Arviomuistio kansallisen julkisten hankintojen tietovarannon perustamisesta ja ostolaskutietojen julkaisemisesta Hallintopolitiikka VALTIOVARAINMINISTERIÖN JULKAISUJA – 2024:63 Arviomuistio kansallisen julkisten hankintojen tietovarannon perustamisesta ja ostolaskutietojen julkaisemisesta Olli-Juhani Piri, Susan Hindström, Juho Savonen, Seija Friman, Timo Rantanen, Denis Galkin, Tarja Sinivuori-Boldt, Hanna Talka, Minnamaria Korhonen, Ella Tarvainen, Jan Jääskeläinen, Mikko Saavalainen, Juho Pursimo Valtiovarainministeriö Helsinki 2024 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 Valtiovarainministeriö CC BY 4.0 ISBN pdf: 978-952-367-841-5 ISSN pdf: 1797-9714 Taitto: Valtioneuvoston hallintoyksikkö, Julkaisutuotanto Julkaisujen jakelu Distribution av publikationer Valtioneuvoston julkaisuarkisto Valto Publikations- arkivet Valto julkaisut.valtioneuvosto.fi https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/ Kuvailulehti 20.11.2024 Arviomuistio kansallisen julkisten hankintojen tietovarannon perustamisesta ja ostolaskutietojen julkaisemisesta Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 Teema Hallintopolitiikka Julkaisija Valtiovarainministeriö Tekijä/t Olli-Juhani Piri, Susan Hindström, Juho Savonen, Seija Friman, Timo Rantanen, Denis Galkin, Tarja Sinivuori-Boldt, Hanna Talka, Minnamaria Korhonen, Ella Tarvainen, Jan Jääskeläinen, Mikko Saavalainen, Juho Pursimo Yhteisötekijä Valtiovarainministeriö Kieli suomi Sivumäärä 219 Tiivistelmä Suomessa käytetään julkisiin hankintoihin vuosittain kymmeniä miljardeja euroja. Pääministeri Orpon hallitusohjelmassa on asetettu julkisten hankintojen ja sekä niitä koskevan tietopohjan kehittämiselle lukuisia tavoitteita. Arviomuistiossa kuvataan laajan sidosryhmäosallistamisen ja kattavan selvitys- ja tutkimuskirjallisuuden pohjalta, millainen hallitusohjelmassa esitetyn kansallisen hankintatietovarannon tulisi olla, millaisia lainsäädännöllisiä sekä teknisiä toimenpiteitä kansallisesti tulisi tehdä hallitusohjelman mukaisten tavoitteiden saavuttamiseksi ja millaiset perusteet viimeaikaiset selvitykset tarjoavat työn käynnistämiselle. Arviomuistiossa on tunnistettu julkisiin hankintoihin ja ostoihin liittyvä merkittävä vaikuttavuuspotentiaali organisaatiotasoisen strategisen johtamisen, kansallisen kehittämisen, viranomaistoiminnan, avoimen hallinnon, yritysten toimintaedellytysten, tutkimuksen sekä kansainvälisen yhteistyön näkökulmista. Arviomuistiossa on lisäksi tunnistettu, kuinka merkityksellistä julkisia hankintoja ja ostoja koskevan tietopohjan kehittäminen on julkisia hankintoja koskevien kansallisten ja organisaatiotasoisten tavoitteiden ja toimenpiteiden vaikutusten todentamisessa. Asiasanat hallintopolitiikka, julkiset hankinnat, ostot, tietovarannot, julkinen talous ISBN PDF 978-952-367-841-5 ISSN PDF 1797-9714 Asianumero VN/2588/2024 Hankenumero VM018:00/2024 Julkaisun osoite https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-841-5 https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-841-5 Presentationsblad 20.11.2024 Bedömningspromemoria om inrättandet av ett nationellt datalager om offentlig upphandling och om offentliggörandet av inköpsfakturor Finansministeriets publikationer 2024:63 Tema Förvaltnings politiken Utgivare Finansministeriet Författare Olli-Juhani Piri, Susan Hindström, Juho Savonen, Seija Friman, Timo Rantanen, Denis Galkin, Tarja Sinivuori-Boldt, Hanna Talka, Minnamaria Korhonen, Ella Tarvainen, Jan Jääskeläinen, Mikko Saavalainen, Juho Pursimo Utarbetad av Finansministeriet Språk finska Sidantal 219 Referat I Finland används årligen tiotals miljarder euro för offentlig upphandling. I regeringsprogrammet för statsminister Orpos regering har det ställts upp flera mål för att utveckla den offentliga upphandlingen och ett datalager om upphandling. I bedömningspromemorian beskrivs utifrån intressegruppers respons och omfattande utrednings- och forskningslitteratur hurdant det nationella datalager för upphandling som föreslås i regeringsprogrammet bör vara, vilka lagstiftningsmässiga och tekniska åtgärder som bör vidtas för att uppnå målen i regeringsprogrammet och vilka grunder som framförs i de senaste utredningarna för behovet att inleda arbetet. Enligt bedömningspromemorian finns det en betydande potential i anslutning till offentliga upphandlingar och inköp när det gäller effektiviseringen av det strategiska ledarskapet på organisationsnivå, den nationella utvecklingen, myndigheternas verksamhet, den öppna förvaltningen företagens verksamhetsförutsättningar, forskningen och det internationella samarbetet. I bedömningspromemorian konstateras även att utvecklandet av ett datalager om offentliga upphandlingar och inköp har en stor betydelse när det gäller att verifiera effekterna av de mål och åtgärder på riksnivå och organisationsnivå som gäller offentlig upphandling. Nyckelord förvaltningspolitiken, offentlig upphandling, inköp, datalager, offentlig ekonomi ISBN PDF 978-952-367-841-5 ISSN PDF 1797-9714 Ärendenummer VN/2588/2024 Projektnummer VM018:00/2024 URN-adress https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-841-5 https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-841-5 Description sheet 20 November 2024 Memorandum assessing the establishment of a national procurement data repository and the publication of purchase invoice information Publications of the Ministry of Finance 2024:63 Subject Governance Policy Publisher Ministry of Finance Author(s) Olli-Juhani Piri, Susan Hindström, Juho Savonen, Seija Friman, Timo Rantanen, Denis Galkin, Tarja Sinivuori-Boldt, Hanna Talka, Minnamaria Korhonen, Ella Tarvainen, Jan Jääskeläinen, Mikko Saavalainen, Juho Pursimo Group author Ministry of Finance Language Finnish Pages 219 Abstract Finland spends tens of billions of euros each year on public procurement. The Programme of Prime Minister Orpo’s Government set numerous objectives for public procurement and the related knowledge base. This memorandum, based on extensive stakeholder engagement and a comprehensive review of reports and research, describes what the national procurement data repository proposed in the Government Programme should be like and what national legislation and technical measures would be necessary to achieve the objectives set out in the Government Programme. It also described what kind of grounds recent studies provide for launching the work. The memorandum identifies that there is significant potential to have a positive impact on public procurement and purchases from the standpoint of strategic management of organisations, national development, the work of public authorities, open government, the business environment, research and international cooperation. The memorandum also identifies the significance of developing a knowledge base concerning public procurement and purchases with respect to verifying the effects of the national and organisational objectives and measures related to public procurement. Keywords governance policy, public procurement, purchases, data repositories, public finances ISBN PDF 978-952-367-841-5 ISSN PDF 1797-9714 Reference number VN/2588/2024 Project number VM018:00/2024 URN address https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-841-5 https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-841-5 Sisältö Esipuhe.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 1 Tausta ja tavoitteet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 1.1 Selvitystyön tausta ja toteutus.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 1.2 Kansalliset tavoitteet ja strategiset linjaukset.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1.3 Julkisten hankintojen kokonaisvolyymi ja merkitys.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 1.4 Kansainvälinen yhteistyö ja kehityssuunta.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 1.5 Sidosryhmäkeskustelut. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1.6 Kansallisen julkisten hankintojen tietovarannon tavoitteet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 2 Keskeiset selvitykset julkisia hankintoja koskevien tietojen merkityksestä.. . . . . . . . 31 3 Nykyiset julkisia hankintoja koskevat tietopalvelut. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 4 Julkisia hankintoja koskevat tiedot ja toimenpiteet tavoitetilan saavuttamiseksi.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 4.1 Hankintaprosessin vaiheet ylittävät tietosisällöt ja niiden kehittäminen. . . . . . . . . . . . . . . 61 4.2 Tietosisältöjen kehittäminen suunnittelusta sopimukseen -prosessivaiheen osalta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 4.3 Tietosisältöjen kehittäminen tilauksesta maksuun -prosessivaiheen osalta.. . . . . . . . . . 87 5 Kansallinen julkisten hankintojen tietovaranto.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 5.1 Tietovarannon käytännön toteutus.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 5.1.1 Palvelukonsepti ja asiakkaat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 5.1.2 Tietovarantoon kerättävät tiedot. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 5.1.3 Hankintatietovaranto palvelee itsepalveluanalytiikkaa.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 5.1.4 Tutkihankintoja.fi-palvelun uudistaminen.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 5.1.5 Tunnistetut tekniset vaatimukset.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 5.1.6 Kustannukset.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 5.2 Tietovarannon omistajuuden ja ylläpidon lainsäädännön vaatimukset.. . . . . . . . . . . . . . . . 121 5.2.1 Perustettavaa tietovarantoa koskeva sääntely.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 5.2.2 Tietovarantoa koskevat tietoturvavaatimukset.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 5.2.3 Valtiokonttorin rooli tietovarannon omistajana ja ylläpitäjänä. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 5.2.4 Muut tarvittavat lainsäädäntömuutokset. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 5.2.5 Toteutuksen vaiheistus.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 5.2.6 Perustuslailliset näkökulmat.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 6 Tietovarannon ja toimenpiteiden vaikutukset.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 6.1 Taloudelliset vaikutukset.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 6.1.1 Yritykset.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 6.1.2 Julkinen talous.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 6.2 Ympäristövaikutukset.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 6.3 Muut yhteiskunnalliset vaikutukset.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 6.4 Viranomaisten toiminta.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 7 Muut toteuttamisvaihtoehdot ja niiden vaikutukset.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 8 Johtopäätökset sääntelytarpeista ja muista hankkeen toteuttamisedellytyksistä.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 9 Liitteet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 Liite 1. Terminologia.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 Liite 2. Julkisia hankintoja ja tietovarannon toteuttamista koskeva keskeinen lainsäädäntö.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 Liite 3: Kansainvälisiä esimerkkejä julkisia hankintoja koskevien tietojen hyödyntämisestä.