JULKAISUJA 4/2018 Media- ja viestintäpolitiikan nykytila ja mittaaminen Loppuraportti Liikenne- ja viestintäministeriön julkaisuja 4/2018 Liikenne- ja viestintäministeriön julkaisuja, Helsinki 2018 Media- ja viestintäpolitiikan nykytila ja mittaaminen Loppuraportti Liikenne- ja viestintäministeriö ISBN PDF: 978-952-243-548-4 Taitto: Riitta Yrjönen Helsinki 2018 Kuvailulehti Julkaisija Liikenne- ja viestintäministeriö 15.03.2018 Tekijät Marko Ala-Fossi; Anette Alén-Savikko; Mikko Grönlund; Paula Haara; Heikki Hellman; Juha Herkman; Jockum Hildén; Ilmari Hiltunen; Johanna Jääsaari; Kari Karppinen; Aino Kosken- niemi; Heikki Kuutti; Katja Lehtisaari; Ville Manninen; Janne Matikainen ja Markus Mykkä- nen (toimittajat) Julkaisun nimi Media- ja viestintäpolitiikan nykytila ja mittaaminen Loppuraportti Julkaisusarjan nimi ja numero Liikenne- ja viestintäministeriön julkaisuja 4/2018 ISBN PDF 978-952-243-548-4 ISSN PDF 1795-4045 URN-osoite http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-243-548-4 Sivumäärä 355 Kieli suomi Asiasanat mediapolitiikka, viestintäpolitiikka, mittarit Tiivistelmä Tämä tutkimushanke on toteutettu liikenne- ja viestintäministeriön toimeksiannosta yhteistyössä media-alan toimijoiden kanssa. Sen tavoitteena on ollut tuottaa uuden kansallisen mediapoliittisen ohjelman valmistelutyön pohjaksi monialainen yhteiskuntatieteellinen perusselvitys mediapolitiikan nykytilasta Suomessa. Aiemman sektoripohjaisen lähestymistavan sijaan tässä raportissa on haettu uutta, kokonaisvaltaisempaa tapaa hahmottaa median ja viestinnän kehitystä. Niinpä käsillä olevassa loppuraportissa nykyistä tilannetta kuvataan seitsemän media- ja viestintäpolitiikan perusperiaatteen (Pi- card ja Pickard 2017) sekä kansainvälisen vertailun näkökulmasta eri aineistojen avulla. Raportissa esitellään selvitystyön tuloksien pohjalta laadittu mittaristomalli suomalaisen media- ja viestintäpolitiikan eri osa- alueiden muutoksen seurantaa varten. Seitsemän osa-alueen muutoksen seuraamiseksi ehdotetaan kaikkiaan 26 muuttu- jaa ja 52 eri indikaattoria. Muuttujat edustavat kunkin perusperiaatteen keskeisiä ulottuvuuksia. Ehdotetut indikaattorit ovat pääosin määrällisiä ja perustuvat olemassa olevaan numeeriseen tietoon, jota päivitetään säännöllisesti. Näin ollen moni indikaattori mahdollistaa pidemmän aikavälin kehityksen tarkastelun myös taannehtivasti. Osa mittareista edellyttää kuiten- kin dataa, jota ei toistaiseksi ole olemassa tai jonka tuottaminen tulisi käynnistää uudelleen. Raportin päätteeksi tekijät esittävät omat suosituksensa jatkotoimista. Kustantaja Liikenne- ja viestintäministeriö Julkaisun myynti/jakaja Sähköinen versio: julkaisut.valtioneuvosto.fi Julkaisumyynti: julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-243-548-4 http://julkaisut.valtioneuvosto.fi/ http://julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi/Etusivu Presentationsblad Utgivare Kommunikationsministeriet 15.03.2018 Författare Marko Ala-Fossi; Anette Alén-Savikko; Mikko Grönlund; Paula Haara; Heikki Hellman; Juha Herkman; Jockum Hildén; Ilmari Hiltunen; Johanna Jääsaari; Kari Karppinen; Aino Kosken- niemi; Heikki Kuutti; Katja Lehtisaari; Ville Manninen; Janne Matikainen och Markus Mykkä- nen (redaktörer) Publikationens titel Medie- och kommunikationspolitikens tillstånd och mätning Slutrapport Publikationsseriens namn och nummer Kommunikationsministeriets publikationer 4/2018 ISBN PDF 978-952-243-548-4 ISSN PDF 1795-4045 URN-adress http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-243-548-4 Sidantal 355 Språk finska Nyckelord mediepolitik, kommunikationspolitik, mätare Referat Detta forskningsprojekt är utfört på uppdrag av kommunikationsministeriet och i samråd med medieaktörer som en del av utformningen av regeringens nya mediepolitiska program. Syftet med projektet har varit att producera en tvär- och samhällsvetenskaplig utredning av aktuella mediepolitiska frågor i Finland som underlag till det nya nationella mediepolitiska programmet. I stället för att fokusera på olika sektorerna var för sig har den här rapporten strävat efter att synliggöra en mer heltäckande bild av hur medierna och kommunikationsinfrastrukturen utvecklas. I denna slutrapport beskrivs dagsläget därför från perspektivet av de sju grundprinciperna för medie- och kommunikationspolitik (Picard och Pickard 2017) samt internationell jämförelse med hjälp av olika bakgrundsmaterial. Slutligen presenteras även ett mätinstrument för att följa upp hur de olika delområdena som kan kopplas till den finländska medie- och kommunikationspolitiken utvecklas över tid. För att övervaka förändringen i de sju delområdena föreslås totalt 26 variabler och 52 olika indikatorer. Variablerna representerar nyckeldimensionerna för varje grundläggande princip. De föreslagna indikatorerna är huvudsakligen kvantitativa och bygger på befintliga numeriska data, som regelbundet uppdateras. Därför möjliggör många av de indikatorer en långsiktig utvecklingsbedömning också på ett retrospektivt sätt. Vissa mätare kräver emellertid data som inte ännu existerar eller vars produktion ska startas om. I slutet av rapporten presenterar författarna sina egna rekommendationer för uppföljningen. Förläggare Kommunikationsministeriet Beställningar/ distribution Elektronisk version: julkaisut.valtioneuvosto.fi Beställningar: julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-243-548-4 http://julkaisut.valtioneuvosto.fi/ http://julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi/Etusivu Description sheet Published by Ministry of Transport and Communications 15.03.2018 Authors Marko Ala-Fossi; Anette Alén-Savikko; Mikko Grönlund; Paula Haara; Heikki Hellman; Juha Herkman; Jockum Hildén; Ilmari Hiltunen; Johanna Jääsaari; Kari Karppinen; Aino Kosken- niemi; Heikki Kuutti; Katja Lehtisaari; Ville Manninen; Janne Matikainen and Markus Mykkä- nen (editors) Title of publication The state of media- and communications policy and how to measure it Final report Series and publication number Publications of the Ministry of Transport and Communications 4/2018 ISBN PDF 978-952-243-548-4 ISSN PDF 1795-4045 Website address (URN) http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-243-548-4 Pages 355 Language Finnish Keywords a media policy, communications policy, measuring instruments (indicators) Abstract This research project has been commissioned by the Ministry of Transport and Communications as part of the preparation of the government’s new media policy program and has been conducted in cooperation with media and communication policy stakeholders. Its aim was to produce a multidisciplinary social scientific study of the current state of media policy in Finland to be used in the preparation of a new national media policy program. Instead of a traditional sectoral approach, this report has sought a new, more holistic way of evaluating the development of media and communication. Thus, in the pre- sent final report, the current state of affairs is described from the viewpoint of the seven essential principles of media and communication policy (Picard and Pickard 2017) and an international comparison with the help of different research materi- als. Finally, the report presents a model of a measurement instrument (meter) based on the results of the study for monitoring the changes of different aspects of Finnish media and communication policy. For monitoring the change in these seven policy aspects, a total of 26 variables and 52 different indicators are proposed. The variables represent the key dimensions of each essential principle. The proposed indicators are mainly quantitative and based on existing numerical data, which is regularly updated. Hence, many indicators will allow for a longer-term development review also in a retrospective way. However, some of the meters require data that does not yet exist or the production of which should be restarted. At the end of the report, the authors present their own recommendations for follow-up. Publisher Ministry of Transport and Communications Publication sales/ Distributed by Online version: julkaisut.valtioneuvosto.fi Publication sales: julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-243-548-4 http://julkaisut.valtioneuvosto.fi/ http://julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi/Etusivu LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 6 Sisällysluettelo 1 Viestinnälliset perusoikeudet ja medianvapaus nykyisessä mediaympäristössä .................................................................................... 20 1.1 Johdanto .......................................................................................................................... 20 1.2 Lähtökohtia: viestinnälliset perusoikeudet, medianvapaus ja niiden mittaaminen ........... 21 1.3 Kansalaisten viestinnälliset perusoikeudet Suomessa ..................................................... 31 1.3.1 Tutkimustehtävä ja aineistot ................................................................................. 31 1.3.2 Viestinnälliset perusoikeudet lainsäädännön esitöissä ........................................ 34 1.3.3 Viestinnälliset perusoikeudet selvityksissä ja raporteissa .................................... 42 1.4 Medianvapauden mittaamisesta Suomessa .................................................................... 51 1.5 Johtopäätöksiä ................................................................................................................. 53 1.6 Suosituksia ....................................................................................................................... 57 2 Pääsy media- ja viestintäpalveluihin .......................................................... 60 2.1 Pääsy suomalaisessa media- ja viestintäpolitiikassa....................................................... 60 2.1.1 Pääsyn eri ulottuvuudet ........................................................................................ 61 2.1.2 Pääsy eri viestintämuodoissa ............................................................................... 63 2.2 Tallenneviestintä .............................................................................................................. 66 2.2.1 Viestintä- ja mediapolitiikan vaikutus palveluiden saatavuuteen .......................... 66 2.2.2 Keskeisimmän palvelumuodon yleinen saatavuus ............................................... 68 2.2.3 Keskeisimmän palvelumuodon käyttöaste ja edullisuus ...................................... 69 2.2.4 Erityisryhmien lakisääteinen pääsy viestintäjärjestelmiin ja palveluihin .............. 70 2.2.5 Nykyiset seurantatutkimukset .............................................................................. 71 2.2.6 Ehdotukset mittarin muuttujiksi ja indikaattoreiksi ................................................ 71 2.3 Televiestintä ..................................................................................................................... 72 2.3.1 Viestintä- ja mediapolitiikan vaikutus palveluiden saatavuuteen .......................... 73 LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 7 2.3.2 Keskeisimmän palvelumuodon yleinen saatavuus ............................................... 77 2.3.3 Keskeisimmän palvelumuodon käyttöaste ja edullisuus ...................................... 79 2.3.4 Erityisryhmien lakisääteinen pääsy viestintäjärjestelmiin ja palveluihin ............... 81 2.3.5 Nykyiset seurantatutkimukset .............................................................................. 82 2.3.6 Ehdotukset mittarin muuttujiksi ja indikaattoreiksi ................................................ 82 2.4 Yleisradioviestintä ............................................................................................................ 84 2.4.1 Viestintä- ja mediapolitiikan vaikutus palveluiden saatavuuteen .......................... 84 2.4.2 Keskeisimmän palvelumuodon yleinen saatavuus ............................................... 88 2.4.3 Keskeisimmän palvelumuodon käyttöaste ja edullisuus ...................................... 89 2.4.4 Erityisryhmien lakisääteinen pääsy viestintä-järjestelmiin ja palveluihin .............. 