Helsinki, 2006 LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 24/2006 Liikenne Linja-autoliikenteen rahoituksen uudistaminen Työryhmän mietintö KUVAILULEHTI Julkaisun päivämäärä 19.4.2006 Tekijät (toimielimestä: toimielimen nimi, puheenjohtaja, sihteeri) Työryhmä Julkaisun laji Mietintö Juhani Tervala (puheenjohtaja) Toimeksiantaja Liikenne- ja viestintäministeriö Katariina Myllärniemi (sihteeri) ja Sabina Lind- ström (sihteeri) Toimielimen asettamispäivämäärä 15.6.2005 Julkaisun nimi Linja-autoliikenteen rahoituksen uudistaminen. Työryhmän mietintö Tiivistelmä Liikenne- ja viestintäministeriö asetti 15.6.2005 alueellisen ja paikallisen joukkoliikenteen rahoitustyö- ryhmän selvittämään joukkoliikenteen rahoitusjärjestelmän uudistamisen edellytyksiä ja tekemään eh- dotuksen valtion ja kuntien yhteistyön parantamisesta. Työryhmän toimeksiantoa laajennettiin 8.12.2005 koskemaan myös Helsingin, Tampereen ja Turun seudun joukkoliikenteen rahoitus- ja järjes- tämistapoja. Työssä oli kiinnitettävä erityistä huomiota kunta- ja aluetason yhteistyön tehostamiseen siten, että haja-asutusalueiden runkoliikenneverkko pystytään ylläpitämään ja että joukkoliikennepalve- lut tarjoavat palvelutasoltaan mahdollisimman hyvän kokonaisuuden. Julkisen liikenteen liikevaihto on noin 2 miljardia euroa, josta linja-autoliikenteen osuus on noin 700 miljoonaa euroa. Valtio ja kunnat käyttävät vuosittain noin 200 miljoonaa euroa joukkoliikenteen tu- kemiseen. Tästä linja-autoliikenteen osuus on noin 145 miljoonaa euroa. Työryhmä esittää, että linja-autoliikennettä tulee tarkastella neljänä erityyppisenä kokonaisuutena: 1) suurten kaupunkien liikenne (pääkaupunkiseutu, Tampere ja Turku), 2) pienten ja keskisuurten kau- punkiseutujen liikenne, 3) maaseutuliikenne ja 4) pikavuoroliikenne. Alueellinen linja-autoliikenne tulee suunnitella laajempina kokonaisuuksina ilman nykyisiä linjaliiken- nelupa- ja kuntarajoitteita. Viranomaisten on perusteltua määrittää yhdessä alueensa joukkoliikenteen palvelutaso ja tavoitteet sekä sopia matkojen yhdistelystä ja matkapalvelukeskustoiminnasta. Liikenne- ja viestintäministeriön tulee linja-autoyrittäjien markkinoillepääsyn helpottamiseksi ja tuki- järjestelmien vaikuttavuuden lisäämiseksi ryhtyä valmistelemaan eri osapuolten kanssa mietinnössä esi- tetyn konsessiomallin pohjalta yksityiskohtaisempia vaihtoehtoja eri alueiden suunnittelu-, järjestämis- ja rahoitusmalleiksi rahoituslaskelmineen sen jälkeen, kun kunta- ja palvelurakenneuudistuksen ja pal- velusopimusasetuksen periaatteet ovat selvillä. Valtio osallistuu pääkaupunkiseudun sekä Tampereen ja Turun seudun joukkoliikenteen edistämiseen kehittämällä joukkoliikenteen infrastruktuuria ja avustamalla näitä seutuja kehittämishankkeissa. Lisäk- si ministeriö käynnistää joukkoliikenteen tilastoinnin uudistamistyön. Avainsanat (asiasanat) Rahoitusjärjestelmä, linja-autoliikenne, joukkoliikenne, ostoliikenne, julkinen tuki Muut tiedot Yhteyshenkilö LVM/Katariina Myllärniemi Sarjan nimi ja numero Liikenne- ja viestintäministeriön julkaisuja 24/2006 ISSN 1457-7488 (painotuote) 1795-4045 (verkkojulkaisu) ISBN 952-201-546-6 (painotuote) 952-201-547-4 (verkkojulkaisu) Kokonaissivumäärä 60 Kieli suomi Hinta 12 € Luottamuksellisuus julkinen Jakaja Edita Publishing Oy Kustantaja Liikenne- ja viestintäministeriö PRESENTATIONSBLAD Utgivningsdatum 19.4.2006 Författare (uppgifter om organet: organets namn, ordförande, sekreterare) Arbetsgrupp Typ av publikation Betänkande Juhani Tervala (ordf.) Uppdragsgivare Kommunikationsministeriet Katariina Myllärniemi och Sabina Lindström (sekr.) Datum för tillsättandet av organet 15.6.2005 Publikation Förnyande av finansieringen inom busstrafik. Arbetsgruppens betänkande. Referat Kommunikationsministeriet tillsatte den 15.6.2005 en finansieringsarbetsgrupp för regional och lokal kollektivtrafik för att utreda förutsättningarna att reformera finansieringssystemet för kollektivtrafik och för att lägga fram förslag om hur samarbetet mellan staten och kommunerna kan förbättras. Arbets- gruppens uppdrag utvidgades den 8.12.2005 till att omfatta även finansieringen och organisationen av kollektivtrafiken i Helsingfors-, Tammerfors- och Åboregionen. I arbetet fästes särskild uppmärksam- het vid att effektivisera samarbetet på kommun- och regionnivå så att man i glesbygden kan upprätthål- la ett stomtrafiknät och för att kollektivtrafiktjänsterna skall hålla en så god servicenivå som möjligt. Omsättningen för den offentliga trafiken är ca 2 miljarder euro per år, av vilket busstrafikens andel är ca 700 miljoner euro. Staten och kommunerna stöder kollektivtrafiken med ca 200 miljoner euro per år. Av detta styrs ca 145 miljoner euro till busstrafik. Arbetsgruppen föreslår att busstrafiken skall granskas som fyra separata helheter: 1) trafiken i stora stä- der (huvudstadsregionen, Tammerfors och Åbo), 2) trafiken i små och medelstora stadsregioner, 3) landsbygdstrafik och 4) snabbturstrafik. Enligt förslaget skall den regionala busstrafiken planeras som större helheter utan nuvarande begräns- ningar avseende linjetrafiktillstånd och kommungränser. Det är motiverat att de regionala myndigheter- na tillsammans definierar servicenivån och målen för kollektivtrafiken i området samt avtalar om sam- ordningen av resor och verksamheten med anknytning till centraler för samordning av resor. Kommunikationsministeriet skall utifrån den koncessionsmodell som presenteras i betänkandet i sam- arbete med de olika parterna bereda mer detaljerade alternativ till planerings-, organiserings- och finan- sieringsmodeller samt finansieringskalkyler för de olika regionerna i syfte att underlätta bussföretagar- nas tillträde till marknaden och för att öka effekterna av stödsystemen. Beredningen inleds när princi- perna för reformen av kommun- och servicestrukturen samt förordningen om allmän trafikplikt är klara. Staten deltar i främjandet av kollektivtrafiken i huvudstadsregionen samt i Tammerfors respektive Åbo med omnejd genom att utveckla kollektivtrafikens infrastruktur och genom att bistå dessa regioner i deras utvecklingsprojekt. Ministeriet kommer också att starta en reform av statistikföringen av kollek- tivtrafiken. Nyckelord finansieringssystem, busstrafik, kollektivtrafik, köptrafik, offentligt stöd Övriga uppgifter Kontaktperson vid kommunikationsministeriet är Katariina Myllärniemi. Seriens namn och nummer Kommunikationsministeriets publikationer 24/2006 ISSN 1457-7488 (trycksak) 1795-4045 (nätpublikation) ISBN 952-201-546-6 (trycksak) 952-201-547-4 (nätpublikation) Sidoantal 60 Språk finska Pris 12 € Sekretessgrad offentlig Distribution Edita Publishing Ab Förlag Kommunikationsministeriet DESCRIPTION Date of publication 19 April 2006 Authors (from body; name, chairman and secretary of the body) Working group, Juhani Tervala (chair) Type of publication Report Katariina Myllärniemi (secretary) and Assigned by Ministry of Transport and Communications Sabina Lindström (secretary) Date when body appointed 15 June 2005 Name of the publication New finance methods for bus and coach transport Abstract On 15 June 2005, the Ministry of Transport and Communications appointed a financial working group for regional and local public transport to determine the preconditions for reforming the system of financing public transport, and to make a proposal for improving national and municipal cooperation. On 8 December 2005, the group’s remit was broadened to include ways of financing and arranging public transport in the Helsinki, Tampere and Turku regions as well. The group was to pay particular attention to improving cooperation at the municipal and regional levels, so that the basic transport network can be maintained in sparsely populated areas, and public transport services offer a level of service that is as good as possible as a whole. Public transport turnover is about 2 billion euros, of which bus and coach traffic accounts for about 700 million euros. The state and the municipalities spend about 200 million euros a year to subsidise public transport, of which about 145 million euros is for bus and coach traffic. The working group proposes that bus and coach transport should be considered as being of four different overall types: 1) Urban transport in big cities (Helsinki metropolitan area, Tampere and Turku), 2) Urban transport in small and medium-sized towns 3) Rural transport and 4) Express coach transport. Regional bus and coach traffic should be planned in terms of wider wholes, without the present limits imposed by bus line permits and municipal restrictions. There is good reason for the authorities to work together to determine the level and aims of public transport service for their region, and agree on services provided by travel dispatch centres. In order to facilitate the entry of bus and coach operators into the markets and to increase the influence of the public aid system, the Ministry of Transport and Communications should start to work with the various parties involved to prepare detailed alternatives, on the basis of the concession model presented in the report, for the different regions’ financial calculations in terms of planning, organisational and financial models, after the principles of the municipal and service structure reform, and the public service obligation decree, are clear. The Government will take part in promoting public transport in the Helsinki metropolitan, Tampere and Turku regions by developing public transport infrastructure and assisting these regions’ development projects. The Ministry will also start work to refurbish the statistics about public transport. Keywords finance system, bus and coach transport, public transport, purchased transport services, public aid Miscellaneous Contact person at the Ministry: Katariina Myllärniemi Serial name and number Publications of the Ministry of Trans- port and Communications 24/2006 ISSN 1457-7488 (printed version) 1795-4045 (electronic version) ISBN 952-201-546-6 (printed version) 952-201-547-4 (electronic version) Pages, total 60 Language Finnish Price €12 Confidence status Public Distributed by Edita Publishing Ltd Published by Ministry of Transport and Communications LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖLLE Liikenne- ja viestintäministeriö asetti 15.6.2005 alueellisen ja paikallisen joukkoliikenteen rahoitus- työryhmän selvittämään joukkoliikenteen rahoitusjärjestelmän uudistamisen edellytyksiä ja teke- mään ehdotuksen valtion ja kuntien yhteistyön parantamisesta. Työryhmän toimeksiantoa laajennettiin 8.12.2005 koskemaan myös Helsingin, Tampereen ja Turun seudun joukkoliikenteen rahoitus- ja järjestämistapoja. Samalla työryhmän toimeksiantoa pidennet- tiin 31.3.2006 saakka. Toimeksiannon mukaan työssä on kiinnitettävä erityistä huomiota kunta- ja aluetason yhteistyön tehostamiseen ja organisointiin siten, että haja-asutusalueiden runkoliikenneverkko pystytään yllä- pitämään ja että joukkoliikennepalvelut tarjoavat palvelutasoltaan mahdollisimman hyvän kokonai- suuden. Yhteistyötä on tarkasteltava sekä suunnittelun että toteutuksen osalta. Lisäksi työryhmän tulee arvioida joukkoliikenteen markkinaosuuden nostamiseen tähtääviä keinoja ja tehdä myös tältä osin kehittämisehdotuksia. Työssä on otettava huomioon meneillään oleva kunta- ja palvelurakenneuudistuksen valmistelu sekä matkojen yhdistelyä koskeva kehittämistyö. Myös EY:n julkisen liikenteen yksinoikeuksia ja julkisia tukia koskevan lainsäädännön odotettavissa olevat muutokset on otettava huomioon mikäli se työn aikataulun kannalta on mahdollista. Julkisen liikenteen liikevaihto on noin 2 miljardia euroa, josta linja-autoliikenteen osuus on noin 700 miljoonaa euroa eli 35 %. Valtio ja kunnat käyttävät vuosittain noin 200 miljoonaa euroa jouk- koliikenteen tukemiseen. Tästä linja-autoliikenteen osuus on noin 145 miljoonaa euroa. Tuen osuus linja-autojen henkilöliikenteen liikevaihdosta on noin 20 %. Suurissa kaupungeissa (YTV-alue, Tampere ja Turku) joukkoliikenne on kokonaan kuntien talou- dellisella vastuulla. Näissä kaupungeissa tehdään yli 60 % Suomen joukkoliikenteen matkoista. Muualla maassa liikennetarjonta on lähtökohtaisesti yritysten suunnittelemaa ja niiden taloudellisel- la vastuulla olevaa linjaliikennettä. Valtio ja kunnat täydentävät linjaliikenteen palvelutasoa kannat- tamattoman liikenteen ostoilla. Lääninhallitukset ostavat asiakastuloperusteista liikennettä täyden- tävää kuntarajan ylittävää runkoliikennettä ja kunnat kuntien sisäistä liikennettä. Lisäksi kunnat ja lääninhallitukset tukevat kaupunki- ja seutulippujen hinnanalentamista. Pikavuoroliikennettä ja tila- usliikennettä ei tueta. Linja-autoliikenteen palvelujen suunnittelu ja toteutus on hajautunut. Liikenteenharjoittajat suunnit- televat ja tuottavat oman liikenteensä liiketaloudellisista lähtökohdista kysynnän perusteella. Lää- ninhallitukset ja kunnat puolestaan suunnittelevat ja ostavat kilpailuttamalla tarpeelliseksi katsotun täydentävän liikenteen, jota liikenteenharjoittajat eivät hoida asiakastuloperusteisesti. Esimerkiksi kaupunkiseuduilla voi olla useamman yrittäjän suunnitteleman liikenteen lisäksi lääninhallituksen ja usean kunnan suunnittelemaa ja ostamaa liikennettä. Työryhmä esittää, että 1. Linja-autoliikennettä tulee tarkastella neljänä erityyppisenä kokonaisuutena: 1 . suurten kaupunkien liikenne (pääkaupunkiseutu, Tampere ja Turku), 2. pienten ja keskisuurten kaupunkiseutujen liikenne, 3. maaseutuliikenne ja 4. pikavuoroliikenne. Alueellinen lin- ja-autoliikenne tulee suunnitella laajempina kokonaisuuksina ilman nykyisiä linjaliiken- nelupa- ja kuntarajoitteita. Tämä luo edellytyksiä tehostaa palvelutuotantoa ja selkeyttää linjastoa ja aikataulua. 