Rikosoikeudellisen virkavastuun nykytila ja yleisiä kehittämis- tarpeita Arviomuistio Oikeusministeriön julkaisuja Jus� � eministeriets publika� oner 2024:2Mie� ntöjä ja lausuntoja Betänkanden och utlåtanden Rikosoikeudellisen virkavastuun nykytila ja yleisiä kehittämistarpeita Arviomuistio Sampo Brander Oikeusministeriö Helsinki 2024 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 Oikeusministeriö CC BY-SA 4.0 ISBN pdf: 978-952-400-922-5 ISSN pdf: 2490-1172 Taitto: Valtioneuvoston hallintoyksikkö, Julkaisutuotanto Helsinki 2024 Julkaisujen jakelu Distribution av publikationer Valtioneuvoston julkaisuarkisto Valto Publikations- arkivet Valto julkaisut.valtioneuvosto.fi https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/ Kuvailulehti 19.1.2024 Rikosoikeudellisen virkavastuun nykytila ja yleisiä kehittämistarpeita Arviomuistio Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 Teema Mietintöjä ja lausuntoja Julkaisija Oikeusministeriö Tekijä/t Sampo Brander Kieli suomi Sivumäärä 117 Tiivistelmä Muistiossa arvioidaan rikosoikeudellisen virkavastuun nykytilaa ja yleisiä kehittämistarpeita. Tarkastelun kohteena ovat rikoslain 40 luvun virkarikossäännökset, rikoslain ulkopuoliset rikosoikeudelliset virkavastuusäännökset, rikoslaissa säädetty korotettu rikosoikeudellinen virkamiessuoja ja eräät rikoslain yleisen osan säännökset, joita arvioidaan erityisesti korkeimman oikeuden ratkaisujen, lain esitöiden ja oikeuskirjallisuuden valossa. Arvioinnin taustalla ovat virkavastuuseen vaikuttavat yhteiskunnalliset muutokset ja eduskunnan sote-uudistuksen yhteydessä hyväksymä lausuma, jossa edellytettiin, että hallitus käynnistää virkarikossäännösten kokonaisarvioinnin ja valmistelee tarvittavat lainsäädäntömuutokset. Arviomuistion johtopäätöksenä on, että virkarikossäännökset eivät täysin vastaa nykyhetken tarpeita. Keskeisin muutostarve koskee eri henkilöpiireihin sovellettavan rikosoikeudellisen virkavastuun laajuutta. Muistiossa katsotaan, että julkisyhteisön työntekijöiden muita henkilöryhmiä suppeammalle rikosoikeudelliselle virkavastuulle ei ole enää perusteita, vaan heihin tulisi jatkossa soveltaa virkamiesten tavoin kaikkia rikoslain 40 luvun virkarikossäännöksiä. Lisäksi rikosoikeudellisen virkavastuun keskeiseksi aineelliseksi perusteeksi olisi rikoslaissa otettava julkisen vallan käytön sijasta julkisen tehtävän tai julkisen hallintotehtävän hoitaminen. Asiasanat virkavastuu, virkavelvollisuudet, virkarikokset, julkisyhteisöt, julkinen hallinto ISBN PDF 978-952-400-922-5 ISSN PDF 2490-1172 Asianumero VN/30101/2021 Hankenumero OM060:00/2021 Julkaisun osoite https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-400-922-5 https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-400-922-5 Presentationsblad 19.1.2024 Nuläget för och allmänna utvecklingsbehov i fråga om straffrättsligt tjänsteansvar Bedömningspromemoria Justitieministeriets publikationer, Betänkanden och utlåtanden 2024:2 Tema Betänkanden och utlåtanden Utgivare Justitieministeriet Författare Sampo Brander Språk finska Sidantal 117 Referat I denna promemoria bedöms nuläget för och allmänna utvecklingsbehov i fråga om straffrättsligt tjänsteansvar. Föremål för granskning är bestämmelserna om tjänstebrott i 40 kap. i strafflagen, bestämmelserna om straffrättsligt tjänsteansvar utanför strafflagen, det förhöjda straffrättsliga tjänstemannaskyddet enligt strafflagen och vissa bestämmelser i den allmänna delen av strafflagen som bedöms särskilt mot bakgrund av högsta domstolens avgöranden, förarbetena till