91 2.4.5 Nykyiset seurantatutkimukset .............................................................................. 92 2.4.6 Ehdotukset mittarin muuttujiksi ja indikaattoreiksi ................................................ 93 2.5 Yhteenveto ja suositukset ................................................................................................ 94 2.5.1 Kolmen sektorin kolmitasomalli pääsyn mittarina ................................................. 94 2.5.2 Pääsyä voi kuvata myös yhdellä indeksiluvulla .................................................... 96 3 Median monimuotoisuus ja moniarvoisuus .............................................. 98 3.1 Johdanto .......................................................................................................................... 98 3.2 Moninaisuuden ulottuvuudet .......................................................................................... 100 3.3 Moninaisuuden tutkimus ja mittaaminen ........................................................................ 103 3.3.1 Mediateollisuuden keskittymisen tutkimus ......................................................... 103 3.3.2 Sisältöjen monipuolisuuden tutkimus ................................................................. 105 3.3.3 Median moniarvoisuuden tutkimus ..................................................................... 107 3.4 Moninaisuuden merkitykset viestintäpoliittisissa dokumenteissa ................................... 108 3.4.1 Aineisto ja tutkimusmetodi ................................................................................. 108 3.4.2 Termien käyttö ja merkitykset ............................................................................ 110 3.4.3 Termien käytön eroavaisuudet ........................................................................... 112 3.5 Mittarien rakentaminen tilastoaineiston pohjalta ............................................................ 114 3.5.1 Lähteiden moninaisuus (A) ................................................................................ 114 3.5.2 Sisällön moninaisuus (B) .................................................................................... 120 3.5.3 Käytön moninaisuus (C) ..................................................................................... 125 3.6 Median moninaisuus Suomessa 2018 ........................................................................... 128 3.6.1 Sanomalehdistö ................................................................................................. 128 3.6.2 Aikakauslehdistö ................................................................................................ 130 3.6.3 Radio .................................................................................................................. 131 3.6.4 Televisio ............................................................................................................. 132 LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 8 3.6.5 Internet ............................................................................................................... 134 3.7 Yhteenveto ja suositukset .............................................................................................. 135 3.7.1 Kolmen eri ulottuvuuden mittarit ......................................................................... 135 3.7.2 Suomalaisen median moninaisuus .................................................................... 136 4 Kansalaisten ja yhteiskunnan suojelu ..................................................... 138 4.1 Mediakasvatus ............................................................................................................... 139 4.1.1 Mediakasvatustoiminta Suomessa ..................................................................... 140 4.1.2 Mediakasvatuksen mittarointi ......................................................................................... 141 4.1.3 Suomalaisen mediakasvatuksen arviointia ja nousevat mediakasvatuksen kohteet ...... 143 4.2 Haavoittuvien ihmisryhmien suojelu ............................................................................... 146 4.2.1 Muuttuvat mediankäyttötavat haastavat tiedon keruun ja valvonnan ................ 147 4.2.2 Median haitoilta suojelu ja lasten oikeudet ......................................................... 149 4.2.3 Vanhempien vastuu ja kyky suojella lasta .......................................................... 151 4.2.4 Lasten ja nuorten nettiriskeistä .......................................................................... 153 4.3 Vihapuhe, häirintä ja ekstremismi mediassa .................................................................. 159 4.3.1 Terminologian epäselvyys .................................................................................. 160 4.3.2 Vihapuheen rajoittaminen ja sananvapaus ........................................................ 163 4.3.3 Globaali verkkoympäristö ja vihapuhe ............................................................... 164 4.3.4 Vihapuheen vastustaminen ja suomalainen politiikka ........................................ 167 4.3.5 Itsesääntely, journalismi ja vihapuhe ................................................................. 169 4.3.6 Vihapuheen määrän ja ilmenemistapojen selvittäminen on haastavaa .............. 171 4.4 Yhteenveto ..................................................................................................................... 175 4.5 Suositukset .................................................................................................................... 176 5 Läpinäkyvyys ja vastuullisuus suomalaisessa mediakentässä ............ 180 5.1 Mediaomistuksen läpinäkyvyys ...................................................................................... 180 5.2 Median itsesääntely ....................................................................................................... 182 5.3 Median itsesääntelyn ja mediaomistuksen läpinäkyvyys Suomessa ............................. 185 5.3.1 Journalistisen median läpinäkyvyys Julkisen sanan neuvoston päätöksissä .... 187 5.3.2 Mainonnan läpinäkyvyys Mainonnan eettisen neuvoston lausumissa ............... 191 5.3.3 Mediaomistuksen ja –toiminnan läpinäkyvyys medioiden verkkosivustoilla ...... 194 5.3.4 Mediaomistuksen ja -etiikan läpinäkyvyys medioiden verkkosivustoilla ............ 195 5.3.5 Median verkkotoiminnan läpinäkyvyys medioiden sivustoilla ............................. 198 5.4 Yhteenveto ..................................................................................................................... 201 5.5 Suosituksia ..................................................................................................................... 202 LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 9 6 Taloudellinen ja rakenteellinen kehitys ................................................... 206 6.1 Johdanto ........................................................................................................................ 206 6.2 Joukkoviestinnän kokonaismarkkinat ............................................................................. 207 6.3 Mediamainonnan kehitys ............................................................................................... 211 6.4 Median käyttö ................................................................................................................. 214 6.5 Viestintäalojen monimuotoisuus, kilpailu ja keskittyminen ............................................. 216 6.5.1 Sanomalehdistö ................................................................................................. 217 6.5.2 Aikakauslehdistö .......................................................................................... 220 6.5.3 Radiotoiminta ..................................................................................................... 223 6.5.4 Televisiotoiminta ................................................................................................ 224 6.6 Valtion tuki joukkoviestinnälle ........................................................................................ 226 6.7 Viestintäalojen liiketaloudellinen tilanne ja kehitys ......................................................... 232 6.7.1 Kannattavuus ..................................................................................................... 235 6.7.2 Vakavaraisuus .................................................................................................... 235 6.7.3 Maksuvalmius .................................................................................................... 236 6.7.4 Tuottavuus ......................................................................................................... 236 6.7.5 Kolmen muuttujan Z-luku ................................................................................... 237 6.7.6 Painoviestintä ..................................................................................................... 237 6.7.7 Sähköinen viestintä ............................................................................................ 242 6.8 Yhteenveto ..................................................................................................................... 247 6.8.1 Aikaisemmat selvitykset ..................................................................................... 247 6.8.2 Johtopäätökset ja suositukset ............................................................................ 250 6.8.3 Mahdolliset mittarit media-alan rakenteiden, keskittymisen, kilpailun ja liiketaloudellisen tilanteen sekä niiden kehityksen seurantaan .......................... 253 7 Media- ja viestintäpoliittinen päätöksenteko ........................................... 254 7.1 Arvioita suomalaisen media- ja viestintäpolitiikan tilasta ................................................ 256 7.2 Media- ja viestintäpolitiikan valmistelu Suomessa ......................................................... 258 7.3 Eri tahojen osallistuminen media- ja viestintäpolitiikan valmisteluun ............................. 261 7.4 Yhteenveto ..................................................................................................................... 274 8 Kansainvälinen vertailu ............................................................................. 277 8.1 Tutkimuksen tavoitteet ................................................................................................... 277 8.2 Ajankohtaiset viestintäpoliittiset kysymykset Pohjoismaissa .......................................... 278 8.3 Mediatuet ja -avustukset ................................................................................................ 279 8.3.1 Epäsuorat tuet .................................................................................................... 280 8.3.2 Suorat tuet .......................................................................................................... 282 LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 10 8.4 Pohjoismaiset mediamarkkinat ...................................................................................... 285 8.4.1 Median omistus ja mediamarkkinoiden keskittyminen ....................................... 285 8.4.2 Pohjoismaiset mainosmarkkinat ......................................................................... 285 8.5 Laajakaistapalveluiden saatavuus ja käyttöönotto ......................................................... 293 8.6 Mediankäyttö .................................................................................................................. 296 8.7 Lopuksi ........................................................................................................................... 300 9 Yhteenveto ja johtopäätöksiä .................................................................... 302 9.1 Kansalaisnäkökulma: viestinnällisten perusoikeuksien toteutuminen ............................ 303 9.2 Indikaattorit ja niiden tietopohjaa koskevat haasteet ...................................................... 309 9.3 Suositukset .................................................................................................................... 