Liikenne- ja viestintäministeriö Helsinki, 2005 LIIKENNE- JA VIESTINTÄMINISTERIÖN JULKAISUJA 14/2005 Liikenne Informaatiojärjestelmien hankintatoimen palvelusopimusmalli Selvitys suunnittelu ja tarjousprosessi 2 vuotta toteutus 4 vuotta takuu + huolto ja ylläpito 6 vuotta huolto, ylläpito ja kehittäminen 15 vuotta suunnittelu ja tarjousprosessi 2 vuotta Toteutus, huolto, ylläpito ja kehittäminen 15 vuotta 10 vuotta Huolto, ylläpito ja kehittäminen PERINTEINEN HANKINTAMALLI PALVELUSOPIMUSMALLI suunnittelu ja tarjousprosessi 2 vuotta toteutus 4 vuotta takuu + huolto ja ylläpito 6 vuotta huolto, ylläpito ja kehittäminen 15 vuotta suunnittelu ja tarjousprosessi 2 vuotta Toteutus, huolto, ylläpito ja kehittäminen 15 vuotta 10 vuotta Huolto, ylläpito ja kehittäminen PERINTEINEN HANKINTAMALLI PALVELUSOPIMUSMALLI KUVAILULEHTI Julkaisun päivämäärä 31.1.2005 Julkaisun laji Raportti Toimeksiantaja Liikenne- ja viestintäministeriö Tekijät (toimielimestä: toimielimen nimi, puheenjohtaja, sihteeri) Juhani Bäckström, Jukka-Pekka Pitkänen, Mette Granberg; Ramboll Finland Oy Vesa Salmela; PwC Corporate Finance Oy Toimielimen asettamispäivämäärä Julkaisun nimi Informaatiojärjestelmien hankintatoimen palvelusopimusmalli. Selvitys Tiivistelmä Palvelusopimusmallilla hankitaan nimensä mukaisesti palvelua, josta maksetaan sovitun mukaisesti korvausta. Palvelusopimusmallilla ei osteta itselle järjestelmiä eikä laitteita. Kiteytetysti voidaan todeta, että palvelusopimusmallissa kerrotaan millaista palvelua (mitä) halutaan lopputuloksena, kun perintei- sessä hankintamallissa on kerrottu, miten lopputulokseen tulee päästä. Tässä työssä on selvitetty palve- lusopimusmallin käyttö informaatiojärjestelmien hankinnoissa. Palvelusopimuksen vahvuutena voidaan pitää tilaajan ja toimittajan roolien selkiytymistä. Tilaajan keskittyessä toiminnallisiin määrityksiin ja varmistaessa, että tekniset määritykset jättävät tilaa innovaa- tioille ja palvelun kehittämiselle, voi toimittaja puolestaan aikaansaada parempaa palvelua ja kustan- nussäästöjä. Palvelusopimusmalli vaatii tilaajilta tarjouspyyntövaiheessa nykyistä enemmän panostusta, koska pal- velusopimusmallista ei ole kokemusta. Sekä tarjouspyyntövaiheessa että sopimusten laadinnassa tarvi- taan tilaajalta vankkaa ja uudenlaista osaamista. Riskin jako ja laadun arvottaminen tulee olemaan haastavaa palvelusopimusmallissa. Lisäksi järjestel- män vaatimustason määrittely sopimuksen päättyessä tulee olemaan tärkeää. Palvelusopimusmalli luon- nollisesti edellyttää huolellisesti rakennettua sopimuskokonaisuutta ja kohtuullista riskienjakoa ottaen huomioon palveluntuottajan riskinkantokyvyn ja taloudellisen aseman. Hankintamallista riippumatta on erittäin tärkeää, että tilaajaosapuoli tietää, mitä se haluaa lopputulok- sena. Palvelusopimusmallissa korostuu se, että toimittajan on ymmärrettävä sama lopputulos samalla tavalla kuin tilaaja on sen mieltänyt. Jos toiminnalliset määrittelyt ymmärretään eri tavalla, saattaa pit- kästä sopimusajasta muodostua suuri rasite. Avainsanat (asiasanat) Informaatiojärjestelmät, hankinta, palvelusopimusmalli, elinkaarimalli Muut tiedot Yhteyshenkilö LVM/Armi Vilkman Sarjan nimi ja numero Liikenne- ja viestintäministeriön julkaisuja 14/2005 ISSN 1457-7488 (painotuote) 1795-4045 (verkkojulkaisu) ISBN 952-201-328-5 (painotuote) 952-201-329-3 (verkkojulkaisu) Kokonaissivumäärä 50 Kieli suomi Hinta 10 € Luottamuksellisuus julkinen Jakaja Edita Publishing Oy Kustantaja Liikenne- ja viestintäministeriö 3 PRESENTATIONSBLAD Utgivningsdatum 31.1.2005 Typ av publikation Rapport Uppdragsgivare Kommunikationsministeriet Författare (uppgifter om organet: organets namn, ordförande, sekreterare) Juhani Bäckström, Jukka-Pekka Pitkänen, Mette Granberg; Ramboll Finland Oy Vesa Salmela; PwC Corporate Finance Oy Datum för tillsättandet av organet Publikation (även den finska titeln) Serviceavtalsmodell för informationssystemens anskaffningsfunktion. Utredning Referat Med en serviceavtalsmodell skaffar man som namnet säger service, för vilken betalas ersättning enligt avtal. I en serviceavtalsmodell köper man inte system eller utrustning. Förkortat kan man säga, att man i serviceavtalsmodellen berättar hurdan service (vad) man önskar som resultat, då en traditionell an- skaffningsmodell beskriver vilket slutresultat man vill ha. I detta arbete redogörs för användandet av serviceavtalsmodellen för anskaffning av informationssystem. Servicemodellens starka sida är att beställarens och leverantörens roller är klarare. Medan beställaren koncentrerar sig på en funktionell definiering och försäkrar sig om att den tekniska beskrivningen läm- nar rum för innovation och utveckling av servicen, kan leverantören för sin del få till stånd bättre servi- ce och kostnadsbesparingar. I anbuds- och anskaffningsskedet kräver serviceavtalsmodellen en större satsning av beställaren än nu, eftersom det inte finns erfarenhet av modellen. Både då man begär anbud och utarbetar avtal fordras ett starkt och nytt slags kunnande av beställaren. Fördelningen av risker och utvärderingen av kvaliteten är en utmaning i serviceavtalsmodellen. Dessut- om kommer definieringen av systemets kravnivå vid slutet av avtalet att vara väsentlig. Serviceavtals- modellen förutsätter naturligtvis en noga uppbyggd avtalshelhet och en rimlig fördelning av risker med hänsyn till serviceproducentens ekonomiska situation och ett förmåga att bära risker. Oberoende av anskaffningsmodell är det väsentligt att beställarsidan vet vilket resultat den eftersträvar. I serviceavtalsmodellen betonas att leverantören uppfattar samma resultat på samma sätt som beställa- ren. Ifall de funktionella definieringarna uppfattas på olika sätt kan den långa avtalstiden bli en stor belastning. Nyckelord Informationssystem, anskaffning, serviceavtalsmodell, livscykelmodell Övriga uppgifter Kontaktperson vid ministeriet: Armi Vilkman Seriens namn och nummer Kommunikationsministeriets publikationer 14/2005 ISSN 1457-7488 (trycksak) 1795-4045 (nätpublikation) ISBN 952-201-328-5 (trycksak) 952-201-329-3 (nätpublikation) Sidoantal 50 Språk finska Pris 10 € Sekretessgrad offentlig Distribution Edita Publishing Ab Förlag Kommunikationsministeriet DESCRIPTION Date of publication 31.1.2005 Type of publication Report Assigned by Ministry of Transport and Communications Authors (from body; name,chairman and secretary of the body) Juhani Bäckström, Jukka-Pekka Pitkänen, Mette Granberg; Ramboll Finland Oy Vesa Salmela; PwC Corporate Finance Oy Date when body appointed Name of the publication A study on service agreement of information systems Abstract A service agreement means literally acquiring service that is paid by the amount agreed on. In service agreement the customer does not buy systems or equipment. In a nutshell it can be pointed out that in service agreement the customer defines what kind of a service is wanted as an end result opposite to a traditional acquisition model, in which the customer defines how to get to the end result. The strength of a service agreement can be seen to be in its quality of clarifying the role of the customer and supplier. As the customer focuses on determining the functional specifications and makes sure that the technical specifications leave room for innovations and development the supplier can achieve a bet- ter quality of service as well as cost savings. Service agreement calls for stronger expertise in the invitation for tenders phase than is needed in the traditional acquisition model because there is not enough experience on service agreement. Both invita- tion for tenders and drawing up contracts calls for new and firm know how from the customer party. Risk sharing and quality evaluation will be a challenge in using service agreement. In addition, defining the demand level of the system at the end of contract will be important. Obviously service agreement calls for thoroughly drawn contracts and reasonable risk sharing, which takes into account the risk shar- ing ability and financial status of the supplier. Regardless of the acquisition model it is extremely important that the customer knows what it wants as an end result. In service agreement it is emphasised that the supplier has to understand the end result in the same way as the customer. If functional specifications are understood differently a long contract period might turn out to be a heavy burden for both parties. Keywords Information systems, acquisition, service agreement, life cycle model Miscellaneous Contact person at the Ministry: Ms Armi Vilkman Serial name and number Publications of the Ministry of Trans- port and Communications 14/2005 ISSN 1457-7488 (printed version) 1795-4045 (electronic version) ISBN 952-201-328-5 (printed version) 952-201-329-3 (electronic version) Pages, total 50 Language Finnish Price € 10 Confidence status Public Distributed by Edita Publishing Ltd Published by Ministry of Transport and Communications ESIPUHE Infrastruktuurihankkeiden rahoittamisesta elinkaarimallilla on jo sekä kansainvälisiä että ko- timaisia kokemuksia. Myös informaatiojärjestelmät vaativat suuren alkuinvestoinnin lyhyessä ajassa. Tämän lisäksi järjestelmät sitovat tuotantokäytössä ostajaorganisaation omia resursseja tavanomaisten huolto- ja ylläpitokustannusten lisäksi. Etenkin laajojen informaatiojärjestel- mien hankinta kaatuu liian usein rahoitusongelmiin. Tämä työ kuuluu HEILI-ohjelmaan. Liikenne- ja viestintäministeriön käynnistämä Henkilö- liikenteen info-ohjelma HEILI on edistänyt yhteistyötä henkilöliikenteen tiedotuspalveluiden ja joukkoliikenteen häiriötilanteiden hallinnan toteuttamiseksi vuosina 2001-2004. Ohjelman tarkoituksena on mm. edistää uusien innovatiivisten palveluiden syntymistä. Ohjelmalla pyri- tään ohjaamaan työnjakoa, jotta päällekkäiseltä työltä vältytään ja eri hankkeissa kertyvät kokemukset saadaan siirrettyä muiden hyödyksi. Esimerkkejä toteuttamatta jätetyistä hankkeista HEILI-ohjelmassa ovat Lahden reaaliaikaisen matkustajainformaatiohanke ja HKL:n JL Digi -hanke (=250 pysäkin varustaminen näytöllä). Ainakin osittain syinä ovat olleet korkeat alkuinvestoinnit. Sekä Lahden hankkeessa että JL Digi:ssä keskusteltiin mahdollisuudesta hankkia järjestelmät palvelusopimusmallilla. Uu- sille rahoitusmalleille on myös informaatiojärjestelmien osalta todellista tarvetta. Työtä ohjasi projektiryhmä, johon kuuluivat Armi Vilkman (liikenne- ja viestintäministeriö), Seppo Vepsäläinen (HKL), Anne Herneoja (RHK), Jyri Mustonen (Tiehallinto), Pirkko Lento (Espoon kaupunki), Leila Gröhn (Vantaan kaupunki), Kimmo Sinisalo (YTV) ja Pekka Aalto (Paikallisliikenneliitto). Työ alkoi keväällä 2004 ja päättyi tammikuussa 2005. Konsultteina työhön osallistuivat Juhani Bäckström, Jukka-Pekka Pitkänen ja Mette Granberg Ramboll Finland Oy:stä. Vesa Salmela PwC Corporate Finance Oy:stä on toiminut kommen- taattorina taloudellisissa ja juridisissa asioissa. Helsinki, 31.1.2005 Armi Vilkman TERMINOLOGIA Elinkaarimalli Elinkaarimalli perustuu ajatukseen, että hankintatavan valinnan perustaksi tulee suurissa investoinneissa ottaa huomioon hank- keen koko elinkaaren kustannukset. Nämä kustannukset sisältävät investoinnin, jäännösarvon sopimuskauden päättyessä, kunnossa- pidon eli hoidon ja ylläpidon sekä rahoituskulut sisältäen toteu- tuksen ja käyttöajan riskit. Iteratiivinen hankinta Tilaaja käyttää hankinnan apuna riippumatonta asiantuntijatahoa, joka edustaa tilaajaa hankinnassa toimittajaan päin. Konsessio Yksityisrahoitusmallin mukainen julkis-yksityinen yhteistyö. Konsessiosopimus Yksityisoikeudellinen sopimus, jossa sovitaan mm. julkisen ja yk- sityisen osapuolen välisen yhteistyön laajuudesta ja vastuista. Leasing-malli Leasing-mallissa toimittaja vuokraa tarvittavan laitteiston/koko järjestelmän tilaajalle. Järjestelmän huolto ja ylläpito on toimitta- jan vastuulla koko leasing-ajan. Jos järjestelmän ylläpitoa ei haluta jatkaa leasing-ajan (esimerkiksi 3 vuoden) jälkeen, voidaan sopia, että toimittaja vastaa järjestelmän purkamisesta ja mahdollinen jäl- jelle jäävä laitteisto siirtyy toimittajan haltuun. Palvelusopimusmalli Viranomainen ostaa palvelut toimittajan kanssa yhteisesti sovittu- jen toiminnallisten ja teknisten määritysten mukaisesti. Perinteinen hankintamalli Viranomainen hankkii itselleen järjestelmän tekemiensä määritte- lyjen pohjalta. PPP (Public-Private-Partnership) Investointien toteuttamis- ja rahoitta- mistapa, jossa julkinen ja yksityinen sektori yhdistävät kumpikin oman erityisosaamisensa julkisen investoinnin toteuttamiseksi. PPP on täten yleisnimike, joka pitää sisällään monenlaisia projek- tikohtaisia yhteistyömuotoja ja -sovelluksia. Suomenkielinen vas- tine on JYY (julkis-yksityinen -yhteistyö). Tavoitettavuusmalli Yksityinen sektori määrittelee ja tuottaa palvelut. Viranomainen arvioi ja hyväksyy palvelun ja tukee sitä käytön perusteella. Sisällysluettelo 1 JOHDANTO ..................................................................................................................... 