Työpolitiikan palvelurakennearviointi: ”Asiakaslähtöisempää ja tuloksellisempaa palvelua” Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja Työ ja yrittäjyys 1/2015 Työpolitiikan palvelurakennearviointi: ”Asiakaslähtöisempää ja tuloksellisempaa palvelua” Loppuraportti Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja Työ ja yrittäjyys 1/2015 JARKKO TONTTILA Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja Työ ja yrittäjyys 1/2015 Arbets- och näringsministeriets publikationer Arbete och företagsamhet 1/2015 MEE Publications Employment and entrepreneurship 1/2015 Tekijät | Författare | Authors Jarkko Tonttila Julkaisuaika | Publiceringstid | Date Tammikuu 2015� Toimeksiantaja(t) | Uppdragsgivare | Commissioned by Työ- ja elinkeinoministeriö Arbets- och näringsministeriet Ministry of Employment and the Economy Toimielimen asettamispäivä | Organets tillsättningsdatum | Date of appointment Julkaisun nimi | Titel | Title Työpolitiikan palvelurakennearviointi: ”Asiakaslähtöisempää ja tuloksellisempaa palvelua” Tiivistelmä | Referat | Abstract Asiasanat | Nyckelord | Key words työpolitiikka, työvoimapolitiikka, palvelurakenteet, palvelujärjestelmä, julkinen työvoimapalvelu Painettu julkaisu | Inbunden publikation | Printed publication Verkkojulkaisu | Nätpublikation | Web publication ISSN 1797-3554 ISBN 978-952-227-928-6 ISSN 1797-3562 ISBN 978-952-227-929-3 Kokonaissivumäärä | Sidoantal | Pages 209 Kieli | Språk | Language Suomi, Finska, Finnish Hinta | Pris | Price 38 € Julkaisija | Utgivare | Published by Työ- ja elinkeinoministeriö Arbets- och näringsministeriet Ministry of Employment and the Economy Kustantaja | Förläggare | Sold by Edita Publishing Oy / Ab / Ltd Suomen työpoliittinen palvelujärjestelmä on jo nykyisellään paljon vartijana ja haasteet ovat edelleen kasvamassa. Raken- nemuutokset jatkuvat voimakkaina ja entistä ennakoimattomimpina niin työmarkkinoilla kuin työelämässäkin. Tämä lisää merkittävästi työpoliittisten palvelujen tarvetta ja edellyttää palveluilta uudenlaista yksilöllisyyttä ja räätälöitävyyttä. Samaan aikaan julkisen talouden kestävyysvaje edellyttää entistä tehokkaampaa palvelujen tuottamista. Tämän kaksoishaasteen edessä hallitus käynnisti laajamittaisen työpolitiikan palvelurakenteen arviointi- ja kehitystyön. Työpolitiikan palvelurakennearvioinnin tavoitteena on arvioida nykyinen työpoliittinen järjestelmä kokonaisuutena ja arvioida sen kykyä tuottaa asiakkaan ja yhteiskunnan kannalta entistä vaikuttavammat palvelut. Arvioinnin perusteella laaditaan palvelujärjestelmän kehittämissuositukset vuonna 2015 käynnistyvää hallituskautta varten. Työ- ja elinkeinoministeriö asetti hallinnonalojen (työ- ja elinkeinoministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, valtiovarainministeriö), työmarkkinajärjestöjen, Suomen Yrittäjien ja Suomen Kuntaliiton yhteisen arvioin- tihankkeen toimikaudeksi 6/2013–4/2015. Arviointiteemoiksi määriteltiin 1) työttömyysturvaan liittyvien tehtävien työnjako, 2) työpoliittisten palveluiden tuottamistavat ja toimijoiden vastuut julkisessa työnvälityksessä ja vaikeasti työllistyvien palveluissa, 3) hallinnonalojen yhteistyö työelämän kehittämiseen liittyvissä palveluissa ja 4) työpolitiikan palvelurakenteen ohjaus ja kolmikantayhteistyön asema siinä. Palvelurakenteiden kansainvälinen vertaisarviointi (TEM, Työ ja yrittäjyys 42/2014) tuotti keskeisen analyysiperustan laajapohjaiselle työryhmätyöskentelylle. Vertaisarviointi esitti pääsuosituksinaan 1) yhteistyön vahvistamista julkisten työ- voimapalveluiden ja yksityisten työnvälitystoimijoiden ja palveluntuottajien välillä sekä 2) työpoliittisen palvelujärjestelmän suorituskyvyn johtamisen ja mittaamisen käytäntöjen uudistamista. Palvelurakennearvioinnin arviointitehtävien käsitty synnytti kaikkiaan 35 suositusta palvelujen kehittämiseksi. Suosituk- set edistävät työpoliittisen palvelujärjestelmän kokonaistuloksellisuutta viiden ajurin välityksellä. Tuloksellisuusajurit ovat vastauksia palvelujärjestelmän sisäisen (tehokkuus, tuottavuus) ja ulkoisen toimintaympäristön (työelämä, työmarkkinat) muutosten synnyttämiin haasteisiin. Työpolitiikan palvelurakennearviointi esittää palvelujärjestelmän tuloksellisuuden vahvistamista panostamalla lähivuo- sina tavoitteelliseen kehittämistyöhön seuraavien linjausten mukaisesti: 1) Lunastetaan asiakaslähtöisyyden strateginen lupaus, 2) Vahvistetaan palvelujärjestelmän tilintekovastuuta, 3) Otetaan digitaalisuuden potentiaali käyttöön täysimääräi- sesti, 4) Johdetaan palvelutuotantoa verkostona, 5) Varmistetaan yksinkertaiset, mahdollistavat ja tasapainoiset hallinnon rakenteet. TEM:n yhdyshenkilö: Työllisyys- ja yrittäjyysosasto/Jarkko Tonttila, p. 029 506 0069 Esipuhe Työpolitiikalla edistetään tuottavuutta työelämässä ja kehitetään työmarkkinoita, joilta löytyy hyvää työtä ja osaavia työntekijöitä. Työpolitiikan palvelujärjestelmä vastaa näiden tavoitteiden toteuttamisesta. Työmarkkinoiden toimivuutta koske- vien politiikkauudistusten kiinteänä osana on siten oltava myös palvelujärjestel- män kehittäminen. Rakennemuutokset jatkuvat voimakkaina ja entistä ennakoimattomimpina niin työmarkkinoilla kuin työelämässäkin. Tämä lisää merkittävästi työpoliittisten pal- velujen tarvetta. Samaan aikaan julkisen sektorin kestävyysvaje edellyttää entistä tehokkaampaa palvelujen tuottamista. Työpoliittinen palvelujärjestelmä on monien haasteiden edessä ja sen arviointi ja kehittäminen on ajankohtaisempaa kuin kos- kaan. Näin ollen hallitus päätti käynnistää laajamittaisen työpolitiikan palvelura- kenteen arvioinnin. Arvioinnin tulokset esitetään tässä raportissa. Arvioinnin kantavana voimana on ollut kansainvälisten kokemusten ja laajapoh- jaisen kansallisen valmistelutyön yhdistäminen. Muiden maiden parhaita käytän- töjä työpoliittisten palvelujen järjestämisessä on oivallisesti käytetty haastamaan ja kehittämään oman järjestelmämme toimivuutta. Osa uusista toimintamalleista on viety toimeenpanoon tai kokeiluun jo rinnan arvioinnin kanssa. Työpolitiikan palvelurakennearviointi on toteutettu laajassa yhteistyössä minis- teriöiden, työmarkkina- ja yrittäjäjärjestöjen, kuntatoimijoiden sekä TE-toimisto- jen ja ELY-keskusten asiantuntijoiden kanssa. Tässä raportissa esitetyt suositukset ovat näiden tahojen yhteinen näkemys siitä, miten työpoliittisia palveluita ja niiden rakenteita on kehitettävä entistä vaikuttavimpien ja tuloksellisempien palvelujen takaamiseksi asiakkaille. Kiitän kaikkia arviointityöhön osallistuneita tahoja ja henkilöitä, erityisesti työtä johtanutta kehittämispäällikkö Jarkko Tonttilaa sekä valmisteluryhmien vetäjiä ansiokkaasta työstä. Haastan kaikki tahot viemään tärkeät kehittämissuositukset käytäntöön. Helsingissä 3.12.2014 Sisältö Esipuhe........................................................................................................................................... 5 Yhteenveto................................................................................................................................. 9 Johdanto....................................................................................................................................... 17 OSA I Synteesi – kehityssuunnat työpolitiikan palvelujärjestelmän tuloksellisuuden vahvistamiseksi................................................................................. 19 1 Arvioinnin viitekehys...................................................................................................... 21 1.1 Työpoliittisten palvelujen toimintaympäristö muutoksessa.......... 21 1.1.1 Julkisen palvelun kasvaneet tuloksellisuusodotukset muutosvoimana...................................................................................... 21 1.1.2 Työmarkkinoiden ja työelämän uusiutuminen muutosvoimana...................................................................................... 22 1.2 Hallinnonuudistamisen ja -uudistumisen tilannekuva........................ 24 1.2.1 Julkisen palvelun kehityskulku viranomaiskontrollista asiakaslähtöisyyteen......................................................................... 24 1.2.2 Julkisen palvelun tuotantotapojen suomalainen keskustelu................................................................................................ 27 1.2.3 Julkishallinnon hallintorakenteiden suomalainen keskustelu................................................................................................ 28 1.2.4 Kohti avointa julkista tietoa ja avointa hallintoa............... 30 1.3 Palvelujen johtamisesta palvelusysteemien johtamiseen............... 30 2 Työpoliittisen palvelujärjestelmän kehityssuunnat – tuloksellisuuden ajurit................................................................................................................. 33 2.1 Asiakaslähtöisyys................................................................................................. 34 2.2 Tilintekovastuu – tuloksellisuuden osoittaminen................................ 37 2.3 Digitaalisuus............................................................................................................ 39 2.4 Verkostomainen palvelutuotanto................................................................ 44 2.5 Yksinkertaiset ja mahdollistavat hallinnon rakenteet...................... 49 3 Arvioinnin toteutus......................................................................................................... 53 3.1 Tausta ja tavoitteet........................................................................................... 53 3.2 Toimeenpano ja organisointi........................................................................... 54 3.3 Toteutuminen ja vaikuttavuus...................................................................... 55 4 Kehittämissuositusten toimeenpanosta......................................................... 57 OSA II Arviointitehtävät – valmisteluryhmien muistiot ja raportit....... 61 1 Työttömyysturvaan liittyvien tehtävien työnjako................................. 63 Yhteenveto kehittämissuosituksista...................................................................... 64 Johdanto.................................................................................................................................. 65 9 Tiivistelmä työryhmän ehdotuksista....................................................................... 67 Muut toimenpiteet työttömyysturva-asioiden käsittelyn tehostamiseksi.............................................................................................. 71 2 Työpoliittisten palvelujen tuottamistavat – heikossa työmarkkina-asemassa olevien palvelukokonaisuus............................. 75 Yhteenveto kehittämissuosituksista...................................................................... 76 Johdanto.................................................................................................................................. 77 Arviointitehtävän täsmentäminen ja arviointiprosessi................................ 78 Kansainvälisen tarkastelun esiin nostamat huomiot.................................... 81 Kehittämissuositukset...................................................................................................... 86 3 Työpoliittisten palvelujen tuottamistavat – julkinen työnvälitys......................................................................................................... 87 Yhteenveto kehittämissuosituksista...................................................................... 88 Johdanto.................................................................................................................................. 89 Valmisteluryhmän tehtävä, kokoonpano ja työskentely............................ 91 Arviointitehtävän täsmentäminen ja arviointiprosessi................................ 93 Nykytilan arviointi............................................................................................................... 95 Visio ja johtopäätökset................................................................................................... 100 Kehittämissuositukset...................................................................................................... 113 Vaikutusten arviointi......................................................................................................... 