YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 22 | 2016 ISBN 978-952-11-4618-3 (PDF) ISSN 1796-170X (verkkoj.) Y M P Ä R IS T Ö M IN IS T E R IÖ Metsämaa kaavoituksessa (MEKA) -hankkeen tarkoituksena on kehittää kaavoitusta ja sen ohjausta metsämaahan kohdistuvan suunnittelun osalta. Painopiste on kuntien yleiskaavoituksessa. Kaavoitukseen liittyy oleellisesti eri toimintojen yhteen sovittaminen. Raportissa arvioidaan metsämaan yleis- kaavoitukseen liittyviä säännöksiä ja käytäntöjä eri näkökulmista. Metsämaa kaavoituksessa Timo Huhtinen ja Annina Vainio M E T S Ä M A A K A A V O IT U K S E S S A YMPÄRISTÖMINISTERIÖ YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 22 | 2016 Metsämaa kaavoituksessa Timo Huhtinen ja Annina Vainio Helsinki 2016 YMPÄRISTÖMINISTERIÖ YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 22 | 2016 Ympäristöministeriö Rakennetun ympäristön osasto Taitto: Valtioneuvoston hallintoyksikkö / Marianne Laune Kansikuva: Timo Huhtinen Julkaisu on saatavana internetistä: www.ym.fi/julkaisut Helsinki 2016 ISBN 978-952-11-4618-3 (PDF) ISSN 1796-170X (verkkoj.) ESIPUHE • Niina Riissanen, MMM • Jyrki Haataja, Suomen metsäkeskus • Timo Jokelainen, Lapin ELY-keskus • Anita Pihala, Nurmijärven kunta • Timo Huhtinen, Sito Oy • Annina Vainio, Sito Oy Ohjausryhmä käsitteli kokouksissaan työhön liittyviä kysymyksiä ja vaikutti raportin sisältöön, muttei hyväksynyt sisältöä yksityiskohtaisesti. Työ on viimeistelty konsul- tin ja ympäristöministeriön yhteistyönä. Hankkeen yhteydessä järjestettiin kaksi työseminaaria, joihin kutsuttiin eri sidos- ryhmien edustajia muun muassa eri ELY-keskuksista, kunnista, metsäalalta, metsän- omistajista, luonnonsuojelujärjestöistä sekä Suomen Ladusta. Metsämaa kaavoituksessa (MEKA) -hankkeen tarkoituksena on kehittää kaavoitusta ja sen ohjausta metsämaahan kohdistuvan suunnittelun osalta. Päähuomio on kuntien yleiskaavoituksessa. MEKA-hankkeen taustalla on 2014 valmistunut Maankäyttö- ja rakennuslain koko- naisarviointi ja 2015 julkaistu Kansallinen metsästrategia 2025. Työ toimii taustara- porttina ja palvelee muun muassa ympäristöministeriön kaavoituksen ja rakentami- sen lupien sujuvoittamiseksi asettaman työryhmän työskentelyä. Kaavoitukseen liittyy oleellisesti eri toimintojen yhteen sovittaminen. MEKA- hankkeessa on kartoitettu metsämaan yleiskaavoitukseen liittyviä säännöksiä ja käy- täntöjä eri näkökulmista. Erityisesti on tarkasteltu maankäyttö- ja rakennuslain sekä metsälain rajapintoja kaavoituksen näkökulmasta. Työn tausta-aineistoksi analysoitiin 157 yleiskaavan metsämaata koskevat kaava- merkinnät ja määräykset eri puolilta Suomea. Lisäksi tehtiin rakennustarkastajille suunnattu nettikysely. Keskeisimmiksi tarkastelukohteiksi valittiin yleiskaavoissa metsäalueisiin koh- distuvat toimenpiderajoitukset (maisematyölupa), kaavamerkintöjen ja -määräysten käyttö, yleiskaavojen metsämaata koskeva vaikutusten arviointi sekä korvauskäy- tännöt tilanteessa, jossa yleiskaavalla rajoitetaan metsän käyttöä. Näissä asioissa metsäalan toimijat näkevät eniten kehittämistarpeita. MEKA-hankkeessa aiheita tarkastellaan ensisijaisesti kaavoituksen näkökulmasta, eri toiminnot ja niiden yh- teensovittaminen huomioiden. Ohjausryhmän työskentelyn, työpajoissa esitettyjen mielipiteiden sekä käytännön kokemuksen pohjalta tehdään ehdotuksia metsämaata koskevan kaavoituksen kehit- tämiseksi. Kehittämistoimenpiteitä voivat olla kaavoitukseen liittyvän lainsäädännön muuttaminen, kaavoituksen ohjauksen ja siihen liittyvien oppaiden uusiminen sekä yhteistyön ja koulutuksen lisääminen ja toimintatapojen kehittäminen. Hankkeen konsulttina toimi Sito, jossa työryhmään kuuluivat DI Timo Huhtinen (projektipäällikkö, kaavoitusasiantuntija), arkkitehti Annina Vainio (projektikoordinaat- tori), FM Lauri Erävuori (luontoasiantuntija), MMM Heikki Holmén (metsäekologia, metsätalous) ja maisema-arkkitehti Marika Bremer (maisema ja ekosysteemipalvelut). Työtä ohjasi seuraava ohjausryhmä: • Harry Berg, YM, pj • Matti Laitio, YM • Maija Neva, YM • Nunu Pesu, YM • Timo Saarinen, YM • Maarit Loiskekoski, YM 4 Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 5Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 SISÄLLYS Esipuhe.................................................................................................................................3 1 Selvityksen lähtökohdat.........................................................................................7 2 Metsäalueiden suunnitteluun liittyvä ohjaus................................................9 2.1 Nykyiset maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset ohjauskeinot.............9 2.2 Kaavoituksen maankäyttö- ja rakennuslaista johtuvat erityispiirteet....................................................................................................15 2.3 Muu metsäalueiden yleiskaavoitukseen ja käyttöön liittyvä ohjeistus.............................................................................................................17 2.4 Maankäyttö- ja rakennuslain rajapinnat....................................................24 Metsälain ja MRL:n rajapinnat........................................................................24 Maankäyttö- ja rakennuslain rajapinnat muuhun lainsäädäntöön..........26 3 Metsiin liittyvät merkinnät ja -määräykset esimerkki- yleiskaavoissa............................................................................................................27 3.1 Aineiston kuvaus..............................................................................................27 3.2 Aineiston analysointi.....................................................................................27 4 Maisematyölupa.......................................................................................................30 4.1 Maisematyöluvan tarkoitus...........................................................................30 4.2 Metsäalan toimijoiden kokemukset ja esimerkkejä kerätystä aineistosta..........................................................................................................30 4.3 Maisematyölupakysely rakennustarkastajille..........................................31 4.4 Kehittämisehdotukset maisematyölupaan liittyen.................................33 5 Kaavamerkinnät......................................................................................................36 5.1 Yleistä kaavamerkintöjen kehittämistarpeista.........................................36 5.2 Metsäalueita koskevat kaavamerkinnät ja niiden kehittämistarpeet............................................................................................37 M Maa- ja metsätalousvaltainen alue......................................................38 MU Maa- ja metsätalousvaltainen alue, jolla on erityistä ulkoilun ohjaamistarvetta....................................................................................39 MY Maa- ja metsätalousvaltainen alue, jolla on erityisiä ympäristöarvoja.....................................................................................40 V Virkistysalue..........................................................................................41 VL Lähivirkistysalue...................................................................................42 VR Retkeily- ja ulkoilualue.........................................................................43 luo Luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeä alue........44 Suojelumääräykset (s, sl, sm)................................................................46 Ulkoilureitti............................................................................................49 ma Maisemallisesti arvokas alue...............................................................49 ge Arvokas harjualue tai muu geologinen muodostuma.....................50 5.3 Yhteenveto kaavamerkintöjen kehittämistarpeista.................................50 6 Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 6 Vaikutusten arviointi ja korvauskäytännöt..................................................51 6.1 Vaikutusten arviointi yleiskaavaa laadittaessa........................................51 Kaavan merkittävät vaikutukset on selvitettävä..........................................51 Ratkaisuehdotukset..........................................................................................54 6.2 Korvauskäytännöt...........................................................................................55 7 Päätelmät...................................................................................................................57 Kuvailulehti.......................................................................................................................59 Presentationsblad..........................................................................................................60 7Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 1 Selvityksen lähtökohdat Yleiskaavan tavoite ja tarkoitus Maankäyttö ja rakennuslain (MRL) yleisenä tavoitteena on järjestää alueiden käyttö ja rakentaminen niin, että luodaan edellytykset hyvälle elinympäristölle sekä edistetään ekologisesti, taloudellisesti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävää kehitystä. Tavoit- teena on myös turvata jokaisen osallistumismahdollisuus asioiden valmisteluun, suunnittelun laatu ja vuorovaikutteisuus, asiantuntemuksen monipuolisuus sekä avoin tiedottaminen käsiteltävinä olevissa asioissa. (MRL 1 §) Maankäyttö- ja rakennuslaissa eri kaavatasoille on annettu toisistaan poikkeava asema ja erilaiset tehtävät alueiden käytön suunnittelujärjestelmässä. Alueiden käyt- töä koskevat ratkaisut pyritään tekemään tarkoituksenmukaisella suunnittelutasolla. Tässä raportissa keskitytään yleiskaavoitukseen. Maankäyttö- ja rakennuslain mu- kaan ”Yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituk- sen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.” (MRL 35 §) Yleiskaavoitus on kunnissa keskeinen alueidenkäytön kehittämiseen ja toimintojen yhteensovittamiseen liittyvä kaavataso. Maankäyttö- ja rakennuslain kehittämistarpeet Maankäyttö- ja rakennuslain toimivuusarvioinnin 2013 (Suomen ympäristö 1/2014) mukaan perinteisesti kaavoituksen merkitys on ollut metsien käytön ohjauksessa vähäinen ja metsätalousalueilla sijaitsevien luontoarvojen ja maiseman suojeluun kaavoituksellisin keinoin on suhtauduttu pidättyväisesti. Maisematyölupaa edellyt- tävää toimenpiderajoitusta käytetään kuitenkin yleiskaavoissa erityisesti taajamien läheisyydessä, ranta-alueilla ja luonnonsuojelun tai maisema-arvojen kannalta ar- vokkaissa kohteissa sekä alueilla, joissa puustoisille suojavyöhykkeille on tarvetta. Kaavoitus on aiheuttanut joissakin tilanteissa epäselvyyksiä metsätalouden käytän- nöntoimijoille. Epäselvyydet ovat koskeneet alueen kaavatilannetta ja kaavamerkin- töjen ja -määräysten vaikutuksia metsien käyttöön ja metsätalouden harjoittamiseen. 