasta kasvusta huolimatta kansainvälisessä vertailussa matala, mitä selittää pitkälti naisten työskentely kokoaikaisesti vapaaehtoisen osa-aikatyön sijaan. Naiset teke- vät kuitenkin osa-aikatyötä selvästi miehiä useammin. Vuonna 2017 työikäisistä naispal- kansaajista noin 20 % ja miehistä 9 % työskenteli osa-aikaisesti, kun vastaavat osuudet 20 vuotta sitten olivat noin 15 % ja 6 %. Yrittäjien ja yrittäjäperheenjäsenten osalta osa-aikatyön kasvu on ollut maltillisempaa kuin palkansaajilla, ja vuodesta 2008 kasvua on tapahtunut lähinnä vain yli 65-vuotiaiden osalta. Suurin osa osa-aikaisista yrittäjistä on miehiä, ja suurin osa heistä on yli 55-vuoti- aita. Osa-aikaisia naisyrittäjiä on eniten ikäryhmässä 25–44. Kaikkia työikäisiä osa-aika- työn tekijöitä tarkasteltaessa huomataan, että osa-aikatyö kohdentuu voimakkaasti nuo- riin 15–24-vuotiaisiin työllisiin, joista 61 % teki vapaaehtoisesti osa-aikatyötä opiskelujen ohella vuonna 2017. Kaikkiaan osa-aikatyöstä noin 28 % tehtiin vapaaehtoisesti opiskelu- jen ohella. Opiskelujen ohella tehtävän osa-aikatyön kasvu vuodesta 2008 on ollut vä- häistä ja kasvu on kohdistunut lähinnä miehiin.42 Vuoden 2012 jälkeen osa-aikatyön kasvu näyttäisi lähes olevan yksinomaan kokoaika- työn puutteesta johtuvaa. Tästä ns. vastentahtoisesta osa-aikatyöstä on muodostunut 40 Eurostat (2018i). European Union Labour Force Survey (LFS). 41 Tilastokeskus (2014). Työolojen muutokset 1977−2013. 42 Tilastokeskus (2016). Työvoimatutkimus. 25 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:39 MATALAPALKKATYÖN YLEISTYMINEN JA SUOMALAINEN SOSIAALITURVA – MUUTOKSEN VAIKUTUKSET KANSAINVÄLISEN KOKEMUKSEN VALOSSA työikäisille naisille selvästi yleisin syy tehdä osa-aikatöitä. Vuonna 2017 vastentahtoista osa-aikatyötä teki 117 000 työllistä, mikä vastaa 32 % kaikista osa-aikatyöllisistä ja 5 % kaikista työllisistä. Osa-aikatöitä tehdään kokoaikatyön puutteesta kaikissa ikäryhmissä, mutta yleisintä se on nuorten keskuudessa. Myös 55–64 -vuotiaiden ikäryhmässä kokoai- katyön puuttumisen vuoksi osa-aikatöitä tekee lähes joka neljäs osa-aikatyön tekijä (lähes 20 000 työllistä).43 Maahanmuuttajataustaiset päätyvät suomalaistaustaisia useammin tekemään osa-aika- töitä kokoaikatyön puutteen vuoksi. Maahanmuuttoiällä tai maassa asumisen kestolla ei ole vaikutusta alityöllisyyden ilmenemiseen, eikä koulutaso suojaa maahanmuuttajia ali- työllisyydeltä samalla tavoin kuin suomalaistaustaisia.44 Lyhyttä työviikkoa tekevien tyypillisin säännöllinen työaika oli 30−34 tuntia viikossa vuonna 2017. Palkansaajien päätyön säännöllisen työajan kehitystä tarkasteltaessa havai- taan, että 35–40 työtuntia viikossa tekevien määrä väheni taantuman aikana, ja vuodesta 2012 kasvua on tapahtunut lähinnä 1–19 työtuntia viikossa sekä yli 41 työtuntia viikossa tekevien keskuudessa. Huolimatta merkittävästä osa-aikatyön kasvusta palkansaajien määrä ei siis ole kasvanut 20–34 tuntia tekevien keskuudessa vuodesta 2012, vaan osa-ai- katyön kasvu on kohdistunut tätä pienempiä tuntimääriä tekeviin. Vuonna 2014 tulivat voimaan työttömyystuen ja vuonna 2015 asumislisän 300 € suojaosat, jotka lisäsivät talou- dellisia kannustimia työskennellä vähäisiä tuntimääriä työttömyysaikana, mutta toisaalta vähensivät kannustimia työskennellä yli 40 % alan kokoaikatyöstä. Osa-aikatöiden suhteellinen osuus työllisyydestä on kasvanut vuodesta 2008 sekä vuo- desta 2013 lähes kaikilla toimialoilla vuoteen 2017 saakka. Osa-aikatyön kasvu on kohden- tunut selvästi yksityisille palvelualoille. Tukku- ja vähittäiskaupassa sekä terveys- ja sosiaa- lipalveluiden alalla toimii merkittävä osa kaikista osa-aikatyöllisistä, ja 44 % osa-aikatyötä tekevistä naisista. Vuodesta 2013 osa-aikatyön suhteellinen osuus työllisistä on voimistu- nut entisestään näillä aloilla. Nopeimmin osa-aikatyölliset ovat korvanneet kokoaikaista työvoimaa majoitus- ja ravitsemistoiminnassa, jossa osa-aikatyöllisten osuus työllisistä on kasvanut 29 prosentista 38 prosenttiin neljässä vuodessa. Myös taiteen, viihteen ja virkis- tyksen sekä muun palvelutoiminnan alalla työllisyyden kasvu on keskittynyt osa-aikaisiin. Osa-aikaisen työvoiman kasvu on siis kohdentunut viime vuosina aloille, joilla osa-aika- työn tekeminen on muodostunut yleiseksi työnteon muodoksi jo 2000-luvulla.45 43 Tilastokeskus (2016). Työvoimatutkimus. 