Asemakaavoitus ja asianosaisperusteinen valitusoikeus YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA  |   2019:27 ym.fi Asemakaavoitus ja asianosaisperusteinen valitusoikeus Ympäristöministeriö, Helsinki 2019 Ympäristöministeriön julkaisuja 2019:27 Ympäristöministeriö ISBN: 978-952-361-034-7 Taitto: Valtioneuvoston hallintoyksikkö, Julkaisutuotanto Helsinki 2019 Kuvailulehti Julkaisija Ympäristöministeriö 2019 Tekijät Eija Mäkinen Julkaisun nimi Asemakaavoitus ja asianosaisperusteinen valitusoikeus Julkaisusarjan nimi ja numero Ympäristöministeriön julkaisuja 2019:27 Diaari/hankenumero Teema Rakennettu ympäristö ISBN PDF 978-952-361-034-7 ISSN PDF 2490-1024 URN-osoite http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-361-034-7 Sivumäärä 81 Kieli Suomi Asiasanat kaavoitus, asemakaavoitus, muutoksenhaku, valitusoikeus Tiivistelmä Työssä selvitettiin kysymystä asemakaavapäätösten valitusoikeuden muuttamisesta siten, että valitusoikeus perustuisi asianosaisuuteen eikä enää kunnan jäsenyyteen. Tämä edellytti sopivien asianosaisuuden määritelmien, muutoksen oikeudellisten rajojen ja vaikutusten arviointia. Lisäksi tarkasteltiin mahdollisuutta vaatia muistuttamista valitusoikeuden edellytyksenä. Muutoksen tarvetta analysoitiin asemakaavavalituksista sen selvittämiseksi kuinka suuri osa niistä oli muiden kuin asianosaisten tekemiä. Valtaosa yksityisten ryhmään kuuluvisa valituksista oli suppeasti määriteltyjen asianosaisten tai lähialueen asukkaiden valituksia ja kunnan jäsenyyteen perustuvia valituksia oli vain vähäinen määrä. Muutoksen vaikutuksia arvioitiin haastattelemalla kaikkien hallinto-oikeuksien ja korkeimman hallinto- oikeuden asemakaavavalituksia käsitteleviä tuomareita. Nämä suhtautuivat muutokseen yksimielisen kriittisesti ja painottivat sen aiheuttavan runsaasti lisää työtä ja hidastavan valitusten käsittelyä, koska asianosaisuutta olisi kaikissa tilanteissa arvioitava kaavan vaikutusten perusteella. Myöskään muistutuksentekovelvoitetta ei kannatettu. Muutoksiin liittyy myös perustuslaillisia ongelmakohtia. Ei-toivottujen vaikutusten vuoksi selvityksessä ei ehdoteta valitusoikeuksien muutosta eikä muistutuksentekovelvoitetta. Kustantaja Ympäristöministeriö Julkaisun jakaja/myynti Sähköinen versio: julkaisut.valtioneuvosto.fi Julkaisumyynti: julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi http://julkaisut.valtioneuvosto.fi/ http://julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi/Etusivu Presentationsblad Utgivare Miljöministeriet 2019 Författare Eija Mäkinen Publikationens titel Detaljplanläggning och besvärsrätt på grundval av partsställning Publikationsseriens namn och nummer Miljöministeriets publikationer 2019:27 Diarie-/ projektnummer Tema Byggd miljö ISBN PDF 978-952-361-034-7 ISSN PDF 2490-1024 URN-adress http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-361-034-7 Sidantal 81 Språk finska Nyckelord planläggning, detaljplanläggning, ändringssökande, besvärsrätt Referat Inom ramen för arbetet utreddes frågan om att ändra rätten att anföra besvär över detaljplanebeslut så att besvärsrätten baserar sig på partsställning i stället för på medlemskap i en kommun. Detta förutsatte en bedömning av lämpliga definitioner av part, av ändringens rättsliga gränser och av konsekvenserna. Dessutom behandlades möjligheten att kräva framställning av anmärkning som en förutsättning för besvärsrätt. Behovet av ändringen analyserades utifrån detaljplanebesvär för att utreda hur stor del av besvären som lämnats in av andra än parter. Största delen av de besvär som anförts av enskilda var besvär som anförts av parter (i snäv definition) eller av invånare i närområdet, medan antalet besvär som baserade sig på medlemskap i en kommun var endast litet. Konsekvenserna av en ändring bedömdes genom intervjuer med de domare som behandlar detaljplanebesvär vid förvaltningsdomstolarna och högsta förvaltningsdomstolen. Dessa förhöll sig enhälligt kritiska till ändringen och betonade att den orsakar mycket extra arbete och fördröjer behandlingen av besvär, eftersom partsställningen i alla situationer bör bedömas utifrån planens konsekvenser. Inte heller skyldigheten att framställa anmärkning understöddes. Ändringarna är också förenade med konstitutionella problem. På grund av de oönskade konsekvenserna föreslår utredarna ingen ändring i besvärsrätten och inte heller någon skyldighet att framställa anmärkningar. Förläggare Miljöministeriet Distribution/ beställningar Elektronisk version: julkaisut.valtioneuvosto.fi Beställningar: julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi http://julkaisut.valtioneuvosto.fi/ http://julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi/Etusivu Description sheet Published by Ministry of the Environment 2019 Authors Eija Mäkinen Title of publication Town planning and right of appeal based on the status of parties concerned Series and publication number Publications of the Ministry of Environment 2019:27 Register number Subject Built environment ISBN PDF 978-952-361-034-7 ISSN (PDF) 2490-1024 Website address (URN) http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-361-034-7 Pages 81 Language Finnish Keywords planning, town planning, appeals, right of appeal Abstract The report examined the question of changing the right of appeal in town planning decisions so that the right of appeal would be based on the status of parties concerned and no longer on municipal membership. This required an assessment of the definitions of parties concerned and of the legal limits and effects of the change. In addition, the possibility of requiring an objection as a prerequisite for the right of appeal was examined. The need for the change was analysed from complaints on town planning to determine how large part of them were made by others than the parties concerned. The majority of complaints belonging to the group of individuals were complaints of narrowly defined interested parties or residents in the neighbouring area and only a small number were complaints based on municipal membership. The effects of the change were assessed by interviewing judges dealing with complaints on town planning in all administrative courts and in the Supreme Administrative Court. They were unanimously critical of the change, stressing it would cause plenty of more work and slow down the handling of complaints, because the status of parties concerned should in all situations be assessed based on the effects of the plan. The obligation for objections was neither supported. The changes also involve constitutional problems. Because of the unwanted effects, this report does not propose a change to the right of appeal or the obligation for objections. Publisher Ministry of the Environment Distributed by/ publication sales Online version: julkaisut.valtioneuvosto.fi Publication sales: julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi http://julkaisut.valtioneuvosto.fi/ http://julkaisutilaukset.valtioneuvosto.fi/Etusivu Sisältö Esipuhe ..................................................................................................................................................................... 9 1 Taustaa ..................................................................................................................................................................... 11 1.1 Hallitusohjelmiin kirjattuja tavoitteita......................................................................................................... 11 1.2 Maankäyttö- ja rakennuslain tavoitteita.................................................................................................... 12 1.3 Keskustelu kaavoituksen tehostamisen tarpeista............................................................................ 12 2 Selvityksen tarkoitus ja menetelmät .................................................................................................... 14 3 Perustuslain ja kansainvälisten sopimusten lähtökohtia valitusoikeuksien määrittelylle .............................................................................................................................................................. 18 3.1 Kansainväliset sopimukset...................................................................................................................................... 18 3.1.1 Euroopan neuvoston Ihmisoikeussopimus....................................................................................... 18 3.1.2 Århusin yleissopimus............................................................................................................................ 20 3.1.3 Århusin yleissopimus ja EU-oikeus..................................................................................................... 23 3.2 Perustuslailliset lähtökohdat................................................................................................................................. 26 3.2.1 Hallinnon lainalaisuus ja kunnallinen itsehallinto asemakaavoituksessa.............................. 26 3.2.2 Oikeusturva ja tehokkuus asemakaavoituksessa........................................................................... 28 3.2.3 Osallistumisoikeudet ja vastuu ympäristöstä.................................................................................. 30 3.2.4 Ekskursio valtion valvontaan osallistumisen näkökulmasta....................................................... 33 3.2.5 Muut perusoikeudet valitusoikeuksien näkökulmasta................................................................. 34 3.3 Yhteenveto.............................................................................................................................................................................. 35 4 Nykyinen sääntelymalli - valitusoikeudet ..................................................................................... 39 4.1 Asianosaisuus ja valitusoikeudet yleisesti hallintoprosessissa........................................... 39 4.2 Valitusoikeudet asemakaavapäätöksistä.................................................................................................. 41 4.3 Asianosaisuuden määritelmien hahmottelua..................................................................................... 42 4.3.1 Asianosaisen nykyinen valitusoikeus asemakaavapäätöksistä................................................... 42 4.3.2 Valitusoikeus rakennus- ja toimenpidelupapäätöksistä............................................................... 44 4.3.3 Valitusoikeus maisematyöluvista ja rakennuksen purkuluvista................................................. 45 4.3.4 Valitusoikeus tonttijaosta..................................................................................................................... 45 4.3.5 Valitusoikeus poikkeamispäätöksestä ja suunnittelutarveratkaisusta..................................... 45 4.3.6 Osallisen käsitteeseen perustuva valitusoikeus.............................................................................. 46 4.3.7 Elinympäristön heikentämiskieltoon perustuva valitusoikeus................................................... 47 4.3.8 Valitusoikeus ympäristönsuojelulaissa............................................................................................. 47 4.4 Yhteenveto ja väliarvio................................................................................................................................................ 48 5 Asianosaisperusteiseen valitusoikeuteen siirtymisen tarpeesta ja muutoksen vaikutusten arvioinnista .................................................................................................................................. 51 5.1 Valittajaryhmät asemakaavapäätöksissä vuonna 2016 ja 2017......................................... 51 5.1.1 Päätöskohtainen tarkastelu................................................................................................................. 51 5.1.2 Valituskohtainen tarkastelu – valitukset 2016-2017................................................................... 53 5.2 Kuinka suuri osuus valituksista on muiden kuin asianosaistahojen valituksia?. 53 5.2.1 Aineiston käsittely ja luokitteluperusteet........................................................................................ 53 5.2.2 Asianosaisuus yksityisten valituksissa ............................................................................................. 