8 2 TYÖN KULKU JA ORGANISAATIO.......................................................................... 9 3 LÄHTÖKOHTIA............................................................................................................. 9 3.1 Tarve uusille rahoitusmuodoille ................................................................................. 9 3.2 Informaatiojärjestelmien luonteesta ........................................................................ 12 3.3 Elinkaarimalli ............................................................................................................. 13 3.4 Leasing-malli............................................................................................................... 16 3.5 Mainonnan mahdollisuudet rahoituksessa .............................................................. 16 3.6 Kirjallisuusselvitys ..................................................................................................... 18 3.7 Haastattelut................................................................................................................. 20 3.8 Esimerkki: Taksijärjestelmän hankinta .................................................................. 20 3.9 Selvitys: Liikenteen seurannan palveluiden hankintamenetelmät ........................ 21 3.10 Selvitys: Pro Telio, palveluiden hankintamallit ...................................................... 23 3.11 Esimerkki: Prestige, Transport for London 2004 ................................................... 26 4 PALVELUSOPIMUSMALLI....................................................................................... 27 4.1 Yleistä .......................................................................................................................... 27 4.2 Hankintaprosessi ........................................................................................................ 29 4.3 Toiminnalliset vaatimukset ....................................................................................... 30 4.4 Tekniset vaatimukset ................................................................................................. 33 4.5 Organisaatiomalleja ................................................................................................... 34 4.6 Sopimuskaudet ........................................................................................................... 35 4.7 Rahoitus....................................................................................................................... 35 4.8 Juridiikka ja valtionavustus...................................................................................... 37 5 TAPAUSTUTKIMUKSET............................................................................................ 38 6 PÄÄTELMIÄ ................................................................................................................. 39 LÄHDELUETTELO.............................................................................................................. 43 LIITTEET 8 JOHDANTO Kansainvälisiä kokemuksia elinkaarimalliin perustuvista hankinnoista on runsaasti. Sen sijaan käytöstä informaatiojärjestelmien toteutuksessa on hyvin vähän kokemuksia yksityisrahoituk- sen . Elinkaarimallin käyttö suurten liikenneinfrastruktuurihankkeiden rahoituksissa on herät- tänyt kiinnostusta myös Suomessa ja sen käyttöä on viimeaikoina tutkittu vilkkaasti, mistä yhtenä esimerkkinä on länsimetron rahoitusselvitys (LVM 2004, YTV 2003). Tämä on ollut keskeisenä alkusysäyksenä tämän työn käynnistymiselle. Elinkaarimalli soveltuu hankkeisiin, joiden kertainvestointi on suuri, käyttö- ja/tai ylläpito- kustannukset ovat korkeat ja tavoitteena on monen osapuolen etujen yhteensovittaminen tai vaihtoehtoisten palvelutasojen kilpailuttaminen. Elinkaarimallin johtoajatuksena on palvelu- kokonaisuuden muodostaminen, mikä mahdollistaa investoinnin ja kunnossapidon kustannus- ten minimoinnin, tehostaa asiakaslähtöisyyttä sekä luo edellytykset tuottajan innovaatioille. Myös informaatiojärjestelmät vaativat lyhyessä ajassa melko suuret alkuinvestoinnit, jotka ovat kuitenkin useita kertaluokkia infrastruktuurihankkeita pienemmät. Infrastruktuurihankin- noissa käytetyt hankintamallit ovat tapauskohtaisia eivätkä täten ole suoraan sovellettavissa informaatiojärjestelmiin. Informaatiojärjestelmien hankinnat eroavat perinteisistä infrastruk- tuurihankkeista osittain siinä, että informaatiojärjestelmät vanhenevat melko nopeasti, eikä niille täten voi laskea juurikaan jäännösarvoa. Työn sisältö on esitetty kuvassa 1. LÄHTÖKOHTIA (kappale 3) PALVELUSOPIMUSMALLI INFORMAATIOJÄRJESTELMISSÄ (kappale 4) TAPAUSTUTKIMUKSET (liitteenä olevat hankekortit) POHDINTOJA (kappale 6) KEHITTÄMISTARPEET (kappale 7) VS. PERINTEINEN HANKINTAMALLI Kuva 1. Työn sisältö. 9 1 TYÖN KULKU JA ORGANISAATIO Hanke-ehdotus projektista tehtiin kesäkuussa 2003 liikenne- ja viestintäministeriön HEILI- hankehakuun. Hanke päästiin kuitenkin käynnistämään vasta maaliskuussa 2004, jolloin pi- dettiin aloituskokous. Työssä pidettiin yhteensä neljä projektiryhmän kokousta. Työllä on ollut yhtymäkohtia seuraaviin vuonna 2004 valmistuneisiin selvityksiin: o Tieliikelaitos, JP-Epstar Oy, Plaana Oy: Liikenteen seurannan hankintamenetelmät o Tieliikelaitos: Pro Telio, palveluiden hankintamallit Työn etenemisen kannalta keskeisiä asioita ovat olleet: o hanke-ehdotus HEILI:in 30.6.2003 o sopimus helmikuussa 2004 o projektiryhmän aloituskokous 19.3.2004 o työn lähtötietojen kerääminen 3-9/2004 o InformNorden-kysely 26.5.2004 o työmuistioluonnos 1 11.6.2004 o projektiryhmän 2. kokous 18.6.2004 o asiantuntijahaastattelut 9-11/2004 o työmuistioluonnos 2 28.9.2004 o projektiryhmän 3. kokous 1.10.2004 o talousasiantuntija (PWC) mukaan työhön marraskuussa 2004 o raporttiluonnos 1 18.11.2004 o esitelmä HEILI -päätösseminaarissa 1.12.2004 o raporttiluonnos 2 3.12.2004 o projektiryhmän 4. kokous 10.12.2004 o raporttiluonnos 3 16.1.2005 o kommentit 25.1.2005 o työ valmis 31.1.2005. Työ perustuu kirjallisuustutkimukseen, asiantuntijahaastatteluihin, projektiryhmän kokouksiin ja konsultin näkemykseen hankintamallista. 2 LÄHTÖKOHTIA 2.1 Tarve uusille rahoitusmuodoille Matkustajainformaatiojärjestelmissä, kuten telematiikkahankkeissa yleensä, ovat edustettuina sekä julkinen että yksityinen sektori. Yksityisen sektorin edustajana järjestelmätoimittaja on perinteisesti vastannut vain järjestelmän toteuttamisesta, minkä jälkeen järjestelmä on luovu- tettu julkisen sektorin haltuun. Viime aikoina monet informaatiojärjestelmien hankinnat ovat jääneet toteuttamatta muun mu- assa korkeiden alkuinvestointikustannusten takia. Esimerkkeinä mainittakoon Lahden reaali- aikainen matkustajainformaatio- ja liikennevaloetuusjärjestelmä sekä Helsingin JL Digi - hanke. 10 Yhdysvaltalaisessa tutkimuksessa (CAATS 1999) arvioitiin, mitkä telematiikkahankkeista ovat julkista sektoria kiinnostavia ja mitä puolestaan yksityinen sektori olisi valmis rahoitta- maan. Kuvassa 2 rahoitushalukkuutta on hahmoteltu molempien osapuolten kannalta. Mitä lähempänä hankkeet ovat yksityistä sektoria, sitä paremmin ne soveltuvat yksityisen järjes- telmätoimittajin toteutettavaksi. Hankkeiden, jotka jäävät sekä julkisen että yksityisen alueen sisäpuolelle, arvioitiin parhaiten soveltuvan toteutettavaksi julkis-yksityinen -yhteistyöllä (su- luissa olevat hankkeet ovat sellaisia, jotka on jo toteutettu kokonaan yksityisin varoin). Kuva 2. Telematiikkahankkeiden kiinnostavuus julkisen ja yksityisen sektorin kannalta (CAATS 1999). Samassa tutkimuksessa arvioitiin uusien rahoitusmallien soveltuvuutta eri telematiikkahank- keisiin (taulukko 1). Tulee kuitenkin huomioida, että taulukkoon luokitellut telematiikka- hankkeet edustavat kunkin luokan yleistettyä tapausta, eikä taulukosta näin ollen voi tehdä suoria johtopäätöksiä yksittäisiin hankkeisiin. Taulukossa soveltumattomatkin rahoitusmallit voivat tulla kysymykseen esimerkiksi suoraan kuluttajille tarjottavissa tai mainosrahoitteisissa palveluissa tai järjestelmissä. P R IV A TE P U B LI C Emerg. Fleet Mgmt. Freeway Mgmt. Arterial Mgmt. Maint. Fleet Mgmt. Comm. Veh. Reg. Emissions Monitoring Railroad Grade Xing ETC Road Weather Info Transit Info Transit Fleet Mgt. Automated Veh. Control Elect. Parking/ Access Traveler Info. (Collision Avoidance) (Mayday) (Crash Safety Mgmt.) (Driver Drowsy Warning) (Vision Enhancement) (Navigation) (Comm. Fleet Mgmt.) (In-Veh. Info) (Hazard Warning) (Adapt. Cruise Control) g p g P R IV A TE P U B LI C Emerg. Fleet Mgmt. Freeway Mgmt. Arterial Mgmt. Maint. Fleet Mgmt. Comm. Veh. Reg. Emissions Monitoring Railroad Grade Xing ETC Road Weather Info Transit Info Transit Fleet Mgt. Automated Veh. Control Elect. Parking/ Access Traveler Info. (Collision Avoidance) (Mayday) (Crash Safety Mgmt.) (Driver Drowsy Warning) (Vision Enhancement) (Navigation) (Comm. Fleet Mgmt.) (In-Veh. Info) (Hazard Warning) (Adapt. Cruise Control) P R IV A TE P U B LI C Emerg. Fleet Mgmt. Freeway Mgmt. Arterial Mgmt. Maint. Fleet Mgmt. Comm. Veh. Reg. Emissions Monitoring Railroad Grade Xing ETC Road Weather Info Transit Info Transit Fleet Mgt. Automated Veh. Control Elect. Parking/ Access Traveler Info. (Collision Avoidance) (Mayday) (Crash Safety Mgmt.) (Driver Drowsy Warning) (Vision Enhancement) (Navigation) (Comm. Fleet Mgmt.) (In-Veh. Info) (Hazard Warning) (Adapt. Cruise Control) g p g 11 Taulukko 1. Uusien rahoitusmallien soveltuvuus telematiikkahankkeisiin (CAATS 1999). Joint Venture Allocation of Rights Privatization C os t S ha ri ng M ar ke t C on so - lid at io n/ B ro ke - ri ng Jo in t O w - ne rs hi p Sh ar ed R es ou r- ce s Fr an ch is e L ic en si ng Pr iv at iz at io n O ut so ur ci ng M er ch an t S er - vi ce s Electronic Parking and Access ! ! ! " # " # " ! Traveler Information # ! # # " " ! ! ! Transit Fleet Manage- ment ! ! ! ! " ! " # ! Emissions Monitoring " ! ! ! " # # " " Transit Info " # # " " " ! ! ! Electronic Toll Collec- tion " # " # " ! # # ! Commercial Vehicle Regulatory Systems ! # ! " # " ! " ! Emergency Fleet Ma- nagement " # ! # " " ! " ! Arterial Management # " " # " " ! ! # Freeway Management # " " # " " ! ! # Key: ! = Weak Match; " = Moderate Match; # = Strong Match Taulukon 1 ja kuvan 2 perusteella voidaan todeta, että matkustajainformaatiojärjestelmät (Transit Info) eivät sovellu siihen, että ne siirretään kokonaan kaupallisten toimijoiden hal- tuun. Lainaus asiantuntijahaastattelusta: ”Vaihtoehtoisia rahoitusmalleja mietitään myös muualla maail- massa, mutta vielä tämänkaltaisia sopimuksia ei ole toteutettu. Ruotsissa on tehty pitkiäkin huolto- (ja ylläpito) sopimuksia, mutta tämänkaltaista rahoitusmallia ei ole aiemmin käytetty” EU-komission selvityksessä ATLANTIC/eEurope 2002 (ATLANTIC 2002) on selvitetty jul- kisen ja yksityisen tahon rooleja koskien TTI-järjestelmien (Traffic and Traveller Informati- on) informaation tuottamista. Raportissa on päädytty esittämään kuusi perusvaihtoehtoa ku- van 3 mukaisesti. 12 Kuva 3. Eri vaihtoehtoja TTI-järjestelmien (Traffic and Traveler Information) tuottami- seen (ATLANTIC 2002). 