TYÖRYHMÄMIETINTÖ 2007:14 Valtioneuvoston säädösvalmistelun kehittämistyöryhmän (SÄKE II -työryhmä) loppuraportti TYÖRYHMÄMIETINTÖ 2007:14 Valtioneuvoston säädösvalmistelun kehittämistyöryhmän (SÄKE II -työryhmä) loppuraportti OIKEUSMINISTERIÖ HELSINKI 2008 ISSN 1458-6452 978-952-466-647-3 (nid.) 978-952-466-648-0 (PDF) Oikeusministeriö Helsinki KUVAILULEHTI O I K E U S M I N I S T E R I Ö Julkaisun päivämäärä 24.1.2008 Julkaisun laji Työryhmämietintö Toimeksiantaja Oikeusministeriö Tekijät (toimielimestä: toimielimen nimi, puheenjohtaja, sihteeri) Valtioneuvoston säädösvalmistelun kehittämistyöryhmä (SÄKE II -työryhmä) Puheenjohtaja: Ylijohtaja Pekka Nurmi Sihteeri: Tutkija Hanna-Leena Iso-Ketola Toimielimen asettamispäivä 27.10.2005 Julkaisun nimi Valtioneuvoston säädösvalmistelun kehittämistyöryhmän (SÄKE II -työryhmä) loppuraportti Julkaisun osat Tiivistelmä SÄKE II -työryhmän tehtävänä on ollut jatkaa ministeriöiden välistä yhteistyötä säädösvalmistelun kehittämiseksi ja etsiä keinoja ja menetelmiä yhteisen hyvän säädösvalmistelukulttuurin luomiseksi valtioneuvostossa ja ministeriöissä. Tässä työryhmän loppuraportissa on tiivistetysti kerrottu työryhmän työstä ja sen käsittelemistä paremman sääntelyn asiakokonaisuuksista sekä työryhmän seuraamista ja tukemista kehittämishankkeista. Avainsanat: (asiasanat) Säädösvalmistelu, lainvalmistelun kehittäminen Muut tiedot (Oskari- ja HARE-numero, muu viitenumero) OM 19/41/2005, OM045:00/2005 Sarjan nimi ja numero Oikeusministeriön työryhmämietintöjä 2007:14 ISSN 1458-6452 ISBN 978-952-466-647-3 (nid.) 978-952-466-648-0 (PDF) Kokonaissivumäärä Kieli suomi Hinta 15,00 € Luottamuksellisuus julkinen Jakaja Edita Prima Oy Kustantaja Oikeusministeriö PRESENTATIONSBLAD J U S T I T I E M I N I S T E R I E T Utgivningsdatum 24.1.2008 Typ av publikation Arbetsgruppsbetänkande Uppdragsgivare Justitieministeriet Författare (uppgifter om organet: organets namn, ordförande, sekreterare) Statsrådets arbetsgrupp för utvecklande av lagberedningen (SÄKE II arbetsgruppen) Ordförande: Överdirektör Pekka Nurmi Sekreterare: Forskare Hanna-Leena Iso-Ketola Datum då organet tillsattes 27.10.2005 Publikation (även den finska titeln) Arbetsgruppens för utvecklande av statsrådets lagberedning (SÄKE II arbetsgruppen) slutrapport Valtioneuvoston säädösvalmistelun kehittämistyöryhmän (SÄKE II -työryhmä) loppuraportti Publikationens delar Referat SÄKE II arbetsgruppen har haft som uppgift att fortsätta samarbetet mellan ministerierna med målet att utveckla lagberedningen och finna medel och metoder för att skapa en gemensam god lagberedningskultur inom statsrådet och ministerierna. I denna arbetsgruppens slutrapport har i koncentrerad form berättats om arbetsgruppens arbete och de helheter för en bättre reglering som arbetsgruppen behandlat samt om de utvecklingsprojekt som arbetsgruppen har följt med och stött. Nyckelord Författningsberedning, utvecklande av lagberedning Övriga uppgifter (Oskari- och HARE-nummer, andra referensnummer) JM 19/41/2005, JM045:00/2005 Seriens namn och nummer Justitieministeriets arbetsgruppsbetänkanden 2007:14 ISSN 1458-6452 ISBN 978-952-466-647-3 (häft.) 978-952-466-648-0 (PDF) Sidoantal Språk finska Pris 15,00 € Sekretessgrad Offentligt Distribution Edita Prima Ab Förlag Justitieministeriet O i k e u s m i n i s t e r i ö l l e Oikeusministeriö asetti ajalle 1.11.2005–31.10.2007 ministeriöiden, eduskunnan ja Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen edustajista koostuvan valtioneuvoston säädösvalmistelun kehittämistyöryhmän (SÄKE II -työryhmä) tukemaan ja koordinoimaan ministeriöiden säädösvalmistelun kehittämistä tavoitteena valtioneuvoston hyvän säädösvalmistelukulttuurin edistäminen. SÄKE II -työryhmän toimeksiannon mukaisena tehtävänä on ollut seurata ja edistää valtioneuvoston lainvalmistelun suunnittelun ja johtamisen kehittämisryhmän (lainvalmistelun kansliapäällikköryhmä) loppumietinnössä esitettyjen ehdotusten täytäntöönpanoa, toimia ministeriökohtaisten selvitysten ja näkemysten välittämisen yhteistyöelimenä Paremman sääntelyn toimintaohjelma -hankkeessa, seurata ja tukea muita säädösvalmistelun kehittämiseen liittyviä hankkeita ottaen erityisesti huomioon näissä hankkeissa mahdollisesti asetetut raportointivelvoitteet, seurata ja kehittää eduskunnalle kevät- ja syysistuntokausittain annettavan hallituksen esityksiä koskevan luettelon toteutumista, koordinoida ministeriöiden EU- ja muuta kansainvälistä yhteistyötä paremman sääntelyn toteuttamiseksi, toimia aktiivisesti hyvien säädösvalmistelukäytäntöjen kehittämiseksi ministeriöissä sekä raportoida toiminnastaan. Tässä työryhmän loppuraportissa on tiivistetysti kerrottu työryhmän työstä ja sen käsittelemistä paremman sääntelyn asiakokonaisuuksista sekä työryhmän seuraamista ja tukemista kehittämishankkeista. Työryhmä luovuttaa kunnioittavasti mietintönsä oikeusministeriölle. Helsingissä 24 päivänä tammikuuta 2008 Pekka Nurmi Marika Paavilainen Kaija Suvanto Taina Riihinen Sten Palmgren Päivi Pekkarinen Kimmo Hakonen Minnamaria Nurminen Kirsi Seppälä Virpi Einola-Pekkinen Matti Hietanen Riitta Itkonen Anna-Liisa Tarvainen Tapio Laamanen Eija Koivuranta Pasi Järvinen Tarja Kröger Riitta Rönn Kaijus Ervasti Sami Manninen Marja Wallin Hanna-Leena Iso-Ketola SISÄLLYSLUETTELO 1 TYÖRYHMÄN ASETTAMINEN JA TOIMINTA............................................................2 1.1 Työryhmän tausta ja tehtävät .......................................................................................2 1.2 Työn organisointi..........................................................................................................3 2 TYÖRYHMÄN KÄSITTELEMÄT PAREMMAN SÄÄNTELYN ASIAKOKONAISUUDET.....................................................................................................5 2.1 Vaikutusten arviointi………………………………………………………………….5 2.2 Lainvalmistelun suunnitelmallisuus…………………………………………………..8 2.3 Säädösvalmistelukoulutus…………………………………………………………….12 2.4 Ministeriöiden sisäinen säädösvalmistelun kehittämistyö……………………...…….13 2.5 Muu kehittämistyö…………………………………………………………………….16 2.6 Yhteenveto työryhmän työstä…………………………………………………………19 3 JATKOTYÖ............................................................................................................................20 LIITE MINISTERIÖKOHTAISET SÄÄDÖSVALMISTELUVERKOSTOT 2 1 TYÖRYHMÄN ASETTAMINEN JA TOIMINTA 1.1 Työryhmän tausta ja tehtävät Oikeusministeriö asetti 27.10.2005 valtioneuvoston säädösvalmistelun kehittämistyöryhmän (SÄKE II -työryhmän) jatkamaan sitä edeltäneen SÄKE I -työryhmän työtä (Oikeusministeriön työryhmämietinnöt 2005:10). Työryhmän työn jatkamisen taustalla olivat useat vireillä olevat säädösvalmistelun kehittämishankkeet, joista keskeisimpänä valtioneuvoston kanslian 13.4.2005 asettama elinkeino-, työmarkkina- ja kuluttajajärjestöjen sekä hallinnon ja tuomioistuinten edus- tajista koostuva Paremman sääntelyn toimintaohjelma -hanke. SÄKE II -työryhmä (jäljempänä SÄKE) asetettiin 1.11.2005–31.10.3007 väliseksi ajaksi tuke- maan ministeriöiden välistä yhteistyötä säädösvalmistelun kehittämiseksi. Työryhmän tehtävänä on ollut tukea ja koordinoida ministeriöiden säädösvalmistelun kehittämistyötä