54 5.2.3 Kunnan jäsenen valvontaintressissä valittaneiden osuus ja erittely........................................ 56 5.2.4 Erityistapaukset ongelmana................................................................................................................ 58 5.2.5 Vertailu muihin selvityksiin ja tutkimuksiin.................................................................................... 59 5.3 Tuomarihaastattelu......................................................................................................................................................... 61 5.3.1 Asianosaisperusteinen valitusoikeus ja sen vaikutukset.............................................................. 61 5.3.2 Ketkä valittavat – kysymys turhista valituksista............................................................................ 63 5.3.3 Sujuvoittamisen edellytykset hallintoprosessissa......................................................................... 64 5.3.4 Kunnallisvalitus, jossa kunnan jäsenellä ei ole valitusoikeutta................................................. 64 6 Muistutus edellytyksenä valitusoikeudelle ................................................................................... 66 6.1 Lähtötilanne........................................................................................................................................................................... 66 6.2 Ruotsin mallin kokemukset.................................................................................................................................... 67 6.3 Vesilaki esimerkkinä....................................................................................................................................................... 69 6.4 Muistutukset tuomarihaastattelussa............................................................................................................ 69 6.5 Havaintoja EU-oikeuden näkökulmasta.................................................................................................... 70 6.6 Perustuslain ja EU-oikeuden viitekehys..................................................................................................... 71 7 Johtopäätökset......................................................................................................................................................... 74 7.1 Valitusoikeuden määräytyminen kunnan jäsenyyden sijasta vain asianosaisuuden perusteella................................................................................................................................. 74 7.1.1 Muutoksen oikeudelliset rajat............................................................................................................. 74 7.1.2 Muutoksen tarve ja ongelman suuruusluokka................................................................................ 75 7.1.3 Asianosaisuuden määritelmien hahmottelu................................................................................... 76 7.1.4 Loppuarvio asianosaisperusteiseen valitusoikeuteen siirtymisestä......................................... 76 7.2 Muistuttamisvelvoite.................................................................................................................................................... 77 Lähteet ..................................................................................................................................................................... 79 9 ASEMAKAAVOITUS JA ASIANOSAISPERUSTEINEN VALITUSOIKEUS E S I P U H E Edellisellä hallituskaudella käytiin keskustelua valituslajin muuttamisesta kunnallisvalituk- sesta hallintovalitukseksi kaava-asioissa. Aiheeseen liittyen professori Eija Mäkinen laati ympäristöministeriön toimeksiannosta selvityksen, jossa tarkasteltiin valituslajin muutta- misen oikeudellisia reunaehtoja ja vaikutuksia (Kunnallisvalituksesta hallintovalitukseen kaavoituksessa? Ympäristöministeriön raportteja 10/2016). Selvityksen perusteella valituslajin muuttamisesta luovuttiin. Selvityksessä todettiin, että hallitusohjelman mukaisen tavoitteen saavuttamiseen ei voida merkittävästi vaikuttaa valituslajia muuttamalla ja valituslajien eroja kokonaisuutena arvioiden muutos voi toimia tavoitteen vastaisesti. Selvityksen mukaan tehokkain keino jouduttaa valitusprosesseja on varmistaa tuomioistuimille riittävät resurssit, kehittää oikeusprosessia ja rajoittaa jatkova- lituksia kattavalla valituslupamenettelyllä. Valituslupamenettelyn laajentuminen toteutui- kin edellisellä hallituskaudella. Ympäristöministeriö on käynnistänyt maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistuksen keväällä 2018. Uudistuksen tavoitteena on yksinkertaistaa alueidenkäytön suunnittelujär- jestelmää, kehittää rakentamisen ohjausta, tukea kansalaisten mahdollisuuksia vaikuttaa omaa elinympäristöä koskevaan suunnitteluun ja päätöksentekoon sekä varmistaa, että lakiteksti on selkeä ja johdonmukainen. Uudistuksen yhteydessä tarkastellaan myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisten pro- sessien muutoksenhakujärjestelmää. Tästä syystä ympäristöministeriö tilasi Vaasan yliopis- ton julkisoikeuden emeritaprofessori Eija Mäkiseltä samaan aihepiiriin liittyvän jatkoselvi- tyksen, jonka tarkoituksena on: • Tarkastella asianosaisuuden käsitettä ja mahdollisia kriteerejä sen rajaamiseksi asemakaavatasoisessa suunnittelussa erilaisissa kaavoitustilanteissa; • selvittää ja arvioida asemakaavoja koskevia oikeustapauksia kahden vuo- den ajalta sen perusteella, miten ison osan niistä voidaan arvioida olevan asianosaisten tekemiä; 10 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 • arvioida muutoksen vaikutuksia eri näkökulmista, mikäli valitusoikeuden saa- minen kaava-asioissa edellyttäisi muistutuksen tekemistä kaavaehdotusvai- heessa sekä • arvioida kansainvälisten velvoitteiden lähtökohtia kaavojen muutoksenhakuun liittyen. Selvitys palvelee maankäyttö- ja rakennuslain uudistusta ja muutoksenhakusäännöksiin liittyvää keskustelua. Helsingissä 23.9.2019 Matti Laitio Ympäristöneuvos 11 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 ASEMAKAAVOITUS JA ASIANOSAISPERUSTEINEN VALITUSOIKEUS 1 Taustaa 1.1 Hallitusohjelmiin kirjattuja tavoitteita Lähes koko maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) voimassaolon ajan on keskusteltu kaavoitusprosessien sujuvoittamisesta, kuntakaavoituksen valvonnan intensiteetistä ja muutoksenhakusäännöksistä.1 Pääministeri Juha Sipilän hallituksen hallitusohjelmassa tämä huomioitiin monin tavoin. Hallitusohjelmassa tavoitteeksi asetettiin siirtyminen menettelyyn, jossa valitusoikeus korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttää ensin valitus- luvan saamista. Tämän lisäksi oikeudenkäyntimaksuja piti korottaa. Nämä toimet myös toteutettiin ja niillä voi olettaa olleen vaikutusta kaavoitusprosesseihin. Hallitusohjelman mukaan tuli myös selvittää siirtyminen kaavoitusasioissa kunnallisvalituksesta hallintova- litukseen, mikä olisi tarkoittanut valitusoikeuden rajoittamista siten, ettei kunnan jäsenyys enää olisi perustanut valitusoikeutta. Valituslajin muutos olisi tarkoittanut muutoksia hal- lintoprosessissa. Selvityksessä, jonka tekijänä olin, päädyin siihen, ettei valituslajin muut- taminen nopeuttaisi kaavoitusta, vaan muutokseen sisältyisi toiseen suuntaan vaikuttavia elementtejä.2 Hallitus luopui tuolloin hankkeesta. Juha Sipilän hallituksen aikana käynnistettiin myös maankäyttö- ja rakennuslain kokonai- suudistus, jonka osana on tarkoitus selvittää myös muutoksenhakuun liittyviä asioita. So- siaali- ja terveydenhuollon uudistukseen liittyvään Maku II-lakihankkeeseen (HE 14/2018 vp) antamassaan lausunnossa ympäristövaliokunta painotti (YmVL 24/2018 vp), että osallistumis- ja valitusoikeuksia koskevaa kokonaisuutta pitää tarkastella kokonaisuudis- tuksessa huolellisesti uuden hallintorakenteen näkökulmat huomioon ottaen. Samalla se piti tarpeellisena, että alueidenkäytön valvontatehtävän järjestämistä käsitellään osana 1 Ks. mm. Kaavoituksen sujuvoittaminen tonttitarjonnan lisäämiseksi. Selvitysmies Lauri Tarastin ehdotus. Ympä- ristöministeriön raportteja 27/2007. Helsinki 2007. 2 Mäkinen, Eija Kunnallisvalituksesta hallintovalitukseen kaavoituksessa? Ympäristöministeriön raportteja 10/2016. 12 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistushanketta. Maku II-lakihanke raukesi Juha Si- pilän hallituksen erottua. Pääministeri Antti Rinteen hallituksen ohjelmassa on sovittu maakuntien perustamisesta ja myös maankäyttö- ja rakennuslain uudistamistyön jatkumisesta. Tälle selvitykselle mer- kityksellisiä maankäyttö- ja rakennuslakia koskevia kirjauksia on monia. Kuntien kaava- monopoli ja kaavahierarkia säilytetään, kaavaprosessin sujuvuutta selvitetään, kaavoitus perustuu kattaviin vaikutusarvioihin, ja alueiden käytön laillisuuden valvonta säilyy viran- omaistoimintana vähintään nykytasolla. Tärkeä on myös kirjaus ihmisten osallistumisoi- keuksien vahvistamisesta, mikä tavoite näkyy jo hallitusohjelman otsikossa Osallistava ja osaava Suomi – sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävä yhteiskunta. 1.2 Maankäyttö- ja rakennuslain tavoitteita Maankäyttö- ja rakennuslain säätäminen muutti merkittävästi kuntien ja valtion välistä suhdetta vahvistaen kunnallista itsehallintoa. Kaavojen alistamisvelvollisuudesta luovuttiin muiden kuin kuntien yhteisten yleiskaavojen ja maakuntakaavojen osalta. Valtion valvo- valle viranomaiselle (alueellinen ympäristökeskus/myöh. ELY) tuli mahdollisuus hakea oi- kaisua kuntien kaavapäätöksiin ja tarvittaessa valittaa hallinto-oikeuteen. Asetelma kään- tyi ikään kuin päälaelleen. Aiemmin tyytymättömien kuntien oli pitänyt valittaa valtion viranomaisen kaavan vahvistamatta jättämistä koskevasta päätöksestä hallinto-oikeuteen, kun nyt valtion viranomaiselle tuli vastaava oikeus valittaa kuntien päätöksistä tuomiois- tuimiin. Tähän asetelmaan kuului myös se, että kaavoituksen vuorovaikutteisuutta vahvis- tettiin kaikilla tasoilla. Hallituksen esityksessä valtion valvonnan keventymisen katsottiin tarkoittavan sitä, että kansalaisten ja yhteisöjen muutoksenhaulla tulee olemaan merki- tystä myös päätöksenteon yleisen valvonnan kannalta. Sen vuoksi oli huolehdittava siitä, että muutoksenhakuoikeuden käyttämisestä yksityisille tai yhteisöille aiheutuvat kustan- nukset eivät muodostu kohtuuttoman korkeiksi. Jopa maksuttoman oikeudenkäynnin laa- jentamista kaava- ja poikkeamisasioissa esitettiin harkittavaksi.3 1.3 Keskustelu kaavoituksen tehostamisen tarpeista Keskustelu kaavoituksen tehostamisen tarpeesta on jatkunut. Elinkeinoelämän kes- kusliitto, Rakennusteollisuus ja RAKLI ovat teettäneet selvityksen kaavoitus- ja valitus- järjestelmän tulevaisuudesta. Siinä on tehty kyselytutkimus 50 suurimman kaupungin 3 HE 101/1998 vp luku 4.4. 13 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 ASEMAKAAVOITUS JA ASIANOSAISPERUSTEINEN VALITUSOIKEUS kaavoittajille kaavoituksen tehostamismahdollisuuksista ja valitusoikeuksien käytöstä4. Selvityksessä esitettiin monia keinoja kaavoituksen tehostamiseen. Tiivistetysti nämä voi- daan esittää seuraavasti.5 1. Digitalisaation hyödyntäminen: otetaan laajasti käyttöön erilaiset visualisointi- ja mallinnusmenetelmät sekä sähköiset karttapalautejärjestelmät 2. Panostetaan osallistavaan suunnitteluun, jossa on mukana koulutuksellinen ote. 3. Huomion kiinnittäminen hallinto-oikeuksien resursseihin. 4. Sähköisen asioinnin kehittäminen hallinto-oikeuksien asiakirjahallinnossa. 5. Valitusten tehokas ennakkoseulonta, missä valitukset arvioidaan ja vailla aitoja valitusperusteita olevat, selkeästi jarrutusmielessä tehdyt valitukset hoidetaan nopeutetulla käsittelyllä. 6. Valituskirjelmien rakenteen harmonisointi. 7. Valitusoikeus määräytymään kaavatasojen mukaisesti: maakuntakaavassa va- litusoikeus olisi maakunnan asukkaalla, kuntakaavassa kuntalaisella ja toteut- tamista koskevassa kaavassa asianosaisella. Toteuttamiskaavaa koskeva valitus olisi kunnallisvalitus. 