Valtiovarainministeriön julkaisuja – 2021:40 Kuntien turvallisuuden hallintakeinoja tarkastelleen selvitysryhmän loppuraportti Kunta-asiat Valtiovarainministeriö, Helsinki 2021 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2021:40 Kuntien turvallisuuden hallintakeinoja tarkastelleen selvitysryhmän loppuraportti Valtiovarainministeriö Valtiovarainministeriö © 2021 tekijät ja valtiovarainministeriö ISBN pdf 978-952-367-486-8 ISSN pdf 1797-9714 Taitto Valtioneuvoston hallintoyksikkö, Julkaisutuotanto Helsinki 2021 https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/ https://vnjulkaisumyynti.fi/ Kuvailulehti 12.8.2021 Kuntien turvallisuuden hallintakeinoja tarkastelleen selvitysryhmän loppuraportti Valtiovarainministeriön julkaisuja 2021:40 Teema Kunta-asiat Julkaisija Valtiovarainministeriö Yhteisötekijä Valtiovarainministeriö Kieli suomi Sivumäärä 64 Tiivistelmä Uhka- ja väkivaltatilanteet ovat yleistyneet kuntien palveluissa viime vuosina. Etenkin sote- ja opetustoimialoilla esiintyy enenevässä määrin uhka- ja väkivaltatilanteita. Kehityssuunta näkyy niin kuntien turvallisuustilanteita selvittäneissä tutkimuksissa, työhyvinvointiraporteissa kuin julkisten toimijoiden turvallisuuspoikkeamia kuvaavissa tilastoissa. Selvitysryhmän työ käynnistyi Kuntaliitto ry:n ja Espoon kaupungin aloitteesta turvatarkastusten mahdollistamiseksi kuntien tiloissa ja tilaisuuksissa. Aloitteessa kuntien turvallisuustilanteen keskeiseksi ongelmaksi nostettiin se, että kunnilla on nykysääntelyn mukaisesti mahdollista puuttua häiritsemiskynnyksen ylittävään käyttäytymiseen vain jälkikäteisesti. Tässä raportissa tuodaan esille turvallisuustilanteen muutos ja ehdotuksia kuntien turvallisuustilanteen parantamiseksi. Raportin ensimmäisessä osassa on tuotu esille nykyisen lainsäädännön mahdollistavia toimenpiteitä ja kehittämisideoita turvallisuustilanteen parantamiseksi. Raportin toisessa osassa on selvitetty, mitä uutta lainsäädäntöä turvallisuustilanteen parantamiseksi mahdollisesti tarvittaisiin ja esitetty selvitysryhmän tunnistamiin turvallisuusuhkiin parhaiten soveltuvat lainsäädännön kehittämiskohteet. Asiasanat kunnat, turvallisuus, julkiset palvelut, kunnanvaltuustot, kunta-asiat ISBN PDF 978-952-367-486-8 ISSN PDF 1797-9714 Asianumero VN/10818/2019 Hankenumero VM028:00/2019 Julkaisun osoite http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-486-8 http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-486-8 Presentationsblad 12.8.2021 Slutrapport av utredningsgruppen för metoder för hantering av kommunernas säkerhet Finansministeriets publikationer 2021:40 Tema Kommunärenden Utgivare Finansministeriet Utarbetad av Finansministeriet Språk finska Sidantal 64 Referat Hotfulla situationer och våldssituationer har blivit vanligare i samband med kommunal service under de senaste åren. Hotfulla situationer och våldssituationer förekommer allt oftare i synnerhet inom social- och hälsovårds- och undervisningsbranscherna. Utvecklingstrenden är uppenbar både i undersökningar som utrett säkerhetsläget i kommunerna, i arbetshälsorapporter och i statistik som beskriver säkerhetsincidenter hos offentliga aktörer. Utredningsgruppens arbete inleddes på Kommunförbundets och Esbo stads initiativ. Det centrala problemet med kommunernas säkerhetsläge är enligt initiativet att kommunerna i enlighet med gällande lagstiftning endast i efterhand har möjlighet att ingripa i beteende som överskrider tröskeln för trakasserandes. I denna rapport presenteras förändringen i säkerhetsläget samt förslag till förbättring av säkerhetsläget i kommunerna. I rapportens första del presenteras sådana åtgärder och utvecklingsidéer för förbättring av säkerhetsläget som är möjliga enligt den nuvarande lagstiftningen. I rapportens andra del utreds hurdan ny lagstiftning som eventuellt behövs för att förbättra säkerhetsläget och där presenteras även sådana utvecklingsförslag för lagstiftningen som bäst svarar mot de säkerhetshot som utredningsgruppen identifierat. Nyckelord kommunärenden, kommuner, säkerhet, offentliga tjänster, kommunfullmäktige ISBN PDF 978-952-367-486-8 ISSN PDF 1797-9714 Ärendenr. VN/10818/2019 Projektnr. VM028:00/2019 URN-adress http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-486-8 http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-486-8 Description sheet 12 August 2021 Final report of the working group on means to manage safety and security in municipalities Publications of the Ministry of Finance 2021:40 Subject Local Government Affairs Publisher Ministry of Finance Group Author Ministry of Finance Language Finnish Pages 64 Abstract In recent years, threatening and violent situations have become increasingly common in the public services of municipalities. The numbers of such situations have been growing especially in the health and social service and education sectors. This trend can be seen in studies on the safety and security situations of municipalities, occupational welfare reports and statistics on the occurrence of safety and security incidents in public services. The initiative to this work came from the Association of Finnish Local and Regional Authorities and the City of Espoo. The key problem in the safety and security situation identified in the initiative was that under the present regulation it is not possible for the municipalities to interfere with actions that exceed the limit of what is to be considered disruptive behaviour until after the incident. This report presents the changes that have taken place in the safety and security situation and proposals for means to improve the situation in municipalities. The first part discusses the means available under the present legislation and development ideas to improve the safety and security situation. The second part examines what kind of new legislation may be needed to improve the safety and security situation and proposes legislative needs that would be the most relevant to address the threats identified by the working group. Keywords local government affairs, municipalities, safety, security, public services, municipal councils ISBN PDF 978-952-367-486-8 ISSN PDF 1797-9714 Reference no. VN/10818/2019 Project no. VM028:00/2019 URN address http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-486-8 http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-486-8 Sisältö 1 Johdanto ...................................................................................................... 9 2 Kuntien henkilöstön ja luottamushenkilöiden turvallisuustilanne .................................................................................... 11 2.1 Kunnan eri toimialojen turvallisuustilanne ................................................................... 12 2.2 Kunnanvaltuustojen turvallisuustilanne ....................................................................... 13 OSA 1 Keinot kuntien turvallisuustilanteen parantamiseksi voimassa olevan lainsäädännön keinoin ............................................... 15 3 Varautumisen tasalaatuisuuden ja kokonaisvaltaisen turvallisuuden johtamisen edistäminen kunnissa ................................ 16 3.1 Varautumisen tasalaatuisuuden edistäminen .............................................................. 17 3.2 Kokonaisvaltaisen turvallisuuden johtamisen mallin luominen ja ylläpitäminen ............................................................................................................... 19 4 Uhka- ja väkivaltatilanteista ilmoittamisen ja poliisiin turvautumisen yhtenäistäminen ............................................................. 20 4.1 Uhka- ja väkivaltatilanteiden ilmoittamisen kokonaiskuva ........................................... 20 4.2 Ilmoitusvaje ja sen syyt kunnan eri toimialoilla ............................................................ 21 4.3 Poliisin apuun turvautuminen uhka- ja väkivaltatilanteissa ......................................... 22 5 Turvallisuuden ylläpitämiseen liittyvän koulutuksen lisääminen kunnissa ................................................................................. 25 5.1 Koulutustarpeet eri toimialoilla .................................................................................... 26 5.2 Kuntien varautumiskoulutuksen tilanne ....................................................................... 27 6 Ymmärryksen parantaminen uhka- ja väkivaltatilanteiden kokonaiskuvasta ja viestinnän tehostaminen käytettävissä olevasta keinovalikoimasta ..................................................................... 29 OSA 2 Lainsäädännön kehittäminen kuntien turvallisuustilanteen parantamiseksi .......................................................................................... 31 7 Julkisten toimijoiden turvatoimia koskeva sääntely ja laki yksityisistä turvallisuuspalveluista ......................................................... 32 7.1 Viranomaiskohtaiset turvatoimilait ............................................................................... 32 7.1.1 Laki turvatoimista valtioneuvostossa ......................................................... 33 7.2 Laki yksityisistä turvallisuuspalveluista ........................................................................ 35 7.2.1 Vartijan toimivaltuudet ............................................................................... 35 7.2.2 Järjestyksenvalvojan toimivaltuudet .......................................................... 35 7.3 Turvatoimet muussa lainsäädännössä ........................................................................ 37 8 Voimassaolevan lainsäädännön mukaiset toimintamahdollisuudet kunnissa ........................................................... 38 9 Kunnallisten turvatoimien oikeudelliset reunaehdot ............................ 41 9.1 Kunnallisia toimijoita koskevan sääntelyn erityispiirteet .............................................. 41 9.2 Perusoikeuksista ja perustuslaista johtuvat reunaehdot ............................................. 42 9.2.1 Yleistä ........................................................................................................ 42 9.2.2 Turvatarkastuksiin liittyvät yleiset perusoikeuskytkennät........................... 44 9.2.3 Kunnallisiin turvatarkastuksiin liittyvät erityispiirteet .................................. 49 10 Selvitysryhmän hahmottamat toimintavaihtoehdot sääntelyn kehittämiseksi ........................................................................................... 52 10.1 Yksityisiä turvallisuuspalveluita koskevan lainsäädännön laajentaminen ................... 52 10.2 Kuntia ja kuntayhtymiä koskeva turvatarkastuslainsäädäntö valtuuston kokouksia ja vastaavia tilaisuuksia koskien ................................................................. 53 10.3 Kaikkea kunnan toimintaa ja toimitiloja koskeva turvatarkastuslainsäädäntö ............. 53 10.4 Sääntelyvaihtoehtojen arviointi .................................................................................... 54 10.4.1 Yksityisiä turvallisuuspalveluita koskeva sääntely ..................................... 54 10.4.2 Vain valtuustojen kokouksia ja vastaavia tilaisuuksia koskeva sääntely ..................................................................................................... 55 10.4.3 Kaikkea kunnan toimintaa ja toimitiloja koskeva sääntely ......................... 56 11 Työryhmän ehdotukset mahdollisen jatkovalmistelun lähtökohdiksi ............................................................................................. 57 11.1 Työryhmän ehdotukset turvallisuustilanteen parantamiseksi voimassa olevan lainsäädännön keinoin ..................................................................................... 57 11.2 Työryhmän ehdotukset sääntelyn kehittämisestä ....................................................... 59 Liite .................................................................................................................... 61 Lähteet ................................................................................................................. 