312 Lähteet ............................................................................................................... 315 Liitteet LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 11 ESIPUHE Tämä raportti on syntynyt tilaustyönä liikenne- ja viestintäministeriön tunnistamaan tarpeeseen saada puolueetonta tutkimustietoa uuden mediapoliittisen ohjelman poh- jaksi. Puolen vuoden urakan tuloksena tilattu työ on nyt valmis, mutta julkisen tutki- mustiedon tarve päätöksenteossa ei suinkaan ole vähentynyt. Laatimamme tilanneku- vaus ja raportissa hahmoteltu tapa mitata meneillään olevaa muutosta ovat lähinnä hyvä alku kohti aiempaa systemaattisempaa, kokonaisvaltaisempaa, tietoperusteista ja tutkimusnäyttöön pohjautuvaa, tavoitteellista media- ja viestintäpolitiikkaa. Hankkeessa on ollut mukana ilahduttavan iso joukko suomalaisia media- ja viestintä- politiikan tutkijoita yhteensä neljästä eri yliopistosta, mutta kukaan meistä ei ole voinut työskennellä päätoimisesti vain tämän raportin parissa. Kiitokset kaikille kollegoille siitä, että alkuperäisistä tavoitteista tai aikataulusta ei ole tarvinnut tinkiä. Samalla kiitokset raportin taitosta ja ulkoasusta huolehtineelle Riitta Yrjöselle sekä sen kaikki erilliset kirjallisuusluettelot yhteensovittaneelle Heli Heinolle. Kiitokset hyvästä yhteistyöstä myös ylitarkastaja Emil Aspille, joka on alusta lähtien toiminut hankkeen yhdyshenkilönä liikenne- ja viestintäministeriössä. Asp on myös johtanut hankkeen seurantaryhmää, johon kuuluvat neuvotteleva virkamies Tomi Lindholm, neuvotteleva virkamies Mirka Meres-Wuori ja viestintäneuvos Kreetta Simo- la liikenne- ja viestintäministeriöstä sekä kulttuuriasianneuvos Laura Mäkelä opetus- ja kulttuuriministeriöstä, neuvotteleva virkamies Yrsa Nyman oikeusministeriöstä ja apulaisjohtaja Petri Makkonen Viestintävirastosta. Ryhmä on tukenut muun muassa eri osatutkimusten aineistojen hankintaa ja viimeisessä vaiheessa myös kommentoi- nut käsikirjoituksia. Tästä kiitokset kaikille yhdessä ja erikseen. Kaikki tutkimusraportissa esitetyt näkemykset ja sen analyysien tulosten perusteella laaditut suositukset ovat kirjoittajien omia, eivätkä ne siis sellaisenaan välttämättä edusta liikenne- ja viestintäministeriön näkemystä. Marko Ala-Fossi Tampereella 15.3.2018 LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 12 JOHDANTO Media-alan toimijat ja viestintäpolitiikan tutkijat ovat jo useamman vuoden ajan arvos- telleet suomalaista viestintäpolitiikkaa kokonaisnäkemyksen puutteesta sekä liian pistemäisistä ja yksipuolisista toimintamalleista. Sen lisäksi, että vastuu mediaa ja viestintää koskevista päätöksistä on jakautunut useille eri hallinnonaloille ja ministeri- öille, myös päätöksenteon pohjana käytetty tieto on usein näennäisestä runsaudes- taan huolimatta varsin hajanaista, sisällöllisesti ohutta tai toimialaspesifiä. (Neuvonen & Karppinen 2016; Floman 2017; Liikenne- ja viestintäministeriö 2017c) Samantyyp- pinen hajanaisuus on vaivannut myös viestintäpolitiikan tutkimusta (Karppinen ym. 2015). Suomi ei ole kuitenkaan ainoa maa, jossa perinteinen sektorikohtainen viestintäpoli- tiikka ei ole pysynyt viime vuosien nopeiden teknologisten, taloudellisten, poliittisten ja yhteiskunnallisten muutosten tahdissa. Ongelma on päinvastoin yleismaailmallinen (Picard & Pickard 2017), ja monissa maissa uusiin haasteisiin onkin jo pyritty vastaa- maan. Esimerkiksi Ruotsissa on toteutettu laaja, kuusiosainen viestintäpoliittinen ko- konaisselvitys ruotsalaisen media-alan tulevaisuudesta (Medieutredning), jonka lop- puraportti (SOU 2016:80) julkistettiin marraskuussa 2016. Myös Suomessa hallitus päätti puoliväliriihessään käynnistää laajemman mediapoliittisen ohjelman valmistelun (Valtioneuvosto 2017). Tämä tutkimushanke on toteutettu liikenne- ja viestintäministeriön toimeksiannosta ja yhteistyössä media-alan toimijoiden kanssa. Sen tavoitteena on ollut tuottaa uuden kansallisen mediapoliittisen ohjelman valmistelutyön pohjaksi monialainen yhteiskun- tatieteellinen perusselvitys mediapolitiikan nykytilasta Suomessa. Aiemman sektori- pohjaisen lähestymistavan sijaan tässä raportissa on haettu uutta, kokonaisvaltai- sempaa tapaa hahmottaa median ja viestinnän kehitystä. Niinpä käsillä olevassa lop- puraportissa nykyistä tilannetta kuvataan kahdeksasta eri näkökulmasta eri aineisto- jen avulla. Lisäksi raportissa esitellään selvitystyön tuloksien pohjalta laadittu mittaris- tomalli suomalaisen media- ja viestintäpolitiikan eri osa-alueiden muutoksen seuran- taa varten. Media- ja viestintäalan toimintaympäristö on nyt monessa suhteessa aiempaa moni- mutkaisempi ja kansainvälisempi. Kyse ei ole pelkästään paljon puhutusta ”median murroksesta” vaan myös tapamme viestiä keskenämme ovat muuttuneet. Eikä muu- tos ole vielä pysähtynyt mihinkään suvantokohtaan. Pitkät etäisyydet, pieni kielialue, toimialojen väliset teknologiset rajat tai sektorikohtainen lainsäädäntö eivät enää mää- ritä markkinoita tai anna media-alan toimijoille samankaltaista suojaa kuin aiemmin. Kansallisella media- ja viestintäpolitiikalla on kuitenkin yhä mahdollista ylläpitää ja LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 13 kehittää suomalaista journalismia ja sitä kautta tukea demokratiaa ja kansalaisten viestinnällisten perusoikeuksien toteutumista. Suomessa yhteiskunnan perinteisten toimintamallien ja aiempaa monimutkaisemman maailman välistä kompleksiteettikuilua on jo pitkään kurottu umpeen kehittämällä uu- sia pelisääntöjä ja erilaisia mittareita aivan kuten nyt tässä raportissa, mutta se ei välttämättä enää riitä (Hämäläinen 2017). Myös muutosten taustalla vaikuttavat pro- sessit ovat aiempaa monimutkaisempia ja ”hyväkään tieto ei [siksi] välttämättä johda hyvään päätökseen, eivätkä hyvätkään päätökset yksin riitä muutosten synnyttämi- sen” (Hellström & Ikäheimo 2017, 15). Päätösten pohjaksi tarvitaan joka tapauksessa tietoa – ja yleensä päätökset voivat olla enintään yhtä hyviä kuin niiden perustana oleva informaatio. Mutta vielä tätäkin suurempi ongelma on, jos tietopohja puuttuu kokonaan tai se rapautuu. Yksi tämän raportin havainnoista nimittäin on, että mediaa ja viestintää koskevaa tietoa jää keräämättä, mikäli sillä ei enää ole kaupallista merkitystä alan toimijoille. Myös jo kerätty tieto ja tutkimustulokset voivat jäädä julkistamatta, jos ne muuttuvat liikesalaisuudeksi. Kun samaan aikaan vähenevät yhtäältä eri viranomaisten selvityk- siin käytettävissä olevat resurssit ja toisaalta julkinen tutkimusrahoitus, julkisen ja tutkitun tiedon saatavuus uhkaa vähentyä. Tutkimukseen perustuva julkinen tieto voisi kuitenkin auttaa kaikkia osapuolia ja toimijoita näkemään kokonaisuuksia ja monimut- kaisten ilmiöiden syy- ja seuraussuhteita – sekä tekemään entistä parempia päätök- siä. Teoriat, metodit ja aineistot Selvitystyön tärkeimpänä teoreettisena ja metodologisena lähtökohtana on ollut Ro- bert Picardin ja Victor Pickardin (2017) näkemys media- ja viestintäpolitiikan peruspe- riaatteista. Ensinnäkin, yleisradiotoiminnan (broadcasting), televiestinnän (telecom- munications) ja median kohteleminen toisistaan täysin erillisinä toiminta- ja politiikka- sektoreina istuu heidän mukaansa perin huonosti nykyiseen ympäristöön, jossa käy- tännössä kaikki sisällöt ja verkot lomittuvat eri tavoin toisiinsa. Viestintäpolitiikan ny- kyisten toimintamallien kyky vastata nopeisiin teknologisiin, taloudellisiin, poliittisiin ja yhteiskunnallisiin muutoksiin on huono myös siksi, että ne on useimmiten luotu tiettyi- hin yksittäisiin haasteisiin jonakin tiettynä ajankohtana ja samalla niiden yhteys media- LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 14 ja viestintäpolitiikan normatiivisiin perusperiaatteisiin on saattanut jäädä heikoksi tai pinnalliseksi.1 Picardin ja Pickardin (2017) mukaan heidän raporttinsa päätavoitteena on ollut, että politiikan toimijat voisivat välittömän ongelmanratkaisun sijaan pyrkiä tarkastelemaan nykyistä tilannetta hieman etäämmältä, periaatteelliselta tasolta ja etsiä uusia keinoja tavoitteiden saavuttamiseksi. Näitä demokratian perusarvoihin pohjautuvia periaatteita on Picardin ja Pickardin raportin mukaan yhteensä seitsemän: 1) kansalaisten viestin- nälliset perusoikeudet, 2) pääsy media- ja viestintäpalveluihin, 3) omistusrakenteiden ja sisältöjen monimuotoisuus ja moniarvoisuus, 4) käyttäjien ja yhteiskunnan suojelu, 5) mediatoiminnan läpinäkyvyys ja vastuu, 6) pyrkimys kehitykselliseen ja taloudelli- seen hyötyyn sekä 7) pyrkimys oikeudenmukaisiin ja tehokkaisiin viestintäpoliittisiin ratkaisuihin. Näiden seitsemän perusperiaatteen tilaa on tässä tutkimushankkeessa selvittänyt yhtä monta temaattista työryhmää. Lisäksi raportissamme tehdään yhteenveto mui- den Pohjoismaiden ja EU-maiden keskeisitä selvityshankkeista. Kaikkien työryhmien kolme tärkeintä tutkimuskysymystä ovat olleet: 1) tuotetaanko teemasta Suomessa jo julkista tietoa ja jos tuotetaan, niin mitä ja miten; 2) mitkä ovat kunkin tee- man/politiikka-alueen kehitystä parhaiten kuvaavat muuttujat ja mitkä indikaattorit ja aineistot soveltuvat niiden muutoksen luotettavaan seurantaan; ja 3) onko tee- man/politiikka-alueen kehityksen mittaamiseen olemassa jo käyttökelpoisia, valmiita malleja ja jos ei, miten kehitystä olisi mielekästä mitata Suomessa? Hankkeessa kehi- tetty mittaristomalli ei perustu pelkästään erillisten osatutkimusten tuloksiin ja suosi- tuksiin, vaan ehdotetut muuttujat ja indikaattorit on valittu ryhmien keskinäisen yhteis- työn tuloksena. Raportissa ei ole tarkasteltu esimerkiksi julkisen palvelun mediaa erikseen omana lukunaan. Yleisradiolla on käytännössä kaikkiin media- ja viestintäpolitiikan perintei- siin normatiivisiin periaatteisiin kytkettyjä erityistehtäviä ja velvollisuuksia. Se on julki- sen vallan keskeinen instrumentti media- ja viestintäpolitiikan yhteiskunnallisten ta- voitteiden toteuttamiseksi, jonka merkitys on nyt vain entisestään korostunut, kun erillissääntelyyn perustuneista sektorikohtaisista keinoista on joko luovuttu tai ne ovat menettäneet tehonsa. Siksi on mielekästä, että myös Yleisradiota koskevat erityisky- symykset käsitellään läpileikkaavasti kuhunkin teemaan keskittyvissä osaraporteissa eikä erikseen. 1 Kyse on myös paradigman muutoksesta. Perinteisesti kansalaisten tasa-arvoon ja hyvinvointiin pyrkineet valtiot (hyvinvointivaltiot), mukaan luettuna Suomi, ovat viime vuosikymmeninä muuttuneet asteittain kohti kilpailuvaltiota. Viimeksi mainitut korostavat innovaatioita, kilpailukykyä ja taloudellisia tavoitteita kansalaisten hyvinvointiin tähtäävien yhteiskunnallisten tavoitteiden sijaan. Tarkemmin tästä muutoksesta sekä hyvinvoin- tivaltion ja kilpailuvaltion eroista esim. Jessop (2005), Pelkonen (2008) ja Kananen (2017). LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 15 Myöskään kaupallista mediaa ei ole käsitelty erikseen omana lukunaan, vaikka me- diayritysten ja kokonaisten toimialojen toimintaedellytysten turvaaminen media- ja viestintäpolitiikan avulla on usein tärkeää paitsi osakkeenomistajien, myös kansalais- ten ja yhteiskunnan kokonaisetua silmälläpitäen. Kaikilla media- ja viestintäalan sidos- ryhmillä, mukaan lukien alan yrityksillä – niin julkisilla kuin yksityisillä – sekä hallinnon ja politiikan toimijoilla on kuitenkin aina omat intressinsä, jotka eivät ole automaatti- sesti yleisen edun kanssa yhteneviä (Picard & Pickard 2017, 6). Koko hanke ja tämä raportti perustuvat monitieteiseen yhteiskuntatieteelliseen lähes- tymistapaan, joka sisältää viestinnän tutkimuksen, politiikan tutkimuksen, sosiologian, taloustieteen ja oikeustieteen näkökulmia (Karppinen ym. 2015). Sen keskeisin mene- telmä on erilaisten asiakirja-aineistojen laadullinen sisällönanalyysi (Karppinen & Moe 2012), mutta kunkin osa-alueen aineistojen tutkimuksessa on sovellettu tarpeen mu- kaan myös määrällisiä ja tilastollisia menetelmiä sekä keskeisten avainhenkilöiden ja asiantuntijoiden haastatteluja. Työn aineistona on käytetty olemassa olevaa a) mediapolitiikan eri osa-alueisiin liitty- vää akateemista tutkimuskirjallisuutta, esimerkiksi Tampereen yliopiston Journalis- min, viestinnän ja median tutkimuskeskuksen (COMET) ja Helsingin yliopiston