8 Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 Muut taustalla olevat selvitykset ja tavoitteet Kansallista metsästrategiaa 2025 (Valtioneuvoston periaatepäätös 12.2.2015, maa- ja metsätalousministeriö 6/2015) toteuttamaan on määritelty yksitoista hanketta. Yk- si hankkeista on Metsäalaa tukeva kaavoitus. Hankkeen tavoitteena on selkeyttää metsälain ja maankäyttö- ja rakennuslain rajapinnat niin, että päällekkäinen ohjaus poistuu, selkeyttää maisematyölupamenettelyä ja kaavamääräyksiä, sekä organisoida kaavamääräyksien saatavuus paikkatietona. Pääministeri Sipilän hallituksen ohjelmassa (29.5.2015) on biotalouden osalta ase- tettu tavoitteeksi monipuolistaa ja lisätä 15 miljoonalla kuutiometrillä vuodessa puun käyttöä. Luonnonvarakeskuksen julkaisemien tilastojen mukaan hakkuukertymä oli vuonna 2014 noin 65 miljoonaa kuutiometriä, ja kestävä teollisuus- ja energiapuun hakkuumahdollisuus noin 81 miljoonaa kuutiometriä. Hallitusohjelman mukaan luonnonsuojelun taso turvataan ja lisätään luonnon- suojelutoimien paikallista hyväksyttävyyttä avoimella yhteistyöllä ja osallistavalla päätöksenteolla. Kansallista ja kansainvälistä virkistys- ja luontomatkailua lisätään. Tähtäimessä on hyvinvointivaikutusten sekä metsien ja vesialueiden virkistys- ja matkailukäyttöön liittyvän liiketoiminnan kasvu. MEKA-hanke tarkastelee metsämaata eri näkökulmista Edellä mainittujen lisäksi raportin lähtökohtana ovat ohjausryhmän työskentelyssä ja hankkeen työpajoissa esiin nousseet näkemykset, esimerkkikaavojen analyysit, rakennustarkastajille suunnatun maisematyölupia koskevan kyselyn tulokset sekä maa- ja metsätalousministeriön välittämät metsäalan toimijoiden kokemukset. Metsäalan toimijat kokevat, että kaavoituksessa luontoarvot korostuvat liiaksi metsätalouselinkeinon jäädessä vähemmälle huomiolle. Metsäalan toimijat pitävät ongelmana kaavamääräysten epäselvää tulkintaa, kaavamerkintöjen käyttötapojen kirjavuutta, kaavamääräyksissä esiintyvien termien (kuten kohtuullinen, riittävä, vähäinen) määrittelyn vaikeutta sekä sitä, että samojen merkintöjen ja määräysten ohjausvaikutukset vaihtelevat eri kunnissa ja eri puolilla Suomea. Suomen perustuslain mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille (20 §). Suomen luontotyyppien uhanalaisuus arvioinnin (Suomen ympäristö 8/2008) mukaan arvioiduista 73:stä metsäluontotyypistä uhanalaisia oli 70 prosenttia. Tärkeimmiksi metsäluontotyyp- pien uhanalaistumisen syiksi arvioitiin metsien uudistamis- ja hoitotoimenpiteet. Suomessa ei ole maisemasuojelulakia, mutta maisemaa koskevia säännöksiä liit- tyy eri lakeihin. Suomi on ratifioinut vuonna 2006 eurooppalaisen maisemayleisso- pimuksen, jonka tarkoituksena on ohjata ja yhtenäistää Euroopassa harjoitettavaa maisemapolitiikkaa. Sopimuksen mukaan jokaisella on maiseman suojeluun, hoitoon ja suunnitteluun liittyviä oikeuksia ja velvollisuuksia. Erityisesti taajamien lähialueilla korostuvat metsämaan virkistyskäyttöön liitty- vät kysymykset. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan eri kaavatasoilla on kaavaa laadittaessa kiinnitettävä huomiota virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyteen (MRL 28 §, 39 § ja 54 §). Metsämaahan kohdistuu paljon hyvin erilaisia tarpeita ja odotuksia. Kaavoituksen tarkoituksena on sovittaa yhteen näitä, usein keskenään ristiriitaisiakin vaatimuksia. 9Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 2 Metsäalueiden suunnitteluun liittyvä ohjaus 2.1 Nykyiset maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset ohjauskeinot Kuntien yleiskaavoitusta ohjaavat muun muassa alueiden käytön suunnittelulle asetetut tavoitteet ja valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Maakuntakaava on ohjeena yleiskaavan laatimiselle ja muuttamiselle. MRL 5 § Alueiden käytön suunnittelun tavoitteet Alueiden käytön suunnittelun tavoitteena on vuorovaikutteiseen suunnitteluun ja riittävään vaikutusten arviointiin perustuen edistää: 1) turvallisen, terveellisen, viihtyisän, sosiaalisesti toimivan ja eri väestöryhmien, ku- ten lasten, vanhusten ja vammaisten, tarpeet tyydyttävän elin- ja toimintaympäristön luomista; 2) yhdyskuntarakenteen ja alueiden käytön taloudellisuutta; 2 a) riittävän asuntotuotannon edellytyksiä, 3) rakennetun ympäristön kauneutta ja kulttuuriarvojen vaalimista; 4) luonnon monimuotoisuuden ja muiden luonnonarvojen säilymistä; 5) ympäristönsuojelua ja ympäristöhaittojen ehkäisemistä; 6) luonnonvarojen säästeliästä käyttöä; 7) yhdyskuntien toimivuutta ja hyvää rakentamista; 8) yhdyskuntarakentamisen taloudellisuutta; 9) elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä ja toimivan kilpailun kehittymistä; 10) palvelujen saatavuutta; sekä 11) liikenteen tarkoituksenmukaista järjestämistä sekä erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen toimintaedellytyksiä. 10 Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 MRL 22 § Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet Valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista päättää valtioneuvosto. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet voivat koskea asioita, joilla on: 1) aluerakenteen, alueiden käytön taikka liikenne- tai energiaverkon kannalta kansain- välinen tai laajempi kuin maakunnallinen merkitys; 2) merkittävä vaikutus kansalliseen kulttuuri- tai luonnonperintöön; tai 3) valtakunnallisesti merkittävä vaikutus ekologiseen kestävyyteen, aluerakenteen taloudellisuuteen tai merkittävien ympäristöhaittojen välttämiseen. Valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita annettaessa on otettava huomioon tämän lain yleiset tavoitteet ja 5 §:ssä säädetyt alueiden käytön suunnittelun tavoitteet. MRL 32 § Maakuntakaavan oikeusvaikutukset muuhun suunnitteluun ja viranomais- toimintaan Maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päät- täessään niiden toteuttamisesta otettava maakuntakaava huomioon, pyrittävä edis- tämään kaavan toteuttamista ja katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta kaavan toteuttamista. Yleiskaavalla ohjataan kunnan maankäyttöä ja sovitetaan yhteen eri toimintoja. Yleis- kaavassa osoitetaan tarpeelliset alueet eri maankäyttömuodoille. Kaavoilla voidaan myös asettaa maankäyttöön liittyviä rajoitteita. MRL 35 § Yleiskaavan tarkoitus Yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi. Yleiskaava voidaan laatia myös vaiheittain tai osa-alueittain. 11Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 MRL 39 § Yleiskaavan sisältövaatimukset Yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon: 1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys; 2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö; 3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus; 4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luon- nonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla; 5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapai- noiseen elinympäristöön; 6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset; 7) ympäristöhaittojen vähentäminen; 8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä 9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys. Edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa. Yleiskaavan laatimisen ajaksi alueelle voidaan määrätä toimenpiderajoitus. MRL 38 § Kiellot yleiskaavaa laadittaessa Kun yleiskaavan laatiminen tai muuttaminen on pantu vireille, kunta voi määrätä alu- eelle rakennuskiellon ja 128 §:ssä tarkoitetun toimenpiderajoituksen. Rakennuskielto ja toimenpiderajoitus ovat voimassa enintään viisi vuotta. Kaavoituksen keskeneräisyyden vuoksi kunta voi pidentää aikaa enintään viidellä vuodella ja elinkei- no-, liikenne- ja ympäristökeskus kunnan hakemuksesta erityisestä syystä sen jälkeen vielä enintään viidellä vuodella. Jos kunta on määrännyt 1 momentissa tarkoitetun rakennuskiellon tai toimenpidera- joituksen, ne ovat voimassa myös alueella, jolle on hyväksytty yleiskaava tai yleiskaavan muutos, kunnes hyväksymispäätös on saanut lainvoiman. 12 Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 Yleiskaavoissa annetaan määräyksiä, jotka ovat kyseisen kaavan kannalta tarkoituk- senmukaisia. Yleiskaava ohjaa alueen suunnittelua ja käyttöä. MRL 41 § Yleiskaavamääräykset Yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sisällölle asetetut vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai raken- nettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista. Jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympä- ristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, yleiskaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelu- määräykset). MRL 42.2 § Yleiskaavan oikeusvaikutukset muuhun suunnitteluun ja viranomaistoi- mintaan Viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättä- essään niiden toteuttamisesta katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta yleiskaavan toteutumista. Yleiskaavamääräyksellä voidaan maisemaa muuttava toimenpide määrätä luvan- varaiseksi. Maisemaa muuttavaa toimenpidettä ei tällöin saa suorittaa ilman mai- sematyölupaa. MRL 43 § Toimenpiderajoitus Lupaa rakennuksen rakentamiseen ei saa myöntää siten, että vaikeutetaan yleiskaa- van toteutumista. Lupa on kuitenkin myönnettävä, jos yleiskaavasta johtuvasta luvan epäämisestä aiheutuisi hakijalle huomattavaa haittaa eikä kunta tai, milloin alue on katsottava varatuksi muun julkisyhteisön tarkoituksiin, tämä lunasta aluetta tai suorita haitasta kohtuullista korvausta (ehdollinen rakentamisrajoitus). Haittaa arvosteltaessa ei oteta huomioon omistussuhteissa yleiskaavan hyväksymisen jälkeen tapahtuneita muutoksia, ellei niitä ole tehty yleiskaavan toteuttamista varten. Yleiskaavassa voidaan määrätä, ettei yleiskaava-alueella tai sen osalla saa rakentaa niin, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista (rakentamisrajoitus). Yleiskaavassa voidaan myös määrätä, ettei maisemaa muuttavaa toimenpidettä saa suorittaa ilman 128 §:ssä tarkoitettua lupaa (toimenpiderajoitus). 13Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 MRL 128 § Maisematyölupa Maisemaa muuttavaa maanrakennustyötä, puiden kaatamista tai muuta näihin verrat- tavaa toimenpidettä ei saa suorittaa ilman lupaa (toimenpiderajoitus): 1) asemakaava-alueella; 2) yleiskaava-alueella, jos yleiskaavassa niin määrätään; eikä 3) alueella, jolla on voimassa 53 §:ssä tarkoitettu rakennuskielto asemakaavan laatimi- seksi tai jolle yleiskaavan laatimista tai muuttamista varten on niin määrätty. Lupaa ei tarvita yleis- tai asemakaavan toteuttamiseksi tarpeellisten taikka myönnetyn rakennus- tai toimenpideluvan mukaisten töiden suorittamiseen eikä vaikutuksiltaan vähäisiin toimenpiteisiin. MRL 140 § Maisematyöluvan edellytykset Alueella, jolla on voimassa asemakaava tai yleiskaava, maisematyölupa on myönnettävä, jollei toimenpide vaikeuta alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen taikka turmele kaupunki- tai maisemakuvaa. Alueella, jolle kunta on määrännyt rakennuskiellon asemakaavan laatimista tai muut- tamista varten tai jolle yleiskaavan laatimista varten on määrätty toimenpiderajoitus, lupa voidaan myöntää, jollei toimenpide tuota huomattavaa haittaa kaavan laatimiselle taikka turmele kaupunki- tai maisemakuvaa. Jos lupa kaivamiseen tai louhimiseen evätään yleiskaavassa olevan erityisen mää- räyksen nojalla taikka asemakaava-alueella, missä kaavaa ei ole päätetty muuttaa, lunastusvelvollisuudesta on voimassa, mitä maa-aineslain 8 §:ssä säädetään. Jos lupa muuhun toimenpiteeseen mainituilla alueilla evätään eikä maanomistaja sen vuoksi voi kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla käyttää hyväkseen maataan, hänellä on oikeus saada kunnalta tai, jos alue on tarkoitettu tai osoitettu valtion tarpeisiin, tältä korvaus vahingosta, joka hänelle siitä aiheutuu. Maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen viranomaisneuvottelua koskevat säännök- set koskevat myös yleiskaavoja. MRL 66.2 § Viranomaisneuvottelu Valmisteltaessa kaavaa, joka koskee valtakunnallisia tai tärkeitä seudullisia alueidenkäyt- tötavoitteita tai joka muutoin on yhdyskuntarakenteellisten vaikutusten, luonnonarvo- jen tai kulttuuriympäristön kannalta erityisen merkittävä taikka valtion viranomaisen toteuttamisvelvollisuuden kannalta tärkeä, on oltava yhteydessä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja kunnan kesken on järjestettävä neuvottelu tällaisen kaavan laadintaan liittyvien valtakunnallisten, seudullisten ja muiden keskeisten tavoitteiden selvittämiseksi. Neuvotteluun on kutsuttava ne viranomaiset, joiden toimialaa asia saattaa koskea. 