ja toimia hyviä säädösvalmistelukäytäntöjä kehittävänä yhteistyöelimenä. Tässä tehtävässä työryhmän tuli eri- tyisesti: - seurata ja edistää valtioneuvoston lainvalmistelun suunnittelun ja johtamisen kehittämi- ryhmän (lainvalmistelun kansliapäällikköryhmän) loppumietinnössä esitettyjen ehdo- tusten täytäntöönpanoa - toimia ministeriökohtaisten selvitysten ja näkemysten välittämisen yhteistyöelimenä val- tioneuvoston kanslian 13.4.2005 asettaman elinkeino-, työmarkkina- ja kuluttajajärjestö- jen sekä hallinnon ja tuomioistuinten edustajista koostuvassa hankkeessa, jonka tehtävä- nä on 30.4.2006 mennessä laatia paremman sääntelyn toimintaohjelma - seurata ja tukea muita säädösvalmistelun kehittämiseen liittyviä hankkeita ottaen erityi- sesti huomioon näissä hankkeissa mahdollisesti asetetut raportointivelvoitteet - seurata ja kehittää eduskunnalle syys- ja kevätistuntokausittain annettavia hallituksen esityksiä koskevan luettelon toteutumista - koordinoida ministeriöiden EU- ja muuta kansainvälistä yhteistyötä paremman sääntelyn toteuttamiseksi - toimia aktiivisesti hyvien säädösvalmistelukäytäntöjen kehittämiseksi ministeriöissä ta- voitteena yhtenäisen hyvän valtioneuvoston säädösvalmistelukulttuurin aikaansaaminen sekä - raportoida toiminnastaan ja tehdä tarvittavia ehdotuksia kansliapäällikkökokoukselle ja valtioneuvostolle. 3 Työryhmä on toimeksiantonsa mukaisesti seurannut ja tukenut vireillä olevia säädösvalmistelun kehittämishankkeita ja toiminut ministeriökohtaisten selvitysten ja näkemysten välittäjänä sekä edistänyt niiden toimenpide-ehdotusten täytäntöönpanoa. Työryhmä on seurannut eduskunnalle kunakin syys- tai kevätistuntokautena annettavia hallituk- sen esityksiä koskevan luettelon toteutumista sekä välittänyt tietoa ministeriöiden hyvistä sää- dösvalmistelukäytännöistä tavoitteena valtioneuvoston yhtenäisen hyvän säädösvalmistelukult- tuurin aikaansaaminen. 1.2 Työn organisointi Oikeusministeriö pyysi 8.9.2005 päivätyllä kirjeellä ministeriöitä, eduskuntaa ja Oikeuspoliittis- ta tutkimuslaitosta nimeämään työryhmään jäsenen. Ministeriöiden sisäisestä organisaatiosta ja säädösvalmisteluasioiden määrästä ja luonteesta johtuen työryhmässä on kuitenkin voinut olla useampia henkilöitä samasta ministeriöstä. Tavoitteena oli, että työryhmän jäseninä olisi henki- löitä, jotka ministeriöissä vastaavat säädösvalmistelun kehittämisestä ja koordinoinnista. Työryhmän puheenjohtaja on toiminut ylijohtaja Pekka Nurmi oikeusministeriöstä. Työryhmän jäseniksi nimettiin hallitussihteeri Marika Paavilainen valtioneuvoston kansliasta, lainsäädäntö- neuvos Ronald Wrede ulkoasiainministeriöstä (myöhemmin lainsäädäntöneuvos Kaija Suvanto), toimistopäällikkö Markku Tyynilä oikeusministeriöstä (myöhemmin toimistopäällikkö Taina Riihinen), lainsäädäntöneuvos Päivi Pekkarinen ja poliisijohtaja Kimmo Hakonen sisäasiainmi- nisteriöistä, vanhempi hallitussihteeri Minnamaria Nurminen puolustusministeriöstä, hallitus- neuvos Kirsi Seppälä ja johdon asiantuntija Virpi Einola-Pekkinen valtiovarainministeriöstä, lainsäädäntöneuvos Marja-Riitta Pönkä opetusministeriöstä (myöhemmin lainsäädäntöneuvos Salla Kalsi ja lainsäädäntöneuvos Matti Hietanen), vanhempi hallitussihteeri Riitta Itkonen maa- ja metsätalousministeriöstä, neuvotteleva virkamies Laura Vilkkonen liikenne- ja viestintämi- nisteriöstä (myöhemmin hallitusneuvos Anna-Liisa Tarvainen), neuvotteleva virkamies Marjaa- na Aarnikka kauppa- ja teollisuusministeriöstä (myöhemmin neuvotteleva virkamies Tapio Laamanen), hallitusneuvos Eija Koivuranta sosiaali- ja terveysministeriöstä, lainsäädäntöneuvos Pasi Järvinen ja lainsäädäntöneuvos Tarja Kröger työministeriöstä, lainsäädäntöneuvos Riitta Rönn ympäristöministeriöstä, tutkija Kaijus Ervasti Oikeuspoliittisesta tutkimuslaitoksesta, va- liokuntaneuvos Sami Manninen ja eduskuntasihteeri Marja Wallin eduskunnasta. 4 Työryhmän sihteerinä on toiminut 1.11.2005–31.12.2006 erityisasiantuntija Jannika Enegren- Åberg ja 1.1.2007 lähtien tutkija Hanna-Leena Iso-Ketola, molemmat oikeusministeriöstä. Työryhmä on kokoontunut 17 kertaa. 2 TYÖRYHMÄN KÄSITTELEMÄT PAREMMAN SÄÄNTELYN ASIAKOKONAISUUDET 2.1 Vaikutusten arviointi Työryhmä on seurannut vaikutusten arviointia ja arvioinnin laatua hallituksen esityksissä oi- keusministeriön tarkastustoimiston laatimien arvioiden perustella. Tarkastustoimisto seurasi vai- kutusarviointiohjeiden noudattamista tarkastetuissa hallituksen esityksissä vuosina 2000–2005 ja esitteli seurannan tuloksia työryhmälle. Selvitysten mukaan vaikutusten dokumentointi halli- tuksen esityksissä on ollut vaihtelevaa. Vuoden 2004 hallituksen esitysten laatimisohjeiden (HE- LO) uudistus näyttäisi kuitenkin vaikuttaneen positiivisesti vaikutusarviointeihin. Työryhmä on myös seurannut ja tukenut useita vaikutusten arvioinnin kehittämiseen liittyviä hankkeita, joista on lyhyt kuvaus alla. Lainsäädännön yritysvaikutusten arviointia koskeva hanke (SÄVY -hanke) Kauppa- ja teollisuusministeriö asetti lainsäädännön yritysvaikutusten arviointia koskevan hankkeen ajalle 1.12.2004–31.12.2007. Hankkeen tehtävänä on ollut edistää yritysvaikutusten huomioimista lainsäädännön valmistelussa, kehittää yritysvaikutusten arviointimenetelmiä, jär- jestää ministeriöiden ja elinkeinoelämän välinen säännöllinen yhteydenpito yritysvaikutusten ar- viointiin liittyvissä kysymyksissä sekä osallistua yritysvaikutusten arviointia koskevaan kan- sainväliseen työskentelyyn. Hankkeen projektijohtaja Antti Neimala ja erityisasiantuntija Liisa Lundelin-Nuortio ovat esitel- leet SÄKE -työryhmälle hankkeen etenemistä sekä sen puitteissa laadittuja selvityksiä ja raportte- ja. Hanke muun muassa analysoi vuoden 2005 ja 2006 valtiopäivien hallituksen esitykset yritys- vaikutusarvioinnin näkökulmasta. Tavoitteena oli selvittää, kuinka vaikutusarviot on dokumentoi- tu osana hallituksen esityksiä. Vuoden 2005 analyysin johtopäätöksenä oli, että yritysvaikutusar- vioiden dokumentointi on niukkaa, eikä asiakirjoissa juurikaan esitetä euromääräisiä tai muita kvantitatiivisia arvioita. Tarkasteluun valituista esityksistä yli 40 prosentissa yritysvaikutusten arviointi puuttui kokonaan. Tilanteen ei tällä perusteella voitu katsoa olevan HELO-ohjeiden ei- kä yritysvaikutusten arvioinnista annettujen ohjeiden mukainen. 