44 Nieminen, T., Sutela H. & Hannula U. (2015) Ulkomaista syntyperää olevien työ ja hyvinvointi Suomessa 2014. Tilastokeskus. 45 Tilastokeskus (2016). Työvoimatutkimus. 26 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:39 Toimialakohtaisesti vastentahtoisten osa-aikatyöllisten osuus alan työllisistä on kasvanut kaikilla toimialoilla vuodesta 2008, vaikkakin kasvuvauhdissa on ollut suuria eroja. Vasten- tahtoisia osa-aikatöitä tehdään erityisen paljon aloilla, joilla osa-aikatöiden osuus työsuh- teista on korkea ja osa-aikatyöntekijöiden määrän kasvu on ollut nopeaa. Vastentahtoista osa-aikatyötä tehdään eniten tukku- ja vähittäiskaupassa (29 000 työllistä, joista 23 000 naisia), mikä vastaa noin 10 prosenttia alan kaikista työllisistä ja noin 40 prosenttia kaikista osa-aikatyöllisistä. Vastentahtoinen osa-aikatyö on kuitenkin kasvanut vielä nopeammin taiteiden, viihteen ja virkistyksen sekä majoitus- ja ravitsemustoiminnan aloilla (12 % ja 14 % alan työllisistä), joilla kokoaikatyön puutteesta tehtävä osa-aikatyö on jo yleisempää kuin tukku- ja vähittäiskaupassa. Sen sijaan Terveys- ja sosiaalipalveluissa vastentahtoisten osa-aikatyön tekijöiden osuus on ollut tätä pienempi. Vastentahtoisista osa-aikatyöllisistä 14 000 on yrittäjiä, jotka työskentelevät pääasiassa maa- ja metsätaloudessa, ammatillisen, tieteellisen ja teknisen toiminnan ja taiteen, viihteen ja virkistyksen toimialoilla.46 Kannustimet osa-aikaiseen yrittämiseen kokoaikaisen palkkatyön puutteessa ovat perinteisesti olleet heikot, sillä työttömyysaikana aloittavan yrittäjän on ol- lut vaikea osoittaa yritystoimintansa sivutoimiseksi, ja pelkona on ollut työttömyyskorvaus- ten menetys. Vuonna 2018 voimaan tullut uudistus antaa mahdollisuuden yritystoiminnan kokeiluun neljän kuukauden ajan ilman yritystoiminnan sivutoimisuuden arviointia. Vaihtelevan työajan sopimukset eli ns. ”nollatuntisopimukset” osoittautuivat yleiseksi työnteon muodoksi, kun asiaa tilastoitiin ensi kerran vuonna 2014. Oman ilmoituksensa mukaan nollatuntisopimuksilla työskenteli työikäisistä tällöin 83 000 henkilöä eli 4 % työi- käistä palkansaajista. Heistä 56 000 (68 %) teki töitä osa-aikaisesti. Näin ollen noin joka vii- des osa-aikaisesti työskentelevistä työskenteli nollatuntisopimuksella. Nollatuntisopimuk- set keskittyvät samoille toimialoille ja työntekijäryhmiin kuin osa-aikainen työ47. Ansiotyötä pääasiallisena toimintanaan pitävistä osa-aikaisesti (keskimäärin 21 h/vko) työskenteli 32 000 palkansaajaa, joista kaksi kolmasosaa (21 000) työskenteli vastentahtoisesti osa-ai- kaisesti kokoaikatyön puutteen vuoksi. Vastentahtoisesti osa-aikatyötä tekevistä merkittävä osa työskenteli juuri nollatuntisopimuksilla. Niitä laaditaan samoista syistä kuin osa-aikaisia työsuhteita, ja ne kohdistuvat samoihin työntekijäryhmiin ja toimialoihin. Kaikkein yleisin nollatuntisopimus oli Majoitus- ja ravitsemustoiminnan alalla (13 % palkansaajista).48 46 Ibid. 47 Nollatuntisopimuksella työskentelevät olivat pääsääntöisesti nuoria. Lähes puolet oli alle 25-vuotiaita ja 65 pro- senttia oli alle 30-vuotiaita. Enemmistö (57 %) nollatuntisopimuksella työskentelevistä oli naisia. Eniten nollatun- tisopimuksella työskenteleviä oli tukku- ja vähittäiskaupan (15 000), terveys- ja sosiaalipalveluiden (11 000) sekä majoitus- ja ravitsemustoiminnan (10 000) toimialoilla. 48 Tilastokeskus (2016). Työvoimatutkimus. Pärnänen, A. Muistio 29.3.2016 Työelämä- ja tasa-arvovaliokunnalle. Asiantuntijakuuleminen nollatuntisopi- muksista. 27 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:39 MATALAPALKKATYÖN YLEISTYMINEN JA SUOMALAINEN SOSIAALITURVA – MUUTOKSEN VAIKUTUKSET KANSAINVÄLISEN KOKEMUKSEN VALOSSA Vaihtuvan työajan sopimuksia on pidetty ongelmallisina työntekijän aseman ja toimeen- tulon kannalta. Kesäkuussa 2018 voimaantullut lainsäädäntöuudistus pyrkii tarkentamaan sopimuksiin liittyviä velvoitteita ja parantamaan vaihtuvan työajan sopimuksella työsken- televän työntekijän asemaa erityisesti työtulojen epävarmuuden, sairausajan palkan ja työsuhteen päättämisen osalta, mutta antaen mahdollisuuden joustavien työaikajärjeste- lyjen käyttämisen työssä, jossa työvoiman tarve vaihtelee ennakoimattomalla tavalla. Uu- distuksen odotetaan