lagen och rättslitteraturen. Bakgrunden till bedömningen är förutom samhälleliga förändringar som påverkar tjänsteansvaret också ett uttalande som riksdagen godkände i samband med social- och hälsovårdsreformen. I uttalandet förutsätter riksdagen att regeringen inleder en samlad bedömning av bestämmelserna om tjänstebrott och bereder behövliga lagstiftningsändringar. Slutsatsen i bedömningspromemorian är att bestämmelserna om tjänstebrott inte helt motsvarar dagens behov. Det främsta ändringsbehovet gäller omfattningen av det straffrättsliga tjänsteansvar som tillämpas på olika personkategorier. Enligt promemorian finns det inte längre grunder för ett mer begränsat straffrättsligt tjänsteansvar för offentligt anställda än för andra personkategorier. Alla bestämmelser om tjänstebrott i 40 kap. i strafflagen ska i fortsättningen tillämpas på offentligt anställda på samma sätt som på tjänstemän. Dessutom ska i strafflagen som en central materiell grund för straffrättsligt tjänsteansvar ingå skötsel av en offentlig uppgift eller en offentlig förvaltningsuppgift i stället för utövning av offentlig makt. Nyckelord tjänsteplikter, tjänstebrott, tjänsteansvar, offentligrättsliga samfund, offentlig förvaltning ISBN PDF 978-952-400-922-5 ISSN PDF 2490-1172 Ärendenummer VN/30101/2021 Projektnummer OM060:00/2021 URN-adress https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-400-922-5 https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-400-922-5 Description sheet 19 January 2024 Criminal liability for acts in public office: current state and related general development needs Assessment Report Publications of the Ministry of Justice, Memorandums and statements 2024:2 Subject Memorandums and statements Publisher Ministry of Justice, Finland Author(s) Sampo Brander Language Finnish Pages 117 Abstract The report assesses the current state of criminal liability for acts in public office and the related general needs for development. The analysis focuses on the provisions on offences in public office laid down in chapter 40 of the Criminal Code, the provisions on criminal liability for acts in public office in other legislation, the strengthened protection of public officials under criminal law laid down in the Criminal Code, and certain provisions in the general part of the Criminal Code, which are assessed especially in light of rulings of the Supreme Court, preparatory documents and legal literature. The reasons behind the assessment are the societal changes affecting liability for acts in public office and a resolution of Parliament requiring the Government to conduct an overall assessment of the provisions on offences in public office and to prepare the necessary legislative amendments. The resolution was approved by Parliament in connection with the health and social services reform. The assessment report concludes that the provisions on offences in public office do not fully meet the current needs. The most important need for amendment relates to the scope of criminal liability for acts in public office applicable to different groups of persons. The report concludes that there are no longer any grounds for employees of public sector entities being subject to narrower criminal liability for acts in public office than other groups of persons. Instead, in future, employees of public sector entities should be subject to all provisions on offences in public office laid down in chapter 40 of the Criminal Code in the same way as public officials. Furthermore, instead of the exercise of