5 Pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen ohjelman (19.4.2007) mukaisesti lainsäädännön yritys- vaikutusten arviointihanketta jatketaan. Vuoden 2008 alusta SÄVY -hankkeen työtä jatketaan osa- na työ- ja elinkeinoministeriön toimintaa. Lainsäädännön julkistaloudellisten vaikutusten hallintaa kehittänyt hanke (Laita -hanke) Valtiovarainministeriö asetti lainsäädännön julkistaloudellisten tuotto- ja kustannusvaikutusten hallinnan parantamista koskevan hankkeen ajalle 17.9.2003–31.5.2005. Finanssiasiantuntija Es- ko Mustonen ja finanssisihteeri Saija Kaukonen valtiovarainministeriöstä esittelivät hankkeen keskeisiä suosituksia työryhmälle keväällä 2006. Hankkeen loppuraportissa (valtiovarainminis- teriön työryhmämuistio 2/2006) muun muassa ehdotetaan, että säädösehdotusten taloudellisten vaikutusten arvioinnista annetut valtioneuvoston ohjeet uudistetaan ja täydennetään sähköisesti julkaistavalla opaskirjalla, ja että päivitettyjä ohjeita ja opasta tuettaisiin internet -sivuille ja val- tioneuvoston Intranetiin koottavalla taloudellisten vaikutusten arviointia koskevalla sivustolla. Vaikutusten arviointiohjeita yhdistänyt työryhmä (Varvio -työryhmä) Oikeusministeriö asetti 6.2.2006 työryhmän, jonka tehtävänä oli yhdistää ministeriöiden laati- mat erilliset vaikutusarviointiohjeet yhtenäisiksi ohjeiksi, jotka ovat selkeät ja mahdollisimman hyvin käytännön lainvalmistelutyössä sovellettavat. Huhtikuussa 2007 valmistui työryhmän eh- dotus uusiksi, yhtenäisiksi säädösehdotusten vaikutusten arviointia koskeviksi ohjeiksi (oikeus- ministeriön työryhmämietintö 2007:5). Ehdotus kattoi taloudellisten vaikutusten, viranomaisvai- kutusten, ympäristövaikutusten ja muiden yhteiskunnallisten vaikutusten arvioinnin. Ohjeita valmistellut työryhmä pyysi SÄKE -työryhmän välityksellä ministeriöiden näkemyksiä ohjeiden soveltuvuudesta ja kattavuudesta. Ministeriöitä pyydettiin myös testauttamaan ohjeita mahdollisuuksien mukaan säädösvalmistelijoilla sopivia hankkeita hyödyntäen sekä arvioimaan ohjeiden käytännön soveltuvuutta. SÄKE -työryhmän jäsenille varattiin myös tilaisuus kom- mentoida ohjeluonnosta vielä ennen sen käsittelyä ministerityöryhmässä syksyllä 2007. Työryh- mältä saatua palautetta hyödynnettiin ohjeiden viimeistelyssä. SÄKE -työryhmän näkemyksiä kuultiin myös oikeusministeriön verkkosivuille laaditun Parem- man sääntelyn sivuston ja erityisesti vaikutusten arviointi -osion suunnittelussa ja toteutuksessa syksyllä 2007. Useat työryhmän jäsenet ovat myös toimineet ministeriöidensä yhteyshenkilöinä 6 vaikutusalakohtaisen tiedon kokoamisessa verkkosivuille (http://www.om.fi/ Etusivu/Parempi- saantely). Säädösten vaikutusarvioinnin asiantuntijapalvelut -työryhmä Valtiovarainministeriö ja kauppa- ja teollisuusministeriö asettivat 5.9.2006 työryhmän selvittä- mään vaikutusarvioinnin asiantuntijatuen tehostetusta järjestämisestä saatavat käytännön hyödyt ja aiheutuvat haitat sekä laatimaan selvitysten edellyttämät ehdotukset. Työryhmän määräajaksi asetettiin 31.5.2007. Työryhmä muun muassa kartoitti SÄKE -työryhmän välityksellä ministeriöiden säädösvalmiste- lun vaikutusarviointiin suunnattuja resursseja ja asiantuntijapalveluiden käyttöä. Selvityksen mukaan asiantuntijapalveluiden käyttö ja siihen suunnatut resurssit vaihtelevat sekä ministeriöit- täin että ministeriöiden sisällä. Työryhmän väliraporttia (valtiovarainministeriön työryhmämuistio 1/2007) ja siihen sisältyviä vaihtoehtoisia ratkaisukeinoja asiantuntijapalveluiden organisoinniksi käsiteltiin SÄKE -työryh- mässä joulukuussa 2006. Väliraportissa tarkasteltiin muun muassa SÄKE -työryhmän kytkemis- tä nykyistä tiiviimmin ja pysyvämmin mukaan vaikutusarvioinnin tukemiseen. Työryhmän lop- puraportti ilmestyi kesällä 2007 (valtiovarainministeriön työryhmämuistio 7/2007), ja se esitel- tiin SÄKE -työryhmässä syyskuussa 2007. Loppuraportissa työryhmä ehdottaa muun muassa käytännönläheisen asiantuntijatuen järjestämistä vaikutusarvioinnille. Lähtökohtana on, että kunkin ministeriön toimialaan liittyvien vaikutusten arviointiin tarjottavan tuen organisointi ja resursointi on asianomaisen ministeriön vastuulla. Ministeriöiden omien toimenpiteiden lisäksi ja toiminnan yhteensovittamiseksi ehdotettiin luotavaksi vaikutusarvioinnin asiantuntijaverkos- to. Vaikutusten arviointia koskeva koulutus SÄKE -työryhmä on myös kartoittanut ministeriöiden näkemyksiä vaikutusarviointikoulutuksen nykytilasta ja kehittämistarpeista. Säädösehdotusten vaikutusten arviointia koskevaa koulutusta ovat viime vuosina järjestäneet kauppa- ja teollisuusministeriö ja sosiaali- ja terveysministeriö sekä HAUS kehittämiskeskus Oy osana säädösvalmistelun peruskurssia. Kauppa- ja teollisuus- ministeriön SÄVY -hanke järjesti toimikautensa aikana kolme koulutustilaisuutta, jotka keskit- 7 http://www.om.fi/ Etusivu/Parempisaantely http://www.om.fi/ Etusivu/Parempisaantely tyivät yritysvaikutusten arviointiin. Sosiaali- ja terveysministeriö puolestaan on järjestänyt lain- valmistelun sukupuolivaikutusten arviointiin liittyvää koulutusta. Molempien ministeriöiden tar- joama koulutus on ollut maksutonta ja avointa kaikkien ministeriöiden säädösvalmistelijoille. SÄKE -työryhmän näkemyksen mukaan vaikutusten arviointia koskevaa koulutusta ei ole ollut tarjolla riittävästi eikä se ole tukenut riittävässä määrin olemassa olevia ohjeita ja käytännön ar- viointityötä. Työryhmä esittää, että uusien, yhtenäisten vaikutusten arviointiohjeiden tueksi jär- jestettäisiin ministeriöille ohjeita tukevaa, käytännönläheistä koulutusta, joka kattaisi kaikki oh- jeissa kuvatut vaikutusalueet. Työryhmän näkemyksen mukaan koulutus tulisi suunnitella ja to- teuttaa ministeriökohtaiset tarpeet huomioiden. Tärkeää olisi huolehtia myös koulutuksen jatku- vuudesta. Kansallisen vaikutusarviointikoulutuksen lisäksi työryhmässä on välitetty tietoa ja kokemuksia EU-maiden Directors of Better Regulation (DBR) verkoston Exeterin yliopistossa järjestämästä vaikutusarviointikoulutuksesta. Lainsäädäntöneuvos Jyrki Jauhiainen oikeusministeriöstä ja eri- tyisasiantuntija Liisa Lundelin-Nuortio kauppa- ja teollisuusministeriöstä kertoivat keväällä 2007 työryhmälle kokemuksiaan kurssista. 2.2 Lainvalmistelun suunnitelmallisuus Paremman sääntelyn toimintaohjelma -hanke Valtioneuvoston kanslia asetti 13.4.2005 Paremman sääntelyn toimintaohjelma -hankkeen, jossa oli edustus keskeisistä elinkeino-, työmarkkina- ja kuluttajajärjestöistä sekä hallinnosta ja tuo- mioistuimista. Hankkeessa laadittiin kansallinen Paremman sääntelyn toimintaohjelma (Valtio- neuvoston kanslian julkaisuja 8-10/2006). Hankkeen sihteeri lainsäädäntöneuvos Eija Siitari-Vanne esitteli toimintaohjelman keskeiset eh- dotukset SÄKE -työryhmälle syksyllä 2006. Ehdotukset koskivat muun muassa paremman sään- telyn ministerityöryhmän ja paremman sääntelyn neuvottelukunnan asettamista sekä hallituksen lainsäädäntösuunnitelman toteuttamista, vaihtoehtojen ja vaikutusten arvioinnin tehostamista, valmistelun laajapohjaisuuden lisäämistä, säädöshuollon kehittämistä sekä säädösvalmistelun laatujärjestelmän käyttöön ottoa. 