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210 8 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 E S I P U H E Julkisiin hankintoihin ja ostoihin käytetään Suomessa vuosittain noin 38 miljar- dia euroa julkisia varoja. Tämän merkittävän rahamäärän vuoksi julkiset hankin- nat voidaan nähdä keskeisenä välineenä taloudellisten, ekologisten ja sosiaalisten tavoitteiden edistämisessä. Pohjimmiltaan julkisessa hankinnassa kyse on kuiten- kin siitä, miten, millaisia ja kuinka laadukkaita palveluita julkinen sektori tuottaa kansalaisyhteiskunnan eri toimijoille. Suomessa julkisen sektorin organisaatioissa taloutta tulisi johtaa tietoon perustuen. Kuitenkin vasta vastikään monissa julkisen sektorin organisaatioissa on tunnis- tettu julkisten hankintojen ja ostojen merkitys organisaation talouden johtamisessa sekä organisaatioiden strategisten tavoitteiden edistämisessä. Useat suuret organi- saatiot ovat jo pitkään rakentaneet hankintojen tiedolla johtamisen kivijalkaa, kun taas joissakin organisaatioissa asia on vasta suunnittelun tasolla. Sekä kansallinen että kansainvälinen trendi on kuitenkin selvä: julkisia hankintoja ja ostoja koskevia tietoja halutaan hyödyntää entistä enemmän ja perusteellisemmin johtamisessa ja päätöksenteossa. Julkinen hankinta mielletään usein kilpailuttamiseksi. Julkisessa hankinnassa on kyse paljon enemmästä, ja hankintojen vaikuttavuuspotentiaali on suurempi kuin yleisesti ymmärretään. Siksi on tärkeä, että julkisen sektorin organisaatioissa kiin- nitetään huomiota julkisen hankinnan koko elinkaareen aina suunnittelusta kilpai- luttamiseen, sopimuksen tekemiseen, sopimus- ja toimittajahallintaan, tilauksiin ja laskuihin. Julkisen hankinnan johtaminen strategisena välineenä vaatii kuitenkin tietoa hankinnan jokaisesta vaiheesta ja kyvykkyyttä hyödyntää tätä tietoa. Suomessa julkisten hankintojen tietojohtamista on kehitetty määrätietoisesti jo vuosia osana kansallisen julkisten hankintojen strategian toimeenpanoa. Kysei- sessä työssä on tunnistettu useaan otteeseen tarve vaikuttaa julkisten hankintojen ja ostojen tietopohjaan kansallisin toimenpitein. Pääministeri Orpon hallitusohjel- massa onkin asetettu lukuisia julkisiin hankintoihin liittyviä tavoitteita ja esitetty toimenpiteitä julkisten hankintojen tietojohtamisen ja avoimuuden sekä viran- omaistoiminnan ja markkinoiden toimivuuden edistämiseksi. 9 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 Tässä arviomuistiossa esitetään laajan sidosryhmäosallistamisen pohjalta toimen piteet hallitusohjelmassa esitettyjen tavoitteiden toteuttamiseksi sekä kansallisessa julkisten hankintojen kehittämistyössä tunnistettujen haasteiden ratkaisemiseksi. Tämän arviomuistion keskeinen tehtävä on kuvata, millainen hallitusohjelmassa esi- tetyn kansallisen hankintatietovarannon tulisi olla, millaisia lainsäädännöllisiä sekä teknisiä toimenpiteitä kansallisesti tulisi tehdä hallitusohjelman mukaisten tavoit- teiden saavuttamiseksi ja millaiset perusteet viimeaikaiset selvitykset tarjoavat työn käynnistämiselle. Arviomuistiossa on kuvattu keskeiset lainsäädäntöön sekä tietova- rannon tekniseen toteuttamiseen liittyvät vaadittavat toimenpiteet, jotka ovat edel- lytyksenä keskitetyn tietovarannon rakentamiseksi, ylläpitämiseksi ja kehittämiseksi. Arviomuistiossa on tunnistettu julkisiin hankintoihin ja ostoihin liittyvä merkittävä vaikuttavuuspotentiaali organisaatiotasoisen strategisen johtamisen, kansallisen kehittämisen, viranomaistoiminnan, avoimen hallinnon, yritysten toimintaedelly- tysten, tutkimuksen sekä kansainvälisen yhteistyön näkökulmista. Arviomuistiossa on lisäksi tunnistettu, kuinka merkityksellistä julkisia hankintoja ja ostoja koske- van tietopohjan kehittäminen on pääministeri Orpon hallitusohjelmassa mainittu- jen julkisia hankintoja koskevien tavoitteiden ja tulevien tavoitteiden vaikutusten todentamisessa. Ennen kaikkea tietopohjan kehittämisellä luodaan edellytyksiä talouden ja toiminnan kehittämiselle läpi hallinnon tasojen aina valtion talous arviosta yksittäisiin kuntiin, kuntayhtymiin, hyvinvointialueisiin ja muihin hankinta- yksiköihin sekä yrityksiin. Juha Sarkio, osastopäällikkö, ylijohtaja, valtiovarainministeriö Kesäkuu 2024 10 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 1 Tausta ja tavoitteet 1.1 Selvitystyön tausta ja toteutus Valtiovarainministeriö käynnisti lokakuussa 2023 virkatyönä tehtävän selvityk- sen julkisia hankintoja sekä ostoja koskevien hallitusohjelmatavoitteiden (luku 1.2) toteuttamiseksi sekä useissa viimeaikaisissa selvityksissä (luku 2) todettujen hankintatietoihin liittyvien haasteiden ratkaisemiseksi. Selvitystyön tavoitteina oli 1. Määritellä kansallinen tavoitetila julkisia hankintoja koskevan tiedon keräämisessä ja hyödyntämisessä 2. Arvioida toteutusvaihtoehdot hallitusohjelman mukaisen julkisten hankintojen tietovarannon toteuttamiseksi ja tietovarannon tietosisällöiksi 3. Arvioida tietovarannon perustamiseen ja ylläpitoon sekä hankintatietojen keräämiseen, säilyttämiseen ja hyödyntämiseen liittyvät lainsäädännölliset vaatimukset ja edellytykset. Selvitysprojektin toteuttamiseksi valtiovarainministeriö kokosi asiantuntijaryhmän arvioimaan tarkoituksenmukaisimmat tavat hallitusohjelman tavoitteiden saavut- tamiseksi. Asiantuntijaryhmän kokoonpanossa varmistettiin riittävä ymmärrys lain- säädännön kehittämisestä, julkisista hankinnoista ja hankintojen digitalisaatiosta sekä tietojohtamisesta hallinnon eri tasoilla sekä viranomaistoiminnasta. Asiantuntijaryhmän tehtävänä oli tuottaa edellä mainittuihin tavoitteisiin vastaava arviomuistio syksyn 2023 ja kevään 2024 aikana. Arviomuistion sisältö rakentuu tavoitekuvauksesta, katsauksesta keskeisiin aihetta koskeviin selvityksiin ja nykyisiin tietopalveluihin, julkisia hankintoja koskevien tietojen kuvauksista ja tietoihin liitty- vistä toimenpide-ehdotuksista, tietovarannon toteutuksen kuvauksesta, vaikutus- ten arvioinnista sekä toteutusvaihtoehtojen kuvauksesta. Toimenpide-ehdotukset on esitetty julkisen hankinnan elinkaariprosessin mukaisessa järjestyksessä. Asiantuntijaryhmän työn tueksi valtiovarainministeriö järjesti syksyllä 2023 ja keväällä 2024 laajasti sidosryhmäkeskusteluja (luku 1.5.) kansallisen julkisten han- kintojen tietovarannon perustamisesta sekä ostolaskutietojen julkaisemista. Sidos- ryhmäkeskusteluissa kuultiin sidosryhmien näkemyksiä kansallisista tavoitteista, 11 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 tietovarannon toteuttamisesta, alustavasti määritellyistä tietosisältökokonaisuuk- sista sekä hankkeeseen liittyvistä mahdollisista haasteista. Sidosryhmäkeskustelui- den järjestämisessä hyödynnettiin Hankinta-Suomi-ohjelman verkostoja. Sidosryhmäkeskusteluja järjestettiin edunvalvontajärjestöille, valtion virastoille ja laitoksille, kunnille ja kuntayhtymille, hyvinvointialueille, valtion liikelaitoksille, tutkijoille, medialle, yhteishankintayksiköille, seurakunnille, puolustusvoimille, kyberturvallisuuskeskukselle, Tilastokeskukselle sekä erinäisille yksityisen sektorin toimijoille, jotka tuottavat taloushallinto- tai kilpailutustietojärjestelmiä tai muita hankintatietoon liittyviä tietojärjestelmiä. Lisäksi taustakeskustelut käytiin ulko ministeriön, oikeusministeriön, työ- ja elinkeinoministeriön, ympäristöministeriön, puolustusministeriön, sisäministeriön ja valtioneuvoston kanslian kanssa. Selvitystyön vastuuhenkilöt: − Olli-Juhani Piri, erityisasiantuntija, valtiovarainministeriö − Susan Hindström, neuvotteleva virkamies, valtiovarainministeriö Asiantuntijaryhmän jäsenet: − Juho Savonen, ratkaisuarkkitehti, Valtiokonttori − Seija Friman, hankejohtaja, Valtiokonttori − Timo Rantanen, kehittämispäällikkö, Valtiokonttori − Jan Jääskeläinen, tutkimusohjaaja, Kilpailu- ja kuluttajavirasto − Mikko Saavalainen, digitaalisen liiketoiminnan johtaja, Hansel Oy − Juho Pursimo, yksikönpäällikkö, Hansel Oy − Tarja Sinivuori-Boldt, finanssineuvos, valtiovarainministeriö − Minnamaria Korhonen, neuvotteleva virkamies, valtiovarainministeriö − Hanna-Mari Talka, neuvotteleva virkamies, valtiovarainministeriö 1.2 Kansalliset tavoitteet ja strategiset linjaukset Pääministeri Orpon hallitusohjelma Pääministeri Orpon hallitusohjelmassa1 on määritetty julkisten hankintojen kehit- tämiselle useita tavoitteita ja toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on lisätä kilpailua, saavuttaa kustannushyötyjä sekä parantaa tiedon hyödyntämistä julkisissa hankin- noissa. Turvatakseen laadukkaat palvelut pääministeri Orpon hallitus tavoittelee myös merkittävä kustannussäästöä julkisessa palvelutuotannossa. 1 Vahva ja välittävä Suomi. Pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelma 20.6.2023 http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-763-8 12 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 Hallitusohjelmassa asetetaan julkisia hankintoja koskeville tiedoille kolme suoraa tavoitetta, jotka ovat: y Hankintatietokannan perustaminen, joka mahdollistaa kehitystoimien ja lainsäädäntömuutosten arvioinnin, parhaiden käytäntöjen levittämisen ja väärinkäytösten havaitsemisen sekä Kilpailu- ja kuluttajaviraston valvonnan vahvistamien. y Julkisyhteisöjen ostolaskudatan julkinen ja keskitetty avaaminen ilman erillistä pyyntöä y Kuntien ja hyvinvointialueiden taloustietojen, kuten ostolaskutietojen julkisuuden ja oman palvelutuotannon sekä ostopalveluiden vertailukelpoisuuden parantaminen. Julkisia hankintoja koskevilla tiedoilla on lisäksi suora yhteys muihin julkisia hankin- toja koskeviin hallitusohjelmatavoitteisiin erityisesti niiden vaikutusten todentami- sen näkökulmasta. Kansallinen julkisten hankintojen strategia ja Hankinta-Suomi- toimenpideohjelma Valtiovarainministeriö on asettanut2 tammikuussa 2024 Vaikuttavien julkisten han- kintojen ohjelma Hankinta-Suomen (Hankinta-Suomi-ohjelma) toimeenpanemaan hallitusohjelman kirjauksia sekä edistämään edelleen kansallisen julkisten hankinto- jen strategian tavoitteita. Tulevina vuosina julkisten hankintojen kehittämisessä kes- kitytään hallitusohjelman mukaisesti kilpailutuksissa saatavien tarjousten määrän kasvattamiseen, hankintatiedon parempaan hyödyntämiseen ja hankintojen kus- tannustehokkuuden parantamiseen. Hankinta-Suomen työ perustuu Pääministeri Orpon hallitusohjelman tavoitteiden lisäksi vuonna 2020 annettuun valtioneuvoston periaatepäätöksen kansallisesta julkisten hankintojen strategiasta3. Kansallista julkisten hankintojen strategiaa on toimeenpantu vuodesta 2020 Hankinta-Suomi-ohjelman ensimmäisellä kaudella, joka päättyi 31.12.2023. Kansallisessa strategiassa julkisten hankintojen tiedolla johtamiselle on asetettu useita tavoitteita. Ylätavoitteena eli strategian mukai- sena tahtotilana on, että Suomi on edelläkävijä hankintojen tiedolla johtamisessa ja vaikuttavuuden kehittämisessä. Strategiassa on todettu, että tämän tavoitteen 2 Valtiovarainministeriön tiedote: Lisää kilpailua julkisiin hankintoihin – yhteistyö kustannusten hillitsemiseksi laajenee (24.1.2024) 3 Kansallinen julkisten hankintojen strategia 2020 https://vm.fi/-/lisaa-kilpailua-julkisiin-hankintoihin-yhteistyo-kustannusten-hillitsemiseksi-laajenee https://vm.fi/-/lisaa-kilpailua-julkisiin-hankintoihin-yhteistyo-kustannusten-hillitsemiseksi-laajenee http://urn.fi/URN:NBN:fi-fe2020090768680 13 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 saavuttamista varten tarvitaan tietovarantoja sekä kansallisella että yksittäisen organisaation tasolla. Hankintoja koskevaa tietoa hyödynnettäisiin hankintojen potentiaalin maksimoimiseksi, markkinoiden elinvoimaisuuden ja vastuullisuuden edistämiseksi sekä Suomen kilpailukyvyn kasvattamiseksi. Kansallisen strategian tavoitteita ovat: y Suomi on edelläkävijä tietojen hyödyntämisessä hankinnoissa y Edistämme vaikuttavuusperusteisia hankintoja y Arvioimme hankintoja koskevaa vaikuttavuutta eri tasoilla Hankinta-Suomi-ohjelmassa on vuosien 2019–2023 aikana kehitetty tiedolla joh- tamista useilla toimenpiteillä siten, että kansallisella tasolla strategian tavoittei- den toteutumisen seuranta olisi mahdollista ja tiedolla johtamisessa voitaisiin ottaa edistysaskelia myös hankintayksikkötasolla. Näitä toimenpiteitä ovat esimerkiksi kansallinen julkisten hankintojen tietonäkymä tutkihallintoa.fi-palvelussa, hankinta ilmoitukset.fi-palvelun jatkokehittäminen, julkisten hankintojen kokonaisarkki tehtuuri sekä selvitys julkisten hankintojen tiedoista ja volyymistä. Kansallinen julkisten hankintojen strategia sisältää tiedolla johtamisen lisäksi läpileikkaavia tavoitteita, jotka koskevat julkisten hankintojen kestävyyttä, hankintojen toimi- vuutta sekä innovaatiota. Osana kansallisen julkisten hankintojen strategian toteutusta laadittiin Hankinta- Suomen strateginen mittaristo, jonka avulla halutaan seurata strategian toteutu- mista. Vaikka tietojen keräämisessä otettiin useita edistysaskeleita ja suurin osa mittareista toteutettiin, ei kaikkia mittareita kyetty toteuttamaan puutteellisen tai hankalasti saatavilla olevan tiedon vuoksi. Näistä mittareista yksi esimerkki on tarjousten määrän kehitys4. Valtioneuvoston periaatepäätös tiedon hyödyntämiseksi ja avaamiseksi Valtioneuvosto hyväksyi 17.3.2022 periaatepäätöksen tiedon hyödyntämiseksi ja avaamiseksi valtionhallinnossa5. Periaatepäätös määrittelee vuosille 2022–2026 val- tion tietopolitiikan strategiset tavoitteet, jotka on jaettu neljään teemakokonaisuu- teen: ohjaus, koordinaatio ja yhteistyö; strategia ja toiminta; tiedon hallinta sekä mahdollistajat. 