8. Valitusoikeuden saaminen edellyttäisi Ruotsin mallin mukaisesti aiempaa osal- listumista kaavaprosessiin (muistutuksen jättäminen). Monilla mainituilla ehdotuksilla on yhteys tämän työn teemaan. Tämän selvityksen kan- nalta keskeisin esitys on toteuttamiskaavan valitusoikeuden uudenlainen määräytyminen asianosaisuuden mukaan. Huomionarvoista on, että tuossa esityksessä muutos liitetään toteuttamiskaavaan, ja tässä työssä käsitellään asemakaavaa. Maankäyttö- ja rakennus- lain uudistamistyö on kesken, eikä kaavajärjestelmästä vielä ole varmuutta, joten selvityk- sessä on käsiteltävä asemakaavaa, joka on rakentamisoikeuden antava kaava. Asetelma on kuitenkin sama, jos toteuttamiskaavan tyyppisellä kaavalla määritellään oikeutta rakentaa oikeusvaikutteisella tavalla. Toinen keskustelupaperin pohjalta tehty ehdotus on muistu- tuksentekovelvoite kaavoituksessa valitusoikeuden edellytyksenä. 4 Kysely kaavoituksesta, valitusoikeudesta ja kuntalaisten osallistumismahdollisuuksista 29.10.2018 5 Keskustelupaperi kaavoitus- ja valitusjärjestelmän tulevaisuudesta. (Keskustelupaperi 2019) 14 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 2 Selvityksen tarkoitus ja menetelmät Tämän selvityksen tehtävänannon mukaan tarkoituksena on arvioida asemakaavatasoisen suunnittelun muutoksenhakusäännöksien ajantasaisuutta. Selvityksessä arvioidaan en- sinnäkin mahdollisuutta siirtyä asemakaavoituksessa asianosaisperusteiseen valitusoikeu- teen kunnan jäsenen valitusoikeuden sijasta. Tällä ei puututa yhdistyksille erikseen maan- käyttö- ja rakennuslaissa säädettyyn valitusoikeuteen eikä viranomaisten valitusoikeuteen. Toiseksi selvityksessä arvioidaan mahdollisuutta ottaa käyttöön muistuttamisvelvoite vali- tusoikeuden edellytyksenä. Tarkoituksena on arvioida muutoksen tarvetta tarkastelemalla asemakaavoja koskevia oi- keustapauksia kahden vuoden ajalta sen perusteella, miten ison osan niistä voidaan arvi- oida olevan asianosaisten tekemiä. Muutosten mahdollisuuksia arvioidaan myös perustuslain ja kansainvälisten sopimusten velvoitteiden lähtökohdista. Koska selvityksessä on tarkoituksena kartoittaa valitusoikeuden määrittelyyn liittyvät perus- tuslailliset ja oikeudelliset reunaehdot, lähdeaineistona on normaali oikeudellisen analyysin aineisto, lähinnä lainsäädäntö, lainvalmisteluaineisto, oikeuskirjallisuus ja oikeuskäytäntö. Työssä selvitetään myös asianosaisperusteiseen muutoksenhakuun siirtymisen vaiku- tuksia eri näkökulmista, erityisesti tehostamisnäkökulmasta, joka on ollut viimeaikaisen keskustelun keskiössä, mutta samalla on tiedostettava vaikutukset osallistumisoikeuksiin. Asianosaisperusteiseen valitusoikeuteen siirtymisen vaikutuksia tehokkuuteen on työssä arvioitu haastattelemalla niitä hallinto-oikeuden tuomareita, jotka käytännössä käsitte- levät ja ratkaisevat asemakaavavalituksia. Näillä voi katsoa olevan paras asiantuntemus tehdyistä valituksista ja asianosaisperusteiseen valitusoikeuteen siirtymisen vaikutuksista tuomioistuinten työhön. Muutoksella on aina myös muita vaikutuksia. Ne voivat vaikuttaa myös perustuslaissa turvattuihin perusoikeuksiin, kuten osallistumisoikeuteen (PeL 20.2 § ja PeL 2 §), omaisuudensuojaan (PeL 15 §), elinkeinovapauteen (PeL 15 §). Näitä seikkoja arvioidaan tarpeellisin osin työn perustuslaillisessa osiossa. 15 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 ASEMAKAAVOITUS JA ASIANOSAISPERUSTEINEN VALITUSOIKEUS Haastattelut Haastatteluja on suoritettu seuraavasti. Korkein hallinto-oikeus: presidentti Kari Kuusiniemi ja oikeusneuvos Riitta Mu- tikainen 6.5.2019. Helsinki. Helsingin hallinto-oikeus: hallinto-oikeustuomarit Markku Setälä ja Petteri Lep- pikorpi 6.5.2019. Helsinki. Hämeenlinnan hallinto-oikeus: hallinto-oikeustuomarit Paula Pihlava, Han- na-Maria Schiestl ja Elina Tanskanen 11.4.2019. Hämeenlinna. Itä- Suomen hallinto-oikeus: Riikka Tiainen ja Ritva Schiestl 22.5.2019. Kuopio. Vaasan hallinto-oikeus: Petri Forma, Reeta-Kaisa Eriksson ja Päivi Jokela 17.6.2019. Vaasa. Turun hallinto-oikeus: hallinto-oikeustuomarit Hannamaija Falck, Tuomo Knaapi ja Kari Hartzell. 31.7.2019. Turku. Pohjois-Suomen hallinto-oikeus, Oulu: hallinto-oikeustuomari Martti Raunio . Puhelinhaastattelu 19.8.2019. Haastattelu on ollut teemahaastattelu. Sen pohjaksi on jaettu tämän selvityksen tekijän ympäristöministeriössä pitämä esitelmä, jossa on esitetty selvityksen tarkoitus ja tavoitteet sekä esitelty arvioinnin pohjaksi empiirisen aineiston eli työn ensimmäisen osan tuloksia. Haastattelukysymykset ovat olleet seuraavia. 1. Mikä olisi hyvä/huono tapa määritellä asianosaisuus asemakaava-asioissa, jos kunnan jäsenen valitusoikeudesta luovuttaisiin ja siirryttäisiin asianosaisperus- teiseen valitusoikeuteen. Mallina käytettiin valitusoikeuksia, jotka ilmenevät hallintolainkäyttölaista/hallintoprosessilaista/kuntalaista, ympäristönsuojelu- laista tai seuraavia maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia päätöksiä koskevista säännöksistä: rakennuslupa, poikkeamispäätös, suunnittelutarveratkaisu, osal- lisen käsite, ja vielä maankäyttö- ja rakennuslain sisältövaatimuksista löytyvä peruste ” heikentää merkittävästi valittajan elinympäristöä”. 2. Mitä seuraamuksia asianosaisperusteiseen valitusoikeuteen siirtymisellä voisi olla asioiden käsittelylle tuomioistuimissa? 3. Miten arvioitte asetelmaa, jossa valituslaji olisi kunnallisvalitus, mutta kun- nan jäsen ei saisi valittaa, vaan valitusoikeus olisi jollain tavalla määritellyllä asianosaisella? 4. Miten arvioitte muistutuksentekovelvoitetta valitusoikeuden edellytyksenä yleisesti/tuomioistuimen kannalta? 5. Onko hylätty valitus turha valitus? 16 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 6. Käsityksenne siitä, kuinka paljon olette kohdanneet kiusanteon mielessä tai muuten täysin aiheettomasti tehtyjä valituksia. Asianosaisperusteiseen valitusoikeuteen siirtyminen asemakaavoituksessa olisi iso muu- tos. Sen vuoksi on tunnettava ongelmien suuruusluokka, jotta muutoksen vaikuttavuutta voitaisiin arvioida. Tämän arvioimiseksi on kerätty empiirinen aineisto, joka sisältää kaik- kien kuuden hallinto-oikeuden kaikki asemakaavapäätökset/asemakaavavalitukset vuo- silta 2016-2017. Valituksia on ollut ajanjaksolla 258 ja valituskaavapäätöksiä 169. Pyrkimyksenä on ollut erottaa kuntalaisen valvontaintressissä tehdyt valitukset valituksista, joissa muutoksenha- kijalla on asianosaiseksi määriteltävissä oleva asema joko maanomistuksen tai muun int- ressin perusteella. Tehtävä on edellyttänyt seuraavia osatehtäviä, joissa yhdistyy laadullinen ja oikeudellinen analyysi kvantitatiiviseen tehtävään. 1) Valittajat jaettiin ryhmiin ja sen perusteella laskettiin, kuinka suuri osuus valituk- sista oli viranomaisten, yhdistysten ja yksityisten valituksia. 2) Tämän jälkeen yksityisten tekemät valitukset analysoitiin selvittämällä, perustuiko muutoksenhakijan valitus kunnan jäsenen valvontaintressiin vai asianosaisase- maa vastaavaan intressiin. Yksityisiin luettiin yksityishenkilöt, asunto-osakeyhtiöt ja yritykset ja yhteisöt. Yhdistykset jätettiin tässä kohtaa yleensä luokittelun ulkopuolelle. Yhdistysten valitusoikeuden kriteereistä on säädetty maankäyttö- ja rakennuslaissa ja kansain- välisissä sopimuksissa. Tässä kohtaa ei tehtävänannon mukaan ole tarkistamisen tarvetta vaan huomio on tullut kiinnittää yksityisten valituksiin. Kuten tämän selvityksen 1-kohta osoittaa, asemakaavoista valittaneet yhdistykset ovat ensinnäkin ympäristöyhdistyksiä, jotka valituksin valvovat toimialansa mukaisten ympä- ristöintressien huomioon ottamista, eivätkä yhdistyksen omia intressejä, vaikka niillä toki maanomistukseen tai muuhun perusteeseen liittyen voisi tällaisiakin intressejä olla. Toi- nen yhdistysten ryhmä oli kyläyhdistykset ja asukasyhdistykset. Ne puolestaan valvovat alueiden viihtyisyyttä ja siten asukkaittensa etuja. Kaikki nämä yhdistykset voivat toki olla kunnan jäseniä, jolloin niiden valitusoikeus voi perustua kunnan jäsenyyteen. Mikäli yh- distys kuitenkaan ei kuulu mainittuihin tahoihin, on se luokiteltu kohtaan yksityinen yritys tai muu yhteisö. Tällaisia aineistossa on ollut yksi kappale ja valitusintressi on ollut selvästi oma maanomistus. 17 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 ASEMAKAAVOITUS JA ASIANOSAISPERUSTEINEN VALITUSOIKEUS Ensimmäinen tehtävä on kvantitatiivinen tehtävä. Toisessa osiossa asianosaisuutta arvioi- daan aineellisena kysymyksenä. Asianosaisuus eritellään selkeään omaan intressiin maan- omistajana tai haittaa kärsivänä naapurina (selvä intressi) ja kaava-alueen lähialueella asu- viin muutoksenhakijoihin (lähialueperuste). Valittajan asemaa on arvioitu hallinto-oikeuden päätöksistä tai valituksista. Merkitykselli- siä ovat olleet kaava-alueen kuvaus ja kaava-alueen kartta. Hallinto-oikeuden päätöksistä ei aina ole voitu saada vastausta valittajan asemaan, koska päätöksissä ei ole ollut tarvetta tuoda tätä puolta esille. Asiaa on pitänyt selvittää vertaamalla muutoksenhakijan osoitetta kaava-alueeseen. Kaavaa koskeva tieto on usein saatu kunnan karttapalvelusta. Tehtävä on monissa tapauksissa edellyttänyt valituskirjelmien lukemista. Näin määräytyvä asianosaisuuden käsite sisältää analyysin tekijän omaa harkintaa sen suhteen, kuinka laajalle mikin vaikutus ulottuu (selvä intressi/lähialueperuste). Aukoton tällainen arvio ei voi olla, mutta selvästi suuntaa osoittava. Esimerkiksi silloin kun muutok- senhakijan asuinpaikka on saadun selvityksen mukaan ollut kaukana kaava-alueesta, voi henkilöllä olla jokin kohteeseen liittyvä oikeudellisesti suojattu intressi, jota ei ole voitu selvittää. Kiinteistön omistaja ei esimerkiksi välttämättä asu kiinteistöllä. Näin on kuitenkin päästy nähdäkseni riittävään tarkkuuteen, joten muutoksenhakijoiden haastattelu on ollut vain poikkeuksellisesti tarpeen. 18 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 3 Perustuslain ja kansainvälisten sopimusten lähtökohtia valitusoikeuksien määrittelylle Muutoksenhausta ja valitusoikeuksista päätetään kansallisesti ja valitusoikeuksien määrit- tely on poliittinen ratkaisu, jolle kuitenkin on perustuslaista ja kansainvälisistä sopimuk- sista johdettavat oikeudelliset rajat. Perustuslaissa säädetyt perusoikeudet ilmentävät vähintään ihmisoikeussopimusten minimitasoa. Ihmisoikeudet on otettava huomioon sääntelyssä, ja toisaalta asianosaisuutta ja valitusoikeuksia on tulkittava perus- ja ihmisoi- keusmyönteisesti. 3.1 Kansainväliset sopimukset Tämän selvityksen teeman kannalta tärkeitä sopimuksia ovat YK:n kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus (KP-sopimus, SopS 8/1976), Euroopan neuvoston ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehty yleissopi- mus (SopS 19/1990), YK:n Euroopan talouskomission tiedonsaantia, yleisön osallistumis- oikeutta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskeva yleissopimus ns. Århusin sopimus (SopS 122/2004) ja myös Euroopan unionin perusoikeuskirja. Seuraavassa keskitytään käsittelemään Euroopan ihmisoikeussopimuksen ja Århusin sopimuksen sekä EU-oikeuden merkitystä muutoksenhakuoikeuden osalta. 3.1.1 Euroopan neuvoston Ihmisoikeussopimus Euroopan neuvoston piirissä laadittu ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehty yleissopimus (EIS) on saatettu meillä valtion sisäisesti voimaan 23.5.1990 (SopS 19/1990). 19 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 ASEMAKAAVOITUS JA ASIANOSAISPERUSTEINEN VALITUSOIKEUS Muutoksenhaun kannalta tärkeitä artikloja ovat 6(1) artikla, joka turvaa jokaisen oikeutta oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin riippumattomassa tuomioistuimessa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan ja artikla 13 (oikeus te- hokkaaseen oikeussuojakeinoon). Artiklan 6(1) sanamuotoa ”oikeudet ja velvollisuudet” on tulkittu Euroopan ihmisoikeus- tuomioistuimen (jäljempänä EIT) käytännössä niin, että se koskee myös julkisoikeudel- lista luonnetta omaavia riitoja. Niinpä ihmisoikeussopimuksen määräyksiä on sovellettu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa useissa maankäyttöön ja rakentamiseen liittyvissä asioissa. Kaavoituspäätökset kuuluvat EIT:n vakiintuneen käytännön mukaisesti sopimuk- sen artiklan 6 soveltamisalaan.6 On kuitenkin otettava huomioon, että taustalla on yleensä yksityisoikeudellinen oikeussuhde tai oikeus7, kuten esimerkiksi omistusoikeuteen kohdis- tuva rajoitus. Kysymys voi olla omaisuuden lunastamisesta, hallinnasta tai käytöstä. Myös maankäytöstä/rakentamisesta haittaa kärsivän valitus voidaan tutkia EIT:ssa8. Lisäksi on edellytetty, että kysymys on samalla jostakin muusta sopimuksen turvaamasta ihmisoikeu- desta kuten 2, 8, 10 ja 14 artikloissa ilmenevistä (terveys, yksityis- ja perhe-elämän suoja, sananvapaus ja syrjintäkielto).9 Perustuslakivaliokunta on jo varhain käsitellyt valitusoikeuksia perustuslaki- ja ihmisoi- keuskysymyksenä. Esimerkiksi kun hallituksen esityksessä (HE 135/1989) ehdotettiin ra- kennuslaissa rajoitettavaksi muutoksenhakua asemakaavoista vahvistetun yleiskaavan alueella, perustuslakivaliokunta katsoi rajoituksen soveltuvan huonosti oikeussuojan pe- rusteisiin (PeVL 14/1989 vp). Jo tuolloin asiaa arvioitiin myös Euroopan neuvoston ihmisoi- keussopimuksen 6(1) artiklan kannalta katsoen sopimuksen takaavan jokaiselle oikeuden kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin tuomioistui- messa silloin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan riita-asiassa. Muu- toksenhan rajoittaminen saattoi johtaa yksittäistapauksissa tilanteisiin, joiden katsottaisiin rikkovan mainittua sopimuskohtaa. Asiaa harkittaessa kiinnitettiin huomio myös siihen, miten asianosaisen valitusoikeus eroaa kunnan jäsenen valitusoikeudesta. 