2. Joukkoliikennepolitiikan ja -tukitoimien toteuttamisen tehostamiseksi alueellisten ja pai- kallisten viranomaisten on perusteltua määrittää yhdessä alueensa joukkoliikenteen pal- velutaso ja tavoitteet sekä sopia matkojen yhdistelystä ja matkapalvelukeskustoiminnas- ta. Tämän pohjalta yksi toimivaltainen viranomainen voisi vastata liikenteen järjestämi- sestä. Kaupunkiseuduilla se voisi olla esimerkiksi keskuskaupunki tai yhteinen seudulli- nen toimielin. 3. Linja-autoliikennemarkkinoiden toimivuuden parantamiseksi, linja-autoyrittäjien mark- kinoillepääsyn helpottamiseksi ja tukijärjestelmien vaikuttavuuden tehostamiseksi tulee nykyistä suunnittelu- ja linjaliikennelupajärjestelmää kehittää esitetyn konsessiomallin pohjalta. 4. Liikenteenharjoittajien suunnitteluosaamisen ja innovaatiokyvyn hyödyntämiseksi lii- kenne olisi perusteltua järjestää siten, että heillä on jatkossakin mahdollisuus vaikuttaa oman liikenteensä suunnitteluun ja että liikenteen hoitoon liittyy kannustimia. Työryhmällä ei ole tässä vaiheessa edellytyksiä ottaa kantaa valtion ja kuntien työnjakoon joukkoliikenteen julkiseen rahoitukseen liittyen, koska kannan muodostukseen tarvitaan yk- sityiskohtaisia vaihtoehtotarkasteluja ja -laskelmia. Lisäksi työnjaosta ja menettelytavoista on vaikea tehdä ehdotusta tässä vaiheessa, kun meneillään olevan kunta- ja palvelurakenne- uudistuksen lopputulos on vielä avoin. Asiaan vaikuttaa myös palvelusopimusasetus, jonka käsittely on vielä kesken. Työryhmässä on keskusteltu tarpeesta kytkeä valtion rahoitus yhteen kunnan rahoituksen kanssa eli että valtio rahoittaisi vain sellaista liikennettä, jota kunta rahoittaa. Periaate perus- tuu siihen, että kunnilla on lähtökohtainen intressi joukkoliikennepalvelujen ylläpitämiseen palvelujen tuomien hyötyjen takia, ja siihen että tällä tavoin valtio voisi varmistaa oman ra- hoituksensa vaikuttavuutta. Näkökulma voi johtaa kuitenkin tilanteeseen, jossa pitkän mat- kan maaseutuliikenteen ja alueiden välisen liikenteen yhteydet heikentyvät olennaisesti, kun laajan alueen kunnilla ei olekaan yhteistä näkemystä tällaisen liikenteen ylläpitämisestä ja rahoituksesta. Tämä olisi omiaan heikentämään joukkoliikennejärjestelmän ja matkaketjujen toimivuutta. Lisäksi periaate ei olisi yhteensopiva sen kanssa, että valtio ostaa kokonaan yk- sinään alueellista junaliikennettä. Työryhmässä ei ole myöskään pystytty löytämään ratkaisua, jolla valtion rahoituksen kyt- keminen kunnan rahoitukseen voitaisiin tässä vaiheessa toteuttaa hallinnollisesti keveällä ta- valla. Edellä mainitun perusteella työryhmä esittää, että 5. Liikenne- ja viestintäministeriö ryhtyy yhdessä eri osapuolten kanssa valmistelemaan työryhmän mietinnössä esitetyn konsessiomallin pohjalta yksityiskohtaisempia vaihtoeh- toja eri alueiden suunnittelu-, järjestämis- ja rahoitusmalleiksi rahoituslaskelmineen sen jälkeen, kun kunta- ja palvelurakenneuudistuksen ja palvelusopimusasetuksen periaatteet ovat selvillä. Tässä yhteydessä tehdään ehdotukset valtion ja kuntien välisistä rahoitus- periaatteista sekä siirtymävaiheen toimenpiteistä. Työryhmä toteaa, että Helsingin, Tampereen ja Turun seutujen vaikutus joukkoliikenteen markkinaosuuteen on keskeinen. Näillä alueilla myös joukkoliikenteen käytön lisäämisen tarve on suurin ja haasteet kovimmat. Valtion vuoden 2006 talousarvion käsittelyn yhtey- dessä nousi esille valtion nykyistä suurempi panostus Helsingin, Tampereen ja Turun seutu- jen joukkoliikenteeseen. Jotta valtion määrärahalla olisi todellisia myönteisiä liikennepoliit- tisia vaikutuksia, tulisi määrärahatason olla noin 22 – 25 milj. Työryhmälle tehdyn esityksen mukaan valtion tulisi osoittaa em. suuruinen erillinen määräraha näiden seutujen joukkolii- kenteen matkalippujen hintojen alentamiseksi. Valtion joukkoliikenteen määrärahakehysten puitteissa tätä ei kuitenkaan ole mahdollista toteuttaa. Edellä mainitun perusteella työryhmä esittää, että 6. Valtio osallistuu pääkaupunkiseudun sekä Tampereen ja Turun seudun joukkoliikenteen edistämiseen kehittämällä joukkoliikenteen infrastruktuuria ja avustamalla näitä seutuja kehittämishankkeissa, joissa joukkoliikenteen palvelutasoa nostetaan merkittävästi. Työryhmä kiinnitti työn aikana huomiota myös siihen, että eri liikennetilastoissa liikenteen luokittelut vaihtelevat ja niissä esitetyt käsitteet ovat osittain sekavat. Tilastojen teossa käy- tetään myös yllättävänkin vanhoja taustatietoja. Työryhmä esittää, että 7. Liikenne- ja viestintäministeriö käynnistää mahdollisimman pian joukkoliikenteen tilas- toinnin uudistamistyön. Tavoitteena tulee olla tilasto, josta saa mahdollisimman helposti alueellisen ja valtakunnallisen kokonaisnäkemyksen joukkoliikenteen suoritteista ja ra- hoituksesta sekä siitä, miten ne jakautuvat yksityisen ja julkisen sektorin kesken. Samal- la tilastoinnin käsitteet yhtenäistetään ja ajanmukaistetaan. Tilaston tulee mahdollistaa myös alueiden välinen vertailu. Työryhmän puheenjohtajana on toiminut rakennusneuvos Juhani Tervala liikenne- ja vies- tintäministeriöstä. Työryhmän jäseninä ovat toimineet budjettineuvos Esko Tainio valtiova- rainministeriöstä, liikennehallintopäällikkö Tapani Rossi Oulun lääninhallituksesta, ylitar- kastaja Juhani Hallenberg Etelä-Suomen lääninhallituksesta, ylitarkastaja Liisa Joenperä Itä- Suomen lääninhallituksesta, ylitarkastaja Eero Siikavirta Länsi-Suomen lääninhallituksesta, ylitarkastaja Marja-Lea Hallikainen Lapin lääninhallituksesta, liikenne-insinööri Silja Siltala Suomen kuntaliitosta, kunnanjohtaja Heikki Laukkanen Juvan kunnasta, hallintojohtaja Lii- sa Puranen Janakkalan kunnasta, hallitusneuvos Tuula Ikonen liikenne- ja viestintäministe- riöstä, yli-insinööri Marcus Merin liikenne- ja viestintä-ministeriöstä. Työryhmän sihteerei- nä ovat toimineet ylitarkastaja Merja Nikkinen, ylitarkastaja Katariina Myllärniemi sekä neuvotteleva virkamies Sabina Lindström liikenne- ja viestintäministeriöstä. Työryhmä on kuullut Paikallisliikenneliitto ry:n toiminnanjohtaja Pekka Aaltoa ja Tampe- reen kaupungin liikennelaitoksen liikennejohtaja Mika Periviitaa 4.1.2006 sekä Linja- autoliitto ry:n toimitusjohtaja Heikki Kääriäistä ja osastopäällikkö Ari Heinilää sekä liiton hallituksen puheenjohtaja, toimitusjohtaja Martti Paunua 27.3.2006. Työryhmän valtiovarainministeriötä edustava jäsen, budjettineuvos Esko Tainio on liittänyt mietintöön eriävän mielipiteen. Työryhmä on kokoontunut 11 kertaa. Saatuaan tehtävänsä päätökseen työryhmä luovuttaa mietintönsä kunnioittavasti liikenne- ja viestintäministeriölle ja ehdottaa, että ministeriö lähettää mietinnön lausuntokierrokselle. Helsingissä 7. päivänä huhtikuuta 2006 Juhani Tervala Esko Tainio Tapani Rossi Juhani Hallenberg Liisa Joenperä Eero Siikavirta Marja-Lea Hallikainen Silja Siltala Heikki Laukkanen Liisa Puranen Tuula Ikonen Marcus Merin Sabina Lindström Katariina Myllärniemi SISÄLLYSLUETTELO 1 TAUSTA........................................................................................................................................................................ 6 2 JOUKKOLIIKENTEEN NYKYTILANNE............................................................................................................... 6 2.1. JULKINEN LIIKENNE JA JOUKKOLIIKENNE................................................................................................................. 6 2.2. LINJA-AUTOLIIKENNE .............................................................................................................................................. 8 2.2.1 Linja-autoliikenteen tunnuslukuja.................................................................................................................... 8 2.2.2 Liikenteen suunnittelu ...................................................................................................................................... 9 2.2.3 Lupa- ja ostojärjestelmä................................................................................................................................. 10 2.2.4 Lipputukijärjestelmä ja taksanvahvistus ........................................................................................................ 13 2.2.5 Suurten kaupunkien liikenne .......................................................................................................................... 16 2.3. JOUKKOLIIKENTEEN JULKINEN TUKI ...................................................................................................................... 17 3 LINJA-AUTOLIIKENTEEN RAHOITUSJÄRJESTELMÄN UUDISTAMISTARPEET................................. 19 3.1. YHTEISKUNNALLINEN KEHITYS ............................................................................................................................. 19 3.2. LINJA-AUTOLIIKENTEEN TOIMIALAKEHITYS .......................................................................................................... 20 3.3 JULKISEN RAHOITUKSEN ONGELMIA JA MAHDOLLISUUKSIA ................................................................................... 21 3.4 SUURTEN KAUPUNKIEN HAASTEET.......................................................................................................................... 23 3.5 PALVELUSOPIMUSASETUS....................................................................................................................................... 24 4 LINJA-AUTOLIIKENTEEN SUUNNITTELU- JA RAHOITUSJÄRJESTELMÄN UUDISTAMISEN TAVOITTEET................................................................................................................................................................ 26 4.1. UUDISTAMISEN TAVOITTEET JA REUNAEHDOT ....................................................................................................... 26 5 VAIHTOEHTOISTEN LINJA-AUTOLIIKENTEEN SUUNNITTELUMALLIEN TARKASTELU............... 27 5.1 SUUNNITTELU- JA OHJAUSTASOT ............................................................................................................................ 27 5.2 SUUNNITTELUMALLIT ............................................................................................................................................. 28 5.3 SUUNNITTELUMALLIEN ARVIOINTIA ....................................................................................................................... 29 5.3.1 Nykymalli ....................................................................................................................................................... 29 5.3.2 Konsessiomalli ............................................................................................................................................... 