116 4 Hallinnonalojen yhteistyö työelämän kehittämiseen liittyvissä palveluissa.................................................................................................... 119 Tiivistelmä................................................................................................................................. 120 Johdanto.................................................................................................................................. 123 Valmisteluryhmän työskentely.................................................................................... 126 Arviointitehtävän täsmentäminen ja arviointiprosessi................................ 127 Julkisesti tuotetut työelämän kehittämispalvelut......................................... 129 Julkisesti tuotettujen työelämän kehittämispalvelujen palvelukanavat...................................................................................................................... 142 Julkisesti tuotettujen työelämän kehittämispalvelujen yhteistyörakenteet............................................................................................................ 149 Työryhmän esittämien kehittämissuositusten vaikutusten arviointi......................................................................................................... 156 5 Työpolitiikan palvelurakenteen ohjaus ja kolmikantayhteistyö.... 165 Yhteenveto kehittämissuosituksista...................................................................... 166 Johdanto.................................................................................................................................. 168 Valmisteluryhmän tehtävä, kokoonpano ja työskentely............................ 169 Arviointitehtävän täsmentäminen ja arviointiprosessi................................ 171 TE-palvelujärjestelmän ohjausrakenne................................................................... 173 Tulosorientaatio työpolitiikan ohjausmallissa..................................................... 191 Kolmikantayhteistyön toimivuus................................................................................ 200 Vaikutusten arviointi......................................................................................................... 207 9 Yhteenveto Työmarkkinoiden toimivuus ja työvoiman tarjonnan turvaaminen ovat talouden kas- vun, työllisyyden ja hyvinvoinnin kriittisiä menestystekijöitä. Työpolitiikka yhteis- työssä muiden politiikkalohkojen kanssa tukee siirtymiä työmarkkinoilla, edistää tuottavuutta ja hyvinvointia työelämässä sekä vahvistaa työvoimapotentiaalin saa- mista käyttöön työmarkkinoille. Suomen työpoliittinen palvelujärjestelmä on laaja kokonaisuus, joka jakautuu työ- ja elinkeinoministeriön, opetus- ja kulttuuriminis- teriön ja sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalojen sekä kuntien vastuulle. Hal- linnonalojen ja toimijasektorien saumaton yhteistyö on keskeistä palvelujärjestel- män tuloksellisuuden kannalta. Kansainvälinen politiikkavertailu1 osoittaa, että muissa maissa toteutettuihin laaja-alaisiin työpolitiikkareformeihin on liitetty myös palvelujärjestelmän koko- naistarkastelu. Suomessa sen sijaan on toistaiseksi keskitetty pääasiassa kerrallisiin ja kapea-alaisiin uudistuksiin. Palvelusysteemin kokonaisuuden toimivuutta ei ole riittävästi tarkasteltu. Yhtäältä julkisen talouden niukentunut liikkumavara ja toi- saalta työmarkkinoiden ja työelämän muutostekijät kuitenkin pakottavat etsimään uudistuksia työpolitiikan palvelurakenteisiin. Hallituksen työpoliittisessa periaatepäätöksessä2 31.5.2012 sovittiin poikkihal- linnollisen arvioinnin käynnistämisestä työpoliittisten palvelujen kehittämiseksi. Hankkeen valmistelussa arviointiteemoiksi määriteltiin 1) työttömyysturvaan liitty- vien tehtävien työnjako, 2) työpoliittisten palveluiden tuottamistavat ja toimijoiden vastuut julkisessa työnvälityksessä ja vaikeasti työllistyvien palveluissa, 3) hallin- nonalojen yhteistyö työelämän kehittämiseen liittyvissä palveluissa ja 4) työpolitii- kan palvelurakenteen ohjaus ja kolmikantayhteistyön asema siinä. Arviointi toteu- tettiin laajapohjaisena työryhmätyöskentelynä kansainväliset kokemukset vahvasti huomioiden. Työpolitiikan palvelurakenteiden kansainvälinen vertaisarviointi Kansainvälisen vertaisarviointi3 tuotti vertaisoppimisen havaintoja ja suosituksia Työpolitiikan palvelurakennearvioinnille ja sen valmisteluryhmille. Aineistot, ana- lyysit ja suositukset pohjautuivat yhdeksän OECD-maan tarkasteluun maakohtaisten valikoitujen arviointiteemojen osalta. Vertaisarvioinnin kohdemaina olivat Ruotsi, Norja, Tanska, Iso-Britannia, Australia, Saksa, Itävalta, Sveitsi sekä Alankomaat. 1 Heikki Räisänen et al., Labour Market Reforms and Performance in Denmark, Germany, Sweden and Finland. Publications of the Ministry of Employment and the Economy, Finland 19/2012. 2 Valtioneuvoston periaatepäätös työmarkkinoiden toimivuuden ja työ voiman tarjonnan turvaamiseksi, https://www. tem.fi/files/33207/periaatepaatos_24052012.pdf 3 Olli Oosi (2014), Työpolitiikan palvelurakenteiden kansainvälinen vertaisarviointi, Työ- ja elinkeinoministeriön julkai- suja, Työ ja yrittäjyys 42/2014 1110 Vertaisarvioinnin keskeiset suositukset ovat luonteeltaan strategisia. Suositukset ovat syntyneet vuoropuhelussa kansallisten asiantuntijoiden, vertailumaiden viran- omaisten sekä vertaisarvioinnin toteuttajien välillä. Vertaisarvioinnissa suositellaan ensinnäkin yhteistyön vahvistamista julkisten työvoimapalveluiden sekä yksityisten työnvälitystoimijoiden ja palveluntuottajien välillä. Tämä suosituskokonaisuus pitää sisällään kolme alasuositusta, jotka ovat: Suositus 1.1. Yhteistä tahtotilaa ja yhteistyötä tulee vahvistaa julkisen työvoima- palvelun sekä yksityisten työnvälitystoimijoiden ja palveluntuotta- jien kanssa. Suositus 1.2. Suomessa tulee testata ja kehittää tulosperusteista ostamista ja tulosperusteisen ostamisen erilaisia vaihtoehtoja nykylainsäännön puitteissa. Tulosperusteisten hankintojen suunnittelu ja seuraami- nen tulee olla keskitetysti johdettua. Suosituksessa kiinnitetään huomiota erilaisten kohderyhmien sekä erilaisten tuloksellisuuden maksutapojen testaamiseen sekä aktiivisen vuoropuheluun palve- lutarjoajien kanssa. Lisäksi suosituksessa kiinnitetään huomiota sii- hen, että kokeilujen tulisi olla kestoltaan useampivuotisia. Suositus 1.3. Yksityisten toimijoiden kanssa tulee toteuttaa systemaattista markkinavuoropuhelua järjestelmän kehittämiseksi sekä yhteisten tavoitteiden löytämiseksi. Vertaisarvioinnin toisessa suosituskokonaisuudessa suositellaan työpoliittisen pal- velujärjestelmän suorituskyvyn johtamisen ja mittaamisen käytäntöjen uudista- mista. Tämä kokonaisuus sisältää kaksi alasuositusta jotka ovat: Suositus 2.1. Suomessa tulisi siirtyä vahvemmin työllistymistuloksia mittaavaan ja eri toimijoiden väliseen vertailuun perustuvaan tulosten mittaa- miseen, jossa keskeinen huomio kiinnitetään työllistymistuloksiin. Suorituskyvyn mittaamisessa tulisi luopua erilaisista toimintaympä- ristötekijöitä kuvaavista mittareista. Suositus 2.2. Tutkimus- ja arviointitoiminnan painoarvoa ja kokeilukulttuuria tulisi vahvistaa lisäämällä tutkimus- ja arviointitoiminnan painoar- voa, kiinnittämällä huomiota olemassa olevien kokeiluiden tulok- sellisuuden osoittamiseen sekä varmistamalla että tutkimus- ja kehittämistoiminta palvelee kiinteästi TE-palveluiden johtamista ja kehittämistä. Vertaisarvioinnissa nostetaan lisäksi esiin erilaisia hyvä käytäntöjä joista Suomi voisi oppia. Näitä ovat sähköisten palvelujen kehittäminen työnhakijan ja virkai- lijoiden työtä ohjaavaksi työkaluksi, valtakunnallisten työnantaja-asiakkuuksien johtamismallin kehittäminen, sosiaalisen median valtakunnallisen hyödyntämisen 1110 parantaminen sekä heikossa työmarkkina-asemassa olevien palveluiden kehittämis- rakenteiden varmistaminen Työpolitiikan palvelurakennearvioinnin esitykset palvelujärjestelmän kehittämiseksi Työpolitiikan palvelurakennearviointi esittää arviointitehtävien käsittelyn perus- teella työpoliittisen palvelujärjestelmän tuloksellisuuden vahvistamista viiden kehi- tyssuunnan avulla. Määritetyt kehityssuunnat ovat tuloksellisuuden keskeisiä aju- reita ja vastaavat työpoliittisen palvelujärjestelmän sisäisen – tuottavuus ja tehok- kuus – ja ulkoisen toimintaympäristön – työelämä ja työmarkkinat – muutosten syn- nyttämiin haasteisiin. Palvelurakennearvioinnin tuottamat kehittämissuositukset ovat välineitä tuloksellisuusajurien edistämiseksi. Valmisteluryhmien suositukset esitetään seuraavassa kokoavammassa muodossa kuin raportin II-osan työryhmä- raporteissa. Ryhmien suositusten lisäksi esitetään hankepäällikön erillishuomioita arvioinnin aineisto- ja käsittelykokonaisuuden pohjalta. 1. Lunastetaan asiakaslähtöisyyden strateginen lupaus: Osallistetaan asia- kas vahvemmin mukaan palvelutapahtumaan ja erityisesti palvelujen kehittämi- seen. Siirrytään palvelujen johtamisesta asiakkuuksien johtamiseen läpi organi- saatiorajojen. Varmistetaan asiakastiedon välittyminen ja hyödyntäminen pal- veluntuottajien rajapinnoilla. Tuetaan palvelukulttuurin uudistumista asiakas- lähtöiseksi johtamiseen ja johtajuuteen panostamalla. Palvelurakennearvioinnin valmisteluryhmien suositukset kehityssuunnan edistämi- seksi: 1.1 Muutetaan TE-toimistojen roolia työttömyysturva-asioissa luottamusperiaat- teen suuntaan – luotetaan asiakkaan ilmoittamiin tietoihin ja vähennetään asiakkaan todistustaakkaa. Yksinkertaistetaan työttömyysturvajärjestelmää työttömyysturvan työvoimapoliittisten edellytysten osalta. 1.2 Vahvistetaan ja systematisoidaan työnantajayhteistyön käytäntöjä heikossa työmarkkina-asemassa olevien palveluissa. Otetaan käyttöön valtakunnallinen toimintamalli suurien työnantaja-asiakkuuksien hoitamiseksi. 1.3 Luodaan toimintamalleja, jotka vahvistavat julkisen työnvälityksen asiak- kaiden omaa roolia palvelutarpeiden ja -ratkaisujen tunnistamisessa sekä pal- velujen tuottamisessa ja kehittämisessä. 1.4 Määritetään julkisen työnvälityksen asiakaslähtöisen kehittämisen edel- lyttämät osaamisvaatimukset, tunnistetaan osaamisvajeet ja luodaan vision mukainen osaamisen kehittämisstrategia. 1.5 Julkisten työelämän kehittämispalvelujen avulla vahvistetaan työpaikkojen omaa osaamista ja kehittämistyön ”omavaraisuutta”. Vahvistetaan julkis- ten työelämän kehittämispalvelujen hyväksi koettujen toimintamallien 1312 kuvaamista ja viestimistä. Lisätään työelämän kehittämisen tietopalvelujen yhtenäisyyttä. 1.6 Vahvistetaan viranomaisten tuntemusta eri hallinnonalojen työelämän kehit- tämispalveluista. Lisätään työpaikkakäyntejä koskevaa tiedonvaihtoa ja yhteistä kehittämistä päämääränä yhteinen työelämän kehittämispalveluja tarjoava alueellinen kanava. 1.7 Työelämä 2020 -strategiassa on määritetty erilaisille työpaikoille kehittä- mispolkuja työelämän laadun kehittämisessä. Varmistetaan julkisten työelä- män kehittämispalvelujen kohdentuminen hyvällä perustasolla oleville tai sitä vielä tavoitteleville sekä pienille työpaikoille. Luodaan viranomaisten ja kumppaneiden yhteistyölle rakentuvat menettelytavat (”Sillanrakentaja”- malli) näiden työpaikkojen tavoittamiseksi. Hankepäällikön huomiot: • Palvelukulttuuri uudistuu palvelusysteemin tasoista hitaimmin. TE-toimistojen johtamisessa, johtavuudessa ja arvotyössä tulisi kiinnittää huomiota asiakas- lähtöisen palvelukulttuurin luomiseen. Esimerkiksi työnhakija-asiakkaan kohtaaminen tasavertaisena aktiivisena toimijana voi edesauttaa oikeuksien, velvollisuuksien ja työmarkkinarealiteettien onnistunutta kommunikointia. • TE-palveluun tulisi rakentaa palvelun jälkeen kerättävän palautteen lisäksi myös palvelunaikaisia vuorovaikutus- ja palautemekanismeja asiantun- tijan ja asiakkaan välillä. Palvelujen käyttäjät tulisi ottaa vahvemmin mukaan palvelujen, palvelumallien ja asiakaspalvelun kehittämiseen esimerkiksi jouk- koistamisen4, asiakasraatien ja käyttäjätestaamisen menettelyjä hyödyntä- mällä. Lisäksi asiakastiedon välittymiseen ja hyödyntämiseen TE-toimis- ton, palveluntuottajien ja kumppaneiden yhteistyössä tulisi kiinnittää erityistä huomiota. 