63 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 9 1 Johdanto Viranomaisiin ja julkisiin tiloihin kohdistuvat turvallisuusuhat ovat lisääntyneet viime vuosina. Kehityssuunta näkyy niin kuntien turvallisuustilanteita selvittäneissä tutki- muksissa, työhyvinvointiraporteissa kuin julkisten toimijoiden turvallisuuspoikkeamia kuvaavissa tilastoissa. Julkisen alan työolosuhteita kuvaavista selvityksistä ilmenee, että kuntien työntekijät kokevat enemmän asiakkaiden tahoilta tulevia uhkaavia tilan- teita kuin muut julkisilla sektorilla työskentelevät. Myös kuntien luottamushenkilöt ko- kevat luottamustehtävänsä hoitamiseen liittyvää uhkailua. Kunnan on työnantajana ja viranomaisena huolehdittava henkilökuntansa, asiak- kaidensa ja päättäjiensä turvallisuudesta. Kyseisen velvollisuuden täyttämisen koe- taan kunnissa vaikeutuneen. Puutteita turvallisuuden ylläpitämisessä on etenkin kun- tien ennakollisissa puuttumismahdollisuuksissa uhka- ja vaaratilanteisiin. Selvitysryh- män työssä on kiinnitetty myös laajemmin huomiota kunnan turvallisuuden hallintakei- nojen käyttöön, kuten tiedonkulkuun, turvallisuuskoulutuksiin ja yhteistyöhön eri viran- omaisten välillä. Selvitysryhmän työ alkoi Suomen Kuntaliiton ja Espoon kaupungin tekemästä aloit- teesta valtiovarainministeriölle. Aloitteeseen saatiin sisäministeriön asian selvittämistä puoltava kanta. Aloitteessa kuntien turvallisuustilanteen keskeiseksi ongelmaksi todet- tiin se, että kunnilla on nykysääntelyn mukaisesti mahdollista puuttua ainoastaan jälki- käteisesti häiritsemiskynnyksen ylittävään käyttäytymiseen. Jälkikäteistä puuttumista voi kunnissa tehdä oma vahtimestarihenkilökunta tai ostopalveluna hankittu vartija, mutta he eivät voi ennakollisesti tarkastaa kunnan tiloihin saapuvien tavaroita tai taka- varikoida niitä. Selvitysryhmän työn tueksi laadittiin kaksi kuntien turvallisuustilannetta ja kuntien tur- vallisuuden hallintamalleja kartoittavaa tutkimusta valtioneuvoston selvitys- ja tutki- mustoiminnassa: WitMill Oy:n ”Uhattiin tulla ampumaan kaupungintalolle” – Uhka- ja väkivaltatilannekuva ja turvallisuuden hallintamallit kuntien palveluissa sekä Tampe- reen yliopiston Turvallisuuden tilannekuva kuntien palvelutuotannossa ja valtuus- toissa. Tutkimuksissa käytiin kattavasti läpi aihetta koskeva tutkimustieto, toteutettiin VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 10 kaikille kunnille sekä julkisille ja yksityisille sote-toimijoille turvallisuustilannetta ja tur- vallisuuden hallintamalleja koskeva kysely sekä tehtiin yhteensä 27 kuntien ja sote- toimijoiden tapaustutkimusta. Selvitysryhmän loppuraportissa on tuotu esille nykyisen lainsäädännön keinovalikoi- man mahdollistavia toimenpiteitä ja kehittämisideoita turvallisuustilanteen paranta- miseksi sekä selvitetty mitä uutta lainsäädäntöä turvallisuustilanteen parantamiseksi mahdollisesti tarvittaisiin. Nykyisen lainsäädännön keinovalikoiman mahdollistavia toi- menpiteitä on käsitelty raportin ensimmäisessä osassa. Osion kehittämisehdotukset perustuvat pitkälti työn tueksi laadittujen tutkimusten tuloksiin, joita on täydennetty sel- vitysryhmän työskentelyssä. Raportin toisessa osassa on tuotu esille selvitysryhmän tunnistamiin turvallisuusuhkiin parhaiten soveltuvat lainsäädännön kehittämiskohteet ja arvioitu näiden käytännön sovellettavuutta kunnan toiminnassa. Kuva kuntien turvallisuustilanteesta antaa aihetta jatkotoimenpiteille. Kuntien turvalli- suuden tilannekuva ei ole yhtenäinen, eivätkä kaikki kuntien toimialat kohtaa uhka- ja väkivaltatilanteita yhtä usein. Erityisesti sosiaali- ja terveydenhuolto ja koulutus nouse- vat esiin sektoreina, joilla uhkaavien ja väkivaltaisten tilanteiden yleisyyteen täytyy ha- kea ratkaisuja laajalla keinovalikoimalla. Asia ei ole pelkästään kuntien ratkaistavissa, vaan asian vakavuus vaatii toimenpiteitä ja yhteistyötä eri toimijoiden välillä. Tämä ra- portti tuo esille turvallisuustilanteen muutoksen ja ehdotuksia jatkotoimenpiteiksi kun- tien turvallisuustilanteen parantamiseksi. Selvitysryhmän työskentelyyn ovat osallistuneet finanssineuvos Teemu Eriksson (pj.), neuvotteleva virkamies Erkki Papunen, erityisasiantuntija Lotta Mattsson (siht.) ja pro- jektiassistentti Hanna-Maija Perttola valtiovarainministeriöstä, lainsäädäntöneuvos Marietta Keravuori-Rusanen ja lainsäädäntöneuvos Veli-Pekka Hautamäki oikeusmi- nisteriöstä, johtava asiantuntija Timo Kerttula ja johtava asiantuntija Aino Salmi sisä- ministeriöstä, lääkintöneuvos Katri Makkonen ja hallitusneuvos Riitta-Maija Jouttimäki sosiaali- ja terveysministeriöstä, rehtori Anna Mari Leinonen Keski-Uudenmaan koulu- tuskuntayhtymästä, turvallisuus- ja valmiusjohtaja Aaro Toivonen Helsingin ja Uuden- maan sairaanhoitopiiristä, turvallisuus- ja valmiusyksikön päällikkö Matti Koskinen, valmiuspäällikkö Anssi Vuosalmi ja poliisikoordinaattori Heikki Sandberg Helsingin kaupungilta, riskienhallinnan asiantuntija Juha-Matti Mäkitalo Tampereen kaupungilta, turvallisuuspäällikkö Petri Häkkinen Espoon kaupungilta, lakimies Annaliisa Oksanen, lakimies Jonna Törnroos (siht.) ja varautumisen asiantuntija Ari Korhonen Kuntalii- tosta. Saatuaan työnsä päätökseen selvitysryhmä luovuttaa loppuraportin kunnioittavasti valtioneuvoston käyttöön. Loppuraporttiin sisältyy sisäministeriön täydentävä lau- suma. VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 11 2 Kuntien henkilöstön ja luottamushenkilöiden turvallisuustilanne Tässä raportissa käytetään termiä uhka- ja väkivaltatilanteet kuvaamaan erilaisia hen- kistä ja fyysistä koskemattomuutta loukkaavia tilanteita. Henkisen väkivallan tilanteet voivat vaihdella lievästä henkisestä väkivallasta ja uhkailusta aina systemaattiseen häirintään ja uhkailuun. Fyysisen väkivallan osalta tilanteet ovat hyvin moninaisia lie- västä väkivallasta, kuten tönimisestä, aina vakavaan fyysiseen väkivaltaan, joka edel- lyttää päivystysluonteista lääkärin hoitoa ja töiden keskeyttämistä hoitoon hakeutumi- sen vuoksi. Uhka- ja väkivaltatilanteet ovat yleistyneet kunnissa viime vuosina, ja niiden esiinty- vyys painottuu suurimpiin kaupunkeihin. Asukaslukuun suhteutettuna esiintyvyys kui- tenkin antaa melko tasaisen kuvan Suomen kuntien turvallisuustilanteesta. Uhka- ja väkivaltatilanteiden esiintyvyyserot kunnan eri toimialojen välillä ovat melko suuret. Uhka- ja väkivaltatilanteita esiintyy eniten sosiaali- ja terveydenhuollon, koulu- tuksen ja varhaiskasvatuksen sektoreilla. Näidenkin sektoreiden sisältä on löydettä- vissä yksiköitä tai toimintoja, joissa uhka- ja väkivaltatilanteita on muita enemmän, ku- ten sosiaali- ja terveydenhuollon päivystykset, muistisairaiden ja kehitysvammaisten hoitoon keskittyneet yksiköt ja tukea tarvitsevien lapsien ja oppilaiden ryhmät sekä hoito- ja oppilaitokset. (Paavola 2021, s. 143.) Sosiaali- ja terveydenhuollon, koulutuk- sen ja varhaiskasvatuksen sektoreilla tapahtuvia uhka- ja väkivaltatilanteita ei kuiten- kaan voida käsitellä turvallisuustilannetta kuvatessa täysin yhtäläisesti, vaan sektorei- den toiminnan luonne ja etenkin varhaiskasvatuksessa ja oppilaitoksissa uhka- ja vä- kivaltatilanteita aiheuttavien ikä ja kehitysvaihe vaikuttavat ratkaisevasti siihen, miten turvallisuuden tilannekuva eri sektoreilla ymmärretään. Edellä esitetty kokonaiskuva on kuvattu seikkaperäisesti kuntien turvallisuustilannetta ja turvallisuuden hallintamalleja selvittäneistä vuoden 2021 alussa julkaistuissa tutki- muksissa (Kinnunen et al., Paavola) Myös aiempien tutkimusten ja tilastojen muodos- tama kokonaiskuva tukee esitettyä arviota. Kevan julkisen alan työhyvinvointiraportin tulosten perusteella on ilmeistä, että kunta-alan henkilöstön työssä kokema väkivalta tai sen uhka on lisääntynyt viime vuosina. Uhkaavaan tilanteeseen vähintään kerran viimeisen vuoden aikana joutuneita kunnan työntekijöitä on vuoden 2018 työhyvin- vointiraportin mukaan joka kolmas, useita kertoja väkivaltaa tai sen uhkaa kokeneita on joka neljäs. (Pekkarinen 2018, s. 52–53.) VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 12 Myös viimeaikaiset eri ammattiryhmien turvallisuustilannetta koskevat selvitykset, ku- ten Tehy ry:n sote-alan väkivaltaa selvittävä kyselytutkimus (2021) ja Lastensuojelun keskusliiton lastensuojelun laitoshoidon työskentelyolosuhteita kuvaava selvitys (2021), kertovat liian yleisestä fyysisen ja henkisen väkivallan uhasta ja teoista kyseis- ten alojen työpaikoilla. Tehy ry:n kyselyssä vastaajista 69 % ilmoitti, että on itse koke- nut työssään fyysisen väkivallan uhkaa tai tekoja. Henkistä väkivaltaa työssään on ko- kenut 71 % vastaajista. Lastensuojelun keskusliiton selvityksessä lastensuojelun lai- toshoidon työntekijoistä 43 % kokee fyysistä väkivaltaa muutamia kertoja vuodessa ja 20 % muutamia kertoja kuukaudessa. Täysin aukotonta tilannekuvaa ei kuitenkaan pystytä aineistojen pohjalta muodosta- maan kuntien turvallisuustilanteesta, koska kaikkia uhka- ja väkivaltatilanteita ei ilmoi- teta tai ilmoitukset tehdään puutteellisiin järjestelmiin. Myös ilmoittamiskriteerit saatta- vat vaihdella kuntien ja kunnan eri sektoreiden välillä. Tutkimuksissa on myös tunnis- tettu uhka- ja väkivaltatilanteiden vähättelyä, mikä osaltaan vaikeuttaa kokonaiskuvan muodostamista. 2.1 Kunnan eri toimialojen turvallisuustilanne Kunnan palveluissa uhka- ja väkivaltatilanteita aiheuttavat useimmiten asiakas, poti- las, oppilas, opiskelija tai kuntalainen eli henkilöt, joille tuotetaan palveluja tai joihin kohdistetaan viranomaisten päätöksiä. Tilanne saattaa kärjistyä omaa tai läheisen hoitoa tai päätöksiä koskevissa tilanteissa, koulussa oppilaiden kesken tai opettajaan kohdistuen. Uhka- tai väkivaltatilanteita harvoin aiheuttavat täysin ulkopuoliset ihmi- set. Terveydenhuollon toimialalla uhka- ja väkivaltatilanteet ovat tilastojen ja tutkimusten mukaan yleistyneet. Yleistymistä selittävät muistisairaiden potilaiden määrän kasvu sekä huumeiden käyttö, päihdyttävien aineiden sekakäyttö ja mielenterveysongelmat. Päihteiden osuus uhka- ja väkivaltatilanteissa korostuu etenkin päivystyspoliklinikoilla. Myös uudenlainen asennoituminen auktoriteetteihin ja auktoriteettien kyseenalaista- minen liitetään tilanteiden taustasyiksi. Lääkäreitä ja hoitajia ei nähdä enää samanlai- sina auktoriteettihahmoina kuin ennen. Tämän lisäksi julkisin palveluihin kohdistuu haastateltavien mukaan potilaiden ja omaisten osalta lisääntyviä vaatimuksia, jotka ilmenevät osin uhkauksina ja häiriökäyttäytymisenä. (Kinnunen et al. 2021, s. 55, 87.) Sosiaalitoimessa uhka- ja väkivaltatilanteiden yleistyminen on yhtä vakavalla tasolla kuin terveydenhuollossa. Sosiaalityössä on monissa tapauksissa kyse viimesijaisen toimeentulon ja huolenpidon varmistamisessa. Näihin tapauksiin liittyvät päätökset ja VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 13 rajoitukset voivat aiheuttaa aggressioita, jotka purkautuvat henkisenä tai fyysisenä vä- kivaltana. Taustoittavana tekijänä näissäkin tilanteissa on usein päihteet. (Kinnunen et al. 2021, s. 89.) Kouluissa ja oppilaitoksissa on tutkimusten tulosten perusteella aiempaa enemmän lievää henkistä väkivaltaa, kuten nimittelyä, solvaamista, opettajien auktoriteetin ky- seenalaistamista. Myös fyysisestä väkivaltaa esiintyy ja se kohdistuu sekä henkilö- kuntaan että toisiin oppilaisiin. Selittävinä taustatekijöinä nostetaan esille nuorten pa- hoinvointi, syrjäytyminen sekä joissakin tapauksissa myös huumausaineet ja jengiyty- minen. Ekstremismiin liittyviä ilmiöitä nousee esille harvoin. Henkistä ja fyysistä väki- valtaa kohdataan myös varhaiskasvatuksessa. Tällöin kyseessä on pääsääntöisesti erityistä tukea tarvitsevat lapset, jossain tapauksissa kyse on lasten vanhempien uh- kaavasta käytöksestä. Tyypillisesti varhaiskasvatuksessa koettu väkivalta on pure- mista, raapimista tai potkimista. (Kinnunen et al. 2021, s. 89; Paavola 2021, s. 101.) Muilla kunnan toimialoilla uhka- ja väkivaltatilanteita ilmenee selvästi harvemmin. Kes- kushallinnossa, teknisellä toimialalla, työllisyyspalveluissa sekä kulttuuri- ja vapaa- ajan palveluissa uhkatilanteita on keskimäärin muutaman kerran vuodessa (Paavola 2021, s. 32). 2.2 Kunnanvaltuustojen turvallisuustilanne Kunnanvaltuustojen kokousten turvallisuustilanne on tutkimusten mukaan hyvä. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että kaikilta turvallisuutta uhkaavilta tekijöiltä olisi valtuus- ton työskentelyssä tai etenkään kuntapäättäjänä toimimisessa vältytty. Kuntapäättäjiin kohdistuu uhkailua ja maalittamista. (Kinnunen et al. 2021, s. 92.) Maalittamisella tar- koitetaan järjestelmällistä toimintaa, jonka kohteeksi joutunutta henkilöä uhataan tai halvennetaan levittämällä epäasiallista tietoa tarkoituksena vaientaa maalittamisen kohde. Kuntaliiton kunnan luottamushenkilöille ja johtaville viranhaltijoille kohdistetun kyselyn perusteella kunnan päättäjien eri muodoissaan tapahtuva häirintä on varsin yleistä. Kaikkiaan 41 % kuntajohtajista, 33 % kunnanhallituksen jäsenistä ja 24 % kunnanval- tuutetuista olivat kokeneet häirintää ja uhkailua (Sandberg 2016, s. 1). Häirinnän ja uhkailun syyt liittyvät useasti päätöksenteossa olevien asioiden vastustamiseen. Uh- kailua ja häirintää on näin ollen pidettävä uhkana kuntien demokraattista päätöksente- koa kohtaan. Yleisimpiä uhkailun muotoja kunnan päättäjiä kohtaan ovat asiaton palaute sekä muut sanallisen uhkailun muodot. Uhkailua esittävät kuntalaiset ja myös täysin ulkopuoliset VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 14 ihmiset. Kuntaliiton tutkimuksessa (2021) nousevat esiin myös poliittisen järjestelmän sisäinen häirintä, josta esimerkkeinä ovat muun muassa luottamushenkilöiden väliset jännitteet ja epäasiallinen käytös, ryhmästä pois sulkeminen sekä epäasiallisiksi koe- tut valitukset (Kyösti ja Airaksinen 2021, s. 4.) Tutkimuksissa on huomattu kuntien luottamushenkilöiden häirintäkokemusten jäävän usein kertomatta. Toisaalta ongelmana on sopivien ilmoitus- tai raportointiväylien puute, toisaalta asiasta ei välttämättä haluta puhua tai ainakaan asiaa ei haluta julki- suuteen. Tunnistettava piirre kuntapäättäjiin kohdistuvassa uhkailussa ja maalittami- sessa on myös uhkan kokemisen subjektiiviset erot. Arviot uhkaavien tilanteiden va- kavuudesta tai jopa tunnistamisesta vaihtelevat paljon. (Kinnunen et al. 2021, s. 92.) VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 15 OSA 1 Keinot kuntien turvallisuustilanteen parantamiseksi voimassa olevan lainsäädännön keinoin Tässä loppuraportin osassa käsitellään kuntien turvatarkastusten mahdollistamista selvittävän työryhmän työskentelyssä ja kuntien turvallisuustilanteesta tehdyissä tutki- muksissa ilmenneitä asioita, joihin tulee jatkossa kiinnittää enemmän huomiota kun- tien turvallisuustilanteen parantamiseksi. Nämä asiat eivät vaadi uutta sääntelyä, vaan toimintatapojen muutosta ja terävöittämistä sekä eri viranomaisten välistä yhteis- työtä. Suositukset koskevat seuraavia kunnan turvallisuuskulttuurin rakentamisen keskei- sesti liittyviä asioita: - Kunnan kokonaisvaltaisen turvallisuuskulttuurin luominen ja ylläpitäminen - Varautumisen tasalaatuisuus kunnan toiminnoissa - Uhka- ja väkivaltatilanteista ilmoittamisen yhtenäistäminen - Poliisiin turvautumisen yhtenäistäminen ja yhteistyö kunnan ja poliisin välillä - Turvallisuutta ylläpitävän koulutuksen lisääminen kunnissa - Ymmärryksen parantaminen uhka- ja väkivaltatilanteiden kokonaiskuvasta ja viestinnän tehostaminen käytettävissä olevasta keinovalikoimasta Lähdeaineistona on käytetty pääosin selvitysryhmän työn tueksi laadittuja tutkimuksia: ”Uhattiin tulla ampumaan kaupungintalolle” – Uhka- ja väkivaltatilannekuva ja turvalli- suuden hallintamallit kuntien palveluissa ja Turvallisuuden tilannekuva kuntien palve- lutuotannossa ja valtuustoissa. VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 16 3 Varautumisen tasalaatuisuuden ja kokonaisvaltaisen turvallisuuden johtamisen edistäminen kunnissa Kunnan turvallisuuskulttuurin kokonaisuus muodostuu monista eri asioista. Varautu- minen ja jatkuvuuden hallinta tähtäävät kunnan toiminnan ennakointikykyyn ja kriisin- kestävyyteen poikkeustilanteissa. Turvallisuussuunnittelu keskittyy paikallisen turvalli- suustilanteen parantamiseen, jotta kunta olisi asukkailleen mahdollisimman turvallinen ja viihtyisä elinympäristö. Organisaatioturvallisuus taas kääntää tarkastelukulman kun- taorganisaatioon työskentely- ja asiointipaikkana. Eri osa-alueet ovat vahvasti toi- siinsa linkittyneitä ja vaativat toteutuakseen turvallisuuskulttuuria tukevaa johtamista, turvallisuuden hallintamallien luomista ja käyttämistä sekä turvallisuustekijöiden huo- mioimista niin kuntakonsernin strategisella tasolla kuin arjen toiminnan tasolla. Kuva 1: Kunnan kokonaisvaltaisen turvallisuuden johtaminen (Kuntaliitto 2020). Tässä selvitysryhmän työssä on keskitytty pääosin organisaatioturvallisuuden näkö- kulmiin ja kunnan henkilökunnan ja päätöstentekijöiden turvallisuustilanteen paranta- miseen tähtääviin ehdotuksiin. Selvitysryhmän työn tueksi teetettyjen Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan (TEAS) tutkimusten Turvallisuuden tilannekuva kuntien palvelutuotannossa ja valtuustoissa ja ”Uhattiin tulla ampumaan kaupungintalolle” – Uhka- ja väkivaltatilannekuva ja turvallisuuden hallintamallit kuntien palveluissa suosi- tukset kuntien turvallisuustilanteen parantamiseksi eivät kuitenkaan keskittyneet vain organisaatioturvallisuuden alueelle, vaan toivat selvitysryhmän työhön näkökulmia VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 17 myös laajemmin kuntien turvallisuusjohtamisesta ja sen eri osa-alueiden kehittämi- sestä. Tutkimusten tulokset ja suositukset on otettu huomioon tässä raportissa ja näin ollen raporttiin on tuotu näkökulmia myös laajemmasta kokonaisturvallisuuden viiteke- hyksestä, jossa kuntien henkilöstön, päättäjien ja asiakkaiden turvallisuusnäkökulmat on huomioitu. Selvitysryhmän työtä varten tehdyissä tutkimuksissa selvisi, että turvallisuusjohtami- sen systemaattisuudessa on melko suuret kuntakohtaiset erot. Osassa tutkimuksen kohteena olleiden organisaatioiden (kunnat, kuntayhtymät, kunnan eri sektorit) turval- lisuusjohtamisessa on havaittavissa puutteita ja turvallisuuden hallintaa on leimannut pistemäisyys systemaattisuuden sijaan. Kaikille kunnille vuonna 2020 tehdyssä turval- lisuustilannetta ja turvallisuuden hallintamalleja kartoittavassa kyselyssä selvisi, että alle puolessa vastanneista kunnista on turvallisuusorganisaatio, joka kattaa konserni- sekä yksikkötasot. Kyselyyn vastanneet kunnat suhtautuvat keskimäärin neutraalisti väittämiin, jotka koskivat turvallisuuteen liittyvän vastuunjaon ja keskinäisten roolien selkeyttä sekä kunnan turvallisuuskulttuurin vahvuutta (Paavola 2021, s. 125.) Kuntien turvallisuusjohtamisessa ja -osaamisessa on huomattava myös myönteinen kehityssuunta siinä, miten turvallisuussuunnitteluun ja riskienhallintaan liittyvä arviointi ja ennakointi ovat viime vuosina etenkin keskikokoisissa ja suuremmissa kunnissa muuttunut aiempaa johdonmukaisemmaksi ja ammattitaitoisemmaksi. Uudet turvalli- suusprofessiot, kuten turvallisuus-, riskienhallinta- ja valmiuspäälliköt ovat yleistyneet kunnissa ja konsernitason turvallisuus on noussut uudella tavalla huomion kohteeksi. (Kinnunen et al. 2021, s. 41.) 3.1 Varautumisen tasalaatuisuuden edistäminen Varautuminen on toimintaa, jolla varmistetaan tehtävien mahdollisimman häiriötön hoitaminen ja tarvittavat toimenpiteet häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Varautumi- sen toimenpiteitä ovat muun muassa riskien arviointi, valmiussuunnittelu, etukäteis- valmistelut, koulutus ja harjoittelu. Uhattiin tulla ampumaan kaupungintalolle” – Uhka- ja väkivaltatilannekuva ja turvalli- suuden hallintamallit kuntien palveluissa -tutkimuksen tuloksista kävi ilmi, että turvalli- suuden hallinnassa ja varautumisessa on jossain määrin variaatioita niin kuntien vä- lillä kuin kuntien sisälläkin. Esimerkiksi suurissa kuntaorganisaatioissa nähdään sa- man organisaation sisällä eroja toimintamalleissa ja panostuksissa turvallisuuteen. Kuntien strategioissa ja muissa turvallisuuteen liittyvissä asiakirjoissa on melko hyvin VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 18 huomioitu turvallisuus ja varautuminen, mutta tutkimusten mukaan varautumisen oh- jeistaminen ja käytäntöön vieminen kaipaisivat selkeämpää ohjeistusta, lisää koulu- tusta ja yhtenäisiä toimintamalleja. (Paavola 2021, s. 148–149.) Varautumisen tasalaatuisuus ja yhdenmukaisuus nousevat esille tärkeinä kehittämis- kohteina. Tutkimuksen suositusten mukaisesti varautumisen tasalaatuisuuteen tulisi kiinnittää huomiota erityisesti niillä toimialoilla, joissa häiriö-, tai uhka- ja väkivaltatilan- teet ovat yleisimpiä, kuten sote- ja opetustoimialoilla. Varautuminen tulee ulottaa kos- kemaan myös muita kuin kunnan omana toimintana tuotettuja palveluja, koska keskei- siä palveluja tuotetaan usein myös muuna kuin kunnan omana toimintana. Tämä haastaa palvelukokonaisuuden johtamista, mutta tärkeää on, että kriittiset palvelut tur- vataan kuntalaisille siitä riippumatta, mikä taho palvelut tuottaa. Kunnilta vaaditaan entistä enemmän sopimus- ja hankintajohtamisen osaamista sekä toiminnan jatkuvuu- den vaatimusten kytkemistä sopimuksiin. Varautumisen tasalaatuisuuden varmistamisessa johtamisella on keskeinen rooli. Va- rautumisen johtaminen vaatii onnistuakseen ajantasaiset ja etukäteen sovitut selkeät vastuualueet ja toimintamallit. Myös kunnan viestintäjärjestelmien on tuettava varautu- misen johtamista. Keskeisten viranhaltijoiden tulee tuntea kunnan ja sen toimialojen toimivaltasäännökset. VARAUTUMISEN HUOMIOIMINEN KUNNAN HALLINTOSÄÄNNÖN MÄÄRÄYKSISSÄ Valtiovarainministeriön, sisäministeriön ja Kuntaliiton yhteistyönä toteutettiin syksyllä 2020 kysely kuntien varautumisesta. Kysely koski etenkin Covid19-pandemia- tilanteeseen liittyvää varautumista ja johtamista, mutta kyselyn tuloksia voi hyödyntää myös arvioidessa kuntien yleistä varautumisen tasoa. Kunnan toimintavallan jakamista koskevat määräykset esitetään kunnan hallintosäännössä. Kyselystä selvisi, että noin puolet vastanneista kunnista on huomioinut häiriö- ja poikkeustilanteiden toimivaltakysymykset hallintosäännössään. Yli 50 000 asukkaan kaupungeissa noin 70 % on huomioinut häiriötilanteiden toimivallan jakautumisen. Kuntien yleisimmät määräykset koskevat valmiuslain mukaisiin poikkeusoloihin varautumista ja vähemmässä määrin muita häiriötilanteita, kuten tietoliikenteeseen, sähkönjakeluun, luonnonilmiöihin tai suuronnettomuuksiin ja epidemioihin liittyviä häiriöitä. Tuloksista voidaan todeta, että kunnan varautumisen johtamisen ja myös käytännön toteutumisen kannalta olisi tarpeellista saada vielä kattavammin hallintosääntöihin poikkeus- ja häiriötilojen toimintaa koskevat määräykset. Kuntaliiton laatima kuntien mallihallintosääntö normaalista poikkeavan toimivallan käyttöön julkaistiin alkuvuodesta 2021. Tämän mallin voi osaltaan odottaa selkeyttävän tilannetta siinä, miten häiriötilanteisiin varautumista olisi syytä kehittää järjestelmällisesti myös kunnan hallintosäännön määräysten osalta. VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 19 3.2 Kokonaisvaltaisen turvallisuuden johtamisen mallin luominen ja ylläpitäminen Kokonaisvaltainen turvallisuuden hallinta kunnissa voidaan rakentaa hyviksi koettujen ja kehittyneiden toimintamallien, kuten turvallisuussuunnittelun, varautumisen ja jatku- vuuden hallinnan ja myös organisaatioturvallisuuden yhdistämisen pohjalle siten, että palvelutuotannon henkilöstön ja asiakkaiden ja poliittisten päätöstentekijöiden turvalli- suus otetaan niissä nykyistä selkeämmin käsittelyyn omina kohtinaan. Yhteisen turvallisuuden tilannekuvan muodostaminen on tarpeen kunnan strategisen suunnittelun ja esimerkiksi eri toimialojen, hallintokuntien ja osa-alueiden turvallisuus- tilannearvioissa. Varautumis- ja valmiussuunnittelun sekä riskikartoitusten yhtäaikai- sella tarkastelulla voidaan arvioida kokonaistilannetta ja suunnata turvallisuusinves- toinnit ja toimenpiteet kiireellisimpiin kohteisiin. Keskeistä on, että kunnan kokonais- valtaisen turvallisuuden johtamismallissa suunnittelu rakentuisi mahdollisemman tar- kalle organisaatiosta kerätylle tilannetiedolle ja riskien arvioinnille. Kuntien turvallisuustyön keskeinen työkalu on paikallinen turvallisuussuunnitelma. Turvallisuussuunnitelmaan kootaan oleellisimmat turvallisuuteen liittyvät hankkeet ja ohjelmat, joita pyritään viemään eteenpäin seuraavien vuosien aikana. Turvallisuus- suunnitelmat uusitaan yleensä valtuustokauden alussa. Paikallisen turvallisuussuun- nittelun tavoitteena on ennaltaehkäistä ja torjua onnettomuuksia ja tapaturmia, rikok- sia, häiriöitä ja parantaa ihmisten turvallisuuden tunnetta. Tavoitteiden määrittelyssä hyödynnetään yleensä hallituksen Sisäisen turvallisuuden ohjelmaa ja Yhteiskunnan turvallisuusstrategiaa. Turvallisuussuunnitelman laatii kunnan virkamiesjohto yhteis- työssä poliisin, pelastuslaitoksen ja paikallisten yhteisöjen (elinkeinoelämän, seura- kuntien ja kansalaisjärjestöjen) kanssa. Organisaatioturvallisuuden näkökulmat, kuten kuntien palveluiden ja toimitilojen