31 5.3.3 Tilaaja-tuottaja -malli .................................................................................................................................... 32 5.3.4. Vapaan kilpailun malli .................................................................................................................................. 33 5.4 ASETETTUJEN REUNAEHTOJEN TOTEUTUMINEN SUUNNITTELUMALLEISSA ............................................................. 33 6 VALTION JA KUNTIEN ROOLISTA LINJA-AUTOLIIKENTEEN RAHOITUKSESSA .............................. 35 7 JOHTOPÄÄTÖKSET JA TYÖRYHMÄN EHDOTUKSET ................................................................................. 37 ERIÄVÄ MIELIPIDE Liitteet: Työryhmän asettamiskirje 15.6.2005 Työryhmän määräajan pidentäminen 8.12.2005 Joukkoliikenteen määrittelyssä käytettyjä käsitteitä 6 1 Tausta Hallitusohjelman joukkoliikennetavoitteiden saavuttamista loppuhallituskauden aikana selvittänyt nk. valtiosihteerityöryhmä esitti mietinnössään 6.6.2005, että liikenne- ja viestintäministeriö asettaa työryhmän, jonka tehtävänä on - selvittää alueellisen ja paikallisen joukkoliikenteen rahoitusjärjestelmän uudistamisen edel- lytykset, - tehdä ehdotus valtion ja kuntien yhteistyön parantamisesta ja - tehdä ehdotus uuden rahoitusjärjestelmän suuntaviivoiksi. Toimeksiannon mukaan järjestelmää on kehitettävä käytettävissä olevan valtionrahoituksen puit- teissa ja nykyisten linja-autoliikenteen ostojen perusteet on arvioitava uudelleen. Järjestelmää kehi- tettäessä on tärkeää asettaa peruspalvelutason liikenne etusijalle muuhun lääninhallituksen osta- maan liikenteeseen nähden sekä varmistaa kuntien ja lääninhallitusten yhteistoiminnalla järkevien liikennekokonaisuuksien suunnittelu ja hankinta. Työryhmä päätti otsikoida työnsä nimellä ”Linja-autoliikenteen rahoituksen uudistaminen”. Valtiosihteerityöryhmä esitti myös työryhmää selvittämään pääkaupunkiseudun työssäkäyntialueen lähijunaliikenteen julkisen rahoituksen uudistamista. Liikenne- ja viestintäministeriön asettama lä- hijunaliikennetyöryhmä luovutti mietintönsä 4.1.2006. 2 Joukkoliikenteen nykytilanne 2.1. Julkinen liikenne ja joukkoliikenne Henkilöliikenne jakautuu yksilölliseen liikenteeseen ja julkiseen liikenteeseen. Yksilölliseen liiken- teeseen kuuluu henkilöautoliikenne, kevyt liikenne ja muut yksilölliset liikenteet, esimerkiksi moot- toripyörä- ja moottorikelkkaliikenne. Julkinen liikenne käsittää linja-auto-, juna-, lento-, raitiovau- nu- ja metro-, taksiliikenteen sekä lautta-, laiva- ja lossiliikenteen. Suomalaisen henkilöliikennetutkimuksen 2004 - 2005 mukaan julkisen liikenteen osuus kaikista tehdyistä matkoista on 8 %, joka on pysynyt ennallaan edelliseen henkilöliikennetutkimukseen 1998 - 1999 verrattuna (kuvat 1 ja 2). Linja-autoliikenteen osuus on sekin pysynyt ennallaan 5 %:ssa Julkisen liikenteen matkasuoriteosuus on nykyisin noin 15 %, josta linja-autoliikenne on lähes puo- let, 7 %. Julkisen liikenteen suoriteosuus on vähentynyt noin 2 % edellisestä henkilöliikennetutki- muksesta. Kuvien 3 ja 4 perusteella näyttää siltä, että vähennys koskee nimenomaan linja- autoliikennettä. 7 Kuva 1. Kuva 2. 1998-1999 keskim. matkaluku 2,9 matkaa/pv 2004-2005 keskim. matkaluku 2,9 matkaa/pv Kuva 3. Kuva 4. 1998-1999 matkasuorite 39 km/päivä 2004-2005 matkasuorite 42 km/päivä henkilöauto 58% linja-auto 5% kevyt liikenne ja muut 34% muu julkinen 3% henkilöauto 55% linja-auto 5% muu julkinen 3% kevyt liikenne ja muut 37% henkilöauto 74% linja-auto 9% kevyt liikenne ja muut 9% muu julkinen 8% henkilöauto 76% linja-auto 7% muu julkinen 8% kevyt liikenne ja muut 9% 8 Julkisen liikenteen matkustajamäärän kehitys on karkealla tasolla ollut vuosina 1993-2003 Suomes- sa seuraavanlainen (kuva 5): Kuva 5. Henkilöliikenteen kasvu Suomessa vv. 1993-2003, miljoonaa matkustajaa/vuosi (Liikenne- ministeriö 2005) 2.2. Linja-autoliikenne 2.2.1 Linja-autoliikenteen tunnuslukuja Tässä selvityksessä tarkastellaan lähinnä linja-autoilla ja soveltuvin osin takseilla järjestettyä sään- nöllistä ja kaikille käyttäjille avointa alueellista ja paikallista henkilöliikennettä. Tässä jaksossa ku- vataan liikenteen suunnittelu- ja lupajärjestelmä sekä taksanvahvistus ja lippujärjestelmä voimassa- olevan lain mukaan, soveltamiskäytäntö merkityksellisiltä osiltaan ja mahdolliset ongelmat. Henki- löjunaliikenteeseen viitataan vain, kun se läheisesti liittyy maanteillä harjoitettavaan reittiliikentee- seen. Linja-autoliikenteessä kulkee noin 340 miljoonaa matkustajaa vuodessa ja ajokilometrejä kertyy 450 miljoonaa kilometriä. Näistä kertyy liikevaihtoa runsaat 700 miljoonaa euroa vuodessa. Koko julkisen liikenteen liikevaihto on noin 2 miljardia euroa eli linja-autoliikenteen osuus liikevaihdosta on noin 35 %. Valtio ja kunnat käyttävät vuosittain noin 200 miljoonaa euroa joukkoliikenteen tukemiseen. Tästä linja-autoliikenteen osuus on noin 145 miljoonaa euroa. Tuen osuus linja-autojen henkilöliikenteen liikevaihdosta on noin 20 %, josta lähes 60 % kohdistuu suurten kaupunkien liikenteeseen. Matkustajia (miljoonaa) 0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500 4 000 1993 1995 1997 1999 2001 2002 2003 Julkinen liikenne Henkilöauto 9 Taulukossa 1 linja-autoliikenne on jaettu viiteen liikennetyyppiin. Suurten kaupunkien (YTV-alue, Tampere ja Turku) liikenne edustaa matkustajamäärältään noin 60 %, ajokilometreiltään noin nel- jännestä ja liikevaihdoltaan noin kolmannesta linja-autoliikenteestä. Kaupunkiliikenteen osuus on noin 15 – 20 % kaikesta linja-autoliikenteestä ja maaseutuliikenteen osuus matkustajamäärää lukuunottamatta on noin neljännes. * Liikevaihdon jakautuminen kaupunkiliikenteen ja maaseutuliikenteen kesken on arvio. Taulukko 1. Linja-autoliikenteen tunnuslukuja. (Julkisen liikenteen suoritetilasto 2003 (LVM 8/2005), Bussialan vuositilastot (LAL)) 2.2.2 Liikenteen suunnittelu Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskuntaa lukuun ottamatta viranomaisilla ei ole velvollisuutta järjestää joukkoliikennepalveluja. Henkilöliikennelaissa on joitakin liikenteen suunnitteluun liitty- viä yleisiä tehtäviä, mutta ne eivät ole velvoittavia, koska niiden noudattamatta jättäminen ei johda seuraamuksiin. Henkilöliikennelain mukaan joukkoliikenteen hoitamisen edellytykset on otettava huomioon kaa- voituksessa sekä muussa maankäytössä ja liikenneväylien suunnittelussa. Liikennetarpeet ja - palvelut on aina pyrittävä yhteen sovittamaan. Liikennettä suunniteltaessa viranomaisten vastuulla on selvittää ja hyödyntää joukkoliikenteen käyttömahdollisuudet. Kunnan on määriteltävä alueensa joukkoliikenteen palvelutaso tarvittavilta osin ja yhteistyössä tois- tensa kanssa. Kuntien tulee pyrkiä yhteen sovittamaan eri henkilöliikennemuotojen palveluita. Nii- den tulee ottaa huomioon eri väestöryhmien, kuten lasten vanhusten ja vammaisten tarpeet. Lääninhallitusten tehtävänä on edistää kuntien liikennesuunnittelua ja luoda edellytyksiä niiden yhteistyön onnistumiselle. LIIKENNE- TYYPPI Matkustaja- määrä milj. matk. % Ajokilometrit milj. km % Liikevaihto milj. euroa % Ostot ja lipputuki milj. euroa % Suuret kaupungit (YTV, Tre, Tku) 210 62 % 107 24 % 220 31 % 83 57 % Kaupunkiliikenne 60 18 % 63 14 % 125* 17 % 26 18 % Maaseutuliikenne 50 14 % 120 27 % 160* 23 % 36 25 % Pikavuoroliikenne 7 2 % 70 15 % 75 11 % 0 0 % Tilausliikenne 14 4 % 90 20 % 125 18 % 0 0 % YHTEENSÄ 340 100 % 450 100 % 705 100 % 145 100 % 10 Liikenne- ja viestintäministeriön tehtävänä on erityisesti sovittaa yhteen eri henkilöliikennemuoto- jen palveluita sekä edistää joukkoliikenteen käyttömahdollisuuksia parantavaa liikennesuunnittelua ja -tutkimusta. Kuntien liikennesuunnittelua on edistetty valtionavustuksin. Lääninhallitukset voivat myöntää maa- kuntien liitolle taikka yhteisesti kahdelle tai useammalle kunnalle valtionavustusta joukkoliikenteen suunnitteluun ja liikennejärjestelmäsuunnitelmien tekemiseen. Liikenne- ja viestintäministeriö kui- tenkin myöntää avustukset suurimpien kaupunkiseutujen (Helsingin, Tampereen, Turun ja Oulun kaupunkiseudut) liikennejärjestelmäsuunnitelman tekemiseen sekä kunnille ja muille yhteisöille erityisesti joukkoliikenteen esteettömyyden ja laadun parantamiseksi tehtävään suunnitteluun ja tutkimukseen. Kuntien seutuyhteistyökokeilun piirissä olevissa kunnissa joukkoliikenteenpalvelutasosuunnitelmia voidaan tehdä yhteisesti koko seutua koskevana. Suunnittelutehtäviä on näissä seutukunnissa voitu osoittaa seutulipputyöryhmälle. Kainuun hallintokokeilussa päätösvaltaa on siirretty maakunnalle, mutta lääninhallitus hoitaa joukkoliikenteen järjestämiseen liittyviä tehtäviä maakunnan puolesta. Huolimatta viranomaisille osoitetuista suunnittelutehtävistä linja-autoliikenteen järjestämistavalle on tunnusomaista selvä yritysaloitteisuuden ominaispiirre. Yritysaloitteisuus ilmenee selkeimmin pikavuoroliikenteessä. Linja-autoliikenteen yritykset suunnittelevat asiakkaiden tarpeiden perusteel- la haluamansa reitit ja vuorot, hakevat niihin lääninhallituksilta tai lupaviranomaiskaupungeilta lu- vat ja kantavat myös pääosin tuloriskin. Viranomaisten liikennesuunnitelmat ovat yritysten käytet- tävissä, mutta ne eivät ole suoraan velvoittavia, vaikkakin linjaliikennelupia myönnettäessä on otet- tava huomioon yhtenä osatekijänä myös kuntien henkilöliikenteen järjestämistä koskevat tarpeet. Lääninhallitukset ja kunnat täydentävät linjaliikennettä ostamalla peruspalvelutason toteutumisen kannalta välttämättömiä lisävuoroja itse tekemiensä tai teettämiensä suunnitelmien perusteella. 2.2.3 Lupa- ja ostojärjestelmä Järjestelmän kuvaus Linja-autoalalle pääsemisen edellytyksenä on laissa määriteltyjen ja EY:n direktiiveihin perustuvien ammattitaito-, vakavaraisuus- ja hyvämaineisuusvaatimusten täyttäminen. Peruslupa on joukkolii- kennelupa, joka oikeuttaa tilaus- ja ostoliikenteen harjoittamiseen koko maassa. Aikataulunmukaiseen reittiliikenteeseen vaaditaan linjaliikennelupa, jonka myöntää lääninrajan ylittävään pikavuoroliikenteeseen Etelä-Suomen lääninhallitus ja muuhun liikenteeseen alueen lää- ninhallitus. Jos vakiovuoroliikenteen reitti kulkee läänirajan yli, luvan myöntää se läänihallitus, jonka alueella on pisin osa linjan reitistä. Lisäksi 28 kaupunkia toimii oman alueensa linjaliikenne- luvan myöntäjänä. Ostoliikenne täydentää linjaliikennettä. Linjaliikennelupien myöntäminen perustuu tarveharkintaan. Henkilöliikennelain mukaan linjalii- kennelupia myönnettäessä on otettava huomioon ennen kaikkea liikennepalvelujen kysyntä sekä olemassa olevat liikennepalvelut, myös ostoliikenne, kuntien henkilöliikenteen järjestämistä koske- vat tarpeet ja sen liikenteen taloudellisuus ja tarkoituksenmukaisuus, jonka harjoittamiseen lupaa haetaan. 