2.2 Informaatiojärjestelmien luonteesta Myös informaatiojärjestelmät vaativat lyhyessä ajassa melko suuret alkuinvestoinnit, jotka ovat kuitenkin useita kertaluokkia infrastruktuurihankkeita pienemmät. Lisäksi informaatio- järjestelmät sitovat tuotantokäytössä ostajaorganisaation omia resursseja normaalien huolto- ja ylläpitokustannusten lisäksi. Etenkin laajojen informaatiojärjestelmien hankinta kaatuu liian usein rahoitusongelmiin. Melko suurista alkuinvestoinneista huolimatta useimmat informaatiojärjestelmät, kuten Hel- singin raitio- ja linja-autoliikenteen matkustajainformaatio- ja liikennevaloetuusjärjestelmä (HELMI) ja YTV:n joukkoliikenteen Reittiopas, ovat todettu hyöty-kustannussuhteiden pe- rusteella erittäin kannattaviksi. Esimerkiksi Reittioppaan H/K-suhteeksi saatiin 51 tietyillä perusoletuksilla laskettuna. Jopa varovaisimmissa laskelmissa saadut hyödyt arvioitiin kym- menen kertaa suuremmiksi kuin hankkeesta syntyvät kustannukset. Informaatiojärjestelmien yhteiskuntataloudelliseen arviointiin liittyy kuitenkin tiettyä epävarmuutta, sillä hankkeesta saatavien hyötyjen arvottaminen voi olla vaikeata. Usein järjestelmien hyödyissä arvioidaan- kin ainoastaan saavutettavia aikasäästöjä, ja esimerkiksi matkustajien kokema muu mukavuus jätetään tarkastelun ulkopuolelle. Telematiikkahankkeiden arvioituja H/K-suhteita (Kulmala 2003) ovat esimerkiksi: LVM/12.12.20 • Liikennetiedotus: H/K-suhde 1-2 (suorat) ja 6-20 (välilliset) • Kelitiedotus: H/K vähintään 5 • Matkustajainformaatio: H/K 1-2 • pysäköinnin hallinta: H/K n 1,5 • valo-ohjaus ja valoetuudet: H/K 3-20 (ohjaus) ja H/K runsas 3 (etuudet) • automaattivalvonta, H/K runsas 3 (Kulmala 2003). 13 2.3 Elinkaarimalli Elinkaarivastuuseen perustuva toteutus on suomalainen sovellus kansainvälisistä julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyöhön perustuvista PPP (Public Private Partnership) - hankintamalleista. Elinkaarimalli perustuu siihen ajatukseen, että hankintatavan valinnan perustaksi tulee suuris- sa investoinneissa ottaa huomioon hankkeen koko elinkaaren kustannukset. Nämä kustannuk- set sisältävät investoinnin, jäännösarvon sopimuskauden päättyessä, kunnossapidon eli hoidon ja ylläpidon sekä rahoituskulut sisältäen toteutuksen ja käyttöajan riskit. (Jokela 2002.). Elinkaarimallityyppiset hankinnat ovatkin levinneet melko laajalle Euroopassa taulukon 2 mukaisesti. Taulukko 2. Elinkaarimallien käyttö Euroopassa (Autio 2004). 14 Elinkaarimallin käyttö suurten liikenneinfrastruktuurihankkeiden rahoituksissa on herättänyt kiinnostusta myös Suomessa ja sen käyttöä on tutkittu, yhtenä viimeisimmistä länsimetron rahoituksen yhteydessä. Elinkaarimalli soveltuu hankkeisiin, joiden kertainvestointi on suuri, käyttö- ja/tai ylläpitokustannukset ovat korkeat ja tavoitteena on monen osapuolen etujen yh- teensovittaminen tai vaihtoehtoisten palvelutasojen kilpailuttaminen. Elinkaarimallin johtoaja- tuksena on palvelukokonaisuuden muodostaminen, mikä mahdollistaa investoinnin ja kunnos- sapidon kustannusten minimoinnin, tehostaa asiakaslähtöisyyttä sekä luo edellytykset tuotta- jan innovaatioille. Elinkaarimallin sopimuskausi on tyypillisesti 15–30 vuotta. Laajimmillaan vastuu sisältää rakentamisen, ylläpidon, päivittäisen liikennekelpoisuuden varmistamiseen sekä erikseen sovittujen liikenteen palvelujen tuottamisen. Elinkaarimallin rahoitus voi perus- tua valtion suoraan maksuun työn edistymisen mukaan tai toteuttajan rahoitusvastuuseen. (Jo- kela 2002.) Taulukkoon 3 on tiivistetty ulkomailla toteutettuja PPP-malleja raidehankinnois- sa. Informaatiojärjestelmien luonne kuitenkin poikkeaa suurista liikenneinfrastruktuuri- hankkeista, eikä elinkaarimalli ole sellaisenaan suoraan sovellettavissa informaatiojärjestel- mien toteuttamiseen. Esimerkiksi informaatiojärjestelmien elinikä on verrattain lyhyt uuden tekniikan nopean kehittymisen ja toisaalta käytetyn tekniikan nopean vanhenemisen vuoksi, eikä järjestelmille täten voi juurikaan laskea jäännösarvoa. 15 Taulukko 3. Ulkomaisia PPP-mallin mukaisia raidehankintoja (Icecapital Pankkiiriliike Oy jne. 2004). tyyppi Sopimus- malli Kesto (v) kustannus palvelumaksu- malli liikennöinti valtion tuki Jubilee Northern Piccadilly extension metro metron perusparan- nus ja kun- nossapito 30 ~3000 M€ käytettävissä- olo erillinen yhtiö Valtion ”tuki” 95 %:lle velas- ta Thessa- loniki met- ro maan- alainen kevyt- rautatie BOT 20 ~700 M€ matkustajavo- lyymi erillinen yhtiö Ei tiedossa Manchester metro ex- tension kevyt- rautatie suunnittele, rakenna, rahoita, operoi Ei tiedos- sa ~150 M€ matkustajavo- lyymi erillinen yhtiö, mutta PY:n osakkaan tytär- yhtiö ~10 % West Mid- land metro kevyt- rautatie BOT 23 ~210 M€ matkustajavo- lyymi erillinen yhtiö, mutta PY:n osakas osak- kaana ~60 % DLR exten- sion kevyt- rautatie suunnittele, rakenna, rahoita, operoi 30 ~300 M€ matkustajavo- lyymi ja käytet- tävissä olo Erillinen yhtiö Ei tiedossa Metro d e Porte kevyt- rautatie suunnittele, rakenna, rahoita, operoi 5 ~1300 M€ käytettävissä- olo erillinen yhtiö, mutta PY:n osakas Ei tiedossa Croydon tramlink raitio- vaunu- liikenne suunnittele, rakenna, rahoita, operoi 99 ~300 M€ matkustajavo- lyymi PY ~60 % Nottingham express raitio- vaunu- liikenne suunnittele, rakenna, rahoita, operoi 30 ~600 M€ matkustajavo- lyymi ja käytet- tävissolo Erillinen yhtöi, mutta PY:n osakas osak- kaana 240 M€ kym- menen vuoden ajan Gatwick express lento- kenttä- juna franchise 15 ei tiedossa matkustajavo- lyymi PY Ei tukea Arlanda express nopea rautatie suunnittele, rakenna, rahoita, operoi 45 ~450 M€ matkustajavo- lyymi PY Laina ja avus- tus Heathrow express nopea rautatie Ei tiedossa 25 ~500 M€ matkustajavo- lyymi Erillinen yhtiö Ei tiedossa HSL Zuid nopea rautatie suunnittele, rakenna, rahoita, operoi 25 ~1300 M€ käytettävissä- olo Erillinen yhtiö Valtion mak- saa palvelu- maksun 16 Elinkaarimallin soveltamisessa on esitetty periaatteellisena kysymyksenä esimerkiksi sitä, voivatko nykyiset poliittiset päätöksentekijät tehdä rahoituspäätöksiä jopa 20 vuodeksi eteen- päin. Asiaa voi pohtia myös toiselta kannalta: onko oikein, että nykyiset veronmaksajat joutu- vat kustantamaan pitkäaikaisen investoinnin kokonaan vai olisiko sen tasaisempi maksu käyt- töaikana oikeudenmukaisempaa? (Autio 2004.). Lisäksi valtion ottaessa velkaa hankintoja varten budjettirahoitteisissa hankkeissa velan takaisinmaksuaika on usein yli 10 vuotta. In- formaatiojärjestelmähankkeiden osalta ei siten ole eroa palvelusopimusmallin ja perinteisen budjettimallin osalta. Tulevat polvet maksavat myös valtion pitkäaikaisen velan. 20-30 vuoden sopimusaikaa voidaan pitää liian pitkänä informaatiojärjestelmille. Tätä tukee esimerkiksi se tosiasia, että PLJ:ssä suunnitellaan koko liikennejärjestelmä aina 30 vuoden päähän, mutta liikenteenhallinnan osalta on tavoitevuosi asetettu vain hieman yli 10 vuotta eteenpäin vuoteen 2015. 2.4 Leasing-malli Leasing-mallissa toimittaja vuokraa tilaajalle tarvittavan laitteiston tai koko järjestelmän. Jär- jestelmän huolto ja ylläpito on toimittajan vastuulla koko leasing-ajan. Jos järjestelmän ylläpi- toa ei haluta jatkaa leasing-ajan (esimerkiksi 3 vuoden) jälkeen, voidaan sopia, että toimittaja vastaa järjestelmän purkamisesta ja mahdollinen jäljelle jäävä laitteisto siirtyy toimittajan haltuun. Toisaalta leasing-malli voisi toteutua siten, että pidempiaikaiset osat (kaapeloinnit, perustukset, kiinnityslaitteet) jäävät tilaajan omistukseen, mutta nopeasti vanhentuva laitteisto ei jäisi tilaajalle. Tyypillinen leasing-aika esimerkiksi henkilöautoissa ja tietokoneissa on kolme vuotta, mikä on kuitenkin useassa tapauksessa liian lyhyt aika informaatiojärjestelmille, joille halutaan pidempi palveluaika. Pidempiaikaiset leasingsopimukset lähestyvät palvelusopimusmallia. Leasing-sopimuksiin ei tosin yleensä liity niin kiinteästi palvelun osuutta ja sopimusrakenne poikkeaa palvelusopimuksista. Leasing voisi tulla kysymykseen sellaisissa hankkeissa, joissa tekniikan tiedetään vanhenevan erittäin nopeasti. 2.5 Mainonnan mahdollisuudet rahoituksessa Yhtenä informaatiojärjestelmien mahdollisuutena on niiden käyttäminen myös mainos- tarkoituksessa. Tähän on toistaiseksi suhtauduttu varauksellisesti niin mainostajien kuin lii- kenteentuottajaorganisaatioiden taholta. Tiedotuksen yhdistäminen mainontaan vaatiikin jär- jestelmältä tiedotuksen priorisoinnin yksityiskohtaista suunnittelua. Mainokset ja välttämätön informaatio tulee myös pystyä erottamaan toisistaan. Hyvin suunniteltuna ja oikein toteutettu- na mainostamismahdollisuus saattaa kuitenkin tuoda kriittisen lisärahoituksen informaatiojär- jestelmien toteuttamisen mahdollistamiseksi. Yhteenveto mainonnan eduista ja haitoista on tiivistetty taulukkoon 4. 17 Taulukko 4. Mainonnan vaikutusten arviointi. HYÖDYT HAITAT Hankkeeseen saadaan ulkopuolista rahoitusta. Mainokset voidaan kokea ärsyttävinä ja osa käyttäjistä aivan varmasti kokeekin. Sopimuksesta riippuen mainonnan voi järjes- tää joko tilaaja tai järjestelmätoimittaja. Varsinainen informaatio saattaa hukkua mai- nosten sekaan Voidaan toteuttaa myös niin, että käyttäjä voi itse valita, haluaako mainoksia. Yritysten mainostushalukkuus on usein pie- nempi kuin joukkoliikennealalla oletetaan. Tä- ten mainostamisesta saatavat tulot on arvioita- va realistisesti. Ulkomailta on löydettävissä esimerkkejä informaatiojärjestelmien ja mainonnan yhdistämises- tä. Esimerkiksi digitaalista tiedonsiirtoa ja uutta monitoripohjaista näyttötekniikkaa on ryhdyt- ty hyödyntämään joukkoliikennetiedotuksessa niin osana reaaliaikaista matkustajainformaa- tiojärjestelmää kuin pelkässä mainostamisessa. (HKL 1/2003.) Singaporessa MediaCorp TV -yhtiön (Media Corporation of Singapore) tytäryhtiö TVMobile on toteuttanut DVB-T -tekniikkaan pohjautuvan järjestelmän, jonka avulla yleisten kulkuväli- neiden käyttäjille lähetetään TV-ohjelmia. Ohjelmatarjonta sisältää reaaliaikaisia taloustietoja, uutisia, viihdettä ja tärkeitä tiedotuksia. TVMobile:n tavoitteena on tulla alueellisesti johta- vaksi mainosmedian välittäjäksi. Vastaanottimia on asennettu 1500 Singapore Bus Service:n omistamaan linja-autoon ja joihinkin turistilauttoihin. Singapore Bus Service ei osallistu TVMobile:n kustannuksiin, vaan ne kattavaa kokonaisuudessaan MediaCorp. (HKL 1/2003.) Tukholman ja Arlandan lentokentän väliä liikennöivän junayhteyden, Arlanda Expressin, ju- nan vaunuihin ja lähtölaitureihin on asennettu näyttöjä. Ohjelmisto sisältää mainosvideo ja - animaatioiden lisäksi tekstipohjaisia jatkuvasti päivitettäviä urheilu- ja talousuutisia sekä mui- ta uutisia, joista painopiste on talousuutisilla. Näytöt vaunuihin toimittanut Travel Vision AB sekä Clear Channel Sverige AB ovat yhdessä perustaneet Captive Media Linkin, joka markki- noi Arlanda Expressin mainospaikkoja. Uutissisällön tuottaa Travel Visionin oma toimitus. Uutiset esitetään ruudulla vieritettävänä tekstinä. (HKL 1/2003.) Canal Metro Madrid on espanjalaisen TvTrans:in luoma palvelu, jolla pyritään parantamaan metromatkustajien viihtyvyyttä ja tarjoamaan yrityksille mahdollisuus mainostaa tuotteitaan kuluttajille. Madridin metroasemille ja -vaunuihin on sijoitettu erikokoisia näyttölaitteita, joissa esitetään joka päivä TV-ohjelmia, mainoksia ja tiedotteita. Canal Metro Madrid saa merkittävän osan rahoituksestaan mainostuloista. Kuvassa 4 on madridilaiselle metroasemalle asennettuja Canal Metro Madridin näyttöjä. 18 Canal Metro Madridin näyttöjä Kuva 4. Metroasemalle asennettuja näyttötauluja Madridissa (Canal Metro Madrid 2004). Mainonnan yhdistämisestä joukkoliikennepalveluihin on paljon oletuksia, mutta hyvin vähän kokemusperäistä tietoa. Esimerkiksi pysäkkien yhteyteen on kaupalliset mainokset hyväksyt- ty. Näistä erityispiirteenä mainittakoon, että näiden mainosten kohderyhmä on melko tasaises- ti jakautunut kolmeen kohderyhmään (ohikävelijät, autoilijat ja joukkoliikematkustajat), jol- loin niiden markkina-arvo on suurempi kuin pelkästään joukkoliikennematkustajille kohden- nettu markkinointi. 