vähentävän vaihtelevan työajan sopimusten määrää. Toisaalta työn määrän ennakoitavuuden parantuminen tarjoaa työntekijälle parempia mahdollisuuksia täydentää toimeentuloaan muilla ansioilla.49 Itsensä työllistäjien50 määrä kasvoi tasaisesti 2000-luvun alun noin 120 000 työikäisestä yrittäjästä noin 163 000 itsensä työllistäjään vuonna 2013. Tällöin päätoimenaan itsensä työllistävät kattoivat 6,7 % kaikista työllisistä. Samalla aikavälillä työantajayrittäjien määrä on pysynyt vakaana ja maatalousyrittäjien määrä on laskenut merkittävästi. Itsensä työl- listämisestä on siis tullut yleisin yrittämisen muoto – heitä on hieman yli puolet kaikista yrittäjistä. Vuonna 2017 itsensä työllistäjien määrä lähti kuitenkin ensi kertaa laskuun, ja 15–64 -vuotiaiden itsensä työllistäjien määrä palautui vuosien 2009 ja 2011 tasolle noin 150 000 yrittäjään. Suurin osa työikäisistä itsensä työllistäjistä on yksinyrittäjiä (n. 73 %). Ammatinharjoitta- jia on noin viidesosa ja freelancereita ja apurahansaajia noin 8 % (vuonna 2013). Kasvua on 2000-luvulla tapahtunut suhteellisesti eniten ammatinharjoittajien ja freelancereiden, mutta myös yksinyrittäjien keskuudessa. Yksinyrittäjistä merkittävästi suurempi osa on miehiä kuin naisia, ja muissa yrittäjäryhmissä naisia on yhtä paljon kuin miehiä. Freelan- cerit ja apurahan saajat ovat keskimäärin huomattavasti nuorempia ja korkeammin kou- lutettuja kuin palkansaajat ja muut yrittäjät. Yksinyrittäjät ja ammatinharjoittajat ovat sen sijaan lähempänä muiden yrittäjien profiilia, ja he ovat keskimäärin palkansaajia vanhem- pia ja heillä on tyypillisesti keskiasteen koulutus. Digitaalisen alustatalouden toiminnasta merkittävän osan tuloistaan saavien määrä arvioitiin vuonna 2017 yhä marginaaliseksi.51 Itsensä työllistäjät ovat hyvin heterogeeninen ja eri aloilla toimiva joukko, jonka sisällä an- siotulot ovat voimakkaasti polarisoituneet. Tulojakauma painottuu alimpiin tulodesiileihin ja itsensä työllistäjien keskimääräiset tulot ovat selvästi muita työllisiä heikommat. Naiset sijoittuvat alimpiin tulodesiileihin miehiä useammin ja kokevat taloudellisen tilanteensa miehiä epävarmemmaksi. 49 Nollatyösopimusten käytön pelisääntöjä selvittävän työryhmän mietintö (2017). Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja. Työelämä. 31/2017 50 Perustuu Tilastokeskuksen Sutela H. & Pärnänen, A. Yrittäjät Suomessa 2017 ja Pärnänen, A. & Sutela H. Itsensä työllistäjät Suomessa 2013 -selvityksiin. 51 Tilastokeskus (2016). Työvoimatutkimus. 28 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:39 Vuonna 2013 kolmasosalla itsensä työllistäjistä tulot vaihtelivat paljon ja noin neljäsosa heistä oli ollut ilman töitä yli 2kk ennen tarkasteluajanjaksoa. Freelancerit ja apurahansaa- jat olivat toimeentulon kannalta heikoimmassa asemassa. Itsensä työllistäjien taloudel- linen tilanne on kuitenkin parantunut merkittävästi vuosien 2013 ja 2017 välillä. Vuonna 2017 hyvin epävarmaksi tilanteensa ilmoitti 8 % ja hieman epävarmaksi noin 20 % itsensä työllistäjistä. Vuoden 2013 selvityksessä ilmeni, että ammattirakenteen ja sosioekonomi- sen aseman perusteella tarkasteltuna kulttuurialan ammattilaiset ja käsityöläiset olivat taloudellisesti heikoimmassa asemassa ja tietotyön erityisasiantuntijat vakaimmassa. Samoin havaittiin, että kulttuurialalla ja käsityöläisammateissa työskentelevät toimivat it- sensä työllistäjinä muita vastentahtoisimmin palkkatyön puutteesta johtuen. Kiinnostavaa onkin, että nimenomaan kulttuurialalla ja käsityöläisammateissa itsensä työllistäjien osuus on kasvanut edelleen vuosien 2013–2017 välillä samoin kuin tietotyön erityisasiantuntijoi- den. Eniten itsensä työllistäjiä toimii yhä voimakkaasti miesvaltaisilla rakennus- ja kuljetus- aloilla sekä teollisuudessa ja maa- ja metsätaloudessa, joilla itsensä työllistäjien määrä on kuitenkin selvästi laskenut vuodesta 2013. Vuosien 2013–2017 välillä taloudellinen tilanne on merkittävästi parantunut erityisesti kulttuurialalla ja käsityöammateissa. Vuonna 2013 vain hieman runsas kolmasosa näillä aloilla toimivista ilmoitti kokevansa asemansa ainakin jokseenkin vakaaksi ja turvatuksi, kun vuonna 2017 jo hieman yli puolet ilmoitti näin. Työtä on yhä useammalla oman arvion mukaan sopivasti ja työtilanne vaihtelee paljon yhä harvemmalla. Myös