11 Lääninhallitukset pyytävät hakemuksista kuntien ja Linja-autoliiton lausunnot. Lupaviranomaisina toimivat kaupungit pyytävät lausunnot Linja-autoliitolta, lääninhallitukselta ja tarvittaessa omilta sektoriviranomaisiltaan. Lupien myöntämiseen sisältyy lupaviranomaisten ja yritysten välisiä neu- votteluja, joissa otetaan huomioon viranomaisen käsitys alueelle sopivasta reitti- ja vuorotarjonnas- ta. Toisille yrityksille voidaan myöntää lupia samalle reitille, kunhan aikataulut poikkeavat matkus- tustarpeesta riippuvan järkevän vuorovälin verran. Tämä järkevä vuoroväli vaihtelee merkittävästi eri tilanteissa. Kaupunkikeskuksesta ruuhka-aikana lähdettäessä vuorot voivat alkumatkasta kulkea lähes samanaikaisesti. Toisena ääripäänä ovat harvaan asutun maaseudun asiointivuorot, joita ei toisinaan myönnetä kuin kaksi tai kolme viikkoa kohden. Linjaliikenneluvat myönnetään hakemuksen perusteella tietylle reitille tietyn aikataulun mukaisesti. Lain mukaan aikataulua ei ole pakko määritellä luvassa, mutta käytännössä aikataulut määritellään aina. Linjaliikennelupa saa olla voimassa enintään kymmenen vuotta, mikä on myös ylivoimaisesti yleisin voimassaoloaika lääninhallitusten myöntämissä luvissa. Kaupunkien myöntämien lupien voimassaoloaika voi usein olla myös viisi vuotta. Liikennelupapäätöksestä saa hakijan lisäksi valit- taa reitillä ennestään liikennettä harjoittava yritys ja kunta, jonka alueen liikenteestä on kyse. Linjaliikennelupien reittejä ja aikatauluja muutetaan yleensä lähes vuosittain. Usein muutoksiin sisältyy liikenteen lakkauttamista. Liikenteen lakkautushakemukset käsitellään EY:n palveluvelvoi- teasetusta noudattaen. Yrityksellä on oikeus lopettaa kannattamaton liikenne, jolloin lakkautusha- kemuksen käsittelyn enimmäisaika on yksi vuosi, mutta käytännössä pyritään nopeampaan päätök- sentekoon. Jos kyse on kannattavan liikenteen lopettamisesta, viranomaisen on tehtävä päätös kol- men kuukauden kuluessa. Yritys liittää lakkautushakemukseen matkustajalaskennat, joita hyödyn- netään ostoliikenteen suunnittelussa. Linjaliikenneluvat uudistetaan luvanhaltijan hakemuksesta. Käytännössä luvat uudistetaan aina. Luvan uudistamisen esteenä voi olla vain luvanhaltijalta edellytetyn vakavaraisuuden menettämi- nen, mutta tällaiset ongelmat johtavat yleensä koko toiminnan lopettamiseen joko yrityskaupan tai harvemmin konkurssin kautta. Uudistuksen yhteydessä lupaa voidaan samalla muuttaa. Linjaliikenteen palvelujen turvaamiseksi henkilöliikennelaissa säädetään linjaliikenteen haittaamis- kiellosta. Sen mukaa tilaus- ja ostoliikenteen harjoittaminen on kiellettyä, jos sen tarkoituksena on kuljettaa sellaisia matkustajia, joiden käytettävissä on sopivat linjaliikenteen yhteydet. Sen arvioi- misessa, milloin linjaliikenteen haittaamisesta on kyse, otetaan huomioon toisaalta linjaliikenteen matkustajien väheneminen ja toisaalta matkustajien tarpeet ja matkustusmukavuus (odotusajat, vaihdot). Linjaliikenteen haittaamiskielto on hyvin tulkinnallinen. Onkin ehdotettu, että siitä voitai- siin luopua ja käyttää sen sijaan suunnittelun keinoja monipuolisemmin. Liikenteenharjoittajat ovat kuitenkin halunneet säilyttää haittaamiskiellon sen ennalta estävän vaikutuksen takia. Linjaliikenteen palveluita täydennetään ostamalla lisävuoroja. Ostoihin ryhdytään, koska linjalii- kenteenä ei saada syntymään kysyntä ja peruspalvelutasotavoitteet huomioon ottaen riittäviä palve- luja. Ostoliikenne on linjaliikennettä täydentävää ja perustuu kunnan, kuntayhtymän, pääkaupunki- seudun yhteistyövaltuuskunnan, liikenne- ja viestintäministeriön tai lääninhallituksen kanssa teh- tyyn palveluiden ostamista koskevaan sopimukseen. Liikenteen ostot kilpailutetaan noudattaen han- kintalakia ja sitä täydentäviä säädöksiä. 12 Kuinka lupa- ja ostojärjestelmä toimii maaseutu- ja kaupunkiliikenteessä Lähtökohtana on ollut, että lääninhallitus ostaa yhtä useampaa kuntaa palvelevia vuoroja käytettä- vissä olevien määräahojen rajoissa. Kuitenkin pinta-alaltaan suurissa kunnissa lääninhallitus on voinut ostaa myös kunnan sisäisiä vuoroja edellyttäen, että ne on suunniteltu tyydyttämään erilaisia matkustustarpeita. Kunnat täydentävät näin syntyvää verkko omin ostoin. Liikenne- ja viestintämi- nisteriö on pyrkinyt tukemaan lääninhallitusten ja kuntien osaamista valmistelemalla niiden käyt- töön tarjouskilpailu- ja sopimusasiakirjamalleja. Toimintamalli, jossa palvelut tuotetaan ensisijaisesti linjaliikenteenä ja jossa linjaliikennettä täy- dennetään ostoliikenteellä, on runsaat kymmenen vuotta sitten otettu käyttöön, koska oli tarvetta tehostaa julkisten varojen käyttöä. Samalla järjestelmää mukautettiin yhteisölainsäädännön vaati- musten mukaiseksi erityisesti niin, että yrityksiä ei enää velvoiteta hoitamaan kannattamatonta lii- kennettä ilman julkista tukea. Suomessa ei kuitenkaan toteutettu palveluvelvoiteasetuksen mukaista vaihtoehtoa, jossa yritysten tappio olisi hyvitetty yrityksille asetuksen säännösten mukaan, vaan sopimusperustaista, kilpailuttamiseen pohjaavaa toimintamallia pidettiin parempana vaihtoehtona. Nykyisen toimintamallin soveltaminen on odotusten mukaisesti johtanut siihen, että yritykset ovat ottaneet linjaliikenneluvan nojalla hoidettavaksi mahdollisimman paljon liikennettä. Yrityksiä on motivoinut se, että ne ovat voineet linjaliikennelupien avulla välttää kilpailuttamisen. On arvioita- vissa, että yritykset ovat hakeneet linjaliikennelupia tai pitäneet ne voimassa toisinaan siitä huoli- matta, että liikenne on tappiollista. Valinta on johtunut siitä, että yritykset ovat pyrkineet pitämään autokierrot ehjinä ja autoa kohden kertyvän kokonaistuoton toiminnan ylläpitämisen kannalta riittä- vänä. Nykyistä toimintamallia suunniteltaessa tavoitteena oli, että linjaliikenteen ja ostoliikenteen auto- kierrot pysyisivät erillisinä. Näin tarjouskilpailussa häviäminen ei vaikuttaisi linjaliikenteen koko- naisuuteen eikä pakottaisi yritystä järjestämään liikennettään uudella tavalla. Johtuen suunnittelun hajanaisuudesta sekä joidenkin yritysten pienistä liikennekokonaisuuksista autokierrot ovat kuiten- kin sekoittuneet niin, että usein samalla autolla ajetaan sekä linjaliikennettä että ostoliikennettä. Kilpailuttamistilanteessa tällainen asetelma on haavoittuva, koska yrityksellä ei tarjouskilpailussa hävitessään ole vaihtoehtoista tapaa luoda kannattavia liikennekokonaisuuksia. Tällainen haavoittu- vuus on voinut osaltaan vaikuttaa alihinnoitteluun tarjouskilpailuissa. Kun kysyntä on samalla ollut aleneva, on mahdollista, että kilpailutilanne on varsinkin maaseutuliikenteessä muodostunut osittain niin kovaksi, että osa yrityksistä on menettämässä elinkelpoisuutensa. Lipputuen järjestelmää yllä- pitävä vaikutus ei ole maaseudulla kovin merkittävä lukuun ottamatta kaupunkien läheisyydessä olevia alueita. Lisäksi koululaiset matkustavat suurelta osin lastenlipulla. Kokonaiskuvan arvioimisen tekee monimutkaiseksi se, että erilaiset ristisubventiot ovat mahdollisia eri liikennetyyppien (pikavuoro-, kaupunki- tilaus- ja maaseutuliikenne) välillä. Toimintamalli on epäedullinen pienille ja keskisuurille yrityksille, koska niiden hallussa olevan liikenteen vähäisyys rajoittaa liikennekokonaisuuksien suunnittelua. Isojen yritysten toimintamahdollisuudet tätä mallia sovellettaessa ovat paremmat. Myös aivan pienet, yhden tai kahden auton yritykset voivat menes- tyä, jos ne toimivat myös tilausliikennemarkkinoilla. Kaupunkiliikenteessä toimintamallin soveltaminen on erilaista kuin maaseudulla. Lääninhallitus ei osta kaupungin sisäistä liikennettä, vaan myöntää kaupungeille valtionavustusta kaupunkimaisen paikallisliikenteen ostamiseen. Kaupunki myöntää linjaliikenneluvat ja ostaa tarpeelliset lisävuorot. Palvelujen järjestäminen poikkeaa kuitenkin edellä kuvatusta maaseutuliikenteen järjestämistavasta. Kaupunkimaisessa liikenteessä perustana ovat linjaliikenne ja lipputuki, ja ostoliikenteellä on vain sivurooli. 13 Käytännössä kaupunkiliikenteen järjestäminen lähtee liikenteenharjoittajan/liikenteenharjoittajien ja kaupungin vuorovaikutuksesta. Kaupungin puolelta lähtökohtana voi olla liikennesuunnitelma tai tavoiteltavan palvelutason määrittely. Liikenteenharjoittajien lähtökohtana on tuotannon kannatta- vuus. Kaupungin tavoitteena on saada mahdollisimman hyvä tarjonta. Yrityksen tavoitteena on saa- da mahdollisimman hyvä liikevaihto. Osapuolten tavoitteet vaikuttavat toisiinsa: runsas tarjonta on omiaan lisäämään matkustusta, samoin halvat liput. Matkustuksen lisääntyminen antaa yritykselle mahdollisuudet tarjonnan ylläpitämiseen, koska lipputuen määrä kasvaa. Yrityksen valttina on linja- liikennelupa. Kilpailijaa ei ole näköpiirissä niin kauan kuin ei siirrytä ostoliikenteeseen. Linjaliikenteen ja ostoliikenteen osuudet Linjaliikenneluvan nojalla hoidettua liikennettä ovat pikavuoroliikenne kokonaan, muiden kuin suu- rimpien kaupunkien (YTV-alue, Tampere, Turku) paikallisliikenne pääosin ja maaseutuliikenteestä noin kaksi kolmasosaa. Matkustajamäärissä mitattuna linjaliikenteen osuus on koko maan linja- autoliikenteestä noin 30 prosenttia, ajokilometreinä mitattuna noin 50 prosenttia ja liikevaihdon mukaan noin 35 prosenttia. Suurimpien kaupunkien ulkopuolella linjaliikenne muodostaa nykyisen perustan, jonka ehdoilla lääninhallitukset ja kunnat suunnittelevat ja ostavat täydentäviä joukkolii- kennepalveluja. 2.2.4 Lipputukijärjestelmä ja taksanvahvistus Kaupunkiseudut ovat ottaneet käyttöönsä kaupunki-, työmatka- ja seutulippujärjestelmiä, joilla on pyritty parantamaan joukkoliikenteen houkuttelevuutta suhteessa henkilöauton käyttöön. Kuvassa 6 on kartta Suomen seutulippujärjestelmistä. Kunnat ja liikenteenharjoittajat tekevät keskinäisen so- pimuksen, jossa sovitaan säännölliseen matkustukseen käytettävistä lipuista. Seutu- ja kaupunkili- put ovat haltijakohtaisia kausilippuja, jotka oikeuttavat matkustamaan kaikessa sopimuksen piiriin kuuluvassa liikenteessä. Työmatkaliput voivat olla kausi- tai sarjalippuja, jotka kelpaavat vain kah- della matkalla työpäivää kohden. Kukin kunta määrittelee matkustajalta perittävän hinnan. Liiken- teenharjoittajalle hyvitetään kunnan määrittelemän hinnan ja liikenne- ja viestintäministeriön vah- vistaman taksan mukaisen hinnan erotus. Kunkin liikenteenharjoittajan saama korvaus määräytyy jälkikäteen matkustustietojen perusteella. Lääninhallitukset voivat myöntää alueensa kunnille valtionavustusta seutu-, työmatka- ja kaupunki- lippujen hinnanalennuksiin. Avustuksen myöntämisen edellytyksenä on, että 1) liikenteenharjoittajia kohdellaan tasapuolisesti 2) kunta osallistuu hinnanalennuksen rahoittamiseen ainakin yhtä suurella osuudella kuin lää- ninhallitus, 3) lippu on tarkoitettu säännölliseen matkustukseen, 4) lippujen kelpoisuudesta tiedotetaan tehokkaasti ja 5) maksuvälineenä käytetään älykorttia. Valtionavustusta voidaan myöntää enintään 48 prosenttia hyväksyttävistä kustannuksista. Hyväk- syttävinä kustannuksina pidetään todellisten nousumäärien ja keskimatkapituuksien perusteella las- kettua keskimääräistä kuukausilipun hintaa, jossa nousun yksikköhinta määräytyy liikenne- ja vies- tintäministeriön vahvistaman linjaliikenteen enimmäishinnan mukaan vähennettynä matkustajan maksaman lipun hinnalla. Enimmäismäärää rajoitetaan lisäksi rahamääräisesti siten että se on enin- tään viisi euroa kaupungin asukasta kohden tai tätä korkeampi määrä, johon kaupunki on sitoutunut ennen kuin rahamääräinen katto säädettiin. 14 Liikenne- ja viestintäministeriö vahvistaa linja-autoliikenteen sarjalipputaksan. Taksaa sovelletaan 100 kilometrin ja sitä lyhyemmillä matkoilla. Taksan mukaan linjaliikenteessä on myytävä sarjalip- puja 25 prosentin alennuksella päätöksessä vahvistetusta perushinnasta. Näitä alennuksella myytä- viä sarjalippuja ovat vuoden voimassaoleva 44 matkan älykortti, lukuvuoden voimassa oleva kou- lumatkoihin oikeuttava älykortti sekä lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen opiskelijoiden koulumatkatuesta annetun lain (48/1997) ja sen nojalla annetun asetuksen (293/1997) perusteella myytävät sarjaliput. Taksaa ei kuitenkaan enää 1.7.2006 lukien vahvisteta 44 matkan älykortille. 