Vies- tinnän tutkimuskeskuksen (CRC), Oxfordin yliopiston Reuters Instituten ja Göteborgin yliopiston yhteydessä toimivan Nordicomin julkaisemia raportteja, b) erilaisia viran- omaisten tilasto- ja tutkimusaineistoja, kuten Tilastokeskuksen2, Viestintäviraston3 ja Valtion taloudellisen tutkimuslaitoksen4 sekä eri ministeriöiden katsauksia ja raportte- ja, lainsäädäntömateriaaleja ja niihin liittyvien esitöiden aineistoja, c) media-alan jär- jestöjen ja toimijoiden kuten Medialiiton5, Mainostajien liiton6, Finnpanelin7 ja Media Audit Finlandin8 sekä Yleisradion9 tuottamia raportteja ja tilastoja sekä d) Euroopan parlamentin ja komission sekä Euroopan neuvoston ja sen osana toimivan European Audiovisual Observatoryn tilaamia ja tuottamia raportteja ja aineistoja. Näistä esi- merkkinä European Digital Progress Report10, Media Pluralism Monitor11 sekä EAO:n MAVISE-tietokanta12. Tarvittaessa on käytetty myös e) kaupallisia tietopalveluita ku- ten Bureau van Dijkin Orbis Europe-tietokantaa13 ja esimerkiksi Kaupparekisterin 2 Ks. http://www.stat.fi/til/klt.html 3 Ks. https://www.viestintavirasto.fi/tilastotjatutkimukset.html 4 Ks. http://vatt.fi/uusimmat-vatt-julkaisut 5 Ks. http://www.medialiitto.fi/media-ala/tilastoja 6 Ks. https://mainostajat.fi/category/tutkimus/ 7 Ks. https://www.finnpanel.fi/ 8 Ks. http://mediaauditfinland.fi/ 9 Ks. https://yle.fi/aihe/yleisradio/vuosikertomukset 10 Ks. https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/europes-digital-progress-report-2017 11 Ks. https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/media-pluralism-monitor-mpm 12 Ks. http://mavise.obs.coe.int/ 13 Ks. https://www.bvdinfo.com/en-gb/our-products/data/international/orbis http://www.stat.fi/til/klt.html https://www.viestintavirasto.fi/tilastotjatutkimukset.html http://vatt.fi/uusimmat-vatt-julkaisut http://www.medialiitto.fi/media-ala/tilastoja https://mainostajat.fi/category/tutkimus/ https://www.finnpanel.fi/ http://mediaauditfinland.fi/ https://yle.fi/aihe/yleisradio/vuosikertomukset https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/europes-digital-progress-report-2017 https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/media-pluralism-monitor-mpm http://mavise.obs.coe.int/ https://www.bvdinfo.com/en-gb/our-products/data/international/orbis LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 16 maksullisia aineistoja14. Vaikka hankkeessa ei ole ensisijaisesti pyritty tuottamaan uusia tutkimusaineistoja vaan analysoimaan nykyisiä, osa työryhmistä on valmiiden aineistojen puuttuessa myös tuottanut ja kerännyt aineistojaan itse. Tutkimustyön toteutus ja loppuraportin rakenne Työ on toteutettu konsortiomuodossa Helsingin yliopiston ja Tampereen yliopiston yhteishankkeena, johon on osallistunut myös Turun yliopiston ja Jyväskylän yliopiston tutkijoita. Käytännössä hankkeen piirissä ovat olleet kaikki viestintäpoliittista tutkimus- ta Suomessa tekevät korkeakouluyksiköt ja soveltuvin osin myös niissä kuhunkin teemaan tai politiikka-alueeseen parhaiten perehtyneet tutkijat. Hankkeen vastuullisi- na johtajina ovat toimineet tutkimusjohtaja Katja Valaskivi Tampereen yliopistosta ja professori Hannu Nieminen Helsingin yliopistosta. Hankkeen kokonaistavoitteiden toteutumista on koordinaattorina johtanut yksi sen tutkijoista, yliopistonlehtori Marko Ala-Fossi Tampereen yliopistosta. Tutkimus jaettiin temaattisesti media- ja viestintäpolitiikan perusperiaatteiden mukaan seitsemään erilliseen osahankkeeseen ja kansainvälistä vertailua varten muodostet- tiin oma osahankkeensa. Näistä jokaisen toteuttamista varten muodostettiin 1–4 tutki- jan työryhmät, jotka ovat työskennelleet varsin itsenäisesti ja osin eri tahtiin. Myös tämän loppuraportin rakenne noudattelee samaa hankkeen perusjakoa. Työryhmien osatutkimukset Suomen media- ja viestintäpolitiikan tilasta Picardin ja Pickardin (2017) määrittelemien perusperiaatteiden näkökulmasta ja niiden ehdotukset tulevan kehityksen mittaamiseen raportoidaan seitsemässä ensimmäisessä luvussa seuraa- vaan tapaan: Luku 1: Kansalaisten viestinnälliset perusoikeudet Anette Alén-Savikon (Helsingin yliopisto) ja Jockum Hildénin (Helsingin yliopisto) yh- teistyönä toteuttamassa osatutkimuksessa tarkastellaan oikeus- ja yhteiskuntatieteel- lisin menetelmin viestinnällisistä perusoikeuksista tuotettua tietoa media- ja viestintä- poliittisessa päätöksenteossa. Keskiössä on kansalaisnäkökulma sekä viestinnällisten perusoikeuksien arviointi ja mittaaminen lainvalmistelussa. Lisäksi selvitetään medi- anvapauden mittaamista. Tarkastelussa on myös erilaisten arviointikeinojen ja mitta- reiden toimivuus nykyisessä mediaympäristössä sekä uudenlaisten arviointikeinojen ja mittareiden tarve. 14 Ks. https://www.prh.fi/fi/kaupparekisteri/hinnasto.html https://www.prh.fi/fi/kaupparekisteri/hinnasto.html LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 17 Luku 2: Pääsy media- ja viestintäpalveluihin Marko Ala-Fossin (Tampereen yliopisto) osatutkimuksessa selvitetään, miten kansa- laisten tasavertainen pääsy keskeisimpiin media- ja viestintäpalveluihin on järjestetty, miten sitä tällä erää ylläpidetään ja tuetaan sekä mitä eri muuttujia ja tietoaineistoja seuraamalla voidaan kuvata ja mitata pääsyn kokonaiskehitystä. Pääsyä tarkastellaan kolmen kaikkein keskeisimmäksi määritellyn media- ja viestintäpalvelun yleisenä tek- nisenä saatavuutena, palveluiden käyttöönoton asteena ja erityisryhmien mahdolli- suuksina kyseisten media- ja viestintäpalveluiden käyttämiseen. Tarkastelun taustaksi osatutkimuksessa käydään läpi myös kyseisten palveluiden nykyiseen tekniseen saa- tavuuteen, laatuun ja hintaan Suomessa vaikuttaneet tärkeimmät media- ja viestintä- poliittiset toimet ja ratkaisut ennen vuotta 2018. Luku 3: Median monimuotoisuus ja moniarvoisuus Heikki Hellmanin (Tampereen yliopisto), Ville Mannisen (Jyväskylän yliopisto), Markus Mykkäsen (Jyväskylän yliopisto) ja Heikki Kuutin (Jyväskylän yliopisto) toteuttamassa osatutkimuksessa tarkastellaan yhtäältä tiedonvälityksen monimuotoisuutta ja media- omistuksen keskittymistä sekä toisaalta mediasisältöjen monipuolisuutta ja moniarvoi- suutta. Luvussa kartoitetaan, millaisilla malleilla ja käsitteillä monimuotoisuutta ja mo- niarvoisuutta, tai kattokäsitteeksi ehdotettua moninaisuutta, nykyisin arvioidaan ja mitataan sekä millaista tietoa arvioinnin pohjaksi on olemassa. Lopuksi tehdään ehdo- tus median moninaisuuden jatkuvaan seurantaan soveltuviksi mittareiksi, osittain jo nyt käytössä olevia indikaattoreita hyödyntäen. Luku 4: Kansalaisten ja yhteiskunnan suojelu Paula Haaran (Tampereen yliopisto) ja Ilmari Hiltusen (Tampereen yliopisto) osatut- kimuksessa selvitetään, miten kansalaisten toimintamahdollisuuksia ja yhteiskunta- rauhan säilymistä turvataan suojelemalla kansalaisia häirinnältä ja väkivallalta. Huo- miota kiinnitetään erikseen haavoittuvien ihmisryhmien suojelemiseen vahingollisilta mediasisällöiltä, esimerkiksi ikärajoitetun mediasisällön sääntelyyn. Lisäksi tutkitaan mahdollisuuksia seurata ja analysoida vihapuheen, ekstremismin ja häirinnän eri muotojen ilmenemistä mediassa sekä tarkastellaan mediakasvatuksen nykytilaa, mer- kitystä ja mahdollisuuksia kansalaisten ja yhteiskunnan suojelun näkökulmasta. LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 18 Luku 5: Median läpinäkyvyys ja vastuu Aino Koskenniemen (Helsingin yliopisto), Juha Herkmanin (Helsingin yliopisto) ja Janne Matikaisen (Helsingin yliopisto) osatutkimus kartoittaa ensinnäkin, kuinka it- sesääntely tukee median läpinäkyvyyttä ja vastuullisuutta sekä miten siitä on saata- vissa tietoa. Luvussa selvitetään erityisesti Julkisen sanan neuvoston (JSN) ja Mai- nonnan eettisen neuvoston (MEN) päätöksiä, jotka liittyvät median läpinäkyvyyteen ja vastuullisuuteen. Niiden pohjalta rakennetaan mittari, jolla päätösten osuuksia ja pai- notuksia voi vuosittain seurata. Lisäksi luvussa selvitetään, kuinka läpinäkyvää me- diaomistus ja mediankäytön personointi on kuluttajan näkökulmasta suurimpien suo- malaisten mediakonsernien, mediatalojen ja niiden tuottamien julkaisujen verkkosivuil- la. Seurantaa varten ehdotetaan mittaria, jolla omistuksen läpinäkyvyyttä verkkosivuil- la voi seurata ja arvioida. Luku 6: Taloudellinen ja rakenteellinen kehitys Mikko Grönlundin (Turun yliopisto) ja Katja Lehtisaaren (Helsingin yliopisto) yhteinen osatutkimus tarkastelee mediayritysten liiketaloudellisiin toimintaedellytyksiin keskei- sesti vaikuttavia tekijöitä ja niiden kehitystä, sekä sitä millaisilla mittareilla niistä on saatavilla tietoa. Osatutkimuksessa selvitetään, minkälaista media-alan ja sen alatoi- mialojen liiketaloudellista tilannetta ja kehitystä kuvaavaa tietoa on saatavilla ja mitkä tunnusluvut ovat keskeisiä mediapolitiikan arvioimisen ja kehittämisen kannalta. Alan kokonaistaloudellista vaikuttavuutta arvioidaan myös henkilöstö- ja yrityskannan kehi- tystä tarkastelemalla. Toimialan kilpailutilannetta kartoitetaan selvittämällä omistuksen keskittymistä, ristiinomistuksia ja yhteisyrityksiä koskevia tietolähteitä. Tämän tiedon pohjalta arvioidaan media-alan ja sen markkinoiden keskittymisen arvioimisen kannal- ta keskeisten mittarien käyttökelpoisuutta. Luku 7: Media- ja viestintäpoliittinen päätöksenteko Johanna Jääsaaren (Helsingin yliopisto), Kari Karppisen (Helsingin yliopisto) ja Aino Koskenniemen (Helsingin yliopisto) osatutkimuksessa tarkastellaan itse media- ja viestintäpoliittista päätöksentekoa ja sen valmistelua. Tavoitteena on ollut arvioida erityisesti kansalaisten ja alan toimijoiden osallistumismahdollisuuksia sekä politiikan avoimuutta ja läpinäkyvyyttä. Paketissa kartoitetaan viime vuosina media- ja viestin- täpoliittiseen päätöksentekoon ja tavoitteiden määrittelyyn eri vaiheissa ja toimielimis- sä osallistuneita toimijoita ja arvioidaan, miten julkisen vallan edustajat, yritykset, tut- kimustahot ja erilaiset järjestöt ovat päässeet mukaan media- ja viestintäpolitiikan valmisteluun. LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 19 Raportin kaksi viimeistä lukua poikkeavat luonteeltaan muista. Kahdeksannen luvun perustavoitteena on ollut asettaa suomalainen media- ja viestintäpolitiikka ja sen kehi- tyksen arvioimisen tavat kansainväliseen kontekstiin kahdessa Suomen kannalta kaikkein tärkeimmässä viiteryhmässä. Luku 8: Kansainvälinen vertailu Jockum Hildénin (Helsingin yliopisto) kokoamassa vertailussa on pyritty selvittämään miten muut Pohjoismaat (pois lukien Islanti) ovat arvioineet media- ja viestintäkentän tilaa. Aineistona on käytetty pääsääntöisesti Tanskan (Mediernes udvikling), Norjan (Mediebildet) ja Ruotsin (Medieutredningen) media- ja viestintävirastojen raportteja vertailevan aineiston löytämiseksi. Näiden tutkimusraporttien lisäksi on hyödynnetty EU:n Digital Economy and Society Indexiä (DESI), jolla mitataan EU:n digitaalisen strategian toteutumista, sekä soveltuvin osin Komission tilaamia Eurobarometreja. Tarkoituksena on ollut täydentää valtioneuvoston Mediamarkkinoiden tila ja kilpailuky- ky -selvitystä aineistoilla, jotka viittaavat ensisijaisesti kansalaisten oikeuksiin ja sosi- aalisiin ja demokraattisiin tavoitteisiin mediamarkkinoiden lisäksi. Luku 9: Yhteenveto ja johtopäätöksiä Yhdeksännessä luvussa arvioidaan viestinnällisten perusoikeuksien toteutumista Suomen nykyisessä media- ja viestintäpolitiikassa ja vedetään samalla yhteen hank- keessa toteutettujen osatutkimusten keskeisimmät havainnot ja tulokset. Lisäksi luku sisältää kuvauksen tutkimusryhmän kehittämästä mittaristosta. Seitsemän osa-alueen muutoksen seuraamiseksi ehdotetaan kaikkiaan 26 muuttujaa ja 52 eri indikaattoria (Liite 1). Muuttujat edustavat kunkin perusperiaatteen keskeisiä ulottuvuuksia. Ehdo- tetut indikaattorit ovat pääosin määrällisiä ja perustuvat olemassa olevaan numeeri- seen tietoon, jota päivitetään säännöllisesti. Näin ollen moni indikaattori mahdollistaa pidemmän aikavälin kehityksen tarkastelun myös taannehtivasti. Osa mittareista edel- lyttää kuitenkin dataa, jota ei toistaiseksi ole olemassa tai jonka tuottaminen tulisi käynnistää uudelleen. Raportin päätteeksi tekijät esittävät vielä omat suosituksensa jatkotoimista. LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 20 1 Viestinnälliset perusoikeudet