4 Kohti vaikuttavia julkisia hankintoja: Hankinta-Suomi-toimenpideohjelman loppuraportti 2020–2023 5 Valtioneuvoston periaatepäätös tiedon hyödyntämiseksi ja avaamiseksi (2022) http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-668-8 http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-668-8 http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-752-2 14 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 Periaatepäätöksen asettaa tavoitteeksi, että tiedon hyödyntämistä ja avaamista ohjataan ja koordinoidaan valtakunnallisesti. Tiedon tehokkaammaksi hyödyntämi- seksi tulee lait, asetukset ja määräykset sekä periaatteet ja linjaukset yhdenmukais- taa ja selkeyttää. Tavoitteena on, että lainsäädäntö ja muu sääntely on tarkistettu ja päivitetty siten, että tarpeettomia esteitä tiedon käytölle ei ole. Lainsäädännön ja määräysten tulisi velvoittaa avaamaan kaikki julkisin varoin tuotetut julkisen hallin- non tietoaineistot, mikäli sitä ei estä jokin perusteltu syy. Tiedon hyödyntämiseksi ja avaamiseksi tulee tehdä laajasti yhteistyötä yli sektorirajojen julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin kesken sekä kansainvälisesti. Periaatepäätöksen mukaan asiakkaiden tarpeet, asiakaslähtöisyys ja yhdenvertai- suus muodostavat tiedon hyödyntämisen ja avaamisen lähtökohdan. Tieto ja tek- nologia ovat ensisijaisesti ihmisten ja asiakkaiden, kuten kansalaisten ja yritysten, palvelemista varten. Lisäksi on tärkeää tunnistaa tiedon yhteiskunnallinen arvo ja vaikuttavuus sekä hyödyntämisen ja avaamisen tuomat edut. Tämä kannustaa orga- nisaatioita hyödyntämään ja avaamaan tietoa entistä aktiivisemmin, kun ymmärrys sen tuomista hyödyistä kasvaa ja vaikutuksia aletaan seurata tarkemmin. Tavoit- teena on myös, että organisaatioiden strategiat tukevat tiedon hyödyntämistä ja avaamista, ja tietoa käytetään vastuullisesti välttäen väärän tiedon levittämistä yhteiskunnassa. Kansallisena tavoitteena on, että tietoympäristöt tunnetaan ja tietovarannot ovat helposti löydettävissä ja selkeästi kuvattu. Tiedon löydettävyyden parantuminen muodostaa perustan sille, että tietoa pystytään hyödyntämään, ja se vähentää päällekkäisen työn määrää tiedon keräämisessä. Tarkoituksena on, että keskei- set kansalliset tietovarannot on tunnistettu ja niiden tieto keskitetysti hyödynnet- tävissä. Keskeisten tietovarantojen tarjoaminen keskitetysti mahdollistaa tietojen nykyistä laajemman hyödyntämisen ja vähentää tietojen siiloutumista. Tietoa tar- vitsee kerätä vähemmän, päällekkäisten ratkaisujen määrä vähenee ja kehityskus- tannukset laskevat, kun organisaatiot voivat hyödyntää aiemmin kerättyä tietoa. Tavoitteena on myös, että hyödynnettävät tiedot ovat yhteentoimivia ja laadukkaita kansallisten laatukriteereiden mukaisesti, tieto on saatavilla ohjelmointirajapintojen (API) kautta ja rajapintoja käytetään aktiivisesti sekä tietoturva- ja tietosuojariskit on tunnistettu, ja tiedon hyödyntämiselle ja avaamiselle on luotu turvalliset käytännöt. Tavoitteissa todetaan, että tiedon hyödyntäminen ja avaaminen tulee resursoida riittävästi. Tavoitteena on kasvattaa ymmärrystä tiedon hyödyntämisen, avaa- misen ja pitkäaikaisen säilyttämisen sekä turvallisen käsittelyn kustannuksista ja resursointitarpeista. Tämä auttaa kehittämään uusia ja pitkäkestoisia ratkaisuja resursointikysymyksiin, mikä puolestaan edistää tiedon hyödyntämistä ja avaamista organisaatioissa. Onnistumisen edellytyksenä on, että tiedon hyödyntämiseen ja 15 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 avaamiseen on saatavilla kattavasti kansallisesti tukea ja opastusta eri muodoissa. Tulevaisuudessa tarkoituksena on, että tiedon hyödyntämisen ja avaamisen osaami- sen taso on korkea ja osaamisen kehittämiseen on tarjolla selkeitä koulutuspolkuja. Avoimen hallinnon strategia ja toimintaohjelma 2023–2027 Valtiovarainministeriö on julkaissut6 vuonna 2020 avoimen hallinnon strategian7, joka ohjaa avoimen hallinnon työtä Suomessa. Strategiassa määritellään avoimen hallinnon painopisteet ja pitkän aikavälin visio, jotka ohjaavat avoimen hallinnon toimenpideohjelmien laadintaa ja toimeenpanoa. Strategia edistää yhteistyötä avoimen hallinnon sektoreiden ja eri tasojen välillä ja toteuttaa OECD:n avoimen hallinnon suositusta. Näillä vahvistetaan avoimen hallinnon edistämisen johdon mukaisuutta ja tuloksellisuutta julkisessa hallinnossa. Strategian painopisteet ovat: y Avoin hallinto on vuoropuhelun vahvistaja yhteiskunnassa. y Avoin hallinto edistää kaikkien oikeutta ymmärtää ja tulla ymmärretyksi. y Johtaminen ja osaaminen varmistavat kaikkien mahdollisuuden osallisuuteen. y Suomi on avoimen hallinnon aktiivinen edistäjä kansainvälisesti. Avoimen hallinnon toimenpideohjelmissa on määritetty konkreettisia toimenpiteitä avoimen hallinnon edistämiselle. Julkisia hankintoja koskevien tietojen avoimuus on tunnistettu osaksi vuosien 2023–2027 toimenpideohjelmaa8. Toimenpiteeksi on kirjattu julkisen hallinnon ostolaskudatan avaamisen edistäminen kunnissa ja hyvinvointialueilla. 1.3 Julkisten hankintojen kokonaisvolyymi ja merkitys Julkisilla hankinnoilla on merkittävä rooli julkisen sektorin tuottavuuden ja talous- kasvun vauhdittamisessa. Julkiset hankinnat vaikuttavat niin julkisen sektorin varo- jen käyttöön kuin myös toimialojen kilpailutilanteeseen ja kuluttajien saamaan palvelukokemukseen. Hankinnat koskettavatkin välillisesti jokaista suomalaista. Lisäksi julkiset hankinnat muodostavat merkittävän osan Suomen kansantalou- desta. Viime vuosina niiden potentiaalia on huomioitu laajasti eri tahoilla, kuten 6 Valtiovarainministeriön tiedote: Avoin hallinto rakentaa kansalaisten luottamusta, turvallisuutta ja uskoa tulevaisuuteen (9.12.2020) 7 Avoimen hallinnon strategia 2020 8 Avoimen hallinnon 5. kansallinen toimintaohjelma 2023–2027 https://vm.fi/-/avoin-hallinto-rakentaa-kansalaisten-luottamusta-turvallisuutta-ja-uskoa-tulevaisuuteen https://vm.fi/-/avoin-hallinto-rakentaa-kansalaisten-luottamusta-turvallisuutta-ja-uskoa-tulevaisuuteen https://avoinhallinto.fi/avoimen-hallinnon-strategia/ https://avoinhallinto.fi/toimintaohjelmat/ 16 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 OECD:ssä, Euroopan komissiossa, Suomen hallitusten hallitusohjelmissa, kansalli- sissa strategioissa ja periaatepäätöksissä sekä hankintayksiköiden strategioissa ja toimintasuunnitelmissa. Yhteistä näille kansainvälisille, kansallisille ja organisaatio- kohtaisille strategioille ja toimintasuunnitelmille on se, että julkiset hankinnat on tunnistettu välineeksi edistää paitsi kustannustehokasta talouspolitiikkaa, myös eri- näisiä yhteiskunnallisia tavoitteita. Julkiset hankinnat ovat kansantalouden näkökulmasta merkittävä tapa kanavoida julkisia varoja. Tutkimuskirjallisuuden mukaan julkisiin hankintoihin käytetään Suomessa vuosittain arviolta 45–50 miljardia euroa.9 Laskentatapa perustuu EU:n tilastokeskuksen käyttämään menetelmään10. Tästä summasta noin 15 miljardia on julkisyhteisöjen toisiltaan tekemiä hankintoja, 15 miljardia yksityiseltä markkinalta kilpailutettuja hankintoja ja 15 miljardia yksityiseltä markkinalta tehtyjä kilpailutta- mattomia pienhankintoja. Yksityiseltä markkinalta tehdyt hankinnat vastaavat noin viidennestä bruttokansantuotteesta. Sosiaali- ja terveyspalvelujen sekä pelastustoi- men siirtyminen kunnilta hyvinvointialueille näkyy kuitenkin julkisten hankintojen ostojen kokonaismäärän merkittävänä, laskennallisena muutoksena vuosien 2022 ja 2023 välillä11. Hankintojen kokonaissumma oli vuonna 2022 45,4 miljardia euroa, kun vuonna 2023 hankintoja raportoitiin 37,6 miljardia euroa. Muutoksen taus- talla on sekä palvelujen järjestelyvastuun siirtyminen kunnilta hyvinvointialueille että muutokset ostojen raportoinnissa. Valtiokonttorin keräämien kirjanpitotieto- jen12 perustella valtion vuotuinen osuus julkisista hankinnoista on noin 9,5 miljar- dia euroa, kuntien osuus 9,3 miljardia euroa, kuntayhtymien osuus 1,4 miljardia euroa, hyvinvointialueiden osuus 15,6 miljardia euroa, hyvinvointiyhtymien osuus 1,4 miljardia euroa ja evankelis-luterilaisen kirkon seurakuntien osuus 407 miljoo- naa euroa. Hankintojen kohteet vaihtelevat yksittäisistä muutamien eurojen arvoi- sista pienhankinnoista hankintoihin, joiden arvo voi olla satoja miljoonia, tai jopa, miljardeja euroja. Julkisten palveluiden tuottaminen ja niihin liittyvät hankinnat ovat arvonsa vuoksi merkittävässä roolissa organisaatioiden strategisten tavoitteiden saavuttamisessa. Lisäksi ne vaikuttavat markkinoiden toimivuuteen ja alueelliseen elinvoimaan. Keskeistä julkisten hankintojen strategisessa johtamisessa on tunnistaa ja johtaa 9 Merisalo, M.; Naumanen, M.; Huovari, J.; Eskola, S.; Toivanen, M.; Keskinen, P.; Hajikhani, A.; Oksanen, J. & Rausmaa, S. (2021) Julkiset hankinnat : Kokonaisvolyymi ja datan hyödyntäminen 2021. Valtioneuvoston kanslia. 10 Euroopan komissio. DG GROW. Public Procurement Indicators 2013. 11 Valtiovarainministeriön tiedote: Suomen julkisten hankintojen euromääräisessä arviossa suuri laskennallinen pudotus (11.9.2024). 12 Tutkihallintoa.fi. Hankintojen arvo 2022, 2023. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-267-1 http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-267-1 http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-267-1 https://ec.europa.eu/docsroom/documents/11022?locale=fi https://vm.fi/-/suomen-julkisten-hankintojen-euromaaraisessa-arviossa-suuri-laskennallinen-pudotus https://vm.fi/-/suomen-julkisten-hankintojen-euromaaraisessa-arviossa-suuri-laskennallinen-pudotus https://www.tutkihallintoa.fi/julkiset-hankinnat/hankintojen-arvo/ 17 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 hankintaa sen mukaan, ostetaanko tavaraa oman palvelutuotannon tueksi, ulkois- tetaanko koko palvelutuotanto tai vain osa siitä. Organisaation ulkopuolelta hankit- tujen toimintojen laatu ja kustannustehokkuus vaikuttavat myös julkisen sektorin palvelutuotantoon. Hankinnat voivat myös vapauttaa julkisen sektorin toimijoi- den resursseja tehokkaampaan käyttöön. Organisaation keskittäessä resurssejaan ydintoimintoihinsa hankintojen suhteellinen osuus budjetista kasvaa ja hankinnan taloudellinen merkitys lisääntyy. Kilpailu- ja kuluttajaviraston mukaan13 hankintoi- hin vuosittain käytetty kymmenien miljardien eurojen rahamäärä tarkoittaa, että pienilläkin muutoksilla hankintojen tehokkuudessa saadaan aikaan suuria vaikutuk- sia. Jos yksityiseltä sektorilta tehtyjen hankintojen kustannukset nousevat esimer- kiksi yhden prosentin lisävelvoitteita asettavan lakimuutoksen vuoksi, tarkoittaa se vuoden 2018 arvoilla laskettuna 310 miljoonan euron vuosittaista lisäkustannusta julkishallinnolle. Julkisten hankintojen onnistuminen on riippuvainen riittävästä kilpailusta. Tutki- mukset 14, 15 osoittavat Suomessa olevan merkittäviä ongelmia kilpailutuksissa tar- jousten vähäisen määrän vuoksi. Tutkijoiden mukaan yhden lisätarjouksen tuoma kilpailun lisääntyminen voi tuottaa 5 %:n säästön. Kilpailun lisääntymisen tuoma säästöpotentiaali on tutkijoiden mukaan noin 1,5 miljardia euroa vuodessa. Kilpailu- ja kuluttajaviraston tutkimuksen16 mukaan toimialasta riippuen noin 4–6 tarjoajaa riittää siihen, että hankinnassa voidaan odottaa saatavan kokonaistaloudellisesti edullinen tarjous. Yli puoleen hankinnoista saadaan kuitenkin viraston mukaan vain kolme tai vähemmän tarjousta. Tällä hetkellä julkisella sektorilla ei kuitenkaan ole mahdollisuutta seurata kilpailun määrää julkisissa hankinnoissa kattavasti, mikä tekee kilpailua lisäävien toimenpiteiden kohdentamisesta haastavaa. Sen lisäksi, että kilpailun puute on haaste, myös kilpailuttamattomien suorahankintojen määrä voidaan nähdä ongelmana. Kilpailuttamattomat suorahankinnat tulevat yleensä kil- pailutuksia kalliimmiksi, toisin sanoen kilpailuttamalla säästetään veronmaksajien rahoja17. Suorahankinnoissa yrityksillä ei ole painetta antaa parasta hintaa sopimuk- sen saamiseksi, mikä lisää julkisen sektorin kustannuksia. 