2.6 Kirjallisuusselvitys Työ aloitettiin lähtötietojen kokoamisella. Vaikka tietoa suurten tiehankkeiden elinkaarimal- leista onkin saatavilla jo runsaasti, on palvelusopimus telematiikkahankintojen yhteydessä vielä melko vieras käsite. Tästä syystä tämän raportin aihepiiriä sivuavaa kirjallisuuttakin on toistaiseksi melko niukasti saatavilla. Sen sijaan elinkaarimallista yleisellä tasolla on löydet- tävissä hyvin paljon kirjallisuutta. Lähtöaineistona käytettiin pääosin seuraavia: o Liikenteen seurannan palveluiden hankintamenetelmät (Tieliikelaitos, JP-Epstar Oy ja Plaana Oy) o Elinkaarimalli – Tiehallinnon hankintastrategia, osaraportti (Pekka Jokela, Tiehallin- non selvityksiä 54/2002) o Ruoholahti–Matinkylä -raideliikenneyhteyden yksityisrahoitus- ja toimintaselvitys (Icecapital Pankkiiriliike Oy:, PwC Corporate Finance Oy ja PCA Corporate Finance Oy, 2004) o Internet-haku – hakusanoina käytetty (sekä yksin että yhdistelminä) esimerkiksi seu- raavia: $ Alternative financing models $ Allocation of rights $ Build, Operate and Transfer, BOT $ Cost Sharing 19 $ Design, Build, Operate and finance, DBOF $ Franchise $ Franchise operations $ Information systems $ Intelligent transportation systems, ITS $ Joint venture $ Joint ownership $ Julkis-yksityinen -yhteistyö $ Leasing $ Palvelusopimus $ Public-private-partnership, PPP, PPP-models $ Public sector $ Privatization $ Private sector $ Procurement $ Traveller information systems $ Transit information systems o InformNorden-haku Ainoa puhtaasti telemaattisten järjestelmien uusia hankintamalleja koskeva selvitys löytyi Kaliforniasta, jossa asiaa oli tarkasteltu jo vuonna 1999: California ITS: Developing the Bu- siness! (the California Alliance for Advanced Transportation Systems). Selvityksessä tarkas- teltiin matkustajainformaation lisäksi useita muita telematiikan osa-aluetta. Tarkentavia ky- symyksiä lähetettiin tekijöille, mutta lukuisista yrityksistä huolimatta vastauksia ei saatu. EU-komission selvityksessä ATLANTIC/eEurope 2002 (ATLANTIC 2002) on selvitetty jul- kisen ja yksityisen tahon rooleja koskien TTI-järjestelmien (Traffic and Traveller Informati- on) informaation tuottamista. Lisäksi projektiryhmän jäsenillä oli erilaisia kalvosarjoja aihees- ta, mutta niin ATLANTIC-selvitys kuin kalvosarjat käsittelivät aihetta niin yleisellä tasolla, että niistä ei ollut hyötyä tässä työssä. 20 2.7 Haastattelut Työn aikana haastateltiin taulukossa 5 mainitut henkilöt. Jokaisesta haastattelusta on tehty oma muistionsa. Taulukko 5. Haastatellut tahot ja henkilöt sekä haastattelujen päivämäärät. Järjestelmätoimittaja Haastatellut PVM IVS Kari Pulkkinen, Jarkko Vehkala 15.9.2004 Palvelun tuottaja Tieliikelaitos Sampo Hietanen 22.9.2004 Laitetoimittajat Mitron Oy Timo Ali-Lekkala Kirjallinen kysely Scannotec Oy Robert Lagus 17.9.2004 Ohjelmistotalot Seasam House Manu Mesimäki 17.9.2004 Western Systems Markus Rantapuu 21.10.2004 Huolto- ja ylläpito Corenet Jouni Kalliomäki, Liisa Nummela 22.9.2004 (ABB- talotekniikka/YIT/Digita) Kari Meriläinen 19.10.2004 Asiantuntijat TKK Reijo Sulonen 10.11.2004 Matkakortti Mike Tuckett Sähköpostikysely ITS-Finland Antti Rainio 9.11.2004 2.8 Esimerkki: Taksijärjestelmän hankinta 1990-luvun puolella Tele (nykyinen Sonera) toimitti taksijärjestelmiä useille kaupunkiseu- duille, kuten Porin ja Rauman sekä Tornion ja Kemin alueille, Jyväskylään ja Seinäjoelle. Toimitus koostui ajoneuvolaitteista, ohjelmistosta ja keskuslaitteistosta sisältäen myös kuljet- tajakoulutuksen. Puolen vuoden välein pidettiin tilaajan kanssa lisäksi kehittämispalavereja. Järjestelmä toimitettiin palvelusopimusmallin kaltaisella osamaksujärjestelmällä, jossa tilaaja maksoi toimittajalle kiinteän kuukausihinnan. Sopimukset tehtiin pääsääntöisesti kuudeksi vuodeksi, minkä lisäksi toimittaja tarjosi kuuden vuoden jälkeistä kuutta vuotta sitoutuen toimitukseen ko. ehdoilla. Oletuksena oli järjestelmän 12 vuoden elinikä, minkä aikana keskusjärjestelmä oli arvioitu jouduttavan uusimaan. 6+6 vuoden tarjouksella varmistettiin, ettei toimittaja voinut ensimmäisen kuusivuotiskauden jäl- keen huonontaa ehtoja tai nostaa hintoja yllätyksellisesti. Sekä tilaaja- että toimittajaosapuo- 21 lella oli kuitenkin mahdollisuus sanoutua irti sopimuksesta ilman seurauksia ensimmäisen kuusivuotiskauden jälkeen. Muilta osin noudatettiin normaalia irtisanomissopimusta sanktioi- neen. Ajoneuvolaitteen hinta oli noin 2 500-3 000 € varustettavaa ajoneuvoa kohden sisältäen ajo- neuvolaitteen sekä osuuden muusta infrasta. Tällöin 150 taksia (keskimääräinen hankinta) sisältävän järjestelmän hinnaksi tuli noin 450 000 €. Kuukausimaksun osuudesta noin viisi prosenttia koostui rahoitusosuudesta, 10 % huoltosopimuksesta ja loput 85 % infrastruktuurin osuudesta. Jälkimmäisessä kuusivuotiskauden kuukausiosuus oli noin 30 % ensimmäisen kauden hinnasta, jolloin infrastruktuurin osuus kuukausimaksussa oli pienempi ja huollon osuus pysyi samana. Tilaajat ostivat siis kokonaispalvelun, vaikkakin tilaajilla oli myös mah- dollisuus valita eri rahoitusmalleja. (Pieni) osa tilaajista maksoi järjestelmän toimitusmaksun kerralla ja sisällytti palveluun vain huoltosopimuksen. Tilaajalla oli myös lunastusmahdolli- suus koskien järjestelmän ajoneuvolaitteistoja, mutta lunastusmahdollisuutta käytettiin hyvin vähän. Järjestelyyn oltiin yleisesti ottaen hyvin tyytyväisiä. Edellä esitetty palvelusopimusmalli ei ole enää voimassa Soneran kanssa, sillä järjestelmä on uusittu uuden toimittajan kanssa. Tällä hetkellä Satakunnan aluetaksilla, jonka toiminta kattaa Porin, Rauman ja Ulvilan alueet, on vastaavan kaltainen palvelusopimus Mobisoft Oy:n kans- sa. Uusi järjestelmä on ollut käytössä vasta marraskuun 2004 alusta, eikä siitä ole vielä paljoa kokemusta. Itse hankintamallissa ei kuitenkaan ole ollut ongelmia, vaan siihen on oltu tyyty- väisiä. 2.9 Selvitys: Liikenteen seurannan palveluiden hankintamenetelmät (Murto ym. 2004) Hankintamenetelmäselvityksen tarkoituksena oli analysoida liikenteen seurannan palveluita sekä selvittää, mikä olisi yhteiskunnan kannalta tehokkain hankintamenetelmä. Työssä kuvat- tiin erilaisia hankintamenettelyjä ja toimintatapoja, joiden avulla liikenteen seurannan inves- tointeihin, ylläpitoon, tiedon keruuseen sekä palveluiden edistämiseen liittyviä malleja voitai- siin kehittää. Tällaisia esimerkkejä löytyi muun muassa Ruotsista, Saksasta ja Isosta- Britanniasta taulukon 6 mukaisesti. Keskeisenä liikenteen seurantaan liittyvänä seikkana työs- sä pidettiin alueellisten järjestelmien kehittämistä. Suomessa ei toistaiseksi ole käytössä koko kaupunkiseutua koskevaa liikenteen seurantaan liittyvää järjestelmää. 22 Taulukko 6. Esimerkit Ruotsista, Saksasta ja Englannista Järjestelmä ja status Kuvaus Tilaaja ja rooli Toimittaja ja rooli www.trafiken.nu (Ruotsi) Hanke on juuri käyn- nistynyt. WWW-sivuilla annetaan liikkujille liikenteeseen liittyvää tietoa Tukhol- man ja Götegorgin kau- punkiseuduilla sekä Skånen seudulla. Tieto kattaa kaikki kulkumuo- dot. Tielaitos, Tukholman kun- ta, Tukholman paikallislii- kenne. Tilaaja tilaa reaaliaikaista matka-aikatietoa ja maksaa ainoastaan hyväksytystä tiedosta, jonka sisällön ja laadun se määrittelee. Li- säksi tilaaja antaa usealle palveluntuottajalle mahdol- lisuuden tuottaa palveluita. Palvelun toteuttaa ja tiedot tuottaa hollanti- lainen yritys, joka valit- tiin toimittajaksi 3+1 - vuotisella sopimuksel- la. Toimittaja saa valita teknisen ratkaisun. VMZ Berlin (Saksa). Toiminut 3 vuotta. Sopimuksen arvo 10 miljoonaa euroa. Tie- toinfrastruktuuri jää tilaajien omistukseen sopimuksen jälkeen. Ajantasaista liikennetie- dotusta, häiriötiedotusta, ja reitinohjausta anne- taan internetin, wap- palveluiden ja radion kautta. Peruspalvelut ovat il- maisia, mutta lisäksi tulevaisuudessa matkus- tajat voivat ostaa räätä- löityjä tietopalveluita esimerkiksi tekstiviestit- se tai navigointilaittei- siin. Tietoa kerätään tiever- kolta erilaisilla tunnisti- milla ja lukuisista muis- ta lähteistä (poliisi, vi- ranomaiset), jotka luo- vutetaan tuottajalle. Berliinin kaupunki ja Ber- liinin osavaltio. Kaupunki teki sopimuksen toimittajan kanssa palve- luiden luomisesta kaupun- gin alueelle 10 vuodeksi. Toimittaja on Daim- lerChryslerin 51 % ja Siemensin 49 % omis- tama yritys. Toimittaja tuottaa il- maisia peruspalveluita keräämäänsä liikenne- tietoon perustuen, mut- ta lisäarvopalveluista yrityksille ja kuluttajille se voi periä maksua. Trafficmaster (Iso- Britannia) Saanut alkunsa 1988. Liikevaihto vuodelle 2003 arvioidaan ole- van noin 60 milj. euroa. Toiminta kään- tynyt positiiviseksi 2000 luvun puolella. Liikenteen sujuvuustie- toa annetaan internetis- sä, radiossa, matkapuhe- linten sekä erilaisten liikennetietokantojen kautta. Ei ole. Trafficmaster on yksi- tyinen yritys, joka on listautunut Lontoon pörssiin 1994. Tietoa kerätään erilai- sin tunnistimin (12 500 kpl) moottori- ja valta- teiltä. Investoinnit on rahoitettu yksityisesti ja ansainta perustuu pää- osin yksityisille ihmi- sille myytäviin palve- luihin. 23 Liikenteen seurannan palveluiden hankintamenetelmät -selvityksen tehnyt asiantuntijaryhmä ehdotti seuraavaa: 1. Liikenteen seurannan palveluiden hankinnassa ja tuottamisessa siirrytään noudattamaan Tiehallinnon hankintastrategiaa, mikä merkitsee, että a. Palvelujen hankinta ja tuottaminen annetaan pitkäaikaisilla palvelusopimuksil- la yksityisten palvelutuottajien tehtäväksi. Hankinnat tilataan riittävän suurina palvelukokonaisuuksina. b. Tiehallinnon rooli liikenteen seurannan palvelujen tuottamisessa on keskittyä palvelujen hankintaan ja viranomais-/tilaajayhteistyöhön. Tiehallinnolla on kuitenkin kokonaisvastuu tilaajana tieliikenteen hallinnan viranomaispalveluis- ta. Kaupallisten palveluiden tuottamisesta vastaavat yksityiset palveluntuotta- jat. 2. Kaikki uudet tiepiirikohtaiset tienvarsiteknologiaan liittyvät neuvottelu- ja palvelusopi- mukset solmitaan vain vuoden 2006 loppuun saakka, minkä jälkeen hankinnoissa siirry- tään suurempiin hankinta- ja palvelukokonaisuuksiin. 3. Liikenteen seurannan palveluita lähdetään kehittämään askelittain alueellisesti siten, että valitaan pilottikohteeksi jokin työssäkäyntialue. 4. Käynnistetään vuoden 2004 aikana Tiehallinnon sekä valitun työssäkäyntialueen kuntien ja muiden tilaajatahojen kanssa liikenteenpalveluiden kehittämisprojekti tämän selvityk- sen periaatteiden pohjalta. Valittu työssäkäyntialue kilpailutetaan vuonna 2006. Pilotti- kohteessa kehitettyjä periaatteita ja käytäntöjä sovelletaan myös muilla kaupunkiseuduilla ja runkotiejaksoilla vuoden 2006 jälkeen alkavissa hankinnoissa. 5. Markkinoita valmistellaan muutokseen tiedottamisella ja pilotoinnilla, joilla varmistetaan, että potentiaalisia toimijoita liikenteen palvelujen tuottamiseen löytyy useampia. Tiehal- linto järjestää vuoden 2004 ja vuoden 2005 aikana asiasta neuvottelu- ja tiedotustilaisuu- det muille viranomaisille ja alan toimijoille. 6. Tiehallinto tekee päätöksen liikenteen seurannan palvelujen hankinnoista selvityksen pe- riaatteiden mukaisesti ja varautuu myös taloussuunnitelmissaan niiden toteuttamiseen. 7. Hankintatapojen muutos vastuutetaan Tiehallinnossa. 