14 Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 MRA 18 § Viranomaisneuvottelu Maankäyttö- ja rakennuslain 66 §:n 2 momentissa tarkoitettu viranomaisneuvottelu järjestetään kaavaa valmisteltaessa, ennen kuin kunta varaa osallisille tilaisuuden mieli- piteen esittämiseen, sekä tarvittaessa sen jälkeen, kun kaavaehdotus on ollut julkisesti nähtävänä ja sitä koskevat mielipiteet ja lausunnot on saatu. Neuvottelussa tuodaan esille mahdolliset valtakunnalliset ja tärkeät seudulliset alu- eidenkäyttötavoitteet ja muut keskeiset tavoitteet, valtion toteuttamisvelvollisuuden kannalta tärkeät kysymykset sekä viranomaisten käsitykset tutkimusten ja selvitysten tarpeesta. Viranomaisten tulee esittää käsityksensä kaavaa koskevista tutkimus- ja selvitystar- peista mahdollisimman aikaisessa vaiheessa. Kunnan tulee sopia elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa neuvottelun järjestämisestä ja toimittaa neuvottelua varten tarvittava aineisto. Neuvotteluun kutsutaan ne viranomaiset, joiden toimialaa asia saattaa koskea. Ym- päristöministeriö kutsutaan neuvotteluun, jossa käsitellään suurten kaupunkiseutujen keskeisiä kysymyksiä. Neuvottelusta laaditaan muistio, josta ilmenevät keskeiset neuvottelussa esillä olleet asiat ja kannanotot. Ympäristöministeriön Maankäyttö- ja rakennuslaki 2000 -julkaisusarjan oppaissa annetaan ohjeita MRL:n soveltamisesta. Oppaassa 11 yleiskaavamerkinnät ja määräykset (2003) käsiteltävistä kaavamer- kinnöistä metsäalueita koskeva ainakin aluevarausmerkinnät M (maa- ja metsätalo- usvaltainen alue), MU (maa- ja metsätalousvaltainen alue, jolla on erityistä ulkoilun ohjaamistarvetta) ja MY (maa- ja metsätalousvaltainen alue, jolla on erityisiä ym- päristöarvoja). Muita metsäalueiden kaavoitukseen liittyviä kaavamerkintöjä ovat muun muassa virkistysalueita koskevat merkinnät, luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeä alue (luo), suojeluun liittyvät osa-alue- ja kohdemerkinnät sekä viheryhteystarve -merkintä. Kaavamerkintöjä käsitellään tarkemmin luvussa 5. Oppaassa 13 Yleiskaavan sisältö ja esitystavat (2006) käsitellään muun muassa yleiskaavan sisältövaatimuksia. Maankäyttö- ja rakennuslain yleisenä tavoitteena on hyvän elinympäristön edellytysten luominen sekä ekologisesti, taloudellisesti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävän kehityksen edistäminen. Sisältövaatimukset konkretisoivat lain yleistä tavoitetta ja ohjaavat yleiskaavan laatimista monin tavoin. Sekä ekologisesti, taloudellisesti, sosiaalisesti että kulttuurisesti kestävään kehityk- seen sisältyy piirteitä, jotka on syytä ottaa huomioon metsäalueiden kaavoituksessa. Yleiskaavan vaikutusten arviointia käsitellään luvussa 6. Muuta lainsäädäntöä, joissa yleiskaava on otettava huomioon, on mainittu mm. ympäristönsuojelulaki, maantielaki, metsälaki, maa-aineslaki, vesilaki, ulkoilulaki (ulkoilureittitoimitus), maastoliikennelaki (moottorikelkkareitit), kaivoslaki, lunas- tuslaki, sähkömarkkinalaki ja ilmailulaki. 15Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 2.2 Kaavoituksen maankäyttö- ja rakennuslaista johtuvat erityispiirteet Kaavoituksen yhteen sovittava luonne Kaavoituksen keskeisimpänä tarkoituksena on sovittaa yhteen erilaisia, usein keske- nään ristiriidassa olevia tarpeita. Metsäalueisiin kohdistuvia tarpeita ovat muun mu- assa metsätalouden harjoittaminen, virkistyskäytön edistäminen, pohjavesien suojelu, luontoarvojen turvaaminen, muinaisjäännösten suojelu, maisema-arvojen vaaliminen, arvokkaiden kallioalueiden suojelu, porotalouden tarpeet, virkistys, asuminen, tuuli- voimatuotanto, voimalinjat, maa-ainesten otto, kaivostoiminta ja turvetuotanto. Yleiskaavan sisältövaatimusten (MRL 39 §) mukaisia tavoitteita ei yleensä ole mahdollista toteuttaa ilman, että metsämaan käyttöön kohdistuu sääntelyä. Näin varmistetaan edellytykset hyvälle elinympäristölle, sekä edistetään esimerkiksi luon- nonarvojen vaalimista (ekologinen kestävyys), metsätalouden toimintaedellytyksiä (taloudellinen kestävyys), virkistysalueiden riittävyyttä (sosiaalinen kestävyys) ja maiseman vaalimista (kulttuurinen kestävyys). Kaavoituksen vuorovaikutteisuus Yhteen sovitettavat tarpeet palvelevat esimerkiksi luontoon tai muinaisjäännöksiin liittyvän itseisarvon lisäksi hyvin erilaisia intressiryhmiä. Maankäyttö- ja rakennus- lain erityispiirre useihin muihin lakeihin verrattuna on kaavoituksen vuorovaikuttei- suus. Olennainen osa intressien yhteensovittamista on kaavoitusmenettelyn etenemi- nen vaiheittain ja eri vaiheisiin liittyvä kaikille avoin osallistuminen ja vuorovaikutus. Kaavaa laadittaessa tulee riittävän aikaisessa vaiheessa laatia suunnitelma osal- listumis- ja vuorovaikutusmenettelystä. Kaavoituksen vireilletulosta on ilmoitettava niin, että osallisilla on mahdollisuus saada tietoja kaavoituksen lähtökohdista, suun- nitellusta aikataulusta sekä osallistumis- ja arviointimenettelystä. (MRL 63 §) Kaavoitusmenettely on järjestettävä niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vai- kuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta. (MRL 62 §) Sen jälkeen, kun osalliset ovat päässeet ottamaan kantaa kaavan valmisteluun, laa- ditaan kaavaehdotus, joka asetetaan julkisesti nähtäville. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiasta (muistutus). Muistutuksen tehneille on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen. (MRL 65 §) Kunnanvaltuuston tekemästä kaavan hyväksymispäätöksestä osalliset voivat valit- taa hallinto-oikeuteen, joka silloin tutkii päätöksen lainmukaisuuden. (MRL 37 §, 188 §) Yleis- ja asemakaavojen sisällöstä päättävät maankäyttö- ja rakennuslain puitteissa kunnan luottamushenkilöt. Se, kuinka eri tarpeita ja intressiryhmien näkökulmia painotetaan kaavoissa, riippuu siis viime kädessä kunnan poliittisista voimasuhteista. Kaavoituksen vireilletulosta ja kaavaehdotuksen nähtäville asettamisesta tiedote- taan kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla (MRL 63 §, 65 §). Tilaisuuden varaamisesta mielipiteen esittämiseen tiedotetaan osallistumis- ja arviointi- suunnitelmassa todetulla, osallisten tiedonsaannin kannalta toimivalla tavalla (MRA 30 §). Tyypillisesti tiedotuskanavia ovat kunnan ilmoitustaulu, paikkakunnalla yleisesti le- viävä sanomalehti sekä kunnan internetsivut. Paikkakunnan tapahtumien seuraaminen on maanomistajan omalla vastuulla, mikä muualla asuville voi toisinaan olla haastavaa. 16 Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 Alueiden väliset erot Maankäyttö- ja rakennuslain toimivuusarvioinnissa 2013 todetaan, että alueiden ja maan osien erilaisuus on tarpeen ottaa aiempaa enemmän huomioon, kun alueiden- käytön ohjausjärjestelmää kehitetään. Alueidenkäytön ohjauksessa kaupunkiseutujen taajamien kehysalueet ja kaupunkien läheinen maaseutu on syytä erottaa ydinmaa- seudusta ja harvaan asutun maaseudusta. Kehysalueilla ja kaupunkien läheisellä maaseudulla tarvitaan tiukempaa rakentamisen ohjaamista kuin muilla alueilla. Maaseudun alueidenkäytön suunnittelussa korostuvat asumisen ohella maa- ja metsätalouden ja muiden paikkaan sidottujen elinkeinojen harjoittamismahdolli- suudet, luonnonvarojen hyödyntäminen, perusinfrastruktuurin verkostot, luonnon virkistyskäyttö sekä luonnonarvojen vaaliminen. Taajamien läheisyydessä olevaan metsämaahan kohdistuu erilaisia tarpeita kuin maaseudun metsiin. Taajamien lähialueilla metsämaan ottaminen muuhun käyttöön, kuten rakennusmaaksi tai virkistysalueeksi, on huomattavasti todennäköisempää kuin syvällä maaseudulla. Erilaiset yleiskaavat Yleiskaavan tulisi vastata siihen tarpeeseen, jota varten se laaditaan. Yleiskaavat poik- keavat toisistaan esimerkiksi alueen ja yleiskaavatyypin mukaan. Alueiden väliset erot voivat johtua esimerkiksi seututasolta, kunnan tavoitteista tai alueen ominais- piirteistä. Yleiskaava voidaan laatia tarpeen mukaan yleispiirteisenä tai yksityiskoh- taisena. Yleiskaava on syytä sovittaa kaava-alueen ja siihen liittyvien tarpeiden sekä kaavan tavoitteiden mukaiseksi. Maankäyttö- ja rakennuslain mukainen alueiden käytön suunnittelujärjestelmä mahdollistaa sekä alueen ominaisuuksista, että kaava- tyyppien välistä eroista johtuvan variaation. Tästä johtuen samaan kaavamerkintään voi eri kaavoissa liittyä toisistaan poikkeavia kaavamääräyksiä. 17Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 2.3 Muu metsäalueiden yleiskaavoitukseen ja käyttöön liittyvä ohjeistus Metsälain yleiskaavoitusta sivuavat osat Suomessa metsien hoitoa ja käyttöä säätelee metsälaki (MetsäL). Sen tarkoituksena on edistää metsien taloudellisesti, ekologisesti ja sosiaalisesti kestävää hoitoa ja käyttöä siten, että metsät antavat kestävästi hyvän tuoton samalla, kun niiden biologinen monimuotoisuus säilytetään. Metsälain voimassaolo riippuu siitä, mikä kaavamääräys alueella on. Metsälain ohella metsän hoidossa ja käytössä on noudatettava muun muassa vesilakia ja luon- nonsuojelulakia. Metsälain ja MRL rajapintoja on käsitelty tarkemmin luvussa 2.4. Metsälaki 2 § Soveltamisala Tätä lakia sovelletaan metsän hoitamiseen ja käyttämiseen metsätalousmaaksi luetta- villa alueilla. Lakia ei kuitenkaan sovelleta: 1) luonnonsuojelulain (1096/1996) nojalla muodostetuilla suojelualueilla, valtion luon- nonsuojelutarkoitukseen hankkimilla alueilla eikä muilla valtion omistamilla alueilla, joita hoidetaan Metsähallituksen tai valtion maata hallinnoivan viranomaisen suojelu- päätöksen mukaisesti; 2) maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) mukaisessa kaavassa suojelualueeksi osoi- tetulla alueella; 3) erämaalain (62/1991) mukaisilla alueilla muutoin kuin tämän lain 12 §:n 1 momentin osalta; 4) asemakaava-alueilla lukuun ottamatta maa- ja metsätalouteen osoitettuja alueita; 5) alueilla, joilla on voimassa toimenpiderajoitus asemakaavan laatimiseksi; 6) oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella lukuun ottamatta maa- ja metsätalouteen ja virkistyskäyttöön osoitettuja alueita; 7) puolustusvoimien ampuma-alueiden maalialueilla. Metsän hoitamisessa ja käyttämisessä on tämän lain lisäksi noudatettava, mitä mui- naismuistolain (295/1963) 1, 4, 5 ja 13–16 §:ssä, luonnonsuojelulain 5 a, 9, 29–35, 39, 42, 47–49, 55, 56 ja 57 a §:ssä sekä 10 luvussa sekä muussa laissa säädetään. Luon- nonsuojelualueen perustamisesta, alueen liittämisestä luonnonsuojelualueeseen ja luonnonmuistomerkin rauhoittamisesta säädetään luonnonsuojelulaissa. Sen estämättä mitä tässä laissa säädetään, vahingoittuneet puut on poistettava siten kuin metsätuhojen torjunnasta annetussa laissa (1087/2013) säädetään. 18 Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 Metsälakiin liittyy Suomen metsäkeskukselle säädetty ilmoitusvelvollisuus, jos met- sänkäyttö ilmoitus kohdistuu tiettyihin luontokohteisiin. Metsälaki 7.2 a § Maanomistajan ja metsäkeskuksen ilmoitusvelvollisuus Metsäkeskuksen on ilmoitettava välittömästi maanomistajalle, tiedossaan olevalle maanomistajan edustajalle ja metsänhakkuuoikeuden haltijalle, jos metsäkeskukselle on toimitettu metsänkäyttöilmoitus, johon sisältyvällä käsittelyalueella tai sen lähei- syydessä on tai sitä koskee metsäkeskuksen tiedossa oleva: 1) 10 §:n 2 momentissa tarkoitettu erityisen tärkeä elinympäristö; 2) luonnonsuojelulaissa tarkoitettua erityisesti suojeltavan lajin tai suojellun luonto- tyypin esiintymää koskeva päätös; 3) Natura 2000 -verkostoon sisältyvä alue; tai 4) muu vastaava viranomaisen toimittamaan päätökseen perustuva kohde. Metsälaki 7.3 a § Maanomistajan ja metsäkeskuksen ilmoitusvelvollisuus Metsäkeskuksen on ilmoitettava välittömästi vastaanottamastaan metsänkäyttöil- moituksesta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle, jos ilmoituksen mukaista käsittelyaluetta tai osaa siitä koskee 2 momentin 2 tai 3 kohdassa tarkoitettu päätös. Metsälaki 14 b § Menettely liito-oravailmoituksesta Jos metsäkeskukselle saapunut metsänkäyttöilmoitus kohdistuu elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen metsäkeskukselle toimittamassa asiakirjassa mainittuun liito- oravan lisääntymis- ja levähdyspaikkaan, metsäkeskuksen on välittömästi ilmoitettava tästä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle, maanomistajalle sekä tiedossaan olevalle maanomistajan edustajalle ja metsänhakkuuoikeuden haltijalle. Metsälaissa keskeisellä sijalla on uudistamisvelvoitteesta huolehtiminen. Laki kui- tenkin mahdollistaa tästä poikkeuksen, jos maisematyöluvan ehdot eivät mahdollista metsänuudistamisvelvoitteet täyttämistä. Metsälaki 8.4 § Uudistamisvelvoitteen täyttäminen Jos 2 §:n 1 momentin 4–6 kohdan mukaiselle alueelle kohdistuvassa maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetussa maisematyöluvassa on metsätaloudelle asetettu sellai- sia toimenpiderajoituksia, joiden noudattaminen ei mahdollista tämän lain mukaista metsän uudistamisvelvoitteen täyttämistä, tätä lakia katsotaan kuitenkin noudatetun. 19Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 Metsälain kolmas luku (§ 10–11) säätelee metsäluonnon monimuotoisuuden turvaa- mista. Lain 10 §:ssä mainitaan, että metsiä tulee hoitaa ja käyttää siten, että turva- taan yleiset edellytykset metsien biologisen monimuotoisuuden kannalta tärkeiden elinympäristöjen säilymiselle sekä kuvataan monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeiden elinympäristöjen ominaispiirteet. 10 §:n tarkoittamilla elinympäristöillä voidaan toteuttaa varovaisia hoito- ja käyttötoimenpiteitä, joissa elinympäristöjen ominaispiirteet säilytetään tai niitä vahvistetaan (§ 10 a ja 10 b). Elinympäristöjen voimakkaampaan käsittelyyn voidaan saada myös poikkeuslu- pa. 11 §:n mukaan mikäli 10 a ja 10 b §:ssä tarkoitettujen velvoitteiden täyttämisestä tai rajoitteiden noudattamisesta aiheutuu metsäntuoton vähenemistä tai muuta taloudel- lista menetystä tai haittaa, mikä ei ole vähäistä, metsäkeskuksen tulee maanomistajan tai erityisen oikeuden haltijan hakemuksesta myöntää poikkeuslupa toteuttaa hoito- ja käyttötoimenpiteet tavalla, josta asianomaiselle aiheutuva menetys jää vähäiseksi. Menetys katsotaan vähäiseksi, kun käyttörajoitusten aiheuttama taloudellinen me- netys on pienempi kuin neljä prosenttia poikkeusluvan hakijan sen metsäkiinteistön markkinakelpoisen puuston arvosta, jolla käsittelyalue sijaitsee, tai alle 3 000 euroa. Jos metsän hoito- tai käyttötoimenpiteissä otetaan monimuotoisuus huomioon metsälaissa säädettyä laajemmin, voidaan maanomistajalle myöntää metsätalouden ympäristötukea. Ympäristötuki on tarkoitettu ensisijaisesti metsälain 10 §:ssä tarkoi- tettujen erityisen tärkeiden elinympäristöjen ominaispiirteiden säilyttämiseen. Tuen myöntämisen edellytyksenä on maanomistajan ja Metsäkeskuksen välille solmittava sopimus. Sopimuksella metsänomistaja sitoutuu säilyttämään kohteen monimuotoi- suutta sekä jättämään kohteet metsätalouden toimenpiteiden ulkopuolelle. Metsälaki 10 § Monimuotoisuuden säilyttäminen ja erityisen tärkeät elinympäristöt Metsiä tulee hoitaa ja käyttää siten, että turvataan yleiset edellytykset metsien biolo- gisen monimuotoisuuden kannalta tärkeiden elinympäristöjen säilymiselle. Monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeät elinympäristöt ovat luonnontilaisia tai luonnontilaisen kaltaisia kohteita, jotka erottuvat ympäröivästä metsäluonnosta sel- västi. Näiden kohteiden ominaispiirteitä ovat: 1) lähteiden, purojen ja pysyvän vedenjuoksu-uoman muodostavien norojen sekä enintään 0,5 hehtaarin suuruisten lampien välittömät lähiympäristöt, joiden omi- naispiirteitä ovat veden läheisyydestä ja puu- ja pensaskerroksesta johtuvat erityiset kasvuolosuhteet ja pienilmasto; 2) seuraavat a–e-alakohdissa luetellut suoelinympäristöt, joiden yhteinen ominaispiirre on luonnontilainen tai luonnontilaisen kaltainen vesitalous: a) lehto- ja ruohokorvet, joiden ominaispiirteitä ovat rehevä ja vaatelias kasvillisuus, erirakenteinen puusto ja pensaskasvillisuus; b) yhtenäiset metsäkorte- ja muurainkorvet, joiden ominaispiirteitä ovat erirakentei- nen puusto ja yhtenäisen metsäkorte- tai muurainkasvillisuuden vallitsevuus; c) letot, joiden ominaispiirteitä ovat maaperän runsasravinteisuus, puuston vähäinen määrä ja vaatelias kasvillisuus; d) vähäpuustoiset jouto- ja kitumaan suot; sekä e) luhdat, joiden ominaispiirteenä on erirakenteinen lehtipuusto tai pensaskasvillisuus sekä pintavesien pysyvä vaikutus; 3) rehevät lehtolaikut, joiden ominaispiirteitä ovat lehtomulta, vaatelias kasvillisuus sekä luonnontilainen tai luonnontilaisen kaltainen puusto ja pensaskasvillisuus; 20 Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 4) kangasmetsäsaarekkeet, jotka sijaitsevat ojittamattomilla soilla tai soilla, joissa luontainen vesitalous on pääosin säilynyt muuttumattomana; 5) kallioperässä olevat tai kivennäismaahan uurtuneet, jyrkkärinteiset, pääosiltaan vähintään kymmenen metriä syvät rotkot ja kurut, joiden ominaispiirteenä on luon- teenomainen muusta ympäristöstä poikkeava kasvillisuus; 6) pääosiltaan vähintään kymmenen metriä korkeat jyrkänteet ja niiden välittömät alusmetsät; 7) karukkokankaita puuntuotannollisesti vähätuottoisemmat hietikot, kalliot, kivikot ja louhikot, joiden ominaispiirre on harvahko puusto. Edellä 2 momentissa tarkoitetut erityisen tärkeät elinympäristöt ovat pienialaisia tai metsätaloudellisesti vähämerkityksellisiä. Elinympäristön taloudellista arvoa arvioita- essa otetaan huomioon mitä 11 §:ssä säädetään. Valtioneuvoston asetuksella säädetään tarvittaessa tarkemmin erityisen tärkeiden elin- ympäristöjen luonnontilaisuudesta, luonnontilaisuuden kaltaisuudesta ja ominaispiirteistä. 10 a § Elinympäristöjen käsittelyn yleiset periaatteet ja kielletyt toimenpiteet Edellä 10 §:n 2 momentissa tarkoitetuissa erityisen tärkeissä elinympäristöissä voidaan tehdä varovaisia hoito- ja käyttötoimenpiteitä, joissa elinympäristöjen ominaispiirteet säilytetään tai niitä vahvistetaan. Toimenpiteissä on säilytettävä elinympäristölle erityi- nen vesitalous, puuston rakenne, vanhat ylispuut, kuolleet ja lahot puut sekä otettava huomioon kasvillisuus, maaston vaihtelevaisuus ja maaperä. Ominaispiirteitä vahvistavia hoito- ja käyttötoimenpiteitä ovat suunnitelmalliset luon- nonhoitotoimet ja luonnontilan ennallistamistoimet. Ominaispiirteet säilyttäviä hoi- to- ja käyttötoimenpiteitä ovat varovaiset, poimintaluonteiset hakkuut, yksittäisten kuokkalaikkujen tekeminen sekä Suomen luontaiseen lajistoon kuuluvien puiden taimi- en istuttaminen ja niiden siementen kylväminen. Erityisen tärkeissä elinympäristöissä voidaan erityistä varovaisuutta noudattaen kuljettaa puutavaraa ja ylittää puron uoma, mikäli se ei vaaranna ominaispiirteiden säilyttämistä. Erityisen tärkeissä elinympäristöissä ei saa tehdä uudistushakkuuta, metsätietä, kasvu- paikalle ominaista kasvillisuutta vahingoittavaa maanpinnan käsittelyä, ojitusta, purojen ja norojen perkausta eikä käyttää kemiallisia torjunta-aineita. 10 b § Elinympäristökohtainen käsittely Edellä 10 §:n 2 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa elinympäristöissä voidaan tehdä varovaisia poimintaluonteisia hakkuita, jotka säilyttävät puuston luonnontilaisena tai luonnontilaisen kaltaisena siten, ettei elinympäristön luonnontilainen tai luonnontilai- sen kaltainen vesitalous muutu. Elinympäristön puuston rakenne rehevillä lehtolaikuilla on säilytettävä siten, että hoito- ja käyttötoimenpiteiden yhteydessä tehdään vain varovaisia, poimintaluonteisia hakkuita. Jyrkänteissä ja niiden välittömissä alusmetsissä ei saa toteuttaa puunkorjuuta. Hietikoilla, kallioilla, kivikoissa ja louhikoissa voidaan tehdä varovaisia poimintaluon- teisia hakkuita siten, että säilytetään vanhimmat ja kuolleet sekä lahot puut. Valtioneuvoston asetuksella säädetään tarvittaessa tarkemmin 10 §:n 2 momentissa tar- koitettujen erityisen tärkeiden elinympäristöjen puuston rakenteen ja kerroksellisuuden sekä pensaskerroksen elinvoimaisuuden ja alueen maaperän vesitalouden säilyttämisestä. 21Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 Metsälaki 11 § Poikkeuslupa Jos 10 a ja 10 b §:ssä tarkoitettujen velvoitteiden täyttämisestä tai rajoitteiden noudat- tamisesta aiheutuu maanomistajalle taikka hallintaoikeuden tai muun sellaisen erityisen oikeuden haltijalle metsäntuoton vähenemistä tai muuta taloudellista menetystä tai haittaa, mikä ei ole vähäistä, metsäkeskuksen tulee maanomistajan tai erityisen oikeu- den haltijan hakemuksesta myöntää poikkeuslupa toteuttaa hoito- ja käyttötoimenpi- teet tavalla, josta asianomaiselle aiheutuva menetys jää vähäiseksi. Menetys katsotaan vähäiseksi, kun 10 §:n mukaisten kohteiden käyttörajoitusten aiheuttama taloudellinen menetys on pienempi kuin neljä prosenttia poikkeusluvan hakijan sen metsäkiinteistön markkinakelpoisen puuston arvosta, jolla käsittelyalue sijaitsee, tai alle 3 000 euroa. Poikkeuslupaa ei kuitenkaan saa myöntää, jos kysymyksessä olevaa toimenpidettä varten on myönnetty tai myönnetään kestävän metsätalouden rahoitusta koskevassa lainsäädännössä tarkoitettua ympäristötukea tai muuten riittävä tuki valtion varoista. Jos taloudellinen menetys on vähäistä suurempi eikä ympäristötuella voida välttää poikkeusluvan tarvetta, 10 §:n 2 momentissa tarkoitettua erityisen tärkeää elinympä- ristöä on käsiteltävä siten, että sen arvokkain osa säilyy. Valtioneuvoston asetuksella säädetään tarkemmin markkinakelpoisen puuston arvon määrittelystä. Metsälaissa on metsäkeskuksen tehtäväksi säädetty yhteistyö kuntien kanssa. Metsälaki 25.3 § Suomen metsäkeskuksen tehtävät Kaavoitettavien ja kaavoitettujen alueiden osalta Suomen metsäkeskuksen tulee olla riittävässä yhteistyössä kuntien kanssa tämän lain ja maankäyttö- ja rakennuslain ta- voitteiden yhteen sovittamiseksi. Luonnonsuojelulain yleiskaavoitusta sivuavat osat Luonnonsuojelulain tavoitteena on luonnon monimuotoisuuden ylläpitäminen, luon- nonkauneuden ja maisema-arvojen vaaliminen, luonnonvarojen ja luonnonympäris- tön kestävän käytön tukeminen ja luonnontuntemuksen ja yleisen luonnonharras- tuksen lisääminen sekä luonnontutkimuksen edistäminen. Luonnonsuojelulakia sovelletaan luonnon- ja maisemansuojeluun ja maiseman- hoitoon. Sen nojalla voidaan perustaa luonnonsuojelualueita valtion maille tai maan- omistajan aloitteesta yksityiselle maalle. Luonnonsuojelulaissa on säännös luonnonmuistomerkeistä (23 §), määritelty suo- jellut luontotyypit (29 §), säännökset maisema-alueesta (3234 §), säännös eläinlajien rauhoittamisesta (38 §), säännös kasvilajien rauhoittamisesta (42 §), säännös uhanalai- sen lajin säätämisestä (46 §), säännös uhanalaisten lajien esiintymispaikkojen suojelus- ta (47 §), säännös luontodirektiivin liitteen IV (a) mukaisten eläinlajien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojelusta ja lintudirektiivin mukaisten lintujen suojelusta (49 §). Natura 2000 -verkostoa koskevat säännökset ovat luonnonsuojelulain pykälissä 6469. Edellä esitettyjen luonnonsuojelulain mukainen kohteiden suojeluvaatimus on voimassa riippumatta siitä, onko alueella yleiskaavaa ja mikä yleiskaavassa osoitettu alueen käyttötarkoitus on. 22 Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 Metsälain ja luonnonsuojelulain yhtäaikaisessa valmistelussa on ratkaistu, mitkä luontotyypeistä kuuluvat luonnonsuojelulain ja mitkä metsälain mukaiseen suojeluun. Vesilain yleiskaavoitukseen kytkeytyvät osat Vesilain tavoitteena on edistää, järjestää ja sovittaa yhteen vesivarojen ja vesiympä- ristön käyttöä niin, että se on yhteiskunnallisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kes- tävää, ehkäistä ja vähentää vedestä ja vesiympäristön käytöstä aiheutuvia haittoja ja parantaa vesivarojen ja vesiympäristön tilaa. Metsien käytön yhteydessä on otettava huomioon myös vesilaissa säädettyjä asioi- ta. Esimerkiksi vesilain 11 §:ssä säädetään eräiden vesiluontotyyppien suojelusta. Lain kohdassa mainittujen luontotyyppien luonnontilaisuuden vaarantamien on kielletty ja 10 §:ssä säädetään veden juoksun muuttamisesta ojassa tai norossa. Lisäksi jotkin metsien käyttöön suoraan tai välillisesti liittyvät toimenpiteet voivat edellyttää lain 3 luvun mukaista vesitalouslupaa. Muinaisjäännökset Muinaismuistolain 1 § mukaan kiinteät muinaisjäännökset ovat rauhoitettuja muistoina Suomen aikaisemmasta asutuksesta ja historiasta. Ilman tämän lain nojalla annettua lupaa on kiinteän muinaisjäännöksen kaivaminen, peittäminen, muuttaminen, vahingoittaminen, poistaminen ja muu siihen kajoaminen kielletty. Maa-aineslaki Maa-aineslakia sovelletaan kiven, soran, hiekan, saven ja mullan ottamiseen pois kuljetettavaksi taikka paikalla varastoitavaksi tai jalostettavaksi. Ottoalueet sijaitsevat usein metsämaalla. Maa-aineslain 3 pykälässä on säädetty ainesten ottamisen rajoituksista. Ainek- sia ei saa ottaa niin, että aiheutuu kauniin maisemankuvan turmeltumista, luon- non merkittävien kauneusarvojen tai erikoisten luontoesiintymien tuhoutumista, huomattavia tai laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia luonnonolosuhteissa taikka pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantuminen. Lisäksi on katsottava, ettei ottaminen vaikeuta alueen käyttämistä asemakaavassa tai oikeus- vaikutteisessa yleiskaavassa varattuun tarkoitukseen, eikä turmele kaupunki- tai maisemakuvaa. 23Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 Kooste eri lakeihin perustuvasta suojelusta ja sen vaikutuksista metsäalueilla Metsälaki 10 § mukaiset alueet: Monimuotoisuuden säilyttäminen ja erityisen tärkeät elinympäristöt Elinympäristöt pitää huomioida, tehokas metsätalouden harjoittaminen ei ole mahdollista. Turvaa luonnon moni- muotoisuuden säilymisen. Ei vaikutusta virkistyskäyttöön. Luonnonsuojelualueet ja ohjelmat Metsätalouden harjoittaminen on hyvin rajoitettua. Turvaa suojeltavien luontoarvojen säilymisen. Virkistyskäyttö on yleensä mahdollista. Luonnonmuistomerkin rauhoittaminen (LSL 23 §) Ei yleensä sijoitu metsämaalle, eikä siten rajoita metsä- talouskäyttöä. Ei vaikutusta virkistyskäyttöön. Suojellut luontotyypit (LSL 29 §) Muuttamiskielto tulee voimaan, kun suojellun alueen rajat on määritelty. Säilyttää luontotyyppien ominaispiirteet. Ei vaikutusta virkistyskäyttöön. Maisema-alueen perustaminen (LSL 33 § ja 34 §) Perustamispäätökseen voidaan ottaa maiseman olennaisten piirteiden säilyttämiseksi tarpeellisia määräyksiä. Turvaa maiseman säilymisen. Ei vaikutusta virkistyskäyttöön. Eläinlajien rauhoittaminen (LSL 38 §) Ei yleensä rajoita metsätalouden harjoittamista. Ei vaikutusta virkistyskäyttöön. Kasvilajien rauhoittaminen (LSL 42 §) Ei yleensä rajoita metsätalouden harjoittamista. Ei vaikutusta virkistyskäyttöön. Uhanalaisten lajien esiintymis- paikkojen suojelu (LSL 47 §) Voi rajoittaa metsätalouden harjoittamista. Ei vaikutusta virkistyskäyttöön. Euroopan yhteisön lajisuojelua koskevat erityissäännökset (luonto- ja lintudirektiivit) (LSL 49 §) Tiukasti suojellut lajit (esim. liito-orava). Voimassa ilman erillistä päätöstä, rajoittaa metsätalouden harjoittamista. Ei vaikutusta virkistyskäyttöön. Eräiden vesiluontotyyppien suojelu (vesilaki 11 §) Ei yleensä rajoita metsätalouden harjoittamista. Edistää virkistysarvojen säilymistä. Muinaismuistojen suojelu (muinaismuistolaki 1 §) Rajoittaa uudistamisen yhteydessä tehtävää maanmuokkausta. Ei vaikutusta virkistyskäyttöön. Metsäsertifikaattien yleiskuvaus Metsäsertifiointi osoittaa, että metsää hoidetaan ja käytetään kestävällä tavalla. Met- säsertifiointiohjelmien kriteerit sisältävät metsätalouden taloudellisiin, sosiaalisiin ja ympäristöllisiin liittyviä asioita. Sertifiointivaatimukset ovat sidosryhmien yhdessä sopimia periaatteita. Sertifioinnin vaatimusten toteutumista arvioidaan riippumat- tomalla arvioinnilla. Sertifiointi on vapaaehtoista. Metsäsertifiointijärjestelmistä Suomessa ovat käytössä kansainväliset FSC® ja PEFCTM sertifikaatit, joihin on laadittu Suomen olosuhteisiin soveltuvat kansalliset standardit. Nämä sertifikaatit ovat myös maailmanlaajuisesti käytetyimmät. PEFC sertifikaatti on Suomessa eniten käytetty, noin 95 % Suomen metsistä on PEFC-serti- fioituja. Kuluttajille sertifikaatti kertoo tuotteen olevan peräisin laillisista lähteistä ja kestävästi hoidetuista metsistä. Sertifikaatit ohjaavat metsien käyttöä, ja niiden vaatimukset ovat lakeja tiukemmat. Sertifikaattien ei kuitenkaan voida ajatella korvaavaan lainsäädäntöä. 24 Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 2.4 Maankäyttö- ja rakennuslain rajapinnat Metsälain ja MRL:n rajapinnat Metsälain soveltaminen oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella Metsälakia sovelletaan metsän hoitamiseen ja käyttämiseen metsätalousmaaksi lu- ettavilla alueilla (MetsäL 2§). Metsälaki ei ole voimassa luonnonsuojelulain nojalla muodostetuilla suojelualueilla eikä kaavoissa suojelualueeksi osoitetuilla alueilla. Oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella metsälaki on voimassa metsän hoitamisen ja käyttämisen osalta maa- ja metsätalousalueeksi (M, MU, MY sekä muut M-alkuiset) tai virkistyskäyttöön (V, VL, VU, VR sekä muu V-alkuiset) osoitetuilla alueilla. Yleiskaavan M- ja V-alkuisilla alueilla on rinnakkain voimassa sekä metsälaki että kaavan määräykset. Tällaisten alueiden omistajien on noudatettava sekä metsälakia että kaavan määräyksiä, vaikka määräyksiin ei liity MRL:n mukaista lupamenettelyä. Metsälaki ojaa metsien käyttöä, MRL alueiden käyttöä Metsälaki ohjaa metsien hoitoa ja käyttöä. Metsän hoitamisessa ja käyttämisessä on metsälain lisäksi noudatettava, mitä muissa laeissa säädetään (MetsäL 2 §). Maan- käyttö- ja rakennuslaissa säädetään alueiden ja rakennusten suunnittelusta, rakenta- misesta ja käytöstä (MRL 2 §). Alueiden käyttöä koskevat tavoitteet ja suunnitelmat on, siten kuin erikseen säädetään, otettava huomioon suunniteltaessa ja päätettäessä muun lainsäädännön nojalla ympäristön käytön järjestämisestä (MRL 3 §). Maankäyttö- ja rakennuslaki koskee kaikkea maankäyttöä, metsälaki ainoastaan metsiä. Lakeja ei sellaisenaan voi vertailla, koska niissä on kyse erilaisesta oikeushy- västä. Lakien luonteeseen kuuluu, että ne toimivat eri tavalla. Yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle annetut vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakentaessa taikka muutoin käytettäessä (MRL 41 §). Viranomaisten on katsottava, ettei alueiden käyttöä koskevilla toimenpiteillä vaikeuteta yleiskaavan toteutumista (MRL 42 §). Suomen metsäkeskuksen tehtävät Suomen metsäkeskus valvoo metsälain noudattamista (MetsäL 25§). Metsäkeskuksen valvonta koskee metsälakia ja sen nojalla annettuja säännöksiä. Kaavoitettavien ja kaavoitettujen alueiden osalta Suomen metsäkeskuksen tulee olla riittävässä yhteistyössä kuntien kanssa metsälain ja maankäyttö- ja rakennuslain tavoitteiden yhteen sovittamiseksi (MetsäL 25.3.§). Kunnan rakennusvalvontaviran- omaisen tehtävänä on valvoa kaavojen noudattamista, huolehtia rakentamista ja muita toimenpiteitä koskevien lupien käsittelemisestä, sekä osaltaan valvoa raken- netun ympäristön ja rakennusten kunnossapitoa ja hoitoa siten kuin siitä säädetään (MRA 4 §). Suomen metsäkeskus valvoo metsien hoidon ja käytön osalta metsälain 10 § koh- teiden käsittelyä metsänkäyttöilmoitusten avulla. Jos aiottu käsittely on metsälain vastainen, voidaan antaa käsittelykielto. Käsittelykielto voidaan antaa ainoastaan metsälain perusteella, ei esimerkiksi siksi, että toimenpide olisi kaavan suojelumää- räyksen vastainen. Suomen metsäkeskuksella on ilmoitusvelvollisuus ELY-keskukselle metsälain 7 a §:n ja 14 b §:n mukaan, jos metsänkäyttöilmoitus kohdistuu metsäkeskuksen tiedossa olevaan erityisesti suojeltavaan lajiin, suojeltuun luontotyyppiin, Natura 2000-verkos- toon tai liito-oravaan. ELY-keskus on näissä tapauksissa toimivaltainen viranomainen. 25Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 Metsälain ja MRL:n tarkoitukset poikkeavat toisistaan Metsälain 10 § tavoitteena on turvata monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkei- den elinympäristöjen säilyminen metsätalouden toimenpiteissä. Metsän hoito- ja käyttötoimenpiteet, jotka erityisen tärkeissä elinympäristöissä on sallittu, on määri- telty metsälaissa (10 a §). Metsälaki mahdollistaa myös alueiden hoidon siten, että elinympäristöjen ominaispiirteet säilytetään tai niitä vahvistetaan. Koska metsälaki on voimassa ainoastaan metsää hoidettaessa ja käytettäessä, saattaa olla tarpeen kaavamääräyksillä rajoittaa esimerkiksi alueiden rakentamista tai muuta käyttöä. Metsälaki huomioi tiettyjen elinympäristöjen säilymisen metsätalouden toimenpitei- den yhteydessä, muttei korvaa yleiskaavan laatimiseen liittyvää suunnittelua, jonka tavoitteena on eri toimintojen ja alueenkäyttömuotojen yhteensovittaminen. Maisematyölupa Yleiskaavassa voidaan jollekin alueelle määrätä toimenpiderajoitus. Maisemaa muut- tavaa toimenpidettä ei tällöin saa suorittaa ilman maisematyölupaa (MRL 43.2 §). Maisematyöluvan ratkaisee kunnan rakennusvalvontaviranomainen. Maisematyö- lupa voidaan siirtää myös kunnan määräämän muun viranomaisen ratkaistavaksi (MRL 130.1 §). Lupaa ei tarvita vaikutuksiltaan vähäisiin toimenpiteisiin (MRL 128 §). Lupa on myönnettävä, jollei toimenpide vaikeuta alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen taikka turmele kaupunki- tai maisemakuvaa (MRL 140 §). Metsälaki on voimassa yleiskaavan maa- ja metsätalousvaltaisilla ja virkistys- alueilla. Jos maa- ja metsätalouteen tai virkistyskäyttöön osoitetulle alueelle on yleiskaavassa osoitettu toimenpiderajoitus (maisematyölupavaatimus), alueella on metsää hoidettaessa ja käytettäessä noudatettava metsälakia, sekä haettava maise- matyölupaa maisemaa muuttavaa maanrakennustyötä, puiden kaatamista tai muuta näihin verrattavaa toimenpidettä varten. Metsälain ja maisematyöluvan yhtäaikai- sen soveltamisen johdosta kuntien maisematyölupapäätöksissä voidaan esimerkiksi kieltää metsänhakkuu alueella, jolla metsälaki sen sallisi tai asettaa metsätalouden toimenpiteille tiukempia rajoitteita kuin metsälaki edellyttäisi. Kuva 2.1. Maisematyöluvan ja metsälain voimassaolo eri kaavatasoilla ja eri maankäyttö muodoissa. 26 Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 Esimerkkikaavojen perusteella toimenpiderajoituksia ei yleensä ole osoitettu kuin hyvin pieneen osaan yleiskaavojen metsäalueista. Toimenpiderajoitukset on yleensä osoitettu rantavyöhykkeelle, lomarakennuspaikkojen lähialueelle tai MY- tai luo- alueille, muuttamissa kaavoissa myös virkistysalueille. Lisäksi on yleiskaavoja, joissa toimenpiderajoituksilla (esim. aukkohakkuun kieltäminen) turvataan virkistysarvoja. Yleiskaavan muihin käyttötarkoituksiin osoitetuilla alueilla metsälaki ei ole voi- massa. Jos näihin alueisiin ei kohdistu maisematyölupavaatimusta, niiden puun kaatoa ei erityisesti säädellä. Maisematyölupaa käsitellään lisää luvussa 4. Maankäyttö- ja rakennuslain rajapinnat muuhun lainsäädäntöön Metsämaan kaavoitukseen liittyen maankäyttö- ja rakennuslailla on rajapintoja aina- kin metsälakiin, luonnonsuojelulakiin, vesilakiin, muinaismuistolakiin, maa-ainesla- kiin, ulkoilulakiin ja YVA-lakiin. Metsälaissa, luonnonsuojelulaissa ja vesilaissa on määritelty erilaisia luontoarvoja, jotka huomioidaan kaavaa laadittaessa. Muinaismuistolain rauhoittamat kiinteät muinaisjäännökset merkitään yleiskaavoissa muinaismuistokohteiksi tai -alueiksi. Kohteet sijoittuvat usein metsämaalle. Luonnonsuojelulain mukaiset kohteet merki- tään yleiskaavoihin suojelumerkinnöillä. Maa-aineslaissa todetaan, että alueilla, joilla on voimassa oikeusvaikutteinen yleis- kaava, on katsottava, ettei ottaminen vaikeuta alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen. Kaavassa osoitettu maa- ja metsätalousalue ei kuitenkaan ole sellainen maankäyttömuoto, joka estää maa-aineksen ottamisen. Ottamisen jälkeen alue mai- semoidaan ja useimmiten metsitetään, jolloin ottoalue pitkällä aikavälillä palautuu metsätalouskäyttöön. Yleiskaavalla on rajapinta ulkoilulakiin niin, että jos ulkoilureitti on osoitettu kaa- vassa, ulkoilureittitoimitus voidaan pitää, vaikka ulkoilureittisuunnitelmaa ei ole tehty. YVA-lain mukainen menettely tuottaa tietoa hankkeen vaikutuksista, mutta siinä ei tehdä hanketta koskevia päätöksiä. YVA-asetuksen 6 § hankeluettelon mukaisista hankkeista varsinkin tuulivoimahankkeet kytkeytyvät metsämaata koskevaan yleis- kaavoitukseen, koska tuulivoimalat toteutetaan pääosin metsämaalla sijaitsevien tuulivoimaosayleiskaavojen avulla. 27Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 3 Metsiin liittyvät merkinnät ja -määräykset esimerkkiyleiskaavoissa 3.1 Aineiston kuvaus Metsämaata koskevia kaavoituskäytäntöjä selvitettiin poimimalla satunnaisesti eri puolilta Suomea yhteensä 167 maankäyttö- ja rakennuslain aikana hyväksyttyä yleis- kaavaa. Yhteensä yleiskaavoja oli vuoden 2015 lopulla voimassa noin 2050. Jokaisen ELY-keskuksen alueelta tarkastelussa on mukana noin 10 kaavaa. Satunnaisesti valit- tujen yleiskaavojen lisäksi aineistoon sisältyy kuusi yleiskaavaa, jotka metsätoimijat toivat esiin ongelmallisina. 3.2 Aineiston analysointi Kaavat luokiteltiin eri yleiskaavatyyppeihin. Sama kaava saattoi kuulua useaan tyyp- piin. Esimerkkiyleiskaavoista poimittiin metsiin liittyen seuraavat kaavamerkinnät: M, MT, ME, MA, MU, MY, V, VL, VU, VR, luo, sl, nat, sm, tv, eo, ohjeellinen ulkoilu- reitti, viheryhteystarve sekä tarve maisematyöluvalle. Luo-merkinnän ja maisema- työluvan osalta määritettiin niiden suhteellinen osuuteen kaavan alasta tai niiden lukumäärään (1=pieni, 2=kohtalainen, 3=suuri). Analyysissa keskityttiin erityisesti luo-alueisiin ja maisematyölupiin, sillä metsä- alan toimijat ovat kokeneet ne ongelmallisiksi. Myös MU- ja MY- sekä viheryhteys- tarvemerkintöjen esiintyvyys arvioitiin. 