13 Julkisten hankintojen tavoitteet ja riskit – hankintojen seurantaa tulisi kehittää. Policy Brief 1/2022. Kilpailu- ja kuluttajavirasto. 14 Jääskeläinen, J. & Tukiainen J. (2019) Anatomy of Public Procurement. Valtion taloudellinen tutkimuskeskus. 15 Tukiainen, J. & Halonen, K.-M. (2020) Competition and Litigation in Swedish Public Procurement, Konkurrensverket uppdragsforskningsrapport 2020:1. 16 Hiilamo, T.; Jääskeläinen, J. & Willka, R. (2023) Kilpailu julkisissa hankinnoissa. KKV Tutkimusraportteja 9/2023. Kilpailu- ja kuluttajavirasto. 17 Julkisten hankintojen tavoitteet ja riskit – hankintojen seurantaa tulisi kehittää. Policy Brief 1/2022. Kilpailu- ja kuluttajavirasto. https://www.kkv.fi/tutkimus-ja-vaikuttaminen/julkaisut/policy-brief-sarja/julkisten-hankintojen-tavoitteet-ja-riskit-hankintojen-seurantaa-tulisi-kehittaa-policy-brief-1-2022/ https://www.kkv.fi/tutkimus-ja-vaikuttaminen/julkaisut/policy-brief-sarja/julkisten-hankintojen-tavoitteet-ja-riskit-hankintojen-seurantaa-tulisi-kehittaa-policy-brief-1-2022/ https://www.doria.fi/handle/10024/168335 https://www.doria.fi/handle/10024/168335 https://www.konkurrensverket.se/informationsmaterial/rapportlista/competition-and-litigation-in-swedish-public-procurement/ https://www.konkurrensverket.se/informationsmaterial/rapportlista/competition-and-litigation-in-swedish-public-procurement/ https://www.kkv.fi/tutkimus-ja-vaikuttaminen/julkaisut/tutkimusraportit/kilpailu-julkisissa-hankinnoissa-tutkimusraportteja-9-2023/ https://www.kkv.fi/tutkimus-ja-vaikuttaminen/julkaisut/tutkimusraportit/kilpailu-julkisissa-hankinnoissa-tutkimusraportteja-9-2023/ https://www.kkv.fi/tutkimus-ja-vaikuttaminen/julkaisut/policy-brief-sarja/julkisten-hankintojen-tavoitteet-ja-riskit-hankintojen-seurantaa-tulisi-kehittaa-policy-brief-1-2022/ https://www.kkv.fi/tutkimus-ja-vaikuttaminen/julkaisut/policy-brief-sarja/julkisten-hankintojen-tavoitteet-ja-riskit-hankintojen-seurantaa-tulisi-kehittaa-policy-brief-1-2022/ 18 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 Julkisten hankintojen keskittäminen ja yhteishankinnat ovat nousseet tärkeäksi kei- noksi tehostaa julkisten varojen käyttöä. Keskittämisellä saavutettavien kustannus säästöjen ajatellaan johtuvan pääasiassa mittakaavaeduista18. OECD:n mukaan tutkimukset osoittavat, että yhteishankintojen säästöpotentiaali on Suomessa jopa 25 %. Kansainvälisen tutkimuksen19 perusteella myös sopimushallinnan kehittämi- sen tuoma säästöpotentiaali voi olla julkisella sektorilla jopa useita prosentteja, sillä yksityisellä sektorilla sopimushallinnan kehittämisellä on saatu aikaan jopa 9 pro- sentin säästöt. Eduskunnan tarkastusvaliokunta on mietinnössään20 todennut, että on tärkeää kiinnittää huomiota hankintojen onnistumiseen ja seurantaan. Valio- kunnan mukaan seurantaa tulee kehittää sekä hankintojen toteutuneiden kustan- nusten että hankinnoille asetettujen tavoitteiden saavuttamisen osalta. Valiokunta toteaa, että kaikissa hankintayksiköissä hankintasopimuksia ei systemaattisesti tal- lenneta sopimushallintajärjestelmiin, mikä hankaloittaa hankinnan sopimuksen mukaisuuden seurantaa. Valiokunta pitää tätä vakavana puutteena. Sen lisäksi, että julkisen sektorin organisaatiot voivat hankkia palveluita markki- noilta, ne voivat tuottaa palveluja itse omassa organisaatiossaan tai omistamassaan sidosyksikössä. Sidosyksiköt voivat omistajiensa lisäksi tuottaa tavaroita ja palveluja rajatussa määrin myös muulle julkiselle sektorille ja yksityisille markkinoille. Sidos yksikköjen markkinatoiminta voi parhaimmillaan paikata markkinapuutteen tai kes- kittyneillä markkinoilla haastaa yksityisiä yrityksiä innovoimaan ja tehostamaan toimintaansa, jotta ne pärjäisivät kilpailussa. Sidosyksikköjen markkinatoiminta voi kuitenkin myös kaventaa ja vaikeuttaa yksityisten yritysten liiketoimintaa markki- noilla. Julkisen sektorin sisäisten ostojen volyymin vuoksi sidosyksiköiltä tehtyjen ostojen merkitys markkinoiden toimivuuteen voi olla merkittävä. Vuonna 2019 valtiovarainministeriö, Suomen Kuntaliitto ry ja eri sidosryhmi- stä koostuva valmisteluryhmä laati osana kansallisen julkisten hankintojen stra- tegian laatimista tilannekuvan21 julkisista hankinnoista Suomessa. Tilannekuvassa käsiteltiin seitsemää teemaa: hankintojen johtaminen, osaaminen ja kyvykkyydet, taloudellinen kestävyys, sosiaalinen kestävyys, ekologinen kestävyys, innovaatiot sekä markkinoiden toimivuus. Tilannekuvan mukaan kansalaiset ovat usein entistä vaativampia ja valikoivampia. Tämä asettaa julkisen sektorin palvelut tilanteeseen, 18 Baulia, S.; Halonen, K.-M.; Hyytinen, A.; Kuusinen, H.; Nokso-Koivisto, O.; Pousi, M.; Puhakainen, E.; Siikanen, M.; Tukiainen, J. & Virtanen, J. (2023) Yhteishankintojen kustannusvaikuttavuus. Valtioneuvoston kanslia. 19 Poor Contract Management Continues To Costs Companies 9% Of Their Bottom Line. World Commerce & Contracting (2020) 20 TrVM 5/2023 vp – Valiokunnan mietintö 21 Suomen julkisten hankintojen tilannekuva (2020). Valtiovarainministeriö. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-444-6 http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-444-6 http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-444-6 https://www.worldcc.com/Resources/Content-Hub/details/Poor-Contract-Management-Continues-To-Costs-Companies-9-Of-Their-Bottom-Line https://www.worldcc.com/Resources/Content-Hub/details/Poor-Contract-Management-Continues-To-Costs-Companies-9-Of-Their-Bottom-Line https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Mietinto/Sivut/TrVM_5+2023.aspx http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-312-0 19 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 jossa niiltä odotetaan yhä parempaa ja tarkemmin perusteltua hinta-laatusuhdetta. Laatuun liittyvät näkökohdat korostuvat erityisesti palveluissa, joita tuotetaan vaati vampiin asiakastarpeisiin esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollossa. Tilannekuvan perusteella vaikeasti ennakoitavat riskit ovat lisääntyneet muun muassa ympäristö- ja rahoitusmarkkinakriisien muodossa. Riskit yhä suuremmista ja nopeammista yhteiskunnallisista muutoksista lisäävät myös hankintoihin liittyviä riskejä. Julki- sen sektorin palvelutuotannolta vaaditaankin joustavampaa toimintatapaa, jol- loin muun muassa kyky hyödyntää toimittajamarkkinoita tehokkaasti auttaa palveluiden kehittämisessä ja sujuvassa uudelleensuuntauksessa. Julkisten han- kintojen tekeminen ja kehittäminen edellyttävät kuitenkin vakaata kansallista ja organisaatiotasoista tietopohjaa muun muassa hankintojen volyymeista, kohdentu- misesta ja vaikuttavuudesta. Tiedon kerääminen ja julkaiseminen edistävät julkisen sektorin avoimuutta, mikä lisää luottamusta julkiseen hallintoon. Avoimuus myös parantaa kansalaisten ja median mahdollisuuksia seurata julkisten varojen käyttöä. Julkiset hankinnat kuuluvat korruption ja harmaan talouden riskialueisiin2223. Julkis- ten hankintojen merkittävän vuotuisen volyymin vuoksi julkiset hankinnat voivat muodostaa otollisen kasvualustan harmaalle taloudelle ja talousrikollisuudelle. Jul- kisissa hankinnoissa voi esiintyä korruptiota esimerkiksi suorahankinnoissa eli han- kinnoissa, joita ei kilpailuteta avoimesti, vaan hankinta tehdään neuvottelemalla siitä suoraan vain yhden toimijan kanssa. Kilpailu- ja kuluttajaviraston mukaan24 lainvastaisissa suorahankinnoissa on usein kyse joko osaamisen puutteesta tai piit- taamattomuudesta, mutta esille on tullut myös korruptioepäilyjä. Vaikka suuri osa Suomen oikeuskäytännössä ilmenneistä tapauksista on ollut luonteeltaan paikal- lisia tai enintään valtakunnallisia, julkisten hankintojen lieveilmiöt ovat ylikansalli- nen ongelma. Julkisten hankintojen harmaan talouden laajuudesta ei kuitenkaan ole tarkkaa tietoa, mutta on ilmeistä, että jotkin toimialat ovat alttiimpia harmaalle taloudelle kuin toiset. Julkisiin hankintoihin pesiytynyt harmaa talous aiheuttaa haittaa yhteiskunnan usealla eri tasolla. Yksilötasolla kärsijänä voi olla alipalkattu työntekijä, jolle ei makseta lainmukaista korvausta; yritystasolla kilpailuneut- raliteetti markkinoilla kärsii; yhteiskunnan tasolla kokonaisveroaste voi laskea tai palvelu parantua ilman harmaata taloutta. Harmaan talouden riskit ja muut- tuva turvallisuusympäristö korostavat viranomaisten julkisten varojen käyttöä ja taloudellisia sitoumuksia koskevien valvonta- ja seurantaedellytysten merkitystä. 22 Kiviaho, M. & Knuutinen, M. (2023) Julkisten valvontaviranomaisten roolit, riippumattomuuden turvaavat rakenteet, toimintatavat ja työkalut korruptionvastaisessa toiminnassa : Selvitys. Valtiovarainministeriö. 23 Kilpailu- ja kuluttajavirasto. Julkiset hankinnat ja harmaa talous. kkv.fi 24 Harmaa talous & talousrikollisuus. Julkiset hankinnat ovat houkutteleva kasvualusta harmaalle taloudelle. Vero.fi. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-662-6 http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-662-6 http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-662-6 file:///\\valtion.fi\yhteiset_tiedostot\VM\VKO\K-yksikkö\Hankinnat\12%20Kansallinen%20julkisten%20hankintojen%20tietovaranto\Arviomuistio\Lausuntokierros\Julkiset%20hankinnat%20ja%20harmaa%20talous https://www.vero.fi/harmaa-talous-rikollisuus/ilmi%C3%B6t/julkiset-hankinnat-ja-tuet/ https://www.vero.fi/harmaa-talous-rikollisuus/ilmi%C3%B6t/julkiset-hankinnat-ja-tuet/ 20 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 1.4 Kansainvälinen yhteistyö ja kehityssuunta Euroopan komissio julkaisi 16.3.2023 tiedonannon julkisiin hankintoihin liittyvien tietojen entistä paremmasta rajat ylittävästä hyödyntämisestä25. Julkisia hankin- toja koskeviin tietoihin liittyvän komission aloitteen tarkoituksena on hyödyntää eri puolilla EU:ta olevia tietoja julkisten hankintojen data-avaruuden (PPDS, Pub- lic Procurement Data Space) avulla. Toteuduttuaan julkisten hankintojen data-ava- ruus olisi ensimmäisiä EU:n datastrategian26 mukaisia yhteiseurooppalaisia data-avaruuksia, jotka keskittyvät tiettyyn alaan. Data-avaruuden kehittäminen jul- kisia hankintoja koskeville tiedoille edellyttää yhteistyötä EU:n, jäsenvaltioiden ja kaikkien julkisten ostajien välillä. Myös Euroopan komission jäsenmaille asetta- mat julkisia hankintoja koskevat raportointivelvoitteet ja komission tietotarpeet ovat viime vuosien aikana laajentuneet ja tarkentuneet, mikä korostaa kansalli- sen julkisten hankintojen tiedonkeruun edellytysten parantamista raportointivel- voitteista suoriutumiseksi ja yhteiseurooppalaisen päätöksenteon parantamiseksi. Suomi on ilmoittanut sitoutumisestaan data-avaruuteen liittyvään yhteistyö- hön syyskuussa 2024 valtiovarainministeriön ja Euroopan komission välisellä yhteisymmärryspöytäkirjalla27. Eurooppalaisen julkisten hankintojen data-avaruuden tavoitteet Eurooppalaisen julkisten hankintojen data-avaruuden tavoitteena on luoda EU:n jäsenmaiden yhteinen alusta, jonka kautta EU:n tasolla, kansallisella tasolla ja alueellisella tasolla olevat julkisia hankintoja koskevat tiedot tuotaisiin ensimmäistä kertaa hyödynnettäväksi. Data-avaruudella parannettaisiin tietojen laatua, saata- vuutta ja kattavuutta jäsenmaiden tiiviin yhteistyön avulla. Yhtenä tavoitteena on yhdistää data-avaruuteen analytiikkatyökaluja, jotka hyödyntävät uusia teknolo- gioita, kuten koneoppimista sekä luonnollisen