tietotyön erityis- asiantuntijoiden osalta taloudellinen on edelleen parantunut, ja hieman yli kolme neljästä ilmoitti tilanteensa ainakin jokseenkin vakaaksi ja turvatuksi. Myös muilla aloilla toimivat itsensä työllistäjät kokivat yleisesti taloudellisen tilanteensa vakautuneen, mutta havaittu muutos oli vähäisempi. Yleisen talous- ja työmarkkinatilanteen parantumisen myötä itsensä työllistäjien on siis ollut toisaalta mahdollista lisätä työnsä määrää ja toisaalta siirtyä työllistymään muilla työn muodoilla joko osittain tai kokonaan. Kulttuurialan ammattilaiset ja käsityöläiset yh- dessä palvelualojen työntekijöiden kanssa näkevät kuitenkin selkeästi muita harvemmin mahdollisuuksia työllistyä ammattiinsa palkansaajana, mikä osaltaan selittää kulttuuri- alan ammattilaisten ja käsityöläisten osuuden kasvua usein epävarmasta toimeentulosta huolimatta. Arvioita yrittäjäksi ulkoistettujen ja näennäisyrittäjien määrästä on pyritty esittämään, mutta tilastointi on osoittautunut hankalaksi. Olemassa olevan tiedon perusteella voidaan kuitenkin sanoa, että kyseessä on Suomessa kansainvälisesti verraten marginaalinen ilmiö. Vuoden 2013 aineiston perusteella arvioitiin, että noin 4 % ulkoistetuista itsensä työllistä- jien ja toimeksiantajana toimi entinen työnantaja ja noin prosentilla itsensä työllistäjistä ainoana asiakkaana toimi entinen työnantaja. Myös vuoden 2017 aineiston perusteella 29 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:39 MATALAPALKKATYÖN YLEISTYMINEN JA SUOMALAINEN SOSIAALITURVA – MUUTOKSEN VAIKUTUKSET KANSAINVÄLISEN KOKEMUKSEN VALOSSA 15–74 -vuotiaiden yksinyrittäjien operationaalinen ja taloudellinen riippuvuus asiakkaista koskee vain pientä osaa heistä. Liikkuminen työn eri muotojen välillä on hyvin tyypillistä itsensä työllistäjille, erityisesti apurahansaajille (70 %) ja freelancereille (75 %), joista moni oli toiminut eri ammattiase- missa ja noin puolet oli työskennellyt myös palkansaajana edeltävien 12 kk aikana (vuonna 2013). Myös ammatinharjoittajille ja yksinyrittäjille eri ammattiasemissa toimiminen oli varsin yleistä. Lähes joka viides kaikista työikäisistä itsensä työllistäjistä oli tehnyt myös palkkatyötä. Palkkatyön tekeminen on erityisen yleistä kulttuurialan ammattilaisten ja kä- sityöläisten (32 %) sekä tietotyön erityisasiantuntijoiden (23 %) keskuudessa. Palkkatyön tekeminen yrittäjyyden ohella oli yleisintä nuorille yrittäjille ja palkkatyön tekemisen ylei- syys laski iän myötä. Palkansaajatyötä ja yrittäjätyötä voidaan tehdä peräkkäisinä jaksoina tai samanaikaisesti pää- ja sivutyönä, ja merkittävälle osalle itsensä työllistäjistä on vaikea nimetä palkansaaja- tai yrittäjätyötä pääasialliseksi toimekseen. 2.3 Alemman tuottavuuden työntekijöiden sosiaaliturva ja matalapalkkatyö Suomessa Osatyökykyiset ovat keskimääräistä yleisemmin työttömiä, heillä on suurempi tarve sosi- aaliturvalle, sosiaalipalveluille ja julkisen sektorin tarjoamalle työllistymisen tukemiselle. Lisäksi toimiminen matalapalkkaisessa työssä on yleisempää kuin työikäisellä väestöllä keskimäärin. Osatyökykyiset tekevät usein osa-aikatyötä, jossa tulotaso jää alhaiseksi ja he ovat sirpaleisten työurien vuoksi keskimääräistä suuremmassa köyhyysriskissä. Euroop- palaisen vertailututkimuksen mukaan useimmin matalapalkkaisia ovat osa- ja määräai- kaiset työntekijät, naiset, nuoret, alemman osaamistason omaavat, vammaiset ja etnisiin vähemmistöihin kuuluvat henkilöt. Palkat heijastavat osaltaan työntekijän tuottavuutta, jota voivat heikentää osaamisvajeet, vammat ja sairaudet, heikko kielitaito tai tarve työaikajoustoille. Vaikka syrjintä on kiellettyä, voivat ennakkoluulot rekrytointikäytännöissä ja työntekijöiden palkkauksessa heijastua näitä ryhmiä kohtaan. Työmarkkinoiden eriytyminen vaikuttaa si- ten, että matalapalkkaisilla työntekijöillä on rajoitetut mahdollisuudet edetä paremmin pal- kattuihin tehtäviin sekä työsuhteen kestoltaan varmempiin ja pidempiaikaisiin tehtäviin. Tutkimusten mukaan työelämän 10 ensimmäistä vuotta määrittävät sitä, millaiseksi työura muodostuu. Työmarkkinoiden eriytymisen vuoksi tietynlaisilla yksilöillä on suurempi riski joutua kehään, jossa työttömyys ja matalapalkkaisen työn jaksot vaihtelevat.52 52 McKnight A., Stewart K., Mohun Himmelweit S. & Palillo M. (2016). Low pay and in-work poverty: preventative measures and preventative approaches.. Evidence Review May 2016. European Commission. Directorate General for Employment Social Affairs and Inclusion. 