2.10 Selvitys: Pro Telio, palveluiden hankintamallit (Hietanen 2004) Työn tarkoituksena oli laatia Oulun seudun liikenteen telemaattisten palveluiden tuotantomal- li, johon eri osapuolet voivat sitoutua. Malli perustuu yhteistyölle viranomaisten, yritysten ja eri laitosten välillä. Mallin perusteella on tarkoitus tuottaa erilaisia telemaattisia palveluja kestävällä rahoituspohjalla sekä varmistaa Oulun seudun säilyminen telematiikan kehityksen kärjessä. Mallin perimmäisenä tavoitteena on edistää Oulun alueen yritysten liiketoimintaa liikennetelemaattisissa palveluissa. –koira 24 Lähtöajatuksena työssä on se, että liikennetelematiikan palvelumarkkinat eivät ole vielä auen- neet tyydyttävästi. Alan ja sen tarpeiden tutkimisen liikevaihto on vieläkin selvästi itse palve- lumarkkinoita suurempi. Julkiset palvelut hankitaan osissa ja tuottajan vastuu jää viranomai- selle. Alalle tarvitaan nyt vahvaa palveluntuottajakenttää, jossa kilpaillaan innovaatioilla ja toimivilla verkostoilla. Vahva palvelukenttä tullee tarvitsemaan veturia, joka integroi eri toi- mijoiden tietoja ja palveluita kuluttajaa kiinnostavalla tavalla. Hyödyntämällä uuden teknologian suurta penetraatiota sekä varmistamalla innovaatioita suo- sivat markkinat voidaan liikkujaa palvella laadukkaasti sekä tuottaa kansainvälisesti menesty- viä liikennetelematiikan tuotteita. Koska kyseessä on uusi markkina-alue, on viranomaisohja- uksella ja -rahoituksella suuri merkitys alan mahdollisuuksiin. Kuvassa 5 on esitetty työssä tunnistettuja telematiikkapalvelujen kentän rajapintaongelmia. tarpeet asukkaat yritykset viranomais- rahoitus yksityinen kysyntä % ??? Epäselvä jakosuhde julkisen ja yksityisen rahoituksen suhteen. julkiset palvelut kaupalliset palvelut Tarkka raja julkisesti ja yksityisesti tuotettujen palvelujen välillä aiheuttaa päällekkäisyyttä ja tehottomuutta TELEMATIIKKAPALVELUJEN KENTÄN RAJAPINTAONGELMIA Palveluntarjoajien jakautuminen julkisiin ja yksityisiin kutistaa markkinoita rahoitus Kuva 5. Telematiikkapalvelujen kentän rajapintaongelmia. Työssä selvitettiin ja arvioitiin neljän eri hankintamallin mahdollisuuksia. Mallit olivat: 1. Hankintaan perustuva malli: Viranomainen hankkii määrittelemiään palveluja eri tuot- tajilta. Vaihtoehto on perinteinen ja jo yleisesti käytössä. Viranomainen tilaa toteutuksen ja konfiguroinnin palveluntuottajalta sekä vastaa itse määrittelystä, rahoituksesta ja palve- lun lopputuotteesta. Mahdolliset kaupalliset palvelut toteutetaan erillisinä palveluina. 2. PPP-malli: Muodostetaan yksityisen ja viranomaisen yhteinen palveluintegraattori. In- tegraattori vastaa koko palvelun tuottamisesta sopimuksessa määritellyn ajan. Vaihtoeh- don mukaisia julkisen ja yksityisen sektorin välisiä PPP-malleja on maailmalla käytössä useita riippuen kunkin maan poliittisesta järjestelmästä, kilpailuolosuhteista ja palvelujen sääntelytarpeesta. Viranomaisen tarjoamat palvelut määritellään yhdessä. Tilaaja ei osal- listu päivittäiseen toimintaan, vaan valvoo lähinnä asetettujen laatutavoitteiden täyttymistä 25 sekä hinnoittelun oikeudenmukaisuutta palveluiden käyttäjien näkökulmasta. Kaupalliset palvelut voidaan tuottaa myös erillisinä osioina. 3. Tavoitettavuusmalli: Yksityinen sektori määrittelee ja tuottaa palvelut. Viranomainen arvioi ja hyväksyy palvelun ja tukee sitä käytön perusteella. Julkisen ja yksityisen palvelu- tarjonnan välillä ei ole jakoa. 4. Kaupallisten palvelujen malli: Yksityinen sektori määrittelee ja tuottaa palvelut. Viran- omainen ei tuota eikä tue palveluita vaan keskittyy datan tuottamiseen. Tässä vaihtoeh- dossa kaikki palvelut ovat kaupallisia. Taulukko 7. Mallien hyötyjen ja haittojen arviointia. Hyödyt / Edut Haitat VE1 Nykyisin jo käytössä Helppo ja nopea toteuttaa Selkeä työnjako Viranomaisrahoituksen osuus suuri Vahva viranomaisohjaus Ulkopuolisen rahoituksen saaminen Ei tuota uusia palveluja helposti VE2 Nykyisin jo toimiva malli Luo palvelukentän Mahdolliset riskit voidaan jakaa myös viranomaiselle Palveluilla ja rakenteilla on epäselvät omistussuhteet Ongelma tuottojen jakamisessa Yrityksen tai kilpailutuksen hallinnointi – eri intressiryhmien tarve ohjaukseen VE3 Toteutuskelpoinen Mahdollistaa tehokkuuden ja kilpailutuksen Ei sido rahaa rakenteisiin Viranomainen palvelukentän rakentajana Sopii ennen kaikkea webbiin, mobiiliin ja monikanavaisuuteen Palkitsee innovaatiota Vaatii kehittelyä, ei valmista mallia Vaatii volyymia Mittaaminen voi muodostua ongelmaksi Yksityisen sektorin riskin määrä suuri VE4 Tulevaisuuden malli ??? Ei tarvitse viranomaisrahoitusta Vaatii paljon suunnittelua, kehittelyä jne. Syntyy tarjouksia, joita ei osata pyytää Volyymiongelma Suuret riskit Huolena tiedon luotettavuus Vaihtoehto 3, tavoitettavuusmalli, on Tieliikelaitoksen esittämä palveluiden hankintamalli. Hankintamalli ei sinällään ole uusi, mutta liikennetelematiikassa sitä ei ole sovellettu ennen. Malli perustuu ajatukseen, että telemaattisiin järjestelmiin voidaan soveltaa mediamaailman toimintatapoja, jossa asiakkaiden tavoittaminen on olennaisessa osassa palvelun rahoittami- sessa. Tavoitettavuusmallissa tilaaja voisi pyytää tarjouksia tiedon eri soveltamisvaihtoehdoista tie- tyllä summalla, mikä mahdollistaisi tietyn peruspalvelun tietorajapinnan innovatiivisen hyö- dyntämisen. Lähtöoletuksena on, että seurantatiedon tuottaminen ja jakelu ovat jo toiminnas- sa. Tarjouskilpailussa ei välttämättä voita yksikään taho, vaan tilaaja voi jakaa tietorajapinnan useille tahoille. Palveluntarjoajataho voi tulla mukaan missä vaiheessa tahansa. Julkinen taho ohjailee palveluja joka tapauksessa jo rahoituksen kautta. Rahoitusosuutta on mahdollista siir- tää ja jakaa sen mukaan, kuinka moni palvelua käyttää. 26 Tilaaja maksaa tuottajille ennalta sovittujen kriteereiden mukaan tietyn summan, joka jaetaan palvelujen tuottajien kesken tavoitettujen käyttäjien suhteessa. Tällöin summa on tilaajalle aina vakio. Esimerkiksi häiriöpilotissa painokertoimet voisivat vaihdella siten, että pysäkillä odottavalle matkustajalle annettu häiriötieto voisi olla painokertoimeltaan kaksinkertainen esimerkiksi internetissä annettuun häiriötietoon verrattuna. Tämän kaltaisessa mallissa sopi- muskauden tulee olla vähintään vuosi, jotta yritykset sitoutuvat palveluntuottamiseen. Ehtojen ja kriteerien tulee olla tarpeeksi avoimia, jotta mukaan liittyminen on mahdollista myös myö- hemmässä vaiheessa ja kriteerejä tulee voida halutessa tarkistaa. Tilaajalla on edelleen mahdollisuus määritellä rajat, joiden mukaan toimitaan. Tilaaja voi esimerkiksi määritellä palvelun siten, että tiedonannossa ei saa käyttää mainontaa. Tavoitettavuusmallin käyttöä häiriöpalvelupilotin ja Oulun reaaliaikaisen matkustajainfor- maatio- ja liikennevaloetuusjärjestelmän osalta on arvioitu liitteenä olevissa hankekorteissa. 2.11 Esimerkki: Prestige, Transport for London 2004 (Whicher 2004) PRESTIGE on Transport for Londonin hanke, jossa toteutettiin elektroninen lippujärjestelmä Lontoon seudulle palvelusopimusmallilla (PFI). Sopimuksen kesto on 17 vuotta ja sen koko- naishinta on 1,2 miljardia puntaa. Järjestelmän vuosikustannus on 75 M£. Järjestelmä pitää sisällään sirukortit, jotka toimivat rautatieliikenteessä, busseissa ja metrossa sekä osto- ja luki- jalaitteet ja taustajärjestelmän. Sopimus solmittiin jo vuonna 1998 ja kortteja alettiin jakaa vuonna 2002. Sirukortit toimivat aluksi rinnakkain paperisten lippujen kanssa. Järjestelmään kuuluu: • 8 000 bussia • 273 asemaa • 2 600 lipunmyyntiautomaattia (”Oyster Ticket Stops”). Hankinnan etuina nähtiin olevan: • hallitus suosi palvelusopimusmallihankintaa • riski siirtyi toimittajalle • hankinta salli suoritusperusteiset määritykset, jotka kaikki operaattorit hyväksyivät • London Transport luopui suunnitteluvastuusta • hankinta mahdollisti pääsyn yksityiseen pääomaan. Toimittaja saa maksun suoritukseen perustuen sen mukaan, miten sopimuksen vaatimukset saavutetaan. Koska tämä työ on rajattu koskemaan informaatiojärjestelmiä, ei hanketta lähdetty tarkaste- lemaan syvemmin. London Transport ilmoitti esittelevänsä hanketta mielellään tarkemmin. 27 3 PALVELUSOPIMUSMALLI 3.1 Yleistä Yhdysvaltalainen tutkimus (CAATS 1999) arvioi julkisen ja yksityisen sektorin motiiveja toteuttaa hanke PPP-sopimuksella. Osapuolten perusteet yhteistyön aloittamiselle ovat usein hyvin erilaisia ja osin ristiriitaisia. Esimerkiksi julkisen sektorin tavoitteena on tuottaa parem- pia palveluita liikkujille ilman suuria liikevoittoja, mutta tällainen ajatusmalli ei tietenkään sovi hankkeesta kiinnostuneelle yksityisen sektorin edustajalle. Hankkeen onnistumisen kan- nalta onkin tärkeää, että molemmat osapuolet tiedostavat toistensa tavoitteet ja perusteet yh- teistyölle. Ristiriitaisista tavoitteista on tehtävä kompromisseja kuitenkin siten, että molempi- en osapuolten kiinnostus yhteistyöhön säilyy. Taulukkoon 8 on koottu julkisen ja yksityisen sektorin ristiriitaisia motiiveja julkis-yksityinen yhteistyön aloittamiseksi. Taulukko 8. Osapuolten eroavia motiiveja toteuttaa hanke julkis-yksityinen -yhteistyöllä (CAATS 1999). Private Sector Motives Public Sector Motives & Revenue Generation & Respond to Consumer Demands & Market Expansion & Increase Efficiency & Attract Investment & Tolerate Risk for Future Reward & Results Oriented & Access Public Assets & Stewardship for the Public Good & Provide Basic, Baseline Services & Public Policy Objectives & Standards and Bureaucracy & Tax and Funding Dependent & Avoid Risk, Profit Motive & Stability Oriented & Capitalize on Private Technology Lainaus asiantuntijahaastattelusta: ”Ajatuksena palvelusopimusmalli on hyvä, mallia voisi myös so- veltaa eri tavoin. Mahdollista olisi tehdä täydellinen avaimet käteen -sopimus, johon kuuluu niin suunnittelu, infra kuin huolto- ja ylläpitokin.” Palvelusopimusmallilla hankitaan nimensä mukaisesti palvelua, josta maksetaan sovitun mu- kaisesti korvausta. Palvelusopimusmallilla ei osteta itselle järjestelmiä eikä laitteita. Kuvassa 6 on havainnollistettu perinteisen hankintamallin ja palvelusopimusmallin välistä eroa. 28 suunnittelu ja tarjousprosessi 2 vuotta toteutus 4 vuotta takuu + huolto ja ylläpito 6 vuotta huolto, ylläpito ja kehittäminen 15 vuotta suunnittelu ja tarjousprosessi 2 vuotta Toteutus, huolto, ylläpito ja kehittäminen 15 vuotta 10 vuotta Huolto, ylläpito ja kehittäminen PERINTEINEN HANKINTAMALLI PALVELUSOPIMUSMALLI suunnittelu ja tarjousprosessi 2 vuotta toteutus 4 vuotta takuu + huolto ja ylläpito 6 vuotta huolto, ylläpito ja kehittäminen 15 vuotta suunnittelu ja tarjousprosessi 2 vuotta Toteutus, huolto, ylläpito ja kehittäminen 15 vuotta 10 vuotta Huolto, ylläpito ja kehittäminen PERINTEINEN HANKINTAMALLI PALVELUSOPIMUSMALLI Kuva 6. Perinteinen hankintamalli vs. palvelusopimusmalli Lainauksia asiantuntijahaastatteluista: ”Palvelusopimusmalli mahdollistaa tekniikan päivittämisen esim. sopimuskauden jälkeen. Toisaalta järjestelmän voi myös purkaa ja siirtää muualle. Ensimmäisen sopimuskauden jälkeen sopimusta tulee tarkentaa ja muutoinkin siihen tulee olla mahdollista tehdä muutoksia esimerkiksi ensimmäisen vuo- den jälkeen.” ”’Palvelumaksun’ osuus järjestelmän kustannuksista vaihtelisi luonnollisesti järjestelmän laajuuden ja tyypin mukaan, eikä sitä voi määritellä yleisesti johtuen eri järjestelmien hyvinkin erilaisista luon- teista. Olennaista vastaavissa sopimuksissa on myös mahdollisuus kehittää järjestelmää sopimuksen voimassaoloaikanakin. Myös vasteaikoja sekä muita vaatimusmäärittelyjä tulisi olla mahdollista tar- kistaa esimerkiksi vuoden päästä hankinnasta. ”Näyttöjen hankinnassa on kolme eri tasoa: infra (näytöt), tietoliikenneyhteydet ja sisällöntuottami- nen, joista sisällöntuottaminen näyttäisi olevan hankalimmin toteutettavissa palvelusopimusmallilla.” ”Hyvä ja kattava tarjouspyyntö on olennainen osa mitä tahansa tarjottavaa työtä. Tärkeää on, että tarjouspyynnössä on tarkasti selvitetty mitä aineistoa on olemassa ja missä muodossa se on esitetty. Lähtötietojen saatavuus on siis tärkeä tieto toimittajalle.” ”Ohjelmistopalvelussa tilaajankaan etuna ei ole tehdä kahdeksan vuoden sopimuksia sellaisissa pal- veluissa, joissa on mukana muitakin tuottajaosapuolia. Ohjelmistotalo ei voi taata esimerkiksi SMS- palvelua, koska palvelun jatkuminen ja toiminta ovat olennaisesti riippuvaista operaattorista.” 29 Edellä mainitut asiat tulivat mm. seuraavanlaisesti esille tapaustutkimuksia (luku 5 + hanke- korit) läpikäytäessä: - DART-näyttötauluhankkeeseen ja RHK:n monitorien uusimishankkeeseen RHK:n data tuotetaan taustajärjestelmistä (MAKE, HELMI), jotka palvelevat lukuisia muita infor- maatiopalveluja, jolloin DART-näytöt ovat vain pieni osa taustajärjestelmän hyödyntäjiä - OULA hankkeeseen liittyvät kolmansina osapuolina liikenteenharjoittajat, kuljettajat, maksujärjestelmän ajoneuvopääte ja GPRS-tiedonsiirto - JL-Digiin liittyy Digitan tiedonsiirtoverkko, jota kuitenkin pidettiin hyvin pienenä kol- mannen osapuolen riskinä - Häiriöpilotissa kolmansina osapuolina toimivat raitioliikenteen ohjaajat, jotka varsinkin hankkeen käynnistysvaiheessa olisivat olleet vaikeasti arvotettavissa oleva riskitekijä, ku- ten myös useat tiedonsiirtojärjestelmät. Käydyissä haastatteluissa eri toimittajien kanssa kävi selkeästi esille, että palvelusopimusmal- li sopisi heidän käsityksensä mukaan sekä perinteisten informaatiojärjestelmien hankintaan (esimerkiksi aikataulumonitorit) että hankkeisiin, jotka sisältävät uutta teknologiaa, jota ei vielä ole välttämättä käytössä. Sen sijaan suhtauduttiin varauksella siihen, että palvelusopi- musmalliin sisällytettäisi alkuvaiheessa järjestelmien vaatimaa lähtöaineistoa. Lisäksi kol- mansien osapuolien mukanaolo palvelusopimusmallissa koettiin ongelmallisena ja suurempa- na riskitekijänä kuin perinteisessä hankintamallissa. 