2. Vahvistetaan palvelujärjestelmän tilintekovastuuta: Korostetaan tulokselli- suutta palveluhankinnoissa ja kumppanuuksissa. Kirkastetaan tuloksellisuuden tavoitteet johtamisessa. Vertaillaan ja vertaiskehitetään palveluyksiköitä tulok- sellisuustiedon pohjalta. Kokeillaan rohkeammin erilaisia palvelumalleja ja arvi- oidaan kokeilujen tulokset. Vahvistetaan tuloksellisuusviestintää palvelun käyt- täjien ja kansalaisten suuntaan. Palvelurakennearvioinnin valmisteluryhmien suositukset kehityssuunnan edistämi- seksi: 4 Engl. crowdsourcing – yleisön osallistaminen tms. ongelmanratkaisumalli, jossa hyödynnetään yhteisön osaamista. 1312 2.1 Arvioidaan ja uudistetaan julkisen työvoima- ja yrityspalvelun palveluhan- kinnan kokonaisuus. Luodaan tuloksellisuutta vahvistavat ja sen raportoin- nin varmistavat menettelytavat palveluhankinnan kaikille tasoille. 2.2 Uudistetaan palvelujärjestelmän ohjauksen ja johtamisen tavoitteisto aidosti palvelun tuloksellisuutta kuvaavaksi. Luodaan tätä tukeva palvelujärjestel- män suorituskyvyn mittaristo. Vahvistetaan palveluyksiköiden avointa vertai- lua ja vertaiskehittämistä sekä (kansan)taloudellista analyysiä ohjauksessa. 2.3 Vahvistetaan tutkimusorientoitunutta kokeilukulttuuria julkisten työ- voima- ja yrityspalvelujen sekä työelämän kehittämispalvelujen ja palvelumal- lien uudistamisessa. Varmistetaan kokeilujen tuloksellisuuden arviointi ja kytkeytyminen päätöksentekoon. 2.4 Tiivistetään tutkimusten rahoittajien, tiedon tuottajien ja välittäjien sekä tie- don hyödyntäjien yhteistyötä tiedontuotannon kaikissa vaiheissa. Edellytetään olemassa olevan tiedon analysointia kehittämiseen liittyvässä hanketoimin- nassa. Vahvistetaan julkisten työelämän kehittämispalvelujen seurantatieto- jen saatavuutta ja yhteismitallisuutta. 2.5 Vahvistetaan työpolitiikan ja sen palvelujärjestelmän tutkimus- ja kehitystoi- mintaa palvelun tuloksellisuuden ja tilintekovastuun parantamiseksi. Kootaan ja koordinoidaan tutkimus- ja kehitystoiminnan resurssit yhteen ja varmiste- taan niiden välitön yhteys palvelujärjestelmän johtamiseen. Hankepäällikön huomiot: • Tilintekovastuu palvelun käyttäjien ja kansalaisten suuntaan tulee edelleen vahvistumaan. Tarvitaan selkeää ja helppolukuista tuloksellisuustietoa palvelujärjestelmän eri tasoilta. Tuloksellisuustiedon saatavuus on keskei- nen osa avointa hallintoa. Työllisyyskatsauksen rinnalle voitaisiin luoda vaik- kapa TE-palvelun tuloksellisuuskatsaus sisältäen myös taloudellista analyysiä palvelujen vaikutuksista. 3. Otetaan digitaalisuuden potentiaali käyttöön täysimääräisesti: Digitaali- suus ei ole pelkkä tuottavuustekijä. Digitaalisuus tarjoaa mahdollisuuksia asia- kaslähtöisten, käyttäjäystävällisten, henkilökohtaisten, vuorovaikutuksellisten ja vaikuttavien palvelujen kehittämiseen. Hyödynnetään digitaalisuutta asiak- kaan oman asioinnin ja palveluntarjoajan asiantuntijatyön yhdistävänä linkkinä vuorovaikutuksellisesti. Kohdennetaan digitaalisuus järkevästi ja vapautetaan asiantuntijapanosta vaikuttavampiin tehtäviin. Palvelurakennearvioinnin valmisteluryhmien suositukset kehityssuunnan edistämi- seksi: 3.1 Nostetaan verkkopalvelujen käyttöastetta TE-toimiston työttömyysturvan palveluissa. Kehitetään uusia digitaalisia ratkaisuja sekä TE-toimistojen työ- käytäntöjä työttömyysturva-asioiden käsittelyn tehostamiseksi. 1514 3.2 Varmistetaan julkisen työnvälityksen eri palvelukanavien yhteiskäyttö ja yhteentoimivuus. Kehitetään kanavia käyttäjälähtöisesti yhtenä kokonaisuu- tena ja asetetaan visioksi kaikkikanavainen palvelumalli, jossa asiakkuu- det ja asiakastiedot siirtyvät saumattomasti palvelukanavalta toiselle. Var- mistetaan henkilökohtainen palveluote ja vuorovaikutuksellisuus kaikissa kanavissa. 3.3 Otetaan digitalisaation mahdollisuudet täysimääräisesti käyttöön julki- sessa työnvälityksessä. Avataan julkisen työnvälityspalvelun ja työnvälitystie- don rajapintoja ja edetään kohti työmarkkinatoimijoiden yhteistä työnväli- tyksen virtuaalista kohtaamispaikkaa. Hankepäällikön huomiot: • Digitaaliset ratkaisut esimerkiksi TE-palvelussa eivät nykyiselläänkään muo- dosta mitään omaa erillistä palveluaan, vaan ovat kiinteä osa monikanavaista TE-palvelua. Näkökulma tulee korostumaan lähivuosina, kun kehitysaskeleita kaikkikanavaisuuden suuntaan otetaan. Digitaalisuus on palvelujen käytet- tävyyttä, saavutettavuutta ja asiakaslähtöisyyttä vahvistava kehitystekijä. Palveluista ja niiden kehittämisestä viestittäessä tulisi kiinnittää huomiota sii- hen, ettei anneta virheellistä kuvaa siitä, että olisi olemassa erillisiä ”sähköisiä palveluja”, joita rakennetaan syrjäyttämään muuta palvelu. • Palvelukanavien sulautuessa yhteen ja digitaalisten vuorovaikutusmahdol- lisuuksien vahvistuessa nykyisenkaltaisen puhelinpalvelun tarpeen voidaan arvioida poistuvan. Digitaalisesta käyttöliittymästä rakentuu vuorovaikutus- kanava asiakkaan ja asiantuntijan välille. Mobiiliratkaisut ja sosiaalinen media vahvistuvat – mobiilisovellusten tarve kasvaa ja sosiaalisen median palvelulliset tehtävät korostuvat perinteisempien viestinnällisten tehtävien rinnalla. Tämä edellyttää sosiaalisen median nykyistä strategisempaa huomi- oimista palvelumallin kehittämisessä. 4. Johdetaan palvelutuotantoa verkostona: Tunnistetaan tavoitteiden kannalta strategiset kumppanit. Kehitetään palveluhankintaa sisältöinnovaatioita ja tuloksellisuutta korostavaksi. Määritetään omat ydintehtävät palvelutuotan- nossa. Johdetaan palvelujen tuottamisen resursseja systemaattisesti ja tavoit- teellisesti hallinnon omaa, kumppanien ja palveluntuottajien osaamista järke- västi asiakkuuksiin yhdistäen. Seurataan tuotantotapojen vaikuttavuutta ja kehitetään niitä. Palvelurakennearvioinnin valmisteluryhmien suositukset kehityssuunnan edistämi- seksi: 4.1 Vahvistetaan julkisen työvoima- ja yrityspalvelun kumppanuusyhteistyön systemaattisuutta ja tavoitteellisuutta. Tunnistetaan tavoitteiden kannalta 1514 keskeiset kumppanit, luodaan kumppanuusstrategia sekä konkreettiset ja tavoitteelliset yhteistyösopimukset. Edistetään samanaikaisesti käytännön yhteistyötä palvelujen järjestämisen tasolla. 4.2 Arvioidaan ja uudistetaan julkisen työvoima- ja yrityspalvelun palveluhankin- nan kokonaisuus hankitun palvelun lisäarvon ja vaikuttavuuden parantami- seksi. Käydään läpi palveluhankinnan organisoinnin, osaamisen, toimin- tamallien sekä hankinta- ja sopimusmallien kysymykset. 4.3 Edetään julkisessa työnvälityksessä kohti tuotantoajattelua ja optimoidaan (kokonais)resurssien käyttö palvelun tuottamisessa. Luodaan ja otetaan käyt- töön tuotanto- ja resurssijohtamisen toimintatapa, joka määrittää käytettä- vät tuotantoresurssit (hallinnon oma panos, kumppanuudet, palveluhankinta, asiakkaan oma panos), resurssien työnjaon sekä resurssikohtaisen toimeenpa- non ja tavoitteet. Hankepäällikön huomiot: • Työpoliittisten palvelujen toimintaympäristön muutokset ja asiakkaiden kas- vavat, monipuolistuvat ja yksilöllistyvät palvelutarpeet pakottavat siirtämään kehittämisen painopisteen yksittäisistä palveluista avoimen ja asiakaslähtöi- sen palvelusysteemin rakentamiseen. Uudessa palvelumallissa keskeistä on valmius johtaa asiakkuuksia läpi organisaatiorajojen ja kyky joustavasti ohjata monipuolista asiantuntemusta asiakkuuksien hoitoon. Tämä edel- lyttää valtakunnallista tuotannon ohjauksen tai johtamisen menettelytapaa, jolla varmistetaan, että hallinnon omat ydintehtävät, kumppanuudet ja pal- veluhankinnat yhdessä tuottavat tavoitellun hyödyn asiakkaalle ja vaikutuk- sen yhteiskunnalle. Tuotantojohtamisen menettelytapa tulisi täten kohdentaa koko työpoliittiseen palvelujärjestelmään. 5. Varmistetaan yksinkertaiset, mahdollistavat ja tasapainoiset hallinnon rakenteet: Luodaan palvelukyvyn ja vaikuttavuuden varmistavat kestävät rakenteet. Huomioidaan hallinnonalojen yhteistyö, alueellisten työmarkkinoi- den tarpeet ja ohjausjärjestelmän tasapaino rakenneratkaisuissa. Hyödynne- tään ensisijaisesti toimintamalliuudistuksia sekä johtamisen ja digitalisaation ratkaisuja hallinnonuudistamisessa. Arvioidaan mahdollisten organisaatiouu- distusten vaikutukset monipuolisesti ja täsmällisesti. Palvelurakennearvioinnin valmisteluryhmien suositukset kehityssuunnan edistämi- seksi: 5.1 Siirretään sellaisia tehtäviä TE-toimistolta työttömyysetuuden maksajille, joi- hin ei liity työvoimapoliittista harkintaa. Selkiytetään TE-toimistojen ja työt- tömyysetuuden maksajien välistä työnjakoa. 1716 5.2 Yhtenäistetään ja kehitetään työelämän kehittämispalveluihin liittyviä alu- eellisia koordinaatiorakenteita sekä verkostoja kokeilujen avulla. Vahvis- tetaan työelämän kehittämispalvelujen rahoituksen koordinaatiota. Edetään julkisten työelämän kehittämispalvelujen valtakunnallisissa ohjausraken- teissa kohti pysyviä rakenteita. 5.3 Käynnistetään strategiaprosessi TE-palvelujärjestelmän kestävän ohjaus- rakenteen määrittämiseksi ja päättämiseksi. Määritetään rakenne politiikan toimeenpanon ja vaikuttavuuden sekä palvelujärjestelmän toiminta- ja palve- lukyvyn näkökulmista. 5.4 Terävöitetään sidosryhmä- ja kolmikantayhteistyön alueellisten fooru- mien ohjausta työ- ja elinkeinoministeriön toimesta. Luodaan systemaatti- sempi ohjaus alueellisten foorumien prosessien laadun seuraamiseen, osaami- sen kehittämiseen ja toiminnan vaikuttavuuden varmistamiseen. 5.5 Rakennetaan hallinnonalojen sekä työmarkkina- ja yrittäjäjärjestöjen yhteis- työnä informaatio-ohjauksen ja tiedonvälityksen malli työpolitiikan kan- nalta keskeisten sidosryhmä- ja kolmikantayhteistyön valtakunnallisten ja alu- eellisten foorumien keskinäisen tiedonkulun varmistamiseksi. Hankepäällikön huomiot: • Kevään 2015 hallitusohjelmasta ollaan rakentamassa aiempaa strategisem- paa, noin 3–5 laajaan prioriteettiin keskittyen, kuten monet asiantuntija-arviot ovat esittäneet. Toimeenpanosuunnitelma laaditaan erikseen. Toimeenpanon ja myös vaikuttavuuden osalta keskeiseksi kysymykseksi nousee se, millaisilla valtioneuvostotasoisilla hallinnonalarajat ylittävillä rakenteilla yhteisiä priori- teetteja toteutetaan. Parlamentaariset yhteistyörakenteet voivat syntyä jous- tavasti, mutta kriittisempiä ovat hallinnonalojen yhteistyörakenteet toi- meenpanon tasolla, esimerkiksi ministeriöiden osastotasoisessa työssä. Jos hallintojen virtaviivaistaminen johtaa ohjelma-, hanke- tai vastaavien rakentei- den purkamiseen ja vierastamiseen, niin riskinä voi olla sektorirajojen koros- tuminen ja osaoptimointi yhteisten prioriteettien toimeenpanossa. Eli täysin päinvastainen kehitys kuin mitä tavoiteltiin. • Jo aiemmissakin arvioinneissa on todettu, että työpoliittisten tehtävävastuiden hajanaisuus ja työ- ja elinkeinoministeriön sisäinen vastuunjako luovat haas- teen sekä työpolitiikan identiteetin ja paradigman rakentamiselle että TE-pal- velujärjestelmän kokonaisvaltaiselle johtamiselle. Palvelurakennearvioinnin kansainvälisen tarkastelun valossa kehityssuunnaksi tulisi asettaa TE-palve- lun palveluinfrastruktuurin, virastoinfrastruktuurin sekä kehittämis- ja tiedon- tuotannon vastuiden vahvempi koordinaatio. Kansainvälisten kokemusten nojalla ja muihin politiikkalohkoihin peilaten voidaan myös esittää kysymys työpolitiikan strategia- ja politiikkatoiminnon vahvistamisen tarpeessa. 