3–6, 14–15, 49. 30 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:39 Osatyökykyisyyden vaikutus työssäkäyntiin Osatyökykyisyyden määritelmää on pyritty jäsentämään viime vuosina. Vuonna 2011 kai- kista Euroopan unionin maissa koottiin tietoa terveysongelmista ja niihin liittyvistä työra- joitteista. Toimintakykyä tarkasteltiin ympäristön ja ihmisen välisenä suhteena eri elä- mänalueilla. Euroopan komission tulkinnan mukaan noin kuudesosa eurooppalaisista on vammaisia tai työrajoitteisia, joilla rajoite voi johtua esimerkiksi ikääntymisen mukanaan tuomista toimintakyvyn puutteista sekä ympäristöstä ja asenteista johtuvista esteistä. Aiemmin yleisesti käytetyllä vajaakuntoisuus-määritelmällä tarkoitetaan sitä, ettei psyyk- kinen, fyysinen tai sosiaalinen kunto ole aivan täydellinen. Vajaakuntoisuus liittyy henkilön toimintakykyyn ja -mahdollisuuksiin, kuten päivittäisistä elämän vaatimuksista suoriutu- miseen, mutta se ei ole suoraan yhteydessä työkykyyn53. Sosiaali- ja terveysministeriön käyttämän määritelmän mukaan osatyökykyinen on ”hen- kilö, jolla on käytössään osa työkyvystään ja myös halu tämän kyvyn käyttämiseen”. Osa- työkykyisyys on sidoksissa osatyökykyisyyden syyhyn, työhön ja työn vaatimuksiin siten, ettei työntekijä selviydy täydellisesti työnsä asettamista vaatimuksista. Osatyökykyisiä voivat olla vammaiset, pitkäaikaissairaat, vakavasta sairaudesta toipuvat, elämänkriisin ko- keneet, pitkäaikaistyöttömät, ikääntyneet sekä henkilöt, joilla on puutteellinen kielitaito, koulutus tai vanhentunut ammattitaito. Osatyökykyisyys on yksilöllistä eikä ketään voi määritellä osatyökykyiseksi vamman tai sairauden perusteella.54 Tutkimuksen mukaan Suomessa yli 600 000 työikäisistä suomalaista (eli 18 % kaikista työi- käisistä) koki, että heillä on tavalla tai toisella ansiotyöhön osallistumista tai työnsaanti- mahdollisuuksia rajoittava terveysongelma. Heistä työkyvyttömyyseläkkeellä oli noin 240 000 ja työssä noin 300 00055. Työkyvyttömyyseläkettä saavien määrä on kuitenkin laskenut 2010-luvulla alle 35-vuotiaiden ikäryhmää lukuun ottamatta. Neljällä viidestä syynä työky- vyttömyyseläkkeeseen olivat mielenterveys- ja käyttäytymishäiriöt, joista yleisimpiä olivat älyllinen kehitysvammaisuus (25 %), skitsofrenia (25 %), masennus (15 %) ja psyykkisen kehityksen häiriöt (11 %).56 53 Pakarinen, J. (2016). Osatyökykyiset – keistä ja mistä puhutaan? VATES-säätiö. 54 Sosiaali- ja terveysministeriö (2013b). Toimintakonsepti osatyökykyisten työllistymiseksi. Osatyökykyiset työssä. Sosiaali- ja terveysministeriö. Raportteja ja muistioita 2013:29; Paanetoja, J. (2017). Osan työkyvystään menettänyt työntekijä ja työehtosopimusmääräykset. Selvitysraportti. Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2017:14. 55 Taskinen, P. (2012). Osatyökykyisillä on työhaluja terveysongelmista huolimatta. Hyvinvointikatsaus 4/2012. Ti- lastokeskus, Helsinki. 56 Rantala, J., Hietaniemi, M., Nyman, H., Laaksonen, M. & Kuivalainen S. (toim.) (2017). Työttömyyseläkkeensaajien eläketurva ja toimeentulo 2000-luvulla. Eläketurvakeskuksen tutkimuksia 4/2017, Helsinki. 31 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:39 MATALAPALKKATYÖN YLEISTYMINEN JA SUOMALAINEN SOSIAALITURVA – MUUTOKSEN VAIKUTUKSET KANSAINVÄLISEN KOKEMUKSEN VALOSSA Osatyökykyiset matalapalkkatyössä Eurooppalaisen vertailututkimuksen mukaan suurin osa pitkäaikaisia vaivoja kokevista työikäisistä on työelämässä. Monet terveysongelmista kärsivät ovat kuitenkin jättäytyneet työelämän ulkopuolelle. Toisaalta tästä joukosta lähes kolmannes olisi halukas työhön, ja useampi kuin joka viides heistä olisi kiinnostunut erityisesti osa-aikatyöstä57. Useimmat an- siotyötä haluavat toivoivat tekevänsä osa-aikatyötä joustavasti silloin kun kunto salli sen. Noin viidesosa työkyvyttömyyseläkkeen saajista arvioi eläkkeen ansaintarajojen vähentä- neen työntekoa.58 Osalle työnhakijoista työttömyysturva on muodostunut tilaksi palkkatyön ja työkyvyttö- myyden välille. Työttömien sairauksien toteamisessa, hoidossa ja kuntoutuksessa sekä sai- rauspäivärahan ja työkyvyttömyyseläkkeen