public authority, the performance of a public duty or a public administrative duty should be a key substantive ground for criminal liability for acts in public office under the Criminal Code. Keywords official duties, offences in public office, liability for acts in public office, public sector entities, public administration ISBN PDF 978-952-400-922-5 ISSN PDF 2490-1172 Reference number VN/30101/2021 Project number OM060:00/2021 URN address https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-400-922-5 https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-400-922-5 Sisältö 1 Johdanto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 2 Rikosoikeudellisen virkavastuun perustuslaillinen tausta.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 3 Rikosoikeudellisen virkavastuun historia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 3.1 Vuoden 1889 rikoslaki. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 3.2 Vuoden 1989 kokonaisuudistus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 3.3 Vuoden 2002 virkarikosuudistus.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 4 Rikoslain 40 luvun virkarikossäännökset.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 4.1 Lahjuksen ottaminen (RL 40:1).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 4.1.1 Lahjusrikoksilla suojattavat oikeushyvät. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 4.1.2 Yhteys toimintaan palvelussuhteessa.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 4.1.3 Lahja tai muu oikeudeton etu.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 4.1.4 Lahjuksen ottamisen tekotavat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 4.1.5 Jälkikäteisen palkitsemisen rangaistavuus.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 4.1.6 Seuraamukset. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 4.2 Törkeä lahjuksen ottaminen (RL 40:2).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 4.3 Lahjusrikkomus (RL 40:3).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 4.4 Virkasalaisuuden rikkominen ja tuottamuksellinen virkasalaisuuden rikkominen (RL 40:5).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 4.5 Virka-aseman väärinkäyttäminen (RL 40:7). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 4.5.1 Erityinen tahallisuusvaatimus.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 4.5.2 Päätöksentekoon tai sen valmisteluun osallistuminen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 4.5.3 Julkisen vallan käyttö. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 4.5.4 Aseman väärinkäyttö käskyvallassa tai välittömässä valvonnassa olevaan henkilöön nähden. 47 4.6 Törkeä virka-aseman väärinkäyttäminen (RL 40:8).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 4.7 Virkavelvollisuuden rikkominen ja tuottamuksellinen virkavelvollisuuden rikkominen (RL 40:9–10).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 4.7.1 Yleistä. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 4.7.2 Viran toimittaminen.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 4.7.3 Virkatoiminnassa noudatettavat säännökset tai määräykset.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 4.7.4 Vähäisyys.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 4.7.5 Syyksiluettavuus.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 4.7.6 Suhde muihin virkarikostunnusmerkistöihin.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 4.8 Määritelmät (RL 40:11).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 4.9 Soveltamisala (RL 40:12).