ja medianvapaus nykyisessä mediaympäristössä Anette Alén-Savikko ja Jockum Hildén 1.1 Johdanto Demokraattisen yhteiskunnan ihanteisiin lukeutuvat median toimintavapaus sekä kan- salaisten viestinnälliset toimintamahdollisuudet, kuten tietoon pääsy, saatavuus yhtä- läisin ehdoin, osallistuminen julkiseen keskusteluun ja tiedollinen itsemääräämisoi- keus (ks. myös luvut 2-7). Yhteiskunnan on turvattava näiden ihanteiden toteutumista ihmis- ja perusoikeuksina (Suomen perustuslaki 731/1999; PL 22 §) – esimerkiksi sananvapauden (PL 12 §) sekä yksityiselämän suojan ja viestinnän luottamukselli- suuden (PL 10 §) ulottuvuuksina. Viestinnälliset perusoikeudet ovat paitsi ihmis- ja perusoikeuksiin kytkeytyviä (oikeusperusteisia) normatiivisia ihanteita, myös media- ja viestintäpolitiikan perusperiaatteita (Picard & Pickard 2017).15 Tällaisina perusperiaat- teina viestinnällisiin perusoikeuksiin lukeutuvat sananvapauden ohella tekijänoikeu- den sekä yksityisyyden ja valvonnan vaikutukset viestinnässä. Lisäksi periaatteisiin lukeutuu kansalaisten osallistumismahdollisuuksien turvaaminen osana viestinnällisiin tarpeisiin vastaamista. Demokraattisessa yhteiskunnassa jokaisen on voitava osallis- tua julkisuuden rakentamiseen, ja mediajärjestelmän tulee mahdollistaa tämä. (Emt.) Keskustelu kansalaisten viestinnällisistä oikeuksista on virinnyt tutkijoiden ja kansa- laisyhteiskunnan keskuudessa tarkoituksin saattaa tällaiset oikeudet osaksi voimas- saolevaa oikeutta (mm. Nieminen 2015; Padovani & Calabrese 2014). Oikeuspuhe on vahvistunut ja saanut uusia ulottuvuuksia mediaympäristössä muutaman vuosikym- menen aikana tapahtuneiden muutosten myötä. Verkkoympäristö ja digitaaliset medi- 15 Oikeudellisesta näkökulmasta perusoikeudet ovat sekä oikeussääntöjä että oikeusperiaatteita (ks. esim. Tiilikka 2007, 34–38). LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 21 at ovat tuoneet mukanaan esimerkiksi keskustelun laajakaistaan linkittyvistä oikeuk- sista sekä korostaneet tekijänoikeuteen ja yksityisyyteen nivoutuvien oikeuksien ja politiikka-alueiden merkitystä (ks. esim. Nieminen 2013; Sarikakis & Rodriguez-Amat 2013). Sosiaalinen media, alustataloudeksi ja palveluistumiseksi kutsutut kehityskulut sekä algoritmeihin nojaavat liiketoimintamallit suuntaavat keskustelua yhä uusille alu- eille. On puhuttu esimerkiksi uudella tavalla hybridistä mediaympäristöstä (hybrid media system; Chadwick 2013), jossa perinteisen median ja sosiaalisen median sisäl- löt kiertävät ja käytännöt kietoutuvat yhteen, sekä yksipuolistavista informaatiokuplista (filter bubbles; Pariser 2011) ja verkkoympäristön kaupallisesta muokkautumisesta verkkoneutraliteetin ihanteiden kustannuksella (closing of the net; Horten 2016). Algo- ritmien merkitystä viestinnälle on pohdittu muun muassa tekijänoikeuden rajoitusten sekä julkisen palvelun yhteydessä: siinä missä nk. tekoälyn tai automaation toimivuus sisältöjen uusiokäytön sallittavuuden arvioinnissa verkkoalustoilla on kyseenalaista (Burg 2017), monipuolisille verkkosisällöille altistuminen ja ohjaus erilaisten verkko- sisältöjen äärelle voisi tapahtua etenkin julkisen palvelun roolia kehittämällä (Helber- ger 2015). Puhe medianvapaudesta saa sekin uusia ulottuvuuksia ympäristössä, jos- sa mainostuloista pitäisi kilpailla ylikansallisten jättien kanssa, ja jossa kansalaiset ovat aktiivisina toimijoina viestinnän käytännöissä ja yksityisyytensä vartijoina (ks. esim. Streitz & Tynan 2016). Osatutkimus tarkastelee yhtä media- ja viestintäpolitiikan ja sen tutkimuksen ydinalu- eista. Kehityskulkuina median yhdentyminen eri muodoissaan, globalisaatio, markki- navetoisuus ja digitalisoituminen aiheuttavat monenlaisia muutoksia kansallisessa media- ja viestintäpolitiikassa, jolloin tarvitaan tutkimusta ja tietoa niiden vaikutuksista kansalaisten viestinnällisille oikeuksille (Nieminen 2015, 36–37). Osatutkimuksessa tarkastellaan viestinnällisistä perusoikeuksista tuotettua tietoa ja niiden toteutumisen arvioinnissa käytettäviä mittareita suomalaisen media- ja viestintäpolitiikan päätöksen- teossa ja seurannassa. Keskiössä on ennen kaikkea kansallinen lainsäädäntötyö, ja tarkastelu tapahtuu etenkin perus- ja ihmisoikeuksien tasolla. Lisäksi osatutkimuksen tavoitteena on arvioida, miten viestinnällisiä perusoikeuksia koskevaa tiedontuotantoa ja mittareita voisi kehittää. Toisena ulottuvuutena osatutkimus tarkastelee medianva- pauden mittaamista ja siihen liittyviä kehitystarpeita. 1.2 Lähtökohtia: viestinnälliset perusoikeudet, medianvapaus ja niiden mittaaminen Osatutkimus kytkee viestinnälliset perusoikeudet media- ja viestintäpolitiikan peruspe- riaatteina ihmis- ja perusoikeuksiin. Tarkastelussa on lainsäädäntö yhtenä viestinnän sääntelykeinona. Kansainvälisellä tasolla viestinnällisiä oikeuksia raamittavat etenkin YK:n ihmisoikeuksien julistus (1948), taloudellisia, sivistyksellisiä ja sosiaalisia oi- LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 22 keuksia koskeva TSS-sopimus (1966), Unescon julistus kulttuurisesta moninaisuudes- ta (2001) sekä Euroopan neuvoston kansallisia vähemmistöjä koskeva puiteyleisso- pimus (1994). Euroopassa viestinnällisiä oikeuksia määrittävät alueellisesti etenkin Euroopan ihmisoikeussopimus (1950; EIS16) ja EU:n perusoikeuskirja (2000; 2012; EUPOK17) sekä niitä tulkitsevien tuomioistuinten käytännöt (Euroopan ihmisoikeus- tuomioistuin; EIT ja Euroopan unionin tuomioistuin; EUT). (Ks. myös Nieminen 2015, 27.) EU:ssa perusoikeusulottuvuus on viime vuosina entisestään vahvistunut. Unioni on sitoutunut liittymään EIS:een, minkä lisäksi perusoikeuskirjasta on tullut oikeudelli- sesti sitova ja samanarvoinen perussopimusten kanssa.18 Lisäksi viestinnän alalla on paljon sekundaarioikeutta (mm. audiovisuaalisia mediapalveluita sekä tekijänoikeutta koskevaa sääntelyä). Suomessa viestinnällisiä oikeuksia raamittaa ennen kaikkea perustuslaki, joka sisäl- tää säännökset muun muassa sananvapaudesta ja julkisuusperiaatteesta, kielellisistä oikeuksista, yksityisyyden suojasta sekä elinkeinovapaudesta ja omaisuuden suojas- ta. Perusoikeuksia täsmällisempää sääntelyä on tavallisen lain tasolla, kuten sanan- vapauslaissa (460/2003), Yle-laissa (1380/1993) ja laissa sähköisen viestinnän palve- luista (917/2014; ent. tietoyhteiskuntakaari19). (Ks. myös Nieminen 2015, 27) EU- lainsäädännöstä esimerkiksi yleinen tietosuoja-asetus (EU) 2016/679 on Suomessa suoraan sovellettavaa oikeutta toukokuusta 2018 lähtien. Yksilön oikeuksien ja velvol- lisuuksien perusteista sekä perusoikeuksien rajoituksista tulee säätää lailla, ei esi- merkiksi asetuksella (PL 81.1 §; ks. myös Viljanen 2001; Perustuslakivaliokunta 1994). Perusoikeudet myös välittyvät yksityisten tahojen välisiin suhteisiin (nk. hori- sontaalisuhde) etupäässä lainsäädännön kautta, ja perusoikeudet tulee huomioida lakien tulkinnassa ja soveltamisessa (ks. esim. Perustuslakivaliokunta 2005; ks. myös Hallituksen esitys 1993). Kuvaa viestintään kytkeytyvien perusoikeuksien, kuten sa- nanvapauden, suojan tasosta ei voi muodostaa pelkästään perusoikeussäännösten tarkastelulla, vaan on huomioitava koko viestinnän kentän normisto ja sen tulkintakäy- täntö (Tiilikka 2007, 119). Suomessa lakien perustuslainmukaisuutta valvotaan lain- valmistelussa ja lainsäädäntövaiheessa, eikä Suomessa ole perustuslakituomioistuin- ta.20 Näin ollen lakiesityksiä on arvioitava suhteessa perustuslakiin ja taustalla vaikut- taviin kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Näistä lausuminen on eduskunnan pe- rustuslakivaliokunnan tehtävä (PL 74 §), ja lausunnot sitovat lainsäädäntötyössä (Pe- rustuslakivaliokunta 1998). Vaikka eduskunnan perustuslakivaliokunnan käytäntö on ”keskeinen lähde arvioitaessa perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista Suomessa” (Oi- 16 Euroopan ihmisoikeussopimus (1950): http://www.echr.coe.int/Documents/Convention_FIN.pdf 17 Euroopan unionin perusoikeuskirja (2012/C 326/02): http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012P/TXT&from=FI 18 Sopimus Euroopan unionista (2016/C 202/1; SEU) 6 art. Saatavana verkossa: http://eur-lex.europa.eu/legal- content/FI/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2016:202:FULL&from=FI 19 Nimike muutettu lailla 68/2018, joka tulee voimaan 1.6.2018. 20 Eri asia on, että tuomioistuimet voivat joutua antamaan etusijan perustuslaille suhteessa ilmeisen ristiriitaiseen lain säännökseen tai jättämään soveltamatta perustuslain kanssa ristiriitaista lakia alemmanasteisen säädöksen säännöstä (PL 106–107 §). http://www.echr.coe.int/Documents/Convention_FIN.pdf http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012P/TXT&from=FI http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2016:202:FULL&from=FI http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2016:202:FULL&from=FI LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 23 keusministeriö 2012a, 12), osatutkimuksessa viestinnälliset perusoikeudet ja niistä tuotettu tieto ymmärretään tätä laajemmin media- ja viestintäpolitiikan perusperiaat- teina. Osatutkimuksessa tarkastellaan myös viestinnällisten perusoikeuksien mittareita ja vaikutusten arviointia koskevaa tiedontuotantoa. On huomattava, että lainsäädännön arviointineuvosto antaa lausuntoja hallituksen esityksiin sisältyvistä vaikutusten arvi- oinneista tavoitteenaan lisätä niiden laatua sekä kehittää lainvalmistelua.21 Lisäksi valtioneuvosto on antanut ohjeet säädösehdotusten vaikutusten arvioinnista (Oikeus- ministeriö 2007), ja hallituksen esityksiä varten on laatimisohjeet (HELO; Oikeusminis- teriö 2004). Tämän osatutkimuksen tehtävänä ei ole lainsäädäntötyön laadun arviointi tai lainvalmistelun oikeudellisten puitteiden uudelleentarkastelu, vaan keskiössä on media- ja viestintäpoliittinen tiedontuotanto. Vaikutusten arvioinnit ovat osa tiedontuo- tantoa säädösvalmistelussa, ja lainsäädännön vaikutusten arviointia pidetään välttä- mättömänä pohjana poliittiselle päätöksenteolle. Arviointi tukee yhteiskunnallisten tavoitteiden toteutumista sekä parantaa eri tahojen osallistumismahdollisuuksia – ja onnistuessaan myös sääntelyn laatua. (Oikeusministeriö 2007, 7.) Kuvio 1.1 Kaavio vaikutusten arvioinnista säädösvalmistelussa (Lähde: Oikeusministeriö 2007, 10) Vaikutusten arvioinnit ovat osa riskien arviointia ja hallintaa sekä demokraattisen pää- töksenteon hajauttamista yhteiskunnassa; riskit haastavat monimutkaisuudessaan politiikan, ja vaikutusten arvioinnit voivat toteutuksestaan riippuen epäpolitisoida ja teknisluontoistaa päätöksentekoa. (Hempel & Lammerant 2015, 129–131; ks. myös Beck 1992.) Näyttöön perustuva politiikka, empiirinen tarkastelu ja erilaiset vaikutus- ten arvioinnit on ulotettu myös perus- ja ihmisoikeuksiin, kun nopeasti muuttuvia ja monimutkaisia ilmiöitä kuvataan erilaisin osoittimin hallinnan hengessä ja edistystä tavoitellen. Esimerkkinä ovat ihmisoikeusvaikutusten arvioinnit (human rights impact 21 Ks. Valtioneuvoston kanslia. Lainsäädännön arviointineuvosto: http://vnk.fi/arviointineuvosto (vierailtu 8.2.2018). Arvioitavaksi valitut esitys- luonnokset (päiv. 7.2.2018) eivät sisällä tämän osatutkimuksen aineistona olevaa viestinnän lainsäädäntöä. Neuvosto kuitenkin antoi lausunnot tiedustelulakiesityksistä vuonna 2017 sekä EU:n yleistä tietosuoja-asetusta täydentäväksi yleiseksi lainsäädännöksi vuonna 2018. http://vnk.fi/arviointineuvosto http://vnk.fi/arviointineuvosto LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 24 assessment; HRIA). (Ks. mm. Hempel & Lammerant 2015; Correa 2015, 208–211, 216; Alén-Savikko 2015a) Kansainvälisellä tasolla keskustellaan myös ihmisoikeusin- dikaattoreista, esimerkiksi YK:n ihmisoikeusvaltuutetun toimiston ja UK Equality and Human Rights Commissionin mallien merkityksessä. Mittaamisen ja indikaattoreiden merkitystä on korostettu myös EU:n puitteissa. (ks. tarkemmin Rautiainen & Lavapuro 2016, 2, 4–6). Lisäksi EU-tasolla toimii Euroopan unionin perusoikeusvirasto (Euro- pean Union Agency for Fundamental Rights; FRA), jonka tehtävänä on riippumatto- masti ja näyttöön perustuen neuvoa sekä EU:n toimielimiä että jäsenmaiden hallituk- sia. Päätöksentekijöiden neuvonnalla virasto auttaa ”parantamaan perusoikeuksia koskevan keskustelun, politiikan ja