prosesseissa on havaittu puutteita. Tärkeänä pidetään sitä, että työkyvyltään heikentyneet henkilöt, jotka eivät pysty vastaanottamaan työtä, ohjattaisiin muualle kuin työnhakijaksi ja työttömyysturvan piiriin. Työkyvyttömyy- seläkkeeseen tulisi olla oikeus myös niillä pitkäaikaistyöttömillä, joilla vamma tai sairaus heikentää olennaisesti työllistymisen mahdollisuuksia kokoaikaiseen palkkatyöhön tai työ- hön avoimilla työmarkkinoilla.59 Työttömien terveydenhuollon, palvelutarpeiden kartoittamisen sekä työ- ja toimintakyvyn arvioinnin puutteet ovat tulleet esille myös monialaisen työllistymistä tukevan TYP-toimin- nan arvioinnissa60 sekä eurooppalaisessa työvoima- ja sosiaalipalveluiden yhdistelmiä sel- vittäneessä vertaisarvioinnissa, jossa esiin nousi Suomen monia maita heikompi panostus palveluohjaukseen.61 Osatyökykyisten sosiaaliturvan ja matalapalkkatyön yhdistäminen Osatyökykyisten työntekijöiden kiinnostukseen ottaa vastaan matalapalkkatyötä vaikut- tavat osaltaan taloudelliset vaikeudet, joita monilla on pitkään työttömänä tai sirpaleisten pätkätöiden varassa olemisen ja työvoimapoliittisesta toimenpiteestä toiseen siirtymisen 57 Taskinen, P. (2012). Osatyökykyisillä on työhaluja terveysongelmista huolimatta. Hyvinvointikatsaus 4/2012. Ti- lastokeskus, Helsinki. 58 Sosiaali- ja terveysministeriö (2013a). Osatyökykyisten työllistymisen edistäminen. Toimintaohjelmaa valmiste- levan työryhmän välimietintö. Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 2013:6 ja; Gould, R. & Kaliva, K. (2010). Työkyvyttömyyseläke ja ansiotyö. Eläketurvakeskus 59 Oivo, T. & Kerätär, R. (2018) Osatyökykyisten reitit työllisyyteen – etuudet, palvelut, tukitoimet. Selvitys-henkilöi- den raportti. Sosiaali- ja terveysministeriön raportteja ja muistioita 43/2018. Sosiaali- ja terveysministeriö, Helsinki. 60 Pitkänen, S., Harkko J. & Lehikoinen T. (2018). ”TYPin monialaisesta yhteistyöstä saavutettu hyöty on paljon enemmän kuin osiensa summa”. Työllistymistä edistävän monialaisen yhteispalvelun (TYP) vaikuttavuustutkimuk- sen loppuraportti. Kuntoutussäätiö, 7/2018. 61 Pitkänen, S. (2018). Stronger in emphasising of multisectoral services for long term unemployed, but weaker in early intervention. Mutual Learning Programme DG Employment, Social Affairs and Inclusion Peer Country Com- ments Paper – Finland. Peer Review on “Way to work - strengthening the links between active labour market policy measures and social support services" Vilnius, Lithuania, 11-12 June 2018 32 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:39 jälkeen. Osatyökyvyttömyyseläke on tarkoitettu henkilölle, joiden työkyky on heikentynyt sairauden vuoksi, mutta jotka selviävät kevyemmästä tai osa-aikaisesta työstä. Osatyöky- vyttömyyseläke on kuitenkin yksi keskeisimmistä osatyökykyisyyteen liittyvistä kannustin- loukuista. Suomessa on ehdotettu keinoksi mallia, jossa sosiaaliturva vähenee lineaarisesti palkkatu- lojen kasvaessa. Lineaarista mallia on suositeltu osatyökyvyttömyyseläkkeen ja ansiotyön yhteensovittamiseen, jotta osatyökykyiset eivät joutuisi kannustin- tai matalapalkkatyö- loukkuun. Lineaarisella mallilla tarkoitetaan työansion ja eläkkeen yhteensovittamisen ta- paa, jossa työansio pienentää maksussa olevaa eläkettä portaattomasti. Lineaarinen malli olisi paljon kannustavampi niille osatyökykyisille työntekijöille, jotka ansaitsevat yli nykyis- ten tulorajojen. Lineaarista mallia on suositeltu käyttöön otettavaksi myös täyteen työky- vyttömyyseläkkeeseen sekä toteuttavaksi sekä työeläke- että kansaneläkejärjestelmässä.62 Osatyökykyisten työttömyysturvan kannustavuutta voidaan parantaa lisäämällä osa-aika- työn vastaanottamisen kannustavuutta, sillä määrä- tai osa-aikaisen työn, pienipalkkaisen työn ja lyhyiden pätkätöiden tekeminen ei aina ole kannattavaa mm. asumistuen menettä- misen vuoksi.63 Osatyökykyiset työnantajien näkökulmasta Osatyökykyisten työllistämisen lisäämiseksi on tehty useita selvityksiä siitä, millä ehdoilla työnantajilla olisi kiinnostusta rekrytoida osatyökykyisiä työnhakijoita. Työnantajat olisivat kiinnostuneet palkkaamaan enemmän alle 25-vuotiaita, yli 55-vuotiaita, pitkäaikaistyöttö- miä ja osatyökykyisiä, jos työantajamaksuja alennetaan työnantajan rekrytoidessa keski- määräistä vaikeammin