1716 Johdanto Kansainvälisen talouden ongelmat heijastuvat voimakkaasti Eurooppaan ja Suo- meen. Vaikeassa talous- ja työmarkkinatilanteessa huomio kiinnittyy työpolitiik- kaan, jolta odotetaan ratkaisuja ongelmiin. Työlainsäädännön ja työttömyysturvan ohella työpoliittiset palvelut ja työvoimapolitiikka ovat avainasemassa. Kansainvä- listen suhdanteiden lisäksi julkisen talouden kestävyysvaje (sisäinen toimintaym- päristö) sekä itse työn, työelämän ja työmarkkinoiden (ulkoinen toimintaympäristö) muutokset haastavat työpoliittista palvelujärjestelmää uusiutumaan. Pohjoismaisesta hyvinvointimallista ja julkisesta palvelusta sen peruselement- tinä lienee varsin vahva konsensus, kuten myös siitä, että toimintaympäristömuu- tokset pakottavat päivittämään julkisen palvelun rakenteita. Tulkinnat lähtevät ero- amaan siinä, millä keinoin ja mihin kehityssuuntiin noita rakenteita pitäisi päivittää. Teema on vahvasti poliittisella agendalla ja tullee olemaan vielä vahvemmin kevään 2015 hallitusneuvotteluissa, samoin kuin koko työmarkkinajärjestelmän kysymyk- set. Työpolitiikan palvelurakennearviointi tarjoaa riippumattoman, analyyttisen, moniarvoisen ja laajapohjaisen tarkastelun kehityssuunnista, joiden avulla työpo- liittinen palvelujärjestelmä kykenee kestävästi ratkomaan tulevaisuuden haasteet. Työpolitiikan palvelurakennearvioinnin loppuraportti jakautuu kahteen osaan: Ensimmäisessä osassa esitetään arvioinnin viitekehys ja synteesi työpoliittisen pal- velujärjestelmän tulevaisuuden kehityssuunnista – palvelujärjestelmän tuloksel- lisuuden ajureista. Kehityssuuntien kuvaus perustuu Työpolitiikan palveluraken- nearvioinnin hankepäällikön tulkintaan ja johtopäätöksiin arvioinnin kokonais- havaintojen ja arviointiteemojen käsittelyn pohjalta. Ensimmäiseen osaan sisäl- tyy myös kuvaus arvioinnin toteutuksesta sekä alustavaa tarkastelua kehittämis- suositusten toimeenpanosta. Raportin toinen osa käsittää Työpolitiikan palvelu- rakennearvioinnin arviointiosuuden. Siihen on koottu arvioinnin valmisteluryh- mien muistiot ja raportit, joissa esitetään määritettyjen arviointitehtävien käsitte- lyt kehittämissuosituksineen. Kokonaistuloksellisuus arvioinnin viitekehyksenä Työpolitiikan palvelurakennearvioinnin arviointiviitekehys perustuu kokonaistu- loksellisuuden malliin. Palvelujärjestelmän kokonaistuloksellisuus syntyy asiakas- palvelun palvelukyvyn (kyky vastata asiakkaiden palvelutarpeeseen), yhteiskun- nallisen vaikuttavuuden (kyky toteuttaa palvelujärjestelmälle ja politiikalle asete- tut tavoitteet) sekä palvelujärjestelmän sisäisen toimintakyvyn ja tuottavuuden osa- tekijöistä (kyky kohdentaa resurssit palvelutarpeiden ja vaikuttavuuden kannalta oikein, kyky hoitaa työprosessit ja palvelutuotanto tehokkaasti). Tuloksellisuuden viitekehystä hyödynnetään sekä arviointitehtävien käsittelyssä että arvioinnin esitysten rakentamisessa. Työpolitiikan palvelurakennearvioinnin 1918 esitykset vahvistavat palvelujärjestelmän tuloksellisuutta tasapainoisesti tuloksel- lisuuden osatekijät huomioiden. Käsitteistö ja arvioinnin kohdentuminen Työpolitiikan palvelurakennearviointi tarkastelee työpoliittisten palvelujen kokonai- suutta. Työpoliittisilla palveluilla tarkoitetaan tässä arvioinnissa työ- ja elinkeinomi- nisteriön hallinnonalalla työ- ja elinkeinotoimistojen (TE-toimisto) ja elinkeino-, lii- kenne- ja ympäristökeskusten (ELY-keskus) järjestämisvastuulle kuuluvia julkisia työvoima- ja yrityspalveluja (TE-palvelu). Sosiaali- ja terveysministeriön hallinnon- alalla tarkastelun kohteina ovat työsuojelu- ja työhyvinvointipolitiikan palvelut, osal- lisuuden edistämisen toimenpiteet sekä osa sosiaalivakuutuksesta. Opetus- ja kult- tuuriministeriön hallinnonalalla arviointi kohdistuu aikuiskoulutuksen palveluihin. Kuntasektorilla tarkasteluun lukeutuvat sosiaali- ja terveyspalvelut työllisyyden hoi- don näkökulmasta. Työelämän kehittämispalvelujen arviointitehtävässä tarkastelu laajenee lisäksi Tekesin organisaatioiden kehittämisen palveluihin. Työpoliittinen palvelujärjestelmä kuvaa systeemistä kokonaisuutta ja käsittää edellä mainittujen palvelujen ja niiden järjestäjävastuussa olevien tahojen lisäksi myös tuottajavastuulliset tahot (esimerkiksi ulkoiset palveluntuottajat), yhteistyö- kumppanit sekä ohjaus- ja palvelurakenteet järjestelmän infrastruktuurina. Vastaa- vassa tarkoituksessa käytetään käsitettä TE-palvelujärjestelmä, kun viitataan julkis- ten työvoima- ja yrityspalvelujen toimeenpanon ja ohjauksen kokonaisuuteen. 1918 OSA I Synteesi – kehityssuunnat työpolitiikan palvelujärjestelmän tuloksellisuuden vahvistamiseksi 2120 1 Arvioinnin viitekehys Työpolitiikan palvelurakennearvioinnin viitekehyksenä tarkastellaan työpoliittis- ten palvelujen toimintaympäristön keskeisiä muutostekijöitä ja hallinnonuudista- misen nykytilaa. Lisäksi luodaan tiivis katsaus arvioinnin kannalta relevanttiin tie- teelliseen keskusteluun. 1.1 Työpoliittisten palvelujen toimintaympäristö muutoksessa Työpoliittiset palvelut kohtaavat uudistumispaineita sekä sisäisestä että ulkoisesta toimintaympäristöstä käsin. Palvelujen tuloksellisuuteen kiinnitetään yhä vahvem- min huomiota julkisen talouden laajempien haasteiden johdosta. Samanaikaisesti palvelutarpeet kasvavat, monimuotoistuvat ja yksilöllistyvät. Tämä kaksoishaaste pakottaa palvelujen uudelleenarviointiin. 1.1.1 Julkisen palvelun kasvaneet tuloksellisuusodotukset muutosvoimana Tuottavuus- ja tehokkuuskeskustelu alkoi toden teolla vyöryä valtionhallintoon 2000-luvun alussa. Tuottavuuden toimenpideohjelma käynnistyi vuonna 2003. Ohjelman alkuperäinen tarkoitus tuottavuuden kestävästä ja monipuolisesta paran- tamisesta hävisi vuosikymmenen loppupuolella, kun ohjelman fokus kiinnittyi liian yksipuolisesti henkilöstövähennyksiin. Tuottavuusohjelman ensimmäinen vaihe päättyi vuonna 2011. Kuluvalle hallituskaudelle näkökulmaa päivitettiin kokonaistuloksellisuuden näkökulma paremmin huomioivaksi (palvelukyky, vaikuttavuus, aikaansaannos- kyky, tuottavuus ja taloudellisuus) ja Vaikuttavuus- ja tuloksellisuusohjelma käyn- nistettiin. Tuottavuusohjelman osin kovastakin vastustuksesta ja kritiikistä (mm. Valtiontalouden tarkastusvirasto) huolimatta tuottavuuskeskustelu näyttää tulleen jäädäkseen julkiselle sektorille. Näkökulmaa pyritään laajentamaan kohti kestävää vaikuttavuutta ja toiminnan laatua. Vaikuttavuus- ja tuloksellisuusohjelma vastaa osaltaan julkisen talouden kestävyysvajeen supistamistarpeeseen. Työpolitiikan palvelurakennearviointi on Vaikuttavuus- ja tuloksellisuusohjel- maan sisältyvä hanke. Tarkastelun viitekehys perustuu kokonaistuloksellisuuden malliin: Tuloksellisuus syntyy sisäisen toimintakyvyn, tuottavuuden, palvelukyvyn ja vaikuttavuuden tulona. Jonkun osatekijän pettäessä myös kokonaistuloksellisuus pettää. Valtiontalouden tarkastusvirasto on vuosikertomuksessaan eduskunnalle 2014 korostanut, että riittävä ja osaava henkilöstö on edellytys hyville palveluille ja hallinnon palvelukyvylle. Henkilöstösäästöjen tasapainoton kohdentaminen voi 2322 johtaa palvelukyvyn halvaantumiseen palvelujärjestelmän joissain osissa tai asia- kasryhmissä. Tällöin myös kokonaistuloksellisuus pettää. VTV on edellä mainitussa raportissa painottanut myös, että julkisten palvelujen vaikuttavuuden arvioinnin merkitys korostuu niukkenevien resurssien myötä. Pal- velukyvyn varmistamisen lisäksi siis tuottavampien työkäytäntöjen ja vaikuttavam- pien palvelujen kehittäminen on olennaista tuloksellisuuden näkökulmasta. Koko- naistuloksellisuuden viitekehys tuo hyvin esiin sen, ettei kehittämistä ja henkilös- töresursseja voi asettaa vaakakuppeihin, vaan paras tulos syntyy tasapainoisesta kokonaisuudesta. Työpolitiikan palvelurakennearvioinnin tarkastelu ei kohdistu palvelujärjestel- män resursoinnin kysymyksiin. Kansainvälisen vertaisarvioinnin pohjalta voidaan kuitenkin havaintoina nostaa esiin kaksi asiaa. Ensinnäkin Suomessa aktiivisen työvoimapolitiikan resurssit (1,03 %, 2012) BKT:een suhteutettuna ovat oleellisesti pienemmät kuin usein vertailumaina käytetyissä Ruotsissa (1,33 %) tai Tanskassa (2,10  %). Toiseksi, aktiivisen työvoimapolitiikan keinovalikoimassa Suomessa yli- korostuu koulutus, kun taas työnvälitys näyttäytyy aliedustettuna suhteessa ver- tailumaihin. Molemmille havainnoille löytyy luonnollisesti järjestelmätason selittä- viä tekijöitä. Kyse on kuitenkin myös (ja kenties pääasiassa) erilaisista poliittisista ja strategisista valinnoista eri maissa. 1.1.2 Työmarkkinoiden ja työelämän uusiutuminen muutosvoimana Työmarkkinat, työelämä, työ ja ammatit ovat muutoksessa. Globalisaatio, kansainvä- liset arvoketjut ja yhteiskunnan arvomuutokset muokkaavat työpoliittisten palvelu- jen (ulkoista) toimintaympäristöä ja pakottavat palvelut uusiutumaan. Asiakkaiden palvelutarpeet suhteessa työmarkkinoihin ja työelämään ovat muutoksessa. TEM:n työn tulevaisuus -prosessissa on tarkasteltu työn tulevaisuuden haasteita – miten työ muuttuu tulevaisuudessa, miten teknologia ja globalisaatio vaikuttavat, mistä syntyy uutta työtä, mitä tapahtuu ihmisten asenteille työtä kohtaan, miten muutos haastaa työmarkkinat ja työyhteisöt, millaista työpolitiikkaa ja palveluita tulevai- suudessa tarvitaan. Tiedontuotantovaiheen tuloksia on koottu raporttiin5. Seuraa- vassa esitetään tarkastelun ydinviestit. Internet, digitalisaatio ja uudet teknologiat merkitsevät historiallisen suurta mur- rosta. Murros ei tarkoita vain ihmistyön häviämistä, vaan myös sen muuttamista ja uusien, erilaisten työtehtävien syntymistä. Tämä luo kasvavia haasteita työvoi- man kysynnän ja tarjonnan yhteensovittamiselle. Nopea teknologinen kehitys luo samalla mahdollisuuksia toisille, mutta saattaa aiheuttaa syrjäytymistä tai sen ris- kiä toisille. 5 Katsaus suomalaisen työn tulevaisuuteen. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, Työ ja yrittäjyys 30/2014 2322 Globalisaatio merkitsee työn hajautumista ja kiihtyvää muutostahtia. Työ hajau- tuu globaalisti sinne, missä on parhaat toimintaedellytykset, toimialoista tai koulu- tusaloista riippumatta. Muutokset työn rakenteissa ja työpaikoissa tulevat nopeasti, ilman ennakkovaroitusta. Kehityskulku haastaa työmarkkinoiden toimijat rakenta- maan ketterämpiä ja joustavampia ratkaisuja – työnvälityksen tulee olla tehokkaam- paa ja vastata työnantajien tarpeisiin. Muutokset vaikuttavat yksilöiden työmarkkina-asemaan. Työn tekemisen muo- dot monipuolistuvat ja itsensä työllistäminen ja oman kompetenssin myyminen lisääntyy. Joustavuus ja monipuolisuus lähtevät sekä yksilöistä itsestään että työ- markkinoiden ohjaamana. Työsuhteiden moninaistumisen myötä työmarkkinaris- kit uhkaavat siirtyä liiaksi yksilöiden vastuulle. Tämä korostaa yhteiskunnan turva- verkkojen merkitystä. Ammatillinen liikkuvuus ja osaamisen kehittäminen ovat kes- keisiä sopeutumistekijöitä. Suomalaisten arvomaailmassa korostuu uutteruus ja kova työn tekeminen. Tule- vaisuudessa näiden perinteisempien työn arvojen rinnalle nousevat asiantuntijuus, innostavuus ja luovuus. Työelämän muutos edellyttää sekä yksityiseltä että julki- selta sektorilta ketterämpää reagointia ja kokeilukulttuurin tavoitteellista hyödyn- tämistä työelämän toimintamallien testaamiseen ja kehittämiseen. Työn organisoinnin muodot moninaistuvat entisestään tulevaisuudessa. Digitali- saation hyödyntämisen ohella talous- ja tuottavuuskasvun mahdollisuudet perustu- vat jatkossa siihen, että työtä kyetään organisoimaan ja johtamaan paremmin. Joh- taminen muuttuu jaetuksi, hajautetuksi dialogiksi. Työn organisoinnin vastuuta siir- tyy työntekijöille ja työyhteisöille. Kehittämisestä ja innovoinnista tulee yhä useam- man työtä. Tuottavuuden ja työelämän laadun integroitu kehittäminen korostuu ja vastuut kehittämispalvelujen toteuttamiseen tulee määritellä. Työmarkkinoiden muutokset haastavat työpoliittisen palvelun uudelleenmäärit- telyyn. Palvelutarpeiden moninaistuminen ja nopeat muutokset edellyttävät asia- kaslähtöisempää palvelumallia, yksilöllisempiä palveluratkaisuja ja joustavampaa resurssien kohdentamista. Tarvitaan uudenlaista organisoitumista ja päätöksente- koa, kansalaisten omien voimavarojen parempaa hyödyntämistä ja huomioimista sekä ketterää, tavoitteellista kokeilukulttuuria. Tulevaisuuden muutosvoimien lisäksi palvelujärjestelmälle luovat paineita Suo- men työmarkkinoiden lähivuosien haasteet. Näistä keskeisimpiä ovat työvoiman tar- jonnan supistuminen suurten ikäluokkien siirtyessä eläkkeelle ja työmarkkinoille tulevien ikäluokkien ollessa aiempaa pienempiä; työhön osallistumisasteen nostami- nen; erittäin voimakkaan rakennemuutoksen jatkuminen työmarkkinoilla ja työelä- mässä; työttömyyden korkea taso ja rakenteellistuminen, etenkin pitkäaikaistyöttö- myyden suuri osuus kokonaistyöttömyydestä; edellisistä tekijöistä johtuva työmark- kinoiden toimivuuden turvaaminen. 