8 SÄKE -työryhmä on toiminut hankkeessa ministeriökohtaisten selvitysten ja näkemysten välit- tämisen yhteistyöelimenä ja osallistunut ohjelman toimenpide-ehdotusten edistämiseen. Työryh- män jäsenet osallistuivat muun muassa helmikuussa 2007 oikeusministeriön järjestämään Pa- remman sääntelyn seminaariin, jossa keskusteltiin toimintaohjelman ehdotusten toteuttamisesta. Lainsäädäntösuunnitelman toteuttaminen Valtioneuvoston lainvalmistelun suunnittelun ja johtamisen kehittämisryhmä (lainvalmistelun kansliapäällikköryhmä) ehdotti mietinnössään (Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 13/2005), että yhteiskunnallisilta vaikutuksistaan merkittävimmistä hankkeista kootaan lainsäädäntösuun- nitelma, joka muodostaa yhteisen perustan ministeriöiden lainvalmistelun suunnittelulle ja joh- tamiselle. Suunnitelman toteuttamista ja suhdetta hallituksen muihin suunnittelu- ja seurantajär- jestelmiin on sittemmin selvitetty oikeusministeriön johdolla edellä mainitussa Paremman sään- telyn toimintaohjelma -hankkeessa ja valtioneuvoston kansliassa osana Ohjelmajohtamisen ke- hittämishanketta. Ohjelmajohtamisen kehittämishankkeen ehdotuksia (Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 13/2006) lainsäädäntösuunnitelman valmistelusta osana hallituksen strategia-asia- kirjaa esiteltiin SÄKE -työryhmälle helmikuussa 2006. Myös SÄKE -työryhmä on toimikautensa aikana pohtinut lainsäädäntösuunnitelman toteutta- mista ja erityisesti siihen sisällytettävien säädöshankkeiden valintakriteereitä. Lainsäädäntö- suunnitelmaan sisällytettävien säädöshankkeiden valintakriteereiden määrittämiseksi oikeusmi- nisteriö pyysi ministeriöitä helmikuussa 2006 nimeämään vuosien 2007–2011 toiminta- ja ta- loussuunnitelmiensa pohjalta 3-4 yhteiskunnallisilta vaikutuksiltaan merkittävää hanketta. Ly- hyet kuvaukset yhteensä 28 hankkeesta ja perusteet niiden nimeämisestä käsiteltiin SÄKE -työ- ryhmässä. Työryhmä totesi selvityksen perusteella, että hankkeiden yhteiskunnalliselle vaikutta- vuudelle tai merkittävyydelle annettava sisältö vaihtelee hankkeen luonteen mukaan. Tämän vuoksi yhtenäisten valintakriteereiden määrittely on vaikeaa. Työryhmän kokoama yhteenveto hankkeista ja niiden valintakriteereistä toimitettiin tiedoksi Paremman sääntelyn toimintaohjel- ma -hankkeelle. Matti Vanhasen II hallituksen ohjelman mukaisen lainsäädäntösuunnitelman valmistelu aloite- tiin keväällä 2007 oikeusministeriön ja valtioneuvoston kanslian johdolla yhteistyössä muiden ministeriöiden kanssa. SÄKE -työryhmää informoitiin suunnitelman valmistelusta ja työryhmäl- tä pyydettiin näkemyksiä sen toteuttamiseksi. Suunnitelman kokoamiseksi valtioneuvoston 9 kanslia lähetti kesäkuussa 2007 ministeriöille kirjeen, jossa ministeriöitä pyydettiin nimeämään suunnitelmaan ehdotettavia hankkeita ja säädöspoliittisia tavoitteita. Ennen hankkeiden lopullis- ta valintaa, SÄKE -työryhmä käsitteli oikeusministeriön kokoaman yhteenvedon suunnitelmaan ehdotetuista hankkeista. Samalla ministeriöiden edustajilla oli mahdollisuus täydentää hankkei- den tietoja. HE-listaus valtioneuvoston ja eduskunnan työvälineenä Hallitus antaa kunkin istuntokauden alussa tiedoksi eduskunnalle luettelon kyseisen istuntokau- den aikana eduskunnalle annettavista hallituksen esityksistä (niin kutsuttu HE-listaus). Valtio- neuvoston kanslia kokoaa luettelon yhteistyössä ministeriöiden kanssa, ja hallitus käsittelee sen neuvottelussaan tai iltakoulussa. Eduskunnalle antamisen jälkeen valtioneuvoston kanslia seuraa HE-luettelon toteutumista viikoittain. Ministeriöt ilmoittavat muutokset (viivästykset tai poistot) pääministerin eduskunta-asioiden avustajalle. Listauksen tarkoituksena on palvella eduskunnan ja hallituksen työn yhteensovittamista. Seuranta on osoittanut, että listauksen toteutuvuus on ollut suhteellisen huono. Hallitus on pys- tynyt antamaan eduskunnalle kevät- ja syysistuntokausittain keskimäärin vain noin 50 % lupaa- mistaan esityksistä. Valtioneuvoston kanslia selvittää ministeriöiltä pääasialliset syyt esitysten viivästymiselle tai työohjelmasta poistamiselle. Suurin syy muutoksille on ollut tehtävän vaati- vuuden väärinarvioiminen. Erityisesti lausuntokierros on tuonut jotakin yllättävää, jonka selvit- tämiseen ei ole osattu varautua, mikä on viivästyttänyt esittelyä. Muita syitä ovat olleet työkii- reet sekä resurssipula. SÄKE -työryhmän tehtävänä on ollut seurata ja pohtia miten esitysten antamisajankohtien toteutumaa saataisiin parannettua. Yksi keino säädösvalmistelun suunnitelmallisuuden toteutuvuuden parantamiseksi olisi se, että ministeriöt seuraisivat valtioneuvoston kanslialle ilmoittamiensa hankkeiden valmistelun etenemistä säännöllisesti, esimerkiksi ministeriön johtoryhmässä. Muutamissa ministeriöissä tämä on jo käytäntö. Toinen keino olisi se, että annettavien esitysten listaus toimitettaisiin säännöllisesti valtioneuvoston yhteisen kansliapäällikkökokouksen käsiteltäväksi ja seurattavaksi. 10 Laintarkastuksen kattavuuden seuranta Työryhmä on seurannut myös säädösehdotusten laintarkastuksen kattavuutta oikeusministeriön tarkastustoimiston laatimien ja työryhmälle esittelemien tilastojen pohjalta. Valtioneuvoston oh- jesäännön 30 §:n mukaan laki- ja asetusehdotukset on toimitettava oikeusministeriöön tarkastet- taviksi, jollei asian kiireellisyydestä välttämättä muuta johdu. Tarkastettavaksi ei kuitenkaan tar- vitse toimittaa asetusehdotusta, jos asia on yleiseltä merkitykseltään vähäinen. Tarkempia sään- nöksiä tarkastamisesta on oikeusministeriön työjärjestyksen 43 §:ssä. Sen mukaan tarkastukses- sa on kiinnitettävä huomiota siihen, että ehdotuksessa on otettu asianmukaisesti huomioon voi- massa oleva oikeus ja ehdotusten laatimista koskevat ohjeet. Lainvalmisteluosaston tarkastustoimistossa tarkastettiin vuonna 2006 yhteensä 810 säädösehdo- tusta ja 7 506 pykälää. Tarkastettavien ehdotusten määrä oli kyseisenä vuonna selvästi suurempi kuin aikaisempina vuosina. Tarkastettavien säädösten kasvaneesta määrästä huolimatta pystyt- tiin saavuttamaan tarkastuksen kattavuustavoite, osin jopa ylittämään. Vuoden 2006 säädösko- koelmassa julkaistuista laeista tarkastettiin 86 % sekä laeista ja asetuksista yhteensä 67,7 %. Al- la olevassa taulukossa on esitetty tarkastustoimistossa tarkastettavana olleiden osuus vuosina 1997–2006 säädöskokoelmassa julkaistuista laeista, asetuksista ja valtioneuvoston päätöksistä. Tarkastustoimistossa tarkastettavana olleiden osuus vuosina 1997—2006 säädöskokoelmassa julkaistuista laeista, asetuksista ja valtioneuvoston päätöksistä ______________________________________________________________ tarkastettuja % vuosi lait asetukset VNP:t lait, asetukset, VNP:t yht. (1.3.2000->) TPA:t VNA:t lait, TPA:t, VNA:t yht. ______________________________________________________________ 1997 86,2 56,1 28,1 66,7 1998 85,2 52,1 22,6 67,3 1999 85,2 56,2 29,4 70,7 2000 85,7 50,0 60,9 71,7 2001 79,3 16,7 51,6 65,1 2002 72,9 8,1 50,3 60,0 2003 69,4 10,5 44,7 57,9 2004 63,5 14,3 38,2 51,8 2005 79,7 17,3 44,2 63,5 2006 86,0 24,7 46,3 67,7 ______________________________________________________________ 1997- 2006 78,7 44,9 45,9 64,2 ______________________________________________________________ 11 23 säädöshankkeen seuranta Edellä mainittu lainvalmistelun kansliapäällikköryhmä seurasi toimikautensa aikana 23 yhteis- kunnallisesti merkittävän ja luonteeltaan laaja-alaisen säädösvalmisteluhankkeen etenemistä ja toteutumista hyvien säädösvalmisteluperiaatteiden kannalta. Seurannassa kiinnitettiin erityistä huomiota valmisteluprosessin eri vaiheiden ja arvioidun hallituksen esityksen antamisajankoh- dan toteutuvuuteen. Lainvalmistelun kansliapäällikköryhmän toimikauden päätyttyä hankkeiden seurantaa jatkettiin hallituskauden loppuun asti SÄKE -työryhmässä. Hankkeiden vastuuvalmistelijat raportoivat hankkeiden etenemisestä ja tilanteesta keväällä 2006. Tällöin seurattavista 23 hankkeesta 18 hanketta oli saatu päätökseen. Näistä hankkeista yli puolessa oli jouduttu lykkäämään arvioitua esityksen antamisajankohtaa. Seuranta osoitti, että ongelmia hankkeiden valmistelussa aiheutta- vat erityisesti valmistelun puutteellinen suunnittelu, epärealistiset aikataulut ja resurssien niuk- kuus. SÄKE -työryhmän näkemyksen mukaan valmisteluprosessi tulisi suunnitella ja aikataulut- taa valmistelun päävaiheittain. Samassa yhteydessä työryhmä totesi, että hankkeiden valmistelu- aikatauluja tulisi ministeriöissä säännöllisesti seurata ja ottaa uudelleen arvioinnin kohteeksi. 