turvallisuuskysymykset, olisi hyvä sisällyttää omana kohtanaan paikallisiin turvallisuussuunnitelmiin. (Kinnunen et al. 2021, s. 43.) VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 20 4 Uhka- ja väkivaltatilanteista ilmoittamisen ja poliisiin turvautumisen yhtenäistäminen 4.1 Uhka- ja väkivaltatilanteiden ilmoittamisen kokonaiskuva Kuntien toiminnassa ilmenneiden uhka- ja väkivaltatilanteiden kokonaiskuva ei ole selkeä. Tutkimustulosten mukaan kaikkein suurimmissa ja aivan pienimmissä kun- nissa kokonaiskuva vaikuttaa tarkimmalta. Suurimmissa kunnissa sähköiset ilmoitta- misen järjestelmät ovat laajemmin käytössä ja tuottavat helpommin hahmotettavissa olevan kuvan tilanteesta. Pienissä kunnissa uhkaavia tapahtumia on vähemmän ja henkilökunnalla on tiedossa melko tarkka kokonaiskuva. (Paavola 2021, s. 147.) Kunnilla on käytössään useita erilaisia järjestelmiä ja menetelmiä uhka- ja väkivaltati- lanteista ilmoittamiseen. Myös yhden kunnan sisällä voi olla käytössä eri järjestelmiä, jotka eivät aina ole yhteensopivia. Ilmoittaja voi joutua syöttämään tiedot useampaan paikkaan, mikä laskee ilmoittamisen mielekkyyttä. Tutkimustulokset eivät luo selkeää näkymää siihen, mikä olisi paras tapa ilmoittaa uh- katilanteista. Tuloksissa on näyttöä sähköisen järjestelmän eduista, mutta myös toi- sen suuntaista näyttöä, jonka mukaan sähköiseen järjestelmään kirjautuminen on voi- nut nostanut ilmoituskynnystä, etenkin jos järjestelmään joutuu kirjautumaan useam- pia kertoja päivässä. Sähköisten järjestelmien ei tulisi olla niin työläitä käyttää, että näinkin tärkeiden tietojen syöttäminen jäisi tekemättä. Järjestelmien pohjatiedoissa tulisi olla myös mahdollisimman yhdenmukaiset luokituk- set ja uhka- ja väkivaltatilanteille. Uhkatilanteiden luokittelun tulisi perustua esimer- kiksi aggression muotoon ja vakavuuteen. Ongelmana saatetaan kokea myös uhka- ja väkivaltatilanteiden ilmoittamisen alarajan epäselvyys, tuleeko teko ilmoittaa vai ei. Il- moittamisen alaraja vaihtelee runsaasti aloittain, toisilla aloilla esimerkiksi uhkailu ja muu henkinen väkivalta jäävät helpommin kirjaamatta muun muassa näiden tekojen yleisyyden vuoksi. (Kinnunen et al. 2021, s. 93.) Tapaustutkimuksiin liittyvissä haas- tatteluissa kävi ilmi, että joissakin tapauksissa uhka- ja väkivaltatilanteita halutaan nähdä tosiasiallista tilannetta myönteisemmin tai tapahtunutta vähätellään. Vähättely VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 21 vääristää myös osaltaan uhka- ja väkivaltatilanteiden kokonaiskuvaa (Paavola 2021, s. 145.) Ilmoittamisen toimintamallien, yhtenäisten kriteerien ja järjestelmien yhteensopivuu- den varmistaminen ovat tärkeitä kehitysaskeleita turvallisuustilanteen kokonaiskuvan hahmottamiseksi. Systematisoidun kuntakohtaisen tiedonkeruun lisäksi olisi hyvä to- teuttaa myös laajempi ja toistuva kuntien turvallisuusselvitys sopivin väliajoin. Uhka- ja väkivaltatilanteista tarvitaan mahdollisimman tarkat tiedot kunta- kuin kansallisella- kin tasolla, jotta pystytään tekemään oikein mitoitettuja ja ennakoituja päätöksiä tur- vallisuusuhkiin vastaamiseksi. 4.2 Ilmoitusvaje ja sen syyt kunnan eri toimialoilla Uhka- ja väkivaltatilanteista ilmoittamisessa on havaittavissa ilmoitusvajetta kaikissa kunnan palveluissa. Tutkimusten mukaan ilmoituksia tehdään aiempaa useammin, mutta edelleen suuri määrä ilmoituksista jää tekemättä. Syitä ilmoittamatta jättämi- selle on monia. Kiire on esimerkiksi terveydenhuollon päivystyksissä tai sosiaalihuol- lon päivystystilanteissa yksi keskeinen syy, samoin se, että ilmoituksen tekeminen koetaan työlääksi. Ilmoitus saatetaan jättää tekemättä myös siksi, ettei ilmoituksen koeta johtavan mihinkään etenkään lievissä tilanteissa. Myös kokemus siitä, että uhka- ja väkivaltatilanteet kuuluvat osaksi työkuvaa on huolestuttava ja nostaa osal- taan ilmoittamiskynnystä. (Kinnunen et al. 2021, s. 56.) Tutkimusten perusteella on arvioitavissa, että suuri osa verbaalisesta väkivallasta jää ilmoittamatta. Vakavampia fyysisiä vammoja aiheuttaneet tilanteet kirjataan kaikkein todennäköisemmin. Harvemmin uhka- ja väkivaltatilanteita kohtaavilla toimialoilla ja toimipisteillä tehdään ilmoituksia herkemmin kuin niillä toimialoilla, joissa uhkailua ja etenkin lievää väkivaltaa esiintyy useammin. Erityisesti varhaiskasvatuksessa, kou- luissa ja sote-palveluissa uhka- ja väkivaltatilanteiden koetaan jopa kuuluvan työnku- vaan, eikä kaikkia tapahtumia tällöin ilmoiteta. Dokumentoimatta jäävät etenkin var- haiskasvatuksessa ja oppilaitoksissa tapahtuvat lievät ja nopeasti ohi menevät tilan- teet. (Paavola 2021, s. 62.) Tutkimuksissa tehdyissä tapaustutkimuksissa selvisi, että pienemmissä sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymissä turvallisuustilanne koetaan hyvänä. Myös isoissa organisaatioissa haastateltavat kokivat vakavia tapauksia olevan harvoin, etenkin jos tapausmäärät suhteutetaan organisaation kokoon. Lievempiä tapauksia saattaa sitä vastoin olla melko runsaasti. (Kinnunen et al. 2021, s. 56–57.) 22 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 Ensi- ja kotihoidon tilanne ei ilmoitusmäärien suhteen noussut tuloksissa erityisesti esille, mutta muutoin on todettava, että ensi- ja kotihoito ovat turvallisuuden kannalta vaikeasti hallittavia kohteita. Poliisilla ei ole mahdollisuutta turvata ensihoitotilanteita resurssien vähyyden vuoksi, myös vartijoiden paikalle tulo voi kestää kauan. (Kinnu- nen et al. 2021, s. 88.) Uhka- ja väkivaltatilanteisiin liittyvät toimintamallit vaihtelevat suuresti eri oppilaitoksissa. Valtakunnallista tilannekuvaa oppilaitosten todellisesta uhka- ja väki- valtatilanteiden määrästä ja tilanteiden vakavuusasteesta ei ole saatavissa. Keskusri- kospoliisissa toimiva valtakunnallinen Uhkat-toiminto käsittelee ja pitää tilastoa oppi- laitosten saamien vakavien väkivaltatilanteiden ja uhkausten osalta, mutta tietoa lie- vemmistä uhka- ja väkivaltatilanteista ei ole saatavilla. Arviolta vain puolet henkilös- töstä on tehnyt väkivaltailmoituksen esimiehelleen ja ilmoittaneista vain puolet on käy- nyt esimiehen kanssa asiasta palautekeskustelun. Ilmoituskanavat ja toimintamallit vaihtelevat suuresti eri oppilaitoksissa. (Kinnunen et al. 2021, s. 90.) Ilmoitusvaje on ilmeinen ongelma monilla kunnan toimialoilla. Muutosta on saatava il- moittamisen toimintamalleihin ja järjestelmiin, mutta myös siihen, miten uhka- ja väki- valtatilanteisiin suhtaudutaan. Viesti on erittäin huolestuttava, jos uhka- ja väkivaltati- lanteet koetaan joillakin toimialoilla olevan osa työnkuvaa, jolloin puhutaan sietämisen kulttuurista. Yhtä lailla huolestuttavaa on, jos koetaan, ettei tilanteista ilmoittaminen johda mihinkään. Väkivaltatilanteiden ilmoituskäytäntö tulisi olla vakiintunut toiminta- tapa ja henkilöstön kohtaama henkinen ja fyysinen väkivalta tulisi ohjata esimiesten ja työsuojeluhenkilöstön tietoon, jotta heillä olisi todenmukainen kokonaiskuva tilan- teesta ja mahdollisuudet sekä myös velvoite suunnitella turvallisuutta todelliseen tilan- teeseen perustuen. Uhka- ja väkivaltatilanteisiin liittyvän tiedon tulisi kulkea myös kun- nan sisällä, esimerkiksi oppilaitosten ja sosiaalitoimen välillä, niiltä osin kuin se on välttämätöntä ja asiassa ei ole tietosuojaan liittyviä rajoituksia. 4.3 Poliisin apuun turvautuminen uhka- ja väkivaltatilanteissa Poliisin apuun turvautumisesta ei ole saatavissa tarkkaa tietoa kuntien toiminnassa ta- pahtuvien uhka- ja väkivaltatilanteiden osalta, eikä asiasta voida muodostaa näin ol- len kokonaiskuvaa. Kuntien toimipisteisiin kohdistuvia hälytystehtäviä ei erotella polii- sin tilastoissa tai hätäkeskuslaitoksen tiedoissa. Myöskään kuntien järjestelmistä ei ole löydettävissä tarkkaa tietoa poliisiin turvautumisesta. (Kinnunen et al. 2021, s. 90.) Tutkimustulosten mukaan uhkatilanteista selviydytään kunnissa pääosin omin avuin. Poliisin apuun turvaudutaan vakavissa tilanteissa, mutta lievemmät tapaukset kun- nissa pyritään selvittämään ilman poliisia. Poliisin apuun turvautumisen yleisyydessä VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 23 on nähtävissä myös muita selittäviä tekijöitä kuin uhka-ja väkivaltatilanteen luonne ja vakavuus. Tärkeä tekijä on esimerkiksi se, kuinka luontevaksi yhteistyö poliisin kanssa koetaan. Tapaustutkimuksissa haastateltiin kunta- ja sote-organisaatioiden turvallisuusvastaavia, jotka kokivat viranomaisyhteistyön toimivaksi erityisesti poliisin ja pelastustoimen operatiivisen toiminnan tilanteissa. Yhteistä turvallisuussuunnittelua toivotaan kuntien puolelta kuitenkin enemmän. (Kinnunen et al. 2021, s. 88.; Paavola 2021, s. 150.) Muutamissa isoissa kaupungeissa on oma poliisikoordinaattori, joka toimii poliisin asi- antuntijana kaupungin organisaatiossa. Poliisikoordinaattorille kuuluvat erityisesti po- liisin toimialaan liittyvien kaupunkiturvallisuuskohteiden ja -hankkeiden yhteistoimin- nan koordinointi ja edistäminen sekä virastojen ja laitosten konsultointi turvallisuusasi- oissa. Malli on sujuvoittanut turvallisuusyhteistyötä poliisilaitoksen ja kaupungin välillä. Poliisin apuun turvautuminen on melko harvinaista myös aiempien tutkimustulosten perusteella. Näsin, Virtasen ja Tanskasen oppilaitosten turvallisuutta koskevan tutki- muksen mukaan oppilaaseen tai opiskelijaan kohdistuneista omaisuus- tai väkivaltari- koksista ilmoitettiin noin joka kuudes tapaus (Näsi et al. 2017, s. 18.) Myös ammatillis- ten oppilaitosten opetushenkilöstön turvallisuusvalmiuksia käsittelevässä tutkimus- hankkeessa on todettu väkivaltatapausten kuuluvan selkeästi poliisille, mutta tapauk- sia on kuitenkin jäänyt ilmoittamatta. Tulosten mukaan viranomaisyhteistyötä ei aina tunnisteta ratkaisukeinoksi edes vakavimmissa uhkailu- tai väkivaltatilanteissa. (Myk- känen et al. 2020, s. 49.) Yhteistyön ja tiedonkulun helpottaminen eri viranomaisten kesken on tärkeää myös sosiaalihuollossa. Erityisesti poliisiyhteistyö korostuu lastensuojelussa, jossa on tarve sekä tavanomaiselle viranomaisten väliselle yhteistyölle, mutta myös poliisin virka- avulle. Poliisi antaa maksullista virka-apua silloin, kun toimivaltaisen viranomaisen virkatoi- men toteuttaminen edellyttää poliisin toimivaltuuksien käyttämistä. Sisäministeriö on valmistellut ja lähettänyt lausuntokierrokselle asetusluonnoksen poliisin suoritteiden maksullisuudesta vuonna 2021 annetun asetuksen muuttamiseksi. Siinä ehdotetaan muutosta, jossa lastensuojelulle ja sosiaalipäivystykselle annettava virka-apu olisi maksutonta. Näin pyrittäisiin ehkäisemään se, ettei lastensuojelu ja sosiaali- ja kriisi- päivystys jättäisi pyytämättä tarvitsemaansa virka-apua sen maksullisuuden takia. (Si- säministeriö 2021.) Tutkimusten mukaan poliisin apuun turvautumisen kynnys on selkeästi liian korkea esimerkiksi oppilaitosten väkivaltatapauksissa. Mahdollisuutta turvautua poliisiin apuun ei aina edes tunnisteta toimintavaihtoehdoksi. Kunnan eri viranomaisten olisi hyvä käydä yhteistyössä poliisin kanssa läpi, missä tilanteissa ja millä tavalla poliisiin VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 24 tulisi olla yhteydessä. Selkeät, yhdessä pohditut mallit virka-apukäytännöistä ja muusta viranomaisten välisestä yhteistyöstä todennäköisesti auttaisivat molempia osapuolia uhka- ja väkivaltatilanteiden hallinnassa. ETELÄ-KARJALAN MALLI LAITTOMI IN TEKOIHIN PUUTTUMISEKSI KOULUISSA Etelä-Karjalassa toimii lainvastaisten tekojen työryhmä, jossa on edustettuina alueen kuntien, Etelä-Karjalan sosiaali- ja terveyspiiri Eksoten, pelastuslaitoksen ja poliisin edustajat. Työryhmä on laatinut koko maakuntaan yhteisen ohjeistuksen, jonka mukaisesti alueen kouluissa puututaan lainvastaisiin tekoihin (Etelä-Karjalan lainvastaisten tekojen työryhmä 2020.) Etelä-Karjalassa on havaittu, että kouluissa lainvastaisia tekoja käsitellään usein kiusaamisena, joka on vähättelevä termi, mikäli kyse on vakavasta, vastenmielisestä tai lainvastaisesta teosta. Lähtökohtana mallissa on, että tekojen vakavuutta on kuvattava niiden oikeilla nimillä ja tekotavoilla. Lainvastainen teko on lainvastainen teko myös koulun alueella. Mallissa on luotu toimintamallit kouluissa tapahtuviin yleisimpiin lainvastaisiin tekoihin, kuten tekoihin, jotka täyttävät pahoinpitelyn, laittoman uhkauksen, varkauden tai näpistyksen tai yksityiselämää loukkaavan tiedon levittämisen tunnusmerkistön. Mallissa on kuvattu millaisesta teosta on kyse ja mihin toimenpiteisiin on ryhdyttävä kunkin teon