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 4.9.1 Laaja ja suppea rikosoikeudellinen virkavastuu. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 4.9.2 Ulkomaisen virkamiehen vastuun laajuus.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 4.9.3 Erityiset virkavastuusäännökset. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 4.9.4 Julkisiin hallintotehtäviin liittyvän rikosoikeudellisen virkavastuun epäsymmetria. . . . . . . . . . . . . 82 4.10 Menettämisseuraamus (14 §).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 5 Korotettu rikosoikeudellinen virkamiessuoja RL 16 ja 20 luvussa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 6 Virkavastuusäännökset rikoslain yleisessä osassa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 6.1 Rikoslain soveltamisala (RL 1 luku). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 6.2 Seuraamukset (viraltapano ja varoitus).. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 6.3 Vanhentumisaika. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 7 Johtopäätöksiä.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 Lähteet.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 8 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 1 Johdanto Virkarikoksista säädetään rikoslain (39/1889) 40 luvussa, jonka edellinen laajempi uudistus toteutettiin vuonna 2002. Yhteiskunnassa on tämän jälkeen tapahtunut muutoksia, joilla on vaikutusta myös rikosoikeudelliseen virkavastuuseen. Yhtäältä julkisyhteisöille on annettu uusia, entistä monipuolisempia tehtäviä, mikä on hei- jastunut virkamiesoikeuteen muun ohella siten, että entistä suurempi osa julkis yhteisöjen palveluksessa olevista on virkasuhteen sijasta työsuhteessa. Samalla ero virka- ja työsuhteisen henkilökunnan välillä on kaventunut esimerkiksi sikäli, että pääosa virkasuhteista on irtisanottavissa.1 Toisaalta monia julkisyhteisöille aikaisem- min kuuluneita tehtäviä on lain nojalla annettu yksityisten tahojen hoidettavaksi, miltä osin virkavastuu on laajentunut kattamaan myös yksityisen sektorin työn tekijöitä. Samalla digitalisaatio ja automatisoitu päätöksenteko ovat muuttaneet hallintopäätösten tekemistä, mikä on vaikuttanut virkavastuun kohdentamiseen ja toteuttamiseen.2 Myös EU-lainsäädännöllä ja kansainvälisillä sopimuksilla on ollut vaikutusta virkavastuukysymyksiin varsinkin ulkomaisten virkamiesten osalta. Edellä mainitut muutokset antavat yleisen perusteen sen arvioimiselle, vastaavatko rikoslain virkarikossäännökset nykyhetken tarpeita. Erityisen perusteen arvioimi- selle antaa eduskunnan sote-uudistuksen yhteydessä hyväksymä lausuma. Lausu- massa eduskunta edellytti, että hallitus käynnistää välittömästi rikoslain 40 luvun virkarikossäännösten ja rikoslain ulkopuolisten virkavastuusäännösten kokonais arvioinnin sekä arvioinnin pohjalta valmistelee tarvittavat lainsäädäntömuutokset.3 Eduskunnan lausuma perustui lakivaliokunnan esitykseen, jonka mukaan erityistä huomiota tulee kiinnittää virkavastuun ulottuvuuteen ja sen eroihin ja arvioida muun muassa, miten virkavastuusääntely voidaan rakentaa sellaisten lähtökohtien varaan, ettei perusteettomia eroja vastuun ulottuvuuteen synny. Myös julkisen 1 Ks. esim. Matikkala 2019 s. 312–313. 2 Ks. yleisesti esim. hallituksen esitys eduskunnalle julkisen hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevaksi lainsäädännöksi, HE 145/2022 vp. 3 HE 241/2020 vp, EV 111/2021 vp s. 1–2. 