3.2 Hankintaprosessi Palvelusopimusmallin kaltaisessa hankinnassa olennaista on tarjouspyynnön laatiminen. Tar- jouspyynnössä tulee selvittää toiminnalliset vaatimukset tarkasti sekä keskittyä ongelmanrat- kaisuun. Toimittajan tehtävänä on siten täyttää vaatimukset, mutta tilaaja ei tällöin sido toi- mittajaa tiettyihin teknisiin ratkaisuihin. Jo nykyisellään pidempiin huoltosopimusajanjaksoi- hin siirtyminen on vaikuttanut laitetoimittajien kiinnostukseen kehittää toimivia vikadiagnos- tiikkajärjestelmiä, joilla on tavoiteltu järjestelmien kattavaa tilaseurantaa. Yhtenä kysymyksenä järjestelmien hankinnassa tulee olemaan se, onko mahdollinen seuraava sopimuskausi kilpailutettava, vai voidaanko käyttää samaa toimittajaa, jos hankinta on tehty esimerkiksi taksijärjestelmien kaltaiselle 6 vuotta + 6 vuotta hankinnalle. Jos järjestelmällä on vielä käyttöä, on vanhalla toimittajalla kilpailuetu järjestelmän toteuttajana. Lisäksi järjestel- mä saattaa myös sisältää esimerkiksi tietoja, joita kilpailijoille ei haluta antaa. Palvelusopimusmalli saattaisi sopia myös jo nykyisin toimiville järjestelmille perinteisellä ostohankinnalla hankittuihin järjestelmiin. Tällöin nykyisistä järjestelmistä pitäisi toiminnal- listen ja teknisten määritysten lisäksi pystyä antamaan riittävän tarkat kuvaukset, jotta tarjoaja pystyy arvioimaan nykyisen järjestelmän hyödynnettävyyden. ”Sale and lease back”- 30 järjestelyillä voitaisiin päästä palvelusopimusmalliin ja samalla vapauttaa pääomaa julkiselta sektorilta. Laajojen järjestelmien palvelusopimusmallihankinnassa olisi hyödyllistä, että tilaaja käyttäisi tarjouspyyntövaiheessa riippumatonta asiantuntijaa. Tätä nk. iteratiivista prosessia hankin- noissaan käyttävät jo tietyt tahot. Esimerkiksi Puolustusvoimat käyttävät jonkin verran iteraa- tiomallia hankinnoissaan. Yksi erittäin keskeinen asia tulee olemaan järjestelmän vaatimustason määrittely luovutushet- kellä. Perinteisessä hankintamallissa hankittava järjestelmä ja sen ominaisuudet on määritelty erit- täin tarkkaan. Usein vaihtoehtoisia tarjouksia ei ole otettu huomioon. Palvelusopimusmallissa tulee tarjousten vertailu olemaan haastavaa, koska ainakin taksiesimerkkien perusteella tarjo- uksissa on esitetty tarjouspyynnöstä poikkeavia ratkaisuja. Poikkeavia ratkaisuja tarjotaan, sillä niillä tarjoaja on voinut päästä paljon edullisempiin ratkaisuihin niiden soveltuessa hänen organisaationsa ja tarjottavan järjestelmän konseptiin. Kokonaistaloudellinen vertailu tulee olemaan haastavaa. Lainauksia haastatteluista: ”Laajojen järjestelmien toteutuksessa on kaksi eri ulottuvuutta: järjestelmien hankinta esimerkiksi palveluna sekä järjestelmien riskit ja hankaluudet yleisemmin ottaen. Näitä riskejä ja ongelmia ei voi eliminoida uudella hankintamallilla. Tulevaisuudessa palvelusopimusmalliin joudutaan todennäköi- sesti siirtymään laaja-alaisten sovellusten hankinnassa, sillä toimittajien ja asiakkaiden suhteet tule- vat muuttumaan. Todennäköistä on, että tulevaisuudessa tarvitaan transaktio-tyyppistä riskinjakomal- lia, jolloin maksujakoperiaate perustuu esimerkiksi tapahtumien määrään.” ”Palvelukonsepti on hyvä asia, mutta siihen liittyvät alan liiketoimintamallit (transaktiomallit, lisäar- vojen mittaaminen) ovat hankalia määritellä. Alalla on yleisesti tiedossa, että tilaaja-toimittaja -malli ei ole käyttökelpoisin järjestelmien hankintaan. Sen käyttö on silti ymmärrettävää, sillä malli on hyvin selkeä molempien osapuolten kannalta: tilaaja saa tietyllä summalla tietyn infran ja toimittaja taas tietyn summan. Palvelusopimusmallissa epävarmuudet ovat perushankintamallia suurempia, mutta toisaalta niin ovat mahdollisuudetkin.” ”Palvelusopimusmallin kaltainen hankintatapa sopisi myös uuden teknologian hankkeisiin, sillä läh- tökohta on palveluntuotannossa ja toiminnalliset vaatimusmäärittelyt ovat siinä olennaisia. Palvelu- sopimusmallin kaltainen hankinta siirtää joka tapauksessa järjestelmän toimintapainetta enemmän tuottajan puolelle, oli kyseessä ”vanhan”, jo testatun teknologian tuottamisesta, tai keihäänkärki- hankkeiden toimittamisesta.” 3.3 Toiminnalliset vaatimukset Tässä kappaleessa on pohdittu palvelusopimusmallin hankintaan liittyviä vaatimuksia ja han- kinnan organisaatiomalleja. Palvelusopimusmallin vaatimukset voidaan jakaa toiminnallisiin ja teknisiin vaatimuksiin. Näissä on sovellettu esitelmää: Hannu Jaakkola, Vaatimukset, Tam- pere University of Technology, Information Technology. 31 On tärkeää huomata, että niin toiminnallisiin vaatimuksiin kuin tekniisiin vaatimuksiin tulee muutoksia pitkässä palvelusopimusmallihankkeessa (esimerkiksi 10 vuotta), mitä voidaan pitää palvelusopimusmalliin pohjautuvan hankinnan yhtenä riskitekijänä. Lisäksi on tärkeää huomata, että toteutuksen aikainen suunnittelu ei välttämättä kuulu vaatimuksiin. Kuvassa 7 on esitetty vaatimusten liittyminen palvelusopimusmallin mukaiseen hankintaan. Tekniset vaatimukset Toiminnalliset vaatimukset Toteutukseen liittyvä suunnittelu Toteutus Käyttö Huolto- ja ylläpito Laitteiden uusiminen Vaatimusmuutokset Kuva 7. Palvelusopimusmallin hankintaan liittyvät vaatimukset Toiminnallisissa vaatimuksissa esitetään: - toimenpiteitä, joita informaatiojärjestelmän on pystyttävä tekemään - informaatiojärjestelmän toimintaan koskevia määrityksiä. Toiminnalliset vaatimukset eivät koske järjestelmien ja laitteiden laatuominaisuuksia eivätkä teknisiä ratkaisuja. Informaatiojärjestelmien toiminnallisille vaatimuksille on luonteenomaista, että käytön yhtey- dessä tulee muutostarpeita, joita ei ole osattu aiemmin ottaa huomioon. Tämä koskee erityi- sesti erilaisia ääriolosuhteita, joista ei ole käytännön kokemusta. Informaatiojärjestelmän toiminnalliset vaatimukset voidaan jakaa järjestelmän toimintaan normaalitilanteissa ja järjestelmän toimintaan poikkeustilanteissa kuvan 8 mukaisesti. 32 zzz yyy xxx Poikkeustilanteet DART 6: Järjestelmän vaatimuksia Häiriöt - junaliikenteessä - pysäköintialueilla - järjestelmässä Sabotaasit, terrori Normaalitilanteet - lähtöaikatiedot - korjatut lähtöaikatiedot - paikkamäärätiedot - tiedon keräys - valvonta Onnettomuudet Poikkeukselliset sääolot Järjestelmän ja laitteiden omat viat Hallitut poikkeukset - huoltotoimenpiteet - erikoistapahtumat - juhannus tms. Kuva 8. Palvelusopimusmallin hankintaan liittyviä toiminnallisia vaatimuksia (CASE DART 6). Seuraavassa on pohdittu esimerkinomaisesti DART 6 -järjestelmän tienvarsitauluille asetetta- via toiminnallisista vaatimuksia junaliikenteessä tapahtuneen onnettomuuden johdosta. 1. Pysäköintialueiden paikkamääränäytöt toimivat normaalisti, jollei työasemasovelluksel- ta anneta erillisiä komentoja 2. Tienvarsitaulut näyttävät reaaliaikaisia aikataulutietoja, jotka saadaan MAKE:sta, jollei työasemasovellukselta anneta erillisiä komentoja. Lisäksi taulut näyttävät reaaliajassa pysäköintialueiden täyttöasteen (TILAA/TÄYNNÄ). 3. Työasemasovelluksilta on oltava toteutettavissa seuraavat toiminnot a) kytketään paikkamääränäytöt pois päältä b) kytketään junien lähtöaikatiedot pois päältä c) lähetetään manuaalisesti junien korjatut lähtöaikatiedot näyttötaululle 4. Normaaliolosuhteissa määritellyt järjestelmän valvontaominaisuudet ovat luonnollisesti koko ajan käytössä. 33 5. Työasemilta on pystyttävä palauttamaan ohjaus normaaliksi onnettomuuden hoidon jäl- keen, jos kohdan 3 mukaisia erillistoimenpiteitä on työasemasovelluksilta annettu. 3.4 Tekniset vaatimukset Tekniset vaatimukset kuvaavat informaatiopalveluun kuuluvien järjestelmien ja laitteiden laadullista käyttäytymistä. Luonteenomaista teknisille vaatimuksille on se, että ne voidaan pääsääntöisesti havainnollistaa prototyypeillä. Teknisissä vaatimuksissa esitetään järjestelmistä ja laitteista ainakin seuraavia asioita: 1. Käytettävyys Esimerkki: Järjestelmän on oltava helppokäyttöinen ja sen käytön helposti opittavissa Hyväksymiskriteeri: Kaikki järjestelmää käyttävät henkilöt oppivat järjestelmän käytön kahden päivän koulutuksella. 2. Suorituskyky Esimerkki: Luotettavuus (vikaantumistiheys, MTBF, MTBM), käytettävyys (järjestelmän kyky toimia suhteessa tarpeeseen), arvoalueet, oikein toimimisen vaatimukset Hyväksymiskriteeri: Mittaukset, raportointi, lokianalyysit jne. 3. Toimintaympäristö Esimerkki: Huomioitava sääolosuhteet, erityispiirteet 4. Ylläpito ja siirrettävyys Esimerkki: Järjestelmä on oltava päivitettävissä erilaisiin laite- ja käyttöjärjestelmäym- päristöihin 5. Turvallisuus Esimerkki: Tiedonsiirtoyhteyden on toimittava salattuna ja ulkopuolisen pääsyn estävänä ratkaisuna Esimerkki: Järjestelmän on toimittava tulipalon ja sähkökatkon aikana 6. Kulttuuriympäristö Esimerkki: Kielimääritykset 7. Lainsäädäntö, standardit ja ohjeet Esimerkki 1: Dokumentaatio on xxxx mukainen 34 Esimerkki: Laitteet ovat xxx standardin mukaisia Esimerkki: Laitteet eivät häiritse muiden järjestelmien laitteita eivätkä häiriinny muista laitteista Hyväksymiskriteeri: Toimittajan omat testiraportit, tilaajan omat testit 8. ”Look & Feel” Esimerkki: Työasemien käyttöliittymä toimii samalla periaatteella kuin tavalliset nykyai- kaiset Windows ja Linux -käyttöliittymät. Esimerkki: Järjestelmän on annettava luotettava vaikutelma. Hyväksymiskriteeri: Subjektiivinen arvio Perinteisissä informaatiojärjestelmien hankinnoissa määritykset ovat painottuneet kohtiin 2 (suorituskyky), 3 (toimintaympäristö) ja 7 (lainsäädäntö, standardit). Palvelusopimushankin- noissa on syytä varoa, että teknisissä vaatimuksissa ei mennä liian tarkalle tasolle, mikä saat- taisi kaventaa toimittajan omaa tuotekehitystä ja innovaatiota sekä vähentää toimittajien mää- rää. Haastatteluissa järjestelmän toiminnassaoloaikaa pidettiin erittäin hyvänä vaatimuksena tosin sillä varauksella, että vaatimus ei ole kohtuuton. Lainauksia haastattelusta: ”Ratahallintokeskuksen monitorihankinnassa Pasila ja Helsinki ovat muita asemia prioriteeteiltään tärkeämpiä. Teknisissä vaatimuksissa tulisi ottaa huomioon prioriteetit, sillä ei ole järkevää määritel- lä koko järjestelmää tietylle toiminnassaoloajan vaatimuksille. Prioriteetit voisi tehdä esimerkiksi eri tasoille (1-3).” ”Tiedonsiirtoyhteyksien järjestäminen on myös tärkeää. Yleensä näytöt ovat vain pieni osa investoin- nista. Koko järjestelmän tuottaminen näyttöjen ja kaapelointien kanssa olisi monissa hankkeissa ollut huomattavasti helpompaa kuin ainoastaan näyttöjen. Yhteyksien pyytäminen toimittajalta antaa myös varaa eri tekniikoille, kaapeloinnin sijasta voisi käyttää myös langattomia ratkaisuja. Vaatimusmää- rittelyissä voitaisiin pyytää vain toiminnallisia ominaisuuksia.”. 3.5 Organisaatiomalleja Siirtyminen informaatiojärjestelmien palvelusopimusmalliin on iso askel niin toimittajalle kuin tilaajalle. Tällöin lienee realistista olettaa, että perinteinen organisaatiomalli (tilaaja- tuottaja) on alkuvaiheessa toimivin. Lisäksi kyse on kuitenkin verraten pienistä hankkeista kustannusten osalta. Tilaajan ja toimittajan mahdollisia yhteisyrityksiä kokeillaan todennäköi- sesti aluksi suurissa infrahankinnoissa. Lisäksi tämän osalta tulisi selvitettäväksi mm. valtionavustukset tässä tapauksessa, joiden osalta suuremmat infrahankkeet toimivat paremmin ”päänavaajina”. 35 Se, että siirryttäisi matkustajainformaatiojärjestelmissä puhtaasti kaupallisiin malleihin lähitu- levaisuudessa, ei ole myöskään realistista, koska markkinat ovat vähäiset. Tätä tukevat myös kappaleessa 3 esitetyt selvitykset. On myös syytä muistaa, että 1990-luvulla teknohuuman aikana lukuiset yritykset aikoivat tehdä puhtaasti kaupallisesti tuottavia sovelluksia matkusta- jainformaatiosta onnistumatta tässä. 