6 Näin esimerkiksi tapauksessa Mats Jacobsson v. Ruotsi EIT 28.6.1990, jossa Ruotsin katsottiin rikkoneen sopi- musmääräystä, kun maanomistajalla ei ollut mahdollisuutta hakea muutosta kaavaa koskeneeseen päätökseen, joka vaikutti hänen omistamansa kiinteistön rakentamiseen. Ruotsin hallitus oli katsonut, ettei asiassa ollut kyse todellisesta laillisuutta koskevasta riidasta, koska viranomaisilla Ruotsin lain mukaan oli laaja harkintavalta. EIT kui- tenkin katsoi, että yleiset oikeudelliset ja hallinnolliset periaatteet rajoittivat harkintavaltaa ja kysymys oli riidasta, jossa arvioitiin detaljikaavan laillisuutta. Asiassa oli näin ollen tapahtunut artiklan 6(1) loukkaus. 7 Ks. Siitari-Vanne 2005 s. 417-418. 8 Ortenberg v. Itävalta (EIT 25.11.1994). Tässä naapuri valitti haitasta ja katsoi 6(1) artiklaa rikotun mm. kuulemi- sen osalta. EIT katsoi, ettei tässä kuitenkaan ollut kyse artiklan 6(1) loukkaamisesta. 9 Siitari-Vanne 2005 s.418-419. 20 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 3.1.2 Århusin yleissopimus Kansalaisten ja järjestöjen muutoksenhakuoikeuden kannalta tärkeä kansainvälinen sopimus on YK:n Euroopan talouskomission tiedonsaantia, yleisön osallistumisoikeutta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskeva yleissopimus ns. Århusin sopimus (SopS 122/2004), joka on saatettu meillä voimaan lailla (767/2004) ja tasavallan presiden- tin asetuksella (866/2004). Tästä sopimuksesta Århusin yleissopimuksen sihteeristö on julkaissut soveltamisohjeet,10 jotka ovat tärkeät, mutta eivät kuitenkaan oikeudellisesti sitovat.11 Sopimuksen tavoitteet määritellään sen 1 artiklassa. Tavoitteena on edistää nykyisten ja tulevien sukupolvien oikeutta elää heidän terveyttään ja hyvinvointiaan koskevat vaati- mukset täyttävässä ympäristössä. Siksi valtiot takaavat yleisölle oikeuden saada tietoa, osallistua päätöksentekoon ja käyttää muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristö- asioissa yleissopimuksen määräysten mukaisesti. Keinot, joilla Århusin sopimuksen tavoitteet tulee toteuttaa, on määritelty sopimuksen 3(1) artiklassa seuraavasti. ”Kukin sopimuspuoli ryhtyy tarvittaviin lainsäädäntö-, sään- tely- ja muihin toimenpiteisiin, mukaan lukien toimenpiteet, joiden tarkoituksena on tässä yleissopimuksessa tarkoitettujen kansalaisille tiedottamista, kansalaisten osallistumista ja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevien määräysten yhteensovittaminen, sa- moin kuin asianmukaiset täytäntöönpanotoimenpiteet. Tavoitteena on selkeän, avoimen ja yhdenmukaisen kehityksen luominen yleissopimuksen määräysten täytäntöönpanoa varten. Århusin sopimus rakentuu Rion julistuksen linjauksia mukaillen kolmen yhteenkuuluvan pilarin varaan. Ensimmäinen pilari (4 ja 5 artiklat) koskee ympäristötiedon saatavuutta, toinen pilari (6-8 artiklat) oikeutta osallistua ja kolmas pilari (artikla 9) oikeutta päästä tuo- mioistuimeen. Yleissopimuksen ratifioinnin yhteydessä meillä katsottiin, että voimassa oleva lainsäädäntö pääsääntöisesti täytti sopimuksen määräykset. Tiettyjä lainsäädäntömuutoksia oli kuitenkin tehtävä ratifiointimenettelyn yhteydessä.12 10 The Aarhus Convention: An Implementation Guide, second edition 2014. 11 Ks. unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-182/10, Solvay ym., 27 kohta, jossa todetaan seuraavaa. ”Vaikka Århusin yleissopimuksen soveltamisohjetta voidaan siten pitää selittävänä asiakirjana, joka voidaan tapauksen mu- kaan ottaa muiden asianmukaisten seikkojen ohella huomioon kyseisen yleissopimuksen tulkinnassa, siihen sisälty- villä analyyseillä ei kuitenkaan ole sitovaa vaikutusta eikä niillä ole Århusin yleissopimuksen määräyksille kuuluvaa oikeusnormin asemaa…” 12 Ks. HE 165/2003 vp. Tässä yhteydessä hyväksyttiin laki ydinenergialain muuttamisesta (769/2004) ja laki eräiden ympäristön käyttöön vaikuttavien hankkeiden lunastusluvasta (768/2004). http://www.unece.org/env/pp/implementation_guide.html 21 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 ASEMAKAAVOITUS JA ASIANOSAISPERUSTEINEN VALITUSOIKEUS Århusin sopimuksen tärkeitä käsitteitä ovat ”yleisö ja ”yleisö, jota asia koskee”. Sopimuksen artiklan 2 mukaan nämä määritellään seuraavasti. Yleisöllä tarkoitetaan yhtä tai useam- paa luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä ja, kansallisen lainsäädännön tai käytännön mukaisesti, näiden henkilöiden yhteenliittymiä, järjestöjä tai ryhmiä. Yleisöllä, jota asia koskee, tarkoitetaan yleisöä, johon ympäristöä koskeva päätöksenteko vaikuttaa tai to- dennäköisesti vaikuttaa, taikka yleisöä, jonka etua se koskee. Huomion arvoista on, että ympäristönsuojelua edistäviä ja kansallisen lainsäädännön vaatimukset täyttäviä valtiosta riippumattomia järjestöjä pidetään tätä määritelmää sovellettaessa yleisönä, jonka etua asia koskee (Artikla 2(5)). Århusin yleissopimuksen yleisön määritelmään kuuluvat myös luonnolliset henkilöt, ja myös heillä on tunnustettu rooli ympäristön laadun säilyttämisessä, suojelussa ja paranta- misessa. Nämä voivat ympäristöllisen päätöksenteon vaikutusten kautta kuulua myös ylei- söön, jota asia koskee, kun taas mainituille järjestöille tämä asema kuuluu suoraan. Asemakaavoituksen osalta tärkeitä sopimuksen pilareita ovat ennen kaikkea tiedonsaantia ja osallistumisoikeuksia koskevat artiklat. Osallistumisoikeuksilla on kaavoituksessa tärkeä asema, mutta muutoksenhakusääntelyä koskevat artiklat ovat tämän selvityksen kannalta tärkeimmät, joten seuraavassa keskitytään vain niihin. Aluksi on syytä todeta, että artikla 6 koskee lähtökohtaisesti yksittäisiä hankkeita koskevia päätöksiä, kun taas artiklassa 7 on kyse suunnitelmista ja toimintaohjelmista, joihin kaavoi- tuskin pääsääntöisesti luetaan. Näiden artiklojen välinen suhde on kuitenkin jossain mää- rin epäselvä. Yleisesti voi todeta, että mitä enemmän kyse on hankkeesta, joka saadaan suunnitelman perusteella toteuttaa, sitä selvemmin suunnitelma kuuluu 6 artiklan alaan. Toiseksi suunnitelma, jossa on hyvin teknisesti kuvattu tietylle paikalle suunniteltu hanke jonkin tietyn toteuttajan toimesta toteutettavaksi, on niin ikään artiklan 6 soveltamisalaan kuuluva, eikä merkitystä ole silläkään, että myöhemmin vaaditaan muita lupia.13 Muutoksenhakua koskeva sopimuksen artikla 9(2) koskee 6 artiklan mukaisia sopimuk- sen liitteessä I lueteltuja tai kansallisen lainsäädännön mukaisesti myös sellaisia toimintoja koskevia päätöksiä, joita ei ole lueteltu I liitteessä ja joilla voi olla merkittäviä ympäristö- vaikutuksia. Viimemainitussa tapauksessa sopimuspuolet päättävät, kuuluuko ehdotettu toimi näiden määräysten soveltamisalaan. Lisäksi todetaan sen koskevan myös luettelossa erikseen mainitsematonta mitä tahansa toimintaa, jota ei ole mainittu luettelon kohdissa (1–19), kun ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä edellytetään yleisön osallistumista kansallisen lainsäädännön mukaisesti (kohta 20). Sopijapuolet voivat soveltaa kohtaa myös laajemmin ja sallia tässä mainitut oikeudet muussakin ympäristölainsäädännössä. 13 Ks. Public participation in spatial planning procedures. Justice and Environment 2013. 22 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 Jos näin kuitenkaan ei ole tehty, suunnitelmia koskeviin päätöksiin sovelletaan kohtaa 9(3)14. Artiklassa 9(2) edellytetään, että kukin sopimuspuoli varmistaa kansallisen lainsäädän- tönsä mukaisesti, että niillä, jotka kuuluvat yleisöön, jota asia koskee, ja joiden etua asia riittävästi koskee, tai vaihtoehtoisesti, jotka väittävät oikeuksiensa heikentyvän, on oikeus saada asiansa käsiteltyä tuomioistuimessa tai muussa laillisesti perustetussa riippumat- tomassa ja puolueettomassa elimessä. Artiklassa on näin huomioitu sopimusvaltioiden erilaiset tavat määritellä asianosaisuutta. Kuitenkin artiklassa ilmenee, että riittävä etu ja oikeuksien heikentyminen määritellään kansallisen lainsäädännön vaatimusten sekä sen tavoitteen mukaisesti, että yleisölle, jota asia koskee, annetaan laaja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus tämän yleissopimuksen soveltamisalalla15. Tässäkin huomionarvoista on, että sopimuksen kriteerin täyttävän järjestön etua pidetään riittävänä. Näillä järjestöillä katsotaan myös olevan oikeuksia, joita on mahdollista loukata tämän kappaleen edellyttä- mällä tavalla. Århusin sopimuksen 9 artiklan 3 kohdan soveltamisala on 2 kohtaa laajempi eikä se ra- joitu vain 6 artiklan liitteessä mainittuihin hankkeisiin vaan on soveltamisalaltaan varsin väljä. Sen mukaan kukin sopimuspuoli varmistaa, että yleisöön kuuluvilla, jotka täyttävät mahdolliset kansallisessa lainsäädännössä asetetut vaatimukset, on mahdollisuus tur- vautua hallinnollisiin tai tuomioistuinmenettelyihin yksityishenkilöiden ja viranomaisten sellaisten toimien tai laiminlyöntien tutkimiseksi uudelleen, jotka ovat sopimuspuolen kansallisen ympäristölainsäädännön säännösten kanssa ristiriidassa. Näin ollen minkä ta- hansa ympäristölainsäädännön laillisuus on saatettavissa tutkittavaksi, mutta kansallisesti voidaan päättää siitä ketkä kuuluvat ”yleisöön”. Kansallista päätösvaltaa rajoittaa kuiten- kin sopimuksen tavoite laajasta muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta. Tässä artik- lan kohdassa oikeusturva on yleisen edun valvonnan tyyppistä. Kenellä tahansa on tämä oikeus, jos kansallisessa lainsäädännössä ei ole asetettu erityisiä edellytyksiä. Säännös ei kuitenkaan edellytä actio-popularis-tyyppistä valitusoikeutta, joka meillä on käytössä kaa- voituksessa. Menettelylle on asetettu myös laadullisia vaatimuksia siten, että menettelyiden tulee olla riittäviä ja tehokkaita oikeussuojakeinoja, joihin sisältyy tarvittaessa väliaikaiset tur- vaamistoimenpiteet, ja niiden tulee olla oikeudenmukaisia, tasapuolisia ja nopeita ei- vätkä ne saa olla niin kalliita, että se olisi este menettelyyn osallistumiselle. Esimerkiksi 14 The Aarhus Convention: An Implementation Guide, second edition 2014. 15 Darpö, Jan (2017 s. 14) viittaa tarpeeseen määritellä valitusoikeus laajemmaksi kuin perinteinen yksilön oi- keus-peruste. Tältä osin hän viittaa tapaukseen Janecek C-237/07 (2008), jossa kysymys oli terveydestä hyvin ylei- sellä tasolla. Samaan suuntaan hänen nähdäkseen vie myös rule of law-periaate. 23 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 ASEMAKAAVOITUS JA ASIANOSAISPERUSTEINEN VALITUSOIKEUS oikeusasiamiehen kanteluihin antamat ratkaisut eivät välttämättä täytä tätä vaatimusta, koska niillä ei voida muuttaa tehtyjä päätöksiä. Århusin sopimus kansainvälisenä sopimuksena määrittelee osaltaan valitusoikeuden ra- joja. Koska meillä valitusoikeudet ovat asemakaavoituksessa ja muussakin ympäristölain- säädännössä jo perinteisesti olleet laajahkot, sopimus ei ole aiheuttanut suuria ongelmia, mutta on näkynyt lainsäädännön taustalla ja oikeuskäytännössäkin, usein järjestöjen vali- tusoikeuden tulkinnassa.16 Mikäli valitusoikeuksia rajoitetaan, Århusin sopimus asettanee esteen voimassa olevien oikeuksien heikentämiselle vain, jos Århusin sopimuksen vaati- mukset alittuvat. Heikennyskielto estää muutoksen, jos vaatimukset eivät täyty, mutta toi- saalta asian arviointiin vaikuttaa perustuslain alaan kuuluva heikennyskielto. Kaksi tärkeää huomiota on aiheellista tehdä Århusin sopimuksesta: 1) Ympäristölainsää- dännössä tavoitteena on laajahko muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus, mikä koskee myös asemakaavoitusta ja 2) tiedonsaanti, osallistumisoikeudet ja muutoksenhakuoikeus kuuluvat yhteen. 