15 Kuva 6. Seutulippujärjestelmät Suomessa vuonna 2005 (Lääninhallitukset 2006) 16 2.2.5 Suurten kaupunkien liikenne Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunnan (YTV) alueen liikenne YTV-lain mukaan YTV järjestää seudullisen joukkoliikenteen ja hankkii seudulliset liikennepalve- lut sekä hoitaa muutoinkin joukkoliikennettä koskevan jäsenkuntien yhteistyön. YTV laatii pääkau- punkiseudun liikennejärjestelmää ja joukkoliikennettä koskevia suunnitelmia ja edistää niiden täy- täntöönpanoa. YTV myös hyväksyy pääkaupunkiseudulla noudatettavan joukkoliikenteen taksa- ja lippujärjestelmän ja seudullisen liikenteen taksat. Koko YTV-alueen liikenne on kilpailutettu. YTV voi sopimuksen perusteella ottaa hoitaakseen yhdelle tai useammalle jäsenkunnalle kuuluvan toimialaansa liittyvän tehtävän. Jäsenkunnat maksavat YTV:n eri tehtävistä aiheutuvat kulut, siltä osin kuin tehtävän hoidosta perit- tävät maksut ja muut tuotot eivät riitä kattamaan kuluja, palvelujen käytön mukaisesti. Seudullisen joukkoliikenteen järjestämisessä suurin osa kuluista jaetaan palvelujen käytön pohjalta. Tarkemmat jakoperusteet on sovittu yhteistyösopimuksessa. YTV:n ja kuntien välisessä sopimuksessa joukkoliikenteen yhteistyöstä tarkennetaan lain antamia tehtäviä ja sovitaan niihin liittyvistä menettelytavoista. Tärkeitä sopimuksen kohtia palvelun suun- nittelun ja rahoituksen kannalta ovat Toiminnan ja talouden suunnittelu ja päätöksenteko ja Kuntien maksuosuudet ja ristikkäiset oikaisuerät. Syksyn 2004 aikana hyväksytyssä tarkistetussa sopimuk- sessa on nyt myös ne toimintatavat, miten YTV vastaa Espoon ja Vantaan sisäisen liikenteen järjes- tämisestä. Helsinki vastaa itse Helsingin sisäisen liikenteen järjestämisestä, suunnittelusta ja tilaajatehtävistä, päättää sisäisten lippujen hinnoista, palvelutasosta ja rahoituksesta. Lisäksi Helsinki vastaa metro- ja raitiotieliikenteen tuotannosta. Helsingillä on myös vastuullaan bussiliikenteen tuotantoa. Jouk- koliikenteen suunnittelusta vastaa Helsingin kaupungin liikennelaitos HKL. Osana seutuliikennettä YTV vastaa myös pääkaupunkiseudun rautateiden henkilöliikenteen tilaaja- toiminnoista. Lisäksi on perustettu Pääkaupunkiseudun Junakalusto Oy, jossa kunnat toteuttavat yhteistyötä YTV-alueella tarvittavan uuden junakaluston omistamisessa, hallinnassa, vuokrauksessa ja huollossa yhdessä VR Osakeyhtiön kanssa. Pääkaupunkiseudun kunnilla ja VR:llä on omistaja- vastuu junakalustoyhtiössä. YTV vuokraa yhtiön hankkiman junakaluston käytettäväksi YTV- alueen liikenteessä. Kunnat vastaavat omalla alueellaan olevien pysäkkien ja kääntöpaikkojen rakentamisesta, varuste- lusta ja ylläpidosta sekä terminaalien toteuttamisesta ja ylläpidosta. Kunnat vastaavat myös kuljetta- jien sosiaalitilojen toteuttamisesta ja ylläpidosta. Tilat vuokrataan edelleen liikenteenharjoittajille. YTV päättää seutuliikenteen sekä Espoon ja Kauniaisten yhteisen alueen ja Vantaan sisäisen liiken- teen lippujen hinnat. Ennen päätöksentekoa YTV pyytää kunnilta lausunnot palvelutasoa ja rahoi- tusta koskevasta suunnitelmasta. Seutuliikenteen alijäämä katetaan kuntien maksamilla maksuosuuksilla, jotka määritellään liiken- nemuodoittain kunkin kunnan asukkaiden tekemien matkustajakilometrien perusteella. Seutulippu- tulot otetaan huomioon kuntien maksuosuuksissa sen mukaan kuin ao. kunnan asukkaat ovat seutu- lippuja ostaneet (kuntakohtaiset liput). 17 Tampereen kaupunkiliikenne Tampereen kaupungin liikennelaitos (TKL) suunnittelee ja järjestää kaupungin joukkoliikennepal- velut kaupungin strategian mukaisesti. Liikenneluvat myöntää kaupunginhallitus. Kaupunki myön- tää konserniavustusta liikennelaitokselle liikenteen hoitamiseen strategian mukaisella palvelutasolla ja taksatasolla. Tampereen kaupungin sisällä liikennöidään ns. yhteistariffiliikenteenä eli seudullinen liikenne noudattaa kaupungin alueella kaupungin määrittelemiä tariffeja. Tämän yhteistoiminnan ansiosta Tampereen sisääntuloväylillä on voitu vähentää kaupungin sisäistä (TKL) liikennettä kaupunkilais- ten palvelutasoa laskematta. TKL:n markkinaosuus kaupungin sisäisissä matkoissa on 88 %. Tampereen kaupunki on vuonna 2005 aloittanut joukkoliikenteen kehittämisohjelman. Ohjelma sisältää joukkoliikenteen hoidon organisoimista, joukkoliikenteen fyysisten toimintaedellytysten parantamista liikenneverkolla sekä erilaisia muita tukitoimia. Hoidon organisoimisessa toimenpiteitä ovat mm.: - siirtyminen tilaaja-tuottaja –malliin 1.4. 2006 alkaen tarkoituksena eriyttää joukko- liikenteen järjestämisvastuu ja käytännön operointi sekä yhdistää liikenteen, maan- käytön ja joukkoliikenteen suunnittelu sekä yhdistää henkilöliikenteen suunnittelua (joukkoliikenne ja kaupungin lakisääteiset henkilökuljetukset) - kaupungin raskaan kaluston yhteisen korjaamoliikelaitoksen perustaminen yhdistä- mällä auto- ja konekeskuksen sekä liikennelaitoksen korjaamot - seudullisen yhteistyön toimintaedellytysten parantaminen tilaaja-yksikön myötä Turun kaupunkiliikenne Turun kaupunkiliikenne hoidetaan kokonaan linja-autoilla ja se on pääosin kilpailutettu. Turun kau- pungin joukkoliikennetoimisto suunnittelee ja kilpailuttaa reitit, ja liikennöinti hoidetaan tällä het- kellä 13 liikennöitsijän toimesta. Turun kaupungilla on myös oma liikennelaitos, joka hoitaa noin 16 % liikenteestä. Turun joukkoliikenneohjelman 2005 – 2008 mukaan liikennelaitoksen linjat suojataan kilpailulta ohjelmakauden ajaksi. Liikennelaitokselle muodostuva tilikauden alijäämä tulkitaan vuosittain talo- usarvion yhteydessä päätettäväksi konsernitueksi. Tuki pienenee asteittain siten, että tilikaudella 2007 liikennelaitoksen tuloksen on oltava tasapainossa. 2.3. Joukkoliikenteen julkinen tuki Valtio ja kunnat käyttävät vuosittain noin 200 miljoonaa euroa joukkoliikenteen tukemiseen. Tästä linja-autoliikenteen osuus on noin 145 miljoonaa euroa (taulukko 2). Suurissa kaupungeissa (YTV-alue, Tampere ja Turku) joukkoliikenne on kokonaan kuntien talou- dellisella vastuulla. Pienissä ja keskisuurissa kaupungeissa lääninhallitukset avustavat kuntia linja- linjaliikennettä täydentävien liikennepalvelujen järjestämisessä ja kaupunkilippujen hinnan alenta- misessa. Maaseudulla lääninhallitukset ostavat asiakastuloperusteista liikennettä täydentävää kun- nan rajat ylittävää runkoliikennettä ja kunnat kuntien sisäistä liikennettä. Lisäksi kunnat ja läänin- hallitukset tukevat seutulippujen hinnanalentamista. Pikavuoroliikennettä ja tilausliikennettä ei tue- ta. 18 Suurissa kaupungeissa julkisen tuen osuus linja-autoliikenteen liikevaihdosta on noin 40 %. Pien- ten ja keskisuurten kaupunkien kaupunkiliikenteessä ja maaseutuliikenteessä tuen osuus on noin 20 %. Pikavuoro- ja tilausliikenteessä tuen osuus on nolla. Liikennetyyppi Valtio milj. euroa Kunnat milj. euroa Yhteensä milj. euroa Tuen osuus liikevaihdosta Suuret kaupungit (YTV-alue, Tre, Tku) 0 83 83 38 % Kaupunkiliikenne (pie- net ja keskisuuret kau- pungit) 11,5 14,5 26 20 % Maaseutuliikenne 26 10 36 23 % Pikavuoroliikenne 0 0 0 0 % Tilausliikenne 0 0 0 0 % YHTEENSÄ 37,5 107,5 145 21 % Taulukko 2. Linja-autoliikenteen julkinen tuki ja tuen osuus henkilöliikenteen liikevaihdosta. (Julki- sen liikenteen suoritetilasto 2003, LVM 8/2005) ja Bussialan vuositilastot, Linja-autoliitto.) Taulukon 2 mukaisesta 37,5 miljoonan euron valtion tuesta noin 17 miljoonaa euroa on kunnille myönnettyä valtionavustusta, jonka edellytyksenä on kunnan vastaavansuuruinen rahoitus. Valtio rahoittaa kokonaan maaseutuliikenteen noin 20,5 miljoonan euron ostot. Valtion rahoitus linja- autoliikenteelle ohjataan lääninhallitusten kautta. Lääninhallitusten rahoitus on vuosina 1995 – 2005 kehittynyt kuvan 7 mukaisesti. 19 Lääninhallitusten joukkoliikennerahoitus linja-autoliikenteelle 0 10 20 30 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Vuosi M ilj . e ur oa Liikenteen ostot Avustukset kunnille Kuva 7. Lääninhallitusten joukkoliikennerahoitus linja-autoliikenteelle (Lääninhallitukset, LVM 2005) Lääninhallitusten ostoliikenteen osuus kaikesta kaupunkien ulkopuolisen joukkoliikenteen ajoki- lometreistä vaihtelee seuraavasti: Etelä-Suomen lääni 7 % Länsi-Suomen lääni 16 % Itä-Suomen lääni 30 % Oulun lääni 34 % Lapin lääni 34 % Koko maa 18 % 3 Linja-autoliikenteen rahoitusjärjestelmän uudistamistarpeet 3.1. Yhteiskunnallinen kehitys Nykyisiin säännöksiin perustuva joukkoliikennejärjestelmä on ollut käytössä yli 10 vuotta. Sekä kansainvälisen vertailun että Suomen joukkoliikennemäärien kehityksen perusteella kansallinen toimintamalli ja julkinen rahoitus on ollut toimiva ja taloudellisesti kohtuullisen kustannustehokas. Toimintaympäristössä on kuitenkin tapahtunut muutoksia ja tulevaisuutta suunniteltaessa on otetta- va huomioon seuraavia ilmiöitä ja kehityssuuntia: 1) kansallisen aluerakenteen jatkuva keskittyminen ja kaupunkiseutujen yhdyskuntarakenteen hajautuminen, 20 2) taloudellinen vaurastuminen, asumistavan muutokset ja mm. niistä johtuva kasvava henkilö- auton käyttö, 3) taloudellisen aktiivisuuden kasautuminen kasvukeskuksiin, 4) työelämän muutostrendit, 5) ikääntyvä väestön liikkumistarpeet, 6) linja-autoliikenteen tuotantokustannusten kallistuminen nopeammin kuin henkilöauton käyt- tökustannusten, 7) maaseudun joukkoliikenteen peruspalvelujen loppuminen ilman julkista tukea sekä 8) kaupunkiseutujen joukkoliikenteen kehittäminen ja käytön lisäämistarve liikennejärjestelmi- en toimivuuden sekä energia- ja ilmastosopimusten täyttämisen vuoksi Nämä kehityslinjat ovat luoneet sekä haja-asutusalueiden että kasvavien alueiden joukkoliikennejär- jestelmälle uudenlaisia ja suuria haasteita. Olosuhteet ovat muuttuneet ja jatkavat muutostaan. Joukkoliikenteen palvelukyvylle asetetaan suurempia odotuksia kuin mitä lipputuloperustein voi- daan tarjota. Tämä on johtanut julkisen tuen tarpeen lisääntymiseen. Samalla on ilmennyt tarvetta pohtia, mihin suuntaan yhteiskunnallista kehitystä joukkoliikenteen julkisella rahoituksella ohjataan ja mihin rahoitusta on tarpeen kohdentaa. 3.2. Linja-autoliikenteen toimialakehitys Linja-autoliikenteen taloudellinen kannattavuus on selvästi heikentynyt viimeisen 10 vuoden aika- na, vaikka lippujen hintoja on nostettu yli 40 prosenttia. Alan käyttökate on laskenut 1990 –luvun loppupuolen 20 prosentin tasosta 14 prosentin tasoon. Vuoden 2005 ennuste on 12,3 %. Linja-autoliikenteen käyttökatteen kehitys (Linja-autoliitto, lokakuu 2005) 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 19,7% 17,5% 14,5% 14,7% 14,0% 14,6% 13,7% Taulukosta 3 käy ilmi linja-autoliikenteen kannattavuus lääneittäin. Käyttökate on heikoin Etelä- Suomessa ja korkein Oulun läänissä. Tilastokeskuksen linja-autoliikenteen tilinpäätösanalyysin perusteella YTV-alueella ja Turussa harjoitetun sopimusliikenteen kannattavuus on erityisen heikko verrattuna koko toimialaan keskimäärin. Käyttökateprosentti oli vuonna 2004 vähän yli 6. Heikko tilanne johtuu lähinnä parin suuren yrityksen huonoista tuloksista. Käyttökate (keskiarvo) 2003 Käyttökate (keskiarvo) 2004 Etelä-Suomi 11,2 % 10,6 % Länsi-Suomi 13,2 % 12,7 % Itä-Suomi 15,8 % 14,1 % Oulu 17,4 % 15,7 % Lappi 15,0 % 13,5 % Taulukko 3. Linja-autoliikenteen kannattavuus lääneittäin (Tilastokeskus 2006) Kuvassa 8 on esitetty käyttökatteen vaihtelu yrityksen koon mukaan. Suurten yritysten käyttökate on heikoin. 21 Linja-autoliikenteen kannattavuus yrityksen koon mukaan vuonna 2004 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0 16,0 18,0 20,0 Enintään 2 henk. 3 - 4 henk. 5 - 9 henk. 10 - 19 henk. 20 - 49 henk. 50 + henk. Yrityksen kokoluokka % Kuva 8. Linja-autoliikenteen kannattavuus yrityksen koon mukaan vuonna 2004 (Tilastokeskus 2006) Maaseutuliikenteen perusongelmana on asiakastulojen riittämättömyys ja jatkuva kysynnän alene- minen. Vastaavasti kaupunkiseuduilla asukasmäärien lisääntymisestä huolimatta linja- autoliikenteen osuus on heikentynyt ja aiempaa useampi kulkee säännölliset matkansa henkilöau- tolla. Käyttökatteiden heikkeneminen ja matkustajamäärien lasku on vaikeuttanut erityisesti kalustoinves- tointien toteuttamista. Polttoainekustannusten nousu on entisestään heikentänyt kannattavuutta. Toistaiseksi parhaiten taistelussa käyttökatteen alenemista vastaan ovat pärjänneet pienet yritykset, sillä suuremmilla yrityksillä on pääsääntöisesti alemmat käyttökatteet. 