kielen käsittelyä hyödyntävää teko- älyä. Data-avaruuden tietolähteinä olisivat EU:n julkaisutoimiston hallinnoima TED-portaali, joka tarjoaa tietoa pääasiassa kilpailutusvaiheesta EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa, jäsenvaltioiden julkisten hankintojen portaalit, jotka sisäl- tävät tietoja esimerkiksi kansallisten lainsäädäntöjen mukaisista kilpailutuksista ja 25 Euroopan komission tiedonanto: Julkiset hankinnat: data-avaruudella julkiset varat paremmin käyttöön, päätöksenteko datavetoisemmaksi ja tarjouspyynnöt helpommin pk-yritysten ulottuville (2023/C 98 I/01) 26 COM(2020) 66 final 27 Valtiovarainministeriön tiedote: Suomi eurooppalaiseen julkisten hankintojen data- avaruuteen ensimmäisten joukossa (25.9.2024) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=CELEX:52023DC0460 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=CELEX:52023DC0460 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=CELEX:52023DC0460 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52020DC0066 https://vm.fi/-/suomi-eurooppalaiseen-julkisten-hankintojen-data-avaruuteen-ensimmaisten-joukossa https://vm.fi/-/suomi-eurooppalaiseen-julkisten-hankintojen-data-avaruuteen-ensimmaisten-joukossa 21 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 pienhankinnoista, sekä muut mahdolliset julkiset tai yksityiset tietokannat, jotka sisältävät tietoja esimerkiksi yrityksistä ja tietoja kilpailutuksiin osallistuneiden yri- tysten tosiasiallisista omistajista ja edunsaajista. Data-avaruuden myötä EU:n sekä kansallisen ja alueellisen tason poliittiset päättä- jät saisivat tietoa, jonka avulla he voisivat ennustaa tulevia suuntauksia ja seurata julkisten ostajien luomia kauppavirtoja lähes reaaliaikaisesti. Data-avaruuden avulla julkiset ostajat voisivat laatia tarjoajia paremmin houkuttelevia tarjouspyyntöjä ja saada siten useampia tarjouksia kilpailutuksiinsa. Yritykset saisivat käyttöönsä helppokäyttöisen portaalin, jonka avulla ne saavat tietoonsa entistä suuremman määrän avoimia tarjouspyyntöjä. Yritykset, ja erityisesti pk-yritykset hyötyisivät myös siitä, että julkiset ostajat hyödyntävät saatavilla olevia uusia tietoja parantaak- seen tarjouspyyntöjen laatua. Julkisten hankintojen data-avaruuden tarkoituksena on myös vähentää julkisten ostajien ja jäsenvaltioiden raportointivelvollisuuksiin liittyvää byrokratiaa. Data- avaruuden myötä raportointi komissiolle kevenisi esimerkiksi ensisijaisten politiikan painopistealueiden edistämisessä (esimerkiksi ympäristöä säästävät, sosiaalisesti vastuulliset ja innovatiiviset hankinnat; ml. esim. puhtaista ajoneuvoista annetussa direktiivissä tarkoitettujen puhtaiden ajoneuvojen hankintaa koskevien tavoitteiden noudattamisessa), elpymis- ja palautumistukivälineen kansallisten suunnitelmien tulosten osoittamisessa ja muiden EU:n varojen käytön reaaliaikaisessa seuran- nassa sekä toimeksisaajien ja alihankkijoiden sekä niiden tosiasiallisten omista- jien ja edunsaajien henkilöllisyyden seurannassa hankintamenettelyn rehellisyyden varmistamiseksi. Julkisten hankintojen data-avaruuden toteutus on vaiheistettu. Euroopan komis- sion tavoitteena on laatia vuoden 2023 aikana perusarkkitehtuuri ja analytiikkatyö- kalut sekä kerätä yhteen tiedot sellaisista hankinnoista, jotka ylittävät direktiivin28 mukaiset kynnysarvot. Vuoden 2024 aikana kaikki hankkeeseen mukaan lähteneet kansalliset hankintaportaalit ovat yhteydessä toisiinsa ja analytiikkatyökalut ovat kehittyneet. Vuodesta 2025 alkaen data-avaruus pystyisi muodostamaan yhteyksiä muihin ulkoisiin tietolähteisiin. 28 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/24/EU https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/ALL/?uri=CELEX%3A32014L0024 22 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 Data-avaruuteen jäsenmaiden luovuttamat tiedot muunnettaisiin komission eProcurement Ontology (ePO) -hankkeessa29 määriteltyyn tietomalliin. Vaihto- ehtoisesti jäsenmaa voisi itse muuntaa luovutettavat tiedot ePO-tietomallin mukai- siksi, jolloin tiedot olisivat sellaisenaan käytettävissä data-avaruuteen sisältyvissä analyysityökaluissa. Edellytykset jäsenvaltioille Julkisia hankintoja koskevien tietojen heikko laatu, kuten puuttuvat, virheelliset tai huonosti muotoillut tiedot, muodostavat haasteen data-avaruudelle. Data-avaruus pystyisi käsittelemään eri muodoissa olevia tietoja, sillä ne muunnettaisiin sähköis- ten hankintojen ontologian mukaisiksi. Yhteisen data-avaruuden laatu on kuiten- kin riippuvainen sinne syötettyjen tietojen laadusta, minkä vuoksi tietojen laadun parantaminen kansallisella tasolla on tärkeää. Data-avaruus kykenisi tunnistamaan tietojen laatuun ja kattavuuteen liittyviä puutteita, mutta ei pystyisi korjaamaan niitä. Euroopan komissio suosittelee, että jäsenvaltiot tekevät tietojen laatua koske- via tarkastuksia jo tietolähteiden tasolla. Sähköisten lomakkeiden pakollisen käytöllä ja EU-tasoisella ilmoittamisen yhden- mukaistavalla eForms-uudistuksella30 nopeutetaan julkisten hankintojen digitalisaa- tiota ja yhdenmukaistetaan hankintoja koskevien tietojen julkaisua. Uudistuksella parannetaan myös tietojen laatua ja analysointimahdollisuuksia rajat ylittävissä käyttötarkoituksissa. Suomessa uudistetut hankintailmoitukset (eForms-ilmoitukset) otettiin käyttöön EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa syyskuussa 202331. Koko EU:n laajuisesti ilmoitukset otettiin käyttöön lokakuussa 2023. Hankinnoista ilmoit- tamisen uudistus on yksi eurooppalaisista toimenpiteistä, joiden tarkoituksena on edesauttavat eurooppalaisen data-avaruuden rakentamista. Suomessa siirrytään yhdenmukaiseen ilmoittamisen malliin (eForms) myös kansalliset kynnysarvot ylit- tävissä hankinnoissa vuoden 2025 aikana, mikä luo edellytykset kansallisia hankin- toja koskevien tietojen siirrolle, yhdistämiselle ja vertailulle rajat ylittävästi. Julkisia hankintoja koskevat tiedot ovat usein hajautetuissa tietolähteissä. Tieto virtojen automatisoinnilla voitaisiin jäsenmaissa parantaa tietojen laatua ja mahdollistaa lähes reaaliaikainen tiedonsiirto ja analyysit. Euroopan komissio suositteleekin, että jäsenmaat varmistavat, että julkisten hankintojen tietolähteet 29 Euroopan komissio: eProcurement Ontology 30 Komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2019/1780 31 Valtiovarainministeriön uutinen: Hankinnoista ilmoittamista uudistetaan syksyllä 2023 (23.2.2023) https://joinup.ec.europa.eu/collection/eprocurement/solution/eprocurement-ontology https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/ALL/?uri=CELEX%3A32019R1780 https://vm.fi/-/hankinnoista-ilmoittamista-uudistetaan-syksylla-2023 https://vm.fi/-/hankinnoista-ilmoittamista-uudistetaan-syksylla-2023 23 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 olisivat koneellisesti luettavissa. Lisäksi Euroopan komissio suosittelee, että tieto- virtojen automatisoinnissa hyödynnetään yksilöiviä ja pysyviä tunnisteita, jotka mahdollistavat tietojen yhdistelyn ja jäsentämisen kaikkialla julkisten hankintojen ekosysteemissä. Erityisesti tällä tarkoittaan koko hankintaprosessia suunnittelusta kilpailutukseen ja edelleen kilpailutusten tulosten ilmoittamiseen sekä tilauksesta maksuun -prosessivaiheeseen kuuluvia tehtäviä: tilaamista, laskutusta ja maksa- mista. Tietovirtojen automatisoinnilla jäsenvaltiot pystyisivät säästämään resursseja tehostamalla toimintaansa uusien teknologioiden avulla. Euroopan komissio suosittelee lisäksi, että jäsenvaltiot pyrkisivät keräämään tietoja tarjouskilpailun ratkeamista edeltävistä ja sen jälkeisistä vaiheista. Jäsenvaltioita muun muassa kannustetaan käyttämään eForms-lomakkeiden ilmoitusta hankin- nan kohteena olevan työn valmistumisesta ensimmäisenä askeleena kohti laajem- paa tietojenkeruuta. Tietojen kerääminen ja yhdistäminen hankinnan elinkaaren eri vaiheista edesauttaisi eurooppalaisen data-avaruuden hyödynnettävyyttä ja tukisi tietopohjaista johtamista ja päätöksentekoa. 1.5 Sidosryhmäkeskustelut Valtiovarainministeriön järjestämissä sidosryhmäkeskusteluissa eri toimijat piti- vät tietovarantoon ja ostolaskutietojen julkaisemiseen liittyviä tavoitteita ja suunni- telmia pääosin kannatettavina. Erityisen kriittisinä kokonaisuuksina keskusteluissa pidettiin hankintayksiköihin kohdistuvia vaikutuksia, tietovarannon turvallisuutta sekä yksityisen sektorin mahdollisuuksia hyödyntää julkisiin hankintoihin ja ostoihin liittyvää tietoa. Esiin nousi myös tarve rajata osa mm. kansalliseen turvallisuuteen ja puolustukseen liittyvistä hankinnoista tietovarannon ulkopuolelle. Hankintayksiköiden kanssa käydyissä keskusteluissa korostui halu viedä eteen- päin julkisen sektorin hankinta- ja ostotoiminnan avoimuutta sekä edistää tieto johtamisen käytäntöjä. Kansalliset hankintatietoon liittyvät toimet nähtiin mahdollisuutena edistää hankintojen tietojohtamisen ja strategisen johtamisen merkityksen ymmärtämistä julkisen sektorin organisaatioissa. Monissa kunnissa ja kuntayhtymissä on tehty tietovarantokokonaisuuden tavoitteita edistävää työtä ja rakennettu oman organisaation hankinta- ja ostotietoihin perustuvia johtamis-, seuranta- ja analysointityökaluja. Isommat kunnat, jotka useimmin olivat keskus- teluissa hankintatiedon edelläkävijöitä, olivat usein tunnistaneet hankintatiedon keräämisen ja hyödyntämisen hyödyt ja kannattivat myös kansallisia toimia. Isot kunnat arvioivat, että jatkossa tulisi yhteisellä tunnisteella mahdollistaa osto laskujen kohdistumista sopimuksille sekä paremmalla tarjoustiedolla mahdollis- taa kilpailutilanteen analysointi omalla ja verrokkialueilla. Myös pienemmät kunnat 24 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 kannattivat tavoitteita ja tunnistivat esimerkiksi hyötyjä entistä paremmassa sopi- musseurannassa ja ostojen analysoinnissa. Pienet kunnat kuitenkin korostivat vaiheistuksen ja siirtymäaikojen merkitystä, jotta myös heillä on resurssiensa puit- teissa mahdollisuus pysyä kehityksessä mukana. Kunnat nostivat esille myös kunta sektorilla käytössä olevat erilaiset tietojärjestelmät ja niiden toiminnallisuudet, mikä voi hidastaa kuntien mahdollisuuksia tuottaa tarvittavia tietoja tietovarantoon. Tiedon saatavuutta tietovarannosta rajapintojen kautta pidettiin tärkeänä. Kuntien ja kuntayhtymien sopimuksenhallinnan ja -seurannan edellytykset sekä ostolasku- tietojen julkaisemiseen liittyvät käytännöt vaihtelivat huomattavasti keskustelujen perusteella. Hyvinvointialueiden antama palaute oli samansuuntaista kuntien ja kunta yhtymien palautteen kanssa. Kokonaisuuden ja tiedolla johtamisen merkityk- sellisyys tunnistettiin sekä mahdollisuudet kehittää omaa toimintaa esimerkiksi vertailutiedon avulla. Hyvinvointialueet pitivät tärkeänä tiedon laatua ja tiedon vertailukelpoisuutta sekä kokonaisuuden riittävää vaiheistusta ja siirtymäaikoja. Osa hyvinvointialueista oli päättänyt sisällyttää ostolaskujen ja oman palvelutuotannon hintojen avoimuuden hankintastrategisiin tavoitteisiinsa. Merkittävänä hyötynä nähtiin, että tiedon jakaminen voisi edistää markkinoiden kehittymistä, mutta huolta aiheutti mahdollinen lisääntyvä raportointitaakka ja järjestelmäkehityksen kustannukset. Myös mahdolliset avoimuudesta seuraava tietopyyntöjen lisääntymi- nen nähtiin riskinä resurssien näkökulmasta. Yksi merkittävä huomio oli, että hyvin- vointialueiden sopimuksenseurannan edellytykset vaihtelivat ja osalla alueista edellytykset olivat heikot. Hyvinvointialueet pitivät tärkeänä, että raportointivelvoit- teiden kokonaisuutta tarkastellaan kriittisesti siten, että syntyisi mahdollisimman vähän päällekkäistä raportointia ja että tietovarannon hyödyt konkretisoituvat esi- merkiksi uusina työkaluina hankintayksiköille. Valtion virastot ja liikelaitokset näkivät kuntien, kuntayhtymien ja hyvinvointi alueiden tavoin samankaltaisia hyötyjä ja riskejä, mutta tunnistivat, että yhteis- ten tietojärjestelmäratkaisujen ja toimintamallien ansiosta tavoitteet ovat monin osin kevyemmin saavutettavissa kuin muilla hankintayksiköillä. Keskusteluissa korostettiin riittävien selvitysten tekemistä