3.1.3 Århusin yleissopimus ja EU-oikeus Euroopan unionin neuvosto on yhteisön puolesta hyväksynyt Århusin yleissopimuksen.17 Århusin yleissopimuksen soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin on säädetty Eu- roopan parlamentin ja neuvoston ns. Århus-asetuksessa18. Århusin yleissopimus on osa EU:n oikeusjärjestystä ja se sitoo jäsenvaltioita SEUT-sopimuksen 216 artiklan 2 kohdan nojalla.19 EU-oikeuden alalla unionin tuomioistuin on näin ollen toimivaltainen antamaan ennakkoratkaisun Århus-sopimuksen tulkinnasta.20 Joiltakin osin implementointi on jä- tetty jäsenvaltiolle, ja sen vuoksi jäsenmaiden välillä on käytännöissä suurta vaihtelua.21 16 Ks. Taina, Tuire 2019 YJ 2/2019 s.32-59. 17 Euroopan unionin neuvoston päätös 17.2.2005 ( 2005/370/EY). 18 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1367/2006, annettu 6 päivänä syyskuuta 2006, tiedon saa- tavuutta, yleisön osallistumista päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin. 19 Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-243/15, Lesoochranarske zoskupenie VLK II (LZ II), 45 kohta. 20 Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-240/09, Lesoochranarske zoskupenie VLK I (LZ I), 30 kohta Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen tulkinnasta. 21 Darpö, Jan 2013 s. 2. 24 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 Kolmannen pilarin muutoksenhakua koskeva artikla 9(2) on pantu EU-oikeudessa täytän- töön direktiiveillä, joista tärkeimmät ovat osallistumista koskeva direktiivi 2003/35 EY 22, YVA-direktiivi (2011/92)23 ja päästöjä koskeva direktiivi (2008/1 ja 2010/75)24. Artikla 9(3):n osalta tilanne on monimutkaisempi. Hyväksyessään sopimuksen EU antoi julistuksen, jonka mukaan jäsenvaltiot ovat velvollisia huolehtimaan artiklan 9(3) velvoit- teista ja niiden tulee näin tehdä, kunnes EU hyväksyy osaltaan täytäntöönpanoa koskevat säännöt. Tuollaisia säännöksiä on tähän mennessä annettu vain joillakin erityisaloilla25. Komission tarkoituksena oli antaa direktiivi oikeudesta päästä tuomioistuimeen ja työ käynnistettiin komissiossa 200326, mutta lopulta vuosien käsittelyn jälkeen vuonna 2014 komissio veti esityksen takaisin joidenkin jäsenmaiden vastustuksen vuoksi27. Sen jälkeen komissio antoi muutoksenhakuoikeutta koskevan tiedonannon.28 Direktiivin puuttumista on pidetty ongelmana ja EU:n piirissä on vaadittu sitovampaa EU-lainsäädäntöä muutok- senhaku- ja vireillepano-oikeudesta. Toisaalta tiedonantoa on tässä tilanteessa pidetty tyy- dyttävänä keinona vastata käytännön tarpeeseen.29 Komission tiedonannossa tulkitaan oikeustilaa. Sen perustana ovat EU:n lainsäädäntö, muun muassa perusoikeuskirja, ja Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö. Siinä analysoidaan EU:n tuomioistuimen oikeuskäytäntöä asioissa, jotka koskevat ympä- ristöasioiden muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta kansallisella tasolla. Tiedonannon tarve on syntynyt siitä, että jäsenvaltioilla on ympäristöasioissa erilaisia muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevia säännöksiä, minkä vuoksi kansalliset tuomioistuimet ovat 22 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/35/EY, annettu 26 päivänä toukokuuta 2003, yleisön osal- listumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen sekä neuvoston direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY muuttamisesta yleisön osallistumisen sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden osalta (EUVL L 156, 25.6.2003 s. 17). 23 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/92/EU, annettu 13 päivänä joulukuuta 2011, tiettyjen jul- kisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista (EUVL L 26, 28.1.2012, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 16 päivänä huhtikuuta 2014 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2014/52/EU (EUVL L 124, 25.4.2014, s. 1). Direktiivi 2011/92/EU on kodifikaatio tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ym- päristövaikutusten arvioinnista 27 päivänä kesäkuuta 1985 annetusta neuvoston direktiivistä 85/337/ETY, jota on muutettu direktiivillä 1997/11/EY, direktiivillä 2003/35/EY ja direktiivillä 2009/31/EY. 24 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2010/75/EU, annettu 24 päivänä marraskuuta 2010 , teollisuuden päästöistä (yhtenäistetty ympäristön pilaantumisen ehkäiseminen ja vähentäminen) 25 Tuollaisia ovat Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/35/EY, annettu 21 päivänä huhtikuuta 2004, ympäristövastuusta ympäristövahinkojen ehkäisemisen ja korjaamisen osalta. Virallinen lehti nro L 143 , 30/04/2004 s. 0056 – 0075 ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2012/18/EU. vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta sekä neuvoston direktiivin 96/82/EY muut- tamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta (Seveso). 26 Ks. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/?uri=CELEX:52003PC062 27 ks. vanhentuneiden komission ehdotusten peruuttaminen, EUVL C 153, 21.5.2014, s. 3 28 Komission tiedonanto muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa 28.4.2017. C(2017) 2616 final. 29 Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto komission tiedonannosta, annettu 28.4.2017, muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa [C(2017) 2616 final. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/?uri=CELEX:52003PC062 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2014:153:SOM:FI:HTML 25 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 ASEMAKAAVOITUS JA ASIANOSAISPERUSTEINEN VALITUSOIKEUS joutuneet esittämään unionin tuomioistuimelle suuren määrän muutoksenhakuoikeuksia koskevia ennakkoratkaisupyyntöjä. Tämä on johtanut tuomioistuinten kuormittumiseen pelkästään muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuteen liittyvissä kysymyksissä. Ennakko- ratkaisuillaan EU- oikeuden soveltamisesta tuomioistuin on voinut helpottaa kansallisia tulkintoja. EU-oikeudessa keskeisessä asemassa oleva oikeusvaltioperiaate vaatii unionin oikeudessa vahvistetuille oikeuksille tehokasta oikeudellista suojaa. Niinpä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU-sopimus) 19 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot säätävät tarvittavista muutoksenhakukeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla. Artiklassa 47, joka vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artik- laa todetaan, että jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa. Århusin sopimus sitoo Suomea sopimuksen hyväksyneenä sopijapuolena suoraan. Näin sekä artikla 9(2) että 9(3) ovat sitovia. Sopimus on tärkeä myös EU-oikeuden soveltamis- alalla, jolloin unionin tuomioistuimen kannanotot on otettava huomioon. Vaikka EU ei ole- kaan antanut Århusin sopimuksen 9(3) artiklasta direktiiviä, artikla 9(3) sitoo sopijavaltioita. Asemakaavoitus ei kaikissa tilanteissa ollenkaan sisällä EU-oikeuden alaan kuuluvia asioita, joten EU-oikeus ei tällöin tule sovellettavaksi. Kuitenkin on mahdollista, että asemakaavoit- tamalla päätetään asioista, jotka ovat merkityksellisiä esimerkiksi luonto- ja lintudirektiivin toteuttamisen, Natura-alueelle ulottuvien vaikutusten tai vaikkapa ilman tai melun laatunor- mien vuoksi. Ilmastonmuutoksen hillinnässä tarpeellinen sääntely voi niin ikään linkittyä monin tavoin kaavoitukseen. EU-tuomioistuimessa on esimerkiksi tapauksessa Ruskeakarhu (C240/09 Slovak brown Bears 2011, s. 51) katsonut, että kansallisen tuomioistuimen on tul- kittava kansallisia prosessisäännöksiä niin, että ne ovat sopusoinnussa 9(2) ja 9(3) artiklan tavoitteiden kanssa ja näin turvattava EU-oikeuden tehokas toteuttaminen. EU-oikeuden tehokkaan toteuttamisen velvoite ja Århusin sopimuksen tulkintavaikutus näkyvät myös korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä30. Århusin yleissopimuksesta tai EU-oikeudesta ei kuitenkaan voida johtaa ehdotonta muu- toksenhaku- ja vireillepano-oikeutta kaikille. Sopimuspuolet ja EU:n jäsenvaltiot saavat määrätä tietyistä ehdoista ja näin välttää sen, että yleinen asiavaltuus ympäristöasioissa koskisi kaikkia (actio popularis).31 Asiasta voidaan päättää kansallisesti ottamalla huomioon 9(2) ja 9(3) artiklat ja niiden tavoitteet. Artikla 9(2) sallii lähtökohtaisesti sekä oikeus- että 30 Esim. KHO 2004:76 ja KHO 2011:49. 31 Ks. The Aarhus Convention An Implementation Guide s. 199. 26 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 intressiperusteiset valitusoikeudet, kun taas artikla 9(3) antaa laajemman oikeuden, myös yleinen asiavaltuus (actio-popularis) on mahdollinen, jos kansallisesti niin päätetään, mutta tähän ei velvoiteta.32 Jos kuitenkin luonnollisten henkilöiden on kansallisen lainsäädännön perusteella osoitet- tava joko ”oikeuden heikentyminen” tai riittävä etu, sitä on tulkittava ja sovellettava laajan muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden myöntämistä ympäristöasioissa koskevan vel- vollisuuden perusteella. Tällaisia oikeuksia, jotka voivat heikentyä ovat menettelylliset oi- keudet, kuten EU:n ympäristölainsäädännöstä johtuvat luonnollisten henkilöiden eli ylei- sön osallistumisoikeudet ja toisaalta aineelliset oikeudet kuten ihmisten terveys. 3.2 Perustuslailliset lähtökohdat 3.2.1 Hallinnon lainalaisuus ja kunnallinen itsehallinto asemakaavoituksessa Hallintolainkäytöllä on monia tavoitteita, jotka heijastuvat myös valitusoikeuksiin. Keskei- simpiä näistä tavoitteista ovat oikeussuojan antaminen ja hallinnon lainalaisuuden val- vominen. Muita funktioita ovat esimerkiksi ohjaaminen ja informaation välittäminen.33 Hallinnon lainalaisuuden valvonnan funktio on erityisen korostunut ympäristöasioissa ja maankäyttö- ja rakennuslain piiriin kuuluvissa asioissa.34 Tämä heijastuu hyvin myös År- husin sopimuksesta, sen artiklan 9(2) ja 9(3) sisällöstä. Sopimuksessa järjestöillä ja luon- nollisilla henkilöilläkin on tehtävänä valvoa yleisiä etuja ja lainsäädännön noudattamista. Samaan suuntaan vie EU-oikeuden tehokkaan toteuttamisen velvoite. Hallinnon lainalaisuuden periaate koskee kaikkea julkista toimintaa. Perustuslaki edellyt- tää, että julkisen vallan käyttö perustuu lakiin, ja että kaikessa julkisessa toiminnassa nou- datetaan tarkasti lakia (PL 2.3 §). Maankäyttö- ja rakennuslaki sisältää paljon harkinnanva- raisia joustavia normeja, joiden tulkinnassa on oikeudelliset rajat. Näiden rajojen ylittyessä tuomioistuin voi kumota kunnan asemakaavapäätöksen, vaikka kunnalla on itsehallin- tonsa nojalla paljon harkintavaltaa. Tuomioistuin kontrolloi myös harkinnan rajoitusperi- aatteiden noudattamista. Maankäytön suunnittelussa varsinkin tarkoitussidonnaisuuden ja yhdenvertaisuuden periaatteella on suuri merkitys, monet muutkin periaatteet voivat tulla kyseeseen harkintavallan rajojen ylitystä arvioitaessa 35. Tuomioistuinmenettelyssä 32 Darpö, Jan 2013 s. 30. 33 Siitari-Vanne, Eija 2005 s. 164-170. Näistä funktioista ja vaikutuksista valitusoikeuteen ks. Mäenpää, Olli 2018 s. 268. 34 Siitari-Vanne, Eija 2005 s.170. 35 Ks. Syrjänen, Olavi 1999 s. 146-168 ja s. 280-327. 