3.3 Julkisen rahoituksen ongelmia ja mahdollisuuksia Hallitusohjelmassa todetaan, että hallitus pyrkii parantamaan joukkoliikenteen toimintaedellytyksiä ja palvelua, lisäämään joukkoliikenteen rahoitusta ja kehittämään henkilökuljetusten yhdistelyä ja uusia liikenteen hoitotapoja. Valtion ja kuntien rahoitusmahdollisuudet huomioon ottaen pyrkimyk- set joukkoliikenteen toimintaedellytysten parantamiseen ja rahoituksen lisäämiseen muodostavat vaikeasti ratkaistavan kysymyksen siitä, mitä joukkoliikennepalvelujen edistämiseksi ja säilyttämi- seksi on käytännössä mahdollista tehdä ja miten asetetut tavoitteet on mahdollista saavuttaa. Valtion joukkoliikennerahoituksen puitteet on määritetty 23.3.2006 hyväksytyssä valtion talousar- viokehyksissä. Alueellisen ja paikallisen joukkoliikenteen ostoihin ja lipputukeen varattavat määrä- rahat kehittyvät lähivuosina taulukon 4 mukaisesti: 22 2006 (talousar- vio) 2007 2008 2009 2010 2011 Alueellisen ja paikallisen liiken- teen osto 25,8 23,8 25,3 25,3 25,3 25,3 Lipputuki 10,2 9,7 10,7 10,7 10,7 10,7 YHTEENSÄ 36,0 33,5 36,0 36,0 36,0 36,0 Lisäksi Kainuun maakunnan käyttöön on joukkoliikennemäärärahasta siirretty 743 000 euroa. Taulukko 4. Linja-autoliikenteen valtion rahoituksen kehitys 2006 – 2011. Liikenne- ja viestintäministeriö on hyväksynyt peruspalvelutasoiselle julkiselle liikenteelle seuraa- van määrittelyn: Kuntakeskusten ja muiden isojen taajamien välisessä liikenteessä turvataan työ-, opis- kelu- ja liityntämatkojen tarpeita palvelevat yhteydet sekä asiointimahdollisuudet kun- takeskuksista ja merkittävimmistä taajamista alueen keskuskaupunkiin ja seutukunnal- lisesti tärkeisiin palvelukeskuksiin. Julkisen liikenteen palvelut muodostavat kattavan alueellisen liikenneverkon. Seutukuntien ja kuntien sisäisessä liikenteessä järjestetään peruspalveluihin liittyvät kuljetukset kustannustehokkaasti ja turvallisesti sekä tarjotaan riittävät asiointiyhtey- det autottomille kuntalaisille. Määritelty julkisen liikenteen peruspalvelutaso on tavoite, ei subjektiivinen oikeus. Yhteiskunta hankkii vain sellaisia julkisen liikenteen palveluja, joille on käyttäjiä. Peruspalvelutason toteuttamista arvioinut liikenne- ja viestintäministeriön työryhmä arvioi rahoituk- sen lisäystarpeeksi 3 miljoonaa euroa. Kysynnän vähentymisen takia 2 miljoonaa euroa tulisi tästä varata lakkautettavaksi haettavien, peruspalvelutasoa toteuttavien linjaliikenteen vuorojen ostami- seen. Rahoitusta ei kuitenkaan ole mahdollista lisätä ilman, että muuta valtion joukkoliikennerahoi- tusta vähennetään. Kuntien kannalta ongelmana on kireä taloustilanne. Kunnilla ei ole lakisääteisten palvelujen lisäksi mahdollisuutta rahoittaa uusia joukkoliikennepalveluja. Jos suoraa rahoitusta ei ole mahdollisuutta ylläpitää tai lisätä, on nykyisiä ostopalveluja vähennettä- vä, palvelujen kustannuksia pystyttävä alentamaan, rahoitettavien palvelujen suunnittelua ja toteu- tusta pystyttävä tehostamaan tai kysyntää pystyttävä lisäämään muun muassa tarkistamalla henkilö- autoliikenteen ja joukkoliikenteen väliseen kilpailukykyyn vaikuttavia tekijöitä. Keskeisenä joukkoliikenteen toimintaedellytyksiä ja joukkoliikennepalveluja tukevana keinona on nähty matkojen yhdistely ja matkojen yhdistelyn laajentaminen koko valtakuntaan. Valtio ja kunnat maksavat vuosittain noin 263 milj. eurolla kansalaisten taksi- ja linja-automatkoja. Matkat ovat pääosin lakisääteisiä koulutoimen sekä sosiaali- ja terveystoimen ja Kansaneläkelaitok- sen kustantamia matkoja. Yleisillä joukkoliikennevälineillä tehtyjen matkojen osuus matkakorvauk- sista on noin 123 milj. euroa ja tilausliikenteellä 140 milj. euroa (taulukko 5). 23 Liikennemuoto Joukkoliikenteen matkat milj. euroa Tilausliikenteen matkat milj. euroa Linja-auto 86 10 Taksi 37* 130 YHTEENSÄ 123 140 * Yleisenä joukkoliikenteenä hoidettava taksiliikenne (ostoliikennettä) Taulukko 5. Valtion ja kunnan korvaamat linja-auto- ja taksimatkat (Julkisen liikenteen suoriteti- lasto 2003, LVM 8/2005) Matkakorvausten määrä on viime vuosina ollut selvässä kasvussa. Vuodesta 1997 korvaukset ovat kasvaneet 55 milj. euroa. Väestön ikääntymisen myötä on odotettavissa, että kasvu jatkuu edelleen. Matkojen yhdistely -toiminnan tavoitteena on hillitä korvausten kasvua matkoja yhdistelemällä ja ohjaamalla matkoja aikaisempaa enemmän yleisten joukkoliikennepalvelujen käyttöön. Joukkolii- kenteelle tämä on tärkeää siksi, että tämä kasvattaa asiakastuloja ja siten parantaa joukkoliikenteen toimintaedellytyksiä erityisesti maaseudulla. Yhdistelyn ja kutsuohjatun joukkoliikenteen kautta palveluja voidaan myös ulottaa alueille, joilla perinteisellä tavalla hoidetut joukkoliikennepalvelut uhkaavat loppua tai ovat jo loppuneet. Matkojen yhdistelyä hoitavien matkapalvelukeskusten toteuttamisen ja laajentamisen koko valta- kuntaan on laskettu tuovan noin 20 milj. euron nettohyödyn. Suurimpina hyötyjinä ovat Kansanelä- kelaitos ja kunnat. Joukkoliikenteen toimintaedellytysten kannalta keskeistä on matkojen yhdistelyn integrointi osaksi yleistä joukkoliikennejärjestelmää. Joukkoliikenteen suunnittelu- ja rahoitusmallin on mahdolli- simman hyvin tuettava tätä integrointia. 3.4 Suurten kaupunkien haasteet Viime vuosina kuntien taloudellisen tilanteen heikentyessä ei YTV-alueella, Tampereella ja Turussa ole voitu joukkoliikenteeseen osoittaa riittävästi määrärahoja, ja joukkoliikenteen matkalippujen hintoja on jouduttu merkittävästikin korottamaan. Samaan aikaan joukkoliikennepalveluiden mää- rää on jouduttu supistamaan. Yksityisautojen määrä ja niiden käyttö varsinkin työmatkaliikenteessä on lisääntynyt, mikä osaltaan on vähentänyt joukkoliikenteen matkustajamääriä. Sama trendi on näkyvissä koko maassa. Lisääntynyt yksityisautoilu on laskenut joukkoliikenteen kulkumuoto- osuutta ja heikentänyt liikennejärjestelmien toimintaa. Seurauksena on ollut myös ilmanlaadun heikkeneminen ainakin kaupunkien keskustoissa. Kielteiset vaikutukset ulottuvat laajemminkin suurten kaupunkien talousalueiden väestön viihtyvyyteen ja elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin. Edellä mainitun negatiivisen kierteen katkaisemiseksi suuret kaupungit ovat yhteisesti esittäneet, että valtion talousarvioon olisi jo vuodelle 2007 saatava erillinen määräraha käytettäväksi pääkau- punkiseudun, Turun ja Tampereen joukkoliikenteen matkalippujen hintojen alentamiseksi ja/tai matkustuspalveluiden kysyntää alentavien hintojen korotusten estämiseksi. Esitystä on perusteltu myös valtion joukkoliikennemäärärahojen kustannustehokkuudella ja liikennepoliittisella vaikutta- vuudella. 24 Jotta valtion määrärahalla olisi todellisia myönteisiä liikennepoliittisia vaikutuksia, tulisi määrära- han tason olla esityksen mukaan noin 22 - 25 milj. euroa eli noin 15 % näiden kaupunkien joukko- liikenteen nettomääräisestä tuesta. Tällöin sen avulla voitaisiin estää myös ensi vuonna odotettavis- sa olevat kysyntää alentavat merkittävät matkalippujen hintojen korotukset ja lisätä myös hieman liikennepalveluiden tarjontaa viime aikoina toteutettujen supistusten sijaan. Esityksen mukaan valtion rahoituksen hyöty kohdistuisi edullisina lipunhintoina suoraan joukkolii- kenteen matkustajille. Myönteiset vaikutukset näkyisivät myös joukkoliikenteen matkustuksen ja lipputulojen lisääntymisenä. Tämä mahdollistaa palvelutason parantamisen ja edelleen kysynnän kasvun. Negatiivisen kierteen katkaisemiselle ja kääntämiselle positiiviseksi luotaisiin hyvät edelly- tykset. Liikennejärjestelmän toiminta paranisi varsinkin ruuhka-aikoina. Esityksessä todetaan, että saavutettavat myönteiset vaikutukset ja suoranaiset säästöt ylittäisivät monin verroin valtion kustannusten lisääntymisen. Säästöjä saavutettaisiin esimerkiksi kalliiden väyläinvestointien tarpeen vähenemisenä. Koska liikennejärjestelmän toimivuus vaikuttaa välillises- ti myös palveluiden ja tavaroiden tuotantoon ja kustannuksiin, saadaan välillisiä hyötyjä talouselä- mälle laajemminkin ihmisten liikkumisen ja tavaroiden kuljetusten nopeuden parantuessa. Unohtaa ei sovi myöskään vaikutuksia joukkoliikenteen toimialan yritysten taloudellisiin toimintaedellytyk- siin ja työllisyyteen. Näiden joukkoliikenteen kulkumuoto-osuuden kasvamiseen liittyvien välillis- ten hyötyjen saavuttamiseen on suurissa kaupungeissa riittävästä kysyntäpotentiaalista ja jatkuvasta väestökasvusta johtuen hyvät mahdollisuudet. Esitystä on perusteltu lisäksi maamme kuntalaisten yhdenvertaisella kohtelulla ja yleisesti hyväksy- tyllä tavoitteella lisätä joukkoliikenteen käyttöä varsinkin työmatkaliikenteessä. Määräraha tulisi jakaa suurten kaupunkien kesken joukkoliikenteen matkustuksen suhteessa. Edellytyksenä määrära- halle on, että kaupungit eivät samanaikaisesti vähennä omaa joukkoliikenteen rahoitusosuuttaan. 3.5 Palvelusopimusasetus Komission tarkistettu ehdotus asetukseksi rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalve- luista (palvelusopimusasetus) annettiin 20.7.2005. Tarkistettu ehdotus on aikaisempaa ehdotusta suppeampi. Ehdotuksen mukaan asetusta sovellettaisiin raide- ja maantieliikenteessä silloin, kun toimivaltaiset viranomaiset organisoivat julkisia henkilöliikennepalveluja varmistaakseen yleishyödylliset palve- lut. Yleishyödyllisiin palveluihin liittyy aina julkisen palvelun velvoite. Julkisella henkilöliikenteel- lä tarkoitetaan viranomaisen organisoimia liikennepalveluja, joita tarjotaan yleisölle yhtäjaksoisesti ketään syrjimättä. Yleishyödyllisten palvelujen varmistamisella viranomaiset voivat tavoitella markkinoilla käytävän kilpailun pohjalta tuotettuja palveluja runsaampia ja laadukkaampia palvelu- ja sekä edullisempia hintoja. Asetuksessa vahvistettaisiin ehdot, joiden mukaisesti toimivaltaiset viranomaiset voivat korvata liikenteenharjoittajille julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuvat kustannukset ja myöntää yksinoikeuksia julkisen henkilöliikenteen harjoittamiseen. Julkisesta palvelusta maksetta- valla korvauksella tarkoitetaan kaikkia etuja, erityisesti taloudellisia etuja, joita toimivaltainen vi- ranomainen antaa suoraan tai välillisesti julkisista varoista julkisen palvelun velvoitteen toteutta- misaikana tai tähän aikaan liittyen. Palvelusopimusasetusta koskevan ehdotuksen mukaan yksinoi- keudella tarkoitetaan oikeutta, joka varaa liikenteenharjoittajalle mahdollisuuden harjoittaa julkista henkilöliikennettä (eli viranomaisen organisoimia liikennepalveluja) tietyllä reitillä, tietyssä verkos- sa taikka tietyllä alueella ja jolla suljetaan pois muut mahdolliset liikenteenharjoittajat. 25 Palvelusopimukset Viranomaisen on tehtävä liikenteenharjoittajan kanssa sopimus aina, kun se myöntää yksinoikeuden tai maksaa korvausta julkisen palvelun velvoitteet täyttämisestä. Sopimus on tehtävä tarjouskilpai- lun perusteella. Vaihtoehtoisesti viranomainen voi antaa yleisiä määräyksiä, jos se päättää vahvistaa enimmäishintoja. Vahvistetut hinnat voivat koskea tiettyjä matkustajaryhmiä tai kaikkia matkusta- jia. Sopimuksissa ja määräyksissä on määriteltävä selkeästi julkisen palvelun velvoitteet sekä alueet, joita sopimus tai säännöt koskevat. Lisäksi on puolueettomasti määriteltävä perusteet, joilla korvaus maksetaan. Korvaukset eivät saa ylittää velvoitteen täyttämisestä aiheutuneita nettokustannuksia. Lisäksi on sovittava kustannusten ja tulojen jaosta. Sopimusten on oltava määräaikaisia. Pääsään- nön mukaan linja-autoliikenteen palveluista tehty sopimus saa olla voimassa enintään kahdeksan vuotta ja rautatieliikenteen sopimus enintään 15 vuotta. Suorahankinnan voi tehdä seuraavissa tilanteissa: 1. Palvelun ennakoitu arvo on alle 1 000 000 €/v. tai määrä alle 300 000 km/v. 2. Kyseessä on alueellinen rautatieliikenne tai rautateiden kaukoliikenne 3. Väliaikaisesti kiireellisessä tapauksessa, jos palvelu katkeaa tai uhkaa katketa. Rautateiden alueellisella liikenteellä tai kaukoliikenteellä tarkoitetaan kaikkia liikennepalveluja, jotka eivät vastaa yksinomaan tietyn kaupunkikeskuksen tai taajaman taikka taajaman ja sen esi- kaupunkialueiden välisiin liikennetarpeisiin. Kaikkien niidenkin korvausten, joita maksetaan ilman tarjouskilpailua tehdyn sopimuksen tai yleis- ten määräysten perusteella, on oltava asetuksen liitteessä vahvistettujen vaatimusten mukaisia. Jos liikenteenharjoittaja harjoittaa myös muuta kuin palvelusopimusliikennettä, on niistä pidettävä erik- seen kirjanpitoa. Viranomaisten harjoittama liikenne Viranomaiset (ja niiden yksinomaisessa määräysvallassa olevat erilliset yksiköt) voivat itse kilpai- luttamatta tarjota liikennepalveluja. Tällöin liikennöinnin täytyy tapahtua viranomaisen toimivalta- alueella, eivätkä viranomaiset (tai erilliset yksiköt) saa osallistua muihin tarjouskilpailuihin. Asetus ei rajoita julkisia hankintoja koskevista direktiiveistä johtuvia toimivaltaisen viranomaisten velvoitteita. Siirtymäajat Asetus voinee tulla voimaan aikaisintaan vuonna 2007. Ehdotukseen sisältyy siirtymäaika, joka on rautatieliikenteessä kymmenen (5+5) vuotta ja linja-autoliikenteessä kahdeksan (4+4) vuotta. Siir- tymäajan alkupuoliskolla on kilpailutettava arvoltaan puolet liikenteestä ja loppupuoliskolla loput. Määräaikaiset sopimukset, jotka on tehty oikeudenmukaista kilpailumenettelyä noudattaen, jäävät voimaan. Asetus on parhaillaan EU:n neuvoston käsittelyssä. 