esimerkiksi turvallisuusherkistä tie- doista, liikesalaisuuksista sekä tietojen vertailukelpoisuudesta ennen kuin tietoa tai tietovarantoa julkaistaan. Virastot ja laitokset pitivät tärkeänä kustannushyö- tysuhteen arviointia. Keskeinen huomio on, että valtion virastoilla ja laitoksilla on suuri motivaatio kustannustehokkaan ja kestävän julkisen hallinnon edistämi- seen myös julkisilla hankinnoilla. Tietovarannon ja siihen liittyvien toimien toivo- taan kuitenkin muotoutuvan selkeiksi ja konkreettisiksi hyödyiksi myös suuremmille 25 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 ja edistyksellisemmille hankintayksiköille. Samankaltaisia johtopäätöksiä esittivät myös yhteishankintayksiköt. Valtion virastojen ja laitosten sopimuksenhallinnan ja -seurannan käytännöt vaihtelivat huomattavasti. Ministeriöt ja puolustusvoimat näkivät hankintojen tietojohtamisen pääsääntöisesti kannatettavana ja alustavia toimenpiteitä pidettiin oikeansuuntaisina. Ministeriöt ja puolustusvoimat kiinnittivät kuitenkin erityisesti huomiota hankintoihin ja ostoihin liittyviin turvallisuusherkkiin tietoihin sekä mahdolliseen kasautumisvaikutukseen. Samankaltaisia huomioita esitti myös kyberturvallisuuskeskus. Puolustusvoimat ei nähnyt tarkoituksenmukaisena kerätä tai julkaista hankintojaan tai ostojaan koskevia tietoja nykyistä laajemmin. Samankaltaisiin johtopäätöksiin päätyi osa ministeriöistä. Ministeriöt ja puolustusvoimat toivoivat, että mahdollisessa lain säädäntöhankkeessa kiinnitetään riittävästi huomiota turvallisuusnäkökohtien arviointiin, mutta myös valtion hankintayksiköihin kohdistuvan hallinnollisen taakan kasvuun. Taloushallinnon ja kilpailuttamisen tietojärjestelmiä ja muita hankintatietoihin liit- tyviä tietojärjestelmiä toimittavat yritykset pitivät tärkeänä tulevien muutosten ennakoitavuutta ja tiedon jakamista. Kokonaisuuden tavoitteita pidettiin kuitenkin kannatettavina ja myös suurempi kansallisen tason hyöty tunnistettiin. Yritystoimi- jat pitivät tärkeänä, että hankintatiedot ovat myös yrityskentän saatavilla jatkossa mahdollisimman avoimesti uusien ja nykyisten tuotteiden sekä liiketoiminnan kehittämisessä. Yritysten huolenaiheita liittyi tiedon omistajuuteen liittyviin kysy- myksiin ja mahdolliseen nykyiseen liiketoimintaan, joka perustuu hankinta- tai osto- tietoihin. Pääsääntöisesti kokonaisuuden luomat edellytykset ja sen tuomat hyödyt nähtiin kuitenkin yrityssektorin toimintaa edistävinä. Tutkijat pitivät kokonaisuuden tavoitteita erittäin merkityksellisenä ja korostivat mahdollisimman avoimen hankinta- ja ostodatan merkitystä. Tiedon saatavuudella nähtiin suora yhteys tutkimus- ja analyysitoiminnan määrään ja laatuun. Tutkimus- yhteisö korosti yhteisen tunnisteen luomisen tärkeyttä, jotta tietoja voisi jatkossa yhdistellä nykyistä helpommin. Tutkijat pitivät tärkeänä sitä, että tietoa olisi saata- villa tutkimuskäyttöön helposti myös raakadatana. Vaikka rakenteisen tiedon saata vuutta pidetään tärkeänä, tutkijat korostivat myös sitä, että vaikka tieto ei olisi rakenteellista, olisi sen tutkimuskäyttö hyvä mahdollistaa, sillä ei-rakenteellista tietoa on mahdollista käsitellä teknologian avustuksella tai manuaalisesti. Tutkijat korostivat myös hankinta- ja ostotiedon saatavuuden merkityksellisyyttä erilaisten kansallisten toimien, kuten pääministeri Orpon hallitusohjelmaan kirjattujen han- kintoihin liittyvien toimien, vaikutusten todentamisessa. 26 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 Median edustajat pitivät tutkijoiden tapaan kokonaisuuden tavoitteita erittäin mer- kityksellisinä. Keskustelujen perusteella media tarvitsee mahdollisimman avoimen pääsyn julkisen sektorin hankintoihin ja ostoihin liittyviin tietoihin erilaisten tieto näkymien kautta, mutta myös raakadatan kautta. Median edustajat käyttävät jo nyt monia hankintoihin liittyviä tietoja päivittäisessä työssään, mutta erityisesti kuntien, kuntayhtymien ja hyvinvointialueiden hankintojen ja ostojen avoimuutta pidettiin ongelmallisena, ja siihen toivottiin ratkaisua. Median edustajilla oli mittavasti näyt- töä siitä, kuinka ostoihin ja hankintoihin liittyvän tiedon avulla on tuotettu laadu- kasta journalismia, jolla on voinut olla mittaviakin yhteiskunnallisia vaikutuksia. Julkisen sektorin edunvalvontajärjestöt pitivät tavoitteita kannatettavina, mutta korostivat kustannushyötysuhteen ja hankintayksiköille koituvien kustannusten ja hallinnollisen taakan merkitystä. Kuntien ja kuntayhtymien edunvalvonta korosti tiedon laadun merkitystä ja organisaatiorajat ylittävän vertailun haastavuutta. Lisäksi esille nousi erinäisten hankkeiden myötä kunnille ja kuntayhtymille synty- vät uudet raportointivelvoitteet sekä niistä koituva taakka. Hyvinvointialueiden edunvalvonta piti kokonaisuutta kannatettavana, mutta korosti hyvinvointialueille aiheutuvien kustannusten arvioinnin merkitystä. Yksityisen sektorin edunvalvon- tajärjestöt pitivät tärkeänä ostolaskutietojen saatavuuden parantamista, julkis- ten sektorin organisaatioiden tietojen vertailukelpoisuuden parantamista sekä tuotantotapojen vertailun edellytysten edistämistä. Elinkeinoelämän järjestöt kat- soivat, että tiedon avoimuus ja vertailu mahdollistaisi myös esimerkiksi pk-yritysten paremman liiketoiminnan suunnittelun, mikä hyödyttäisi sekä yksityistä että julkista sektoria. 1.6 Kansallisen julkisten hankintojen tietovarannon tavoitteet Kansallisen julkisten hankintatietovarannon tavoitteena on vastata Pääministeri Orpon hallitusohjelmassa, kansallisessa julkisten hankintojen strategiassa, tiedon hyödyntämistä ja avaamista koskevassa periaatepäätöksessä asetettuihin tavoittei- siin sekä keskeisissä selvityksissä esille nousseisiin haasteisiin (luvut 1–3). 27 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 Kuvio 1.  Kansallisen julkisten hankintojen tietovarannon tavoitteet ja vaikutukset tiivistettynä. 28 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 Julkisia hankintojen koskevien tietojen kerääminen ja yhdenmukaistaminen Kansallisen julkisten hankintojen tietovarannon tavoitteena on koota yhteen luvussa 4 määritellyt julkisia hankintoja koskevat tiedot julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1397/2016, jäljempänä hankintalaki) mukaisilta hankintayksiköiltä huomioiden kriittiset tietoja koskevat erityispiirteet, kuten turvallisuuteen liittyvät tiedot ja liikesalaisuudet. Kansallisen tietovarannon tavoitteena on muodostaa tietopohja, joka kattaa tietoja yksittäisen julkisen han- kinnan koko elinkaaren ajalta siten, että tiedot ovat yhdisteltävissä toisiinsa. Tieto- jen keräämisen ja yhdenmukaistamisen tarkoituksena on parantaa tietojohtamisen edellytyksiä sekä kansallisesti että hankintayksikkötasolla, helpottaa ja parantaa viranomaisten työtä, edistää julkisten hankintojen digitalisaatiota sekä mahdollistaa erilaisten kehittämistoimenpiteiden arviointia ja kohdentamista. Yksi tärkeimmistä käyttötarkoituksista on julkisten hankintojen kustannusvaikuttavuuden parantami- nen ja julkisten varojen käytön läpinäkyvyyden edistäminen. Julkisten hankintojen tietojohtamisen sekä julkisten organisaatioiden talousjohtamisen kehittäminen Kansallisen julkisten hankintojen tietovarannon tavoitteena on merkittävästi paran- taa julkisen sektorin organisaatioiden talous- ja tietojohtamisen edellytyksiä kerää- mällä ja yhdenmukaistamalla julkisia hankintoja koskevia tietoja, mahdollistamalla tietojen entistä paremman yhdistelemisen ja hyvien käytäntöjen tunnistamisen. Myös uusien tietojohtamisen työkalujen kehittyminen ja sopimusseurannan käytäntöjä edistyminen ovat tietovarannon tavoitteina. Julkisen sektorin hankin- nat muodostavat valtion vuosittaisesta talousarviosta ja bruttokansantuotteesta niin suuren osan, että kansantalouden kannalta on merkityksellistä, mihin veron- maksajien rahat kohdistuvat ja miten niitä käytetään. Perinteisesti julkisen sektorin organisaatiossa hankintoja koskeva seuranta rajoittuu kilpailutusten lukumäärään ja määrärahaseurantaan. Kansallinen julkisten hankintojen tietovaranto veisi jul- kisten varojen käyttöä koskevan tietopohjan merkittävästi tarkemmalle tasolle, loisi edellytyksiä tietopohjaiselle talousjohtamiselle sekä talouden kehittämiselle ja mahdollistaisi esimerkiksi organisaatioiden välisen vertailun. Viime kädessä julkis- ten hankintojen tietojohtamisesta on kuitenkin kyse siitä, miten julkinen sektori voi tuottaa mahdollisimman laadukkaita palvelua kansalaisille ja kansalaisyhteiskunnan toimijoille. Julkisten hankintojen vaikutusten arvioinnin kehittäminen Kansallisen julkisten hankintojen tietovarannon tavoitteena on mahdollistaa entistä laajempi ja laadukkaampi julkisten hankintojen vaikutusten arviointi sekä arviointimenetelmien kehittäminen. Suomessa ei toistaiseksi ole pystytty tekemään 29 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 laadukasta kattavaa arviointia siitä, mitä vaikutuksia eri hankintatavoilla tai eri han- kinnoille asetetuilla tavoitteilla on. Kansallisen julkisten hankintojen tietovarannon tavoitteena on mahdollistaa laadukas aineistotietoon perustuva vaikutusarviointi, jolloin pytytään selvittämään muun muassa eri kilpailutustapojen vaikutusta kilpai- lun määrään tai hankinnan hintaan, ekologisten tavoitteiden toteutumista ja kus- tannustehokkaimpia tapoja tuottaa palveluja kansalaisille ja kansalaisyhteiskunnan toimijoille. Julkisten hankintojen avulla voidaan tukea esimerkiksi pieniä yrityksiä, uusia innovaatioita, kestävää kehitystä sosiaalisen, taloudellisen ja ekologisuuden tavoitteina. Hankinnat vaikuttavat alueelliseen elinvoimaan niin kunnallisella kuin valtakunnallisella tasolla. Hankintaketjujen monimutkaistuessa ja kokonaisvaltaisten palveluratkaisujen lisääntyessä on tarpeen arvioida julkisten hankintojen potentiaalisia vaikutuksia myös esimerkiksi väestön hyvinvointiin ja terveyteen, ympäristön viihtyvyyteen tai hankintaorganisaation talouteen ja hallinnolliseen taakkaan. Yksittäisten vaiku tusten lisäksi on myös hyvä tuottaa tietoa hankintojen pidemmän aikavälin vaikut- tavuudesta. Jossain tapauksissa yksittäisen hankinnan kohdalla voi olla tarpeen mitata vain vaikutuksia, mutta organisaatiossa laajemmin hankintojen ja toimin- nan vaikuttavuutta. Monessa tapauksessa hankinnat ovat osa toimenpiteiden ja eri toimijoiden kokonaisuutta, joilla tavoitellaan vaikuttavuutta. Vaikutuksia ja vaikut- tavuustavoitteita on tärkeä määrittää hankinnan suunnittelun alkuvaiheista lähtien. Hankintaan voi liittyä myös lakisääteinen velvoite arvioida vaikutuksia ennakkoon. Vaikuttavuusarviointeja ja mittareiden asettamista on vaikea tehdä, mikäli asiasta ei ole käytettävissä tietoja32. Julkisten hankintojen kehittäminen kansainvälisesti, kansallisesti, hankintayksiköissä sekä yrityksissä Kansallisen hankintatietovarannon tavoitteena on mahdollistaa entistä vaikutta- vampi kansallinen julkisten hankintojen kehittäminen ja kehittämistoimenpiteiden kohdentaminen. Lisäksi se mahdollistaa hankintojen kehittämisen organisaatio tasoisesti riippumatta organisaation koosta tai tyypistä. Tavoitteena on myös parhaiden käytäntöjen tunnistaminen erityyppisissä hankintayksiköissä ottaen huomioon muun muassa hankintayksikön koon ja maantieteelliset erityispiirteet. Tietovarannon tavoitteena on lisäksi edistää yhteiseurooppalaisia datan jakamisen käytäntöjä ja mahdollistaa entistä parempi maiden välinen vertailu sekä parhaiden 32 Opas julkisten hankintojen vaikutusten ja vaikuttavuuden ennakkoarviointiin ja mittaamiseen. Kestävien ja innovatiivisten hankintojen verkostomainen osaamiskeskus. file://\\valtion.fi\yhteiset_tiedostot\VM\VKO\K-yksikkö\Hankinnat\12%20Kansallinen%20julkisten%20hankintojen%20tietovaranto\Arviomuistio\Opas%20julkisten%20hankintojen%20vaikutusten%20ja%20vaikuttavuuden%20ennakkoarviointiin%20ja%20mittaamiseen,%20%20https:\www.hankintakeino.fi\sites\default\files\media\file\Opas-julkisten-hankintojen-vaikutusten-ja-vaikuttavuuden-ennakkoarviointiin-ja-mittaamiseen_muokattava.pdf