3.6 Sopimuskaudet Haastattelujen ja kappaleen 3 selvitysten perusteella voidaan todeta, että sopimuskaudet voi- vat vaihdella hankittavan informaatiojärjestelmän luonteen perusteella. Tietosisältöpalveluissa sopimusajat voivat olla hyvinkin lyhyitä (alle 5 vuotta), kuten myös tavoitettavuusmalleissa (alle 3 vuotta). Sen sijaan silloin kun kyseessä on järjestelmiä, joissa laiteinvestoinnit ovat suuret, on sopiva sopimuskausi 8-10 vuotta ja mahdollisesti myös tätä huomattavasti pidem- mät (esimerkiksi 8+8 vuotta). Tällaisten järjestelmien ollessa kyseessä alle viiden vuoden sopimuksia ei kannata tehdä, sillä investoinnin raskaus saattaisi nostaa kuukausimaksut hyvin korkeiksi. Vertailutietona voi mainita, että teleyhteyksissä harvemmin tehdään alle kolmen vuoden palvelusopimuksia ja pisimmillään sopimukset voivat olla 10–15 vuoden mittaisia. RHK:n järjestelmissä teleyhteyksien osalta sopimusten kestoaikojen minimi on viisi vuotta. Lainauksia haastatteluista: ”Kymmenen vuotta voisi olla hyvä sopimuskausi rahoitusmallin kannalta. Kyseessä on uusi yritysidea, jonka myyminen rahoitusyhtiöille on avainasemassa sen toteutumisen kannalta. Riskit ovat toimittajal- la/rahoitusyhtiöllä kuitenkin melko pienet, kun tilaajana on vakavarainen taho kuten kaupunki tai kunta.” ”Kahdeksan vuotta voi olla epäsopiva aika näyttöjen iäksi. Pitkien sopimusten tekeminen vaatii riittä- vän tarkat vaatimusmäärittelyt, jotta päästään näyttöjen hyvään toimintaan. Helsingin monitorit ovat viisi vuotta vanhoja ja ne uusitaan, vaikka ovat vielä toimintakuntoisia. Sen sijaan maakunnissa näyt- töjen ikä on yli kahdeksan vuotta, eikä niitä olla uusimassa (vrt. prioriteetit).” Työn alussa lähtökohtana pidettiin alun perin kahdeksaa vuotta, mutta todennäköisesti lyhy- empi sopimusaika, esimerkiksi viisi vuotta + 3 vuoden optio, voisi olla aluksi parempi. Optio- vaihtoehtoa suositellaan, koska sillä on toimittajaa kannustava vaikutus. 3.7 Rahoitus Hankkeissa julkiset tilaajat ovat joutuneet perinteisiin hankintamalleihin nähden uusien ky- symysten eteen, kun esimerkiksi laadulle ja riskille tulee osata määrätä hinta. Lisäksi esimer- kiksi hankkeiden verotuksellisissa näkökulmissa on edelleen pohdittavaa: tulojen ja poistojen jaksottaminen on avoin kysymys. (Autio 2004). KVL:n antama ratkaisu 17.11.2004 selventää kuitenkin tilannetta jossain määrin (katso kappale 4.8). 36 Palvelusopimusmallin kaltainen malli tulee loppukädessä kokonaishinnaltaan kalliimmaksi kuin ostohankinta, mutta toisaalta vapauttaa tilaajan resurssit muihin tehtäviin. Toisaalta in- vestointihankintoja tehdessä usein jätetään virheellisesti huollon ja ylläpidon rahoitus laske- matta hankintaan. Täten kertainvestoinnin hintaa ja palvelusopimushankinnan hintaa ei todel- lisuudessa voi suoraan pitää verrannollisena keskenään. Vertailu tulisikin suorittaa nykyarvo- hinnoin hankkeen suunnittelun, investoinnin, ylläpidon, huollon ja rahoituksen osalta ottaen huomioon riskienjaon erot ja mahdolliset laatuerot. Asiaa on käsitelty varsin perusteellisesti selvityksessä: VATT-muistioita 64, 2004: Elinkaaritoteutuksen ja parhaan nykykäytännön vertailu (Antikainen-Siivonen-Salmela-Saltevo-Tolvanen). Karkeasti voidaan arvioida, että perinteisen informaatiojärjestelmän kuukausittaisesta palve- lumaksusta 65 % muodostuu infrastruktuurista, 25 % huollosta ja ylläpidosta ja 10 % rahoi- tusosuudesta. Jos palvelua jatketaan uudella kaudella, on hyvin todennäköistä, että infrastruk- tuurin osuus kuukausimaksussa on merkittävästi pienempi, kun taas huollon osuus hieman kasvaa. Edellä esitetty arvio on erittäin karkea arvio käytyjen haastattelujen pohjalta. Yhtenä jatkotutkimushankkeena ehdotetaan, että tätä asiaa tutkittaisi tarkemmin. Haastatteluissa tuli eri tahojen kanssa esille, että yksi merkittävä ratkaistava asia on se, että maksetaanko esimerkiksi toteutuksen aikaisina vuosina jokin osuus, kuten 50 % investoinnis- ta, minkä jälkeen aloitettaisiin kuolettaminen kuukausimaksun muodossa. Erityisesti pieniä toimittajia on askarruttanut alkurahoituksen järjestäminen ja tähän tarvittavat vakuudet. Koska kyseessä olisi kuitenkin palvelun hankinta, kuten palvelusopimuksissa tyypillisesti on, niin edellä esitettyä ei voida pitää suositeltavana mallina, vaan palvelumaksut alkaisivat juosta kun palvelu on käytössä. Lainaus haastattelusta: ”Yksi kynnyskysymys toimittajan kannalta on pääoman löytäminen: muuta- man sadantuhannen euron rahoituksen saaminen ei välttämättä ole helppoa. Rahoituspohjaa saattaisi tosin löytyä Suomestakin. Vaikka laitteet toimivatkin vakuutena, niiden arvo laskee ajan kanssa.” Edelliseen lainaukseen voidaan todeta, että koska on kysymys projektirahoituksesta, kassavir- ta on pääasiallinen vakuus. Projektiyhtiön omaisuus on myös pantattu vieraan pääoman ehtoi- sen rahoituksen vakuudeksi. Koska matkustajainformaatiovälineet ovat usein alueilla, joissa esiintyy ilkivaltaa, on harkit- tava, kuinka tämä riski arvotetaan. Alussa voi tilaaja ottaa tätä riskiä itselleen. Riskien jako on luonnollisesti sovittavissa tapauskohtaisesti. Käydyissä haastatteluissa toimittajat toivat huolensa esille siitä, että tilaajaosapuoli tekee epä- realistiset vaatimukset palveluvaatimuksiksi, jolloin hinta kohoaa helposti hyvin korkeaksi. Tätä varten jo tarjousvaiheessa toimittajille on annettava mahdollisuus tehdä tarkistuksia tar- jouspyynnön vaatimuksiin ja varauduttava tarkistuksiin myös palvelusopimuskauden aikana. Asiaa edesauttaa, jos tilaaja tekee verrokkitarkastelun. 37 Hankintavaiheessa onkin olennaista, että tiedetään, minkä tasoista järjestelmää hankitaan. Tarjouspyyntövaiheeseen tulee kiinnittää huomiota, sillä tarjouspyynnöstä riippuu pitkälti hankittava järjestelmä. Hankinnan alkuvaihe tuleekin olemaan palvelusopimusmallin kaltai- sessa hankinnassa nykyisestä poikkeava. 3.8 Juridiikka ja valtionavustus Elinkeinoverolaista on syytä mainita kaksi seuraavaa pykälää. 19a §: ”Valtion suorittama korvaus yleisen tien tai rautateiden kokonaishoito- palvelusta on sen verovuoden tuottoa, jonka aikana kokonaishoitopalvelu on luovutettu. Kokonaishoitopalvelulla tarkoitetaan vähintään 10 vuoden sopimuk- seen perustuvaa tien tai rautatien suunnittelu-, rakentamis-, rahoitus-, ja kun- nossapitopalvelua, josta saatava vastike määräytyy liikennemäärän tai muun vastaavan tien tai rautatien käyttöä kuvaavan suoritemäärän (liikennesuorit- teen) perusteella. Kokonaishoitopalvelua katsotaan luovutetuksi kunakin vero- vuonna määrä, joka vastaa verovuonna toteutuneiden liikennesuoritteiden mää- rää” 27c §: ”Edellä 19a §:ssä tarkoitetun kokonaishoitopalvelun tuottamisesta johtu- vat menot ja tien tai rautatien rakentamisen rahoittamisesta johtuneet raken- nusaikaiset korot vähennetään yhtä suurina vuotuisina poistoina jäljellä oleva- na sopimuskautena siitä verovuodesta alkaen, jonka aikana tie tai rautatie on otettu käyttöön” Asianomaisten lainkohtien ongelma informaatiojärjestelmiin sovellettuna on se, että ne on laadittu raskaisiin ja pitkäaikaisiin infrahankkeisiin, joissa palvelumaksun määräytymisperus- teet ovat erilaiset. Keskusverolautakunta on antanut 17.11.2004 päätöksen, jossa todetaan, että liikennesuorite ei ole rajoittava tekijä vaan lainkohtaa voidaan tulkita myös käytettävyyteen perustuvaan mak- sumekanismiin. Ennen hankintapäätöstä olisi hyvä selvittää myös informaatiojärjestelmien osalta verolakien soveltuvuus ja mahdolliset lainmuutostarpeet (EVL ja AVL kohtelu). Liikenne- ja viestintäministeriö ei ole perinteisesti osallistunut huollon ja ylläpidon kustan- nuksiin. Tarjouspyynnössä on pyydettävä eriteltynä koko sopimuskauden investointikustan- nukset sekä huolto- ja ylläpitokustannukset, jotta ministeriöltä voidaan saada avustusta inves- tointikustannuksille. Ministeriö tekee vuoden budjetteja eikä tällaisesta hankinnasta ole ko- kemuksia, joten valtionavustuksen saamisesta ei ole varmuutta. Lisäksi uusi hankintamalli tuo aina uusia asioita ratkaistavaksi. Yhtenä esimerkkinä on sellainen tilanne, että toimittaja jou- tuu myöhemmin sopimuskauden aikana hankkimaan esimerkiksi lisäpalvelimia, jolloin ylläpi- tokustannukset ovat tavallaan investointikustannuksia, mutta näkyvät helposti ylläpitopalve- luna etenkin, kun toimittaja itse todennäköisesti vuokraa palvelimet. 38 Tässä työssä ei pystytä ottamaan kantaa siihen, miten valtionavustus käsittelee palvelusopi- musmallinhankintaa. Uusi hankintalakityöryhmän muistio (KTM, 12/2004) ei myöskään anna vastausta tähän kysymykseen. Uudessa hankintalakityöryhmän muistiossa (KTM, 12/2004) Kilpailullinen neuvottelumenet- tely vaikuttaisi sopivalta hankintamenettelyltä informaatiojärjestelmien palveluhankinnoille. 4 TAPAUSTUTKIMUKSET Tapaustutkimuksissa käsitellään kuutta erilaista oikeasti suunniteltua tai toteutettua informaa- tiojärjestelmän hankintaprojektia. Jokaisesta hankkeesta on tehty lyhyt kuvaus ja esitetty hankkeen nykyinen status sekä pohdittu hankkeen toteuttamista palvelusopimusmallilla. Tässä työssä käsitellyt hankkeet ovat: • DART 6: Tienvarsitaulujen hankinta Riihimäelle, mikä on esimerkki hankkeesta, jossa on monta tilaajaosapuolta • RHK:n monitorien uusiminen, mikä kuvaa teknisesti hyvin riskitöntä hanketta • OULA: Oulun matkustajainformaatio- ja liikennevaloetuusjärjestelmä, joka kuvaa teknisesti vaativaa hanketta • HKL:n häiriötiedotus, jossa tuotetaan palvelua ja jossa investointien osuus on pieni • JL Digi: Raitiovaunujen sisänäyttöjen hankinta, missä mukana on myös mainosta- minen • 50 tietoautomaatin (infokioskin) hankinta pääkaupunkiseudulle, mihin on jo val- miiksi tarjolla erilaisia vuokrausmalleja toimittajien taholta. Hankkeet on pyritty valitsemaan siten, että tässä raportissa käsiteltäisiin mahdollisimman laa- jasti erityyppisiä ja -suuruisia informaatiojärjestelmiä: DART 6 on uusi rakennushanke, RHK:n monitorien uusiminen edustaa saneeraushanketta ja häiriöpilotissa tilataan pelkkä pal- velu, eikä siinä tilata varsinaista infrastruktuuria ollenkaan. OULA on hyvä esimerkki laajan järjestelmän hankinnasta, kun taas JL Digi edustaa kapeamman teknologian ja palvelun han- kintaa. Kustakin tapaustutkimuksesta on tehty omat hankekortit, jotka ovat liitteinä. 39 5 PÄÄTELMIÄ Palvelusopimusmalliin on kiinnostusta niin tilaajien kuin toimittajien keskuudessa. Tämä tuli esille sekä asiantuntijahaastatteluissa että 3.12.2004 pidetyssä HEILI-päätösseminaarissa, jossa tätä työtä esiteltiin. Toisaalta työn aikana on myös tullut selkeästi esille, että siirtyminen palvelusopimusmalliin ei tule olemaan ongelmatonta, eikä se sovi kaikkiin hankintoihin, joten perinteistä investointimallia tullaan tulevaisuudessakin käyttämään. Useampi hankintamalli on kuitenkin sikäli tervetullut, että syntyy ”kilpailua” tilaajan ylläpitämien ja toimittajan yllä- pitämien järjestelmien välille, mikä edesauttaisi arvioimaan tilaajan ylläpitämien järjestelmien tasoa. Kiteytetysti voidaan todeta, että palvelusopimusmallissa kerrotaan millaista palvelua (mitä) halutaan lopputuloksena, kun perinteisessä hankintamallissa on kerrottu miten lopputulokseen tulee päästä. Elinkaarimallin soveltamisessa on esitetty periaatteellisena kysymyksenä esimerkiksi sitä, voivatko nykyiset poliittiset päätöksentekijät tehdä rahoituspäätöksiä jopa 20 vuodeksi eteen- päin. Asiaa voi pohtia myös toiselta kannalta: onko oikein, että nykyiset veronmaksajat joutu- vat kustantamaan pitkäaikaisen investoinnin kokonaan, vai olisiko sen tasaisempi maksu käyt- töaikana oikeudenmukaisempaa? (Autio 2004.) Valtion ottaessa velkaa hankintoja varten on budjettirahoitteisissa hankkeissa velan takaisinmaksuaika usein yli 10 vuotta. Informaatiojär- jestelmähankkeiden elinkaari on 5-10 vuotta, joten eroa palvelusopimusmallin ja perinteisen budjettimallin välillä ei ole. Tulevat polvet maksavat myös valtion pitkäaikaisen velan. Hankintamallista riippumatta on erittäin tärkeää, että tilaajaosapuoli tietää, mitä se haluaa lopputuloksena. Palvelusopimusmallissa korostuu se, että toimittajan on ymmärrettävä sama lopputulos samalla tavalla kuin tilaaja on sen mieltänyt. Jos toiminnalliset määrittelyt ymmär- retään eri tavalla, saattaa pitkästä sopimusajasta muodostua suuri rasite. Jo tarjouspyynnöstä lähtien tulee palvelusopimusmalli merkittävästi poikkeamaan nykyisestä investointihankin- nasta. Hankintavaiheessa on olennaista tiedostaa, minkä tasoista