kohdalla. Esimerkiksi pahoinpitelyn tunnusmerkistön täyttävän laittoman teon kohdalla toimenpiteet ovat seuraavat: teon välitön keskeyttäminen, akuutissa tilanteessa ilmoitus hätäkeskukseen, ilmoitus poliisille, ilmoitus kaikkien osapuolten huoltajille. Etelä-Karjan mallissa huomioidaan, että lasten ja nuorten kasvuun ja kehitykseen kuuluu haasteita ja että sosiaalisten suhteiden luominen ja ylläpitäminen ovat vasta kehittymässä ja sen vuoksi ristiriitatilanteita koululaisten välillä esiintyy. Tunne- ja vuorovaikutustaitojen opettaminen on keskeisessä osassa myönteisen toimintakulttuurin muodostamisessa ja ristiriitatilanteiden ehkäisyssä. Mallissa tehdään kuitenkin selkeä ero siinä, ettei kasvuun ja kehitykseen kuulu sellaiset teot, jotka täyttävät rikoksen tunnusmerkistön. Niiden selvittäminen kuuluu viranomaisille. Vähäisempiin ristiriitatilanteisiin lasten välillä puututaan kasvatuksellisilla tai kurinpidollisilla toimilla. Ilmoitusvelvollisuutta pohdittaessa huomioidaan aina lapsen ikä ja kehitystaso. VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 25 5 Turvallisuuden ylläpitämiseen liittyvän koulutuksen lisääminen kunnissa Tutkimuksissa löydettiin puutteita uhka- ja väkivaltatilanteiden kohtaamiseen liittyvän koulutuksen saamisessa ja näihin tilanteisiin varautumisessa. Henkilöstön taidot ja valmius kohdata mahdollisia uhkia ovat merkittäviä tekijöitä niin tilanteiden hallinnan kannalta kuin myös oman työn hallinnan kannalta. Organisaation riittävä varautumi- nen uhkaaviin tilanteisiin ja näihin tilanteisiin liittyvät toimintamallit ovat yhteydessä henkilökunnan vähäisempään kuormitukseen, pelon tunteiden lievenemiseen sekä parempiin koettuihin valmiuksiin toimia uhka- ja väkivaltatilanteissa. Henkilöstön tur- vallisuuden näkökulma tulisikin olla vahvemmin mukana turvallisuussuunnittelun pro- sesseissa. Kaikille kunnille vuonna 2020 tehdyssä turvallisuustilannetta ja turvallisuuden hallinta- malleja kartoittavassa kyselyssä selvisi, että noin joka toisessa kyselyyn vastan- neessa kunnassa järjestetään vuosittain turvallisuuskoulutuksia henkilökunnalle. Tur- vallisuuskoulutuksen tarvetta ei kunnissa koettu kartoitettavan kovinkaan systemaatti- sesti, vaan tulos jäi neutraalille tasolle. Koulutustarvetta voisi näin ollen selvittää aina- kin osassa kuntia nykyistä aktiivisemmin. Sote-palveluja järjestäville ja tuottaville or- ganisaatioille lähetetyssä samansisältöisessä kyselyssä myös noin puolet vastan- neista organisaatioista ilmoitti järjestävänsä vuosittain henkilökunnan turvallisuuskou- lutuksia. Vastaajat olivat keskimäärin melko paljon samaa mieltä siitä, että turvalli- suuskoulutusten tarvetta kartoitetaan systemaattisesti eri henkilöstöryhmiltä sote-pal- veluissa. (Paavola 2021, s. 37, 125.) Koulutuksen kohdentaminen oikeisiin toimintoihin ja niissä koettaviin uhkatilanteisiin edellyttää hyvää tilannekuvaa siitä, minkälaisia uhkia eri toimialoilla koetaan. Uhka- ja väkivaltatilanteista ilmoittamisen ja raportoinnin toimivuus mahdollistaa kattavan ja ajantasaisen tilannekuvan muodostumisen, minkä pohjalta on helpompi kohdentaa muun muassa tarvittavat koulutukset eri toimialoille uhka- ja väkivaltatilanteiden koh- taamiseen. Kyse on turvallisuuden hallintakeinojen kokonaisuudesta, jonka kaikkien eri osa-alueiden, kuten turvallisuuden johtamisen, ilmoittamisen, tiedonkulun ja koulu- tuksen on muodostettava systemaattinen kokonaisuus. VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 26 5.1 Koulutustarpeet eri toimialoilla Sairaanhoitopiireissä riskienhallinnan keinoina käytetään muiden keinojen ohella tur- vallisuuskoulutuksia ja -harjoituksia, myös perehdytysvaiheessa käydään läpi mahdol- lisia uhka- ja väkivaltatilanteita. Osassa sairaanhoitopiirejä väkivallan hallintaan ja en- naltaehkäisyyn on perustettu työryhmä tai työryhmiä. Sote-palveluissa on käytetty myös erilaisia koulutusmalleja, kuten MAPA ja AVEKKI, joilla kehitetään henkilöstön vuorovaikutuksellista osaamista aggressiivisten tilanteiden hallinnassa ja ennaltaeh- käisyssä sekä harjoitellaan uhka- ja väkivaltatilanteissa toimimista. (Kinnunen et al. 2021, s. 58.) Sairaanhoitopiirien ja perustason sote-kuntayhtymien tapaustutkimuksissa kävi ilmi, että henkilökunnan turvallisuusosaamisessa koetaan olevan parantamisen varaa kai- kissa kohdeorganisaatioissa. Osaamisvajeen syinä mainittiin erityisesti henkilökunnan suuri vaihtuvuus, koulutusten liian vähäinen saatavuus ja vaje koulutusresursseissa. Henkilökunnalle on ollut tarjolla melko kattavasti turvallisuuskoulutusta, mutta pää- paino uhka- ja väkivaltatilanteiden hallinnan ja ennakoinnin osalta painottuu ymmär- rettävästi sote-sektorin kaikkein riskialttiimpiin toimintoihin. Enemmistössä sote-orga- nisaatioita toivottiin oppilaitosten ottavan vastuuta sote-alalle valmistuvien turvalli- suusosaamisesta, jotta uudet työntekijät eivät tulisi täysin ilman valmiuksia uhka- ja väkivaltatilanteiden kohtaamisesta työelämään. (Kinnunen et al. 2021, s. 53.) Opetusalalla turvallisuuden hallintamalleina korostuvat tilaturvallisuus ja henkilöstö- koulutukset. Yleisimmin opetusalalla harjoitellaan rakennusten evakuointia, myös eri- laisia uhkaavia tilanteita, kuten panttivanki- ja väkivaltatilanteita käydään harjoituk- sissa läpi. Ensisijainen koulutustarve opetusalalla koskee kuitenkin uhka- ja väkivalta- tilanteiden kohtaamista. (Kinnunen et al. 2021, s. 35–36.) Uhka- ja väkivaltatilanteiden määrälliseen kasvuun ei ehkä olla osattu vastata riittävissä määrin koulutuksellisin keinoin ja henkilökunnalla on tarve saada lisävalmiuksia kouluissa, oppilaitoksissa ja myös varhaiskasvatuksessa tapahtuvien uhka- ja väkivaltatilanteiden hallintaan. Henkilöstön turvallisuuskoulutusten lisäksi tutkimuksissa on suositeltu opettajaopintoi- hin ja täydennyskoulutuksiin liitettäväksi turvallisuuskoulutusta, jotta opettajilla ja tule- villa opettajilla olisi mahdollisuus oppia uhka- ja väkivaltatilanteiden ja niiden kohtaa- misen liittyviä hallintamalleja (Lindfors 2012 s. 42.) Opettajaopinnoissa olisi hyvä käydä läpi myös poliisin ja oppilaitosten yhteistyötä vaativia kysymyksiä. Kunnanvaltuustoissa on haluttu vaalia luottamukseen ja avoimuuteen perustuvaa pää- töksentekoa. Valtuustojen kokoukset halutaan pitää avoimina ja näkyvät turvallisuu- den hallintamallit, kuten vartijoiden käyttö kokoustilojen ulkopuolella on koettu vaikut- VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 27 tavan jopa provosoivasti tai negatiivisesti turvallisuuden hallintaan. Valtuustojen turva- järjestelyjen katsotaan olevan tarpeellisia, mutta niiden toivotaan olevan huomaamat- tomia. Turvallisuussuunnitelmia, koulutusta ja valtuutettujen perehdytystä pidetään tärkeinä turvallisuuden hallintakeinoina. (Kinnunen et al. 2021, s. 90.) Tutkimuksissa ei ole selvitty millainen on turvallisuusohjeistuksen ja -perehdytyksen tila kuntien päät- täjien osalta. Valtuutettujen kokema uhkailu ja maalittaminen päätöksentekijärooliin liittyen on va- kava ongelma, mutta tämä ongelma on osin kuntien toiminnan ulottumattomissa. Vi- hapuheen ja uhkailun torjunta vaatii toimia yhteiskunnan eri tasoilta. Kansallinen viha- puhetta käsitellyt työryhmä teki loppuraportissaan laaja-alaisesti ehdotuksia vihapu- heen ja nettikiusaamisen ehkäisemiseksi (Sisäministeriö 2019.) Työryhmän ehdotuk- sista lainsäädäntömuutokseksi on edennyt laittoman uhkauksen säätäminen virallisen syytteen alaiseksi niissä tilanteissa, joissa henkilö joutuu laittoman uhkauksen koh- teeksi työtehtäviensä tai luottamustehtäviensä hoitamisen vuoksi (HE 226/2020). Viime aikoina on myös tuotu esille ajatuksia siitä, tulisiko kunnan turvallisuussuunnit- telussa luoda prosessit valtuustotyöskentelyn häiriöttömyyden varmistamiseksi. Tällä olisi vaikutusta erityisesti poliittisten ryhmien sisällä ja välillä tapahtuvaan häirintään. Kuntien päätöksenteko- ja keskustelukulttuurin rajojen, sopivien ja sopimattomien puhe- ja käytöstapojen tulisi olla selvät ja niistä voisi olla hyvä muodostaa yhteinen käsitys esimerkiksi valtuustokauden alussa. (Kyösti ja Airaksinen 2021, s. 15.) 5.2 Kuntien varautumiskoulutuksen tilanne Kuntien strategioissa ja muissa turvallisuuteen liittyvissä asiakirjoissa on huomioitu melko hyvin turvallisuuteen ja varautumiseen liittyvät tavoitteet. Tavoitteiden jalkautta- misessa kunnan eri toimialoille on kuitenkin havaittavissa selkeyttämisen tarvetta. Kuntien osaamista ja valmiutta häiriötilanteiden hallintaan ja valmiuslain toimivaltuuk- sien soveltamiseen tulee ylläpitää ja kehittää monipuolisella koulutuksella ja harjoitus- toiminnalla. Valtiollisten toimijoiden tuottamat koulutus- ja harjoituspalvelut tukevat kuntia osaamisen ylläpitämisessä. Aluehallintovirastot järjestävät vuosittain alueellisia maanpuolustuskursseja yhteis- työssä puolustusvoimien kanssa. Kursseilla käsitellään muun muassa eri toimijoiden varautumista häiriötilanteisiin ja poikkeusoloihin. Kursseille osallistuu myös kuntien johtavia viranhaltijoita ja varautumisesta vastaavia henkilöitä. Pelastusopiston lakisää- teisenä tehtävänä on normaaliolojen häiriötilanteisiin ja poikkeusoloihin varautumi- seen valmentavan koulutuksen antaminen. Tätä koulutusta on tarjolla myös kunnille. Kuntien osallistujat ovat pääosin kuntien ja kuntien liikelaitosten johtavia viranhalti- joita. (Valtiovarainministeriö et al. 2021, s. 7.) VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 28 Kuntien turvallisuustilannetta pääosin palveluiden ja päätöksenteon turvallisuuden osalta selvittäneet tutkimukset kiinnittivät huomiota kunnan varautumisen läpäisevyy- teen kunnan eri toimialoilla. Varautumisen koulutuksessa tulisikin huomioida, että ne toimialat, joilla häiriö- tai uhka- ja väkivaltatilanteet ovat yleisimpiä tulisi olla mahdolli- suus osallistua varautumiskoulutuksiin. (Kinnunen et al. 2021, s. 41; Paavola 2021, s. 148.) Tunnistettu haaste on myös siinä, miten varautuminen voidaan ulottaa myös muihin kuin kunnan omana toimintana tuotettuihin palveluihin. Tämä taas vaatii kun- nilta entistä enemmän sopimus- ja hankintajohtamisen osaamista ja tähän kohdennet- tua koulutusta. VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 29 6 Ymmärryksen parantaminen uhka- ja väkivaltatilanteiden kokonaiskuvasta ja viestinnän tehostaminen käytettävissä olevasta keinovalikoimasta Kuntien palvelujen ja päättäjien turvallisuustilanteen kokonaisuutta on hahmotettu sel- vitysryhmän työn tueksi laadituissa tutkimuksissa (Kinnunen et al., Paavola) ensim- mäistä kertaa näin laajasti. Tutkimustuloksista piirtyy kokonaiskuva, jossa etenkin sote-, opetus- ja varhaiskasvatuksen toimialoilla ja tarkemmin vielä erityistä tukea tar- vitsevien hoidossa, opetuksessa ja kasvatuksessa sekä päivystysluonteisissa tehtä- vissä esiintyy liian paljon uhka- ja väkivaltatilanteita. Muodostunut kokonaiskuva ei ole täydellinen, vaan siinä on puutteita, jotka johtuvat uhka- ja väkivaltatilanteiden ilmoi- tusvajeesta, uhkatilanteista ilmoittamiseen käytettävien järjestelmien vajavaisuuksista, ilmoittamisen toimintamallien puutteellisesta ohjeistamisesta ja osaltaan myös uhka- ja väkivaltatilanteiden vähättelystä. Edellä mainittuja puutteita korjaamalla on mahdollista saavuttaa kattavampi kokonais- kuva uhka- ja väkivaltatilanteista. Tarkka kokonaiskuva on tarpeellinen kunnan ja sote-toimijoiden itsensä kannalta, jotta ne voivat kohdentaa tarvittavat turvallisuuden hallintakeinot sinne missä niitä tarvitaan. Se on tarpeellinen myös kansallisen päätök- senteon kannalta, jossa tarvitaan selkeä tilannetieto lainsäädäntötoimenpiteiden taus- taksi. Ymmärryksen parantaminen uhka- ja väkivaltatilanteiden kokonaiskuvasta vaatii vuoropuhelua kuntien ja valtion välillä. Kuntien ja valtion on syytä tehdä yhteistyötä uhka- ja väkivaltatilanteista ilmoittamiskriteerien ja -käytäntöjen yhdenmukaista- miseksi. Tutkimustulosten mukaan kunnissa ja sote-organisaatioissa nykylainsäädännön mah- dollistamat hallintakeinot ovat sitä täysimääräisemmin käytössä, mitä suuremmasta kunnasta tai organisaatiosta on kyse. Tämä tulos on hyvin linjassa turvallisuuden ti- lannekuvan kanssa, jossa suurissa kaupungeissa ja suurissa sote-organisaatioissa on enemmän uhkaavia tilanteita kuin pienemmissä organisaatioissa. Tarve eri turvallisuuden hallintakeinojen käytölle kunnissa vaihtelee kunnan turvalli- suustilanteen mukaisesti. Kansallisella tasolla on huomioitava, etteivät kaikki kunnat pysty käyttämään monipuolisesti nykylainsäädännön