lainsäädännön tietoperustaa ja kohdentamista”.22 Virasto kehittää myös perusoikeusindikaattoreita EU:ssa.23 Kansainvälistä kehityskul- kua seuraillen myös Suomessa on tunnistettu tarve arvioida perusoikeuksien toteutu- mista ja kehittää erilaisia arviointityökaluja ja mittareita; arviointia on mahdollista to- teuttaa ennakollisesti vaikutusten arviointina tai jälkikäteen erilaisten indikaattoreiden ja mittareiden avulla (ks. mm. Valtioneuvosto 2014b, 84). Ensimmäinen ihmisoikeus- toimintaohjelma laadittiin Suomessa vuosille 2012–2013, ja siinä viitataan oikeuksien toteutumista koskevaan tiedonsaantiin yhtenä keskeisenä haasteena ja kehitysaluee- na (Oikeusministeriö 2012a, 19). Selonteko on laadittu myös vuosille 2017–2019 (Oi- keusministeriö 2017b). Tältä pohjalta Suomessa on tehty viime vuosina ihmisoikeusindikaattorityötä (ks. mm. Rautiainen & Lavapuro 2016). Verrattuna erilaisiin muihin mittaristoihin, kuten demo- kratiaindikaattoreihin, ihmisoikeusindikaattorit ovat oikeusperusteisia osoittimia; ne osoittavat ihmisoikeudeksi määritellyn asian toteutumista todellisuudessa (emt., 5–6; Rautiainen 2014, 46). Tämä tarkoittaa, että mitattavan velvoitteen oikeudellinen sisäl- tö on selvitettävä, mutta mittaus ei typisty voimassa olevan oikeuden sisällön analyy- siksi. Indikaattoreita voi kansainvälisten mallien tapaan jäsentää rakenne-, prosessi- ja lopputulosindikaattoreiksi sekä yksilötason ja instituutiotason indikaattoreiksi. Indi- kaattorityö on aina kontekstisidonnaista sekä aikaan ja politiikkaan sidottua, ja aineis- ton määrä ja saatavuus vaikuttavat rakennettavaan kehikkoon. Taustalähteet ovat sekä virallisia että epävirallisia, esimerkiksi tietoa viranomaisten ja kansalaisjärjestö- jen ajamista asioista sekä tilastoja ja rekistereitä. (Rautiainen & Lavapuro 2016, 5–6, 132.) Indikaattorit voivat olla kestäviä mittareita perustilastojen tapaan tai ne voivat kohdistua määrättyyn aikaväliin, ja niiden käyttö asiantilojen seurannassa vaikuttaa toimintaan (ks. mm. Liikenne- ja viestintäministeriö 2012, 7). Käytetyt mallit ovat pää- osin joko laajoja, kokonaisvaltaisia indikaattoripaketteja, makrotason indeksejä tai rajattuihin aiheisiin kohdistuvia mittareita, jotka hyödyntävät eri politiikka-alojen ole- 22 Euroopan unionin perusoikeusvirasto (FRA): https://europa.eu/european-union/about-eu/agencies/fra_fi (vierailtu 2.2.2018). 23 Ks. FRA: Fundamental rights indicators: http://fra.europa.eu/en/project/2011/fundamental-rights-indicators (vierailtu 22.2.2018); ks. myös FRA 2011, jossa viestintä ei ole keskiössä mutta jossa avainalueita ovat henkilötietojen suoja ja vammaisten henkilöiden asema. https://europa.eu/european-union/about-eu/agencies/fra_fi https://europa.eu/european-union/about-eu/agencies/fra_fi http://fra.europa.eu/en/project/2011/fundamental-rights-indicators http://fra.europa.eu/en/project/2011/fundamental-rights-indicators LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 25 massa olevia indikaattoreita (Valtioneuvosto 2014b, 85). Lisäksi indikaattorit väistä- mättä tavoittavat vain osia mitattavista ilmiöistä. Sananvapaus on keskeinen perusoikeus viestinnän alalla. Siihen lukeutuu useita eri elementtejä, sillä se turvaa välineneutraalisti niin viestien ilmaisua kuin niiden vas- taanottoa sekä tiedonlevitystä ja julkisuuden rakentamista. Viestintään linkittyy kuiten- kin myös muita perusoikeuksia. (Neuvonen 2012; Tiilikka 2007, 119–136.) Elinkeino- vapaus turvaa toiminnan harjoittamista pääsääntönä, mutta esimerkiksi luvanvarais- taminen on poikkeuksellisesti mahdollista (mm. Ojanen ym. 2012, 33–35; Perustusla- kivaliokunta 2010). Omaisuuden suoja turvaa varallisuusarvoisia etuja, taloudellista toimintavapautta ja myös sopimussuhteita. Kielellisten ja kulttuuristen oikeuksien suo- ja turvaa kansalliskielten asemaa sekä vähemmistökieliryhmien yhteisöllisiä oikeuk- sia. Yksityiselämän suoja kattaa yksityisen piirin ja kunnian suojan. (Hallituksen esitys 1993, 62–68; Tiilikka 2007, 136–145; Länsineva 2002.) Verkkoympäristössä yksityi- syyteen ja tekijänoikeuteen liittyvistä kysymyksistä muodostuu entistä keskeisempiä viestinnän alueita (Hildén 2015; Alén-Savikko 2015d). Viestintäteknologian kehitys on korostanut tietojen keruuseen nojaavan (kansalaisten) valvonnan media- ja viestintäpoliittisia kytköksiä; valvontaa on sekä laillista että laiton- ta, niin valtioiden kuin yritysten harjoittamaa (Hildén 2015, 225). Tällöin korostuvat myös kansalaisten yksityisyyteen liittyvät kysymykset. EU-tasolla turvataan erikseen yksityis- ja perhe-elämää (EUPOK 7 art.) sekä henkilötietojen suojaa (EUPOK 8 art.). Suomessa yksityiselämän suojan osana turvataan myös viestinnän luottamukselli- suutta (PL 10 §), minkä lisäksi säännös kattaa henkilötietojen suojan (ks. myös EIS 8 art.; Hallituksen esitys 1993, 52–55; Tiilikka 2007, 218–220; Neuvonen 2014; Pitkä- nen, Tiilikka & Warma 2014, 15–26). Yksityiselämän ja henkilötietojen suojat ovat osin limittäisiä, ja taustalla vaikuttaa tiedollinen itsemääräämisoikeus. (Pitkänen, Tiilikka & Warma 2014, 23–24; ks. myös Koillinen 2013; Pöysti 1999) Molempia säännellään tarkemmin sekä EU- että kansallisella tasolla - esimerkkinä henkilötietolainsäädäntö. Suomen henkilötietolain (523/1999; HTL) esitöissä todetaan itsemääräämisoikeuden tärkeys muiden perusoikeuksien kannalta sekä yksilön mahdollisuus vapaaseen tah- donmuodostukseen (Hallituksen esitys 1998, 5). Digitaaliset mediat nojaavat usein laajamittaiseen henkilötietojen käsittelyyn, mikä haastaa yksityisyyden suojan toteutumista monella viestinnän osa-alueella. Lukuisat tutkimukset ovat osoittaneet, että ihmiset kuitenkin välittävät yksityisyyden suojasta – he vain tekevät sen eteen yllättävän vähän (Sirkkunen 2016; Rainie & Duggan 2015; Euroopan komissio 2015; Cobb 2013; Debatin ym. 2009; Halbert & Larsson 2015; Kennedy ym. 2015). Tätä on kutsuttu yksityisyyden paradoksiksi (Utz & Kramer 2009), joka ammentaa voimattomuuden tunteesta (Turow ym. 2015). Ihmiset kokevat, että muita vaihtoehtoja kuin tietojen luovuttaminen ei ole: Euroopan komission teettämän tutkimuksen mukaan 58 % eurooppalaisista kokee, että heidän täytyy luovuttaa henki- LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 26 lötietojaan, jos he haluavat käyttää palveluja verkossa (Euroopan komissio 2015, 30). Suomessa peräti 67 % vastaajista oli tätä mieltä. Samalla vain noin kolmasosa vas- taajista (29 %) oli sitä mieltä, että tämä käytäntö ei häiritse heitä (Euroopan komissio 2015, 83). Lisäksi 60 prosenttia kyselyyn vastanneista suomalaisista ilmoitti lukevan- sa ainakin osan tietosuojaselosteista, ja kolme kymmenestä (31 %) suomalaisesta on aina tietoisia henkilötietojensa käsittelystä ja vain 7 prosenttia ei ollut koskaan tutus- tunut ehtoihin (emt., 82). Huolestuttavaa on, että vain hieman yli kolmasosa suoma- laisista (37 %) on kuullut tietosuojavaltuutetun olemassaolosta (emt., 52). Digitaalisten medioiden, internetin ja sosiaalisen median myötä myös tekijänoikeus on arkipäiväistynyt; se koskettaa lähes jokaista ja läpileikkaa viestinnän kenttää. Se ke- hystää myös tiedonlevitystä ja julkisuuden rakentamista, eikä sitä voi täysin eristää muista viestinnän osa-alueista. (Alén-Savikko 2015d.) Lisäksi tekijänoikeudella on erityistä merkitystä viestinnällisten perusoikeuksien yhteydessä, sillä tietoyhteiskun- naksi nimetyn kehityskulun osana ”se on omiaan tuottamaan yhä merkittävämpää yksityistä valtaa” (Lavapuro 2007, 149). Tekijänoikeutta on vuosikymmenten eristy- neisyyden jälkeen lähestytty ihmis- ja perusoikeusnäkökulmasta ja huomiota on kiinni- tetty erityisesti omistusoikeuteen ja sananvapauteen sekä niiden suhteeseen (Voorhof 2015; Torremans 2007; ks. myös Koillinen & Lavapuro 2002; Oesch 2005; Lavapuro 2007). Tekijänoikeus ja sananvapaus instituutioina jakavat tavoitteen tiedon levittämi- sestä, mutta niiden väliset jännitteet ovat myös paradoksaalisesti lisääntyneet (copy- right’s paradox; Netanel 2008). EU-tasolla immateriaalioikeuksia turvataan erikseen osana omistusoikeuden turvaa (EUPOK 17(2) art.), ja tekijänoikeutta säännellään EU-oikeudessa monin tavoin. Suomessa tekijänoikeus, etenkin siihen sisältyvät tekijän taloudelliset oikeudet, lukeu- tuu omaisuuden suojan (PL 15 §) piiriin muiden varallisuusarvoisten immateriaalioi- keuksien tavoin (ks. mm. Hallituksen esitys 1993; Perustuslakivaliokunta 2000; 2004; 2005). Lisäksi Suomen tekijänoikeuslain (404/1961; TekL) esitöissä todetaan monien tekijänoikeussäännösten syntyneen ”kauan ennen nykyaikaisen perusoikeuskäsityk- sen ja esimerkiksi uudenaikaisen sananvapausdoktriinin syntymistä” (Hallituksen esi- tys 2004, 141). Kuitenkin samalla tunnustetaan yhtäältä tekijänoikeuden tärkeä merki- tys tiedon ja kulttuurin leviämiselle, saatavuudelle ja sananvapaudelle. Tekijänoikeu- den luovutuksella turvataan tuotanto- ja jakeluportaan taloudellista asemaa ja inves- tointeja, ja tekijänoikeuden merkitys korostuu sähköisessä kaupankäynnissä ja verk- kojakelussa. Toisaalta todetaan tekijän taloudellisia oikeuksia rajoitettavan esimerkiksi tiedonvälitykseen ja sivistykseen kytkeytyvistä syistä. Rajoitussäännösten suhdetta perusoikeuksiin on tarkasteltava huomioimalla rajoitusten merkitys perusoikeuksien toteutumiselle. Lisäksi tekijänoikeutta omaisuuden suojan ja elinkeinovapauden koh- teena on tasapainotettava muiden perusoikeuksien kanssa. (Emt., 140–141). Tekijän- oikeuslakiin sisältyvän rajoituksen nojalla on esimerkiksi sallittua kopioida teoksia yksityiseen käyttöön (TekL 12 §). Säännöksen taustalla voi nähdä valvonnan mahdot- LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 27 tomuuden ohella nykyään myös yksityiselämän suojaamista (Haarmann 2005, 177). Lisäksi tekijänoikeus yksinoikeutena voi kohdata muihin perusoikeuksiin kytkeytyviä vaatimuksia muutoinkin. Tekijänoikeuden valvonta tarkoittaa esimerkiksi henkilötieto- jen suojan huomioimista luvattoman verkkojakelun (nk. nettipiratismi) vastaisissa toi- missa. Varsinaisen tekijänoikeuden ohella nk. lähioikeudet ovat merkityksellisiä myös median ja viestinnän yhteydessä. Ne suojaavat muunlaisia aikaansaannoksia kuin teoksia, ja niistä hyötyvät esimerkiksi ääni- ja kuvatallenteen tuottajat (TekL 46–46 a §), valoku- vaajat (49 a §), esittävät taiteilijat (45 §) sekä radio- ja televisioyritykset (48 §). Lähioi- keuksien suoja on varsin pirstaleista ja sattumanvaraista, ja järjestelmän virtaviivais- tamisen sijaan uusia suojamuotoja on kehitteillä (Pitkänen 2017). Esimerkiksi EU- tasolla on ehdotettu lehden kustantajan oikeutta, joka koskisi muun muassa päiväleh- tiä, aikakauslehtiä ja uutissivustoja ja kohdistuisi niiden digitaaliseen käyttöön (emt., 598–599; Euroopan komissio 2016).24 Mediasisältöjä on saatavilla erilaisilla sivustoilla paitsi luvallisesti myös luvatta, ja eri- laisten sivustojen ja palveluiden (maailmanlaajuisia) kävijä- ja käyttäjämääriä kartoite- taan.25 Suurten (ylikansallisten) alustojen asema sisältöjen leviämisessä on merkittä- vä (erit. Youtube) mutta epäselvä, ja palveluntarjoajia kohtaan esitetään uusia vaati- muksia esimerkiksi sisällöntunnistuksen toteuttamisesta (ks. mm. Euroopan komissio 2016).26 Suomessa Taloustutkimus toteuttaa Tekijänoikeuden tiedotus- ja valvonta- keskuksen (TTVK) puolesta vuosittain Tekijänoikeusbarometrin, jossa kartoitetaan muun muassa mielipiteitä luvattomasta verkkojakelusta. Viimeisimmän barometrin mukaan esimerkiksi vain 8 % suomalaisista hyväksyy elokuvien ja televisiosarjojen katsomisen laittomista suoratoistopalveluista.27 Lisäksi tekijänoikeuslain salliman yksi- tyisen kopioinnin laajuutta tutkitaan säännöllisesti (ks. Taloustutkimus 2017).28 24 Euroopan komissio 2016, 3: “Lehtikustantamot kohtaavat vaikeuksia lisensoidessaan julkaisujaan verkossa ja pyrkiessään saamaan oikeu- denmukaisen osuuden luomastaan arvosta. Tämä voi lopulta vaikuttaa myös kansalaisten tiedonsaantiin. Ehdotuksella säädetään uudesta lehtikustantajien oikeudesta, jolla pyritään helpottamaan kustantajien osalta julkaisujen verkossa tapahtuvaa lisensointia, investointien takaisin saantia ja oikeuksien valvontaa.” 