työllistyviin työnhakijaryhmiin kuuluvia henkilöitä. Vain harva piti hyvänä keinona mahdollisuutta maksaa pienempää palkkaa työtä opettelevalle tai osatyö- kykyiselle henkilölle. Noin 1000 työnantajan näkemykseen perustuvan selvityksen mukaan työnantajat eivät kuitenkaan halua palkata osatyökykyisiä muita työntekijöitä matalam- malla palkalla. Merkittävimpänä keinona lisätä osatyökykyisen työvoiman kysyntää työn- antajat pitivät tuottavuuden aleneman ja riskien parempaa kompensointia työnantajalle.64 62 Oivo, T. & Kerätär, R. (2018) Osatyökykyisten reitit työllisyyteen – etuudet, palvelut, tukitoimet. Selvityshenki- löiden raportti. STM, Helsinki; Sosiaali- ja terveysministeriö (2017). Kannustinloukut: Työkyvyttömyyseläkkeen ja ansiotulojen yhteensovittaminen sekä lineaarinen malli (2017). Osatyökykyisille tie työelämään -kärkihanke (OTE). Työryhmäraportti. STM, Helsinki; Aula, M.K. (2016). Työllisyyskokeilujen selvitys – Työllisyyspalveluiden ja -tukien käyttäjälähtöistä arviointia. TEM, Helsink. 63 Aula, M.K. (2016). Työllisyyskokeilujen selvitys – Työllisyyspalveluiden ja -tukien käyttäjälähtöistä arviointia. TEM, Helsinki. 64 Aula, M.K. (2016). Työllisyyskokeilujen selvitys – Työllisyyspalveluiden ja -tukien käyttäjälähtöistä arviointia. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja. Työ ja yrittäjyys 30/2016, Helsinki: 68–69, 144–145, 150. 33 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:39 MATALAPALKKATYÖN YLEISTYMINEN JA SUOMALAINEN SOSIAALITURVA – MUUTOKSEN VAIKUTUKSET KANSAINVÄLISEN KOKEMUKSEN VALOSSA Suomessa on käyty keskustelua siitä, olisiko palkkatason alentaminen keino parantaa maahan muuttaneiden työllisyyttä65. Maahan muuttaneiden järjestöt, tutkijat ja ammat- tijärjestöt ovat vastustaneet ehdotusta, jonka mukaan maahan muuttaneiden työsopi- musten vähimmäisehtoja ei tarvitsisi täyttää. Matalamman palkan maksamista maahan muuttaneille pidetään ongelmallisena siksi, että koettu syrjintä ja ryhmän matala status vaikuttavat kielteisesti ryhmien välisiin suhteisiin sekä voivat johtaa vähemmistöryhmään kuuluvien etääntymiseen kantaväestöstä ja ympäröivästä yhteiskunnasta. Lisäksi maahan muuttaneet työskentelevät usein matalapalkka-aloilla, joiden työehtosopimusten mukai- set vähimmäispalkat ovat jo valmiiksi varsin alhaiset. Väitöstutkimuksen mukaan maahan muuttaneet tekevät matalapalkka-aloilla samalla osaamistasolla samoja töitä muita mata- lammalla palkalla, minkä maahan muuttaneet kokevat jo epäoikeudenmukaiseksi. Myös työsuojelutarkastajien tekemät tarkastukset ovat todentaneet maahan muuttaneiden palkkasyrjintää.66 2.4 Matalapalkkaista työtä tekevien toimeentulo ja sosiaaliturva Tilastot osoittavat, että nykyinen sosiaaliturvajärjestelmä kykenee tukemaan matalapalk- kaisen työn tekijöitä, ja työssäkäyvien köyhyys on Suomessa vähäistä ja jopa Euroopan alhaisinta. Työssäkäynti suojaa köyhyydeltä merkittävästi työttömyyteen verrattuna. Suh- teellisen pienituloisuusrajan alla elävästä 706 000 suomalaisesta palkansaajia oli 44 000 ja yrittäjiä 26 000 vuonna 2017.67 Yrittäjien asema jää tulonsiirtojen jälkeen merkittävästi palkansaajia heikommaksi, ja itsensä työllistäjillä on kuusinkertainen köyhyysriski palkan- saajiin verrattuna68. Myös osa-aikatyötä tekevät elävät suhteellisessa köyhyydessä huomat- tavasti useammin kuin kokoaikatyön tekijät. Vuonna 2017 lähes joka kymmenes osa-ai- kaisista työskenteli suhteellisessa köyhyydessä samalla kun kokoaikaisen työn tekijöistä köyhyysriskirajan alla toimi 2,3 %. Työssäkäyvien köyhyysriski on korostunut yksinhuoltajaperheissä ja yhden hengen koti- talouksissa. Vaikka nuorten työssäkäyvien köyhyysriski on korkein, suurimman työtäteke- vien köyhien ryhmän muodostavat 35–54-vuotiaat, joiden ikäryhmässä on myös eniten 65 Yle uutiset 24.10.2018. https://yle.fi/uutiset/3-10470537. 66 Holmberg, R. (2018). Maahanmuuttajat palkkakuoppaan kotoutumaan? 