tarjoamia keinoja. Esimerkiksi lisäavun hälytysjärjestelmää tai vartiointipalvelua ei kaikissa kunnissa ole mahdollista VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 30 hankkia, koska niitä ei ole tarjolla. Tutkimuksissa havaittiin, ettei kaikista turvallisuu- den hallintakeinoista ole välttämättä kunnissa edes tietoa. Tällaisia keinoja ovat esi- merkiksi lastensuojelulaissa, kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa, mielenterveyslaissa, päihdehuoltolaissa ja perusopetuslaissa olevat rajoitustoimenpi- teet, jotka koskevat muun muassa sellaisten esineiden haltuunottoa, joilla voidaan vaarantaa omaa tai toisen turvallisuutta. (Paavola 2021, s. 149–150.) Nykyisen lainsäädännön mahdollistamasta keinovalikoiman käytöstä on hyvä viestiä kunnille kattavasti. Kunnille tulisi laatia ohjeistusta olemassa olevista keinoista paran- taa turvallisuustilannetta sekä eri keinojen käytön edellytyksistä. Ohjeistuksen laatimi- nen vaatii monien eri hallinnonalojen lainsäädännön kokoamista ja myös käytännönlä- heistä kuvausta lainsäädännön soveltamismahdollisuuksista. Materiaalin tulisi olla jat- kuvasti päivitettävä. Ohjeistuksen lisäksi tarvitaan koulutusta ja kunnille kohdennettua viestintää turvallisuuden hallinnan keinovalikoimasta. VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 31 OSA 2 Lainsäädännön kehittäminen kuntien turvallisuustilanteen parantamiseksi Tässä loppuraportin osassa kuvataan julkisten tilojen ja tilaisuuksien turvatoimia kos- kevaa lainsäädäntöä ja mitä mahdollisuuksia yksityisistä turvallisuuspalveluista anne- tussa laissa on kuntien toiminnan kannalta. Raportin toisessa osassa on kuvattu myös kuntia koskevien turvatoimien oikeudellisia reunaehtoja liittyen muun muassa perusoi- keuksien toteutumiseen ja kuntien toiminnan erityispiirteisiin. Osan lopuksi on hahmo- tettu toimintavaihtoehdot sääntelyn kehittämiseksi. VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 32 7 Julkisten toimijoiden turvatoimia koskeva sääntely ja laki yksityisistä turvallisuuspalveluista 7.1 Viranomaiskohtaiset turvatoimilait Tässä luvussa kuvataan keskeisimmät julkisten tilojen ja tilaisuuksien turvatoimia kos- kevassa lainsäädännössä olevat keinot taustoittamaan julkisia toimijoita koskevaa tur- vallisuussääntelyä. Nämä lait ovat laki turvatoimista Maahanmuuttovirastossa (717/2018), laki turvatoimista valtioneuvostossa (987/2014), laki turvatoimista edus- kunnassa (364/2008) ja laki turvatarkastuksista tuomioistuimissa (1121/1999). Näiden lakien tarkoituksena on luoda valmiudet tarpeellisille ennakollisille turvatoimille julkis- ten toimijoiden toiminnan suojaamiseksi ja turvallisuuden varmistamiseksi. Seuraa- vassa alaluvussa käydään läpi esimerkinomaisesti turvatoimista valtioneuvostossa annetun lain säännöksiä. Kyseisessä laissa on kattavimmin käytössä tämän loppura- portin näkökulmasta tarkoituksenmukaiset julkisten toimijoiden lakisääteiset turvatoi- met. Lisäksi lain valmistelun taustalla olevat seikat sekä perustuslakivaliokunnan lau- sumat ovat tämän raportin kannalta merkityksellisiä. Sääntelyn hajautuminen eri hallinnonalojen turvallisuustehtäviä koskeviksi erityisla- eiksi ei välttämättä ole paras mahdollinen sääntelytapa. Hallinnonalakohtaisia erityis- lakeja korvaavan eri viranomaisten tarpeet huomioon ottavan yleislain tarve on nous- sut esiin aiemmin muun muassa valtioneuvoston turvatoimia koskevan lainvalmistelun yhteydessä. Asia nousi esiin myös tämän työryhmän työskentelyssä. Työryhmän teh- tävänä ei kuitenkaan ole ollut käsitellä yleislain mahdollisuutta yhtenä toimintavaihto- ehtona, koska asia ei kuulu valtiovarainministeriön hallinnonalan ratkaistavaksi. Tässä luvussa esitellyissä toimenpiteissä käytetään termejä turvatarkastus ja turvalli- suustarkastus. Turvatarkastus tarkoittaa henkilöiden ja heidän tavaroidensa tarkasta- mista tiettyyn kohteeseen tai alueelle siirryttäessä, jossa turvallisuuteen liittyvät riskit ovat suuret. Turvatarkastus ymmärretään yleiskielen mukaiseksi ilmaukseksi tarkas- tukselle, jossa kohde on rajattu (LaVM 6/1999, s. 2). Esimerkiksi tuomioistuimissa voi- daan järjestää turvatarkastuksia turvallisuudesta huolehtimiseksi, järjestyksen turvaa- miseksi ja omaisuuden suojelemiseksi. Termiä turvallisuustarkastus käytetään puoles- taan esimerkiksi poliisilaissa (872/2011) ja laissa yksityisistä turvallisuuspalveluista VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 33 (1085/2015). Turvallisuustarkastus voidaan ymmärtää yleisen turvallisuuden edistä- miseksi tapahtuvaksi alueiden, tilojen ja väkijoukon laajemmaksi tarkastamiseksi kuin mistä turvatarkastuksessa on kysymys. Turvallisuustarkastuksessa järjestyksenvalvo- jalla on oikeus tarkastaa toimialueelleen pyrkivä tai siellä jo oleva henkilö (HE 22/2014 vp, 63–64.) 7.1.1 Laki turvatoimista valtioneuvostossa Turvatoimista valtioneuvostossa säädetään laissa turvatoimista valtioneuvostossa (987/2014) ja valtioneuvoston asetuksessa turvatoimista valtioneuvossa (884/2016). Lain taustana oli viranomaisiin ja julkisiin tiloihin kohdistuvien turvallisuusuhkien li- sääntyminen. Hallituksen esityksen perusteluissa on todettu, että ylimpien valtioelin- ten on huolehdittava paitsi koko yhteiskunnan turvallisuudesta, myös omien toimitilo- jensa ja oman toimintansa turvaamisesta (HE 7/2013 vp, 3). Toiminnan turvaaminen tarkoittaa, että huolehditaan ministereiden, oikeuskanslerin, apulaisoikeuskanslerin ja valtioneuvostossa työskentelevien virkamiesten turvallisuudesta ja valtioneuvoston toimintaedellytyksistä. Laissa säädetään turvallisuustehtävissä valtioneuvostossa, sen ministeriöissä ja oi- keuskanslerinvirastossa toimiville henkilöille toimivaltuudet turvallisuuden ja järjestyk- sen ylläpitämiseksi ja valtioneuvostoon kohdistuvien uhkien ja vaaratilanteiden torju- miseksi. Lain tavoitteena on, että turvatarkastajilla on riittävät keinot torjua turvallisuu- teen ja järjestykseen liittyviä uhkia siten, että henkilöiden perusoikeuksiin puututaan mahdollisimman vähän. (HE 7/2013 vp, 10.) Laissa säädetään turvallisuustehtävissä toimivien henkilöiden toimivaltuuksista. Toi- mivaltuuksien käyttäminen edellyttää, että henkilö on hyväksytty turvatarkastajaksi ja valtioneuvosto, sen asianomainen ministeriö tai oikeuskanslerinvirasto on määrännyt hänet kyseiseen tehtävään. Turvatarkastajan toimivaltuudet ovat voimassa valtioneu- voston, sen ministeriöiden ja oikeuskanslerinviraston pysyvässä käytössä olevassa tilassa ja sen välittömässä läheisyydessä. Lisäksi toimivaltuuksia saadaan käyttää ti- lapäisessä käytössä olevissa tiloissa ja niiden välittömässä läheisyydessä laissa sää- dettävin edellytyksin. Tilapäisen turvatoimialueen rajoista päättää turvatoimialueen si- jaintipaikan poliisilaitos. Turvatarkastajan toimivaltuuksina ovat ensinnäkin henkilöllisyyden selvittäminen ja turvatarkastus, jossa saadaan metallinilmaisinta tai muuta teknistä laitetta käyttäen tarkastaa turvatoimialueelle saapuva ja siellä oleva henkilö sekä hänen mukanaan oleva omaisuus sen selvittämiseksi, onko hänen hallussaan laissa määritelty kielletty VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 34 valmiste. Henkilön mukana oleva omaisuus saadaan tarkastaa myös muulla soveltu- valla tavalla kuin teknistä laitetta käyttäen. Turvatoimialueelta löytyvä omaisuus saa- daan tarkastaa, jos on syytä epäillä, että se sisältää kielletyn valmisteen. Jos turvatar- kastuksen perusteella tai muutoin on perusteltua syytä epäillä, että henkilöllä on mu- kanaan kielletty valmiste, hänelle voidaan tehdä henkilöntarkastus sen tutkimiseksi, mitä hänellä on vaatteissaan tai muutoin yllään. Turvatoimialueelle saapuva ja siellä oleva ajoneuvo saadaan tarkastaa metallinilmai- sinta tai muuta teknistä laitetta käyttäen taikka muulla sopivalla tavalla, jos on syytä epäillä, että ajoneuvossa tai tavaratoimituksessa on kielletty valmiste (ajoneuvojen tarkastaminen). Niin ikään turvatoimialueelle saapunut posti- ja muu lähetys saadaan tarkastaa läpivalaisemalla tai muulla tavalla lähetystä avaamatta sen tutkimiseksi, si- sältääkö se kielletyn valmisteen (lähetysten tarkastaminen). Turvatarkastajalla on oikeus ottaa haltuunsa turvatarkastuksessa, henkilöntarkastuk- sessa tai muutoin löydetty kielletty valmiste. Haltuun otettu kielletty valmiste palaute- taan haltijalleen tämän poistuessa turvatoimialueelta. Valmiste luovutetaan kuitenkin poliisille, jos sen hallussapito on kyseiseltä henkilöltä laissa tai lain nojalla kielletty. Turvatarkastajalla on oikeus pääsyn estämiseen ja henkilön poistamiseen sekä henki- lön kiinniottamiseen eräin laissa säädetyin edellytyksin. Lisäksi laissa säädetään tur- vatarkastajan voimankäyttöoikeudesta eräissä laissa säädetyissä tilanteissa. Toimivaltuuksien käyttöä kuten koko lain soveltamista koskee laissa säädetty yleinen rajoitussäännös, jonka mukaan kenenkään oikeuksiin ei saa lain nojalla puuttua enempää kuin on välttämätöntä. Perustuslakivaliokunta on lakiesitystä koskevissa lausunnoissaan katsonut, että jär- jestyksen ja turvallisuuden ylläpitämiseen liittyvät vartijoiden ja järjestyksenvalvojien tehtävät ovat perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuja julkisia hallintotehtäviä, eikä merkit- tävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voi antaa muulle kuin viranomaiselle (PeVL 10/2013 vp, 2; PeVL 23/2014 vp, 2). Yksityisen turvallisuusalan lainsäädäntöä arvioidessaan perustuslakivaliokunta on antanut ratkaisevaa painoa sille, että vartijan ja järjestyksenvalvojan valtuudet ovat pääosin samat kuin yksityishenkilöllä. Voiman- käyttövaltuuksien antaminen myös muulle kuin virkasuhteessa olevalle turvatarkasta- jalle ei ollut perustuslakivaliokunnan mukaan valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallista. (PeVL 23/2014 vp, 2.) VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 35 7.2 Laki yksityisistä turvallisuuspalveluista Vartioimisliiketoiminnasta, järjestyksenvalvojatoiminnasta ja turvasuojaustoiminnasta säädetään yksityisistä turvallisuuspalveluista annetussa laissa (1085/2015). Yksityi- sistä turvallisuuspalveluista annetussa laissa säädetään kahdesta vaihtoehtoisesta toimintamallista, jotka voivat tulla kysymykseen myös kunnallisessa toiminnassa. Nämä ovat vartioimisliiketoimintaan kuuluva vartijan sekä järjestyksenvalvojatoimin- taan kuuluva järjestyksenvalvojan asettaminen kunnan tiloihin. 7.2.1 Vartijan toimivaltuudet Vartijoiden toimivaltuudet perustuvat yksityisistä turvallisuuspalveluista annettuun la- kiin. Vartija vartioi omaisuutta, suojaa henkilön koskemattomuutta ja paljastaa vartioi- miskohteeseen tai toimeksiantajaan kohdistuneita rikoksia. Vartijan toimivaltuuksien käyttö liittyy vartioimistehtävien suorittamiseen. Vartijalla on laissa säädetyin edelly- tyksin oikeus poistaa henkilö vartioimisalueelta, ottaa kiinni rikoksentekijä ja tehdä kiinniotetulle turvallisuustarkastus, jolla varmistetaan, ettei kiinniotetulla ole hallussaan esineitä tai aineita, joilla hän voi aiheuttaa vaaraa itselleen tai muille. Vartijalla on myös tietyin edellytyksien oikeus käyttää voimakeinoja näiden toimivaltuuksien yhtey- dessä. Vartijalla ei ole oikeutta suorittaa henkilölle ennakollista turvatarkastusta. Kuntienkin tiloihin voidaan asettaa laissa tarkoitettuja, turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijan palveluksessa olevia vartijoita. Vartija voi suorittaa tehtäviään paitsi vartioimis- alueella myös muualla laissa säädetyin edellytyksin. Vartioimisalueella tarkoitetaan lain mukaan vartioimistehtäviin liittyvää, toimeksiantosopimuksessa yksilöityä kiinteis- töä, rakennusta, huonetta, rakennelmaa sekä muuta yleistä tai yksityistä paikkaa ja aluetta samoin kuin sen osaa. Kunnan palveluksessa olevat henkilöt eivät voi toimia laissa tarkoitettuina vartijoina. 