27 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 ASEMAKAAVOITUS JA ASIANOSAISPERUSTEINEN VALITUSOIKEUS suojataan myös menettelyllisiä oikeuksia ja vaikutetaan siten ihmisten osallistumisoikeuk- siin ja hallinnon asianmukaiseen ja lailliseen toimintaan. Kuntien itsehallinto on perustuslain turvaamaa (PeL 121 §). Itsehallinnollisina toimijoita kunnilla tulee olla riittävä vapaus tehdä kaavoituksessa oman harkintansa mukaisia pää- töksiä. Niitä sitoo kuitenkin lainalaisuuden periaate. Merkittävässä julkisen vallan käytössä, kuten asemakaavoituksessa, on ensiarvoisen tärkeää, että harkintavaltaa käytetään lain- mukaisesti. Asemakaavoituksella vaikutetaan monien tahojen etuihin ja oikeuksiin usein taloudellisia arvoja luoden tai niitä heikentäen. Tyypillistä on, että asemakaavoituksessa punnitaan vastakkain erilaisia yleisiä ja yksityisiä etuja. Muutoksenhaulla on siten merkitystä lainalaisuuden turvaamisessa jälkikäteisesti ja myös ennaltaehkäisevästi. Kunnan toiminnan laillisuuden valvontafunktio on perinteisesti lii- tetty kunnallisvalitukseen, jossa kunnan jäsenellä on valitusoikeus ilman omaa intressiä. Esimerkiksi maa-ainesasioissa katsottiin aikanaan eduskuntakäsittelyssä tarpeelliseksi määritellä valituslaji kunnallisvalitukseksi, koska se tehosti laillisuudenvalvontaa ja maa-ai- nesten otto koski laajasti kunnan asukkaita36. Kun valituslaji sittemmin muutettiin hallin- tovalitukseksi, säilytettiin kuitenkin kunnan jäsenen valitusoikeus (HE 257/ 2014 vp). Myös kaavoituksessa kunnallisvalitus on käytössä perinteisesti. Näin ollen kuntalaiset valvovat hallinnon lainalaisuutta asemakaavoituksessa kunnallisva- lituksella ja tämä on kunnallisen itsehallinnon kannalta tärkeää. Toisaalta asemakaavoituk- sessa muutoksenhakuoikeus on kansainvälisten sopimustenkin edellyttämällä tavalla tätä laajempi. Suomalaisessa järjestelmässä myös valtion viranomainen, nykyisin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY) ja sektoriviranomaiset toimialoillaan ovat oikeutettuja valittamaan. Valtion viranomaisten ohjaus, valvonta ja edistämistehtävillä ja lopulta vali- tusoikeuksilla valvotaan lainalaisuutta ja erilaisten intressien lainmukaista punnintaa. Huo- mionarvoista kuitenkin on, että valtion valvontaa on viime vuosina merkittävästi heiken- netty. Näin tehtiin, kun ELY-keskuksen valitusoikeus rajattiin vain valtakunnallisesti ja maa- kunnallisesti merkittäviin kaavoihin. Kun nyt pohditaan kunnan jäsenen valitusoikeuden poistamista ja siirtymistä asianosaisperusteisuuteen valitusoikeuksissa, on syytä havaita, että hallinnon lainalaisuuden valvonta jäisi näin käytännössä kovin ohueksi. Nähdäkseni on helppo yhtyä niihin näkemyksiin, joiden mukaan kunnan jäsenen valitusoikeuden pois- taminen voisi edellyttää valtion valvonnan vahvistamista.37 Perustuslakivaliokunta on eräissä lausunnoissaan arvioinut muutoksenhakua myös kun- nallisen itsehallinnon kannalta. Se ei kuitenkaan ole ottanut nimenomaisesti kantaa siihen, 36 LaVM 1/1981 vp s. 7 ja vrt. HE 88/1980 vp, s.10. 37 Syrjänen, Olavi LM 5/2011 s. 852. 28 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 onko kunnallisvalitus erottamaton osa kunnallista itsehallintoa tai loukkaisiko kunnan jä- senen valitusoikeuden poistaminen asemakaavoituksessa tai sen tapaisessa toiminnassa kunnallista itsehallintoa sillä tavoin, että se olisi myös säätämisjärjestyskysymys. Kunnallis- oikeudellisessa doktriinissa kunnallisvalitusta joka tapauksessa pidetään keskeisenä kun- nallisen itsehallinnon osana. Esimerkiksi Heikki Harjula ja Kari Prättälä toteavat kuntalaki- kommentaarissaan, että itsehallinto edellyttää monia suhteellisen muuttumattomina py- syviä instituutioita, kuten kuntalaisten mahdollisuus osallistua, vaikuttaa ja valvoa kunnan toiminnan laillisuutta, mistä kunnallisvalituksessa on kysymys.38 Perustuslakivaliokunta on käsitellyt valitusoikeuksia kunnallisen itsehallinnon kannalta, kun se käsitteli hallituksen esitystä maankäyttö- ja rakennuslain muuttamiseksi (HE 81/2006 vp), jolla vähäisiä asemakaavoja koskeva valitusoikeus muutettiin asianosaisuu- teen perustuvaksi (PeVL 33/2006 vp). Muutoksen ei katsottu loukkaavan kunnallista itse- hallintoa (121 §), koska muut maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt vaikuttamismahdolli- suudet säilyivät ja muutos koski vain vähäisiä asemakaavan muutoksia. Vastausta vaille on siten kysymys siitä, mikä merkitys kunnalliselle itsehallinnolle pitäisi antaa merkittävissä asemakaavoissa ja niiden muutoksissa, vaikka edellä sanottu toki antaa suuntaviivaa. Kuntien kaavoituksen valvonnan järjestämisen tapaa ja intensiteettiä voidaan lähtökoh- taisesti pitää lainsäätäjän poliittisen valinnan ja harkinnan kysymyksenä, vaikka sille on perustuslailliset rajat. Tasapainoilua on jouduttu tekemään, kun valitusoikeuksiin on tehty muutoksia. Valtionvalvonnan keventäminen on siirtänyt valvontaa järjestöille ja yksityisille, jota on pidetty tavoitteenakin valtion valvontaa heikennettäessä39. 3.2.2 Oikeusturva ja tehokkuus asemakaavoituksessa Asemakaavoitus vaikuttaa yhtäältä maanomistajan tai oikeudenhaltijan ja toisaalta salli- tusta maankäytöstä eri tavoin haittaa kärsivien tahojen oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Sekä maanomistajan että haittaa kärsivän näkökulmasta kysymys on usein maaomaisuudesta ja sen käytöstä. Maanomistajalle asemakaava määrittää sen, kuinka paljon ja mitä saa ra- kentaa, ja mitä rajoituksia tässä suhteessa asetetaan. Sallitusta maankäytöstä mahdollisesti jonkinlaista haittaa kärsivän naapurin kannalta olennaista on, miten muutos vaikuttaa hä- nen mahdollisuuksiinsa rakentaa tai käyttää omaa kiinteistöään tai mitä haitallisia vaiku- tuksia muutos voi tuoda tulleessaan ympäristölle. Molemmille tahoille, joiden osalta voi olla kysymys omaisuudensuojan rajoistakin (PeL 15 §), on tärkeää päästä tuomioistuimeen ja saada asia ratkaistuksi kohtuullisessa ajassa. 38 Harjula-Prättälä : Kuntalaki-tausta ja tulkinta 2015 s.6. 39 Kaavoituksen valtionvalvonnasta maakuntauudistuksen osalta ks. Mäkinen, Eija: Oikeusvaltiolliset vaatimukset alueidenkäytön viranomaisrooleille. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 11/2018. 29 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 ASEMAKAAVOITUS JA ASIANOSAISPERUSTEINEN VALITUSOIKEUS Perustuslain 21 § oikeusturvasta on seuraava. Jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta vii- vytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muu- tosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Jokaisella on siis oikeus päästä tuomioistuimeen oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koske- vassa asiassa. Oikeus päästä tuomioistuimeen on tässä lähtökohdiltaan subjektiivinen, mutta se ei estä valitusoikeuden laajentamista muihin kuin niihin, joiden subjektiivista oi- keutta asia koskee40. Oikeusturva edellyttää, että käsittely tapahtuu asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivy- tystä. Asianmukainen, hyvä ja perusteellinen käsittely, mutta myös tehokkuus ovat siten osa oikeusturvaa. Esimerkiksi pitkät oikeudenkäynnit voivat tästä näkökulmasta olla on- gelmallisia.41 Koska Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6(1) artikla on sääntelyn taustalla, löytyy Euroo- pan ihmisoikeustuomioistuimen käytännöstä runsaasti kriteereitä oikeudenmukaiselle oi- keudenkäynnille, joita tässä työssä ei kuitenkaan ole tarpeen avata laajasti. Maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetty muutoksenhakuoikeus turvaa nykyisin hyvin pe- rustuslain 21 §:n ja 15 §:n vaatimukset (PeVL 38/1998 vp s. 9) myös asemakaavoituksessa. Perustuslakivaliokunta on monissa lausunnoissaan linjannut muutoksenhaun ja valitusoi- keuden rajoitusten sallittavuutta. Viimeksi näin tehtiin käsiteltäessä uutta hallintoproses- silakia (PeVL 50/2018 vp- HE 29/2018 vp).42 Kun hallintoprosessilakiin ehdotettiin katta- vaa valituslupajärjestelmää, niin perustuslakivaliokunnan mukaan ehdotetulle kattavalle valituslupajärjestelmälle hallinto-oikeuden ratkaisuista korkeimpaan hallinto-oikeuteen oli painavia hallintolainkäytön tehostamiseen ja korkeimman oikeuden ennakkopäätösroolin 40 Mäenpää, Olli: Hallintoprosessioikeus. 2007 s. 264. 41 Viljanen, Jukka - Heiskanen, Heta - Raskulla, Siina - Koivurova, Timo - Heinamaki, Leena:2014 s. 58. 42 Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi, HE 29/2018 vp. 30 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 vahvistamiseen liittyviä perusteita (PeVL 50/2018 vp). Tehokkuus otettiin näin selvästi tulkinnassa oikeusturvan osatekijäksi.43 Aiemmin perustuslakivaliokunta on suhtautunut pidättyvästi siihen, että valittaminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttäisi valituslupaa, vaikka tulkintalinja on sittemmin avautunut (PeVL 32/2012 vp). Erityyppisissä asiaryhmissä, myös ympäristöasioissa (PeVL 29/2017 vp, s. 2–3), on kuitenkin jo aiemmin sallittu otettavaksi käyttöön valituslupajärjes- telmä.44 Valiokunta on todennut myös, etteivät asian laatu tai merkittävyys välttämättä edellytä pääsyä korkeimpaan hallinto-oikeuteen ilman valituslupaa kaikissa sellaisissakaan asia- ryhmissä, joihin valitusvaiheessa useimmin liittyy vaativia oikeuskysymyksiä tai jotka ovat yleensä asianosaisen tai yhteiskunnan kannalta erityisen merkittäviä tai laaja-alaisia (ks. PeVL 55/2014 vp, s. 4, PeVL 29/2017 vp, s. 3). Turhan pitkään kestävät käsittelyt oikeudessa eivät edistä oikeuden saatavuutta. Ympä- ristöasioita koskevassa lausunnossaan (PeVL 29/2017 vp – HE 43/2017 vp), jossa valituslu- pamenettely tuotiin ympäristönsuojelulain, vesilain, maankäyttö- ja rakennuslain, maa-ai- neslain ja luonnonsuojelulain muutoksenhakusäännöksiin, valiokunta arvioi valituslu- pajärjestelmän käyttöönoton lyhentävän keskimääräisiä käsittelyaikoja korkeimmassa hallinto-oikeudessa jonkin verran. Perustuslakivaliokunta piti tärkeänä, että lainsäädän- nössä kiinnitetään huomiota tuomioistuinten mahdollisuuksiin toimia perustuslain 21 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä (PeVL 15/2004 vp s. 4/I) ja totesi lakiehdotuksissa löydetyn tasapaino oikeusturvan saatavuuden ja riittävyyden sekä asian käsittelyn joutuisuuden välillä. Näin voidaan todeta, että tehokkuusvaatimus on osa oikeusturvaa. 3.2.3 Osallistumisoikeudet ja vastuu ympäristöstä Perustuslaki sisältää ympäristöperusoikeuden, joka kuuluu seuraavasti. 20 § Vastuu ympäristöstä. Vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. 43 Tehokkuuden merkitystä hallintolainkäytössä käsitellään perusteellisesti Eija Siitari-Vanteen väitöskirjassa Hal- lintolainkäytön tehostaminen Jyväskylä 2005. 44 Hallintoasioista yleisemmin ks. esim. PeVL 55/2014 vp, s. 3–5 ja PeVL 35/2016 vp. s. 4. 31 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 ASEMAKAAVOITUS JA ASIANOSAISPERUSTEINEN VALITUSOIKEUS Julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Ympäristöperusoikeus asettaa sekä sisällöllisiä että menettelyllisiä vaatimuksia. Maan- käyttö- ja rakennuslaissa ympäristöperusoikeutta toteuttavat mm. asemakaavan sisältövaa- timukset kuten vaatimus terveellisestä ympäristöstä ja ympäristön viihtyvyydestä. Lain- säädäntöä muutettaessa tähän laadulliseen tavoitteeseen pitää kiinnittää riittävä huomio. Valitusoikeuden sääntelyn kannalta puolestaan tärkeä on säännöksen toinen momentti (PeL 20.2 §), johon sisältyvä tavoite näkyy muissakin perustuslain säännöksissä (PeL 2.2 §, 14.4 §). Perusoikeusuudistuksella annettiin lainsäätäjälle selkeä toimeksiantotehtävä edis- tää ihmisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksia45. Lainvalmisteluaineiston, perustuslakivaliokunnan lausuntojen ja kansainvälisten sopimus- ten perusteella on selvää, että osallistumisoikeudet ja muutoksenhakusäännökset kuulu- vat yhteen ja tukevat toinen toisiaan, joten muutoksenhakusäännöksiä on arvioitava suh- teessa osallistumisoikeuksiin. Tämä näkyy edellä selostetussa Århusin sopimuksessa muun muassa siten, että tiedonsaantia, osallistumista ja muutoksenhakua käsitellään kolmessa erillisessä, mutta yhteenkuuluvassa pilarissa. Tämä ilmentää selvästi sitä, että ilman julki- suutta ja tiedonsaantia ei voi osallistua, ja ilman muutoksenhakumahdollisuutta osallistu- misella ei ole turvaa. Kotimaisessa lainsäädäntöaineistossa sama asia on todettu jo maankäyttö- ja rakennus- lakia säädettäessä hallituksen esityksessä (HE 101/1998 vp), sitä koskevassa perustusla- kivaliokunnan lausunnossa (PeVL 38/1998 vp s. 2) ja ympäristövaliokunnan mietinnössä (YmVM 671998 vp s. 4). Ympäristövaliokunta oli tyytyväinen siihen, että uusi ympäristöpe- rusoikeus oli kaiken kaikkiaan otettu hyvin huomioon. Perustuslakivaliokunta piti vuorovaikutussäännösten toteutumisen kannalta tärkeänä, että muutoksenhakuoikeus säilyi laajana (PeVL 38/1998 vp s.2) todeten myös perustus- laillisen toimeksiannon mukaisen pyrkimyksen lisätä suunnitteluprosessin avoimuutta ja vuorovaikutteisuutta (PeVL 38/1998 vp, HE 101/1998 vp s. 38). Valiokunta katsoi, että lain 6 § ja kaavoitusmenettelyä ja vuorovaikutusta koskevat 8 luvun säännökset ja muutok- senhakusäännökset liittyvät vaikutusmahdollisuuksiin elinympäristöä koskevaan pää- töksentekoon. Valiokunta myös edellytti uusien säännösten toimivuuden seurantaa ja ryhtymistä tarvittaessa lisätoimiin vaikutusmahdollisuuksien turvaamiseksi, sillä ratkaise- vaa oli kuinka todellisia yksilön osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet ovat käytän- nössä. Perustuslain (tuolloisen hallitusmuodon 14 a §:n 2 momentin) kannalta oli valio- kunnan mukaan tärkeää, että muutoksenhakuoikeus säilyy ehdotuksen mukaan laajana. 45 Hallituksen esitys eduskunnalle perusoikeussäännösten muuttamisesta HE 309/1993 vp s 67. 