67 Eurostat (2018b). European Union Statistics on Income and Living Conditions (EU-SILC) 68 Spasova S., Bouget D., Ghailani, D. and Vanhercke B. (2017). Access to social protection for people working on non-standard contracts and as self-employed in Europe. A study of national policies. European Social Policy Network (ESPN), Brussels: European Commission. https://yle.fi/uutiset/3-10470537 34 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:39 työtätekeviä pitkäaikaisköyhiä.69 Suhteellisen pienituloisuusmittarin lisäksi myös koh- tuullisen vähimmäiskulutuksen viitebudjetilla eli minimibudjetilla tarkasteltuna köyhyys näyttää koskevan vain pientä osaa työllisistä. Elämäntilanteen muuttuessa matalapalkkai- sen ansioturva ei kuitenkaan riitä kattamaan minimibudjettia. Ostovoima minimibudjetin mukaisesti elävillä on myös heikentynyt yleistä kuluttajahintaindeksiä nopeammin viime vuosien aikana erityisesti asumiskustannusten nousun vuoksi, ja vuonna 2018 julkaistuilla päivitetyillä viitebudjeteilla tehdyt laskelmat tulevat tarjoamaan päivitettyä tietoa sosiaa- liturvan riittävyydestä työssäkäyvien osalta. Viitebudjetit olettavat kuitenkin esimerkiksi terveydenhoitomenot pieniksi, ja erilaisista kotitalouden tarpeista johtuen köyhyys voi koskettaa työssäkäyvää syvästikin.70 Työssäkäyvien merkittävimmät sosiaaliturvaetuudet ovat työttömyysetuus, yleinen asu- mistuki ja toimeentulotuki, jotka vaikuttavat taloudellisiin kannustimiin vastaanottaa työtä tai lisätä työtunteja. Matalapalkkaisen työn haasteena ovat työssäoloehdon kerryttäminen ja ansioturvan taso, jotka määrittelevät toimeentuloa työttömyyden tai osittaisen työllisty- misen aikana sekä kannustimia työllistymiseen. Määräaikaiset työsuhteet ovat yleisin syy työttömyyden alkamiselle. Työttömyysturvaa on määräaikaisten työntekijöiden osalta parannettu 2000-luvulla työttömyysturvalakiin tehdyin muutoksin. Ansiosidonnaisen työttömyysturvan anteliaisuus parani 2002–2014, kun ansioturvan kriteerit löystyivät. Viimeaikaiset heikennykset vuosina 2015 ja 2017 ovat kuitenkin palauttaneet ansioturvan anteliaisuuden 2000-luvun alun tasolle lyhentämällä ansiosidonnaisen turvan kestoa.71 Ansiosidonnaista päivärahaa saavilla on muita heikom- mat taloudelliset kannustimet vastaanottaa kokoaikaista matalapalkkaista työtä. Toisaalta ansioturva kannustaa työntekoon, sillä ansiotyö kerryttää parempaa työttömyysturvaa tulevaisuudessa. Taloudelliset kannustimet vastaanottaa osittaista matalapalkkaista työtä työttömyysai- kana ovat hyvät anteliaasta sovitellusta päivärahasta72 johtuen. Työttömyysturvan ja asumistuen 300 € suojaosien käyttöönotto vuosina 2014 ja 2015 paransivat kannusti- mia edelleen. Vuoden 2014 sovitellun työttömyysetuuden ja työtulon yhteenlaskettu 69 Eurostat (2018b). European Union Statistics on Income and Living Conditions (EU-SILC). 70 Perusturvan riittävyyden II arviointiryhmä. Perusturvan riittävyyden arviointiraportti 2011–2015 (2015); ja Muk- kila S., Ilmakunnas I., Moisio P. ja Saikkonen P. (2017). Perusturvan riittävyys ja köyhyys 2017. sekä Savela O. (2018) Köyhyysrajalla hinnat ovat nousseet enemmän. Tieto&Trendit. Tilastokeskus 71 Kyyrä T., Pesola H., & Rissanen, A, (2018). Unemployment Insurance in Finland: A Review of Recent Changes and Empirical Evidence on Behavioral Responses. VATT Research Reports 184 72 Työttömyysetuuden voi saada soviteltuna, jos työllistyy osa-aikaisesti, enintään kaksi viikkoa kestävään kokoai- katyöhön tai joutuu osittain lomautetuksi. Työaika saa olla enintään 80 % alalla sovellettavasta kokoaikaisen työn- tekijän työajasta osa-aikatyössä. Soviteltu työttömyysetuus on vähintään peruspäivärahan suuruinen, joten palkan ja sovitellun ansiopäivärahan yhteissumma voi ylittää ansiopäivärahan perusteena olevan palkan, mikäli hän on työskennellyt matalapalkkaisessa työssä. 35 VALTIONEUVOSTON SELVITYS- JA TUTKIMUSTOIMINNAN JULKAISUSARJA 2019:39 MATALAPALKKATYÖN YLEISTYMINEN JA SUOMALAINEN SOSIAALITURVA – MUUTOKSEN VAIKUTUKSET KANSAINVÄLISEN KOKEMUKSEN VALOSSA enimmäismäärä nostettiin myös 90 %:sta täyteen 100 %:iin päivärahan perusteena ole- vasta palkasta. Kansainvälisesti verraten suojaosa on korkea ja päivärahan määrä laskee muita maita hitaammin suojaosan ylittävillä tuloilla. Kotitalouskohtainen asumistuki nos- taa kuitenkin rajaveroasteita erityisesti monilapsisissa perheissä. Taloudelliset kannustinongelmat osa-aikaisen työn vastaanottamiseen ovat harvinaisia ansiosidonnaista päivärahaa saavilla. Silti tarveharkintaisia sosiaalietuuksia, erityisesti toi- meentulotukea saavien kannustimet vastaanottaa työtä ovat edelleen heikot. Heitä ovat erityisesti yksinasuvat peruspäivärahan tai työmarkkinatuen saajat tai h