9 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 hallintotehtävän merkitystä virkavastuusääntelyssä tulee arvioida. Samassa yhtey- dessä on syytä tarkastella myös rikosoikeudellisen virkavastuun suhdetta rikos- lain 16 luvun säännöksiin ja niissä tarkoitettuun korotettuun rikosoikeudelliseen suojaan.4 Lakivaliokunnan lausumaesityksen taustalla oli rikosoikeudelliseen virkavastuuseen liittyvä epäsymmetria eli se, että julkista hallintotehtävää hoitavan yksityisen tahon rikosoikeudellinen virkavastuu on muodostunut käytännössä laajemmaksi kuin julkisyhteisön työntekijän virkavastuu. Tämän vuoksi julkisen hallintotehtävän hoi- tamista voi koskea erilaajuinen rikosoikeudellinen virkavastuu siitä riippuen, onko tehtävä annettu julkisyhteisön vai yksityisen palveluntuottajan hoidettavaksi. Epä- symmetria nousi korostuneesti esiin sote-uudistuksen yhteydessä, koska uudis- tus mahdollisti yksityisten palveluntuottajien käyttämisen varsin laajasti tehtävissä, joita tulevat hoitamaan myös hyvinvointialueiden työsuhteiset henkilöt. Rikosoikeudellisen virkavastuun epäsymmetria on kuitenkin sote-uudistusta van- hempaa perua. Sen taustalla on erityisesti se, että rikoslain 40 luvun virkarikos säännökset ja perustuslain 124 §:n sääntely julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle perustuvat osin erilaisille lähtökohdille.5 Rikoslain 40 luvussa on säädetty kahdenlaajuisesta virkavastuusta. Laaja virkavastuu koskee virkamiesten lisäksi julkista luottamustehtävää hoitavia henkilöitä ja julkista val­ taa käyttäviä henkilöitä, joihin sovelletaan kaikkia virkarikossäännöksiä. Sen sijaan julkisyhteisön työntekijöiden virkavastuu on suppeampaa, koska heihin sovelle- taan vain osaa virkarikossäännöksistä. Laajan virkavastuun keskeinen muodol- linen peruste on siten virkamiesasema ja keskeinen aineellinen peruste julkisen vallan käyttäminen. Rikoslain 40 luvussa ei sen sijaan tunneta perustuslain 124 §:n mukaista julkisen hallintotehtävän käsitettä, joka on huomattavasti julkisen val- lan käyttöä laajempi käsite. Perustuslakivaliokunnan käytännössä julkisen hallinto tehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle on edellyttänyt muun ohella virkavastuusta säätämistä siten, että virkavastuu koskee julkista hallintotehtävää kokonaisuudessaan, ei ainoastaan julkisen vallan käyttöä. Lausuntokäytännössä ei sen sijaan pääsääntöisesti ole otettu kantaa siihen, tuleeko tällaisen virkavastuun olla RL 40 luvun merkityksessä laajaa vai suppeaa. 4 LaVL 10/2021 vp s. 44. – Vastaavia näkökantoja on tuotu esiin lakivaliokunnan lausun- nossa LaVL 12/2018 vp. 5 LaVL 10/2021 vp s. 15 10 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 Edellä mainituista syistä oikeusministeriössä asetetussa hankkeessa annettiin teh- täväksi laatia arviomuistio rikosoikeudellista virkavastuuta koskevien säännösten ajantasaisuudesta. Arviomuistiossa käsitellään paitsi rikoslain 40 luvun säännök- siä, myös muita virkavastuun kannalta merkitykselliseksi arvioituja säännöksiä sekä rikoslain ulkopuolisia virkavastuusäännöksiä. Arvioinnin ulkopuolelle kuiten- kin jätetään rikoslain 40 luvun kansanedustajia (ja ulkomaisen parlamentin jäse- niä) koskevat säännökset (4, 4 a, 8 a ja 8 b §). Tämä johtuu ennen kaikkea siitä, että kansanedustajat eivät ole rikosoikeudellisessa virkavastuussa ja heitä koskevat säännökset sijaitsevat rikoslain 40 luvussa lähinnä lakiteknisistä syistä.6 Edellä mai- nitut virkavastuuseen vaikuttavat yhteiskunnalliset muutokset eivät siten koske kansanedustajia. Lisäksi kansanedustajia koskevat rikoslain 40 luvun säännökset ovat tulleet voimaan 2011 ja 2019, joten tarve säännösten ajantasaisuuden