2.3 Säädösvalmistelukoulutus Säädösvalmistelukoulutuksen kehittäminen on yksi paremman sääntelyn toimintaohjelman toi- menpide-ehdotus. Oikeusministeriön tarkastustoimisto selvitti syksyllä 2006, minkälaiseen sää- dösvalmistelukoulutukseen ministeriöiden henkilöstö on osallistunut, onko ministeriö järjestä- nyt itse koulutusta, miten eri koulutusmuodot ovat palvelleet koulutustarpeita ja mitä puutteita tarjolla olevassa koulutuksessa on havaittu. Kyselyn vastaukset käsiteltiin SÄKE -työryhmässä keväällä 2007. Selvityksen mukaan ministeriöiden säädönvalmistelijat ovat pääsääntöisesti osallistuneet HAUS kehittämiskeskuksen Oy:n järjestämälle säädösvalmistelun perus- ja täydennyskurssille. Lisäksi muutamat ministeriöt ovat itse järjestäneet säädösvalmistelijoilleen ja mahdollisuuksien mukaan myös muiden ministeriöiden säädösvalmistelijoille täydennyskoulutusta, muun muassa ulko- asiainministeriö valtiosopimuksista, oikeusministeriö perustuslaista, valtioneuvoston kanslia valtioneuvoston päätöksenteosta ja esittelystä ja oikeusministeriön tarkastustoimisto lakiteknii- kasta. Tällä tavoin koulutus on voitu paremmin kohdentaa ministeriön säädösvalmistelijoiden 12 omia tarpeita vastaavaksi. Koulutuksen järjestäminen on myös ollut edullisempaa ja se on ta- voittanut enemmän henkilöstöä kuin HAUS kehittämiskeskuksen tarjoama koulutus. SÄKE -työryhmän jäsenet pitivät HAUS kehittämiskeskuksen järjestämän säädösvalmistelun peruskurssin säilyttämistä tarpeellisena. Kurssien korkea hinta kuitenkin rajoittaa kurssille osal- listuvien määrää. Työryhmän näkemyksen mukaan säädösvalmistelun peruskurssin kustannuk- sia tulisi voida alentaa, jotta kurssille voisi osallistua nykyistä enemmän valmistelijoita. Lisäksi kurssia tulisi kehittää vastaamaan nykyistä täsmällisemmin lainvalmistelutyön tarpeisiin. Työryhmän mukaan valtioneuvostossa on tarve myös säädösvalmistelijoiden kertaus- ja jatko- koulutukselle. Yksi säädösvalmistelun täydennyskurssi ei riitä lainvalmistelijoiden tietojen ja taitojen ylläpitämiseksi, vaan valmistelijoille tulisi olla tarjolla kertaavaa koulutusta säännölli- sesti. Koulutusta kaivataan myös säädösvalmistelun ajankohtais- ja perustuslakikysymyksistä. Lisäksi työryhmä tiedosti säädösvalmistelun johtamisen puutteellisen koulutustarjonnan. Työryhmä kutsui koulutuspäällikkö Nina Nivan HAUS kehittämiskeskus Oy:stä keskustelemaan säädösvalmistelukoulutuksen kehittämisestä. HAUS kehittämiskeskus ilmoitti työryhmälle ha- lukkuutensa kehittää säädösvalmistelun syventävää koulutusta. Työryhmä ehdotti, että syventä- vän ja täydentävän koulutuksen järjestämistä pohditaan oikeusministeriössä osana paremman sääntelyn kokonaisuutta. 2.4 Ministeriöiden sisäinen säädösvalmistelun kehittämistyö Lainvalmistelun kansliapäällikköryhmän yksi toimenpidesuositus oli se, että ministeriöiden osastopäälliköiden ja yksiköiden päälliköiden tehtävät lainvalmistelun laadun ylläpitämisessä ja kehittämisessä tulisi määritellä. Suosituksen edistämiseksi SÄKE -työryhmä pyysi ministeriöitä 7.2.2006 päivätyllä kirjeellä toimittamaan tietoja ministeriöiden osastopäälliköiden ja yksiköi- den päälliköiden tehtävistä lainvalmistelun laadun ylläpitämisessä ja kehittämisessä. Selvitys osoitti, että useimmissa ministeriöissä osastopäällikön ja yksikön päällikön tehtävät säädösval- mistelun kehittämiseksi on määritelty joko ministeriön työjärjestyksessä tai sisäisissä säädösval- misteluohjeissa. 13 Säädösvalmistelun johtaminen ja laadun seuranta ministeriöissä: esimerkkinä sisäasiainmi- nisteriö Työryhmä on kartoittanut hyviä esimerkkejä säädösvalmisteluhankkeiden johtamisesta ja seu- rannasta ministeriöissä. Sisäasiainministeriö esitteli ministeriössä käytössä olevia kontrollipis- teitä säädösvalmistelun laadun seurannalle. Työryhmä piti sisäasiainministeriön esittelemää seu- ranta- ja yhteistyöjärjestelmää hyödyllisenä ja esimerkillisenä käytäntönä. Työryhmä toivoo nii- den hyödyntämistä muissa ministeriöissä soveltuvin osin ministeriön omat erityispiirteet ja tar- peet huomioiden. Sisäasiainministeriössä säädöshanke käsitellään ministerin johdolla toimialan johtoryhmässä vähintään kolmessa valmisteluvaiheessa: ennen hallituksen esityksen tai merkittävän asetuksen valmistelun käynnistymistä (asettamiskirjeluonnoksen ja aikataulusuunnitelman käsittely), en- nen säädösehdotuksen lähettämistä lausuntokierrokselle ja valmistelun loppuvaiheessa ennen säädösehdotuksen esittelyä. Johtoryhmä seuraa myös HE -luettelon toteutumista ja päättää mahdollisista esittelyaikataulujen muutoksista. Kansliapäällikkö ja osastopäällikkö sopivat tulossopimuksessa osaston säädösvalmistelun laa- tua koskevista tulostavoitteista. Tavoitteiden toteutumista seurataan mm. säädöshankkeiden seu- rantakokouksissa sekä kansliapäällikön ja osastopäällikön välisissä tuloskeskusteluissa. Kaksi kertaa vuodessa järjestetään kunkin osaston säädösvalmistelun seurantakokous, jossa kä- sitellään kansliapäällikön johdolla osaston säädösvalmistelun yleisiä kysymyksiä sekä säädös- hankkeiden keskeistä sisältöä, aikatauluja, sidosryhmäyhteistyötä ja viestintää. Merkittävimmis- tä hankkeista järjestetään lisäksi kansliapäällikön johdolla hankekohtaisia seurantakokouksia. Säädöshankkeita käsitellään myös osastopäällikkökokouksissa. Lisäksi ministeriössä järjestetään tärkeimmistä säädöshankkeista arviointikokous sen jälkeen, kun eduskunta on hyväksynyt lakiesityksen. Kokoukseen osallistuvat ministeri, kansliapäällik- kö, valmistelusta vastanneen osaston johto ja hankkeen päävalmistelija sekä ministeriön säädös- valmistelun kehittämisestä vastaavan yksikön edustajat. Eduskunnasta tilaisuuteen osallistuu mietinnön laatineen valiokunnan valiokuntaneuvos. Tilaisuudessa arvioidaan mm. hankkeen valmisteluprosessia, aikatauluja, sidosryhmäyhteistyötä, viestintää, esityksen laatua valiokunta- työn kannalta ja yhteistyötä eduskunnan kanssa. Arviointikokousten johtopäätöksistä tiedotetaan 14 ministeriön säädösvalmistelijoille ja ne otetaan huomioon säädösvalmistelun koulutusta ja oh- jeistusta suunniteltaessa. Eduskunnan hallintovaliokunnalle järjestetään kaksi kertaa vuodessa tilaisuus, jossa käsitellään ministerin johdolla toimialan ajankohtaisia aiheita ja eduskunnalle lähiaikoina annettavia halli- tuksen esityksiä. Vastaavia tilaisuuksia järjestetään myös eräille muille valiokunnille. Kanslia- päällikön johdolla järjestetään kunkin istuntokauden alussa säädösvalmistelua koskeva info- ja keskustelutilaisuus, johon kutsutaan eduskunnan apulaispääsihteeri, valiokuntaneuvokset sekä ministeriön säädöshankkeiden päävalmistelijat. Ministeriökohtaiset säädösvalmisteluohjeet SÄKE I -työryhmässä laadittiin niin sanottu prosessilistaus ministeriökohtaisten säädösvalmis- teluohjeiden kehittämisen pohjaksi (SÄKE I -työryhmän loppuraportin liite 1). Työn taustalla olivat sisäasiainministeriön ja liikenne- ja viestintäministeriön työryhmälle esittelemät ministe- riöiden sisäiset säädösvalmisteluohjeet. Tarkoituksena oli, että työryhmän