2524 1.2 Hallinnonuudistamisen ja -uudistumisen tilannekuva 1.2.1 Julkisen palvelun kehityskulku viranomaiskontrollista asiakaslähtöisyyteen Julkinen palvelu on kulkenut pitkän kehityspolun viranomaiskontrollin vaiheesta asiakaslähtöisyyden vaiheeseen. On selvää, että eri julkisen palvelun järjestelmät ja järjestelmien tasot (palveluinfrastruktuuri, palvelukulttuuri, johtamisjärjestelmä etc.) kulkevat kehityspolun eri vaiheissa. Vahvasta erivaiheisuudesta voi aiheutua ongelmia koko palvelujärjestelmän koherenssin ja edelleen toimivuuden osalta, jos esimerkiksi palvelukulttuurissa korostuu viranomaiskontrolli, palveluinfra raken- tuu vahvasti tuotteistetuille palveluille ja johtaminen korostaa asiakaslähtöisyyttä. Julkisen palvelun kehityskulun perusvaiheet voidaan tunnistaa makrotasolla, vaikka niiden ajallinen määrittäminen sinänsä on mahdotonta (ks. kuva 1). Kehi- tyskulun ensimmäisessä vaiheessa korostui vahva viranomaisrooli ja kontrolli suh- teessa kansalaisiin. Seuraavassa vaiheessa itse tekeminen ja kanssakäyminen kan- salaisen kanssa alkoivat erkaantua viranomaisasemasta ja julkista palvelua alettiin jäsentää toimenpiteitä (interventioina). Kontrolliroolin edelleen vähentyessä ja vuo- rovaikutuksen lisääntyessä siirryttiin palvelun (tuotteen) kehitysvaiheeseen, jota leimasivat huomion kiinnittyminen asiakaspalveluun, asiakaspalautteeseen sekä erilaisiin tarvepohjaisiin palvelutuotteisiin. Kun huomiota kiinnitettiin edelleen vah- vemmin erilaisiin palvelutarpeisiin ja asiakasryhmiin, niin tuotepohjainen ajattelu julkista palvelua ohjaavana periaatteena osoittautui jäykäksi ja siirryttiin prosessi- keskeiseen vaiheeseen, jossa julkista palvelua jäsennetään määritettyjen palvelutar- vekokonaisuuksien (palvelutarve yhteisenä nimittäjänä asiakasryhmällä) ja vastaa- vien palvelupolkujen tai -moduulien kautta. Työpoliittisessa palvelujärjestelmässä prosessikeskeinen vaihe on tällä hetkellä vallitseva tai rakentuva kehitysvaihe. Pro- sessikeskeistä vaihetta seuraa asiakaslähtöisyyden kehitysvaihe, jossa asiakkaan tilanne ja asiakkuuden hoito asetetaan palvelutoiminnan ja -kehittämisen keskiöön ja palvelumallilla ohjataan tarkoituksenmukainen asiantuntemus yksilöllisiin pal- veluratkaisuihin vuorovaikutuksessa asiakkaan kanssa. Asiakkaan rooli muuttuu objektista subjektiksi, aktiiviseksi toimijaksi, joka osallistuu oman palvelutapahtu- man ja -kokemuksen muovaamiseen. 2524 Kuva 1. Työpoliittinen palvelujärjestelmä julkisen palvelun evoluutiossa Viranomais- interventio “kontrolli” Toimenpide “työkalu” Palvelu “tuote” Prosessi “polku” Asiakas “yhteistyö” nykytila Palvelu- rakenne Palvelu- rakenne Palvelu- malli Johtaminen Tahtotila Julkisen palvelun evoluutio on vääjäämätön kehityskulku, jota ei voi estää. Toimin- taympäristön ja ympäröivän yhteiskunnan muuttuminen pakottavat julkisen pal- velun uusiutumaan ja sopeutumaan muuttuviin olosuhteisiin. Asiakaslähtöisyyden kehitysvaiheen elementtejä ja piirteitä on tunnistettavissa kaikkialla, yksityisellä sektorilla palveluliiketoiminnassa ja eri hallinnonalojen julkisissa palveluissa valtio- ja kuntasektoreilla. Menestyvimmät palvelujärjestelmät kulkevat kehityksen etu- rintamassa ja sopeuttavat toimintansa uuden kehitysvaiheen mukaiseksi. Heikoim- min pärjäävät ne, jotka yrittävät taistella muutosta vastaan ja pitäytyä vanhassa. Mika Aaltonen tarkastelee yksikön ja yhteiskunnan roolien muutosta ja työn mer- kitystä sopeutumismekanismina TEM:n Työn tulevaisuus -prosessia varten tilatussa artikkelissaan6. Aaltonen näkee, että uudenlaisessa hyvinvointivaltiossa kansalai- set ottavat enemmän vastuuta heitä koskevista asioista ja hyvinvoinnistaan. Yksi- lön ja yhteiskunnan roolit sulautuvat ja kansalaiset ovat aktiivisina toimijoita, joilla on entistä enemmän valmiuksia ja kiinnostusta osallistua tarvitsemiensa palvelu- jen suunnitteluun ja toteuttamiseen. Luottamus kanssaihmiseen sekä internet ja sosiaalinen media luovat puitteita ja väyliä osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuk- sien kasvuun. Aaltosen kuvaama laajempi yhteiskunnallinen kehityskulku voidaan 6 ”Länsimaisen yhteiskunnan uudelleen organisoituminen – Työ keskeinen sopeutumismekanismi yksilön ja yhteis- kunnan välillä”, julkaisussa Katsaus suomalaisen työn tulevaisuuteen. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, Työ ja yrittäjyys 30/2014 2726 tunnistaa yhdensuuntaiseksi julkisen palvelun kehityspolun kanssa – kohti asiakas- lähtöistä kulttuuria, jossa objektista tulee subjekti. Virtanen et. al. ovat julkaisussaan ”Matkaopas asiakaslähtöisten sosiaali- ja ter- veyspalvelujen kehittämiseen”7 tarkastelleet hyvin kattavasti asiakkuusajattelua ja asiakaslähtöisen toiminnan kehittämistä ja sen osa-alueita. Tarkastelun konteks- tina on toiminut sosiaali- ja terveyspalvelu, mutta käsittely ja ydinviestit voidaan hyvin ulottaa muuhunkin julkiseen palveluun. Selvityksessä on tehty käsitteellinen ero ”asiakaslähtöisyyden” ja ”asiakaskeskeisyyden” välille niin, että ”asiakaslähtöi- syys nähdään asiakaskeskeisyyden seuraavana vaiheessa, jossa asiakas ei ole aino- astaan palveluiden kehittämisen kohteena vaan osallistuu itse alusta asti palvelu- toiminnan suunnitteluun yhdessä palvelun tarjoajien kanssa”. Virtanen et. al. määrittävät asiakaslähtöisyyden peruspilareiksi seuraavat tekijät: 1) asiakaslähtöisyys toiminnan arvoperustana, 2) ymmärrys asiakkaan tarpeista toi- minnan organisoinnin lähtökohtana, 3) asiakas aktiivisena toimijana (subjektina), 4) asiakas oman elämänsä asiantuntijana ja työntekijän/viranomaisen kanssa tasa- vertaisena kumppanina.. Asiakaslähtöisyys näyttäytyy palvelutarjoajalle kehittämi- senä, organisoimisena ja johtamisena. Asiakkaalle asiakaslähtöisyydessä on kyse palvelukokemuksesta ja mielikuvasta. Asiakaslähtöisen kehittämisen osa-alueiksi teoksessa tunnistetaan 1) asiakkaan palveluymmärryksen rakentaminen – tieto ja ymmärrys roolista, vaikutus- ja osallis- tumismahdollisuuksista, oikeuksista ja velvollisuuksista; 2) asiakkaan osallistumis- mahdollisuuksien lisääminen – vuorovaikutuksen ja asiakaskokemuksen merkityk- sen vahvistaminen asiakkaan omien voimavarojen hyödyntämiseksi; 3) palveluiden muodon, sisällön ja jakelukanavien kehittäminen – asiakkaan kokemusten ja näke- mysten välittyminen kehittämiseen; 4) palvelua tuottavien organisaatioiden asentei- den ja palvelukulttuurien muuttaminen – henkilöstön asenteet ja asiakkaiden koh- taaminen; 5) johtaminen – asiakkuusajattelun tuominen organisaation eri tasoille; 6) asiakasymmärryksen syventäminen – tieto asiakastarpeista, asiakastiedon keräämi- nen ja hyödyntäminen (ks. kuva 2). Asiakaslähtöisen palvelukulttuurin ydinajatuk- sen voi kiteyttää osuvasti lausahdukseen ”Asiakkaan kyky osallistua voi vaihdella, mutta osallistumisen merkitys ei vähene”. 7 Petri Virtanen, Maria Suoheimo, Sara Lamminmäki, Päivi Ahonen ja Markku Suokas: Matkaopas asiakaslähtöisten sosiaali- ja terveyspalvelujen kehittämiseen. Tekesin katsaus 281/2011 2726 Kuva 2. Asiakaslähtöisen toiminnan kehittämisen osa-alueet (Virtanen et al. Matkaopas asiakaslähtöisten sosiaali- ja terveyspalvelujen kehittämiseen. Tekesin katsaus 281/2011) Asiakas- taso Asiakas- ja organisaatiotason kohtaaminen Organsiaatio- taso 1: Asiakkaan tieto, ymmärrys omasta roolista ja asemasta (palveluymmärrys) 2: Asiakkaan yhdenvertainen osallistuminen, toimijuus 6: Asiakastiedon kerääminen ja hyödyntäminen (asiakasymmärrys) 3: Palveluiden muoto ja sisältö, jakelukanavat 5: Johtaminen 4: Asiakaslähtöinen organisaatio- kulttuuri, asenteet Tasapaino asiakkaan tarpeiden ja palvelu- mahdolli- suuksien välillä 1.2.2 Julkisen palvelun tuotantotapojen suomalainen keskustelu Julkisen palvelun tuotantorakenteista käytävä suomalainen keskustelu näyttäytyy kansainvälisessä viitekehyksessä jossain määrin mustavalkoisena vuoropuheluna, jossa osapuolet vahvan ideologisesti argumentoivat joko julkisen sektorin täysimää- räisen tuottamisvastuun tai kokonaisvaltaisen yksityistämisen (tai ainakin valinnan- vapauden) puolesta. Keskustelun arvolatautuneisuus näyttäisi haittaavaan äärivaih- toehtojen välille asettuvien yhteistyömallien esille nostamista ja tarkastelua. Näin siitäkin huolimatta, että suurin osa tahoista tuntuisi kuitenkin liputtavan julkisen sektorin laajan järjestämisvastuun puolesta. Erilaiset tulevaisuustarkastelut (esim. Työn tulevaisuus, TEM) hahmottavat jul- kiselle palvelulle tulevaisuutta, jossa sisäisen ja ulkoisen toimintaympäristön muu- tostekijät pakottavat uudistamaan tuotantorakenteita. Suljetut palvelujärjestel- mät, jotka tähtäävät oman kattavan asiantuntijaresurssin ylläpitoon, eivät menesty tuossa tulevaisuudessa. Palvelujärjestelmiltä edellytetään kykyä yhdistellä nope- asti ja joustavasti hyvin monenlaista asiantuntemusta yksilöllisten palveluratkaisu- jen toteuttamiseen. Tuotantorakenteissa ja niiden johtamisessa tämä tarkoittaa jul- kisten, yksityisten ja asiakkaan omien voimavarojen kytkemistä yhteen – public, pri- vate, people partnership. Toimijasektorin, hallinnonalan tai rahoitusperustan ei pitäisi muodostua asiak- kaan palvelua määrääväksi tekijäksi julkisessa palvelussa. Yhteiskunnan voimavarat 2928 pitäisi pystyä kytkemään yhteen. Olkoonkin, että vaikkapa Ison-Britannian hyvin- vointimalli rakentuu erilaisille elementeille kuin Suomen, niin esimerkiksi työvoi- mapalvelujen tuottamisrakenteiden verkostomaisuus on jotain, mitä Suomessa ei ole ainakaan vielä pystytty täysimääräisesti hyödyntämään. Isossa-Britanniassa (ja Australiassa) työvoimapalvelujen tuotantomalli kytkee yhteiseen arvoverkkoon joustavasti kaiken tarvittavan osaamisresurssin. Suuret, pienet, yksityiset, julki- set, vapaaehtoiset ym. tuottajatahot löytävät oman roolinsa verkostosta ja yhteis- työ rakentuu toimijoiden vahvuuksille, asiakkaan parhaaksi. Tuotannon johtami- sessa korostuu verkostojohtaminen. 1.2.3 Julkishallinnon hallintorakenteiden suomalainen keskustelu Suomi on organisaatiouudistusten luvattu maa, jossa uudistusten määrä on tutki- tusti korkea8. Taloudellisuuden ja vaikuttavuuden haasteisiin etsitään ratkaisuja organisaatiorakenteita muuttamalla niin yksityisellä kuin julkisella sektorilla. Muu- tosten tahti on usein niin nopea, ettei tehokkuusargumenteilla perustelujen muu- tosten vaikuttavuuksia pystytä todentamaan, koska seuraava muutos kolkuttaa jo ovella. Valtionhallinnossa voidaan löyhästi arvioida, että vähänkin laajemman viras- torakenteiden uudistuksen ”takaisinmaksuaika” on vähintään 3–5 vuotta ja pari ensimmäistä vuotta kustannustasot nousevat palkkatasojen harmonisoinnin sekä työ- ja johtamisprosessien uudelleenmuovautumisen takia. Useissa Suomen julkisen hallinnon arvioinneissa9 on kiinnittänyt toistuvasti huomiota julkishallinnon siiloutumiseen, ketteryyteen ja strategisuuteen. Politiik- kajohtopäätöksissä on muiden keinojen ohella esitetty keskushallinnon uudista- mista kohti yhtenäisempää valtioneuvostorakennetta, kuten esimerkiksi Ruotsissa. Asiaa on nykyisen hallituskauden aikana selvitetty ja parhaillaan työskentelee par- lamentaarinen komitea laatimassa esityksiä kevään 2015 hallitusneuvotteluja var- ten. Toistaiseksi yhtenäistämisessä on edetty lähinnä hallintotehtävien keskittämi- sen osalta. Yhteisen valtioneuvostorakenteen osalta konsensuksen saavuttaminen lienee vaikeaa. Keskushallinnon sijaan virastorakenteiden uudistaminen onkin Suomessa keskit- tynyt paljolti valtion aluehallintoon. Aluehallinnossa siiloutumista on purettu ja poli- tiikkaintegraatiota edistetty mm. perustamalla TE-keskukset vuonna 1997 ja ELY- keskukset ja AVIt vuonna 2010. Tällä hetkellä valtion aluehallinnon tulevaisuutta arvioidaan valtiovarainministeriön vetämässä VIRSU-hankkeessa. Mahdollisen poli- tiikkasynergian lisäksi valtionhallinnon tuottavuuskysymykset ovat luonnollisesti vahvasti uudistusten taustalla. 8 Eurofound (2012). Fifth European Working Conditions Survey, Publications of the European Union, Luxemburg 9 OECD (2010), OECD Public Governance Reviews - Finland: Working Together to Sustain Success; Valtiovarainmi- nisteriö (2013), Governments for the Future, Main Report November 2013. 