32 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 Perusoikeusuudistuksen esitöissä perustuslain 20.2 §:n säännöksen todettiin merkitsevän myös perustuslaillista toimeksiantoa ympäristölainsäädännön kehittämiseksi siten, että ihmisten vaikutusmahdollisuuksia omaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon laajennetaan (HE 309/1993 vp, s. 67/I). Valitusoikeuden rajoittamista käsiteltiin myöhemmin vuonna 2006 perustuslakivaliokun- nan lausunnossa maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta (PeVL 33/2006 – HE 81/2006 vp). Ehdotuksen mukaan asemakaavan hyväksymistä koskevaan päätökseen ei enää saa- nut hakea muutosta, jos asia oli ratkaistu lainvoiman saaneessa oikeusvaikutteisessa yleis- kaavassa tai asemakaavassa. Valiokunta katsoi, ettei muutos rajoita olennaisesti perustus- lain 20 §:n 2 momentin mukaisia osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia, kun näiltä osin on jo aiemmin ollut mahdollisuus hakea muutosta (PL 21 §) ja mahdollisuus vaikuttaa päätöksentekoon. Samassa yhteydessä poistettiin kunnan jäsenen valitusoikeus vähäisissä asemakaavoissa ja tätä arvioitiin aiemmin selostetulla tavalla kunnallisen itsehallinnon kannalta mutta myös ympäristöperusoikeuden osallistumisoikeuksien näkökulmasta. Vaikutukseltaan vähäisestä muun asemakaavan kuin ranta-asemakaavan muutoksessa ehdo- tettiin valitusoikeutta vain niille, joiden oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Tässä yhteydessä valiokunta viittasi siihen, että se oli maankäyttö- ja rakennuslakia säädettäessä pitänyt perustuslain 20.2 §:n kannalta tärkeänä, että muutoksenhakuoikeus säi- lyy laajana (PeVL 38/1998 vp s. 2/II). Valiokunta painotti, että tässä tapauksessa on olennaista, että asianosaisen valitusmahdollisuuteen ei puututa. Kunnan jäsenen vaikutusmahdollisuuk- sien osalta valiokunta totesi, että valitusoikeus ei ole ainoa vaikuttamisen keino, sillä suunnit- telun eri vaiheissa – kuten maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n sekä maankäyttö- ja rakennus- asetuksen 30 §:n tilanteissa – myös kunnan jäsenellä on mahdollisuus lausua suunnittelusta mielipiteensä. Merkitystä valiokunta antoi lisäksi sille, että rajoitus koskee vaikutukseltaan vä- häisiä kaavamuutoksia, joten näillä rajauksilla se ei näyttänyt olevan ristiriidassa perustuslain 20 §:n eikä 121 §:ssä säädetyn itsehallinnon kanssa. Muutoksenhakusäännösten yhteys osallistumisoikeuksiin on vakiintunut ja näkyy viimeksi perustuslakivaliokunnan lausunnossa PeVL 29/2017 vp (HE 43/2017 vp). Lausunnossaan valiokunta toteaa, että perustuslain 20 §:n 2 momentin säännöksellä on läheinen yhteys perustuslain 2 §:n 2 momenttiin, jonka mukaan kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osal- listua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristönsä kehittämiseen46, kuten myös, että muutoksenhakua voidaan pitää osana perustuslain 20 §:n 2 momentissa turvattuja 46 Osallistumisoikeuksien merkityksestä kansanvaltaisuuden kannalta ks. HE 1/1998 vp s.74/I ja PeVL 15/2004 vp s.3/I. 33 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 ASEMAKAAVOITUS JA ASIANOSAISPERUSTEINEN VALITUSOIKEUS osallistumisoikeuksia.47 Valituslupajärjestelmän käyttöön otto ei kuitenkaan, kun otettiin huomioon muutoksenhakujärjestelmän kokonaisuus ja mahdollisuudet osallistua ja vai- kuttaa asian käsittelyyn hallintomenettelyvaiheessa rajoittanut valtiosääntöoikeudellisesti ongelmallisella tavalla perustuslain 20 §:n 2 momentissa tarkoitettua mahdollisuutta vai- kuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.  Tämän selvityksen tarkoituksena ei ole arvioida järjestöjen valitusoikeutta. Tässä yhtey- dessä on kuitenkin todettava, että järjestöjen valitusoikeutta on jo pidetty niin vakiintu- neena ympäristöasioissa, että tähän oikeuteen puuttuminen lainsäädäntöä uudistetta- essa vaatisi erityisiä perusteluja perusoikeusnäkökulmasta.48 Eikä tuollaista muutosta olisi helppo perustella myöskään kansainvälisten sopimusten lähtökohdista. 3.2.4 Ekskursio valtion valvontaan osallistumisen näkökulmasta Maankäyttö- ja rakennuslakia säädettäessä tehtiin merkittäviä muutoksia valtion ja kun- tien toimivaltasuhteisiin poistamalla alistamisvelvollisuus kuntakaavoista. Tämä korvattiin avoimuuden ja vuorovaikutteisuuden periaatteen vahvistamisella. Kun valtion valvontaa kevennettiin, laajalla muutoksenhakuoikeudella katsottiin olevan keskeinen merkitys siinä, että perustuslain velvoitteet voitiin turvata. Valtion valvonnan keveneminen ikään kuin korvattiin kuntalaisten vahvistuvalla osallistumisella, missä samalla näkyy, että kansanvalta on muutakin kuin virallisten hallintoelinten hallintoa.49 Merkitykselliseksi tulevat tällöin myös erilaisten järjestöjen valitusoikeudet. Maankäyttö- ja rakennuslain säätämisen jälkeen lakiin on tehty muutoksia, joilla on mer- kitystä ympäristöperusoikeuden toteutumisen kannalta. Monet näistä muutoksista ovat liittyneet kaavoituksen tehostamisen tarpeeseen tarkoituksena vauhdittaa tonttituotantoa sekä vahvistaa kunnallista itsehallintoa. Ainoa muutoksenhakuoikeuksiin jo ensi asteessa tehty muutos näyttäisi olevan vähäisiä asemakaavoja koskeva valitusoikeuden rajaus vain asianosaisiin, mikä säännös on jäänyt kutakuinkin merkityksettömäksi, koska tuollaisista kaavoista käytännössä valittaa vain selkeä asianosainen.50 Tämä muutos oli samalla osoitus 47 Näiden käsittelyssä olevien muutosten osalta valiokunta kuitenkin katsoi, että muutos voitiin toteuttaa taval- lisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Valituslupajärjestelmä ehdotettiin otettavaksi käyttöön ympäristönsuojelulain, maa-aineslain ja vesilain mukaisissa asioissa. Maankäyttö- ja rakennuslain valituslupajärjestelmä ehdotettiin uudis- tettavaksi vastaamaan hallintolainkäyttölain säännöksiä ja samalla valituslupajärjestelmää ehdotettiin laajennetta- vaksi lähes kaikkiin lain asiaryhmiin. Myös luonnonsuojelulain valituslupajärjestelmää ehdotetaan laajennettavaksi (Ks. 43/2017 vp) 48 Taina YJ 2/2019 s. 57. 49 Jääskeläinen ja Syrjänen 2014 s. 79–80. 50 Tuomarihaastattelussa nostettiin esille, että tämä on jäänyt kuolleeksi kirjaimeksi, koska kunnan jäsenen valvontaintressissä tehtyjä tällaisia valituksia ei ole. Väitettä vähäisyydestä ja siihen perustuen valitusoikeuden puutteesta on kuitenkin joskus esitetty kunnan lausunnossa. ks. esim. tämän Helsingin hallinto-oikeuden päätös 28.12.2017 t. 17/0728/5 ja siinä mainittu Espoon kaupunginhallituksen lausunto. 34 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 siitä, miten yhteiskunnallisessa keskustelussa esille nostetut ongelmat voivat johtaa pikai- siin lainsäädäntömuutoksiin, jotka eivät laisinkaan vastaa tavoitteeseen. Kaavoitusta valvovien viranomaisten eli elinkeino- liikenne- ja ympäristökeskusten valvonta- valtuuksia ja samalla valitusoikeuksia rajoitettiin vuonna 2017 vain valtakunnallisiin ja maa- kunnallisesti merkittäviin kaavoihin (230/2017).51 Tätä muutosta arvioitiin hallituksen esityk- sessä ympäristöperusoikeuden toteutumisen kannalta siten, ettei muutos loukkaa ympäris- töperusoikeuden toteutumista, koska kaavojen sisältövaatimuksiin ei puututtu ja sektorivi- ranomaisten valtuudet pysyivät ennallaan (HE (230/2017 vp ). Niinpä lakiehdotusta ei viety perustuslakivaliokuntaan lausunnolle. Hallituksen esityksessä katsottiin, että tämä muutos korostaa muiden viranomaisten, järjestöjen ja kansalaisten roolia päätösten valvomisessa.52 Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistukseen liittyvään Maku II- lakipakettiin liittyi muu- tos, jolla valtion viranomaisten valvontaa olisi heikennetty lakkauttamalla ELY-keskukset. Kaavoituksen valvontatehtävää valitusoikeuksineen ei miltään osin ollut tarkoitus siirtää uudelle valtion viranomaiselle Luovalle.53 Tästä lakiehdotuksesta perustuslakivaliokunta ei esityksen rauettua ehtinyt antamaan lausuntoa, joten perustuslakivaliokunta ei lainkaan ole ottanut kantaa tällaisen muutoksenhakuoikeuden rajoittamiseen ympäristöperusoi- keuden kannalta. Muutoksesta annetuista lausunnoista on ministeriöissä laadittu kooste.54 Viimeaikaisessa lainsäädännössä on siis edelleen kevennetty valtion valvontaa kuntien kaa- voitukseen. Kun näin tehtiin maankäyttö- ja rakennuslakia säädettäessä, vahvistettiin kun- talaisten osallistumisoikeuksia ja tällä pyrittiin hakemaan tasapainoa. Tämän jälkeen valtion valvontaa on edelleen kevennetty ja korostettu valtion kuntakaavoituksen edistämistehtä- vää. Pelkästään asianosaisperusteiseen valitusoikeuteen siirtyminen heilauttaa alkuperäistä tavoitetta osallistumisoikeuksien vahvistamisesta niiden heikentämisen puolelle.55 Kun julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien toteutuminen (PeL 22 §), on tarkkaan pohdit- tava muutoksen vaikutuksia ympäristöperusoikeuden toteutumiselle. Heikentämiselle tulisi löytyä asianmukaiset valtiosääntöoikeuden kannalta hyväksyttävät perusteet. 3.2.5 Muut perusoikeudet valitusoikeuksien näkökulmasta Laaja muutoksenhakuoikeus saattaa joissakin tapauksissa viivästyttää hankkeiden toteu- tumista ja aiheuttaa hankkeiden toteuttajille myös lisäkustannuksia. Tällöin oikeusturva, 51 Uudistukseen kohdistui runsaasti valtion eri viranomaisten ja myös korkeimman hallinto-oikeuden kritiikkiä. Ks. tarkemmin Mäkinen 2018 s. 26-27. 52 HE 251/2016 vp s. 31. Ks. Heinilä, Aleksi 2017 s.69. 53 HE14/2018 vp. Ks. Mäkinen 2018 s. 12 ja 26-29. 54 Valtioneuvosto. Eräiden ympäristöasioiden yleisen edun valvonta ja laillisuusvalvonta. 55 Heikennyskiellosta ympäristöasioissa ks. Viljanen-Heiskanen-Raskulla 2016 s. 105–108. 35 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 ASEMAKAAVOITUS JA ASIANOSAISPERUSTEINEN VALITUSOIKEUS osallistumisoikeudet, ympäristönsuojeluintressit ja toisaalta omaisuudensuoja ja elinkei- novapaus voivat olla jännitteisessä suhteessa toisiinsa ja niitä joudutaan punnitsemaan suhteellisuusperiaatteen kannalta. Laaja valitusoikeus voi myös vaikuttaa perustuslain 21 §:n 1 momentissa turvattuun oikeuteen saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä tuomioistuimessa tai viranomaisessa. Näin kävisi, jos asioiden käsittely tuomioistuimissa usein kestäisi kauan. Kaavoituksessa näihin ongelmiin on vastattu valituslupajärjestelmällä (976/2017), joka nykyisin on yleisesti käytössä. Hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeu- teen valitettaessa tarvitaan valituslupa ja näin on pyritty tehostamaan asioiden käsittelyä tuomioistuimissa. Samaan suuntaan vie vaatimus siitä, että asuntorakentamisen kannalta tai muutoin yhteiskunnallisesti merkittäväksi katsottavaa asemakaavaa koskeva valitus on käsiteltävä kiireellisenä. Muutoksenhakuviranomaisen on kunnan pyynnöstä ilmoitettava arvio siitä, milloin tällaista kaavaa koskeva päätös annetaan. Jos arvioitua aikaa ei ole mah- dollista noudattaa, siitä on ilmoitettava kunnalle (MRL 188 §). Oikeudenkäyntimaksuja on viime aikoina korotettu ja ne ovat 1.1.2019 alkaen 260 euroa hallinto-oikeudessa ja 510 euroa korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Hallintolainkäytössä on myös mahdollista velvoittaa hävinnyt maksamaan asianosaisen oikeudenkäyntikulut. Yksityinen valittaja voidaan velvoittaa korvaamaan myös julkisen asianosaisen oikeuden- käyntikulut, jos yksityinen on esittänyt ilmeisen perusteettomia vaatimuksia (HLL 74 §)56. Joskus nostetaan keskustelussa esille ”häirikköinä” pidettyjä valittajia, jotka valittavat kiu- saa tehdäkseen tai taloudellinen hyöty mielessään ja saattavat vaatia korvausta siitä, että eivät valita. Näihinkin tilanteisiin oikeusjärjestelmä vastaa, sillä rikoslaissa tunnetaan tähän sopivia rikosnimikkeitä, kuten esim. kiskonta. 