laatiman, säädösval- mistelun perusvaiheet sisältävän ohjerungon ympärille voisi jokainen ministeriö lisätä omia sää- dösvalmisteluun liittyviä organisatorisia piirteitään ja painotuksiaan. SÄKE -työryhmä kartoitti, millaisia säädösvalmisteluohjeita ministeriöissä on prosessilistausta hyödyntäen laadittu. Esimerkiksi maa- ja metsätalousministeriössä on kesällä 2007 otettu käyt- töön lainvalmistelussa noudatettavat yhteiset toimintaperiaatteet ja säädösvalmistelijan tarkis- tuslista. Yhteisissä toimintaperiaatteissa on käsitelty niitä kysymyksiä, joihin on todettu olevan erityisesti tarpeen kiinnittää ministeriön lainvalmistelussa huomiota. Säädösvalmistelijan tarkis- tuslista on tarkoitettu käytännön työkaluksi lainvalmistelijoille. Tarkistuslistaan on koottu yksit- täisen hallituksen esityksen valmistelun kaikki vaiheet ja kunkin vaiheen kohdalle on merkitty, mitä asioita kulloinkin on selvitettävä ja otettava huomioon. Myös opetusministeriössä on suun- nitteilla aloittaa säädösvalmisteluohjeen valmistelu. Ohje sisältäisi muun muassa hyvän säädös- valmisteluprosessin periaatteet ja säädösvalmistelijan tarkistuslistan. Ministeriökohtaiset säädösvalmisteluverkostot SÄKE -työryhmä on ylläpitänyt listausta ministeriöiden sisäisistä säädösvalmisteluverkostoista. Verkostojen keskeisenä tehtävänä on muun muassa välittää tietoa ja vaihtaa ajatuksia ajankoh- 15 taisista säädösvalmisteluun liittyvistä kysymyksistä, seurata valtioneuvoston säädösvalmistelun kehittämistyötä sekä suunnitella ja järjestää säädösvalmistelun koulutustilaisuuksia. Yhteenveto ministeriöiden verkostoista on liitteenä. Alla on esimerkkinä kuvattu opetusministeriön ja maa- ja metsätalousministeriön säädösvalmisteluverkostojen tehtäviä ja toimintaa Opetusministeriössä toimivat lainsäädännön koordinaatioryhmä ja lainsäädännön yhteistyöryh- mä. 1.2.2007 perustetun lainsäädännön koordinaatioryhmän tehtävänä on huolehtia opetusmi- nisteriön lainsäädäntötyön koordinaatiosta, tehdä ehdotuksia lainsäädäntötyön laadun varmista- miseksi sekä suunnitella ja kehittää lainsäädännön yhteistyöryhmän toimintaa. Koordinaatioryh- mä valmistelee ministeriössä järjestettäviä koulutustilaisuuksia ja -seminaareja sekä lainsäädän- tötyötä koskevia ministeriön lausuntoja. Ryhmään kuuluu viisi jäsentä ministeriön eri osastoista ja yksiköistä. Lainsäädännön yhteistyöryhmän tehtävänä on toimia opetusministeriön säädösval- mistelijoiden yhteistyöverkostona, jakaa tietoa ajankohtaisista säädösasioista sekä ylläpitää ja kehittää säädösvalmistelijoiden osaamista. Yhteistyöryhmä kokoontuu teemakohtaisiin seminaa- ri- ja keskustelutilaisuuksiin. Ryhmään kuuluvia henkilöitä ei ole muodollisesti nimetty, vaan järjestettäviin tilaisuuksiin voivat osallistua kaikki halukkaat ministeriön virkamiehet. Myös maa- ja metsätalousministeriössä toimii säädösvalmistelijoiden verkosto. Verkoston avul- la jatketaan ministeriön säädösvalmistelun laadun kehittämistyötä sekä lisätään ministeriön si- säistä yhteistyötä ja jaetaan tietoa hyvistä käytännöistä. Loppuvuodesta 2007 maa- ja metsäta- lousministeriössä on myös käynnistymässä noin vuoden kestävä säädösvalmistelun mentorointi- pilottihanke. Mentoroinnin avulla pyritään välittämään lainvalmistelun kokemusperäistä, hiljais- ta tietoa. Hankkeen tavoitteena on parantaa ministeriön lainsäädännön tasoa ja mahdollistaa osaamisen siirtyminen yli osastorajojen. 2.5 Muu kehittämistyö Perustuslain huomioon ottaminen SÄKE -työryhmässä on keskusteltu valtiosääntöoikeudellisista ongelmista sekä valtiosääntöoi- keudellisen osaamisen turvaamisesta muun muassa ohjeistuksella, koulutuksella ja neuvonnalla. Ministeriöissä ongelmaksi koetaan muun muassa säädösvalmistelijoiden vaihteleva perustusla- kiasiantuntemus ja perustuslaillisten näkökohtien hallinta oman alansa kysymyksissä. Työryh- män näkemyksen mukaan kolme tavallisinta ongelmaa ovat 1) mistä voidaan tai tulee säätää 16 asetuksella, 2) perustuslain 21 §:n asettamat vaatimukset ja 3) perustuslain 124 § ja julkisen hal- lintotehtävän antaminen yksityiselle. Valmistelijoiden valtiosääntöoikeudellisen osaamisen tukemiseksi oikeusministeriön johdolla uudistettiin Lainlaatijan perustuslakiopas (oikeusministeriön julkaisu 2006:11). Opasluonnok- sesta pyydettiin näkemyksiä ja kommentteja SÄKE -työryhmältä ennen sen viimeistelyä. Lisäk- si oikeusministeriö ilmoitti tarjoavansa ministeriöille uudistettuun oppaaseen liittyvää koulusta. Säädöskielen nykytilan kehittäminen SÄKE -työryhmä kutsui keväällä 2006 erikoistutkija Aino Piehlin ja kielenhuolto-osaston johta- ja Pirjo Hiidenmaan Kotimaisten kielten tutkimuskeskuksesta (Kotus) keskustelemaan säädös- kielen nykytilasta ja kehittämisestä. Piehl ja Hiidenmaa kertoivat säädösten virkerakenteeseen, sanastoon ja jäsentelyyn liittyvistä käytännön haasteista. Toimistopäällikkö Markku Tyynilä oi- keusministeriön tarkastustoimistosta ja eduskuntasihteeri Marja Wallin eduskunnan keskuskans- liasta puolestaan kertoivat omia kokemuksiaan säädöstekstien kielestä ja ymmärrettävyydestä. Työryhmä yhtyi havaintoihin siitä, että säädöstekstien virkkeet ovat usein monimutkaisia ja vai- keatulkintaisia eivätkä aina vastaa hyvän säädöskielen vaatimuksia. Suuri syy kielenhuollollisiin ongelmiin on kiire ja se, että kielenhuolto jää usein säädösvalmisteluprosessissa tekstien vii- meistelyvaiheeseen. Eduskunnan kokemuksen mukaan kielellisiä ongelmia syntyy muun muas- sa silloin kun aikaisemmin asetuksen tasoinen sääntely nostetaan lain tasolle tai kun on kyse EU-lähtöisestä sääntelystä. Työryhmän näkemyksen mukaan säädöskieleen ja säädösten ymmärrettävyyteen tulee kiinnittää valmistelussa huomiota mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Erityistä huomiota tulisi kiinnit- tää käytettävään terminologiaan ja lauserakenteisiin. Esimerkiksi EU-säädöksissä on erityisen tärkeää keskittyä alkuperäistekstien hyvään rakenteeseen ja oikeakielisyyteen. Tämä helpottaa säädöstekstien kääntämistä muille kielille. Säädöskielen kehittämiseksi Kotus ilmoitti valmiu- tensa tarjota halukkaille ministeriöille maksuttoman tietoiskun säädöskielestä sekä osallistua pi- lottiluonteisesti muutamaan säädösvalmisteluhankkeeseen. 