26 4 Linja-autoliikenteen suunnittelu- ja rahoitusjärjestelmän uudista- misen tavoitteet 4.1. Uudistamisen tavoitteet ja reunaehdot Rahoitusjärjestelmän uudistamisella ja tehostamisella pyritään siihen, että yhteiskunnalle säästöjä tuovaa ja kansalaisten liikkumismahdollisuuksia edistävää runkoliikenteen verkkoa on mahdollista ylläpitää peruspalvelutasomäärittelyn mukaisesti ja valtion talousarviokehysten mukaisella rahoi- tuksella. Tavoitteena on löytää keinoja parantaa paikallis- ja aluetason yhteistyötä joukkoliikenne- ja henkilökuljetusasioissa ja etsiä keinoja, joilla joukkoliikenteen käyttöä erityisesti työmatkaliiken- teessä voidaan lisätä. Käytännössä tavoitteet koskevat rahoitusjärjestelmän lisäksi joukkoliikenteen suunnittelujärjestel- mää. Ennen rahoitusjärjestelmän uudistamista on myös selvitettävä joukkoliikenteen suunnittelujär- jestelmän uudistamispaineet. Edellä mainituista tavoitteista voidaan johtaa reunaehtoja, joita uuden suunnittelu- ja rahoitusjärjes- telmän on parhaalla mahdollisella tavalla täytettävä. Julkisen rahoituksen kannalta reunaehtona on julkisen rahoituksen minimoiminen ja se, että joukko- liikenteeseen käytetty rahoitus on mahdollisimman tehokasta. Koska joukkoliikennepalvelujen yllä- pitäminen hyödyttää palvelujen käyttäjien ohella koko yhteiskuntaa, olisi palvelujen järjestämisen ja rahoituksen tarkoituksenmukaista perustua valtion ja kuntien yhteistoimintaan. Tärkeää on myös se, että joukkoliikenteen rahoitukseen saataisiin nykyistä paremmin ennustettavuutta ja pitkäjäntei- syyttä. Peruspalvelutasoisten joukkoliikennepalvelujen ylläpitämiseen ei ole löydettävissä valtiolta eikä kunnista lisärahaa. Ilman toimenpiteitä palvelut tulevat vähenemään. Matkojen yhdistelyn avulla voidaan toisaalta saavuttaa säästöä valtion ja kuntien maksamissa matkoissa ja toisaalta ohjaamalla näitä matkoja yleiseen joukkoliikenteeseen joukkoliikenteen asiakastulot kasvavat. Näin ollen yhte- nä reunaehtona on, että lakisääteiset kuljetukset ja matkojen yhdistely matkapalvelukeskuksineen voidaan integroida nykyistä paremmin julkiseen liikenteeseen. Palvelutason kannalta reunaehtona on peruspalvelutason turvaaminen sekä maaseudulla että taaja- ma-alueilla. Linja-autoliikennealan toimintaedellytysten kannalta järjestelmän tulisi luoda edellytykset tehok- kaille ja toimiville markkinoille. Järjestelmän on mahdollistettava myös yritysten suunnitteluosaa- misen ja innovaatiokyvyn hyödyntäminen. • Julkisen rahoituksen tarve on mahdollisimman vähäinen ja sen vaikutus mahdollisimman tehokas • Valtio ja kunnat osallistuvat yhdessä joukkoliikennepalvelujen järjestämiseen ja rahoittami- seen. • Peruspalvelutaso voidaan turvata. • Lakisääteiset kuljetukset ja matkojen yhdistely –toiminta voidaan integroida nykyistä pa- remmin julkiseen liikenteeseen. • Liikenteenharjoittajien suunnitteluosaamista ja innovaatiokykyä voidaan hyödyntää • Linja-autoliikenteen markkinoiden toimivuus ja tehokkuus paranevat. 27 5 Vaihtoehtoisten linja-autoliikenteen suunnittelumallien tarkastelu 5.1 Suunnittelu- ja ohjaustasot Joukkoliikenteessä, kuten muussakin taloudellisessa toiminnassa, joudutaan tekemään erilaisia pää- töksiä ennen kuin palveluja tuotetaan ja myydään. Joukkoliikenteeseen liittyvät päätöstasot voidaan muun taloudellisen toiminnan ja muiden tuotantoprosessien tapaan jakaa strategiseen, taktiseen ja operatiiviseen tasoon (kuva 9). Kuva 9. Joukkoliikenteen suunnittelu- ja ohjaustasot (NEA: Examination ot Community Law Relat- ing to the Public Service Obligations and Contracts in the field of Inland Passenger Transport, Ri- jswijk, 1998). Strategisella tasolla päätetään tavoitteista ja linjataan laajassa mielessä toimintaperiaatteet. Viran- omaisten kannalta strategisen tason tavoitteet liittyvät yhteiskuntapoliittisiin päämääriin; joukkolii- kenteen osalta pääosin alueelliseen ja sosiaaliseen tasa-arvoon sekä ympäristö- ja turvallisuusnäkö- kohtiin. Näiden pohjalta yleistavoitteeksi on määritelty ihmisten liikkumismahdollisuuksien turvaaminen ja joukkoliikenteen käytön tai kulkumuoto-osuuden lisääminen. Näiden tavoitteiden saavuttamista yhteiskunta pyrkii edistämään joukkoliikennepalveluja ostamalla ja joukkoliikenteen houkuttele- vuutta parantamalla. Haja-asutusalueilla, kuten myös useimmilla kaupunkiseuduilla, yhteiskunnan ensisijainen tavoite on turvata kansalaisten liikkumismahdollisuudet eli peruspalvelut. Vain suu- rimmilla kaupunkiseuduilla, missä edellytykset kilpailukykyiselle ja kattavalle joukkoliikenteelle ovat olemassa ja missä liikenteen ruuhka- ja ympäristöhaitat ovat nousseet tai nousemassa esille, on joukkoliikenteen käytön ja kulkumuoto-osuuden lisääminen ensisijainen tavoite. Liikenteenharjoittajien strategiset tavoitteet liittyvät puolestaan yrityksen omaan toimintaan (esim. liikenteen hoidon tehokkuuteen) ja kannattavuuteen (asiakastulojen ja muiden tulojen maksimoin- tiin ja kustannusten minimointiin) tai muihin liiketaloudellisista lähtökohdista asetettuihin tavoittei- Yleiskuvaus Päätökset ”software” ”hardware” STRATEGINEN TASO Pitkä aikaväli (5-8 vuotta) Mitä haluamme saavuttaa? Yleiset tavoitteet liikennepolitiikka markkinaosuus kannattavuus (= liikenteenharjoittajan tavoite) Yleiset palveluominaisuudet alueet kohderyhmät intermodaalisuus TAKTINEN TASO keskipitkä aikaväli (1 - 3 – 5 vuotta) Mitkä palvelut auttavat meitä saavuttamaan tavoitteet? Ominaisuudet - kalusto - reitit - aikataulut OPERATIIVINEN TASO lyhyt aikaväli (1 – 6 kuukautta) Miten nämä palvelut tuotetaan? Yksityiskohtainen palvelu - lipun hinnat - lippujärjestelmä - lisäpalvelut - imago Myynti - lipunmyynti - informaatio - markkinointi Tuotanto - liikenteen hoito - autokierto, työvuorot 28 siin. Yrityksillä ei ole luonnollista intressiä suunnitella toimintaansa yhteiskuntapoliittisten lähtö- kohtien perusteella. Sen vuoksi liikenteenharjoittajien tavoitteet voivat tukea yhteiskuntapoliittisia tavoitteita, mutta ne voivat olla myös niiden kanssa ristiriidassa. Taktisella tasolla päätetään tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavista palveluista ja niiden ominai- suuksista ja suunnitellaan palvelutaso. Kyse on tällöin muun muassa kaluston valinnasta, reittien ja aikataulujen suunnittelusta ja lipun hintojen määrittämisestä. Operatiivisella tasolla pidetään huoli palvelujen tuottamisesta mahdollisimman tehokkaalla taval- la. Tähän kuuluu varsinainen liikenteen hoito ja muun muassa lipunmyynti ja tiedottaminen. 5.2 Suunnittelumallit Tarkastelemalla viranomaisten ja liikenteenharjoittajien rooleja strategisella, taktisella ja operatiivi- sella tasolla voidaan tunnistaa ja tuottaa erilaisia joukkoliikenteen suunnittelu- ja ohjausmalleja (taulukko 6). Työryhmä on valinnut tarkasteluun neljä perusmallia: 1. Nykymalli, 2. Konsessiomalli, 3. Tilaaja-tuottaja -malli ja 4. Vapaan kilpailun malli. Vapaan kilpailun malli perustuu yritysaloitteisuuteen ja tilaaja-tuottaja -malli puolestaan viranomai- saloitteisuuteen. Nykymallissa ja konsessiomallissa on aineksia näistä molemmista ja siten ne ovat sekamalleja. Nykymallissa on vahva yritysaloitteisuuden elementti. Nimestään huolimatta nykymallia ei sovel- leta suurimmissa kaupungeissa. Nykymallissa useat tahot ovat aikaansaamassa palveluja: yritykset hakevat linjaliikenneluvat, lääninhallitukset ostavat runkoliikenteen ja kunnat täydentävät näin syn- tynyttä palvelua omilla ostoillaan. Lähtökohtana voi olla kuntien aloitteesta tehty liikennesuunni- telma, mutta se ei velvoita liikenteenharjoittajia. Liikennesuunnitelman lähtökohtana on olemassa oleva liikennetarjonta, jonka muuttamista arvioidaan käytännön realiteetit huomioon ottaen. Siten esimerkiksi voimassa olevat linjaliikenneluvat ovat usein suunnittelun perustana. Läänihallitukset ja kunnat voivat myös määritellä palvelutasovaatimukset, joilla on liikenteenharjoittajiin ohjaava vai- kutus. Palvelutuotannon suunnittelu ja toteutus on hajautunut. Liikenteenharjoittajat suunnittelevat ja tuot- tavat oman liikenteensä kysynnän perusteella siten, että saavat mahdollisimman paljon asiakastuloja tai saavuttavat muun liiketaloudellisista lähtökohdista asetetun tavoitteen. Lääninhallitukset ja kun- nat suunnittelevat ja ostavat kilpailuttamalla tarpeelliseksi katsotun täydentävän liikenteen, jota lii- kenteenharjoittajat eivät hoida asiakastuloperusteisesti. Viranomaisilla on lupa- ja ostopolitiikan kautta vain rajoitettu mahdollisuus vaikuttaa tavoitteiden saavuttamiseen. Taktisella tasolla viranomaiset vaikuttavat ostoliikennesopimusten ja lippusopimus- ten kautta. Operatiivisella tasolla viranomaisilla on joissakin tapauksissa rooli joukkoliikenneinfor- maation tuottajina. Muilta osin tuotannon ja muun operatiivisen toiminnan hoitavat liikenteenhar- joittajat. Myös konsessiomalli on sekamalli, jossa kuitenkin viranomaisaloitteisuus saa nykymallia suurem- man painoarvon: viranomaiset päättävät yhteiskuntapoliittisten tavoitteiden pohjalta joukkoliiken- teen tavoitteet ja toimintaperiaatteet sekä määrittävät liikenteen palvelutason. Liikennettä kilpailute- 29 taan joko brutto- tai nettoperiaatteella eli lipputuloriskin voi kantaa joko viranomainen tai liiken- teenharjoittaja. Liikenteenharjoittajille voi jäädä liikennepalvelujen tuotannon lisäksi muita toimin- toja, kuten lipunmyynti, lippujärjestelmän ylläpito ja kehittäminen, reittien suunnittelu. Tilaaja-tuottaja -malli on kaikilta osiltaan viranomaisaloitteinen: viranomainen päättää strategiata- son tavoitteiden lisäksi palvelutason, suunnittelee koko tarjonnan sekä määrittelee laadun ja kantaa tuloriskin (bruttoperiaate). Viranomainen vastaa myös lippujärjestelmästä ja lipunmyynnistä sekä hoitaa liikenteen informaation. Kaikki joukkoliikenne ostetaan. Liikenteenharjoittajat hoitavat lii- kenteen sopimusten määräämällä tavalla ja toteuttavat sopimuksessa vaaditun laadun. Liikenteenharjoittajien rooli jää verrattain passiiviseksi ja rajoittuu varsinaiseen liikenteen hoitami- seen. Tilaaja-tuottaja -malli on käytössä YTV-alueella. Vapaan kilpailun mallissa liikenteen suunnitteluvastuu on kokonaan liikenteenharjoittajilla. Palve- lutaso muodostuu pelkästään riittävän kysynnän perusteella. Kukin liikenteenharjoittaja suunnittelee oman liikenteensä ja yhteensovittamista tapahtuu ainoastaan liikenteenharjoittajien vapaaehtoisella yhteistyöllä siinä määrin kuin se kilpailulainsäädännön perusteella on mahdollista. Viranomaiset järjestävät lakisääteiset kuljetuspalvelut erilliskuljetuksina, jos kilpailun pohjalta tuotetut palvelut eivät sovellu näihin kuljetuksiin. Esitettyjä malleja voidaan yksinkertaistaa seuraavasti (taulukko 6): Ohjauksen lähtökohta Palvelutason määrittely Liikenteen suunnitte- lu Oheispalvelujen tuottaminen Liikenteen hoito Nykymalli Ensijaisesti yritys- ten tavoitteet ja toissijaisesti yhteiskuntapoliit- tiset tavoitteet Liikenteen- harjoittajat ja viranomaiset Liikenteenharjoittajat ja viranomaiset Liikenteenharjoittajat Liikenteenharjoittajat Konsessiomalli Yhteiskuntapoliit- tiset tavoitteet Viranomaiset Viranomaiset ja liiken- teenharjoittajat Viranomaiset ja liiken- teenharjoittajat Liikenteenharjoittajat Tilaaja-tuottaja - malli Yhteiskuntapoliit- tiset tavoitteet Viranomaiset Viranomaiset Viranomaiset Liikenteenharjoittajat Vapaan kilpailun malli Yritysten tavoit- teet Liikenteen- harjoittajat Liikenteenharjoittajat Liikenteenharjoittajat Liikenteenharjoittajat Taulukko 6. Viranomaisten ja liikenteenharjoittajien roolit eri malleissa 5.3 Suunnittelumallien arviointia 5.3.1 Nykymalli Nykymallissa strategiset yhteiskuntapoliittiset tavoitteet voidaan asettaa varsin yleiselle tasolle. Kärjistetysti voisi sanoa, että kyse on toiveista, joiden toteutuminen riippuu vahvasti liikenteenhar- joittajista. Yhteiskuntapoliittiset tavoitteet eivät ole liikenteenharjoittajien kannalta tärkeitä, kun niiden rinnalle asetetaan yritykseen kannattavuuteen liittyvät ja muut liiketaloudelliset näkökohdat. Tavallisimmin liikenteenharjoittajien tavoitteena on tuottaa palvelut mahdollisimman pienin kus- tannuksin ja suurin voittoprosentein. Liikenteenharjoittajien näkökulmasta nykyjärjestelmä on teho- kas. 30 Kaupunkiseuduilla on tehty liikennejärjestelmäsuunnitelmia, mutta niistä usein puuttuu varsinainen strateginen ote joukkoliikenteen tavoitteiden ja kehittämisen suhteen. Joillakin alueilla tavoitteita on täsmennetty yhdessä liikenteenharjoittajien kanssa siten, että alueelle on määritelty joukkoliikenteen palvelutasotavoitteita ja laadittu niiden pohjalta joukkoliikennesuunnitelmia. Nämä ovat osoittautu- neet oikeansuuntaisiksi toimenpiteiksi ja ovat osaltaan selkeyttäneet tilannetta. Suunnitelmien toteu- tuminen perustuu kuitenkin liikenteenharjoittajien halukkuuteen hakea niiden mukaisesti