25 Ks. mm. Statista: Most number of visits to media piracy sites worldwide in 2016, by country (in billions): https://www.statista.com/statistics/786046/media-piracy-site-visits-by-country/; Statista: Number of paying Spotify subscribers worldwide from July 2010 to January 2018 (in millions): https://www.statista.com/statistics/244995/number-of-paying-spotify-subscribers/. 26 Ks. myös Euroopan komissio 2016, 3: “Digitaalitekniikan kehitys on johtanut uusien liiketoimintamallien ilmaantumiseen ja vahvistanut internetin merkitystä tekijänoikeussuojatun sisällön jakelun ja saannin tärkeimpinä markkinoina. Tässä uudessa tilanteessa oikeudenhaltijat kohtaavat vaikeuksia, kun ne haluavat myöntää lisenssejä oikeuksiinsa ja saada korvauksen teostensa verkkojakelusta. (...) Tältä taustalta ehdotuksessa esitetään toimenpiteitä, joilla pyritään parantamaan oikeudenhaltijoiden neuvotteluasemaa ja korvausta sisältönsä käytöstä sellaisissa verkkopalveluissa, joissa tarjotaan pääsy käyttäjien verkkoon lataamaan sisältöön.” 27 Tekijänoikeuden tiedotus- ja valvontakeskus: Tekijänoikeusbarometri 2017: Valvontakirjeet vähentäneet piratismia: http://antipiracy.fi/ajankohtaista/350/tekijanoikeusbarometri-2017-valvontakirjeet/. 28 Taustalla on tarve taata ja mitoittaa tekijöille hyvitys yksityisestä kopioinnista. Tekijänoikeuslain muutoksen (1171/2014) myötä hyvitys maksetaan valtion talousarvioon otettavasta määrärahasta. Neuvoa-antavana asiantuntijaelimenä toimii yksityisen kopioinnin tutkimuksen neuvottelukunta (TekL 26 a §). Ks. Opetus- ja kulttuuriministeriö, tekijänoikeus, rahoitus: http://minedu.fi/tekijanoikeus/rahoitus. Järjestelmää on https://www.statista.com/statistics/786046/media-piracy-site-visits-by-country/ https://www.statista.com/statistics/244995/number-of-paying-spotify-subscribers/ http://antipiracy.fi/ajankohtaista/350/tekijanoikeusbarometri-2017-valvontakirjeet/ http://antipiracy.fi/ajankohtaista/350/tekijanoikeusbarometri-2017-valvontakirjeet/ http://antipiracy.fi/ajankohtaista/350/tekijanoikeusbarometri-2017-valvontakirjeet/ http://minedu.fi/tekijanoikeus/rahoitus LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 28 Perusoikeudet ovat lähtökohtaisesti luonnollisten henkilöiden oikeuksia. Silti esimer- kiksi sananvapauden katsotaan Suomessa ulottuvan myös sellaisiin oikeushenkilöi- hin, jotka käyttävät toiminnassaan sananvapautta – eli esimerkiksi julkaisu- ja ohjel- matoimintaa harjoittaviin yrityksiin. Taustalla ovat ennen kaikkea sananvapauden rooliin demokraattisessa yhteiskunnassa sekä kansalaisten tiedonsaantiin liittyvät näkökohdat. (Ks. mm. Hallituksen esitys 1993, 56–57; Tiilikka 2007, 117–119.) Eu- roopan tasolla median sananvapauden turva näkyy muun muassa EIT:n käytännössä (ks. esim. Tiilikka 2007, 118). Lisäksi esimerkiksi EU:n perusoikeuskirja mainitsee sanan- ja tiedonvälityksen vapautta turvatessaan erikseen, että ”tiedotusvälineiden vapautta ja moniarvoisuutta kunnioitetaan” (11(2) art.). Viestinten velvollisuus tiedon- välitykseen löytää vastineensa kansalaisten oikeudesta tietoon, ja tässä kokonaisuu- dessa on turvattava joukkoviestinten asema sekä journalistien mahdollisuus käyttää sananvapautta (ks. mm. Pekkanen 1997, 17–18; ks. myös Curran 2000; Barendt 2009). Institutionaalisesta asemasta huolimatta joukkoviestinten tehtävässä korostuu riippumattomuus suhteessa valtioon. Näin ollen on ongelmallista rinnastaa ”jokainen” mediaan. Sananvapauden käyttämiseen joukkoviestimissä liittyy erityisen vallan ohel- la erityisiä vastuita ja velvollisuuksia. Tämä tarkoittaa esimerkiksi vaateita ”totuudelli- suudesta” ja moniäänisyydestä. (Thorgeirsdóttir 2005, 156–157; ks. myös Curran 2000; lisäksi Alén-Savikko 2015b.) Puhe medianvapaudesta ei ole ongelmatonta oikeudellisesta näkökulmasta (ks. esim. Hoikka 2008, 1243; Huovinen 2008a; 2008b). Yhtäältä institutionaalinen suoja vaik- kapa Yleisradiolle ja julkisen palvelun tehtäville näyttäytyy lähestulkoon vastakohtana lehdistönvapaudelle (Hoikka 2008, 1242–1246). Toisaalta institutionaalisuudella voi- daan viitata siihen, ”missä määrin toimintaympäristö tuottaa sananvapautta ja millai- siksi oikeudellisten puitteiden vaikutukset muodostuvat”; tällöin kysymys on paitsi tiedotusvälineistä, myös menettelytavoista, tekniikasta ja vuorovaikutuksen edellytyk- sistä (Huovinen 2008b, 1247, ks. myös Alén-Savikko 2015b). Medianvapaus on käsit- teenä samaan aikaan laajempi ja suppeampi kuin (perustuslain turvaama) sananva- paus, ja se voidaan nähdä joko osana sananvapautta tai erillisenä käsitteenä ja peri- aatteena. Suppean käsityksen mukaan medianvapauteen liittyvät ennakkosensuurin kielto, lähdesuoja ja oikeus anonyymiin ilmaisuun joukkoviestimissä etenkin sananva- pauslain sääntelyn merkityksessä. Lisäksi viestinten toimintaan kytkeytyvät julkisuus- periaate ja tiedonsaantioikeus. (Ks. näistä Tiilikka 2007, 125–136.) Verkkoympäris- tössä merkityksensä on myös internetpalveluiden tarjoajia koskevilla vastuuvapaus- säännöksillä (Tiilikka 2012; Pihlajarinne 2011). Lisäksi median toimintaa ja sen va- pautta palvelevia säännöksiä löytyy henkilötieto- ja tekijänoikeuslainsäädännöstä niin EU- kuin kansallisella tasolla. Esimerkkinä mainittakoon säännökset henkilötietojen uudistettu vastaamaan paremmin teknologisen kehityksen haasteisiin (mm. tallentamiseen soveltuvien laitteiden monipuolistuminen) (Hallituksen esitys 2014, 3-4). LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 29 käsittelystä toimituksellisiin tarkoituksiin sekä ajankohtaisraportoinnin mahdollistavat rajoitukset tekijän yksinoikeuksiin. (Ks. Cappello 2017, 13–20.) Käytännössä medianvapaudesta puhuttaessa käytetään huomattavasti laajempaa määritelmää, joka sisältää niin toimittajien itsesensuurin kuin median keskittymisen. Toimitustyön riippumattomuus ja vapaus määrittyy monenlaisten kaupallisten ja sosi- aalisten tekijöiden ristipaineessa. (Ks. mm. Tiilikka 2007, 101–104.) Näin ollen medi- anvapauden ja median moninaisuuden käsitteellinen ero on vähintään häilyvä (ks. luku 3). Medianvapauden taso riippuu toisin sanoen hyvin paljon siitä, mitä kaikkia osatekijöitä liitetään medianvapauteen (Richter 2016). Vaikka medianvapauden kes- keinen indikaattori on sananvapaus ja sananvapautta rajoittavien lakien vuorovaiku- tus, medianvapauteen vaikuttaa myös sellaiset tekijät kuten mediaomistuksen keskit- tyminen ja avoimuus, mediatukien poliittinen ohjaus, poliittisen päätöksenteon avoi- muus sekä poliittisten toimijoiden ja medioiden keskinäiset suhteet. Sopivien mittarei- den löytäminen vaatii toisin sanoen aiheen tarkastelua monesta eri näkökulmasta. Tunnetuin medianvapauden mittari lienee Toimittajat ilman rajoja -yhdistyksen (TIR) kansainvälinen lehdistönvapauden indeksi (World Press Freedom Index; WPFI), jonka neljää kärkipaikkaa pitävät Pohjoismaat (pl. Islanti).29 Suomi oli vuosina 2002–2006 ja 2009–2016 indeksin kärjessä, mutta putosi kärkipaikalta vuonna 2017. Indeksi perus- tuu suurilta osin laajamittaiseen kyselyyn,30 johon eri maiden toimittajat, oikeustieteili- jät ja sosiologit vastaavat.31 Itse kysymykset ovat välillä faktapohjaisia (onko yksityisiä radio- ja televisiokanavia olemassa?) ja välillä tunnepohjaisia, joita arvioidaan kym- menenpisteisen järjestysasteikon avulla (suosivatko viranomaiset tiettyjä medioita?). Indeksi lasketaan seitsemän indikaattorin avulla: median monimuotoisuus (scorePlur), median itsenäisyys (scoreInd), mediaympäristö ja itsesensuuri (scoreEA), lainsää- dännölliset puitteet (scoreCL), yhteiskunnan avoimuus (scoreTra), uutismediaa tuke- van infrastruktuurin laatu (scoreInf), ja toimittajiin kohdistunut väkivalta ja häirintä (scoreExa). Näiden indikaattoreiden perusteella lasketaan kahden eri kaavan avulla kaksi tulosta. Ensimmäinen kaava ei ota huomioon toimittajiin kohdistunutta väkival- taa (SCOA), toisessa toimittajiin kohdistunut väkivalta on voimakkain indikaattori (SCOB). Näistä kahdesta valitaan korkeampi pistemäärä indeksiin – mitä korkeampi pistemäärä, sen huonompi sija. Centre for Media Pluralism and Media Freedom (CMPF) -tutkimuskeskuksen Media Pluralism Monitor (MPM) (Manninen 2017) on omaksunut faktapohjaisemman lähes- tymistavan ja hyödyntää indeksissään muita tutkimuksia ja jossain määrin nimettyjä lähteitä. Sananvapauden tilan mittaamiseksi MPM-raportoijat tarkastelevat median ja 29 Reporters without Borders, 2018. 2017 World Press Freedom Index: https://rsf.org/en/ (vierailtu 19.2.2018). 30 Reporters without Borders, 2018. RSF Survey: https://rsf.org/sites/default/files/rsf_survey_en.pdf (vierailtu 19.2.2018). 31 Reporters without Borders, 2018. Detailed methodology: https://rsf.org/en/detailed-methodology (vierailtu 19.2.2018). https://rsf.org/en/ https://rsf.org/en/ https://rsf.org/sites/default/files/rsf_survey_en.pdf https://rsf.org/sites/default/files/rsf_survey_en.pdf https://rsf.org/en/detailed-methodology https://rsf.org/en/detailed-methodology LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 30 sananvapauden lainsäädännölliset puitteet, haastattelevat asiantuntijoita ja hyödyntä- vät muita tutkimuksia, kuten esimerkiksi Journalisti-lehden, Tampereen yliopiston ja Tutkivien toimittajien yhdistyksen Painostustutkimusta32, joka tutkii millaista painostus- ta journalistit kohtaavat. MPM kysyy osittain samoja kysymyksiä kuin lehdistönva- pausindeksi, mutta MPM:n indikaattoreiden ja muuttujien tarkempi raportointi havain- nollistaa media- ja viestintäpoliittisia ongelmakohtia herkemmin kuin TIR:n yhteenlas- kettu indeksipistemäärä. Kuvio 1.2 World Press Freedom -indeksin kaavat33 SCOA = 1/3*scorePlur + 1/6*(scoreInd + scoreEA + scoreCL) + 1/12 * (scoreTra + score- Inf) SCOB = 1/5*scoreExa + 4/15*scorePlur + 2/15 *(scoreInd + scoreEA + scoreCL) + 1/15*(scoreTra + scoreInf) MPM-mittaristo on jaettu neljään osa-alueeseen (perusturva, taloudellinen keskittymi- nen, poliittinen itsenäisyys, sosiaalinen osallisuus), ja jokainen osa-alue koostuu vii- destä indikaattorista. Indikaattorien muuttujat koostuvat kysymyksistä, johon maakoh- tainen raportoija vastaa hyödyntäen eri tietolähteitä. Eri osa-alueiden ja indikaattorei- den riskipisteet lasketaan vastausten perusteella keskitetysti tutkimuksen keskusjoh- dossa, jotta tulokset olisivat mahdollisimman vertailukelpoisia. Jokaisessa maarapor- tissa kerrotaan, minkä takia jokin indikaattori on saavuttanut korkean, keskikorkean tai alhaisen riskipistemäärän. On esimerkiksi mahdollista, että yhden osa-alueen yhteen- laskettu riski on keskisuuri, mutta indikaattoreista kolme yltää korkeille riskitasoille ja kaksi jää mataliksi. Osa-alueen media- ja viestintäpoliittisia toimenpiteitä suunnitelta- essa kannattaa siinä tapauksessa kiinnittää huomiota korkean riskin indikaattoreihin. 