arvioi- miselle on vähäisempi kuin muissa 40 luvun säännöksissä, jotka ovat pääosin peräi- sin vuodelta 2002. Muistiossa voidaan kuitenkin arvioida sitä lakiteknistä seikkaa, onko kansanedustajia ja ulkomaisen parlamentin jäseniä koskevat säännökset jat- kossakin perusteltua sijoittaa rikoslain virkarikoksia koskevaan lukuun. Lisäksi arvioinnin ulkopuolelle jätetään ankarimmin arvioitavaa virkarikosta eli rikoslain 40 luvun 13 a §:n viittaussäännöksessä mainittua kidutusta koskeva rikos- lain 11 luvun 9 a §. Säännös sijaitsee RL 40 luvun sijasta sotarikoksia ja rikoksia ihmi- syyttä vastaan koskevassa 11 luvussa, ja se perustuu pääosin kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaiseen YK:n yleissopimukseen vuodelta 1984 (kidutusyleissopimus).7 Edelleen arvioinnin ulko- puolelle jätetään 40 luvun 13 §:ssä viitatut, rikoslain 45 luvussa rangaistaviksi sääde- tyt sotilasrangaistussäännösten alaisten virkamiesten rikokset.8 Virkavastuun voidaan katsoa käsittävän rikosoikeudellisen, vahingonkorvaus oikeudellisen ja hallinnollisessa menettelyssä toteuttavan vastuun. Edellä mai- nitusta tehtävänannosta seuraa, että virkavastuun muita kuin rikosoikeudellisia ilmenemismuotoja käsitellään arviomuistiossa ainoastaan siltä osin kuin tätä pide- tään rikosoikeudellisen arvioinnin kannalta tarpeellisena.9 6 Ks. esim. HE 77/2001 vp s. 45; LaVM 21/2018 vp s. 7; Viljanen 2018 s 869–870. 7 SopS 59–60/1989, HE 76/2009 vp s. 3, 28–34. 8 RL 45 luvun 1 §:n 1 momentin perusteella näihin virkamiehiin sovelletaan 40 luvun säännöksistä vain 1–3 ja 5 §:ää. Ks. Viljanen 2018 s. 867, 876. 9 Virkavastuukysymysten osalta yleisesti ks. esim. Niina Mäntylä, Ville Karjalainen, Nora Korhonen, Kristian Siikavirta, Henrik Wenander ja Vesa Annola: Virkavastuu julkishallinnon muuttuvassa toimintaympäristössä, valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2022:14, jossa on käsitelty myös rikosoikeudellista virkavastuuta. 11 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 2 Rikosoikeudellisen virkavastuun perustuslaillinen tausta Virkamiehen erityisasemaan kuuluu muita laajempi vastuu työssä tapahtuneista vir- heistä eli virkavastuu, jonka perustana ovat Suomessa perustuslain säännökset.10 Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin, ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Virkavastuu turvaa virkatoiminnan lainmukaisuutta ja on siten tärkeä oikeusvaltion tae. Vastuusta virkatoimista säädetään perustuslain 118 §:ssä, jonka 1 momentin mukaan virkamies vastaa virkatoimiensa lainmukaisuudesta. Hän on myös vas- tuussa sellaisesta monijäsenisen toimielimen päätöksestä, jota hän on toimielimen jäsenenä kannattanut. Pykälän 2 momentin mukaan esittelijä on vastuussa siitä, mitä hänen esittelystään on päätetty, jollei hän ole jättänyt päätökseen eriävää mielipidettään. Pykälän 3 momentin mukaan jokaisella, joka on kärsinyt oikeuden- loukkauksen tai vahinkoa virkamiehen tai muun julkista tehtävää hoitavan henkilön lainvastaisen toimenpiteen tai laiminlyönnin vuoksi, on oikeus vaatia tämän tuo- mitsemista rangaistukseen sekä vahingonkorvausta julkisyhteisöltä taikka virka mieheltä tai muulta julkista tehtävää hoitavalta sen mukaan kuin lailla säädetään. Tässä tarkoitettua syyteoikeutta ei kuitenkaan ole, jos syyte on perustuslain mukaan käsiteltävä valtakunnanoikeudessa. Julkishallinnon ulkopuolisia tahoja koskevan virkavastuun kannalta keskeinen sään- nös on perustuslain 124 §, joka koskee hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle. Pykälän mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksen mukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä teh- täviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Säännöksen tarkoituksena on rajoittaa julkisten hallintotehtävien osoittamista varsinaisen viranomaiskoneiston ulkopuolelle.11. 