2928 Politiikkaintegraation trendi ja hallinnollisen tehokkuuden hakeminen ovat viime vuosina pitäneet huomion valtion aluehallinnossa ja sen hallintorakenteissa. Hallin- torakenteiden merkitys yksittäisen politiikkasektorin toimeenpanokyvyn ja vaikut- tavuuden varmistajana on ollut vähemmän esillä. Myöskään valtion aluehallinnon roolin uudistumisesta (esimerkiksi kohti toimeenpanevaa tai vaihtoehtoisesti alue- kehittävää roolia) tai koko valtionhallinnon ohjausjärjestelmän (keskus-, alue-, pai- kallishallinto) tasapainosta ei ole juuri käyty systemaattista keskustelua. Hieman kärjistäen voisi todeta, että huomio on kiinnittynyt sinne, missä on helpoiten saavu- tettu poliittinen konsensus organisaatiouudistusten toteuttamiseksi. Valtion ohjausjärjestelmää kehitetään vastaamaan paremmin laajoihin yhteis- kunnallisiin haasteisiin. Ohjausmallissa pyritään strategisuutta vahvistamalla kir- kastamaan ja priorisoimaan keskeiset yhteiskunnalliset tavoitteet, joiden toteutta- miseen tarvitaan useamman politiikkalohkon yhteisiä ja samanaikaisia toimenpi- teitä. Hallitusohjelman virtaviivaisuutta ja strategisuutta lisätään pyrkimällä tule- vassa ohjelmassa vain muutamaan (3-5) prioriteettiin10. Myös ministeriön ohjausta alaiseen hallintoon ollaan muuttamassa strategisemmaksi esimerkiksi aluehallinto- virastojen ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten osalta. Rakenteiden osalta huomio kiinnittyy ratkaisuihin, joilla haetaan resurssien joustavampaa käyttöä ja kohdistumista valittuihin prioriteetteihin. Keskushallinnon tasolla on nostettu esiin valtioneuvoston yhteinen rakenne, ministeriöiden yhteinen komiteatyöskentely ja poikkihallinnolliset hankkeet. Valtion aluehallinnossa tulosohjausta viedään strate- gisemmalle pohjalle ja rakenteita kehitetään. Keskeinen kysymys on se, miten käytännössä varmistetaan poikkihallinnolli- suutta edistävät riittävän vahvat rakenteet valtioneuvostossa, ministeriöiden osas- totasoisessa valmistelutyössä. Aikaisempaa strategisempi hallitusohjelma, valtion aluehallinnon strategisempi ohjaus ja politiikkaintegraation vahvistuminen aluehal- linnon rakenteissa eivät riitä varmistamaan tavoiteltua strategista ketteryyttä ja sii- lojen purkautumista, ellei osaoptimointi purkaudu ministeriöiden osastotasoisessa työskentelyssä. Tällä hetkellä on jossain määrin havaittavissa täysin päinvastaista kehityskulkua. Esimerkiksi ELY-keskusten säästöpaineet ovat saaneet ko. politiikka- lohkot varpailleen eikä solidaarisuutta ole liiemmin havaittavissa, päinvastoin pyri- tään luonnollisesti turvaamaan omat resurssit ja tavoitteet. Samalla hallinnon vir- taviivaistaminen karsii rakenteista linjaosastojen ulkopuolisia resursseja ja toimin- tamalleja, joilla strategista ketteryyttä ja poikkihallinnollista yhteistyötä on tähän asti pyritty toteuttamaan. Keskushallintouudistuksen parlamentaarinen komitea totesi yhteisen valtioneu- vostorakenteen liian hankalaksi edes jatkoselvittää11. Edelliset huomioiden voidaan aiheellisesti esittää huoli siitä, mistä löytyvät ne valtioneuvostotason rakenteet, jotka varmistavat resurssien käytön poikkihallinnollisiin strategisiin prioriteetteihin. 10 Yves Doz, Mikko Kosonen (2014), Governments for the Future: Building the Strategic and Agile State, Sitra Studies 80. 11 Valtiovarainministeriö (2014), Yhtenäisen valtioneuvoston rakennetta arvioivan parlamentaarisen komitean (KEHU- komitea) väliraportti, Valtiovarainministeriön julkaisuja 28/2014 3130 Riskinä on, että strategisemman hallitusohjelman pariksi saadaan hallinnonalojen työnjakoja korostava toimenpideohjelma ja virtaviivaisuus tulee johtamaan ”rönsy- jen” eli poikkihallinnollisten rakenteiden (esimerkiksi ohjelmat ja hankkeet) kar- simiseen. Tilanne johtaa paitsi ongelmiin hallitusohjelmatavoitteiden saavuttami- sessa myös pysyvämpiin ohjauksen ongelmiin keskushallinnon ja valtion aluehal- linnon välillä tilanteessa, jossa aluehallinnon politiikkaintegraatio jatkaa syventy- mistään sekä ohjausmallin että -rakenteiden tasolla, mutta ohjaavat tahot keskus- hallinnossa pysyttelevät siiloissaan. 1.2.4 Kohti avointa julkista tietoa ja avointa hallintoa Valtioneuvoston 3.3.2011 periaatepäätöksessä on linjattu julkisen sektorin hallin- noimien digitaalisten tietoaineistojen avaamista kansalaisten, yritysten ja yhteisö- jen, viranomaisten, tutkimuksen ja koulutuksen hyödynnettäväksi. Tavoitteena on lisätä julkishallinnon tietojen yhteiskäyttöä, saattaa julkiset tietoaineistot konelu- ettavassa muodossa avoimesti saataville ja hyödynnettäväksi ja näin avata markki- noita uusille palveluille ja liiketoimintamahdollisuuksille. Julkisen tiedon avaaminen ja hyödyntäminen on yksi hallitusohjelman kärkihank- keista. Tiedon avaaminen kansalaisten, yritysten, tutkijoiden ja kouluttajien käyt- töön edistää uuden liiketoiminnan ja innovatiivisten palvelujen kehittymistä, kan- salaisyhteiskunnan toimivuutta ja demokratiaa sekä julkishallinnon tuottavuutta. Valtiovarainministeriön vetämä avoimen tiedon ohjelman 2013–2015 purkaa julki- sen tiedon hyödyntämisen esteitä ja luo edellytyksiä tiedon avaamiselle. Avoin tieto lisää hallinnon avoimuutta ja avoin hallinto vahvistaa kansalaisten ja asiakkaiden osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksia. Tuloksena on läpinäkyvämpi, tuloksekkaampi ja tilivelvollisempi hallinto. Avoin julkinen tieto luo mahdollisuuksia julkisten palvelujen käyttäjille, kansalaisille, asiakkaille osallistua ja vaikuttaa pal- velujen toteuttamiseen ja kehittämiseen. Ei ole olemassa pelkkiä käyttäjiä ja pelk- kiä kehittäjiä, vaan palvelun käyttäjän ja kehittäjän roolit sekoittuvat. Käyttäjillä on välittömin kokemus toimivuudesta ja parhaat ehdotukset sen parantamiseksi. Avoin julkinen tieto on keskeistä hallinnon tilintekovastuun vahvistamisen näkö- kulmasta. Tässä raportissa esitetään, että palvelun käyttäjät ja kansalaiset ovat nou- semassa julkisen palvelun tilintekovastuun keskiöön. Tämä tarkoittaa uusia vaa- timuksia palvelujen tuloksellisuuden osoittamiselle ja viestimiselle sekä tietojen saatavuudelle. 1.3 Palvelujen johtamisesta palvelusysteemien johtamiseen Palveluliiketoiminnan merkitys on kasvanut koko 2000-luvun ja tarjoaa positiivi- sia kasvunäkymiä useilla toimialoilla. Teollisuus ja palvelusektori löytävät toisensa ja Suomi palveluvaltaistuu. Palveluliiketoiminnan ydinajatuksena on tuotteen ja 3130 palvelun yhdistäminen asiakkaan toimintaa tukevaksi kokonaisuudeksi12. Tuot- teen hyödyt valjastetaan palveluajattelun avulla asiakashyödyiksi. Asiakas nou- see keskiöön ja palvelutuotannossa yhdistetään joustavasti eri tahojen resursseja asiakastarpeisiin. Tuotantojärjestelmästä kehittyy avoin palvelusysteemi. Tämä elinkeinoelämässä käynnistynyt kehityskulku tekee tuloaan julkiselle sektorille – palvelu(tuotteiden) johtamisesta siirrytään palvelusysteemien johtamiseen. Työ- poliittiset palvelut eivät ole irrallaan muusta palveluyhteiskunnasta, vaan niitä tulee tarkastella asiakkaalle annettavan hyödyn ja hyvinvoinnin arvoverkostojen näkökulmasta. Uusi julkinen hallinta – hallinnonuudistusten uusi paradigma Hallintotieteilijät ovat tuoneet esille, että uuden julkisen hallinnan (New Public Governance, NPG) oppisuunnasta on rakentumassa hallintouudistusten kolmas aalto ja oma paradigmansa perinteisen julkishallintoajattelun (Public Administra- tion, PA) ja uuden julkisjohtamisen (New Public Management, NPM) jatkumoksi13. Uusi julkinen hallinta (NPG) perustuu ajatukseen siitä, että hallinta täydentää perin- teistä julkishallintoa (PA) ja uutta julkisjohtamista (NPM) keskittyen organisaati- oiden välisiin suhteisiin ja vuorovaikutukseen sekä palvelujärjestelmään. Yhteis- ten asioiden hallinnan onnistuminen perustuu yhteistyöhön yksityisen ja kolman- nen sektorin sekä kansalaisten kanssa. ”Hallinta” keskittää huomion hallintoraken- teiden sijaan toimintoihin ja tapahtumaketjuihin, joiden kautta hallinto toimii. Jul- kisella sektorilla ei ole automaattisesti monopoliasemaa kaikkeen asiantuntijuu- teen tai resursseihin, jotka ovat välttämättömiä yhteiskunnalle tai taloudelle. Jul- kinen sektori on riippuvainen muista toimijoista ja sen rooli muuttuu enemmän mahdollistavaksi ja koordinoivaksi. Vuorovaikutus ja avoimuus korostuvat uudessa hallintokulttuurissa. Uuden julkisen hallinnan ominaisuudet nähdään parhaana ratkaisuna vastata muuttuneeseen julkisen sektorin toimintaympäristöön ja sen aiheuttamiin haastei- siin. Uuden julkisen hallinnan paradigman keskeisiä ominaisuuksia ovat toimijoiden välinen verkostoituminen palvelutuotannossa ja asiakaslähtöisyys. Yhteiskunnan monimutkaistuessa ja pirstaloituessa julkinen hallinto ei yksin kykene ohjaamaan yhteiskuntaa ja taloutta, vaan yhteisiä asioita tulee hoitaa yhteistyössä yksityisen ja kolmannen sektorin sekä kansalaisten kanssa. Hierarkiat korvautuvat verkostoilla, joissa yksityiset toimijat nähdään julkisen sektorin kumppaneina, ei vastapuolena. Huomio kiinnitetään organisaation ja sisäisten prosessien sijaan yhteistyöympä- ristöön ja ulkoisiin prosesseihin. Palvelutuotannon järjestelmä on avoin. Verkostot sekä tulosperusteiset kumppanuussopimukset ohjaavat resurssien kohdentamista. Kansalainen nähdään aktiivisena toimijana, joka osallistuu ja vaikuttaa ver- kostoissa itseään ja yhteisöään koskeviin asioihin. Kansalainen ei ole objekti tai 12 Stephen L. Vargo & Robert F. Lusch (2004), Evolving to a New Dominant Logic for Marketing, Journal of Marketing Vol. 68 (January 2004), 1–17 13 Kari Hakari 2013, Uusi julkinen hallinta - kuntien hallinnonuudistusten kolmas aalto? Tutkimus Tampereen toiminta- mallista, http://urn.fi/URN:ISBN:978-951-44-9263-1 3332 passiivinen palvelujen käyttäjä, vaan osallistuu aktiivisena toimijana julkisten palve- lujensa suunnitteluun, tuotantoon ja kehittämiseen. Palvelujen tuottamisen ja kehit- tämisen logiikka muuttuu tuotelähtöisestä logiikasta asiakkaan näkökulmasta mää- räytyvään palvelulogiikkaan. Palvelulogiikka on 2000-luvulla haastanut tuotelähtöi- sen markkinointiajattelun14. Asiakas on nostettu palvelutoiminnan keskiöön ja huo- mio kiinnittyy asiakashyötyyn. Julkisen toimijan rooli on mahdollistava ja moniar- voistava, ei niinkään sääntelevä. Organisaatioista palvelusysteemeiksi – suljettujen organisaatioiden maailmasta avoimeen systeemiseen ajatteluun Virtanen ja Stenvall alleviivaavat tuoreessa artikkelissaan15, että perinteiset julki- sen johtamisen tieteelliset paradigmat eivät ole huomioineet palvelukulttuurin, pal- velujärjestelmän tai palvelutuotannon merkitystä eivätkä käsittele riittävästi julki- sen palvelun roolia ja tarkoitusta. Julkinen palvelu toimii rajapintana julkishallinnon ja kansalaisten välillä. Julkiset organisaatiot muuttuvat organisaatioista palvelujär- jestelmiksi ja tuotelähtöinen logiikka muuttuu palvelulogiikaksi, joka pitää sisäl- lään palvelukulttuurin, -orientaation ja todellisen lisäarvon tuottamisen asiakkaalle. Palvelujärjestelmän toimivuus perustuu organisaation, henkilöstön ja asiakkaiden väliseen vuorovaikutukseen. Tässä vuorovaikutuksessa tapahtuu myös palvelujen kehittyminen ja uusien innovaatioiden syntyminen. Julkiset palvelut ovat vuoro- vaikutuksen, yhdessä tuottamisen sekä yhdessä luomisen ja kehittämisen alustoja. Palvelujärjestelmiin liittyvien systeemisten muutostekijöiden – teknologia, infor- matiikka, robotiikka – vaikutukset ovat ennustamattomia eikä niitä kyetä kokonai- suutena ottamaan haltuun. Voidaan tunnistaa, että muutostekijät tulevat uudista- maan julkisen palvelun tuotantoa, palvelumalleja, johtamista ja päätöksentekoa. Muutosten sisältöä, laajuutta, aikataulua tai nopeutta ei kuitenkaan tiedetä. Yksi asia on varmaa – palvelusysteemien muutosjohtamiseen tulee kohdistumaan erit- täin merkittäviä vaatimuksia.16 Siirtymä avoimien palvelusysteemien malliin muuttaa tilintekovastuun painopis- tettä organisaation sisäisestä ohjaus- ja johtamisjärjestelmästä (vertikaalinen) kohti sidosryhmiä (horisontaalinen), erityisesti palvelujen käyttäjiä. Virtanen, Stenvall ja Kinder17 korostavat prosessuaalista tilintekovastuuta, joka asettaa palvelun käyt- täjän tilintekovastuun keskiöön. Prosessuaalinen tilintekovastuu edellyttää palve- lunaikaista oppimista ja kehittymistä sekä vahvaa kokeilevuutta. Reaalisaikaisesta palautemekanismista tulee osa palveluntarjoajan ja käyttäjän vuorovaikutusta. Pal- veluntarjoajalta tämä edellyttää uudenlaista palveluasennetta ja palvelujen käyttä- jän uudenlaisen roolin tunnistamista toiminnan kehittämisen lähtökohtana. 