7.2.2 Järjestyksenvalvojan toimivaltuudet Yksityisistä turvallisuuspalveluista annetussa laissa tarkoitetun järjestyksenvalvojan tehtävänä on ylläpitää järjestystä ja turvallisuutta sekä estää rikoksia ja onnettomuuk- sia toimialueellaan. Järjestyksenvalvoja voidaan asettaa vain laissa säädettyihin koh- teisiin. Järjestyksenvalvojalla on eri toimivaltuudet kuin vartijalla. Toimivaltuudet riip- puvat siitä, millä laissa säädetyllä toimialueella järjestyksenvalvoja toimii. Järjestyksenvalvojia voidaan asettaa vain laissa erikseen mainittuihin paikkoihin tai alueille. Lain 26 §:n mukaan järjestyksenvalvojia voidaan asettaa kokoontumislaissa VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 36 (530/1999) tarkoitettuun yleiseen kokoukseen tai yleisötilaisuuteen, yksityistilaisuu- teen, leirintäalueelle, matkustajien kuljettamista suorittavalle alukselle, majoitus- ja ra- vitsemistoiminnasta annetussa laissa (308/2006) tarkoitettuun majoitus- ja ravitsemis- liikkeeseen sekä yliopistolaissa (558/2009) tarkoitetun yliopiston ja ammattikorkea- koululaissa (932/2014) tarkoitetun ammattikorkeakoulun toimipaikkaan. Myös eräiden edellä mainittujen alueiden välittömään läheisyyteen voidaan asettaa järjestyksenval- vojia. Edellä mainittuihin paikkoihin ja alueille asetetulla järjestyksenvalvojalla on oikeus pääsyn estämiseen, poistamiseen ja kiinniottamiseen, rikoksesta epäillyn kiinniottami- seen, turvallisuustarkastukseen, kiellettyjen esineiden ja aineiden poisottamiseen sekä voimakeinojen käyttöön liittyviä toimivaltuuksia. Eräin edellytyksin järjestyksen- valvojalla on yleisötilaisuudessa ja aluksella myös säilössäpito-oikeus. Järjestyksen- valvojan oikeus turvallisuustarkastukseen käsittää oikeuden metallinilmaisinta tai muuta sellaista teknistä laitetta käyttäen tarkastaa järjestyksenvalvojan toimialueelle pyrkivä tai siellä oleva henkilö sen varmistamiseksi, ettei hänellä ole yllään tai muka- naan sellaisia esineitä tai aineita, joilla voitaisiin aiheuttaa vaaraa järjestykselle tai tur- vallisuudelle tai joiden hallussapito toimialueella on kielletty lain tai sen nojalla anne- tun määräyksen mukaan. Järjestyksenvalvojalla on oikeus myös suorittaa turvatarkas- tus kiinniottamalleen henkilölle. Järjestyksenvalvojia voidaan asettaa yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain 28 §:n mukaan myös poliisin tai rajavartiolaitoksen avuksi säännöksessä mainittuihin paikkoihin tai alueille. Lain 28 §:ssä tarkoitettuja järjestyksenvalvontatehtäviä voi ottaa suoritettavakseen vain turvallisuusalan elinkeinoluvan haltija, joten järjestyksenvalvoja ei säännöksessä mainituilla alueilla tai paikoissa voi toimia paikan tai alueen haltijan palveluksessa. Säännöksessä mainittuja alueita ovat terveyden- tai sosiaalihuollon toimipisteet koulukoteja tai lastensuojelulaitoksia lukuun ottamatta, Kansaneläkelai- toksen toimipisteet, työ- ja elinkeinotoimistot, kauppakeskukset, liikenneasemat, sata- mat, lentopaikat, joukkoliikenteen kulkuneuvot sekä kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetussa laissa (746/2011) tarkoitetut vastaanotto- ja järjestelykeskukset. Lain 28 §:n nojalla poliisin avuksi asetetulla järjestyksenvalvojalla ei ole oikeutta vas- taavaan turvallisuustarkastukseen kuin 26 §:n nojalla asetetulla järjestyksenvalvojalla. Kun poliisin avuksi asetettujen 28 §:n mukaisten järjestyksenvalvojien käyttö kauppa- keskuksissa, liikenneasemilla ja joukkoliikenteen kulkuneuvoissa mahdollistettiin 2000-luvun alussa säädetyssä järjestyslaissa, turvatarkastusoikeutta ei järjestyksen- valvojille järjestyslakia koskeneessa hallituksen esityksessä (HE 22/2002) edes esi- tetty. Ratkaisua perusteltiin sillä, että mainitun valtuuden käyttäminen on tarpeen en- nen kaikkea kokoontumislaissa tarkoitetuissa yleisötilaisuuksissa eikä valtuutta tarvittu järjestyslaissa säädettäväksi esitetyissä järjestyksenvalvojan tehtävissä (HE https://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2011/20110746 VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 37 20/2002, 27, 28.) Toisaalta perustuslakivaliokunta totesi hallituksen järjestyslakiesityk- sestä antamassaan lausunnossa nimenomaisesti, että laissa tarkoitettujen järjestyk- senvalvojien oikeuksien on rajauduttava henkilön paikalta poistamiseen, kiinniottami- seen ja turvallisuustarkastuksen toimittamiseen kiinnioton yhteydessä (PeVL 20/2002, 53,54). Tältä osin sääntely on lähes sellaisenaan siirretty koskemaan myös nykyisen yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain 28 §:n perusteella poliisin tai rajavar- tiolaitoksen avuksi asetettuja järjestyksenvalvojia. 7.3 Turvatoimet muussa lainsäädännössä Yksittäisistä turvatoimista säädetään myös kuntien lakisääteisiä tehtäviä koskevissa substanssilaeissa. Perusopetuslakilaki (21.8.1998/628), laki ammatillisesta koulutuk- sesta (531/2017) ja lukiolaki (714/2018) antavat opettajalle ja rehtorille oikeuden puut- tua häiriökäyttäytymiseen, poistaa häiriköivä oppilas tai opiskelija toimialueelta, tar- kastaa oppilaan ja opiskelijan tavarat ja ottaa haltuun kiellettyjä esineitä tai aineita. Lastensuojelulain (13.4.2007/417) mukaiset rajoitustoimenpiteet antavat mahdollisuu- den kiellettyjen aineiden ja esineiden haltuunottoon, henkilöntarkastukseen sekä omaisuuden, lähetysten ja tilojen tarkastamiseen. Näitä rajoitustoimenpiteitä on mah- dollista pääsääntöisesti soveltaa ainoastaan laitoshuoltona järjestettävässä sijaishuol- lossa. Vastaavanlaisia säännöksiä rajoitustoimenpiteistä on myös kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa (519/1977), mielenterveyslaissa (1116/1990) ja päih- dehuoltolaissa (41/1986). Lähtökohtana edellä mainituissa sosiaali- ja terveydenhuollon laeissa on rajoitustoi- menpiteiden ennaltaehkäiseminen, mutta niissä tilanteissa, joissa rajoittamiseen on välttämätöntä turvautua, rajoitustoimenpiteet tulee toteuttaa mahdollisimman turvalli- sesti ja henkilön yksityisyyttä ja ihmisarvoa kunnioittaen. Rajoitustoimenpiteitä on kui- tenkin mahdollista käyttää viimesijaisena vaihtoehtona, kun kaikki muut lievemmät keinot on käytetty ja vain laissa mainitut rajoitustoimenpiteet ovat sallittuja. VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 38 8 Voimassaolevan lainsäädännön mukaiset toimintamahdollisuudet kunnissa Kunnan on viranomaisena huolehdittava asiakkaidensa ja tilaisuuksiin osallistuvien turvallisuudesta. Kunnilla on muiden työnantajien tavoin myös lakisääteinen työnanta- javelvollisuus huolehtia työntekijöidensä turvallisuudesta ja terveydestä työturvalli- suuslain 8 §:n mukaisesti. Kunnilla ei ole vastaavaa oikeutta järjestää ennakollisia turvatarkastuksia henkilöiden ja tavaroiden tarkastamiseen kuin valtioneuvostolla, eduskunnalla, tuomioistuimilla tai Maahanmuuttovirastolla. Turvatarkastusten toimittaminen kuntien tiloissa ja tilaisuuk- sissa merkitsisi puuttumista perustuslaissa säädettyihin perusoikeuksiin ja turvatar- kastuksista kuntien tiloissa ja tilaisuuksissa tulisi siten säätää lailla. Kuntien toimitiloissa ja tilaisuuksissa turvallisuuden takaaminen on mahdollista aino- astaan yleisellä turvallisuussuunnittelulla, tilojen lukitsemisella sekä tilojen ja tilaisuuk- sien vartioinnilla. Kunnat voivat oman henkilökuntansa lisäksi käyttää toimitiloissaan ja tilaisuuksissaan vartijoita ja jossain määrin myös järjestyksenvalvojia. Kuntien hallinnassa oleviin tiloihin voidaan asettaa yksityisistä turvallisuuspalveluista annetussa laissa tarkoitettuja vartijoita. Vartijan tehtävänä voi olla kuitenkin vain omai- suuden vartiointi, henkilön koskemattomuuden suojaaminen tai rikoksen paljastami- nen. Vartijalla ei ole oikeutta turvatarkastukseen. Vartija ei voi myöskään suorittaa yleisen järjestyksen ja ylläpitämiseen liittyviä tehtäviä. Yksityisistä turvallisuuspalve- luista annetussa laissa tarkoitettu vartioimispalvelu on aina hankittava ostopalveluna. Yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain 26 ja 28 §:ssä säädetään järjestyksen- valvontatehtävään tarkoitetuista toimialueista. Järjestyksenvalvojia voidaan asettaa tiettyihin tiloihin ja tilaisuuksiin, jotka kuuluvat kuntien toimintaan. Järjestyksenvalvojan toimivaltuudet kuitenkin eroavat 26 §:n ja 28 §:n mukaisilla toimialueilla. Mikäli järjes- tyksenvalvoja on asetettu 26 §:n mukaisesti esimerkiksi kokoontumislaissa tarkoitet- tuun tilaisuuteen, hänellä on täydet järjestyksenvalvojan toimivaltuudet. Mikäli järjes- tyksenvalvoja on asetettu yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain 28 §:n no- jalla poliisin tai rajavartijalaitoksen avuksi, hänen toimivaltuutensa ovat rajatummat. Ennakollinen turvallisuustarkastus metallinpaljastimella tai muulla teknisellä välineellä on mahdollista 26 §:n mukaisella toimialueella, muttei 28 §:n mukaisella toimialueella. VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 39 Kuntien kannalta 26 §:n mukaisella toimialueella on vain vähäinen merkitys. Kunta voi järjestää kokoontumislaissa tarkoitettuja yleisötilaisuuksia, joihin järjestyksenvalvojia voidaan asettaa. Tällaisten yleisötilaisuuksien järjestäminen kunnan toiminnassa on kuitenkin harvinaista. Kokoontumislakia ei sovelleta julkisyhteisöjen järjestämiin viralli- siin tilaisuuksiin, kuten esimerkiksi kuulemistilaisuuksiin. Myöskään valtuuston ko- koukseen ei voida asettaa järjestyksenvalvojia. Peruskouluihin tai toisen asteen kou- lutukseen ei myöskään voida asettaa järjestyksenvalvojia. Kuntien kannalta 28 §:ssä tarkoitetuilla toimialueilla on suurempi merkitys. Toimialuei- siin kuuluvat terveyden- ja sosiaalihuollon toimipisteet pois lukien koulukodit ja lasten- suojelulaitokset. Toimialueisiin kuuluvat myös vastaanotto- ja järjestelykeskukset, jotka harvoin ovat kuntien ylläpitämiä. 28 §:n mukaisia toimeksiantoja järjestyksenval- vonnasta saavat ottaa vastaan ainoastaan yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain mukaiset vartioimisliikkeet. Kuntien toiminnan ja yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain käytännön suh- detta voidaan havainnollistaa seuraavasti: Taulukko: Mahdollisuudet asettaa yksityisistä turvallisuuspalveluista annetun lain mukai- sia vartijoita ja järjestyksenvalvojia kunnan tiloihin ja tilaisuuksiin. Toimija Tehtävä Kunnan toiminnot ja toimialueet Erityishuomiota kunnan kannalta Vartija Omaisuuden varti- ointi, henkilön koske- mattomuuden suo- jaaminen, rikoksen paljastaminen Kunnan tilat, ei erityisiä rajoituksia – Hankittava ostopalveluna turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijalta – Ei voi ottaa vastaan yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä käsittävää toimek- siantoa – Ei oikeutta suorittaa ennakolli- sia turvatarkastuksia Järjestyk- senvalvoja, LYTP 26 § Järjestyksen ja tur- vallisuuden ylläpitä- minen, rikosten ja onnettomuuksien estäminen Yleisötilaisuudet – Käyttöala vähäinen – Toimivaltuus turvallisuustar- kastukseen VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 40 Toimija Tehtävä Kunnan toiminnot ja toimialueet Erityishuomiota kunnan kannalta Järjestyk- senvalvoja, LYTP 28 § Järjestyksen ja tur- vallisuuden ylläpitä- minen, rikosten ja onnettomuuksien estäminen Sosiaali- ja tervey- denhuollon toimipis- teet, vastaanotto- ja järjestelykeskukset – Hankittava ostopalveluna turvallisuusalan elinkeinoluvan haltijalta – Ei oikeutta asettaa järjestyk- senvalvojia peruskouluihin tai toisen asteen koulututukseen – Ei oikeutta suorittaa ennakolli- sia turvallisuustarkastuksia Tutkimustulokset osoittavat, että myös peruskoulujen ja toisen asteen koulutuksen toi- mipisteissä esiintyy merkittävässä määrin uhka- ja väkivaltatilanteita (Kinnunen et al. 2021, s. 29; Paavola 2021, s. 31). Esimerkiksi Helsingin kaupungin turvallisuus- poikkeamisilmoituksista noin puolet ilmoitetaan peruskoulujen ja toisen asteen koulu- tuksen toimipisteistä. Järjestyksenvalvojia ei voi nykysääntelyn mukaan asettaa ope- tustoimialan toimipisteisiin. Koulun tai oppilaitoksen henkilökunnalle on kuitenkin laissa voitu antaa toimivalta tiettyihin kurinpitotoimiin. Näin on tehty esimerkiksi perus- opetuslaissa ja laissa ammatillisesta koulutuksesta. Sosiaali- ja terveydenhuollon toimipisteisiin voidaan asettaa 28 §:n mukaisesti järjes- tyksenvalvojia, mutta he eivät voi tehdä ennakollisia turvatarkastuksia tai henkilöntar- kastuksia. Kyseisillä järjestyksenvalvojilla ei myöskään ole oikeutta estää henkilön pääsyä toimialueelleen. Oikeus turvallisuustarkastukseen on myös suppeampi kuin muille järjestyksenvalvojille myönnetty turvallisuustarkastusoikeus. Lain 28 §:n nojalla asetetun järjestyksenvalvojan oikeus turvallisuustarkastukseen liittyy aina kiinniotet- tuun kohdistuvaan toimeen. Perustuslakivaliokunta on järjestyslakiesityksestä antamassaan lausunnossa toden- nut, että laissa tarkoitettujen järjestyksenvalvojien oikeuksien on rajauduttava henkilön paikalta poistamiseen, kiinniottamiseen ja turvallisuustarkastuksen toimittamiseen kiinnioton yhteydessä (PeVL 20/2002). Tämä tulkinta on siirtynyt lähes sellaisenaan lain yksityisistä turvallisuuspalveluista 28 §: ään. Toimivaltuuksien laajentaminen ny- kyisestä vaatisi erittäin huolellisen