10 Esim. LaVL 32/2018 vp s. 22. Ks. myös Viljanen 2018 s. 865; Rautio 2022 s. 1373. 11 HE 1/1998 vp s. 178, PeVM 10/1998 vp s. 35 12 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 Perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu, että oikeusturvan ja hyvän hal- linnon vaatimusten toteutumisen varmistaminen perustuslain 124 §:n tarkoitta- massa merkityksessä edellyttää muun muassa asioita käsittelevien henkilöiden toimivan rikosoikeudellisella virkavastuulla.12 Virkavastuusääntelyn täsmälliselle muotoilulle ei perustuslakivaliokunnan käytännössä ole esitetty tarkempia edelly- tyksiä muuten kuin siltä osin, että virkavastuusäännös on syytä muotoilla laajem- min kuin julkisen vallan käyttöön rajoittuen.13 Käytännössä virkavastuusäännös on tavanomaisesti muotoiltu siten, että yksityisen palveluntuottajan palveluksessa ole- vaan henkilöön tai muuhun viranomaiskoneiston ulkopuoliseen tahoon sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen hoitaessaan tai suo- rittaessaan julkista hallintotehtävää.14 Tätä selostetaan tarkemmin jäljempänä RL 40:12:n yhteydessä. 12 Esim. PeVL 17/2021 vp s. 20, PeVL 65/2018 vp 2 ja 9, PeVL 50/2017 vp s.3, PeVL 26/2017 vp s. 49. 13 Esim. PeVL 92/2022 vp s. 4, PeVL 47/2021 s. 3, PeVL 17/2021 vp s. 20. 14 Esim. PeVL 50/2017 vp s. 3, PeVL 16/2016 vp s. 2–3, PeVL 8/2014 vp s. 5/I. 13 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 3 Rikosoikeudellisen virkavastuun historia Virkarikossääntelyn historia Suomessa voidaan jakaa kolmeen päävaiheeseen, joita ovat vuoden 1889 rikoslain säännökset sekä vuoden 1989 ja 2002 uudistukset. 3.1 Vuoden 1889 rikoslaki Vuoden 1889 rikoslain virkarikoksia koskeva 40 luku sisälsi yli 20 rangaistus säännöstä, jotka säilyivät suurelta osin alkuperäisessä asussaan vuoden 1989 virka rikossäännösten kokonaisuudistukseen asti. Useimmat vuoden 1889 rikoslain 40 luvun säännökset koskivat niin sanottuja varsinaisia virkarikoksia eli tekoja, jotka olivat rangaistavia vain virkamiehen tekeminä. Tällaisia rikoksia olivat esimerkiksi lahjoman ottaminen (RL 40:1) ja päihtymys virantoimituksessa (RL 40:19 b). Lisäksi lukuun sisältyi myös niin sanottuja epävarsinaisia virkarikoksia eli tekoja, jotka oli säädetty rangaistaviksi muidenkin kuin virkamiesten tekeminä, mutta joista virka- miehen tekeminä säädettiin ankarampi rangaistusuhka. Tällaisia rikoksia olivat esi- merkiksi virkamiehen väärennysrikos (RL 40:6) ja virkamiehen kavallusrikos (RL 40:7).15 Sisällöltään vuoden 1889 rikoslain 40 luvun rangaistussäännökset olivat melko kasuistisia.16 Tunnusmerkistönsä rakenteen perusteella ne voitiin jakaa yksityis­ kohtaisesti määriteltyihin virkarikoksiin ja yleisluonteisiin virkarikoksiin, joiden tunnusmerkistö oli avoimempi ja jotka saivat sisältönsä muualta lainsäädännöstä tai tavanomaisesta oikeudesta. Esimerkkejä viimeksi mainituista olivat tahallinen virka- rikos (40:20) ja tuottamuksellinen virkavirhe (40:21).17 Virkarikoksista tuomittavia yleisiä rangaistuksia olivat vankeus ja sakko. Erityisiä rangaistusseuraamuksia olivat virantoimituksesta erottaminen enintään kahdeksi vuodeksi ja viraltapano, jotka oli eräiden virkarikosten osalta säädetty ainoiksi ran- gaistuksiksi. Useimmiten erityisrangaistus oli kuitenkin säädetty vakavimmista 15 HE 58/1988 vp s. 5–6. 