palvelua ollaan hankkimassa. On suuri vaara, että tilaaja edellyttää liian kovaa toiminnallista laatua, jolloin palvelusta tulee hyvin kallis. Palvelusopimusmallissa toimittaja vastaa järjestelmän toiminnasta alusta loppuun ja vastuu alkaa jo tarjousvaiheessa. Koska palvelusopimusmallissa toimittajalla on kokonaisuus hallus- sa koko ajan, on rajapintojen muihin järjestelmiin oltava selkeät, kuten myös mahdollisten kolmansien osapuolten roolit ja vastuut. Palvelusopimusmalli tuo uusia haasteita niin palvelun valvonnan kuin sanktioiden osalta. Sanktioiden käyttö informaatioalalla on ollut hyvin vähäistä osittain sen takia, että niitä ei ole osattu määritellä ja toisaalta sen takia, että niiden vaatiminen nostaa usein kustannuksia. Sanktioiden yhtenä laskentaperusteena olisi varsin luontevaa käyttää palvelun käytettävyys- 40 prosenttia. Koska palvelun valvonta loppukädessä on tilaajan vastuulla, on suositeltavaa, että toimittaja toimittaa kuukausitilastot järjestelmän toiminnasta ja jos raportoinnista poikkeavia virheitä osoittautuu pistokokein, tulee siitä rankat sanktiot. Oli sanktiot toteutettu miten tahan- sa, on sopimuksen toteutumisen valvonta ja seuranta tilaajan kannalta erittäin tärkeää. Palvelusopimusmallin käytössä on varmistettava, ettei vaikuteta epäsuotuisasti markkinoihin esimerkiksi siten, että hankittavista järjestelmistä tulee kilpailua rajoittavia. Perinteisessä investointihankintamallissa on määritetty erittäin tarkkaan hankittava järjestelmä ja sen ominaisuudet. Usein vaihtoehtoisia tarjouksia ei ole otettu huomioon. Palvelusopimus- mallissa tulee tarjousten vertailu olemaan haastavaa, koska on hyvin todennäköistä ja jopa toivottavaa, että tarjoukset perustuvat erilaisiin teknisiin ratkaisuihin. Nykyinen hankintalainsäädäntö ei salli toimittajien erilaisten periaatteellisten ratkaisujen ver- tailua. Tarjouspyyntökäsittely voidaan kuitenkin tehdä kaksivaiheisena, jolloin tarjousten tu- lee ensimmäisessä vertailussa vastata tarjouspyyntöä. Toisella kierroksella tilaaja voi neuvo- tella ensimmäisellä kierroksella eniten pisteitä saaneen toimittajan kanssa tarjouksessa optioi- na esitetyistä poikkeavista ratkaisuista. Uudessa hankintalakityöryhmän muistiossa (KTM, 12/2004) kilpailullinen neuvottelumenettely vaikuttaisi sopivalta hankintamenettelyltä infor- maatiojärjestelmien palveluhankinnoille. Palvelusopimusmallille tullaan tarvitsemaan selkeät pelisäännöt, jotka ovat kaikkien osapuolten tiedossa. Palvelusopimusmallin vahvuuksina voidaan pitää seuraavia asioita: • Palvelusopimusmalli selkiyttää monin osin tilaajan ja toimittajan rooleja, koska tilaaja keskittyy toiminnallisiin vaatimuksiin ja tällöin myös tilaajan osaaminen keskittyy tälle osa-alueelle. Tekninen osaaminen puolestaan keskittyy toimittajalle, mikä onkin hyvin luontevaa. • Tilaajan keskittyessä toiminnallisiin määrityksiin ja varmistaessa, että tekniset määri- tykset jättävät tilaa innovaatioille ja palvelun kehittämiselle, voi toimittaja puolestaan saada aikaan parempaa palvelua ja kustannussäästöjä • Palvelusopimusmallissa toimittaja vastaa järjestelmän huollosta ja ylläpidosta, joka on ollut useissa järjestelmissä suuri ongelma. Aikaisempaa suuremmat ja pitkäaikaisemmat kokonaisuudet tarjoavat toimittajille mahdollisuuden myös laajempaan tuotekehityk- seen, mikä on toistaiseksi jäänyt vähemmälle huomiolle ja on osaltaan heijastunut alan heikkona kannattavuutena sekä alan vetovoiman heikentymisenä motivoituneesta ja pä- tevästä henkilökunnasta kilpailtaessa. • Nykyisissä hankinnoissa on toimittajien useimmissa tapauksissa taattava toimittamiensa järjestelmien komponenttien saatavuus yleensä seuraavaksi 10 vuodeksi. Takuu-, huol- to- ja ylläpitosopimukset sen sijaan ovat usein vuoden tai kahden kestoisia. Mahdollista siis on, ettei järjestelmätoimittaja huolla toimittamaansa järjestelmää 8-9 viimeiseen vuoteen, vaikka varaosien saatavuus on taattava koko järjestelmän odotetun eliniän ajan. Palvelusopimusmallissa ei tätä ristiriitaa ole. 41 • Rahoitus tuskin muodostuu ylipääsemättömäksi esteeksi, koska on olemassa erilaisia rahoitusvaihtoehtoja. Jos mukana on rahoitusyhtiö, on mitä ilmeisimmin kyse leasing- järjestelystä, jolloin on tarkasteltava rahoitus- ja huoltoleasingiä erikseen. Isoja hankkei- ta varten rakenteita voidaan räätälöidä erilaisiksi kuin standardipaketeissa tilaajan ta- voitteiden ja toivotun riskienjaon mukaan. Kassavirta, jonka maksaja on julkinen taho, on tyypillisesti vakuutena palvelusopimushankkeissa. Lisäksi on syytä todeta, että ra- hoitusvakuuden saamatta jääminen kertoo jotain myös toimittajasta. Yksikään rahoitus- yritys ei laita rahojaan yritykseen, joka on riskialtis. Täten rahoitusvakuus tuo tilaajalle yhden ylimääräisen toimittajan tarkastajatahon, mikä on myös toimittajien oma etu var- mistaen tarjoajien tasapuolisen kohtelun. • Palveluiden rakentaminen tietyn perustiedon varaan pakottaa myös tiedontuottajat (=tilaajat) tarkistamaan ja tarkkailemaan tietoaan ja sen laatua. • Palvelusopimusmallilla voidaan mahdollistaa järjestelmän, joka muuten jäisi esimerkik- si kustannustensa vuoksi toteuttamatta, käyttöönotto. Tämä voi olla yhteiskuntataloudel- lisesti hyvinkin kannattavaa. Laatimalla sopimukset siten, että ne mahdollistavat inno- vaatiot eikä valittu tekniikka kahlitse järjestelmän kehittämistä, päästään kaikkien osa- puolten kannalta optimaaliseen tilanteeseen, joka on yhteiskuntanäkökulmalta tavoitel- tava tilanne. Palvelusopimusmallin uhkina voidaan puolestaan pitää seuraavia asioita • Palvelusopimusmalli vaatii tilaajilta tarjous- ja hankintavaiheessa nykyistä enemmän panostusta, koska palvelusopimusmallista ei ole kokemusta. Sekä tarjouspyyntövaihees- sa että sopimusten laadinnassa tarvitaan tilaajalta vankkaa osaamista. Hankintaprosessi vaatiikin tilaajapuolelta uudenlaista osaamista. Etenkin laajoissa uuden teknologian hankkeissa olisi suositeltavaa käyttää iteratiivista hankintamallia (=ulkopuolista asian- tuntemusta) liittyen palvelusopimuksen tarjouspyynnön laadintaan, maksumekanismin laadintaan, sopimusjuridiikkaan ja rahoitusasioihin. • Koska infojärjestelmien palvelusopimusmallin mukaiset kustannukset ovat kuitenkin melko pieniä, on pelkona, että edellä mainitut ulkopuolisten asiantuntijoiden kustannuk- set saattavat muodostua suhteettoman suuriksi. Palvelusopimusmallilla tulisi olla KSE/JYSE/YSE tms. sopimusehtoja vastaavat yleiset palvelusopimusmalliehdot. Täl- laisia ei kuitenkaan ole helppo laatia ennen kuin on tehty oikeita hanketoteutuksia uu- della hankintamallilla. • Uusi hankintamalli on aina erityisen ongelmallinen ääriolosuhteissa. Perinteisillä mal- leilla löytyy kokemusperäisiä toimintatapoja esimerkiksi sellaiseen tilanteeseen, että toimittaja ajautuu suoritustilaan, mutta palvelusopimusmallissa tilanne on uusi. Tällaiset ääritilanteet on syytä olla mietittynä ennen uuden hankintamallin käyttöönottoa. • Sopimuskauden päättymiset ovat tilaajan kannalta riski. Jos tällöin palvelun tuottaja kieltäytyy jatkamasta sopimusta, tulee palvelun jatkuminen kuitenkin jotenkin turvata. 42 • Riskin jako ja laadun arvottaminen tulee olemaan haastavaa palvelusopimusmallissa. Lisäksi järjestelmän vaatimustason määrittely luovutushetkellä tulee olemaan tärkeää. Palvelusopimusmalli luonnollisesti edellyttää huolellisesti rakennettua sopimuskokonai- suutta ja kohtuullista riskienjakoa ottaen huomioon palveluntuottajan riskinkantokyvyn ja taloudellisen aseman. • Liikenne- ja viestintäministeriö ei ole perinteisesti osallistunut huollon ja ylläpidon kus- tannuksiin. Tällöin tarjouspyynnössä on pyydettävä eriteltynä koko sopimuskauden in- vestointikustannukset sekä huolto- ja ylläpitokustannukset, jotta ministeriöltä voidaan saada avustusta investointikustannuksille. Koska ministeriö tekee vuoden budjetteja ei- kä tällaisesta hankinnasta ole kokemuksia, ei valtionavustuksen saamisesta ole varmuut- ta. Lisäksi uusi hankintamalli tuo aina uusia asioita ratkaistavaksi. Yhtenä esimerkkinä on sellainen tilanne, että toimittaja joutuu myöhemmin sopimuskauden aikana hankki- maan esimerkiksi lisäpalvelimia, jolloin ylläpitokustannukset ovat tavallaan investointi- kustannuksia, mutta näkyvät helposti ylläpitopalveluna etenkin kun toimittaja itse to- dennäköisesti vuokraa palvelimet. • Yhtenä kysymyksenä järjestelmien hankinnassa tulee olemaan se, onko mahdollinen seuraava sopimuskausi kilpailutettava, vai voidaanko käyttää samaa toimittajaa, jos hankinta on tehty esimerkiksi 6 vuotta + 6 vuotta hankinnalle. Jos joudutaan kilpailut- tamaan ja järjestelmällä on vielä käyttöä, on vanhalla toimittajalla kilpailuetu järjestel- män toteuttajana. Lisäksi on syytä huomioida, että järjestelmä saattaa myös sisältää tie- toja, joita kilpailijoille ei haluta antaa. • Tässä työssä ei pystytä antamaan vastauksia kahteen edellä mainittuun uhkatekijään. Uusi hankintalakityöryhmän muistio (12/2004) ei myöskään anna vastausta tähän ky- symykseen. On toivottavaa, että seuraavan kymmenen vuoden aikana tehdään merkittäviä innovaatioita informaatiojärjestelmien palveluiden toteutuksen suhteen, jolloin palvelusopimusmalli voi osaltaan olla tukemassa tätä kehitystä. Tämän työn aikana on pystytty käsittelemään ainoas- taan karkealla tasolla seuraavia asioita, joiden tarkempaa selvittämistä tulee harkita: • valtionavustuksen myöntäminen palvelusopimusmallissa • hankintalainsäädännön uudistamisen vaikutukset palvelusopimusmallin mukaisille han- kinnoille • verrokkitarkastelun soveltuvuus palvelusopimusmallissa • verolakien soveltuvuus ja mahdolliset lainmuutostarpeet palvelusopimusmallissa (EVL ja AVL kohtelu). 43 LÄHDELUETTELO ATLANTIC. (2002.) ATLANTIC/eEurope 2002. A Thematic Long-term Ap- proach to Networking for the Telematics and ITS Community. Practioners Handbook for TTI Service Implementation in European Cities & Regions. Eu- ropean Commission, Directorate General Information Society. 56 s. Autio, S. (2004.) Elinkaarimalli pakottaa julkisen sektorin tehokkuusvertailuun. Rakennuslehti 11.11.2004 (nro 37), sivut 8-9. Blomqvist, E. (2002). Liikenteen täsmällisyys 2001 Henkilöliikenne ja Tavara- liikenne. VR Osakeyhtiö, Käyttöosasto, Liikenteenohjausyksikkö. 13 s. Canal Metro Madrid. (2004). Canal Metro Madridin www-sivut osoitteessa: www.canalmetromadrid.es. Sivuilla käyty toukokuussa 2004. CAATS (The California Alliance for Advanced Transportation Systems) (1999) California ITS: Developing the Business! Business Reference for ITS Opportu- nities in California, Chapter 4: Analyze Potential Business/Privatization Oppor- tunities. Ladattu 4.6.2004 CAATS:n www-sivulta osoitteesta: http://www.caats.org/caits/reports/its_business/index.htm . 55 s. COST 335. (1999). Passenger’s Accessibility of Heavy Rail Systems – Final Report of the Action. Ladattu 2.3.2002 CORDIkSen WWW-sivuilta osoitteesta: http://www.cordis.lu/cost-transport/src/cost-335.htm . 260 s. Gotic. Krav på resenärsinformation om störning i kollektivtrafiken. 8 s. Hietanen, S. PRO TELIO – Palvelujen tuotantomallit. Raportti Pro Telion www- sivuilla: http://www.telio- oulu.net/Pro%20Telio_Palvelujen%20tuotantomallit.pdf. Ladattu 23.11.2004. 24 s. HKL (Helsingin kaupungin liikennelaitos). (2003). JL Digi-info: Toteutusmah- dolli-suuksien selvittäminen – 250 Helsingin joukkoliikennepysäkin varustami- nen matkusta-janäytöllä, 1. vaihe. D:1/2003. 42 s. Jokela, P. (2002). Elinkaarimalli – Tiehallinnon hankintastrategia, osaraportti. Tiehallinnon selvityksiä 54/2002. 71 s. KTM (Kauppa- ja teollisuusministeriö). (2004). Hankintalakityöryhmän muistio. KTM julkaisuja. Kulmala, R. (2003). Mitä pitäisi nyt tehdä liikenteen telematiikassa? Onko tele- matiikka kallista? FITS-esitelmä 16.10.2003. LVM (Liikenne- ja viestintäministeriö). (2004). Liikenteen seurannan palvelui- den hankintamenetelmät. Raporttiluonnos 26.4.2004. 44s. 44 Lähesmaa, J., Hautala, R., Pajunen-Muhonen, H. (2002). Toimintakuvaus häiri- önhallinnan tilanteesta. FITS 4 -projekti. Raporttiluonnos 10.6.2002. 29 s. Murto, R., Kalliokoski, A., Kiuru, J., Merikallio, L., Saastamoinen, K., Perälä M. ja Leinonen J. Liikenteen seurannan palveluiden hankintamenetelmät. Lii- kenne- ja viestinäministeriön julk