file://\\valtion.fi\yhteiset_tiedostot\VM\VKO\K-yksikkö\Hankinnat\12%20Kansallinen%20julkisten%20hankintojen%20tietovaranto\Arviomuistio\Opas%20julkisten%20hankintojen%20vaikutusten%20ja%20vaikuttavuuden%20ennakkoarviointiin%20ja%20mittaamiseen,%20%20https:\www.hankintakeino.fi\sites\default\files\media\file\Opas-julkisten-hankintojen-vaikutusten-ja-vaikuttavuuden-ennakkoarviointiin-ja-mittaamiseen_muokattava.pdf 30 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 käytäntöjen tunnistaminen. Lisäksi tietovarannon tavoitteena on tarjota yksityiselle markkinalle uusia toimintamahdollisuuksia mahdollistamalla mahdollisimman laaja pääsy julkisia hankintoja koskeviin tietoihin. Toimivat markkinat ja kilpailun lisääntyminen Kansallisen julkisten hankintojen tietovarannon tavoitteena on merkittävästi paran- taa markkinoita koskevaa tietopohjaa sekä mahdollistaa kilpailua lisäävien toimien toteuttamista ja kohdentamista. Lisäksi tietovarannon tavoitteena on mahdollistaa yrityksille entistä parempien markkina-analyysien tekeminen ja liiketoimintamah- dollisuuksien tunnistaminen sekä ennakointi. Hankintatietovarannon tavoitteena on myös mahdollistaa markkinapuutteiden havaitseminen sekä kilpailun puut- teen syiden tunnistaminen. Näin pystytään kohdistamaan kilpailun edistämistoimet oikein niihin hankintoihin, joissa kilpailua on mahdollista lisätä. Samoin hankinta- yksiköille pystytään tarjoamaan tietoa niistä hankintalajeista, joihin kilpailua ei ole odotettavissa, jolloin hankintayksikkö pystyy suunnittelemaan hankinnan kilpailun- puute huomioiden. Avoin hallinto ja demokratia Kansallisen julkisten hankintojen tietovarannon tavoitteena on merkittävästi paran- taa julkisten varojen käytön avoimuutta ja luottamusta julkiseen hallintoon läpi valaisemalla julkisiin hankintoihin vuotuisesti käytettävät kymmenet miljardit eurot. Julkisten hankintojen avoimuus eli hankintoja ja ostoja koskevien tietojen keräämi- nen ja julkaisu ehkäisee ja torjuu korruptiota, edistää kilpailua sekä taloudellista ja sosiaalista osallisuutta. Avoimuus vahvistaa myös integriteettiä, parantaa palvelu- tuotantoa ja rahalle saatavaa vastinetta. Näin hankintojen avoimuus on tärkeässä asemassa vahvistamassa niitä peruskiviä, jotka vahvistavat Suomessa asuvien luot- tamusta hallintoon ja yhteiskunnan toimivuuteen. 31 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 2 Keskeiset selvitykset julkisia hankintoja koskevien tietojen merkityksestä Julkisten hankintojen kokonaisarkkitehtuuri Valtiokonttorin julkaisemassa Julkisten hankintojen kokonaisarkkitehtuuri kuvauksessa33 kuvataan karkealla tasolla kokonaisarkkitehtuurimenetelmin julkisten hankintojen nykytilanne ja tavoitetila keskeisine toimenpide-ehdotuksineen. Arkki tehtuurikuvauksen on tarkoitus toimia pohjana julkishallinnon hankintatoimen tiedolla johtamisen nykytilan ymmärtämisessä sekä digitalisoinnin ja hankintojen tiedolla johtamisen kehittämisen ohjauksessa ja suunnittelussa. Arkkitehtuurikuvaus pyrkii hahmottamaan julkisissa hankinnoissa käytettävien jär- jestelmien kokonaisuuden, komponentit, niiden keskinäiset suhteet ja tiedonkulun. Arkkitehtuurikuvauksessa esitetään mahdollisuuksia ja keinoja edistää julkisten hankintojen tietojen standardointia sekä tietoanalyysien koordinointia. Kuvauk- sessa selvitetään, miten julkishallinnon hankintatoimi, sen keskeiset käsitteet ja tiedot, sidosryhmät, roolit sekä tietojärjestelmäpalvelut muodostavat yhteen toimi- van kokonaisuuden, jonka avulla hankintatoimea voidaan tehostaa ja hankintojen vaikuttavuutta parantaa tiedon avulla. Kokonaisarkkitehtuuriperiaatteiden työstämiseksi järjestettiin toukokuussa 2023 työpaja, johon oli kutsuttu Hankinta-Suomi-ohjelman tiedolla johtamisen ja vai- kuttavuuden teemaryhmän jäsenet ja muita asiantuntijoita. Työpajassa työstettiin taustamateriaalin pohjalta arkkitehtuuriperiaatteet, jotka tulevat toimimaan mm. linjauksina siihen, millä tavoin tulevaa kehittämistyötä suunnataan ja minkälaisia ratkaisuja priorisoidaan. 33 Valtiokonttori (2024). Julkisten hankintojen kokonaisarkkitehtuuri. file:///\\valtion.fi\yhteiset_tiedostot\VM\VKO\K-yksikkö\Hankinnat\12%20Kansallinen%20julkisten%20hankintojen%20tietovaranto\Arviomuistio\Lausuntokierros\Valtiokonttori%202024:%20Julkisten%20hankintojen%20kokonaisarkkitehtuuri%20(4\2024) 32 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 Kuvio 2.  Julkisten hankintojen arkkitehtuuriperiaatteet. 33 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 Arkkitehtuuriperiaatteet on jaettu yleisiin, toimintaan, tietoon ja tietojärjestelmiin liittyviin periaatteisiin. Yleiset arkkitehtuuriperiaatteet tukevat yhtenäisten ja han- kintatoimen yleisiä tavoitteita tukevien arkkitehtuuriratkaisujen suunnittelua ja toteutusta. Toimintaan liittyvät periaatteet ohjaavat hankintatoimen organisointia, palvelusuunnittelua ja resursointia. Tietoon liittyvät periaatteet ohjaavat hankinta- prosessissa käsiteltävien tietojen hyödyntämistä. Tietojärjestelmiin liittyvät peri- aatteet ottavat kantaa hankintaprosessia tukevien tietojärjestelmien hankintaan, käyttöön ja ylläpitoon. Tietojärjestelmien välinen vuorovaikutus Tietojärjestelmien välinen vuorovaikutus kuvataan tietojärjestelmien ja -palvelui- den välisinä tietovirtoina. Tietovirrat kuvaavat tiedon siirtymistä eri elementtien ja rakenneosien välillä. Tietovirtoja esiintyy mm. prosesseissa, organisaatioissa, tieto- varannoissa ja tietojärjestelmissä. Hankintaprosessiin liittyvien tietojärjestelmien välistä vuorovaikutusta voidaan lähestyä kahdesta näkökulmasta. Ensimmäinen on hankintayksikön sisäinen näkökulma, jossa varmistetaan hankinta yksikön sisäinen tiedonkulku siten, että hankintaprosessissa tarvittava tieto on käytettävissä hankintayksikön sisäisen hankintaprosessin jokaisessa vaiheessa ja tiedonsiirto on mahdollisimman automaattista. Tavoitteena on mahdollistaa koko hankinnan elinkaaren aikainen seuranta hankintayksikön sisällä. Toinen on kansallinen näkökulma, jossa tavoitteena on kerätä hankintatietoja julki- sista hankintayksiköistä kansalliseen hankintatietovarantoon julkisten hankintojen läpinäkyvyyden ja raportoinnin kehittämiseksi sekä kansallisesti hyödynnettäväksi. Toinen näkökulma on kansallinen näkökulma, jossa tavoitteena on kerätä hankinta tieto julkisista hankintayksiköistä kansallisesti hyödynnettävään hankintatietovaran- toon julkisten hankintojen läpinäkyvyyden ja raportoinnin kehittämiseksi. Molemmissa näkökulmissa avainasemassa ovat tietojärjestelmien kyvykkyydet tar- jota tietoja ohjelmointirajapintojen kautta. Tietojärjestelmien rajapintojen tulee pystyä tarjoamaan tiedot sekä hankintayksikön sisäiseen tietojärjestelmien vuoro- vaikutukseen että kansalliseen tietovarantoon. Ohjelmointirajapintojen tulisi tarjota hankintaprosessiin liittyvät tiedot siinä laajuudessa, että rajapintatoiminnallisuus täyttää niin hankintayksikön kuin kansallisen hankintatietovarannon vaatimukset. Käytössä olevien tietojärjestelmien rajapintakyvykkyys vaihtelee suuresti, joten ohjelmointirajapintoihin kohdistuvat hankintaprosessista tulevat vaatimukset tulee ottaa huomioon tietojärjestelmiä hankittaessa tai uudistettaessa. 34 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 Alla oleva kuva esittää kokonaisarkkitehtuurityössä mallinnettua tietojenvälitystä hankintayksikköjen ja kansallisen hankintatietovarannon välillä hankinnan eri vai- heissa sekä kytkentää muihin kansallisiin ja kansainvälisiin tietovarantoihin. Kansal- linen hankintatietovaranto voisi toimia tietolähteenä hankintayksiköille hankintoja suunnitellessa ja kilpailuttaessa tarjoten hankintoihin liittyvää tilasto- ja vertailu tietoa täydentämään hankintayksikön omaa hankintatietoa. Kokonaisarkkitehtuuriselvityksen mukaan kansalliseen hankintatietovarantoon kerättyä tietoa tulisi pystyä analysoimaan ja jalostamaan, jotta sitä voitaisiin jakaa esimerkiksi raportteina ulkopuolisille tiedon hyödyntäjille. Lisäksi tietoa voitaisiin jakaa ohjelmointirajapintojen kautta kansallisen hankintatietovarannon ulkopuo- lisille käyttäjille, kuten esimerkiksi hankintayksiköille. Jotta hankintayksiköiden kokoamaa tietoa pystyttäisiin hyödyntämään edellä kuvatussa laajemmassa mittakaavassa, edellyttäisi se hankintayksiköiden käsittelemien tietojen yhden- mukaistamista. Ohjelmointirajapinnat tukisivat tätä mahdollistamalla sekä tiedon hallintalaissa sähköiselle tietojen luovutustavalle säädettyjen vaatimusten toteutumista sekä edistämällä teknistä ja semanttista tietojen yhteentoimivuutta. Kokonaisarkkitehtuurikuvauksessa ohjelmointirajapintojen hyödyntämisessä tieto järjestelmien välisen vuorovaikutukseen ja julkisen hankintatoimen kehittämi- seen suositellaan käytettävän julkisen hallinnon API-periaatteita34, joissa kerrotaan, kuinka julkiset organisaatiot voivat edistää julkisen hallinnon tietojen ja toiminnal- lisuuksien tarjoamista sekä hyödyntämistä lähtökohtaisesti ohjelmointirajapintojen avulla. Periaatteiden tavoitteena on lisätä asiakaslähtöisyyttä, yhteistyötä, semant- tista ja teknistä yhteentoimivuutta, uudelleenkäytettävyyttä, tietoturvan ja tieto- suojan huomioimista sekä laatua ohjelmointirajapintojen kehityksessä. 34 Valtiovarainministeriö (2022). Julkisen hallinnon API-periaatteet http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-367-907-8 35 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 Kuvio 3.  Arkkitehtuurikuvauksen mukaan kansallinen hankintatietovaranto saisi tietonsa kansainvälisistä ja kansallisista tietovarannoista sekä hankintayksiköistä. 36 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 Ehdotukset toimenpidekokonaisuuksiksi jaetaan arkkitehtuurikuvauksessa viiteen toimenpidekokonaisuuteen. Kullekin toimenpidekokonaisuudelle määriteltiin tavoitteet ja toimenpiteet. Kuvio 4.  Ehdotukset toimenpidekokonaisuuksiksi arkkitehtuurikuvauksessa. Ehdotetut toimenpidekokonaisuudet ovat: 1. Hankintojen tiedonhallinnan kehittämisen koordinointi ja vastuutetaan yhdelle toimijalle. Tämä on edellytys muiden toimenpidekokonaisuuksien onnistumiselle ja kestävälle muutokselle. Nykyinen tiedon pirstaleisuus heikentää hankintojen ohjaamista, johtamista, toteutusta ja tutkimista. 2. Lainsäädännön kehittäminen ja tulkintojen selkeyttäminen. Tavoitteena on kehittää lainsäädäntöä ja sen tulkintaa hankintatietojen helpompaan hyödyntämiseen. 3. Tiedon laadun ja hallinnan kehittäminen, jossa tavoitteena on kehittää tiedonhallintaa niin, että tietojen hyödyntäminen on tehokasta ja mahdollista. Tavoitteena on avoimen hallinnon periaatteiden vahvistaminen, hankintayksiköiden kustannustietoisen toimintatavan vahvistaminen ja hankintaprosessien tehokkuuden parantaminen. 37 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 4. Teknisten ratkaisujen ja järjestelmien kehittäminen. Tavoitteena on kehittää tietojärjestelmiä ja teknisiä ratkaisuja tietojen saatavuuden mahdollistamiseksi. Tiedon käsittelyyn, omaehtoiseen analysointiin ja raportointiin tarkoitettu tekninen tietoalusta, johon voidaan kerätä hankintoihin liittyviä tietoja jatkuvasti ja joustavasti. 5. Saatavilla olevien tietojen parempi hyödyntäminen. Tavoitteena on hyödyntää tietoja tehokkaasti, vaikuttavasti ja ymmärrettävästi sekä parantaa tietojen saatavuutta. Productivity in Public Procurement: A Case Study of Finland OECD:n vuonna 2019 julkaisema selvitys35 käsittelee julkisten hankintojen roolia kansallisessa tuottavuuden edistämisessä sekä julkisten hankintojen ja taloudel- lisen suorituskyvyn välisten suhteiden mittaamisen haasteita Suomessa. Selvityk- sessä korostetaan julkisia hankintoja koskevien tietojen merkitystä taloudellisten ja muiden vaikutusten mittaamisessa. Selvityksen perusteella Suomessa saatavilla oleva julkisten hankintojen tietoaineisto ei heijasta julkisiin hankintoihin liittyvää toimintaa kattavasti minkään hallinnon tason osalta, minkä vuoksi perusteellisen analyysin tekeminen julkisten hankintojen taloudellisista tai muista vaikutuksista on mahdotonta. Selvityksen perusteella Suomessa on saatavilla runsaasti tietoa keskitetyistä julki- sista hankinnoista, mutta tiedonsaantia olisi syytä parantaa sekä valtionhallinnon että alueellisen julkisten varojen käytön seuraamiseksi. Selvityksessä todetaan, että vaikka osa kunnista on avannut pääsyn ainakin osaan julkisiin hankintoihin ja ostoi- hin liittyvistä tiedoista, ei avoimuus ulotu kaikkiin kuntiin. Datan keruun nähdään olevan todennäköisesti helpompaa valtion tasolla kuin alueellisen tasolla. Selvi- tyksessä huomautetaan, että vaikka tietoja olisi saatavilla, voisivat ne olla edelleen puutteellisia, epätarkkoja tai epäjohdonmukaisia. Tätä kuitenkin voitaisiin paran- taa pitkällä aikavälillä viestinnällisin keinoin, julkaisemalla tietoja avoimesti sekä yhteisillä toimintatavoilla. Selvityksessä arvioidaan, että kansallisten sähköisten hankintatietojärjestelmien laaja-alaisen ja yhtenäisen käytön varmistaminen paran- taisi tietojen saatavuutta erityisesti alueellisella ja paikallisella tasolla. 