17 Laajapohjaisen valmistelun kehittämistä pohtinut työryhmä Valtiovarainministeriö asetti 12.4.2005 työryhmän, jonka tehtävänä oli laatia ehdotukset hyvän valmistelun periaatteiksi sekä toimenpiteiksi laajapohjaisen valmistelutyön käytön edistämiseksi säädös- ja muussa ministeriöiden määräaikaisessa valmistelussa. Työryhmän työn taustalla oli valtioneuvostossa viime vuosikymmeninä tapahtunut valmistelun muotojen ja työtapojen muu- tos. Tilapäisten komiteoiden ja toimikuntien käyttö valmistelutyössä on vähentynyt. Työryhmät, selvitysmiehet, monimuotoiset projektit ja verkostot ovat korvanneet komiteatyyppistä valmiste- lutyötä. Työryhmän ehdotukset (valtiovarainministeriön työryhmämuistio 1/2006) laajapohjaisen val- mistelun edistämiseksi käsiteltiin SÄKE -työryhmässä keväällä 2006. Keskeiset ehdotukset kos- kivat valmistelumuodon valintaa, valmisteluelinten asettamista ja työskentelyä. Säädösvalmistelun tietohallinto- ja tietotukihanke Työryhmä on seurannut ja tukenut vireillä olleita säädösvalmistelun tietohallinnon ja tietotuen kehittämistä koskevia hankkeita. Valtiovarainministeriön ja oikeusministeriön toimesta vireillä ollut säädösvalmistelun tieto- ja tietohallintotuki -hankeen (SÄTTI -hanke) tehtävänä oli pohtia tietohallinnon ja -tekniikan tukea erityisesti valmisteluprosessin ohjauksessa, johtamisessa ja seurannassa. Lainvalmistelun kansliapäällikköryhmän toimikauden päätyttyä vuonna 2005 pää- tettiin, että hanke raportoi työstään SÄKE -työryhmälle. Valtiovarainministeriön 15.9.2005 asettama säädösvalmistelun tietotukihanke selvitti säädösval- mistelun tietotuen kehittämistä valtioneuvostotasoisena palveluna. Hankkeen määräaika päättyi 30.6.2006. SÄKE -työryhmä kuuli syksyllä 2006 hankkeen tuloksista ja ehdotuksista. Hankkeen loppuraportissa (valtiovarainministeriön työryhmämuistio 13/2006) esitellään säädösvalmistelun tietotuen toimintamalli, jonka tavoitteena on säädösvalmistelun tietotuen kehittäminen koko val- tioneuvoston kattavana palveluna, säädösvalmistelun tietotuen osaamisen parantaminen ja yh- teistyömallin kehittäminen Eduskunnan kirjaston ja ministeriöiden tietopalveluiden kesken. Toi- mintamallin keskeinen periaate on, että tietotuki kytketään osaksi säädösvalmisteluprosessia. 18 2.6 Yhteenveto työryhmän työstä Työryhmä on edellä kuvatulla tavalla käsitellyt monia säädösvalmisteluun liittyviä asiakokonai- suuksia ja toiminut aktiivisesti hyvien säädösvalmistelukäytäntöjen kehittämiseksi sekä siten vaikuttanut yhteisen hyvän säädösvalmistelukulttuurin luomiseen valtioneuvostossa. Keskeisim- mät työryhmän käsittelemät asiakokonaisuudet ja toimenpiteet ovat liittyneet vaikutusten ar- vioinnin laadun parantamiseen, lainvalmistelun suunnitelmallisuuden kehittämiseen, säädösval- mistelukoulutuksen kehittämiseen ja ministeriöiden sisäisen säädösvalmistelun kehittämistoi- minnan tukemiseen. Samalla työryhmä on toiminut tärkeänä tiedonvaihto- ja ideointifoorumina. Työryhmän toimikauden aikana on ollut havaittavissa positiivista kehitystä ministeriöiden si- säisten säädösvalmisteluverkostojen ja ohjeiden sekä hyvien käytäntöjen luomisessa. Kuten liit- teenä olevasta taulukosta on havaittavissa, on kaikissa ministeriöissä vireillä toimia säädösval- mistelun kehittämiseksi ja paremman sääntelyn toteuttamiseksi. 19 3. JATKOTYÖ Matti Vanhasen II hallituksen ohjelman mukaan parantamalla säädösympäristöä ja lakien sel- keyttä edistetään kansalaisten hyvinvointia ja yritysten kilpailukykyä. Hallitus toteuttaa parem- man sääntelyn toimintaohjelman. Tämän mukaisesti hyväksyttiin joulukuussa 2007 osana halli- tuksen strategia-asiakirjaa hallituskauden merkittävimmät hankkeet sisältävä lainsäädäntösuun- nitelma. Lainsäädäntösuunnitelman toimeenpanoa ja seurantaa varten on asetettu oikeusministerin johdolla kokoontuva paremman sääntelyn ministerityöryhmä. Lisäksi oikeusministerin johdolla kokoontuu elinkeino-, työmarkkina-, kuluttaja- ja kansalaisjärjestöjen sekä hallinnon ja tuomioistuinten edustajista koostuva paremman sääntelyn neuvottelukunta, jonka tehtävänä on pohtia ja luoda keinoja ja menetelmiä paremman sääntelyn toteuttamiseksi. SÄKE -työryhmän näkemyksen mukaan paremman sääntelyn toimintaohjelman ja hallituksen lainsäädäntösuunnitelman toteuttaminen sekä muut vireillä olevat kehittämistoimet korostavat tarvetta kaikkien ministeriöiden ja eduskunnan edustajat kattavan valtioneuvoston säädösval- mistelun kehittämistyöryhmän työn jatkamiseen. Työryhmän tehtävänä olisi neuvottelukunnan ja muiden vireillä olevien kehittämishankkeiden tukena edistää keinoja ja menetelmiä hyvän säädösvalmistelukulttuurin luomiseksi valtioneuvostossa. Työryhmä olisi edelleen myös tärkeä tiedonvaihto- ja kehittämisfoorumi ministeriöiden sisäiselle säädösvalmistelun kehittämistyölle. 20 LIITE MINISTERIÖKOHTAISET SÄÄDÖSVALMISTELUVERKOSTOT Ministeriö Verkoston nimi Tehtävät ja tavoitteet Kokoonpano ja sijoittumi- nen ministeriöön Kokoontumistapa ja - tiheys Yhteys- henkilö VNK Tilanne SÄKE II -työryhmän toiminnan aikana Verkosto tai ryhmä kootaan asian mukaan. Välittää tietoja valmistelta- vasta asiasta, kokoaa kom- mentteja, valmistelee lausun- toja, valmistelee VNK:n omaa ohjetta säädösvalmiste- lusta. Alivaltiosihteeri Heikki Aalto- nen. VNK:sta annetun VNA:n 13 §:n mukaan alivaltiosihteeri huolehtii lainsäädännön val- mistelun laadusta kansliassa. Kokoontuminen tarvitta- essa alivaltiosihteerin tai asiaa valmistelevan vir- kamiehen johdolla. SÄKE II työryhmän aikana yhteyshenki- lönä virkamiestasolla hallitussihteeri Marika Paavilainen, p. (09) 1602 4027, marika.paavilainen @ vnk.fi UM Ulkoasiainministeriön säädösvalmistelu- verkosto - UM:n säädösvalmistelun sekä erityisesti valtiosopi- musten kansallisen hyväksy- misen ja voimaan- saattamisen kehittäminen - Säädös- ja valtiosopimus- valmisteluun liittyvien ajan- kohtaisten kysymysten käsit- tely - Säädös- ja valtiosopimus- valmistelua koskevan tiedon välittäminen Kokoonapano: säädösvalmistelutehtävissä toimivat UM/OIK - asiantuntijat sekä UM:n mui- den yksikköjen edustajia. Yht. n. 20 jäsentä Kokoontuu tarvittaessa yhteyshenkilön kutsusta; muutoin yhteydenpitoa ja tiedonvälitystä sähkö- postitse. lainsäädäntöneuvos Kaija Suvanto, p. (09) 1605 5711, kaija.suvanto@ formin.fi 22 OM Oikeusministeriön lainvalmistelun yhteis- työryhmä Tehtävänä varmistaa lain- valmistelutyön yhteiset suun- taviivat ja hankkeiden hyvä hallinta ministeriössä sekä muutenkin kehittää lainval- mistelun yhteistyötä ministe- riön osastojen ja yksiköiden välillä sekä edistää hyvää lainvalmistelukulttuuria. Puheenjohtaja: lainvalmisteluosaston ylijohta- ja Pekka Nurmi Jäsenet: ministeriön eri osas- tojen vastuuhenkilöt Yht. 7 jäsentä +sihteeri Kokoontuu tarvittaessa, muutoin yhteydenpitoa sähköpostitse. työryhmän sihteeri, tutkija Hanna-Leena Iso-Ketola, p. (09) 1606 7933 hanna-leena.iso- ketola@om.fi SM 1) Säädösvalmistelun kehittämistyöryhmä (v. 2001-) - toimii keskustelu-, ideointi- ja kehittämisfoorumina sää- dösten ja valtiosopimusten valmistelussa, - suunnittelee säädösvalmis- telijoiden koulutusta, yhteis- työtä ja tiedonkulkua, -seuraa valtioneuvoston sää- dösvalmistelun kehittämis- toimia, -tekee säädösvalmistelun kehittämistä koskevia selvi- tyksiä ja aloitteita, - jäsenet osastojen säädös- valmistelun yhteyshenki- löinä, työryhmän sihteeri ministeriön edustajana SÄ- KE:ssä. Puheenjohtaja ja sihteeri: ministeriön oikeusyksiköstä Jäsenet: kaikki osastot + mi- nisteriön kv. asioiden yksikkö Asiantuntijat: säädösten tek- nisen valmistelun ja tietopal- velun edustajat. Yht. 7 jäsentä + 2 asiantunti- jaa Kokoontuu noin 1,5 kk:n välein, muutoin yhteyden- pitoa ja tiedonvälitystä sähköpostitse. työryhmän sihteeri, hallitusneuvos Päivi Pekkarinen p. (09) 160 44613 paivi.pekkarinen@ intermin.fi 23 2) Säädösten teknisen valmistelun yhteys- henkilöverkosto - tukee ja neuvoo teknisessä valmistelussa (PTJ, listojen laatiminen ym.) säädösval- mistelijoiden avustajia, - suunnittelee avustajien yh- teistyötä ja koulutusta - ministeriön oikeusyksikkö koordinoi verkoston yhteistyö- tä ja tiedonvälitystä Jäsenet: kaikki osastot edus- tettuina Yht. 8 jäsentä Kokoontuu pari kertaa vuodessa, muutoin yhtey- denpitoa ja tiedon- välitystä sähköpostitse. hallitusneuvos Päivi Pekkarinen, p. (09) 