1 6 4 5 11 9 13 14 18 12 8 14 21 18 8 5 0 5 10 15 20 25 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 kaavojen lukumäärä Kuva 3.1. Esimerkkiyleiskaavojen lukumäärät hyväksymisvuoden mukaan. 28 Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 Esimerkkikaavoista yli puolet sijoittui maaseudulle, 43 % kaupungin lievealueille ja 19% kaupunkeihin tai isoihin kuntakeskuksiin. Esimerkkikaavoista yli puolet oli ranta-alueita kattavia mitoittavia osayleiskaavoja, 23 % kyläalueiden mitoituskaavoja, 10 % tuulivoimaosayleiskaavoja ja 7 % matkailualueita koskevia kaavoja. 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % kaupunki, iso kuntakeskus kaupungin lievealue maaseutu, kylät kyläalue (mitoitus) OYK rantaOYK (mitoitus) tuulivoimaOYK matkailu OYK Kuva 3.2. Yleiskaavojen tyypit. Analyysissä tarkasteltiin eri kaavamerkintöjen esiintymistä esimerkkikaavoissa. Mmerkintä löytyi melkein jokaisesta kaavasta. luo-merkintä oli 75 % kaavoista. 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % 120 % Kuva 3.3. Eri kaavamerkintöjen esiintyminen esimerkkikaavoissa. 29Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 Esimerkkikaavojen perusteella luo-merkinnän käyttö on yleistynyt viimeisen 15 vuo- den aikana. Luo-merkinnän sisältävien yleiskaavojen suhteellinen osuus on pysynyt melko tasaisena vuodesta 2000 alkaen, mutta luo-alueiden lukumäärä tai niiden suhteellinen pinta-ala kaava-alueesta on kasvanut. 0,0 % 20,0 % 40,0 % 60,0 % 80,0 % 100,0 % 120,0 % 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 merkinnän osuus pieni merkinnän osuus kohtalainen merkinnän osuus suuri Kuva 3.4. Luo-merkintöjen esiintyminen kaavoissa osuuden mukaan jaoteltuna. Maisematyöluvan edellyttäminen yleiskaavassa on yleistynyt 15 vuoden aikana. Maisematyölupaa myös edellytetään entistä useammissa kohdissa tai laajemmilla alueilla kaavaa kohden. 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 merkinnän osuus pieni merkinnän osuus kohtalainen merkinnän osuus suuri Kuva 3.5. Maisematyölupamääräyksiä sisältävien kaavojen osuus aineistosta. Luvussa 4 on tarkemmin kuvattu maisematyöluvan käyttöä ja luvussa 5 MU, MY ja luo-merkinnän käyttöä. 30 Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 4 Maisematyölupa Yleiskaavassa voidaan määrätä, ettei maisemaa muuttavaa toimenpidettä, puiden kaatamista tai muuta näihin verrattavaa toimenpidettä saa suorittaa ilman maisema- työlupaa (MRL 43.2 § ja 128 §). Maisematyölupaa on käytetty esimerkiksi luontoarvo- jen tai maisema-arvojen turvaamiseksi. Toimenpiderajoitus, jolla maisematyöluvan hakemista vaaditaan, osoitetaan yleiskaavamerkinnöissä ja -määräyksissä. Maisematyölupa on myönnettävä, jollei toimenpide vaikeuta alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen taikka turmele kaupunki- tai maisemakuvaa. Jos maisematyölupaa ei myönnetä, eikä maanomistaja sen vuoksi voi kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla käyttää hyväkseen maataan, hänellä on oikeus saada kunnalta korvaus. (MRL 140 §) 4.1 Maisematyöluvan tarkoitus Maisematyölupamenettelyn tarkoituksena on taata kunnalle keino, joilla se voi muun muassa edistää alueiden käytön suunnittelun tavoitteita (MRL 5 §). Maisematyölupa on ainut MRL:n mukainen lupamenettely, jolla kunta voi ohjata maisemaa muuttavia ra- kennustöitä, puiden kaatamista tai muita näihin verrattavia toimenpiteitä metsäalueilla. Maisematyölupamenettely antaa mahdollisuuden arvioida toimenpiteen vaiku- tuksia suhteessa maisemaan ja kaavan sisältöön. Maisematyölupaa myönnettäessä voidaan tarpeen mukaan ottaa huomioon myös toimenpiteen vaikutukset laajem- malle alueelle. Maisematyölupamenettely poikkeaa esimerkiksi yleiskaavassa an- nettavista suojelumääräyksistä ja metsälain kohteiden huomioimisesta siten, että se mahdollistaa toimenpiteen ja sen vaikutusten huomioimisen osana laajempaa kokonaisuutta yksittäisen kohteen ominaisuuksien lisäksi. Maisematyölupaan liittyvillä lupaehdoilla määritellään toimenpiteet, jotka alueella voidaan suorittaa. 4.2 Metsäalan toimijoiden kokemukset ja esimerkkejä kerätystä aineistosta Metsäalan toimijoiden mukaan maisematyölupa on metsätalouden kannalta kaik- kein ongelmallisin MRL:n mukainen ohjauskeino. Kaavamääräyksien merkitystä metsänkäsittelylle on vaikea ymmärtää ja tulkinnat vaihtelevat kuntakohtaisesti. Yleiskaavan maisematyölupa koskee joskus hyvin laajoja alueita ja lupien ehdot 31Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 asettavat rajoituksia metsän käsittelyn tavalle. Maisematyöluvat voivat olla kalliita, lupien hinta ja käsittelyajat vaihtelevat kunnittain. Naapurien kuuluminen on työlästä ja maisematyöluvasta aiheutuu hakkuiden vastustajille valitusmahdollisuus. Esimerkkiyleiskaavojen otoksessa kaavan jotakin kohtaa koskeva maisematyölu- pavaatimus esiintyy 33 prosentissa (55 kpl) kaavoista. Kahdeksassa kaavassa mai- sematyölupa vaaditaan MU-alueella. Näistä kahdessa on avohakkuiden kielto ja kahdessa ranta-alueisiin kohdistuva avohakkuiden kielto. MY-alueella vaaditaan maisematyölupa 25 kaavassa. Näistä 12:ssa on avohakkuiden kielto ja yhdeksässä rantavyöhykkeeseen kohdistuva avohakkuiden kielto. luo-alueeseen liittyen maise- matyölupaa vaaditaan 12 kaavassa. Näistä kuudessa kaavamääräyksessä on kiellet- tynä toimenpiteenä mainittu puiden kaato. 4.3 Maisematyölupakysely rakennustarkastajille MEKA-hankkeen osana järjestettiin rakennustarkastajille suunnattu nettikysely mai- sematyölupakäytännöistä eri kunnissa. Kyselyn tavoitteena oli selvittää, miten lupia myöntävät virkamiehet suhtautuvat maisematyölupamenettelyyn ja erityisesti niihin asioihin, jotka metsäalan toimijat ovat kokeneet ongelmallisiksi. Kysely lähetettiin Rakennustarkastusyhdistys RTY:n sähköpostilistalle. Lisäksi kysely välitettiin Kunta- liiton kaavoittajien sähköpostilistalle. Kaikissa kunnissa maisematyölupia ei käsittele rakennustarkastaja. Kyselyn saatekirjeessä ohjeistettiin välittämään kysely henkilölle, joka maisematyölupia käsittelee. Kyselyyn saatiin yhteensä 98 vastausta. Vastaajista 75 % oli sitä mieltä, että yleiskaavoissa maisematyölupavaatimusta esiintyy sopivasti tarpeen mukaan. Lupia myöntävien virkamiesten mukaan ei siis vaikuttaisi siltä, että maisematyölupavaatimusta käytettäisiin kaavoissa turhaan. Vastaajista 57 % mukaan metsäalueisiin kohdistuva maisematyölupavaatimus kos- kee yleensä sopivan suuruiseksi rajattua aluetta. Vastaajista 17 % mielestä alueet on yleensä rajattu liian pieniksi ja 14 % mielestä liian suuriksi. Kyselyn tuloksista käy ilmi, että yleiskaavoituksen ja maisematyölupia myöntävien virkamiesten välillä tehdään yhteistyötä. Vastaajista 56 % on kysynyt kaavoittajan mielipidettä maisematyölupaa käsitellessään ja 15 % on kysynyt kaavoittajalta syytä yleiskaavassa esitettyyn maisematyölupavaatimukseen. Vastaajista 16 % ilmoittaa, ettei ole kokenut tarpeelliseksi olla yhteydessä kaavoittajaan ja 28 %, että kaikki tarvittava tieto on löytynyt yleiskaava-asiakirjoista. Sama vastaaja on saanut valita useampia vaihtoehtoja. Avovastauksista selviää, että maisematyölupien myöntämi- sestä keskustellaan kaavoituksen lisäksi myös kunnan ympäristöasioista vastaavien tahojen kanssa. Maisematyölupia myöntävistä virkamiehistä 44 % pitää yleiskaavojen vaatimuksia selkeinä, mutta jopa 46 % ilmoittaa yleiskaavojen tulkinnan olevan joskus hankalaa ja 5 % että kaavojen tulkinta on usein vaikeaa tai mahdotonta. Kuitenkin kyselyyn vastanneista vain 8 % koki tarvitsevansa lisää koulutusta yleiskaavojen tulkinnasta. Verrattaessa mihin toimenpiteisiin maisematyölupa vastaajien toimialueella on haettava ja mihin toimenpiteisiin maisematyöluvan hakeminen vastaajien mielestä on tarpeen, käy ilmi että osa vastaajista luopuisi luvan hakemisesta taimikonhoitoa, harvennushakkuuta ja poimintahakkuuta varten. Päätehakkuuta varten 88 % vas- taajista pitää maisematyöluvan hakemista tarpeellisena. Joillekin vastaajista vaih- toehdoissa annetut termit eivät olleet selviä, mikä jonkin verran heikentää tuloksen luotettavuutta. Avovastauksissa tuodaan vahvasti esiin, että luvan tarve riippuu ennen kaikkea toimenpiteen maisemallisesta vaikuttavuudesta, ei ainoastaan toi- menpiteen luonteesta. 32 Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 Taulukko 4.1. Rakennustarkastajille suunnatun nettikyselyn vastauksia yleiskaavassa määrätyn mai- sematyöluvan tarpeellisuudesta eri metsänkäsittelytoimenpiteille. maisematyölupa vaaditaan vastaa- jan toimialueella maisematyölupa vastaajan mielestä tarpeen taimikonhoito 7,1 % 2,2 % harvennushakkuu 57,6 % 35,2 % poimintahakkuu 40,0 % 23,1 % päätehakkuu 90,6 % 87,9 % maanmuokkaus 47,1 % 53,8 % Kysymykseen metsänomistajien ja metsäalan toimijoiden yleiskaavamääräysten tun- temisesta maisematyölupia myöntävistä viranomaisista 46 % toteaa, että luvan haki- jat ovat toisinaan epätietoisia yleiskaavamääräysten suhteen ja 39 % että useimmat luvanhakijat eivät tunne tai ymmärrä maisematyölupaan liittyviä yleiskaavamäärä- yksiä. Vain 9 % vastaajista on sitä mieltä, että luvan hakijat tuntevat ja ymmärtävät maisematyölupaan liittyvät yleiskaavamääräykset. Vastaajat keskustelevat luvanha- kijoiden kanssa muun muassa hakemukseen liittyvien suunnitelmien selventämisestä (62%), yleiskaavamerkintöjen tulkitsemisesta (59%), hakemuksen laatimiseen liitty- vistä asioista (54%), hakemuksen täydentämisestä (46%), sekä metsäalueen sijainnista suhteessa yleiskaavaan (43%) ja lupaehdoista (36%). Avovastausten perusteella myös naapurien kuulemisesta keskustellaan paljon. Kyselyn vastaajista 59 % on sitä mieltä, ettei yleiskaavassa esitettävällä maise- matyölupavaatimuksella ole vaikutusta alueella suoritettaviin metsänhoidollisiin toimenpiteisiin ja siten metsänomistajan mahdollisuuksiin hyödyntää omaisuuttaan, koska lupa myönnetään aina kun siihen on edellytykset. Vastaajista 32 % mukaan maisematyölupavaatimuksesta aiheutuu metsänomistajille rajoitteita, mutta ne ovat aiheellisia. Maisematyölupavaatimus vähentää tarpeettomasti metsänomistajien mahdollisuuksia hyödyntää omaisuuttaan vastaajista 4 % mukaan. Vastaajista 70 % mukaan yleiskaavassa esitettävä maisematyölupavaatimus on tar- peellinen ja käyttökelpoinen menettelytapa, koska sen avulla voidaan turvata esimer- kiksi arvokkaan maiseman säilyminen tai muun kunnalle tärkeän suojelutavoitteen toteutuminen. Vastaajista 51 % mukaan maisematyölupa mahdollistaa tapauskohtaisen harkinnan ja 44 % mukaan maisematyölupavaatimuksella on vaikutusta hakkuiden toteutustapaan. Vastaajista 16 % pitää yleiskaavassa esitettävää maisematyölupavaa- timusta yleensä turhana. Kysymyksessä on saanut valita useita vaihtoehtoja. Joissakin yleiskaavoissa on osoitettu maisematyölupavaatimus, joka koskee metsä- lain 10 § mukaisia erityisen tärkeitä elinympäristöjä. Metsälain nojalla näissä kohteissa voidaan tehdä varovaisia hoito- ja käyttötoimenpiteitä, joissa elinympäristöjen omi- naispiirteet säilytetään tai niitä vahvistetaan. Kyselyyn vastanneista maisematyölupia myöntävistä viranomaisista 36 % totesi, että maisematyölupavaatimusta tarvitaan, vaikka metsälain 10 § olisi kohteessa voimassa. Metsälain 10 § riittää turvaamaan met- säluonnon monimuotoisuuden vastaajista 32 % mukaan. Vastaajista 24 % toteaa, että joissakin tapauksissa metsälaki ja maisematyölupavaatimus ovat päällekkäisiä. Avovas- tauksissa todetaan muun muassa että maisematyölupavaatimus voi koskea laajempaa aluetta kuin metsälain 10 §, metsälakia ei aina noudateta ja että jossakin tapauksessa metsälaki olisi mahdollistanut hakkuun, jolle ei myönnetty maisematyölupaa. Kyselyyn vastanneista 33 % kokee omaavansa riittävät tiedot metsäalueisiin koh- distuvien maisematyölupien myöntämistä varten. Lisää koulutusta ja opastusta vas- taajat kaipaavat metsätaloudesta (38 %). Yleiskaavan tulkintaan toivoo lisää koulu- tusta vain 8 % vastaajista. Sen sijaan selkeämpiä toimintaohjeita maisematyölupien myöntämiseen kaipaa 35 % vastaajista. Lisäksi vastaajista 18 % arvelee, että joku muu olisi sopivampi henkilö myöntämään maisematyölupia. 33Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 Maisematyölupa on joskus jätetty myöntämättä 39 % vastaajan toimialueella. Avo- vastauksissa kerrotaan, ettei lupaa ole evätty kokonaan, vaan näissä tapauksissa hakkuita on rajoitettu tai hakkuusuunnitelmaa muutettu. Esimerkiksi maisemallisesti arvokkaassa paikassa avohakkuu on voitu muuttaa harvennukseksi tai lupaa on sisältynyt muita ehtoja. Jos maisematyölupahakemukseen sisältöön on edellytetty muutoksia ennen luvan myöntämistä, on muutos tyypillisimmin ollut hakkuualueen rajaaminen toisin (65 %), päätehakkuun muuttaminen poimintahakkuuksi (40 %), hakkuualueen pienen- täminen (26 %) tai maanmuokkausta koskevat rajoitukset (25 %). Taloudellisia vaikutuksia ei vastaajista 43 % mukaan ole tarpeen huomioida mai- sematyölupamenettelyn yhteydessä. Taloudelliset vaikutukset on jo huomioitu yleis- kaavan laatimisen yhteydessä vastaajista 24 % mukaan ja ne huomioidaan maisema- työlupapäätöksen yhteydessä vastaajista 19 % mukaan. Avovastauksissa tuodaan esiin, että taloudellisia vaikutuksia maanomistajille ajatellaan, vaikkei taloudellinen vaikutusten arviointi maisematyöluvasta päätettäessä olekaan systemaattista. Naapurien kuuleminen hoituu vastaajista noin 50 % mukaan kunnan toimesta ja 35 % mukaan hakijan toimesta. Maisematyöluvasta perittävän maksun suuruus vaihtelee muutamista kymmenistä useisiin tuhansiin euroihin riippuen muun muassa alueen laajuudesta ja siitä kuka vastaa naapurien kuulemisesta. Vastaajista 66 % mukaan luvan myöntäminen kestää 1-4 viikkoa, 30 % mukaan kuukauden tai pidempään. Lupakäsittelyn kestoa pidentää eniten puutteellinen ha- kemus (79 %). Lisäksi aikaa vievät vastaajien mukaan hallinnolliset käsittelyt (22 %) ja resurssien riittämättömyys (18 %). Aikaa kuluu myös naapurien kuulemiseen. 4.4 Kehittämisehdotukset maisematyölupaan liittyen Maisematyölupa menettelyä on selkeytettävä Maisematyölupaan liittyvää menettelyä olisi syytä ohjeistaa, koska se koetaan niin ongelmalliseksi. Ohjeistusta tarvittaisiin ainakin siitä, millaisissa tapauksissa toimen- piderajoitusta on yleiskaavoissa perusteltua käyttää. Maisematyöluvan myöntämi- seen liittyen olisi syytä myös täsmentää, kuinka laajasti kunnan ja kaavan tavoitteita voidaan huomioida lupaa käsiteltäessä. Aihetta on mahdollista käsitellä myös esi- merkiksi erilaisissa koulutustilaisuuksissa. Lisäämällä yhteistyötä metsäalan toimijoiden kanssa maisematyölupia myöntävät viranomaiset voivat saada paremman käsityksen siitä, mitä eri toimenpiteet tarkoit- tavat, miten ne seuraavat toisiaan talousmetsää hoidettaessa, sekä mikä on toimen- piteiden merkitys metsätalouden kannattavuudelle. Maisematyölupaan liittyvistä käytännöistä on oltava paremmin ohjeistusta met- säalan toimijoille. MEKA-hankkeen kyselyn tulosten perusteella kaavamääräykset ovat luvan hakijoille vieraita ja puutteelliset hakemukset pitkittävät käsittelyaikoja ja työllistävät lupia myöntäviä virkamiehiä. Yhtenäinen ohjeistus helpottaisi toimimista eri kuntien alueella. Toimenpiderajoituksen vaikutukset eivät ole riittävän selviä Jos yleiskaavassa on annettu aluetta koskeva toimenpiderajoitus, maisematyölupaa tulee hakea maisemaa muuttaville maanrakennustöille, puiden kaatamiselle sekä muille näihin verrattaville toimenpiteille. Lupia myöntävien viranomaisten ja met- 34 Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 säalan välistä yhteistyötä ja koulutusta lisäämällä voidaan saada aikaan yhteisym- märrys siitä, mitkä toimenpiteet ovat tällaisia. Maisematyölupaa ei tarvita vaikutuksiltaan vähäisiin toimenpiteisiin (MRL 128 §). Se, mikä toimenpide katsotaan vähäiseksi, riippuu sekä toimenpiteestä, että alu- eesta jolle lupaa haetaan. Maisematyölupa mahdollistaa tapauskohtaisen harkinnan, sen sijaan, että kaavaa laadittaessa kiellettäisiin kaikki toimenpiteet alueella. Ei ole mahdollista laatia listaa toimenpiteistä, jotka aina olisivat vähäisiä. Yhteistyötä ja koulutusta lisäämällä voidaan kuitenkin parantaa metsäalan toimijoiden ja maise- matyölupia käsittelevien viranomaisten yhteisymmärrystä asiassa. Maisematyölupa on myönnettävä, jos toimenpide ei vaikeuta alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen tai turmele kaupunki- tai maisemakuvaa. Yleiskaavassa määrätty toimenpiderajoitus ei vielä sellaisenaan rajoita metsän käyttöä mitenkään. Vasta kun maisematyölupaa haetaan ja sen myöntämisen edel- lytyksiä käsitellään, selviää aiheutuuko maanomistajalle rajoitusta vai ei. Kaavaa laadittaessa maanomistajan tavoitteet alueen suhteen eivät ole tiedossa. Maisematyölupa on osa MRL:n mukaista lupamenettelyä Maisematyöluvalla käsitellään monenlaisia toimenpiteitä, puiden kaatamisen ohella muun muassa maan läjitystä. Sama lupamenettely koskee kaikkia eri maankäyttö- muotoja. Naapurien kuuleminen on yksi työläimpiä maisematyöluvan hakemiseen ja lu- pahakemuksen käsittelyyn liittyvistä vaiheista. Naapureiden kuulemista koskeva säännös koskee yhtälailla rakennuslupaa, toimenpidelupaa, purkamislupaa kuin maisematyölupaakin. Lupahakemuksen vireilletulosta on ilmoitettava naapurille ja naapurille on varattava vähintään seitsemän päivää huomautuksen tekemiseen (MRL 133 § ja MRA 64 §). Maisematyölupa, kuten muutkin MRL:n mukaiset luvat, on voimassa kolme vuotta (MRL 143 §). Lisäksi kunnan rakennusvalvontaviranomainen voi pidentää luvan voimassaoloa enintään kahdella vuodella. Maisematyölupa puiden kaatamiseksi voidaan kuitenkin myöntää suunnitelmallista metsänkäsittelyä varten enintään kym- meneksi vuodeksi. Kyselyn vastausten perusteella maisematyöluvan käsittelyaikoja olisi mahdollista lyhentää parantamalla maisematyöluvan hakemiseen liittyvää opastusta ja yhte- näistämällä lupaprosessia, sillä tällä hetkellä puutteelliset hakemukset viivyttävät käsittelyä. Myös rakennusvalvonnan resurssien vähäisyys vaikuttaa kaikkien MRL:n mukaisten lupien käsittelyaikoihin. Toisinaan hakkuut olisi voitava toteutettava no- peasti esimerkiksi tuholaisten tai myrskyn takia. Luvan käsittelyn aikana tuhot voivat kasvaa. Maisematyöluvan hakemiseen liittyvän maksun suuruus vaihtelee eri kunnissa suuresti. Usein lupamaksun suuruus on määritelty suhteessa muihin MRL mukaisiin lupamaksuihin. MRL 192 § mukaan muun muassa kunnan jäsenillä ja niillä, joiden oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa, on valitusoikeus maisematyölupapäätöksestä. Edellä mainitut MRL:n liittyvät säännökset koskevat kaikkia eri maankäyttömuo- toja. Yksi maankäyttömuoto ei voi olla erityisasemassa muihin nähden, joten muu- toksia ei voida tehdä vain metsäalueisiin kohdistuvia maisematyölupia koskien. 35Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 Maisematyölupamenettelyyn liittyy tapauskohtainen harkinta Tapauskohtainen harkinta on yksi maisematyölupamenettelyn keskeisimpiä ominai- suuksia. Maisematyöluvan etuna on, että asia ratkaistaan lupaa haettaessa ja luvan myöntämisessä otetaan huomioon sen hetkinen tilanne. Tapauskohtaisen harkinnan myötä on mahdollista, että samassa tilanteessa olevia maanomistajia kohdellaan eri kunnissa eri tavoin. Myös rakennustarkastajan tai muun lupapäätöksen tekijän näkemyksellä voi olla vaikutusta ratkaisuun. Maankäyttö- ja rakennuslakiin kuuluu mahdollisuus soveltaa ohjeita kunnan olosuhteiden mukaan. Maisematyölupamenet- tely mahdollistaa myös sen, että tilanne harkitaan ja löydetään yhdessä sopiva tapa toteuttaa hakkuut ja säilyttää merkittävä maisema. Maisematyölupamenettelyä on ehdotettu poistettavaksi metsätalousalueilta Metsäalan toimijat ovat hankkeen työseminaareissa tuoneet esiin tavoitteen muuttaa MRL:n 128 §:ää siten, ettei maisematyölupaa jatkossa tarvita metsätalouden harjoitta- miseen alueilla, joilla metsälaki on voimassa. Maisematyöluvan poistaminen alueilta, joilla metsälaki on voimassa, poistaisi metsäalan toimijoiden mukaan maisematyölu- paan liittyvät ongelmat. Maisematyölupaehtoihin liittyvät hakkuurajoitukset poistui- sivat ja hakattavan puun määrä lisääntyisi jonkin verran. Myöskään lupamenettelyyn ei kuluisi aikaa ja resursseja. Metsätalousalueet eivät pääosin ole asemakaavoitettuja, joten MRL:N 128 §: n muuttaminen poistaisi kunnalta ainoa MRL:n mukaisen keinon ohjata maisemaa muuttavia rakennustöitä, puiden kaatamista tai muita näihin verrattavia toimenpitei- tä metsäalueilla. Metsien hoitoa ja käyttöä ohjaisi myös jatkossa metsälaki. Suojelu- ja luontoarvot olisivat jatkossakin turvattuja muun muassa metsälain ja luonnonsuojelu- lain nojalla. Metsälaki ei kuitenkaan mahdollista kunnan tavoitteiden huomioimista. Maisemaa koskevia säännöksiä liittyy eri lakeihin, mutta Suomessa ei ole maise- masuojelulakia. Suomi on ratifioinut vuonna 2006 eurooppalaisen maisemayleissopi- muksen. Maisemayleissopimusta tehdessä on Suomessa voimassa olevien säädösten todettu sellaisenaan täyttävän sopimuksen tavoitteet. Jos voimassa olevia säännöksiä muutetaan, myös maisemayleissopimuksen edellytykset tulee arvioida uudelleen. Vertailu yleiskaavan suojelumääräyksiin Joissakin tapauksissa yleiskaavan toimenpiderajoituksen sijaan voitaisiin käyttää suojelumääräyksiä. Yleiskaavassa voidaan antaa suojelumääräyksiä alueen erityisiin arvoihin liittyen (MRL 41 §). Suojelumääräys on huomattavasti toimenpiderajoitusta voimakkaampi keino. Suojelumääräyksen käyttö edellyttää, että kaavaa laadittaessa pohditaan hyvin tarkasti, mitä ovat ne alueen erityiset arvot, joita varten suojelu- määräys on tarpeen. Suojelumääräysten asettamisen kynnys on huomattavan korkea toimenpiderajoitukseen verrattuna, joten se pakottaisi selvästi tarkempaan suunnit- teluun jo yleiskaavaa laadittaessa. Kaavaratkaisujen tueksi tarvittaisiin siten myös nykyistä yksityiskohtaisempia selvityksiä. Suojelumääräykset poikkeavat maisematyöluvasta erityisesti siinä, että ne liitty- vät aina tietyn alueen erityisiin arvoihin. Maisematyölupaa myönnettäessä taas on tarvittaessa mahdollista huomioida toimenpiteen vaikutukset osana laajempaa ko- konaisuutta. Suojelumääräys ei siis sellaisenaan korvaa maisematyölupaan liittyvää harkintaa. Maisematyöluvan myöntämisen edellytyksiä harkitaan kun lupaa haetaan. Suo- jelumääräys asetetaan kaavaa laadittaessa, eikä sitä voida poistaa muuten kuin kaa- vamuutoksen kautta. 36 Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 5 Kaavamerkinnät 5.1 Yleistä kaavamerkintöjen kehittämistarpeista Kaavamerkintöjen ja -määräysten yhtenäistäminen Ympäristöministeriö on antanut asetuksen maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä. Kaavoissa voidaan tarvittaessa käyttää muista- kin kuin asetuksessa esitettyjä merkintöjä. Kun kaavassa käytetään asetuksen mukais- ta merkintää, sitä tulee kuitenkin käyttää esitetyssä tarkoituksessa. Kaavamerkintöjä voidaan tarvittaessa täsmentää kaavamääräyksillä. Kaavamerkintöjen selkeyttä ja yhtenäisyyttä on tarpeen parantaa. Yleiskaavoissa ei aina ole käytetty kaavamerkintöjen ohjeen mukaista nimeä, mikä on aiheuttanut epäselvyyttä. Lisäksi kunnat voivat varioida merkintää käyttämällä esim. indeksejä. Kunnat voivat antaa samalle merkinnälle paikallisista olosuhteista riippuvia eri- laisia määräyksiä, jolloin merkinnän vaikutukset maankäyttöön saattavat erota eri kunnissa. Kaavalla on kyettävä ohjaamaan maankäyttöä juuri kyseiseen tilanteeseen tarkoituksenmukaisella tavalla ja siksi mahdollisuus varioida merkintöjä tarpeen mukaan on tärkeä. Merkintöjen lisäksi myös niiden tulkinnassa saattaa olla paikka- kunnittain eroja. Tulevaisuudessa kaavoja tulisi yhtä useammin pystyä analysoimaan koneellisesti. Tämä edellyttää sitä, että kaavat ovat saatavilla vektorimuotoisina paikkatietomuo- dossa, ja että kaavamerkinnät ovat ympäristöministeriön ohjeistuksen mukaiset. Informatiiviset merkinnät tulisi erottaa selkeästi määräävistä merkinnöistä. Esi- merkiksi luontoarvoja voi olla tarpeen merkitä kaavakartalle informatiivisina mer- kintöinä, vaikka ne turvataan muiden lakien nojalla riippumatta kaavan merkinnöistä ja määräyksistä. Yleiskaava ja paikkatietoaineistot Yleiskaavoja laadittaessa sekä tuotetaan että hyödynnetään runsaasti paikkatietoai- neistoja. Esimerkiksi muinaisjäännösrekisterin tiedot ovat ladattavissa Museoviraston palvelusta ja luonnonsuojelualueet ympäristöhallinnon palvelusta. Lähtötietoina kaavoja laadittaessa voitaisiin hyödyntää myös Suomen metsäkes- kuksen metsävaratietoja, jos ne olisivat helposti saatavilla. Suomen metsäkeskuksen keräämät metsävaratiedot sisältävät paikkaan sidottua tietoa kasvupaikasta, puus- tosta, toimenpide-esityksestä sekä monimuotoisuudesta. Tiedot kattavat noin 75 % yksityismetsien pinta-alasta. Vuoteen 2020 mennessä metsävaratiedot kattavat kaikki yksityismetsät. Suomen metsäkeskuksen metsätietojärjestelmästä annetun lain 8 §:n mukaan tietojärjestelmän julkisia tietoja voidaan luovuttaa teknisen käyttöyhteyden avulla viranomaisille tai viranomaistehtäviä hoitaville tahoille laissa säädettyä tehtä- vää tai velvoitetta varten. Tiedot ovat saatavilla Suomen metsäkeskuksen rajapinnan kautta metsätietostandardin esittämässä muodossa. 37Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 Yleiskaava-alueiden ulkorajat löytyvät ympäristöhallinnon paikkatietojärjestel- mistä. Ympäristöministeriö on teettänyt Suomen kaikki yleiskaavat kattavan raste- rimuotoisen paikkatietoaineiston, jota ei ainakaan vielä pääse katsomaan julkisen internetin välityksellä. Inspire-direktiivi velvoittaa kuntia tarjoamaan sähköisessä paikkatietomuodossa olevat aineistot katseltavaksi ja ladattavaksi. Tällä hetkellä ei ole yhtenäistä paikka- tietoympäristöä ja tietovarastoa, johon yleiskaavojen vektorimuotoiset paikkatiedot kerätään. Kuntaliitto on avannut Kuntatietopalvelun (KTP), jonka kautta kuntien on mahdollista tarjota tietoaineistojaan yhdestä paikasta jakoon. Palvelun on ottanut käyttöönsä 101 kuntaa. Palveluun kirjaudutaan Katso-tunnisteen avulla. Kuntaliitto on toteuttanut 2015 yleiskaavojen tiedonsiirtorajapinnan valmistelu- hankkeen. Työssä valmisteltiin KuntaGML -tyyppinen tiedonsiirtoskeema yleiskaa- van tietojen mallintamista ja välittämistä varten. Jos voimassa olevat yleiskaavat sekä niiden kaavamerkinnät ja -määräykset olisivat saatavilla avoimen rajapinnan kautta paikkatietojärjestelmiin, esimerkiksi metsäalan toimijat voisivat hyödyntää niitä hakkuusuunnitelmien laatimisessa ja valtakunnal- liset ulkoilu- ja luontojärjestöt omassa toiminnassaan. 5.2 Metsäalueita koskevat kaavamerkinnät ja niiden kehittämistarpeet Tässä luvussa kuvataan metsämaahan liittyviä kaavamerkintöjä ja niiden käyttöä. Kunkin merkinnän osalta käydään läpi miten ympäristöministeriön Maankäyttö ja rakennuslaki 2000 -sarjan ohjeessa Yleiskaavamerkinnät ja määräykset on ohjattu kaavamerkinnän käyttöä, ja miten merkintää on käytetty esimerkkikaava-aineistossa. Lisäksi on tunnistettu joihinkin merkintöihin liittyviä kehittämistarpeita. 38 Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 M Maa- ja metsätalousvaltainen alue Merkinnällä osoitetaan pääasiassa maa- ja metsätalouskäyttöön tarkoitetut alueet, joita yleensä voidaan käyttää myös haja-asutusluonteiseen asutukseen sekä ulkoiluun ja virkistykseen pääasiallista käyttötarkoitusta vaikeuttamatta. Rakentamisesta vapaiden rantojen aikaansaamiseksi voidaan ranta-alueiden las- kennallisia lomarakennusoikeuksia siirtää kantatilan muille alueille. M-alueet, joilta rakennusoikeudet on siirretty, osoitetaan M, MA, MU tai MY -merkinnöillä ja mää- räyksessä kerrotaan, että rakennusoikeus alueelta on siirretty toisaalle. Kaavase- lostuksessa on esitettävä, minne rakennusoikeudet on siirretty ja kaavakartalla on viitattava selostuksen ko. kohtaan. Rakentamismääräysesimerkkejä: • Alueella sallitaan maa- ja metsätalouteen liittyvä sekä haja-asutusluonteinen rakentaminen. Rakentamisen on sijainniltaan liityttävä olemassa oleviin tilakes- kuksiin siten, että ranta-alueet ja pellot säilyvät vapaina rakentamiselta. • M-alueen rantavyöhykkeellä ei sallita rakentamista (MRL 43.2 §). Lomaraken- nusoikeus on siirretty kantatilan muille alueille. Yleiskaavan M-merkinnällä osoitetaan alueet, jotka varataan pääasiassa maa- ja met- sätalouskäyttöön. Alueella sovelletaan metsän hoitamiseen ja käyttämiseen metsäla- kia. Metsälain lisäksi on noudatettava kaavan määräyksiä. Metsätalouskäyttöön tarkoitettujen alueiden osoittaminen yleiskaavassa ei vaikuta alueiden käyttöön millään tavalla, jos kaavamerkintään ei liity rajoittavia määräyksiä. Esimerkiksi rakentamista metsäaluille voidaan ohjata kaavamääräyksellä. Lisäksi kaavassa voidaan osoittaa metsäalueelle muita päällekkäisiä merkintöjä. Kaavan luonteesta riippuu, onko metsätalousalueiden sisällyttäminen kaava-alu- eeseen tarpeen vai ei. Esimerkiksi koko kunnan maankäyttöä suunniteltaessa voi olla tärkeää osoittaa kaavassa maa- ja metsätalouskäyttöön varattavat alueet. Taajamien läheisyydessä suunnittelu on usein yksityiskohtaisempaa ja eri maankäyttömuotojen yhteensovittamisen tarve suurin, jolloin aluevarausten osoittaminen yleiskaavassa on niin ikään tärkeää. M-merkinnän käyttöön yleiskaavoissa ei liity muutostarpeita. 39Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 MU Maa- ja metsätalousvaltainen alue, jolla on erityistä ulkoilun ohjaamistarvetta. Merkinnällä osoitetaan sellaisia maa- ja metsätalousvaltaisia alueita, joille suuntau- tuu ulkoilupainetta ja joilla ulkoilun ohjaamistarpeen vuoksi on tarkoitus toteuttaa ulkoilureittejä levähdys- ja muine tukialueineen. Suunnittelumääräysesimerkki: • Alueen käytön suunnittelussa on hyvän maa- ja metsätalousmaan säilyttämisen lisäksi kiinnitettävä huomiota ulkoilumahdollisuuksia parantavien ja ulkoilusta aiheutuvia haittoja vähentävien ulkoilupolkujen ja -reittien järjestelymahdolli- suuksiin. Esimerkkiyleiskaavoista noin 45 % on käytetty merkintää MU. Näistä 40 % ei sisäl- tynyt erityisiä määräyksiä. Maisematyölupaa edellytettiin noin 15 prosentissa MU- merkinnöistä. Osassa MU-merkinnöistä on suositeltu noudattamaan metsäkeskuksen metsänhoito-ohjetta. Joissakin on määräys maisema-, luonto- ja virkistysarvojen huo- mioon ottamisesta. Esimerkkikaavojen lähes kaikkiin MU-alueisiin liittyi merkintä ulkoilureitti tai ohjeellinen ulkoilureitti. Yleiskaavassa MU-merkinnällä osoitetun alueen pääkäyttötarkoitus on maa- ja metsätalous. Alueen käytön suunnittelussa tulee huomioida lisäksi ulkoilukäyttö. Suuri osa virkistyskäytöstä tapahtuu jokamiehenoikeudella talousmetsissä, jotka täy- dentävät virkistyskäyttöön varattuja alueita. Erityisesti taajamien ja matkailukeskus- ten läheisyydessä metsätalousvaltaisiin alueisiin kohdistuu virkistyskäyttöpainetta, mikä voi aiheuttaa maanomistajalle harmia. Virkistysmahdollisuudet luonnossa ovat ihmisten hyvinvoinnin ja terveyden kannalta tärkeitä. Jokamiehenoikeuksilla tarkoitetaan jokaisen Suomessa oleskelevan mahdollisuutta käyttää luontoa siitä riippumatta, kuka omistaa alueen tai on sen haltija. Jokamiehe- noikeuksista nauttimiseen ei tarvita maanomistajan lupaa, eikä niistä tarvitse maksaa. Jokamiehenoikeutta käyttämällä ei kuitenkaan saa aiheuttaa haittaa tai häiriötä. MU-alueella sovelletaan metsän hoitamiseen ja käyttämiseen metsälakia. Metsäla- kiin ei sisälly erityisiä määräyksiä virkistyskäytön huomioon ottamisesta. Erilaisissa metsänhoidon suosituksissa annetaan ohjeita virkistyskäytön huomioimiseen. Virkis- tyskäytölle oleellista on kulkumahdollisuuksien säilyttäminen. Esimerkiksi polkujen hävittämistä tulee välttää. Maiseman tulee miellyttää silmää, jotta ulkoilu koetaan virkistäväksi. Metsälain lisäksi on noudatettava kaavan määräyksiä. Ohjaamalla ulkoilu tietyille reiteille voidaan sekä parantaa alueen ulkoilumahdol- lisuuksia että vähentää metsätalouskäytölle aiheutuvia haittoja. Ulkoilureitti voidaan perustaa maanomistajan ja kunnan välisellä sopimuksella tai ulkoilulain mukaisella ulkoilureittitoimituksella. MU-merkintää on syytä käyttää yleiskaavoissa YM:n kaavoitusohjeen mukaisesti. 40 Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 MY Maa- ja metsätalousvaltainen alue, jolla on erityisiä ympäristöarvoja Merkinnällä osoitetaan maa- ja metsätalousvaltaiset alueet, joilla erityisiin ympäristö- arvoihin ja ympäristönhoitoon tulisi kiinnittää erityistä huomiota. Alueeseen sisältyy usein erityisen arvokkaita osia, jotka voidaan osoittaa alueiden erityisominaisuuksia kuvaavilla päällekkäismerkinnöillä. Alueella olevat arvot on syytä yksilöidä esimer- kiksi merkintään liittyvässä kuvauksessa. Suunnittelu- ja rakentamismääräysesimerkkejä: • Alueella on voimassa MRL 43.2 §:n mukainen rakentamisrajoitus. Alueella on sallittua vain maa- ja metsätaloutta palveleva rakentaminen. Rakennusten sopeu- tumiseen olemassa oleviin rakennuksiin ja maisemaan on kiinnitettävä erityistä huomiota. Alue on suunniteltava niin, että pellot ja ranta-alueet säilyvät vapaana rakentamiselta. Alueelle ei saa rakentaa uusia rakennuspaikalle johtavia teitä. • Asuinrakennus pihapiireineen tulee sijoittaa metsän reunavyöhykkeen taakse metsän puolelle. Suojelumääräysesimerkkejä: • Alueella ei saa tehdä avohakkuita eikä peltoja ja rantoja rajaavaa puustoa saa kokonaan poistaa. • Metsänhakkuu on suoritettava alueen erityisluonteen edellyttämällä tavalla siten, että maisemalliset ja muut ympäristölliset arvot säilyvät. Esimerkkiyleiskaavoista noin 65 % on käytetty merkintää MY. Osassa kaavoista merkintään sisältyi myös ulkoilun ohjaustarve. Maisematyölupaa edellytettiin noin kolmasosassa MY-alueista. Osassa MY-alueista oli päällekkäismerkintänä luo-alueita. Vajaassa 20 prosentissa MY-merkintöjä sisältävistä kaavoista merkintään ei liittynyt erityisiä määräyksiä. Yleiskaavassa MY-merkinnällä osoitetun alueen pääkäyttötarkoitus on maa- ja metsätalous. Merkintä on tarkoitettu käytettäväksi alueilla, joilla on erityisiä ym- päristöarvoja ja ympäristön hoitoon tulisi kiinnittää erityistä huomiota. Erityisiä ympäristöarvoja voivat olla esimerkiksi luonnonarvot tai maisemaan liittyvät arvot. Merkintään liittyvästä kaavamääräyksestä on käytävä selkeästi ilmi, mitä rajoi- tuksia siitä aiheutuu. Alueen ympäristöarvot yksilöidään merkinnän kuvauksessa tai kaavaselostuksessa. Esimerkkikaava-aineiston perusteella kyseessä olevia ympäristöarvoja ei kaikissa kaavoissa ole kuvailtu riittävästi. Tämä saattaa vaikeuttaa alueen käyttöä. Jos alueen ympäristöarvot eivät ole tiedossa, ei tiedetä myöskään, miten ne voidaan huomioida alueen käytössä. Arvoja voidaan kuvata myös alueen erityisen arvokkaisiin osiin kohdistuvien päällekkäismerkintöjen yhteydessä, jolloin niitä ei ole tarpeen toistaa aluemerkinnän yhteydessä. Alueella sovelletaan metsän hoitamiseen ja käyttämiseen metsälakia. Metsälain lisäksi on noudatettava kaavan määräyksiä. Kaavamääräysten noudattamista ei val- vota, ellei alueelle ole yleiskaavassa osoitettu toimenpiderajoitusta (maisematyölupa). MY-merkinnän käyttöön liittyvää ohjeistusta on syytä selkeyttää. 41Ympäristöministeriön raportteja 22 | 2016 V Virkistysalue Virkistysalue on puistojen, urheilu- ulkoilu- ja uimaranta-alueiden sekä muiden vas- taavien alueiden yleisnimitys. Sen pääkäyttötarkoitus on ulkoilu ja virkistys. Virkistys- aluemerkinnällä osoitetaan sellaiset ulkoilu- ja virkistysalueet, joiden käyttöä ei ole tarpeen määritellä tarkemmin. Virkistysalueet ovat usein laajoja ja niiden sisällä voi olla eri tavoin kulutusta kestäviä tai luonnonarvoiltaan merkittäviä kohtia. Nämä on syytä osoittaa kaavakartalla käyt- täen erityisominaisuuksia kuvaavia rasteri- tai viivamerkintöjä, joihin voi liittää näiden ominaisuuksien säilyttämiseen tai hyödyntämiseen tähtääviä kaavamääräyksiä. Suunnittelumääräysesimerkkejä: • Aluetta suunniteltaessa on luotava yhtenäinen virkistysreittiverkosto. Osan rei- teistä tulee olla liikkumisesteisten käyttöön soveltuvia. • Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on huolehdittava turvallisten jalankulku- yhteyksien aikaansaamisesta viereisille asuntoalueille. • Alueelle voidaan yksityiskohtaisemman suunnitelman pohjalta toteuttaa virkistys- tä palvelevia rakennuksia ja rakenteita. • Aluetta suunniteltaessa on luotava yhtenäinen virkistysreittiverkosto. Reittien sijoittelussa tulee ottaa huomioon alueella olevat metson soidinpaikat. Rakentamismääräysesimerkkejä: • Alueelle ei saa rakentaa uusia rakennuksia (MRL 43.2 §). Olemassa olevien ra- kennusten korjaaminen ja vähäinen laajentaminen sallitaan. • Alueelle saa rakentaa rakennuksia vain virkistyksen tarpeisiin (MRL 43.2 §). Esimerkkejä ohjauskeinoista, joilla voidaan säilyttää ja kehittää alueiden virkistyskäyt- töä palvelevia ominaisuuksia: • Yleiskaavojen virkistysalueilla sovelletaan myös metsälakia,