35 OECD: Productivity in Public Procurement A Case Study of Finland: Measuring the Efficiency and Effectiveness of Public Procurement Productivity 2019 https://www.oecd.org/gov/public-procurement/publications/productivity-public-procurement.pdf https://www.oecd.org/gov/public-procurement/publications/productivity-public-procurement.pdf 38 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 Selvitys julkisten hankintojen kokonaisvolyymista ja datan hyödyntämisestä Valtiovarainministeriö julkaisi vuonna 2021 selvityksen julkisten hankintojen koko- naisvolyymista ja datan hyödyntämisestä36. Selvityshankkeen tavoitteena oli määri- tellä Suomen julkisten hankintojen vuotuinen euromääräinen kokonaisarvo ja sen vuosittain toistettava laskentamenetelmä. Tarkoituksena oli selvittää, mitä dataa las- kennan toteuttamiseksi on käytettävissä ja mikä on perustelluin yhdistelmä dataa laskennan toteuttamiseksi. Hankkeessa selvitettiin tiedonhyödyntämisen tilannetta hankintayksiköissä ja kansallisesti sekä mitä julkisiin hankintoihin liittyviä dataläh- teitä on tällä hetkellä olemassa. Lisäksi hankkeessa selvitettiin julkisten hankintojen työllisyys- ja yritysvaikutusten arvioinnin reunaehtoja tilastodatan, kilpailutusasia- kirjojen ostolaskudatan hyödyntämisen osalta. Selvityksen perusteella merkittävä rajoite julkisten hankintojen vaikuttavuuden arvioinnissa on laadukkaan datan puute ja sen pirstaleisuus. Julkisia hankintoja koskevaa dataa ei ole nykytilassa laajamittaisesti, avoimesti tai helposti saatavilla yhdessä tietolähteessä, mikä vaikuttaa mahdollisuuksiin hyödyntää sitä vaikutus arvioissa ja tutkimuksissa. Selvityksessä todetaan, että yksi keino parantaa hankinta datan saatavuutta olisi velvoittaa yksityiset yritykset luovuttamaan keräämäänsä hankintadata tutkimuskäyttöön. Johtopäätösten perusteella julkisten hankintojen ennakointi ja suunnittelu sekä toteuman seuranta ovat hajautetuilla tai puuttuvilla järjestelmillä vaikeaa. Pirstaloituneen tiedon kokoaminen eri järjestelmistä vaati eril- lisiä resursseja, eikä yleensä tue ennakoivaa suunnittelua. Datan systemaattinen kerääminen ja hyödyntäminen voivat vaatia järjestelmiin liittyviä investointeja ja vähintään tukea linjauksien, rahoituksen tai kehittämishankkeiden muodossa. Tie- donhyödyntämisen merkityksen kirkastuminen on edellytys kehittämiselle, koska erityisesti tietojärjestelmien ja käytäntöjen puuttuessa, tarvitaan investointeja ja uutta työpanosta kehittämistyöhön. Selvityshankkeessa toteutetuissa haastatteluissa nousi esille hankintayksiköiden moninaisuus ja erilaisuus. Hankintayksiköt ovat eri tilanteissa sen suhteen, millai- sia tietojärjestelmiä ja tapoja tiedon hyödyntämiseksi on käytössä. Jopa suurissa hankintayksiköissä hankintadataa kootaan ja käsitellään edelleen paljon Excel- tiedostoissa. Tiedon ajantasaisuus korostuu selvityksen perusteella johtamisen edellytyksenä erityisesti isoissa organisaatioissa, mutta hankintoja koskevaa tietoa sijaitsee usein pirstaloituneesti organisaation eri yksiköissä. 36 Merisalo, M.; Naumanen, M.; Huovari, J.; Eskola, S.; Toivanen, M.; Keskinen, P.; Hajikhani, A.; Oksanen, J. & Rausmaa, S. (2021) Julkiset hankinnat : Kokonaisvolyymi ja datan hyödyntäminen 2021. Valtioneuvoston kanslia. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-267-1 http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-267-1 http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-267-1 39 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 Useat kansalliset ja paikalliset toimijat korostivat selvityksen perusteella kansallisen julkisia hankintoja koskevan datan hallinnan omistajuuden ja ohjaamisen merki- tystä. Kunnissa koettiin, ettei oma osaaminen ja käytettävissä oleva henkilötyö panos riitä kehittämään prosesseja ja järjestelmiä. Selvityksen mukaan tähän toivottiin konkreettista valtionhallinnon tason keskitettyä ohjausta ja tukea. Kansal- lisesti vertailukelpoinen alueellinen tieto hankintojen toteutuksesta nähtiin tarpeel- lisena. Sekä kansalliset toimijat että hankintayksiköt näkivät, että julkisella sektorilla tulisi olla yhdenmukainen tapa kerätä julkisia hankintoja koskevaa dataa, mikä loisi edellytyksiä kansalliselle tarkastelulle sekä hankintojen toteutuksen vertailulle. Sel- vityksen mukaan seuranta ja vertailu tukisivat hankintakäytäntöjen kehittämiskoh- teiden tunnistamista hankintayksiköissä. Selvityksessä todetaan, että hankinnoista on tällä hetkellä saatavilla Hilman avoimen rajapinnan kautta hankintailmoitusten tiedot. Käytännössä suurin osa han- kintaa koskevista tiedoista esitetään kuitenkin tarjouspyynnöissä eikä hankinta ilmoituksessa. Tarjouspyyntöasiakirjoja tai niihin liittyvää dataa ei ole selvityksen mukaan kattavasti saatavilla mistään julkisesta tai ei-julkisesta lähteestä. Selvi- tyksessä todettiin, että ideaalitilanteessa hankintailmoituksissa olisi mahdolli- simman yksityiskohtaiset tarjouspyyntötasoiset tiedot. Selvityksessä esitetään, että hankintailmoitustietojen täydentämisen osalta voitaisiin edetä sähköisten kilpailuttamisjärjestelmien kehittämisellä yhteistyössä palveluntarjoajien kanssa. Hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön yhdenmukaistaminen vähentäisi osin pääl- lekkäistä työtä, jos hankintailmoitukseen kerättäisiin automaattisesti tietoja tar- jouspyynnöstä. Lisäksi hankintapäätösten julkaisemisella katsottiin olevan hyötyjä erityisesti, mikäli siihen voitaisiin yhdistää muita aineistoja, kuten ostolaskutietoja. Myös jälki-ilmoitukset katsottiin mahdollisesti relevantteina tiedon keräämisen kan- nalta, mikäli hankintayksiköt velvoitettaisiin jälki-ilmoitusten tekemiseen myös kansallisen kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa. Tällöin tavoite voisi olla, että jälki- ilmoitus olisi kattava tietolähde kilpailutuksesta. Selvityksen perusteella olisi harkittava panostuksia hankintailmoituksia ja tarjous pyyntöjä laajempaan hankinta-asiakirjojen avoimeen saatavuuteen niin, että hankinta-asiakirjoissa oleva data julkaistaisiin kokonaan avoimena datana. Tämä tarkoittaisi sitä, että kyseiset asiakirjat tulisi saattaa erilaisista tietojärjestelmistä keskitettyyn tietokantaan. Tässä työssä olisi ratkaistava toimintamallit esimerkiksi hankintayksikön vastuista ja tietoihin liittyvistä velvoitteista. Avoimeen tietokan- taan voitaisiin selvityksen mukaan sisällyttää erityisesti julkiset asiakirjat ja sellaiset tiedot, jotka eivät ole tietosuojan tai liikesalaisuuden alaisia. Selvityksessä todetussa ideaalitilanteessa tiedon siirtäminen voitaisiin automatisoida sähköisen kilpailut- tamisjärjestelmän ja tietokannan välille ja kilpailuttamisjärjestelmään voitaisiin merkitä osa tiedoista ei-julkiseksi, jolloin niiden automaattista siirtoa ei tapahtuisi. 40 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 Selvityksessä huomautetaan kuitenkin, että siirron osalta olisi kuitenkin mietit- tävä huoellisesti, missä muodossa data siirtyisi niin, että dataa saataisiin kerrytettyä tekstimuotoisten asiakirjojen lisäksi rakenteisessa ja helposti vertailtavissa olevassa muodossa. Lisäksi kilpailutusdatan olisi oltava yhdistettävissä koko hankinnan elin- kaarta koskevan datan, ostolaskutietojen ja muiden mahdollisen tietojen, kuten yri- tystietokantojen, kanssa. Selvityksessä arvioidaan, että hankinta-asiakirjojen nykyistä parempi avoimuus mahdollistaisi hankintojen vaikutusten tarkastelun uudella tavalla. Selvityksessä esille nostetun esimerkin mukaan tekstimuotoisten tarjouspyyntöjen julkaisemi- nen avoimessa datapankissa mahdollistaisi big data -menetelmiin perustuvien tekstianalytiikan hyödyntämisen tarjouspyynnöissä käytettyjen vaikuttavuustavoit- teiden tunnistamiseksi. Hankintapäätösten julkaiseminen mahdollistaisi taas esi- merkiksi yritys- ja työllisyysvaikutusten tarkastelun uudella tavalla, erityisesti jos tiedot voittaneista ja hävinneistä tarjoajista pystyttäisiin yhdistämään ostolasku tiedon ja työntekijä-työnantaja-aineiston kanssa. Selvitys yhteishankintojen kustannusvaikuttavuudesta Vuonna 2023 osana valtioneuvoston selvitys- ja tutkimussuunnitelmaa julkaistiin selvitys yhteishankintojen kustannusvaikuttavuudesta37. Selvityshankkeessa kes- kityttiin yhteishankintojen euromääräisten keskittämishyötyjen arviointiin. Sel- vityksen tulosten mukaan yhteishankintoja koskevien analyysien tekeminen on Suomessa haastavaa tai mahdotonta. Selvityksen tilastollisten ja ekonometristen tarkasteluiden tuloksiin liittyy merkittäviä rajoitteita ja puutteita. Selvityksestä saatiin alustavaa, mutta puutteellisten tietoaineistojen vuoksi epävarmaa näyt- töä siitä, että yhteishankinnat voivat tuottaa kustannussäästöjä. Puutteet johtu- vat selvityksen mukaan pääosin siitä, että hankinnoista ei ole saatavissa riittävän kattavaa ja hyvälaatuista tilastoaineistoa yhteishankintojen kustannusvaikutus- ten selvittämiseksi. Selvityksessä taustoitetaan, millaisia muutoksia olemassa ole- viin tietosisältöihin pitäisi tehdä, jotta julkisia hankintoja voitaisiin paremmin johtaa hankintatoimesta kerättyjen tietosisältöjen avulla. Selvityksen perusteella julkisiin hankintoihin liittyvien aineistojen keskeinen puute on eri vaiheissa muodostuvien tietosisältöjen yhdistämisen vaikeus. Sel- vityksessä kuvataan kansainvälisiä esimerkkejä, joiden perusteella esimerkiksi 37 Baulia, S.; Halonen, K.-M.; Hyytinen, A.; Kuusinen, H.; Nokso-Koivisto, O.; Pousi, M.; Puhakainen, E.; Siikanen, M.; Tukiainen, J. & Virtanen, J. (2023) Yhteishankintojen kustannusvaikuttavuus. Valtioneuvoston kanslia. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-444-6 http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-444-6 http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-444-6 41 Valtiovarainministeriön julkaisuja 2024:63 kilpailutusvaiheen tietoja on mahdollista yhdistää laskutustietoihin, jolloin hankin- toja voidaan tarkastella monipuolisemmin kuin Suomessa tällä hetkellä. Selvityk- sen mukaan hankintatoimen kehittäminen ja tiedolla johtaminen vaatisi mm., että kilpailutusvaiheen tiedot voidaan yhdistää laskutusvaiheen tietoihin. Lisäksi puutteina tai haasteina selvityksessä nähtiin nykyisiin aineistoihin sisältyvät mittausongelmat, lupakäytännöt ja nykyisten tietokantojen vaillinaiset tietosisällöt sekä se, ettei ole olemassa yleisesti saatavilla olevaa, kattavaa ja oikeat tiedot tuot- tavaa järjestelmää. Selvityksessä esitetään, että hyvä järjestelmä tuottaisi kaikista hankinnoista avoimen rekisterin, jossa olisivat hankittavan kohteen ja hankkijoiden tarkat tiedot, kilpailutuksen yksityiskohtaiset säännöt, kaikki tarjoukset ja tiedot tarjoajista sekä tiedot hankintaan liittyvistä toteutuneiden ostojen määristä ja hinnoista. Selvitys julkisten hankintojen säästökeinoista Valtiovarainministeriö julkaisi keväällä 2023 selvityksen julkisten hankintojen säästökeinoista38. Selvityksessä arvioitiin, millaisia säästöjä voitaisiin saavuttaa jul- kisilla hankinnoilla ja miten säästötoimia voisi ohjata tehokkaasti. Selvityksen skenaarioarvioiden mukaan julkisten hankintojen euromääräinen säästöpotentiaali on vuoteen 2031 mennessä noin 800 miljoonaa euroa. Selvityksessä olevat säästö- keinot painottuvat lainsäädäntömuutoksiin. Selvityksessä todetaan, että säästöjen arviointia ja tehtyjen toimenpiteiden vaikut- tavu