160 44613 paivi.pekkarinen@ intermin.fi PLM Säädösvalmistelu- ja yleishallintoyksikkö - Puolustusministeriön hallinnonalan säädös- valmistelu ministeriön asetuksia lukuun otta- matta tapahtuu keskite- tysti hallintopoliittisen osaston säädösvalmis- telu- ja yleishallinto- yksikössä. Kokoonpano: yksikön johtaja, viisi säädös- valmistelutehtävissä toimivaa asiantuntijaa sekä kielenkään- täjät. Yht. 10 jäsentä hallitusneuvos, lainsäädäntöjohtaja Seppo Kipinoinen, p. (09) 88109, seppo.kipinoinen@ plm.vn.fi vanhempi hallitus- sihteeri Minnamaria Nurminen, p. 160 88202, minnama- ria.nurminen@plm.v n.fi VM Säädösvalmistelun kehittäjäverkosto Tavoitteena on luoda menet- telyt, jotka mielekkäällä ta- valla tukevat osastojen ja yksiköiden lainvalmistelua sekä erityisesti prosessin ko- konaisuuden johtamista ja seurantaa. Jäsenet: kokeneita lainvalmis- telijoita, edustus joka osastolta Kokoontuu tarvittaessa, välillä valtiosihteerin joh- dolla, välillä keskenään. johdon asiantuntija Virpi Einola-Pekkinen, p. (90) 160 33129, virpi.einola- pekkinen@vm.fi 24 OPM 1) Lainsäädännön koordinaatioryhmä Tehtävänä on huolehtia ope- tusministeriön lainsäädäntö- työn koordinaatiosta, tehdä ehdotuksia lainsäädäntötyön laadun varmistamiseksi sekä suunnitella ja kehittää lain- säädännön yhteistyöryhmän toimintaa. Jäsenet: osastojen / muiden toimintayksiköiden lainsää- dännön yhteyshenkilöt Yht. 5 jäsentä + sihteeri Kokoontuu n. 1 krt/kk lainsäädäntöneuvos Salla Kalsi, p. (09) 1607 7008, salla.kalsi@ minedu.fi (vv. 28.4.2007-8.3.2008), sijainen vanhempi hallitussihteeri Matti Hietanen, p. 1607 7008, matti.hietanen@ minedu.fi 2) Lainsäädännön yh- teistyöryhmä Tehtävänä on toimia opetus- ministeriön säädösvalmisteli- joiden yhteistyöverkostona, jakaa tietoa ajankohtaisista säädösasioista sekä ylläpitää ja kehittää säädösvalmiste- lijoiden osaamista. Jäsenet: ministeriön säädös- valmistelijat Yht. n. 30 jäsentä Kokoontuu säännöllisesti teemakohtaisiin seminaa- ri- ja keskustelutilaisuuk- siin (n. 3-4 kertaa vuodessa) lainsäädäntöneuvos Salla Kalsi, p. (09) 1607 7008, salla.kalsi@ minedu.fi (vv. 28.4.2007-8.3.2008), sijainen vanhempi hallitussihteeri Matti Hietanen, p. 1607 7008, matti.hietanen@ minedu.fi 25 MMM Tilanne SÄKE II - työryhmän toiminnan aikana Säädösvalmistelu- verkosto - välittää ministeriössä tietoa säädösvalmisteluun ja yleis- lainsäädäntöön liittyvistä asioista, - seuraa VN:n säädös- valmistelun kehittämistoimia, - tekee ehdotuksia säädös- valmistelua tukevien menet- telyjen kehittämiseksi - osastojen keskeiset lain- valmistelijat sekä henkilöstö- ja hallintoyksikön edustajat Kokoontuu tarvittaessa, muutoin yhteydenpitoa ja tiedonvälitystä sähköpos- titse. vanhempi hallitus- sihteeri Riitta Itkonen, p. (09) 160 53331, riitta.itkonen@ mmm.fi vanhempi hallitus- sihteeri Marit Ilveskero, p. (09) 160 52389, marit.ilveskero@ mmm.fi 26 LVM Lainvalmistelijoiden verkosto -käsitellään PeV:n tuoreinta lausuntokäytäntöä, -vaihdetaan kokemuksia mi- nisteriössä käynnissä olevista lainvalmistelu-projekteista, - seurataan valtioneuvoston säädösvalmistelun kehittä- mistoimia, -järjestetään koulutustilai- suuksia, joissa kuullaan ulko- puolisia ja talon sisäisiä luen- noitsijoita, -tarkoituksena on levittää talon sisäistä säädös- valmisteluammattitaitoa sekä tukea yksittäisiä lainval- mistelijoita heidän työssään, -pitää yhteyttä muiden minis- teriöiden ja eduskunnan avainhenkilöihin säädösval- misteluasioissa. Yht. n. 40 jäsentä Kokoontuu kahden kuu- kauden välein. lainsäädäntöneuvos Laura Vilkkonen, p. (09) 160 28391 laura.vilkkonen@ mintc.fi 7.5.2007 lähtien si- jaisena hallitusneu- vos Anna-Liisa Tar- vainen, p. 160 28629, anna-liisa.tarvainen @mintc.fi 27 KTM (tiedot voimassa 31.12.2007 asti) Säädösvalmistelun kehittämisryhmä -toimii ministeriön yhteys- verkostona ja osastojen asian- tuntijoina säädösvalmistelun kehittämistä koskevissa ajan- kohtaisissa hankkeissa; -välittää osastoille tietoa kes- keisistä säädösvalmisteluun liittyvistä kysymyksistä; -vaihtaa kokemuksia käytän- nön lainvalmisteluun liitty- vistä kysymyksistä sekä -järjestää teemakokouksia ja koulutustilaisuuksia koko henkilöstölle. Puheenjohtaja: säädösval- mistelun kehittämisestä vas- taava virkamies esikunnasta Jäsenet: -osastojen nimeämät asiantun- tijat, -tietopalvelupäällikkö, -kääntäjä, -talousyksikön edustajat. Kokoontuu tarvittaessa, muutaman kerran vuodes- sa neuvotteleva virka- mies Tapio Laamanen, p. (09) 160 64599, tapio.laamanen@ ktm.fi STM Säädösvalmistelu- verkosto -välittää tietoa säädösvalmis- telijoilta ja säädösvalmisteli- oille, -suunnitella säädösvalmis- teluun sekä esittely- ja mui- hin menettelytapoihin liitty- vää koulutusta ja säädösval- mistelijoiden tapaamisia, -keskustella ja muodostaa mielipide valtioneuvostossa valmisteilla olevista säädös- valmistelun kehittämistoimis- ta ja niiden toteuttamisesta STM:ssä. Puheenjohtaja ja sihteeri: esikuntayksiköstä Jäsenet: kaikkien osastojen hallitusneuvokset, muutamat esimiehet yksiköistä, joilla ei hallitusneuvoksia, koulutus- päällikkö, tietopalvelu- päällikkö, vaihtuvia asian- tuntijoita aiheiden mukaan. Yht. n. 20 jäsentä + sihteeri Kokoontuu n. 5 krt vuo- dessa, muutoin sähköpos- tikeskustelua Oma TiimiFoorumi, joka STM:n sisällä julkinen hallitusneuvos Eija Koivuranta, p. 160 74350, eija.koivuranta@ stm.fi 28 TM (tiedot voimassa 31.12.2007 asti) Epävirallinen säädös- valmistelun kehittämis- ryhmä - TM:n lainvalmistelun kehit- täminen ja lainvalmis-teluun liittyvien ajankoh-taisten ky- symysten käsittely, - säädösvalmistelua koskevan tiedon välittäminen, - koulutuksen järjestäminen lainvalmistelijoille. Puheenjohtaja: kansliapääl- likkö Jäsenet: lainsäädännön val- misteluun osallistuvat virka- miehet. Yht. n. 15 jäsentä Kokoontuu tarvittaessa yhteyshenkilön kutsusta lainsäädäntöjohtaja Tarja Kröger, p. 0106 4 8932, tarja.kroger@mol.fi YM Säädösvalmistelun kehittämisen työryhmä (5/2003- ) - tehdä kehittämisehdotuksia ministeriön säädösvalmiste- luun liittyvissä kysymyksissä ja välittää tähän liittyvää tie- toa osasto-jen ja yksiköiden välillä, - suunnitella säädösvalmis- telun valmiuksia parantavaa ministeriön omaa koulutusta, -käsitellä muitakin säädös- valmistelun laatuun liittyviä kysymyksiä (mm. kääntämis- kysymyksiä), -toimia tiedonkulkukanavana osastojen välillä ja suhteessa johtoon. Puheenjohtaja: säädösval- mistelun kehittämistehtävissä toimiva ja sisäisistä hallinto- palveluista vastaava hallitus- neuvos. Jäsenet: osastojen keskeiset säädösvalmistelijat (myös kv. yksikön edustaja). Kokoontuu n. 3 kk:n vä- lein hallitusneuvos Riitta Rönn, p. (09) 020 490 7950 riitta.ronn@ ymparisto.fi Valtioneuvoston säädösvalmistelun kehittämistyöryhmän (SÄKE II -työryhmä) loppuraportti KUVAILULEHTI PRESENTATIONSBLAD SAATEKIRJE SISÄLLYSLUETTELO 1 TYÖRYHMÄN ASETTAMINEN JA TOIMINTA 1.1 Työryhmän tausta ja tehtävät 1.2 Työn organisointi 2 TYÖRYHMÄN KÄSITTELEMÄT PAREMMAN SÄÄNTELYN ASIAKOKONAISUUDET 2.1 Vaikutusten arviointi 2.2 Lainvalmistelun suunnitelmallisuus 2.3 Säädösvalmistelukoulutus 2.4 Ministeriöiden sisäinen säädösvalmistelun kehittämistyö 2.5 Muu kehittämistyö 2.6 Yhteenveto työryhmän työstä 3 JATKOTYÖ LIITE MINISTERIÖKOHTAISET SÄÄDÖSVALMISTELUVERKOSTOT