3.3 Yhteenveto Mikäli kunnan jäsenen valitusoikeus poistettaisiin ja valitusoikeus asemakaavoituksessa muutettaisiin asianosaisperusteiseksi, kyseessä olisi valitusoikeuden rajoitus, jota pitäisi ar- vioida ympäristöperusoikeuden toteutumisen ja toisaalta rajoituksen perusteeksi esitetty- jen muiden valtiosääntöoikeudellisten perusteiden kannalta. Ensinnäkin on arvioitava, heikentääkö ehdotettu muutoksenhakuoikeuden rajaaminen ympäristöperusoikeuden toteutumista, vai onko ympäristöperusoikeuden toteutumi- nen muutoksen jälkeenkin riittävästi turvattu. Tähän arvioon vaikuttanee sekin, ettei 56 Ks. myös laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa (808/2019) 95 ja 96 §:t. 36 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 maankäyttö- ja rakennuslaissa valittamaan oikeutettujen yhdistysten valitusoikeuteen puututtaisi, jolloin yhdistysten valitusoikeus rajautuisi pois vain silloin kun niiden valitusoi- keus perustuu pelkästään kunnan jäsenyyteen. Toiseksi jos muutoksen arvioidaan tarkoittavan ympäristöperusoikeuden heikkenemistä, on pohdittava, onko sille valtiosääntöoikeuden kannalta hyväksyttävät perusteet. Vielä voidaan kysyä, heikentääkö valitusoikeuden rajaaminen ympäristöperusoikeutta tavalla, joka olisi säätämisjärjestyskysymys.57 Tähän liittyvä valtiosääntöoikeudellinen kysymys on se, mikä merkitys kunnallisvalituksella/kunnan jäsenen valitusoikeudella on kunnalliselle itsehallinnolle. Koska tätä kysymystä on tarkasteltu jo muussa selvityksessä, se jätetään tässä vähemmälle.58 Yhteenvetona perustuslakivaliokunnan lausunnoista voi todeta sen arvioivan perustus- lain 20.2 §:n edellyttämiä osallistumis- ja vaikuttamiskeinoja kokonaisasetelmassa, johon kuuluu myös muutoksenhakuoikeus. Muutoksenhakusääntely ei ole koskematon, mutta säännösten rajoittaminen on perustuslain kannalta arvioitava kysymys ja rajaukselle tulee löytää valtiosääntöoikeudellisesti hyväksyttävät perusteet. Käsittelyn joutuisuus eri tasoissa voi olla tällainen tekijä, jos muutkin rajoitusperiaatteet muutosta kokonaisarviossa tukevat. Kunnan jäsenen valitusoikeuden rajoittamisessa näyttäisi perustuslakivaliokunnan tulkin- nan mukaan olevan merkitystä sillä, että muihin osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuk- siin ei puututa ja sillä että asiaryhmät eivät ole merkittäviä. Tehokkuus on erityisesti valitus- lupaa koskevissa lausunnoissa nostettu esille valituslupamenettelyä puoltavana asiana. Nuo perustuslakivaliokunnan lähtökohdat huomioon ottaen on ainakin todettava, että asemakaavoitus on merkittävää kunnallista päätöksentekoa ja asemakaavan tai sen muu- toksen sisällöstä riippuen se voi koskea laajastikin kunnan asukkaita. Sama todettiin ai- kanaan maa-ainesasioiden osalta, kun valituslaji määriteltiin kunnallisvalitukseksi.59. Kun valituslaji sittemmin muutettiin hallintovalitukseksi, säilytettiin kuitenkin kunnan jäsenen valitusoikeus (HE 257/ 2014 vp). Toisaalta muutoksen merkitykseen oikeusturvan ja osal- listumisoikeuksien näkökulmasta vaikuttaa se, miten valitusoikeutta rajataan eli miten asianosaisuus määritellään. Periaatteessa vain osallistumisoikeuksien kannalta katsoen, on myös asianosaisperusteisessa valitusoikeudessa löydettävissä riittävän hyvä ratkaisu, mikäli asianosaisuus määritellään laajaksi. Tämä edellyttäisi nähdäkseni viranomaisten va- litusoikeuden vahvistamista, jotta menettelyyn liittyvät seikat, kuten esteellisyys, saataisiin kontrollin alle. 57 Ympäristöperusoikeuden vahvistuneesta merkityksestä ks. PeVL 55/2018 vp ja PeVL 69/2018 vp. 58 Ks. Mäkinen, Eija: Kunnallisvalituksesta hallintovalitukseen kaavoituksessa? YM 10/2016. 59 LaVM 1/1981 vp s. 7 ja vrt. HE 88/1980 vp, s.10. 37 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 ASEMAKAAVOITUS JA ASIANOSAISPERUSTEINEN VALITUSOIKEUS Muutoksenhakuoikeuden määrittelyn kannalta EIS ja perustuslakimme edellyttävät pääsyä tuomioistuimiin, kun kyse on yksilön oikeuksista ja velvollisuuksista, myös asemakaavoi- tuspäätöksistä. Århusin sopimuksen artikla 9(2) velvoittaa avaamaan muutoksenhakuoikeutta sekä yksi- tyisille luonnollisille henkilöille että ympäristöjärjestöille. Tämä oikeus koskee tiettyjä mer- kittäviä ympäristöhankkeita. Laajasti ympäristöpäätöksentekoa koskeva artikla 9(3) taas avaa yleisölle oikeuden saattaa toimen tai päätöksen lainmukaisuus hallinnolliseen tai tuo- mioistuinmenettelyyn uudelleentarkasteltavaksi. Asiavaltuudesta päätetään kansallisesti, mutta sitä määriteltäessä on otettava huomioon sopimuksen tavoite laajasta muutoksen- hakuoikeudesta. Euroopan unioni velvoittaa jäsenmaat säätämään Århusin sopimuksen velvoitteiden mu- kaiset muutoksenhakuoikeudet. Muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudella on unionin oikeudessa kaksi tavoitetta. Muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden myötä luonnol- liset henkilöt ja heidän yhteenliittymänsä voivat käyttää unionin oikeudessa heille vah- vistettuja oikeuksia, ja sen avulla pyritään varmistamaan EU:n ympäristölainsäädännön tavoitteiden ja velvoitteiden saavuttaminen.60 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö osoittaa, että se pitää muutoksenhakuoikeuksia unionin oikeuden tehokkaan vaikutuksen varmistamisen kannalta tärkeänä. Unionin tuomioistuimella on tärkeä asema muutoksen- haku- oikeuteen vaikuttavan unionin oikeuden tulkinnassa. EU-oikeuden vaikutukset ase- makaavoituksessa riippuvat asemakaavan sisällön suhteesta EU-oikeudessa turvattuihin oikeuksiin. Kansainvälisistä sopimuksista ei voida johtaa vaatimusta actio-popularis -tyyppisistä oi- keuksista hakea muutosta. Näin esimerkiksi meillä käytössä oleva kunnallisvalitus, joka an- taa kunnan jäsenelle valitusoikeuden ilman omaa intressiä, ei ole kansainvälisten sopimus- ten edellyttämä. Sen sijaan huomion arvoista on, että Århusin sopimus lähtee laajan muu- toksenhakuoikeuden lähtökohdasta, joka pitää ottaa huomioon sääntelymallia valittaessa. Kansallisvaltioiden tulkinnanvaraiset muutoksenhakuoikeuksia koskevat säännökset ovat usein olleet EU-tuomioistuimen arvioitavana, mikä osaltaan on haitannut asioiden aineel- lisen käsittelyn piiriin pääsyä. Selkeä sääntely puolustaa siis paikkaansa, ja kunnan jäsenyy- teen perustuva valitusoikeus täyttää ainakin tämän vaatimuksen. Kotimaisessa oikeuskäytännössä valitusoikeuden tulkinta eri ympäristöoikeuden aloilla on määräytynyt vaikutusten, perusoikeuden tulkintavaikutuksen ja asiasta riip- puen kansainvälisen sääntelyn erityisesti EU-oikeuden ja sen tehokkaan oikeussuojan 60 Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-71/14, East Sussex, 52 kohta, ja yhteisöjen tuomioistuimen tuomio asiassa C-72/95, Kraaijveld, 56 kohta. 38 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 tulkintaympäristöstä käsin61. Asemakaavoituksen osalta tärkein tulkintavaikutus on näh- däkseni yleensä ympäristöperusoikeuden osallistumista ja perusoikeuksien turvaamista koskevalla osiolla, joskin kansainväliset sopivat näyttävät osin velvoittavan ja osin tukevan laajaa tulkintaa. 61 Ks. Taina, Ympäristöjuridiikka 2019 s. 58-59. 39 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 ASEMAKAAVOITUS JA ASIANOSAISPERUSTEINEN VALITUSOIKEUS 4 Nykyinen sääntelymalli - valitusoikeudet 4.1 Asianosaisuus ja valitusoikeudet yleisesti hallintoprosessissa Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1momentin mukainen valitusoikeus on lähtökohdiltaan melko suppea. Sen mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oi- keuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.62 Tällöin on tulkittavana se, kehen päätös kohdistuu tai kenen oikeuksiin päätös välittömästi vaikuttaa. Välittömiä vaikutuksia arvioidessa huomioon otetaan muun muassa päätöksen luonne,63 ja tästä johtuu, että eri oikeudenaloilla tulkinnassa on oikeuskäytännönkin perusteella eroja. Eduskunta on hyväksynyt lain oikeudenkäynnistä hallintoasioissa (hallintoprosessilaki) EV 295/2018 vp - HE 29/2018 vp , joka tulee voimaan 1.1.2020. Valitusoikeus määritellään tässä laissa samoin kuin hallintolainkäyttölaissa. Lain 7 §:n mukaan hallintopäätökseen saa hakea muutosta valittamalla se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvol- lisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa ja se, jonka valitusoikeudesta laissa erik- seen säädetään. Ympäristölainsäädännössä valitusoikeudesta on yleensä erityissäännöksiä. Huomion ar- voista kuitenkin on, että silloinkin kun valitusoikeussääntelyä ei ole, mutta päätöksellä on läheinen yhteys ympäristölainsäädäntöön, hallintolainkäyttölain 6 §:n edellyttämiä välit- tömiä vaikutuksia on tapauksen erityispiirteet huomioon ottaen voitu oikeuskäytännössä tulkita perinteistä mallia laajemmin. Niinpä ilmailulain tulkintaan liittyvässä korkeimman 62 Saman pykälän 2 momentin mukaan viranomaisella on lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos vali- tusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen. 63 vrt. KHO 2018:50 ja HE 217/1995 vp, jossa välittömyyskriteerin arvioinnissa on kiinnitettävä huomio asian laa- tuun ja oikeusturvan tarpeeseen. https://www.eduskunta.fi/valtiopaivaasiakirjat/HE+29/2018 40 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 hallinto-oikeuden ratkaisussa (KHO:2018: 1) oli kysymys siitä, oliko Tuusulan kunnanhalli- tuksella ja asukasyhdistyksellä oikeus valittaa Liikenteen turvallisuusviraston päätöksestä, jolla oli ilmailulain nojalla päätetty olla antamatta lentomelua koskevia toimintarajoituksia. Ilmailulaissa ei ollut erikseen säädetty kunnanhallituksen ja asukasyhdistyksen valitusoike- udesta, jolloin asian ratkaiseminen perustui hallintolainkäyttölain 6 §:n tulkintaan. Perin- teisen ahtaan tulkinnan mukaan kunnanhallituksella ja asukasyhdistyksellä ei olisi ollut valitusoikeutta asianosaisena. Tässä tapauksessa korkein hallinto-oikeus katsoi, että päätös vaikutti kunnan ja omakotiyhdistyksen etuun niin, että niillä oli valitusoikeus. Tätä korkein hallinto-oikeus perusteli vielä seuraavasti.” Kun kuitenkin otettiin huomioon ilmailulain no- jalla ratkaistun asian liityntä lentoaseman ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa koskevaan asiaan, yhdistysten valitusoikeutta koskeva kansainvälinen kehitys ja oikeus- käytäntö, lentomelun vaikutukset kunnan maankäyttöön ja sen suunnitteluun sekä se, että meluntorjuntaa koskevat toimintarajoitukset oli määrättävä lopullisesti ilmailulain eikä ympäristönsuojelulain nojalla, Liikenteen turvallisuusviraston päätöksen tulkittiin vaikutta- van kunnan ja omakotiyhdistyksen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun niin, että niillä oli valitusoikeus hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan.” Päätös ilmentää nähdäk- seni hyvin tulkinnan elementtejä, joita ovat lakien keskinäiset linkit, päätöksen vaikutuk- set, kansainvälinen kehitys (mm. Århusin sopimus) ja oikeuskäytäntö. Hallintolainkäyttölaissa tai hallintoprosessilaissa ei ole varsinaista asianosaisen määritel- mää. Perustuslakivaliokunta kiinnitti tähän huomiota hallintoprosessilakia koskevassa lau- sunnossaan (PeVL 50/2018 vp s. 3–4). Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan erityi- sesti asianosaisen ja oikeudenkäynnin osapuolen käsitettä voidaan pitää lain soveltamisen ja soveltamisen ennakoitavuuden kannalta keskeisinä. Valiokunnan mielestä oli perustel- tua, että lailla määriteltävien prosessuaalisten oikeuksien ja velvollisuuksien subjektit mää- ritellään säädösperustaisesti. Se totesi, että lakivaliokunnan on täydennettävä määritelmä- säännöstä asianosaisen ja oikeudenkäynnin osapuolen määrittelyllä. Tätä ei lausunnossa kuitenkaan asetettu säätämisjärjestyskysymykseksi, eikä lakivaliokunta muuttanut esitystä, vaan perusteli ratkaisuaan (LaVM 18/2018 vp). Lakivaliokunta totesi oikeusministeriöltä saamansa selvityksen perusteella, että hallituksen esityksen valmistelussa on selvitetty eri- laisia asianosais- ja osapuolitilanteita. Kaikkia asiaryhmiä ja tilanteita kattavaa määritelmää ei ollut mahdollista kirjoittaa. Lakivaliokunta totesi, että asianosaisen ja osapuolen yleis- määritelmistä ja niiden tulkinnasta saattaisi aiheutua uusia rajanvetotilanteita ja ne voisi- vat johtaa sellaisiin oikeustilan muutoksiin, joita ei ole tarkoitettu. Tämä olisi oikeusturvan kannalta haitallista. Olemassa oleva tilanne hallintolainkäyttölaissa ei aiheuttanut käytän- nössä oikeusturvaongelmia. Pohdittavana oli myös vaihtoehto, että asianosaismääritelmä olisi hallintolainkäy- tössä jo tuttuun tapaan määritelty siten, että asianosaisena olisi pidetty sitä, johon pää- tös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa, mikä olisi vastannut samalla laissa näin määriteltyä valitusoikeutta. Tästä 41 YMPÄRISTÖMINISTERIÖN JULKAISUJA 2019:27 ASEMAKAAVOITUS JA ASIANOSAISPERUSTEINEN VALITUSOIKEUS valitusoikeussäännöksestä poikkeava materiaalinen asianosaisen määritelmiä on esimer- kiksi ympäristönsuojelulaissa (527/2014, 43 §: ”ne, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea”). Oikeuskirjallisuudessa on todettu esimerkiksi, että asianosaisaseman määräyty- minen hallintolainkäytössä on ratkaistava materiaalisen lainsäädännön valossa. Edelleen oikeuskirjallisuudessa on todettu, että hallintolainkäytön osapuoliasetelmat ovat hyvin moninaisia, vaihtelevia, tilanneriippuvaisia ja usein irrallaan asianosaiskäsitteestä tai aina- kin yhdenmukaisesta asianosaiskäsitteestä.64 4.2 Valitusoikeudet asemakaavapäätöksistä Maankäyttö- ja rakennuslain 191 § määrittelee sen, keillä on oikeus valittaa kaavapäätök- sistä. Siinä viitataan ensin kuntalain (41