32 Painostustutkimus 2017: https://www.journalisti.fi/artikkelit/2017/7/painostuksen-monet-muodot/ 33 Lähde: Reporters without Borders, 2018. Detailed methodology: https://rsf.org/en/detailed-methodology (vierailtu 19.2.2018). https://www.journalisti.fi/artikkelit/2017/7/painostuksen-monet-muodot/ https://www.journalisti.fi/artikkelit/2017/7/painostuksen-monet-muodot/ https://rsf.org/en/detailed-methodology https://rsf.org/en/detailed-methodology LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 31 Taulukko 1.3 Median monimuotoisuuden riskien osa-alueet (Lähde: Manninen 2017, 1) Perusturva Mediamarkkinoiden monimuotoisuus Poliittinen itsenäisyys Sosiaalinen osallisuus Sananvapauden turva (14 %) Mediaomistajuuden lä- pinäkyvyys (75 %) Mediayhtiöiden poliittinen kontrolli (53 %) Vähemmistöjen median käyttö (63 %) Oikeus tietoon (38 %) Mediaomistajuuden hori- sontaalinen keskittymi- nen (96 %) Toimituksellinen itsenäi- syys (38 %) Paikallinen ja alueellinen media (88 %) Journalistien työolot (23 %) Koko media-alan keskit- tyminen (75 %) Media ja demokraattiset vaalit (30 %) Vammaisten median käyttö (31 %) Mediaa sääntelevän viranomaisen itsenäisyys ja tehokkuus (10 %) Kaupallisten paineiden ja omistajien vaikutus (67 %) Valtion tuki ja media-alan sääntely (33 %) Naisten asema mediassa (52 %) Median ja internet- yhteyksien saatavuus (38 %) Median elinkelpoisuus (50 %) Yleisradion itsenäisyys (75 %) Medialukutaito (17 %) 1.3 Kansalaisten viestinnälliset perusoikeudet Suomessa 1.3.1 Tutkimustehtävä ja aineistot Osatutkimuksen tehtävät ovat kahtaalla. Yhtäältä se kartoittaa tiedontuotantoa vies- tinnällisistä perusoikeuksista suomalaisessa media- ja viestintäpoliittisessa päätök- senteossa. Tarkastelussa ovat lainsäädännön esityöt sekä ministeriöiden omat tai niiden myötävaikutuksella laaditut julkaisut (”selvitykset ja raportit”34). Tarkastelussa ovat mukana liikenne- ja viestintäministeriön (LVM), oikeusministeriön (OM) sekä opetus- ja kulttuuriministeriön (OKM) aineistot. Tarkasteluväli on 2010–2017, jolloin keskitytään 2010-luvun mediaympäristöön. Toisaalta osatutkimuksessa arvioidaan medianvapauden mittaamista. Tällöin tarkastelussa ovat etenkin TIR-järjestön WPFI sekä CMPF-tutkimuskeskuksen MPM. Osatutkimuksen tarkoituksena on kuvata, mitä suomalaisen media- ja viestintäpolitii- kan tilasta tiedetään viestinnällisiä perusoikeuksia käsitteleviä aineistoja kartoittamalla 34 Yläkäsite viittaa erilaisiin julkaisuihin terminologiasta riippumatta. LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 32 sekä tarkastella viestinnällisiin perusoikeuksiin kytkeytyvien politiikkatavoitteiden seu- rantaan soveltuvia aineistoja ja mittareita. Lisäksi arvioidaan tarvetta uudelle mallille, joka osana kokonaisselvitystä mahdollistaisi media- ja viestintäpolitiikan kehityksen seurannan. Viestinnällisiin perusoikeuksiin keskittyvän osatutkimuksen keskeisimpiä tutkimuskysymyksiä on se, miten oikeusperusteisten normatiivisten ihanteiden toteu- tumista arvioidaan ja mitataan sekä se, millaista tietoa niistä tuotetaan. Lisäksi tutki- taan, miten tuotettu tieto ja käytetyt mittarit toimivat nykyisessä mediaympäristössä, etenkin kansalaisten viestinnällisten perusoikeuksien näkökulmasta. Osatutkimuksessa on kerätty lainsäädäntömateriaalia seuraavien säädösten taustalta (*-merkatut lait on kumottu tietoyhteiskuntakaarella, joka tuli voimaan 1.1.2015): • tietoyhteiskuntakaari (917/2014; TYK, laki sähköisen viestinnän palveluista 1.6.2018 lähtien) • viestintämarkkinalaki (393/2003; VML)* • laki televisio- ja radiotoiminnasta (744/1998; TVRL)* • sähköisen viestinnän tietosuojalaki (516/2004)* • laki tietoyhteiskunnan palvelujen tarjoamisesta (458/2002)* • laki Yleisradio Oy:stä (1380/1993; Yle-laki) • laki yleisradioverosta (484/2012; Yle-verolaki) • laki sananvapauden käyttämisestä joukkoviestinnässä (460/2003; sa- nanvapauslaki, SVL) • kuvaohjelmalaki (710/2011) • rikoslaki (39/1889; RL) (viestintää koskevat säännökset/muutokset) • tekijänoikeuslaki (404/1961; TekL) (viestintää koskevat säännök- set/muutokset) • henkilötietolaki (523/1999; HTL) (viestintää koskevat säännök- set/muutokset) Esityömateriaalista analysoitiin hallituksen esitykset, valiokuntien mietinnöt ja lausun- not sekä viestintää koskevat aloitteet. Asiakirjoja kerättiin vuosilta 2010–2017 seuraa- vasti: asiakirjat kerättiin sellaisten lakien ja lainmuutosten taustalta, jotka tulivat voi- maan vuoden 2010 puolella, jolloin asiakirjat saattavat olla tätä aiemmilta vuosilta. Alkuperäiset hallituksen esitykset kerättiin vain laeista, jotka säädettiin tarkastelujak- son aikana. Asiakirjoja kerättiin 31.12.2017 saakka eli myös tuohon mennessä anne- tuista hallituksen esityksistä ja vireillä olleista laki- ja lainmuutosehdotuksista. Kiinnos- tava havainto on tietoyhteiskuntakaareen liittyvän materiaalin määrä suhteessa muu- hun materiaaliin. Tietoyhteiskuntakaari säädettiin vuonna 2014. Siihen ja sen muutok- siin liittyvä materiaali kattavat tarkasteltavasta aineistosta jopa noin kolmanneksen. Muutossäädöksiä on yhteensä kymmenkunta. Kaareen toki sisällytettiin useita aiem- pia säädöksiä, joista etenkin viestintämarkkinalakia muutettiin melko tiheästi (pää- sääntöisesti pari kertaa vuosittain). Vertailun vuoksi esimerkiksi sananvapauslain LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 33 muutossäädöksiä on tarkasteluvälillä (ja ylipäänsä säätämisvuoden 2003 jälkeen) kolme ja Yle-lain kaksi (ylipäätään kahdeksan vuodesta 1993). Tietoyhteiskuntakaa- ren muutostiheyteen ja -määrään on kiinnitetty huomiota myös tutkimuksessa (Neu- vonen & Karppinen 2016). Selvityksistä ja raporteista kerättiin ne, joissa tarkastelussa ovat perusoikeudet vies- tintää raamittavien oikeusperusteisten ihanteiden merkityksessä joko yleisellä tasolla tai yksittäisen perusoikeuden valossa (sananvapaus, elinkeinovapaus, omaisuuden suoja, yksityisyyden suoja, kielelliset ja kulttuuriset oikeudet). Myös valtioneuvoston demokratiapoliittisesta selonteosta (Valtioneuvosto 2014a) sekä ihmisoikeusselonte- osta (Valtioneuvosto 2014b) ja kansallisesta perus- ja ihmisoikeustoimintaohjelmasta (2012–2013) annetut valiokuntien kannanotot kerättiin. Lisäksi omana osa-alueenaan kerättiin materiaalia tekijänoikeutta koskevasta tiedontuotannosta ja indikaattorityöstä. LVM:n ja OM:n osuus eri ministeriöiden omista tai niiden myötävaikutuksella laadituis- ta julkaisuista oli suurin (ja keskenään tasaväkinen). Kuvio 1.4a Esimerkkilakien osuus aineistossa LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 34 Kuvio 1.4b Ministeriöiden osuudet niiden toimintaan kytkeytyvissä aineistoissa Lainsäädännön taustalla mahdollisesti vaikuttavaa EU-sääntelyä ja sen tausta- aineistoa ei ole kerätty tai analysoitu erikseen, vaikka sääntelyn muutoksilla olisi EU- oikeudellinen tausta. Myös lainvalmistelussa kertyneet sidosryhmien lausunnot ja kannanotot jätettiin erikseen keräämättä ja analysoimatta (ks. luku 7). Osatutkimuk- sessa ei kartoitettu oikeuskanslerin tai oikeusasiamiehen eikä erityisvaltuutettujen toiminnassa syntyvää aineistoa. 1.3.2 Viestinnälliset perusoikeudet lainsäädännön esitöissä Lainsäädännön esitöistä kerättiin ja analysoitiin viestinnällisistä perusoikeuksista tuo- tettua tietoa. Tämä tarkoittaa sekä perustuslaissa turvatuista perusoikeuksista tuotet- tua tietoa että erilaisten vaikutusten arviointiin liittyvää tietoa ja erityisesti kansalais- näkökulman huomioimista. Esitöistä kartoitettiin tietoa, joka koskee sananvapautta ja julkisuutta, elinkeinovapautta, omaisuuden suojaa (erit. tekijänoikeus), yksityiselämän suojaa sekä oikeutta omaan kieleen ja kulttuuriin. Lisäksi kartoitettiin kansalaisnäkö- kulman huomioimista tai sisällyttämistä tiedontuotantoon. Sananvapaudesta tuotettua tietoa on aineistossa runsaasti – liittyyhän lainsäädäntö lähtökohtaisesti viestintään. Materiaalissa käsitellään sananvapauden eri osatekijöitä, kuten moniarvoisuutta ja tiedonsaantia. Sananvapaus liittyy moniin asiayhteyksiin, kuten mainontaan, ohjelmistolupajärjestelmään, siirtovelvoitteeseen, kuvaohjelmien luokitteluun ja ääni- ja tekstityspalveluihin. Sananvapaus on jätetty käsittelemättä LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 35 lähinnä silloin, kun viestinnän sääntelyn muutos on ollut osana laajempaa muutosta, kuten vero- tai pakkokeinolainsäädännön uudistamista. Sama hiljaisuus koskee kui- tenkin myös viestintää lähemmin sivuavia muutoksia, esimerkiksi todisteluun linkitty- vää lähdesuojasääntelyä sekä tekijänoikeudellisten riita-asioiden keskittämistä mark- kinaoikeuteen. Julkisuus esiintyy aineistossa harvemmin ja lähinnä asiakirja- tai käsit- telyjulkisuuden merkityksessä. Elinkeinovapaudesta tuotettua tietoa on runsaasti. Sitä käsitellään esimerkiksi ohjelmistolupajärjestelmän, verkkoneutraliteetin, erilaisten kieltojen ja keskeyttämismääräysten sekä ääni- ja tekstityspalveluiden yhteydessä. Materiaalissa käsitellään myös omaisuuden suojaa melko paljon, esimerkiksi huomat- tavan markkinavoiman (HMV) sääntelyn, verkkoneutraliteetin, viestintäpalvelusopi- muksia koskevan sääntelyn ja siirtovelvoitteen yhteydessä. Erityisenä osa-alueena omaisuuden suojaa käsitellään tekijänoikeuden alalla esimerkiksi lyhyiden uutisottei- den (ks. Alén-Savikko 2015c) sekä tekijänoikeuden luovutussopimusten kohtuullisuu- den yhteydessä. Yksityisyyden suojasta on materiaalissa myös runsaasti tietoa. Sitä käsitellään esimerkiksi viestinnän luottamuksellisuuden, henkilötietojen käsittelyn, teletunniste- ja välitystietojen, sananvapausrikosten ja viestintärauhan sekä luvatto- man verkkojakelun torjunnan yhteydessä. Kielelliset ja kulttuurilliset oikeudet ovat selkeästi vähiten esillä tutkitussa aineistossa. Niistä on tuotettu tietoa esimerkiksi ääni- ja tekstitysvelvollisuuden, orpoteoslain sekä tietojärjestelmän välityksellä tehty- jen rasististen rikosten (nk. laiton vihapuhe; ks. luku 4) yhteydessä. Asiayhteyksistä esteettömyys nousi erityiseksi osa-alueeksi. Lisäksi materiaaliin sisältyi mainintoja syrjimättömyydestä ja yhdenvertaisuudesta yleisemmin sekä sivistyksellistä oikeuksis- ta. Eri perusoikeuksista tuotettu tieto myös limittyy joillakin osa-alueilla: esimerkiksi sa- nanvapaus ja elinkeinovapaus kytkeytyvät ohjelmistolupajärjestelmän tarkastelussa, sananvapautta ja kielellisiä oikeuksia käsitellään ääni- ja tekstityspalveluiden yhtey- dessä siinä missä omaisuuden suoja, elinkeinovapaus ja yksityisyyden suoja ovat esillä käsiteltäessä luvattoman verkkojakelun vastaisia toimia. Yleisellä tasolla viestinnällisistä perusoikeuksista tuotettu tieto on usein saman sisäl- töistä eri yhteyksissä ja sisältää paljon viittauksia aiempiin esitöihin ja näkemyksiin. Viestinnällisiä perusoikeuksia koskeva tiedontuotanto liikkuu varsin yleisellä ja abst- raktilla tasolla, eikä kansalaisten näkökulmaa yleisesti ottaen tavoiteta (ks. myös esim. Alén-Savikko 2016, 215). Materiaaliin sisältyy paitsi nimenomaisia arvioita sääntelyn suhteesta perustuslakiin myös erilaisten vaikutusten arviointia, kuten vaiku- tukset erityisiin kohderyhmiin (mm. lapset).35 35 Vaikutusarviointi kattaa ohjeistuksen mukaan neljä osa-aluetta: taloudelliset vaikutukset, ympäristövaikutukset, vaikutukset viranomaisten toimintaan sekä muut yhteiskunnalliset vaikutukset (Oikeusministeriö 2007, 8). LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 4/2018 36 Ohjeistuksen mukaan eri vaikutusalueet kattavat erilaisia vaikutuksia, mukaan lukien vaikutukset kansalaisten perusoikeuksiin ja toimintamahdollisuuksiin. Yhteiskunnalli- set vaikutukset tarkoittavat sosiaalisia vaikutuksia, kuten vaikutuksia ihmisten toimin- tamahdollisuuksiin eikä selvää eroa esimerkiksi taloudellisiin vaikutuksiin voi aina tehdä. Lisäksi erikseen ovat tietoyhteiskuntavaikutukset. (Oikeusministeriö 2007, 8, 41; 2004, 17.) Tietoyhteiskuntavaikutukset voivat kohdistua esimerkiksi viestinnän infrastruktuuriin, palveluita tarjoaviin yrityksiin tai niitä käyttäviin kansalaisiin. Erilaisten vaikutusten tunnistamiseen on olemassa tarkistuslistoja.36 (Oikeusministeriö 2007, 41, 43–55.) Taulukko 1.5 Esimerkki vaikutusten tunnistamisen tarkistuslistasta: vaikutukset kansalaisten asemaan ja toimintaan yhteiskunnassa (Lähde: Oikeusministeriö 2007, 50) Vaikutukset kansalaisten asemaan ja toimintaa yhteiskunnassa KYLLÄ EI SELVITETTÄVÄ Onko ehdotuksella vaikutuksia perusoikeuksien ja oikeusturvan toteutumiseen? ● Vaikuttaako ehdotus esimerkiksi yksittäi- sen ihmisen perustuslain 2 luvussa mainit- tujen perusoikeuksien toteutumiseen? Onko ehdotuksella vaikutuksia ihmisten keski- näisiin suhteisiin tai niitä koskevaan päätöksen- tekoon? ● Vaikuttaako ehdotus ihmisten sosiaalisiin suhteisiin ja yhteisöllisyyteen? ● Vaikuttaako ehdotus ihmisten mahdollisuu- teen päättää perhe-elämästä? ● Vaikuttaako ehdotus kansalaisten oikeus- suhteisiin, kuten ihmisten sopimusvapau- teen tai taloudelliseen toimintavapauteen? Onko ehdotuksella vaikutuksia kansalaisten osallistumis- tai vaikuttamismahdollisuuksiin yhteiskunnassa? ● Vaikuttaako ehdotus kansalaisten mahdol- lisuuksiin vaikuttaa heitä tai heidän elinym- päristöään tai koko yhteiskuntaa koskeviin asioihin tai osallistua järjestö- tai yhdistys- toimintaan? ● Vaikuttaako ehdotus yhdistysten ja muiden järjestöjen toimintaan? Aineiston pohjalta voidaan todeta, että viestinnän sääntelyn eri yhteyksissä on arvioitu erilaisia vaikutuksia eikä selkeää johdonmukaista linjaa ole havaittavissa. Tietoyhteis- kuntakaaren säätämisen esitöissä tarkastellaan muiden muassa tietoyhteiskunnallisia 36 Ks. myös http://oikeusministerio.fi/documents/1410853/4734373/Vaikutusten_tunnistamisen_tarkistuslista.pdf/5d2a8323-1042-47e3-911f- 2550df1b94fe (vierailtu 19.2.2018). http://oikeusministerio.fi/documents/1410853/4734373/Vaikutusten_tunnistamisen_tarkistuslista.pdf/5d2a8323-1042-47e3-911f-2550df1b94fe http://oikeusministerio.fi/documents/1410853/4734373/Vaikutusten_tunnistamisen_tarkistuslista.pdf/5d2a8323-1042-47e3-911