14 Stephen L. Vargo & Robert F. Lusch (2004), Evolving to a New Dominant Logic for Marketing, Journal of Marketing Vol. 68 (January 2004), 1–17 15 Petri Virtanen, Jari Stenvall (2014),”The evolution of public services from co-production to co-creation and beyond”, International Journal of Leadership in Public Services, Vol. 10 Iss 2 pp. 91 – 107 16 Petri Virtanen, Jari Kaivo-oja (2014), Reforming Public Service Systems within the Framework of Emerging Systemic Governance Challenges, Managing Service Quality: An International Journal, [in review process] 17 Petri Virtanen, Jari Stenvall, Tony Kinder (2014), Do Accountabilities Change When Public Organisations Transform to Service Systems?, Forthcoming in Financial Accountability and Management 3332 2 Työpoliittisen palvelujärjestelmän kehityssuunnat – tuloksellisuuden ajurit Luvussa kuvataan Työpolitiikan palvelurakennearvioinnin yksittäisten arviointiteh- tävien käsittelystä nousevat läpileikkaavat teemat. Ne ovat laajoja kehityssuuntia, jotka toimivat palvelujärjestelmän tuloksellisuuden ajureina. Viiden ajurin – asia- kaslähtöisyys, tilintekovastuu, digitaalisuus, verkostomainen palvelutuotanto sekä yksinkertaiset ja mahdollistavat hallintorakenteet – edistäminen siis vahvistaa työ- poliittisen palvelujärjestelmän kokonaistuloksellisuutta (ks. kuva 3). Raportin toi- sessa osassa kuvatut arviointitehtävien käsittelyn tuottamat kehittämissuositukset ovat välineitä ajurien edistämiseksi. Kuva 3. Työpoliittisen palvelujärjestelmän viisi kehityssuuntaa tuloksellisuu- den vahvistamiseksi Palvelukyky VaikuttavuusSisäinen toimintakyky ja tuottavuus Asiakaslähtöisyys Tilintekovastuu - tuloksellisuuden osoittaminen Digitaalisuus Verkostomainen palvelutuotanto Yksinkertaiset ja mahdollistavat hallintorakenteet 3534 2.1 Asiakaslähtöisyys Asiakaslähtöisyyden kehittämistä tarkastellaan luvussa 1.3.1 kuvatussa kehikossa. Asiakaslähtöisyyden osatekijöitä ovat: asiakkaan palveluymmärrys, osallistuminen palvelutapahtumaan ja palvelujen kehittämiseen, asiakastiedon hyödyntäminen, asiakaslähtöinen palvelukulttuuri sekä asiakaslähtöisyys johtamisessa. Asiakkaan palveluymmärrys Asiakkaan palveluymmärrys muodostuu palveluja koskevasta tiedosta sekä asiak- kaan ymmärryksestä omasta roolistaan palvelun käyttäjänä ja tuottajana. Asiak- kaan kohtaaminen muokkaa asiakaskokemusta ja vaikuttaa asiakkaan aktivoitu- miseen. Oikeanlainen tieto ja kohtaaminen muuttavat asiakkaan asenteet palvelun toteuttamisen kannalta oikeansuuntaisiksi. Tavoitteena on luoda kokemus asiakas- palvelusta, ei viranomaistoiminnosta. Esimerkiksi TE-toimiston työnhakija-asiakkaan kohtaamisessa on keskeistä saada onnistuneesti viestittyä työnhakijan oikeudet, velvollisuudet ja oma rooli sekä työmarkkinarealiteetit. Tämän arvioinnin kansainvälisessä tarkastelussa havaittiin, että Iso-Britannia panostaa vahvasti työnhakija-asiakkaan kohtaamiseen. Asiakkaan kohtaaminen toimistossa (aulapalvelu, virkailijoiden toiminta) luo kokemuksen laa- dukkaasta asiakaspalvelusta ja tasa-arvoisesta vuorovaikutussuhteesta. Tällä saat- taa olla vaikutusta siihen, että työnhaun velvollisuudet ja asiakkaiden oma vahva rooli onnistutaan viestimään tehokkaasti. Tasapainoinen suhde ”keppiä” ja ”porkka- naa” aktivoi työnhakija-asiakkaat työnhaun alkumetreiltä lähtien. Keskinäinen luottamus on asiakkaan palveluymmärryksen ja vuorovaikutuksen ehdoton edellytys. Työttömyysturvatehtävien kehittämisen arviointitehtävässä on tehty hyviä avauksia luottamusperiaatteen vahvistamiseksi TE-toimiston työttö- myysturvatehtävissä – lähtökohtaisesti luotetaan asiakkaan ilmoittamiin tietoihin ja todistustaakkaa kevennetään. Tämä on oikea suunta ja luottamusperiaatteen vah- vistamista tulisi tarkastella muissakin palveluissa ja asiakasryhmissä. Asiakkaan osallistuminen palvelutapahtumaan Asiakkaan osallistumisessa palvelutapahtumaan on kyse itsemääräämisoikeudesta ja toimijuudesta – tarpeesta olla aktiivinen subjekti itseään koskevissa asioissa. Asi- akkaiden valmiudet osallistua palvelutapahtumaan luonnollisesti vaihtelevat, mutta itse osallistumisen pysyy tärkeänä. Osallistumisen puitteet luodaan vuorovaikutuk- sen kanavilla ja itse vuorovaikutuksessa asiakkaan kanssa. Palvelun tulee kyetä huomioimaan asiakkaiden erilaiset mahdollisuudet osallistua. Sen tulee tukea asi- akkaan voimavarojen mahdollisimman tehokasta hyödyntämistä ja samalla tunnis- taa rajoitteet ja oman asioinnin rajat. Esimerkiksi TE-palvelussa asiakkaan osallistumisen tavoitetta toteutetaan osal- taan sähköisesti oma asiointi -ratkaisuilla, joissa asiakas voi suorittaa osan palve- luprosessistaan itse ja samalla seurata palvelunsa etenemistä ja asiakastietojaan. 3534 Luvussa 2.3 esitetään, että henkilökohtaisen palveluorientaation ja vuorovaikutuk- sen vahvistamisen haaste koskee sekä TE-palvelun palvelukanavia kokonaisuutena että erityisesti digitaalisia ratkaisuja. Asiakkaan osallistuminen muokkaa myös viranomaisen roolia. Perinteisten viran- omais- ja asiantuntijaroolien rinnalle tulee ”valmentava” rooli, joka korostaa näkö- kulmaa asiakkaasta oman elämänsä ja tilanteensa parhaana asiantuntijana. Val- mentajan tehtävänä on auttaa saamaan tuo panos käyttöön ja kanavoida sitä oike- aan suuntaan. Rooli myös korostaa ”valmentajan” ja ”valmennettavan” tasa-arvoista suhdetta vuorovaikutus- ja palvelutilanteessa. Asiakkaan osallistuminen palvelujen kehittämiseen Asiakkaalla on palvelutarpeiden lisäksi välitöntä kokemusta palvelusisältöjen, pal- velumuotojen ja -kanavien toimivuudesta. Tämän kokemuksen muuttaminen tie- doksi ja sen jalostaminen kehittämiseksi ja edelleen paremmiksi palveluiksi on arvo- kas osa palvelujärjestelmän toimintaa. Asiakasta kuullaan palvelusisältöjen suun- nittelussa ja asiakas voi välittää kokemuksensa palvelun toimivuudesta ja laadusta palautekanavien välityksellä, välittömästä palvelun aikana ja tai erikseen kerättynä sen jälkeen. Näiden käytäntöjen lisäksi tulisi myös vahvasti rakentaa asiakaslähtöi- sen kehittämisen ratkaisuja, joissa asiakas on läsnä koko kehityskaaren, innovoin- nista testaamiseen ja uuden palvelun käyttöönottoon. Näin luodaan puitteita käyt- täjälähtöisten palveluinnovaatioiden rakentumiselle. Asiakkaiden osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksien vahvistaminen on ajan- kohtaista käynnissä olevassa TE-palvelun asiakaskokemuksen kehittämishank- keessa. TE-palvelussa on juuri otettu käyttöön kuukausittain toteutettava palve- lutyytyväisyyden mittaus kerran vuodessa järjestettävän palautekyselyn rinnalle. Kehityssuunta on oikea, mutta kehitysaskeleita tulee vahvistaa palvelunaikaisen palautemekanismin ja osallistamisen suuntaan. Asiakkaita tulisi asiakasraatien, joukkoistamisen ja testaamisen avulla ottaa vahvemmin mukaan esimerkiksi digi- taalisten ratkaisujen ja palvelujen saatavuuden kehittämiseen. Asiakasymmärrys – asiakastiedon hyödyntäminen Monipuolinen asiakastieto on välttämätöntä sekä yksittäisten asiakkuuksien hoi- dossa että uusien palvelujen kehittämisessä. Asiakastiedon lähteitä ovat asiakas itse, viranomainen, palveluntuottajat ja muut kumppanit. Asiakastieto edellyttää jalostamista, luokittelua ja analysointia ennen kuin sitä voidaan hyödyntää palve- lutuotantoon ja palvelujen kehittämiseen. Asiakastiedon onnistunut kerääminen, jalostaminen ja hyödyntäminen edellyttävät kulttuuria, jossa asiakastietoa arvoste- taan sekä toimivia käytäntöjä ja välineitä niiden toteuttamiseen. Työpoliittisessa palvelujärjestelmässä viranomaiset, palveluntuottajat ja kumppa- nit kokoavat ja jalostavat valtavasti asiakastietoa erilaisten kartoitusten, arviointien ja suunnitelmien muodossa. Tässä arvioinnissa tarkastelussa olevista palvelukoko- naisuuksista – heikossa työmarkkina-asemassa olevien palvelut, julkinen työnvälitys 3736 ja työelämän kehittämispalvelut – kaikki ovat sellaisia, joissa palvelutuotanto perus- tuu vahvasti useiden toimijoiden yhteistyöhön. Haasteena ei ole tiedon tai analyysin määrä, vaan asiakastiedon välittyminen rajapinnoilla, hallinnonala- ja sektoriraja- pinnoilla. Rajapintaongelmia aiheuttavat tietojärjestelmien yhteensopimattomuus, keskenään erilaiset tiedonkäsittelyn tavat ja tietomuodot sekä tiedonkokoamista vaativien toimintamallien puuttuminen. Verkostomaisten tuotantorakenteiden vahvistuminen työpoliittisissa palveluissa edellyttää, että asiakastiedon välittymiseen kiinnitetään vahvemmin huomiota ja esteitä poistetaan. Esimerkiksi TE-palvelun kumppaneiden ja palveluntuottajien muodostama asiakasymmärrys voisi tarjota arvokkaan täydennyksen TE-hallinnon itsensä muodostamaan näkemykseen asiakkaan tilanteesta, palvelutarpeesta ja toi- mivista palveluratkaisuista. Konkreettinen esimerkki tällä hetkellä hyödyntämättömästä tiedosta ja mah- dollisuudesta on TE-toimistojen käyttöön kehitetty profilointityökalu, joka ennus- taa työttömien työnhakijoiden pitkäaikaistyöttömyyden riskiä tilastollisesti työt- tömyyshistorian ja taustatietojen perusteella. Vuonna 2010 toteutettu selvitys mal- lin tehokkuudesta ja hyödyntämisestä osoitti, että profilointimalli kykenee ennus- tamaan noin 90 % tapauksista työttömyysjakson pitkäaikaisuuden oikein eli parem- min kuin TE-toimiston asiantuntija. Selvityksen mukaan kuitenkin yli 70 %:ssa ana- lysoiduista tapauksista profilointimallia tai sen tulosta ei ollut otettu lainkaan esille asiakaspalvelutilanteessa. Asiakaslähtöinen palvelukulttuuri Asiakaslähtöisen palvelutoiminnan perusta on organisaatiokulttuurissa, arvoissa ja asenteissa. Luvussa 1.3.1 esitetään, että julkiset palvelut (keskimäärin) ovat tällä het- kellä siirtymässä tuote- tai prosessilähtöisyydestä asiakaslähtöisyyteen. Kulttuurilla on kuitenkin tapana uudistua hitaammin. Vaikka strategioissa korostetaan asiakas- lähtöisyyttä, organisaatio- ja palvelukulttuureissa saattaa painottua viranomais- tai interventiorooli. Julkisen toimijan monopoliasema ei altista kulttuuria jalostumaan asiakaslähtöiseksi yhtä vahvasti kuin yksityisissä palveluorganisaatioissa. Johtamiselle näytetään esimerkkiä ja määritetään osaltaan asiakaslähtöisyyden arvo organisaatiossa. Samalla asiakaslähtöisyys kuitenkin ilmenee ja asennemuu- tos etenee tehokkaimmin käytännön tilanteiden kautta, alhaalta ylöspäin. Orga- nisaation arvopohja ja asiantuntijan palvelutilanteissa asiakkaalta saama palaute onnistuneesta palvelusta luovat puitteita kulttuurin uudistumiselle asiakaslähtöi- syyden suuntaan. Työpoliittisen palvelujärjestelmän palvelukulttuuri ei ole vielä asiakaslähtöinen, tai ainakin siinä on vahvistamisen varaa. Keskeistä on tällöin kysyä, miten asiakas- lähtöisyys näkyy johtamisessa ja osaamisen kehittämisessä, miten asiantuntijoita kannustetaan asiakaslähtöiseen toimintaan ja käydäänkö organisaatiossa ylipäänsä (arvo)keskustelua asiakaslähtöisyyden merkityksestä. 3736 Johtaminen ja asiakaslähtöisyys Asiakaslähtöisen johtamisen osa-alueita ovat ainakin arvojohtaminen ja tavoitejoh- taminen organisaation sisällä (asiakaslähtöisyyden arvo ja kannusteet), asiakkuuk- sien johtaminen palvelurajapinnassa ja tuotantojohtaminen palvelujen verkosto- maisessa tuotantorakenteessa. Arvojohtamista on käsitelty lyhyesti yllä ja tuotan- tojohtamista käsitellään luvussa 2.4. Tässä tarkastellaan lyhyesti asiakkuuksien johtamista. Palvelussa siirrytään valmiiden palvelutuotteiden palvelumallista joustavaan ja yksilölliseen asiakkuuden hoitoon. Uudessa palvelumallissa asiakkaan tilanne pysyy palvelutoiminnan keskiössä ja tarvittava asiantuntemus ohjataan joustavasti asi- akkuuden hoitoon eri tuotantoresursseja hyödyntäen. Palvelussa korostuu tulok- sellisuus, mitä vähentää palvelutuotteiden ja niiden määrittelyn merkitystä. Asiak- kaan lähtötilanne ja tavoiteltu tulos muovaavat, jalostavat ja kehittävät palvelusi- sällöt sopiviksi. Edellä kuvattu uusi palvelumalli korostaa asiakkuuksien johtamista palvelujen johtamisen sijaan. Asiakkuus muodostaa perustan, joka kytkee yhteen palvelutar- peen ja asiakastiedon (asiakasymmärrys), asiakkaan oman roolin ja osallistumisen (palveluymmärrys), palvelun tuottamisen sekä tuloksellisuuden raportoinnin ja asi- akkuuden kehittämisen palautteen perusteella. Asiakkuuksien johtamisen malli edellyttää asiantuntijoiden osaamisen kehittämi- sen, asiakastiedon keräämisen ja välittymisen käytäntöjen sekä asiakkuuden hallin- tajärjestelmien arviointia ja kehittämistä. 2.2 Tilintekovastuu – tuloksellisuuden osoittaminen Julkisen palvelun tilintekovastuun merkitys on kasvussa ja määritelmä muutok- sessa. Julkisen toiminnan taloudellisuus ja tuloksellisuus ovat yhä vahvemmin esillä yhteiskunnallisessa, poliittisessa ja sitä myöden hallinnon sisäisessä keskustelussa. Julkisen palvelun tilintekovastuu kohdistuu enenevässä määrin kokonaisiin palve- lujärjestelmiin (ohjauksen, palvelujärjestämisen ja -tuottamisen vastuutahot, palve- lunkäyttäjät) yksittäisten organisaatioiden sijaan. Tässä raportissa tilintekovastuuta tarkastellaan pääasiassa tuloksellisuuden ja taloudellisuuden sekä jossain määrin poliittisen tilintekovastuun näkökulmista18. Tilintekovastuu palvelujärjestelmän eri osissa Tilintekovastuun koskee palvelujärjestelmän ohjauksen ja johtamisen kaik- kia tasoja. Arvioinnin suositusten pohjalta virastojen tulosohjaukseen tarvitaan enemmän politiikan vaikuttavuuden ja palvelujärjestelmän suorituskyvyn tavoit- teita mikrotason prosessitavoitteiden rinnalle, tai pikemmin hierarkkisesti niiden 18 Neljäs tilintekovastuun tyyppi olisi lainsäädännöllinen tilintekovastuu. 