arvion perustuslainmukaisuudesta. Toimivaltuuk- sien laajentaminen ei saisi esimerkiksi vaarantaa henkilön hoitoon pääsyä. VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 41 9 Kunnallisten turvatoimien oikeudelliset reunaehdot 9.1 Kunnallisia toimijoita koskevan sääntelyn erityispiirteet Kunnallisia toimijoita koskevaa lainsäädäntöä valmisteltaessa tulee ottaa huomioon joitakin kunnallisen toimintaympäristön erityispiirteitä, jotka vaikuttavat tai voivat vai- kuttaa käytettävissä oleviin toimintavaihtoehtoihin. Seuraavassa asiaa tarkastellaan erityisesti turvatarkastuksiin ja muihin turvatoimiin liittyen. Kunta voi järjestää sille laissa säädetyt tehtävät itse tai sopia järjestämisvastuun siirtä- misestä toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle. Näin ollen laissa kunnalle säädetyn teh- tävän voi tosiasiassa kunnan puolesta hoitaa joku toinen kunta (ns. vastuukuntamalli) tai tehtävän hoitaminen on voitu antaa kuntayhtymälle. Erityisesti sosiaali- ja tervey- denhuollossa on myös ns. pakkokuntayhtymiä, joihin jokaisen alueen kunnan on kuu- luttava ja jotka hoitavat niille annetut tehtävät jäsenkuntiensa puolesta. Kunta tai kuntayhtymä voi tuottaa järjestämisvastuulleen kuuluvat palvelut itse tai hankkia ne sopimukseen perustuen muulta palvelujen tuottajalta. Palveluja voidaan hankkia toiselta kunnalta ja kuntayhtymältä sekä yksityisen ja kolmannen sektorin toi- mijoilta. Erityisesti sosiaalihuollossa yksityisten toimijoiden tuottamat palvelut ovat erit- täin yleisiä; vuonna 2017 yksityisen palvelutuotannon osuus oli noin 30 prosenttia. Eräissä sosiaalipalveluissa yksityisen tuotannon osuus on ollut yli 50 prosenttia. Ter- veydenhuollossa yksityisen palvelutuotannon osuus on vuonna 2017 ollut noin 6 pro- senttia. Yksityisen palvelutuotannon osuus on kasvava esimerkiksi niin sanottujen ko- konaisulkoistusten myötä. Kuntien ja kuntayhtymien turvatarkastuksia ja muita turvatoimia koskevaa lainsäädän- töä harkittaessa ja mahdollisesti valmisteltaessa tulee ottaa huomioon edellä kuvattu palvelujen järjestämisen ja tuottamisen moninaisuus. Turvatoimien käyttöönoton tulisi olla mahdollista riippumatta siitä, järjestääkö kunta jonkin tehtävän itse vai onko se osallisena usean kunnan yhteistoimintajärjestelyssä. Niin ikään tulisi huomioida se, että varsinaisesta palvelutuotannosta voi vastata myös yksityinen tai kolmannen sek- torin toimija. Tämä vaikuttaisi erityisesti siihen, miten turvatoimien käyttöönotosta pää- tetään ja miten turvatoimien käyttöä seurataan ja valvotaan. VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 42 Mikäli kuntien ja kuntayhtymien mahdollisuudesta järjestää turvatarkastuksia ja muita turvatoimia säädettäisiin lailla, sääntely tulisi rakentaa siten, että kunta voisi oman tuotannon lisäksi hankkia turvapalveluja yksityisiltä palveluntuottajilta. Voidaan arvi- oida, että suurimmalla osalla kunnista ja kuntayhtymistä ei käytännössä ole valmiuk- sia hoitaa mahdollisia turvatarkastuksia ja muita turvatoimia omana työnä. Ei myös- kään voida pitää tarkoituksenmukaisena, että muutoin ulkoistetussa palvelutuotan- nossa mahdollisista turvatoimista vastaisi kuitenkin kunnallinen viranhaltija. Turvatar- kastajien toimivaltuudet tulisi näin ollen rajata siten, etteivät ne sisällä sellaista julki- sen hallintotehtävän hoitamista, jota ei edes lailla voida antaa yksityisen hoidetta- vaksi. Vastaavalla tavalla on toimittu muun muassa turvatoimista valtioneuvostossa annetussa laissa, jonka mukaisia turvapalveluja voidaan hankkia myös yksityisiltä toi- mijoilta. Sääntelyn soveltamisalaa harkittaessa tulee ottaa huomioon erityisesti perusoikeuk- sista ja muutoin perustuslaista aiheutuvat reunaehdot, joita kuvataan tässä muistiossa jäljempänä. Lisäksi soveltamisalan rajauksissa tulee ottaa huomioon sellaiset toimin- not, jotka ulottuvat kotirauhan suojaamaan paikkaan, kuten asuntoon. Tällaisia toimin- toja on erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollossa, joissa kasvava osa palvelutuotantoa on henkilön kotiin tai muihin pysyväisluonteiseen asumiseen käytettäviin tiloihin an- nettua palvelua. Kotirauhan suojaamaan paikkaan ulottuvaa toimintaa on lisäksi myös esimerkiksi pelastustoimessa ja lastensuojelussa. Näiden lisäksi soveltamisalan ra- jaamista on syytä harkita erityisesti perusopetuksen osalta, jossa on lainsäädännössä jo tällä hetkellä mahdollistettu puuttuminen mahdollisiin häiriötekijöihin. 9.2 Perusoikeuksista ja perustuslaista johtuvat reunaehdot 9.2.1 Yleistä Kuntien ja kuntayhtymien järjestämistä turvatarkastuksista ja muista turvatoimista säädettäessä tulee ottaa huomioon, että tällä hetkellä julkisten toimijoiden käytettä- vissä olevien turvatarkastusten ja muiden turvatoimien on niiden säätämisen yhtey- dessä katsottu puuttuvan useisiin perustuslaissa turvattuihin perusoikeuksiin. Seuraa- vassa tarkastellaan lyhyesti keskeisimpiä jo nykyisiin turvatoimiin liittyviä perusoikeus- kytkentöjä sekä arvioidaan mahdollisten kunnallisen toimijoiden järjestämien turvatar- kastusten ja muiden turvatoimien erityispiirteitä perusoikeusnäkökulmasta. VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 43 Perusoikeuksilla tarkoitetaan perustuslaissa säädettyjä jokaiselle yksilölle kuuluvia pe- rustavanlaatuisia oikeuksia. Perusoikeuksille on ominaista niiden perustuslaintasoi- suudesta johtuva erityinen pysyvyys ja oikeudellinen luonne. Perusoikeudet eivät yleensä ole siten ehdottomia, etteikö niitä voitaisi millään edelly- tyksillä tai missään laajuudessa rajoittaa tai niiden käyttöä säännellä. Jotkut perusoi- keussäännökset on kuitenkin muotoiltu täsmällisiksi ja ehdottomiksi kielloiksi. Tällaiset perusoikeussäännökset sitovat myös lainsäätäjää. Siksi niistä ei voida tavallisella lailla poiketa. Tällaisia ehdottomia kieltoja ovat muun muassa syrjintäkielto (6 §:n 2 momentti) sekä kielto puuttua mielivaltaisesti kenenkään henkilökohtaiseen koske- mattomuuteen ja mielivaltaisen vapaudenriiston kielto (7 §:n 3 momentti). Perusoikeus on voitu sitä koskevaan säännökseen otetulla niin sanotulla sääntelyva- rauksella kytkeä tavallisella lailla toteutettavaan sääntelyyn. Tällaisella lausekkeella viitataan siihen, että oikeuden täsmällinen sisältö määräytyy vasta perusoikeussään- nöksen ja tavallisen lainsäädännön muodostaman kokonaisuuden pohjalta. Sääntely- varaukset jättävät lainsäätäjälle liikkumavaraa oikeuksien sääntelyssä, ja tämä liikku- mavara on suurempi kuin ilman sääntelyvarausta turvattujen perusoikeuksien koh- dalla. Perustuslaki ilmaisee kuitenkin tällöinkin pääsäännön, jota ei voida sääntelyva- rauksen nojalla perustaltaan heikentää. Toisaalta sääntelyvaraus merkitsee lainsäätä- jään kohdistuvaa velvollisuutta antaa perusoikeutta täsmentäviä säännöksiä. Perusoikeudet eivät yleensä ole ehdottomia, vaikka perusoikeussäännös olisi kirjoi- tettu oikeuden turvaavaan muotoon ja vaikka säännös ei sisältäisikään sääntelyva- rausta tai muuta lakiviittausta. Tällöin kysymys perusoikeuden rajoittamisesta ratkais- taan perusoikeuksien rajoittamista koskevien yleisten oppien mukaisesti. Perustuslakivaliokunta on johtanut perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudesta ja oi- keuksien luonteesta perustuslaissa turvattuina oikeuksina joitakin yleisiä perusoikeuk- sien rajoittamista koskevia vaatimuksia. Näitä ovat vaatimukset: 1. lailla säätämisestä 2. lain täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta 3. rajoituksen hyväksyttävyydestä 4. rajoituksen suhteellisuudesta 5. perusoikeuden ydinalueen koskemattomuudesta 6. oikeusturvajärjestelyjen riittävyydestä ja 7. ihmisoikeusvelvoitteiden noudattamisesta. Perustuslain 121 §:n mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Kuntalain 7 §:n mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa tehtävät ja järjestää sille laissa erikseen säädetyt tehtävät. VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 44 Niin sanotun yleisen toimialan puitteissa kunnalla on siis hyvin laaja harkintavalta sen suhteen, mitä muita kuin lakisääteisiä tehtäviä kunta ottaa hoitaakseen. Kunta ei kui- tenkaan voi järjestää turvatarkastuksia ja muita vastaavia turvatoimia pelkästään ylei- seen toimialaan perustuen. 9.2.2 Turvatarkastuksiin liittyvät yleiset perusoikeuskytkennät Voimassa olevassa julkisten toimijoiden turvatoimia koskevassa lainsäädännössä käytössä olevilla toimivaltuuksilla puututaan useisiin perustuslaissa turvattuihin perus- oikeuksiin. Tämän tyyppisessä sääntely-yhteydessä on varmistuttava siitä, että laki on yhtäältä sopusoinnussa perusoikeuksien turvaamisvelvoitteen kanssa ja toisaalta täyt- tää perusoikeuksien rajoittamiselle asetetut vaatimukset. Viranomaisen toimitiloihin pääsyn edellytyksenä oleva turvatarkastus on poikkeukselli- nen järjestely, jolle tulee olla esitettävissä perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyt- tävät perustelut. Huomionarvoista on, että turvatarkastuksilla ei lähtökohtaisesti voida tehokkaasti torjua järjestyshäiriöitä, joihin ei liity turvallisuutta vaarantavien esineiden tai aineiden mukaan ottamiseen liittyvää suunnitelmallisuutta. Tähänastisessa lain- säädäntökäytännössä hyväksyttävyyden perustelu on yleensä kiinnitetty sääntelyn kohteena olevan viranomaisen toimintaan kohdistuviin erityisiin turvallisuusriskeihin ja niiden torjumiseksi tarpeellisiin turvatoimivaltuuksiin. Esimerkiksi tuomioistuinten tur- vatarkastusten tarpeellisuutta perusteltiin aikanaan oikeudenkäyntiasioihin liittyvillä konkreettisilla väkivalta- ja turvallisuusuhilla. Tuomioistuimissa asioivilta oli löydetty muun muassa käsiaseita, kaasusumuttimia ja teräaseita. Eduskunnan ja valtioneuvoston turvatoimia koskevien lakien säätämisen yhteydessä perustuslakivaliokunta piti puolestaan lakiehdotuksiin sisältyneitä perusoikeusrajoituk- sia hyväksyttävinä, kun sääntelyn tarkoituksena on ollut turvata eduskunnan ja valtio- neuvoston toimintaa perustuslain mukaisina ylimpinä valtioeliminä sekä säilyttää tur- vallisuus ja järjestys niiden käytössä olevissa tiloissa. Toimivaltuuksien käyttöön oi- keuttavat säännökset on näissä laeissa pyritty laatimaan tarkkarajaisiksi ja täsmälli- siksi ottaen huomioon suhteellisuusperiaatteesta johtuvat vaatimukset perusoikeuk- sien rajoittamiselle. Lisäksi lakeihin sisältyy yleinen rajoitussäännös, jonka mukaan kenenkään oikeuksiin ei saa lain nojalla puuttua enempää kuin on välttämätöntä ky- seisen viranomaisen toiminnan suojaamiseksi sekä turvallisuuden ja järjestyksen säi- lyttämiseksi. Säännöksellä ohjataan soveltamaan lakia siten, että yksilön oikeudet otetaan huomioon riittävällä tavalla. Rajoitus merkitsee esimerkiksi sitä, että henkilön- tarkastus suoritetaan vain, kun se on välttämätöntä lain tavoitteiden toteutumiseksi VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA 2021:40 45 eikä se vaaranna perusoikeuksien käyttämistä. Turvatoimilla ei esimerkiksi saa vaa- rantaa asioimista hallinnossa. Kaikilla tulee olla mahdollisuus tarpeen vaatiessa asi- oida normaalisti viranomaisessa. Esimerkiksi hallintoasian vireillepanoa viranomai- sessa ei saa estää. Yhdenvertaisuus Lähtökohtaisesti turvatarkastusten ja muiden turvatoimien sääntelyn soveltamispiiri tu- lisi koskea kaikkia tiloihin saapuvia ja tiloissa olevia henkilöitä yhdenvertaisesti ja syrji- mättömästi perustuslain 6 §:n mukaisesti. Perustuslain 6 §:n mukaan ihmiset ovat yh- denvertaisia lain edessä eikä ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Henkilökohtainen koskemattomuus Perustuslain 7 §:n mukaan jokaisella on oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen va- pauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen. Henkilökohtaiseen koskemattomuu- teen ei saa puuttua mielivaltaisesti eikä ilman laissa säädettyä perustetta. Nykyisen julkisten toimijoiden turvatoimia koskevan lainsäädännön mukaan turvatar- kastuksia voidaan kohdistaa henkilöihin sekä heidän mukanaan olevaan omaisuuteen sen selvittämiseksi, onko henkilöllä hallussaan kiellettyä valmistetta, jolla esimerkiksi voidaan aiheuttaa vaaraa ihmisten turvallisuudelle tai joka soveltuu omaisuuden va- hingoittamiseen tai jonka hallussapito on laissa kielletty. Oikeus henkilökohtaiseen koskemattomuuteen antaa suojaa tällaisia henkilöön käypiä tarkastuksia vastaan. Henkilökohtaiseen koskemattomuuteen puuttuvina toimenpi- teinä on perustuslakivaliokunnan käytännössä pidetty henkilöntarkastuksia (pintapuo- lisesti käsin koskettelemalla taikka erilaisten