liikenne- lupia. Suunnitelmissa liikenne on yleensä kohdennettavissa nykyisten liikenteenharjoittajien liiken- teisiin, joten toimintamallissa voi olla myös piirteitä markkinoiden jakamisesta. Suunnittelun hajanaisuus on nykymallin heikkous. Haitan suuruus korostuu sitä enemmän mitä vä- häisempää kysyntä ja tarjonta on. Koska liikennekokonaisuus usein koostuu autokierroista, joissa on sekä linjaliikennettä että ostoliikennettä, toimii järjestelmä sitä huonommin mitä enemmän ky- syntä ja tarjonta laskevat. Kielteistä kehitystä kiihdyttää myös se, että matkustuksen vähetessä yri- tysten saamat lippusubventiot alenevat. Järjestelmälle on tyypillistä, että se vaatii jatkuvasti entistä enemmän rahoitusta tai vaihtoehtoisesti liikenteitä joudutaan jatkuvasti lakkauttamaan. Entistä pie- nempiä liikennekokonaisuuksia suunnitellaan aiempaa pienemmissä paloissa, mistä seuraa, että taloudellisesti järkeviä kokonaisuuksia ei enää ole mahdollista rakentaa. Hajanaisuus myös vaikeut- taa tarjonnan integrointia, mikä on omiaan huonontamaan palvelun houkuttelevuutta. Lisäksi linja- liikenteen haittaamiskielto rajoittaa ostoliikenteen suunnitteluvapautta. Järjestelmän ohjattavuutta puolestaan heikentää se, että linjaliikennelupa myönnetään yleensä kymmeneksi vuodeksi. Lain mukaan lupaviranomainen voi kyllä peruuttaa linjaliikennelupia, mutta käytännössä näin ei tapahdu, koska prosessi on hankala kuulemis- ja lausuntomenettelyineen ja uh- kana on valitusprosessi ja myös vahingonkorvausten riski. Oman vaikeutensa aiheuttaa se, että toi- nen yritys voi valittaa muutoksesta, jos se kokee muutoksen heikentävän sen omaa linjaliikennettä. Nykymalli on kuitenkin ollut varsinkin julkisen rahoituksen näkökulmasta edullinen ja siinä pysty- tään hyvin hyödyntämään liikenteenharjoittajien suunnitteluosaamista ja innovaatiokykyä. Julkisen rahoituksen tarve on tähän asti ollut suhteellisesti pieni, mutta sitä on kuitenkin ohjattu lähes kaik- keen kaupunki-, seutu- ja vakiovuoroliikenteeseen joko osto- tai lippurahoituksena. Kunnat ovat lähteneet innokkaasti mukaan lippurahoitukseen, koska ne ovat samalla hyötyneet työmatkavähen- nyksen pienentymisestä. Kuntien kiinnostus lipputuen maksamiseen saattaisi kuitenkin vähetä huomattavasti, jos työmatkavähennyksestä päätettäisiin luopua. Kilpailuttamalla on 1990-luvun puolivälistä alkaen saavutettu merkittäviä säästöjä, jotka monen vuoden ajan riittivät myös lisääntyvän lipputuen maksamiseen ja tarjonnan puutteiden korjaamiseen ostoliikenteellä. Tässä on kuitenkin tapahtunut käänne. Kilpailuttamalla hintoja ei enää saada ale- nemaan. Kun lisäksi joukkoliikenteen kysyntä on heikentynyt, ollaan tilanteessa, jossa nykymallin pyörittämiseen tarvittaisiin lisää julkista rahaa. Nykymalli on muuttunut ja muuttumassa myös yritysten kannalta huonoksi. Vuonna 1998 linja- autoliikenteen käyttökateprosentti oli 19,7 %, mutta vuonna 2004 se oli enää 13,7 % ja ennusteen mukaan vuonna 2005 se on vain 12,3 %. Kaikkien yritysten kannattavuus ei ole yhtä heikko, mutta kokonaisuudessaan yritysten mahdollisuudet investoida ja kehittää palveluja ovat merkittävästi huonontuneet. Valtiontuen lisäämisellä näitä lukuja ei saada kuntoon. Esimerkiksi kuuden miljoo- nan euron lisäpanosta valtion talousarvioon on vaikea järjestää, eikä se kuitenkaan olisi alan liike- vaihdosta kuin runsas prosentti. Missä malli soveltuu? Mallia on sovellettu sekä pienissä ja keskisuurissa kaupungeissa että maaseudulla. Kaupungeissa julkinen tuki on ollut pääosin lipputukea, kun taas maaseudulla suurin osa tuesta on käytetty palve- lujen ostamiseen. 31 Mallin suhde palvelusopimusasetusehdotukseen Nykymalliin sisältyvä linjaliikenteen lippurahoitus ei ole mahdollista palvelusopimusasetusehdo- tuksen mukaan. Lippurahoituksen poistaminen linjaliikenteeltä johtaisi liikenne- ja viestintäministe- riön teettämän selvityksen mukaan joukkoliikennejärjestelmän romahtamiseen vuorojen lakkautta- misen ja matkaketjujen katkeamisen myötä. 5.3.2 Konsessiomalli Konsessiomallin lähtökohtana on se, että viranomainen voi mahdollisimman tehokkaasti toteuttaa yhteiskuntapoliittisten tavoitteiden mukaista joukkoliikennepolitiikkaa. Palvelutasoa suunnitellaan keskitetysti, millä pyritään tehostamaan ja optimoimaan liikennettä. Hiljattain valmistuneessa lii- kenne- ja viestintäministeriön teettämässä selvityksessä (Lappeenrannan seudun joukkoliikenteen suunnittelu yhtenä kokonaisuutena, Insinööritoimisto Liidea Oy) voitiin todeta, että joukkoliiken- teen palvelutasoa voitaisiin parantaa ja kustannuksia alentaa, jos liikenne suunniteltaisiin laajana kokonaisuutena. Vaikka mallissa korostuu viranomaisten rooli, ei liikenteenharjoittajien roolin tarvitse eikä pidä rajoittua pelkkään passiiviseen liikenteenhoitoon. Liikenteenharjoittajien asiantuntemuksen ja inno- vaatiokyvyn hyödyntämiseksi voidaan löytää kilpailuttamismalleja, joissa taktisen tason toimintoja, esimerkiksi liikenteen suunnittelua, jätetään yritysten vastuulle. Myös tuloriskin osoittaminen lii- kenteenharjoittajille (= nettomalli) voi tulla kyseeseen, koska se säilyttää yritysten kiinnostuksen matkustajamäärien lisäämiseen. Yhtenä mahdollisuutena on, että viranomainen organisoi vain pe- ruspalvelut, ja yritykset saavat täydentää tätä tarjontaa vapaan kilpailun pohjalta. Tällainen variaatio voisi olla vaihtoehto maaseudulla. Konsessiomallin pohjalta on mahdollista kehittää useita alamal- leja. Huolimatta siitä, että viranomainen päättäisi itsenäisesti lippujen hinnat, yrityksille on mahdollista jättää vastuu lippujärjestelmästä ja lipunmyynnistä. Informaation ja markkinoinnin keskittäminen viranomaiselle voi puolestaan parantaa informaation kattavuutta ja laatua. Toimintojen keskittymi- nen viranomaiselle parantaa myös järjestelmän seurantaa ja ohjausta: viranomaisilla on mahdolli- suus nopeastikin reagoida olosuhteissa tapahtuviin muutoksiin. Samalla tavalla vaikuttaa myös pa- rantuva tiedonsaanti matkustuksesta. Lisäksi malli on omiaan parantamaan kustannusten ennakoita- vuutta nykymalliin verrattuna. Mallin toteuttamista varten tarvitaan suunnittelu- ja vastuualueiden, toimivaltaisten viranomaisten sekä rahoitusvastuiden määrittely. Suunnittelu ja kilpailuttaminen vaatii viranomaiselta resursseja, joiden määrään vaikuttaa se, kuinka laajoiksi viranomaisen tehtävät määritellään ja mikä osa tehtä- vistä hankitaan ostopalveluna. Keskisuurissa kaupungeissa joukkoliikenteen perustana on liikennesuunnitelma, joka jo nyt teete- tään konsultilla. Itse kilpailuttaminen voisi tapahtua keskimäärin viiden vuoden välein, mikä nyky- malliin verrattuna lisäisi järjestelmän dynamiikkaa ja toisaalta toisi yritysten kannalta järjestelmään riittävää pitkäjänteisyyttä. Kilpailuttamisen voivat hoitaa kaupunkien omat hankintayksiköt tai sen voi hankkia ostopalveluna. Linjaliikenneluvan myöntämiseen liittyvät tehtävät jäävät pois, koska liikenne ostetaan. Käytännössä viranomainen saattaisi tarvita perusmiehityksen ainoastaan seuran- taa ja sopimuksen ylläpitoa varten. Mallin käyttöönotto merkitsee sitä, että linja-autoliikennemarkkinat avautuvat aiempaa useammille liikenteenharjoittajille. Liikenneluvilla ei liikennettä enää suojattaisi. Kymmenvuotisia yksinoike- uksia ei enää olisi, vaan eri puolilla maata järjestettäisiin jatkuvasti kilpailuja, joihin yrittäjät voisi- 32 vat osallistua ja löytää jatkuvasti toisaalla korvaavia markkinoita, kun sattuvat tarjouskilpailun yh- dellä markkina-alueella häviämään. Tämä luo edellytyksiä sille, että syntyisi nykyistä avoimemmat joukkoliikennemarkkinat. Yksi osatekijä, joka on laskettava konsessiomallin eduksi on matkojenyhdistelyn integrointi muu- hun joukkoliikenteeseen. Se on tärkeä paitsi palvelujen turvaamisen kannalta myös erityisesti siksi, että matkojen yhdistelystä voidaan saada säästöjä ja siten lisärahoitusta joukkoliikenteen järjestämi- seen. Nykymallissa matkojenyhdistelyä ei ole riittävästi integroitu muuhun liikenteeseen, vaikka se on koko ajan ollut tavoitteena. Mihin malli soveltuu? Konsessiomalli soveltuu erityisesti pieniin ja keskisuuriin kaupunkeihin ja niiden työssäkäyntialuil- le. Malli soveltuu myös maaseudulle, jossa vaihtoehtona voi olla malli, jossa vain peruspalvelu- tasoinen liikenne järjestetään mallin mukaisin menettelytavoin. Yritykset voisivat täydentää näin syntyvää palvelua. Konsessiomalli ei sovellu eikä sitä ole tarkoitettu sovellettavaksi pikavuorolii- kenteeseen. Mallin suhde palvelusopimusasetusehdotukseen Palvelusopimusasetusehdotus mahdollistaa erilaisten konsessiomalliin perustuvien järjestelmien kehittämisen ja käyttöönoton. 5.3.3 Tilaaja-tuottaja -malli Tilaaja-tuottaja -malli vaatii viranomaisen panostusta joukkoliikenteen suunnittelu- ja järjestämis- resursseihin – sekä määrään että laatuun. Liikennöintisopimuksissa liikenteenharjoittajien suoritusta voidaan kannustaa lähinnä bonus- ja/tai sanktiojärjestelmällä, jotka voidaan kytkeä esimerkiksi tuotetun palvelun laatuun. On esitetty, että YTV-alueella toteutettu tilaaja-tuottaja -malli ja sitä sovellettaessa toteutunut kova kilpailu ovat johtaneet yritysten talouden huonontumiseen. Tätä on kuitenkin vaikea yksiselitteisesti todentaa, koska tilanteeseen on vaikuttanut useita eri tekijöitä, esimerkiksi yritysten markkina- osuuksien tavoittelu, yritysten kilpailulta suojatun liikenteen määrä ja korvaavien markkinoiden puute. On kuitenkin todettava, että yritysten taloutta rapauttavaa seurausta kilpailuttamisella ei saisi olla. Kaikkien osapuolten etuna on, että markkinat toimivat ja kilpailu on tervettä. Mihin malli soveltuu? Tilaaja-tuottaja -malli sopii lähinnä suurten kaupunkien ja kaupunkiseutujen liikenteen järjestämis- tavaksi. Mallin suhde palvelusopimusasetusehdotukseen Malli on palvelusopimusasetusehdotuksen mukainen. 33 5.3.4. Vapaan kilpailun malli Vapaan kilpailun mallia sovellettaessa markkinoille tulo voi olla joukkoliikenneluvan haltijoille täysin vapaata tai voidaan toteuttaa malleja, joihin sisältyy esimerkiksi ilmoituksen tekeminen vi- ranomaiselle ennen liikenteen aloittamista. Tätä mallia sovellettaessa liikenteenharjoittajat kilpailevat hyvillä liikennöintialueilla toistensa kanssa. Kalusto olisi tehokkaassa käytössä. Henkilöstön työehdot saattavat huonontua ja työsuhteet voivat muuttua entistä lyhytaikaisemmiksi. Vapaan kilpailun mallissa viranomaiset joutuisivat kui- tenkin käytännössä täydentämään kaupallista liikennettä ostoliikenteellä, sillä peruspalvelutason ylläpitäminen ei muuten olisi mahdollista. Näin ollen malli johtaisi nykymallin kaltaiseen tilantee- seen sillä erotuksella, että nykyisen kaltaisia linjaliikennelupia ei enää olisi, vaan yritykset voisivat kilpailla keskenään. Tarjottujen joukkoliikennepalvelujen hallinta kokonaisuutena olisi vaikeaa. Mihin malli soveltuu? Malli soveltuu parhaiten pitkän matkan liikenteeseen, Suomen järjestelmässä pikavuoroliikentee- seen. Mallin suhde palvelusopimusasetusehdotukseen Palvelusopimusasetusta ei sovelleta kaupalliseen liikenteeseen, jossa viranomaisilla ei ole oikeutta julkisen palvelun velvoitetta. 5.4 Asetettujen reunaehtojen toteutuminen suunnittelumalleissa Julkisen rahoituksen tarve ja tehokkuus Julkisen rahoituksen tarpeen kannalta nykymalli on ollut edullinen. Kysynnän ja tarjonnan laskiessa nykymallille on kuitenkin tyypillistä, että se vaatii jatkuvasti entistä enemmän rahoitusta tai vaihto- ehtoisesti liikennettä joudutaan jatkuvasti lakkauttamaan. Entistä pienempiä liikennekokonaisuuksia suunnitellaan aiempaa pienemmissä paloissa, mistä seuraa, että taloudellisesti järkeviä kokonai- suuksia ei enää ole mahdollista rakentaa. Nykymallin heikkona puolena on myös kustannusten en- nakoimattomuus ja se, että olosuhteissa tapahtuviin muutoksiin on vaikea nopeasti reagoida. Konsessiomallissa ja tilaaja-tuottaja -mallissa julkisen sektorin vastuu on laajempi ja rahoituksen tehokkuus ja vaikuttavuus on nykymallia paremmin kontrolloitavissa, koska liikennettä suunnitel- laan keskitetysti yhteiskunnan tavoitteiden pohjalta. Näin liikennettä pystytään hoitamaan kokonai- suutena tehokkaasti. Voi kuitenkin olettaa, että tilaaja-tuottaja -mallissa kokonaisrahoituksen tarve kasvaa, koska viranomainen ottaa kokonaisvastuun liikenteen järjestämisestä lippujärjestelmää ja lipunmyy