3938 yläpuolelle. Palvelujärjestelmän informaatio-ohjaukseen ja virastojen johtamisjär- jestelmiin tarvitaan enemmän suorituskykytavoitteita ja vertailtavuutta. Näin saa- vutetaan parempi ymmärrys siitä, miten palvelujärjestelmän ja sen eri osien ja taso- jen suorituskyky (toimistot, palveluyksiköt, tiimit, asiantuntijat) kontribuoi politii- kan vaikuttavuustavoitteisiin. Tilintekovastuu ja tuloksellisuuden osoittaminen tulee ulottaa vahvemmin myös palvelutuotantoon ja sen johtamiseen. Palveluhankintaan ja kumppanuuksiin tulee suhtautua tavoitteellisemmin ja niiden hyödyntämisessä tulee korostaa tulokselli- suutta ja sen raportointia. (Ks. luku 2.4) Yksinkertainen, tuloksellisuutta ja suorituskykyä painottava ohjaus- ja johtamis- malli edistää samalla ohjausjärjestelmän läpinäkyvyyttä ja palvelujärjestelmän inno- vatiivisuutta. Palveluyksiköiden keskinäinen vertailtavuus ylläpitää positiivista kil- pailua yksiköiden välillä ja luo hyvän perustan vertaiskehittämiselle ja uusiutumi- selle. Ohjausjärjestelmän selkeys ja läpinäkyvyys lisäävät poliittisen ohjauksen tasa- painoisuutta ja pitkäjänteisyyttä ja näin vähentävät poliittisen ”syvä- tai käsiohja- uksen” tarvetta esimerkiksi yksityiskohtaisten ja usein vaihtuvien kohderyhmäpri- oriteettien muodossa. Kansalaisiin ja asiakkaisiin kohdistuva tilintekovastuu tulee korostumaan palve- lusysteemiajattelun ja asiakaslähtöisyyden vahvistuessa. Palvelujen käyttäjille tar- jolla olevan selkokielinen tuloksellisuustieto luo mahdollisuuksia paremmin osallis- tua palvelutapahtumiin ja palvelujen kehittämiseen. Se on keskeinen osa pyrkimyk- sessä kohti avointa hallintoa. Kokeilutieto ja vaikuttavuustieto tarjoavat mahdollisuuksia tuloksellisuuden vahvistamiseen Palvelumallien ja -muotojen sekä tuottamistapojen kehittämisessä tulisi käyttää enemmän ja rohkeammin tavoitteellisia kokeiluja. Kokeiluihin tulisi rakentaa sisään tutkimus- ja arviointiasetelmat vertailuryhmineen, jotta kokeilun lisäarvo ja net- tovaikuttavuus saadaan selville ja politiikkajohtopäätökset mallin käyttöönotosta voidaan tehdä. Kokeilut tulee johtaa määrätietoisesti ja tuloksellisuuden viestin- tään tulee kiinnittää huomiota. Uusia kokeiluja ei tule käynnistää ilman etukätei- sarviointia kustannusvaikutuksista ja olemassa olevan tutkimus- ja arviointiai- neiston läpikäyntiä. Lainsäädäntöä tulee kokeiluissa tulkita mahdollistavana tai kokeiluille tulee järjestää erillisasema, jotta myös lainsäädäntövaikutukset pysty- tään arvioimaan. Yksilöiden toimeentulon kysymykset muodostavat usein reuna- ehdot kokeiluille, mutta muutoin palvelumallien reippaatkin kokeilut ovat mah- dollisia. Uusien mallien käyttöönotossa tulisi suosia tai jopa edellyttää kokeiluja ja vaikuttavuusarviointeja19. Tutkimus-, arviointi- ja analyysitoiminnan resursointia ja asemointia tulee vahvis- taa, jotta se pystyy tarkoituksenmukaisesti palvelemaan palvelumallien kokeilevaa 19 Lisätietoa kokeiluista esimerkiksi, Kari Hämäläinen, Roope Uusitalo (2005), Kannattaisi kokeilla: kokeelliset mene- telmät työvoimapoliittisten toimenpiteitten vaikutusten arvioinnissa, työministeriö, Työpoliittinen tutkimus 285 3938 kehittämisestä, palvelujärjestelmän uusiutumista ja politiikan vahvistuvaa tuloksel- lisuutta ja vaikuttavuutta. Resurssien tulee olla joustavasti palvelujärjestelmän joh- tamisen käytettävissä. Päätöksentekijöiden, tiedon hyödyntäjien, tilaajien ja tuotta- jien yhteistyöhön tulee kiinnittää huomiota koko prosessin ajan. Tulee ottaa käyt- töön business case -toimintamalli, jossa kokeilujen vaikutukset ja lisäarvoa viesti- tään tehokkaasti ja perustellaan päätöksentekijöille ja rahoitusvastuullisille. Tuloksellisuuden viestiminen Tuloksellisuuden viestiminen – sekä palvelujärjestelmän sisäisesti että ulkoisesti – on tärkeä osa tilintekovastuuta. Palvelujärjestelmän sisällä se tarkoittaa politiikka- tavoitteita toimeenpanevan tahon (esimerkiksi TE-toimisto) sisäistä tulosraportoin- tia johtamisjärjestelmän puitteissa eri organisaatiotasoilla. Järjestelmän sisäinen tilintekovastuu käsittää tulosraportoinnin ohjaaville tahoille – TE-toimisto yhdessä ELY-keskuksen kanssa työ- ja elinkeinoministeriölle. Myös palvelutuotannon tulos- raportointi on osa järjestelmän sisäistä tilintekovastuuta – tuotantovastuussa ole- vat palveluntuottajat tai kumppanit raportoivat tuloksellisuuden järjestämisvastuul- liselle viranomaiselle (esimerkiksi TE-toimisto). Ulkoinen tilintekovastuu käsittää tuloksellisuuden raportoinnin ja viestimisen valtiovarainministeriölle, eduskunnalle ja kansalaisille. Kahteen ensin mainittuun on olemassa systemaattiset prosessit ja rakenteet, mutta kolmas – tuloksellisuu- den raportointi kansalaisille – jää usein liian vähälle huomiolle. Toimintaympäristön (työmarkkinat, elinkeinoelämä, työelämä), asiakasvirtojen (työnhakijat, avoimet pai- kat) ja palvelujen käyttöasteen viestiminen on systemaattista ja monipuolista. Sen sijaan palvelujärjestelmän tuloksellisuuden viestiminen jää liiaksi ad hoc -tyyppis- ten erillisselvitysten varaan. Selvitykset vaativat yleisöltä paneutumista ja pereh- tyneisyyttä. Tarvittaisiin systemaattisempaa ja helppolukuisempaa viestintää siitä, miten palvelujärjestelmä on onnistunut esimerkiksi lyhentämään ja vähentämään työttömyysjaksoja sekä täyttämään työpaikkoja, ja mikä on näiden tulosten kansan- taloudellinen merkitys. Tulisi pystyä välittämään viesti, joka erottaa palvelujärjestel- män tuloksellisuuden työmarkkinoiden yleisestä kehityksestä (toimintaympäristö). 2.3 Digitaalisuus Suomi rakentaa vahvasti sähköisiä ratkaisuja julkisiin palveluihin. TE-palvelussa sähköisiin palveluihin luotetaan ja niille annetaan vastuuta. Erityisesti lähempänä työmarkkinoita olevien työnhakija-asiakkaiden palvelumalli pohjautuu vahvasti säh- köisille palveluille. Keskeinen kysymys on, ovatko sähköiset palvelut valmiita kan- tamaan tuon vastuun. Vaikka Suomen sähköiset TE-palvelut on arvioitu EU:n pii- rissä kärkijoukkoon20, niin parantamisen varaa löytyy vielä. Esimerkiksi VTV toteaa 20 EU eGovernment Benchmark: https://ec.europa.eu/digital-agenda/en/pillar-7-ict-enabled-benefits-eu-society 4140 raportissaan21, ettei sähköinen asiointi palvele kaikkia asiakkaita eivätkä sähköiset työvoimapalvelut korvaa henkilökohtaista palvelua. Lisäksi TE-toimistojen työttö- myysjaksojen ns. virtatiedot kertovat kasvavasta valumariskistä pitkittyvään työt- tömyyteen ”työnvälityksen ja yrityspalvelujen” palvelulinjalla, jossa lähimpänä työ- markkinoita olevia työnhakijoita palvellaan pääasiassa sähköisten palvelujen avulla. Sähköisille palveluille jo tähän mennessä asetettu palveluvastuu näyttäisi ole- van jossain määrin liian suuri suhteessa palvelujen tämänhetkiseen kehitystasoon ja valmiuteen. Tästä syntyy merkittävä kehityshaaste sähköisille ratkaisuille. Työ- politiikan palvelurakennearvioinnin tulokset kuitenkin osoittavat, että tuohon haas- teeseen on mahdollista vastata. Kansainväliset kokemukset esimerkiksi Hollannista ja Saksasta osoittavat, että digitaalisuus tarjoaa vielä paljon meillä toistaiseksi hyö- dyntämättömiä mahdollisuuksia asiakaslähtöisten ja vaikuttavien työpoliittisten palvelujen kehittämiseen. Näiden mahdollisuuksien käyttöön ottaminen edellyttää nykyistä suurempia ja määrätietoisempia panostuksia digitaaliseen kehittämiseen. Seuraavassa tarkastellaan, miten digitaalisuus voitaisiin nähdä parempien palvelu- jen mahdollistajana. Digitaalisuuden tulkinnasta Digitaalisuuden täysimääräinen hyödyntäminen palveluissa, palveluohjauksessa, johtamisessa, asiakkuuden hoidossa tai tukitehtävissä (automaatio) ei tarkoita digi- taalisuuden itsetarkoituksellista levittämistä kaikkialle asiakaspalveluun. Se tar- koittaa teknologisen kehityksen tarjoamien mahdollisuuksien täysimääräistä hyö- dyntämistä asiakaslähtöisten, käyttäjäystävällisten, tehokkaasti tuotettujen ja vai- kuttavien palvelujen kehittämisessä. Digitaaliset ratkaisut eivät ole ”korvaaja” tai ”syrjäyttäjä”, vaan yhdessä muiden palvelumuotojen kanssa luovat mahdollisuuksia uusille paremmille palveluille, jotka huomioivat asiakkaiden erilaiset valmiudet ja voimavarat sekä ovat toteutuksel- taan resurssitehokkaita ja tuloksiltaan vaikuttavia. Digitaaliset ratkaisut, jotka halli- tusti ja kestävästi vahvistavat asiakkaan oman panoksen hyödyntämistä palvelussa, samalla vapauttavat asiantuntijaresurssia niihin asiakasryhmiin ja palvelumuotoi- hin, joissa sillä saavutetaan paras vaikuttavuus. Erillisistä sähköisistä palveluista digitaalisuuden tukemaan kaikkikanavaiseen palvelumalliin Sähköiset palvelut näyttäytyvät tällä hetkellä jossain määrin erillisenä ja asiakkai- den itsepalveluun huomion kiinnittävänä palvelukokonaisuutena. Näin ei kuiten- kaan pitäisi olla. Jatkossa palvelukanavia tulisi kehittää käyttäjälähtöisesti yhtenä kokonaisuutena kohti kaikkikanavaista palvelumallia, jossa asiakkuudet ja asia- kastiedot siirtyvät saumattomasta palvelukanavalta toiselle. Kanavien yhteen- toimivuus ja asiakastiedon välittyminen varmistavat, että sekä asiakkaalla että 21 Valtiontalouden tarkastusviraston vuosikertomus eduskunnalle toiminnastaan 2014 valtiopäiville. Valtiontalouden tarkastusviraston eduskunnalle annettavat kertomukset K18/2014 vp 4140 asiakaspalvelijalla on jatkuvasti ajantasainen tieto palvelun etenemisestä ja sovit- tujen velvoitteiden toteutumisesta. Asiakkaalle varmistetaan kaikissa kanavissa ja kaikissa tilanteissa riittävä tuki palvelunsa edistämiseen. Digitaalisuus ja henkilökohtainen palveluote eivät ole toisensa poissulkevia. Asi- akkaiden henkilökohtaista palvelua digitaalisessa käyttöliittymässä voidaan vah- vistaa rakentamalla asiantuntijan ja asiakkaan vuorovaikutusta (esim. chat-ominai- suus) vahvistavia sekä asiakkaan oman asioinnin palveluprosessia ohjaavia ja tuke- via (esim. ohjaavat videoklipit, asiantuntijan sähköinen työpöytä) ratkaisuja palve- luihin. Asiakkaan osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet omaan palvelutapahtu- maan vahvistuvat ja asiakkaan oma rooli palvelussa jäsentyy. Asiakkaan velvollisuu- det ja oikeudet kyetään viestimään tehokkaammin. Palvelukanavien sulautuessa yhteen ja digitaalisten vuorovaikutusmahdollisuuk- sien vahvistuessa nykyisenkaltaisen puhelinpalvelun tarve poistuu. Digitaalisesta käyttöliittymästä rakentuu vuorovaikutuskanava asiakkaan ja asiantuntijan välille. Mobiiliratkaisut ja sosiaalinen media vahvistuvat – mobiilisovellusten tarve kasvaa ja sosiaalisen median palvelulliset tehtävät korostuvat perinteisempien viestinnäl- listen tehtävien rinnalla. Tämä edellyttää sosiaalisen median strategisempaa huo- mioimista palvelumallin kehittämisessä. Digitaalisten ratkaisujen älykkyys mitataan niiden kyvyllä huomioida ja ottaa käyttöön asiakkaiden erilaiset voimavarat ja valmiudet. Kansalaisten digitaidot ja valmiudet sähköisten palvelujen käyttämiseen vaihtelevat tällä hetkellä suu- resti. Tämä muodostaa haasteen digitaalisten ratkaisujen kehittymiselle ja kehit- tämiselle. Digitaaliselta käyttöliittymältä edellytetään älykkyyttä tukea, opastaa ja kehittää käyttäjäänsä sekä erityisesti tunnistaa tilanteet, joissa tarvitaan lisätu- kea – esimerkiksi TE-toimiston asiantuntijan kytkemistä asiakkaan omaan asioin- tiin. Ilman älykkyyttä ja käyttäjälähtöisyyttä riskinä on kansalaisten syrjäytyminen digitaalisista ratkaisuista, niiden varaan rakentuvista palvelujärjestelmistä ja koko yhteiskunnasta. Digitaidot Kansalaisten digitaidot vaihtelevat. Tämä koskee sekä julkisten palvelujen asiak- kaita, viranomaisia että muita palveluntuottajia. Pidemmällä tähtäimellä peruskou- lutus tulee huolehtimaan kansalaisten digitaalisista perusvalmiuksista, mutta tällä hetkellä joudutaan turvautumaan erillisratkaisuihin. On tärkeää varmistaa, että TE- toimistoissa ja muissa työpoliittisissa palveluissa viranomaisten ja palveluntuotta- jien digitaalinen osaaminen on riittävällä tasolla ja yhdenmukaista. Asiakkaat tarvitsevat digitaalista osaamista sekä julkisten palvelujen käyttämi- seen että yhteiskunnan keskeisiin toimintoihin. Julkinen työnvälitys digitalisoituu, mutta myös koko työnhakeminen ja työnantajien rekrytointi digitalisoituvat. Tulee siis varmistaa paitsi asiakkaiden valmiudet käyttää digitaalista julkista työnvälitystä niin myös digitaalisen työnhaun taidot ja valmiudet laajemmin – työnhaun kanavat, digitaalisen osaamisportf