16 HE 58/1988 vp s. 14, Matikkala 2019 s. 313. 17 HE 58/1988 vp, s. 6. 14 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 virkarikoksista tuomittavaksi lisärangaistukseksi yleisen rangaistuksen eli sakon tai vankeuden ohella. Viraltapano saattoi olla sisällöltään joko suppea, jolloin se käsitti sen viran menettämisen, jossa rikos tehtiin tai jonka syyllinen oli tuon viran sijaan saanut (RL 2:7), tai laaja, jolloin se käsitti kaikki ne virat, jotka syyllisellä tuomitsemis- hetkellä oli (RL 2:7 ja 2:10).18 Rikosoikeudellinen virkamieskäsite määriteltiin rikoslain yleisessä osassa 2 luvun 12 §:ssä, jonka mukaan ”[v]irkamiehiksi sanotaan tässä laissa valtion virkamiehet, samoin ne, jotka ovat asetetut hoitamaan kaupunkien, kauppalain, maalais kuntien, seurakuntien tai muiden yhteisöjen tahi esivallan vahvistamien yleisten laitosten tahi säätösten asioita, sekä ne virka- ja palvelusmiehet, jotka ovat sel- laisten virka- tahi hallintokuntien käskynalaiset, ynnä muut, jotka ovat määrätyt tahi valitut julkiseen toimeen tai julkista asiata toimittamaan.” Määritelmän loppu osa julkiseen toimeen tai julkista asiaa toimittamaan määrätyistä tai valituista kattoi muun muassa kunnanvaltuustojen ja vastaavien julkisyhteisöjen elinten luottamushenkilöt sekä julkisyhteisöjen työntekijät, jotka hoitivat julkista tehtä- vää tai toimittivat julkista asiaa (KKO 1985 II 147). Sama koski yksityisiä tahoja kuten yksityisoikeudellisten yhteisöjen toimihenkilöitä, joille oli erityisellä säännöksellä uskottu jokin julkinen tehtävä ja usein myös siihen liittyvää julkista valtaa.19 Virkamiesten rikoksista oli rikoslain ja sen 40 luvun lisäksi runsaasti säännöksiä myös rikoslain ulkopuolisissa laeissa. Yksi esimerkki tällaisista olivat säännökset, joi- den mukaan tietynlaisia tehtäviä hoitavat toimivat virkavastuulla. Suurin osa näistä säännöksistä koski henkilöitä, joita olisi pidetty virkamiehinä rikoslain 2:12:n mää- ritelmän nojalla, jolloin säännöksillä oli vain toteava vaikutus. Joissakin tapauksissa säännöksillä saattoi kuitenkin olla myös virkavastuuta luova vaikutus. Suurimman ryhmän rikoslain ulkopuolisista virkamiehiä koskevista rangaistussäännöksistä muodostivat erilaiset salassapidon rikkomista koskevat säännökset.20 3.2 Vuoden 1989 kokonaisuudistus Rikoslain 40 luku uudistettiin ja modernisoitiin kokonaisuudessaan vuonna 1989 annetulla lailla rikoslain muuttamisesta (792/1989), joka tuli voimaan 1.1.1990. Uudistuksessa virkarikokset ja muut rikokset erotettiin selkeästi toisistaan ja samalla 18 HE 58/1988 vp s. 7–8. 19 HE 58/1988 vp s. 6–7. 20 HE 58/1988 vp s. 8–9. 15 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 virkarikosten määrää vähennettiin huomattavasti.21 Tavoitteena oli jättää virka rikoksina rangaistaviksi vain sellaiset teot ja laiminlyönnit, joita voitiin pitää erityi- sen moitittavina yhteiskunnan ja kansalaisten kannalta tai joista muualla laissa ei ollut säädetty virkatoiminnan asianmukaisuuden turvaamiseksi riittävää rangaistus uhkaa. Tällaisiksi rikoksiksi katsottiin lahjusrikokset ja salassapitorikokset sekä virka- aseman väärinkäyttäminen ja muu virkavelvollisuuden rikkominen. Sen sijaan epävarsinaisista virkarikoksista pyrittiin luopumaan. Tarpeettomiksi nähtiin myös määrättyjä hallinnonaloja koskevat rangaistussäännökset ja virkamiehen päih- tymystä ja aiheetonta poissaoloa koskevat säännökset, jotka katsottiin voitavan kattaa virkavelvollisuuden rikkomista koskevalla kriminalisoinnilla. Samalla virka velvollisuuden vähäisen rikkomisen rangaistavuudesta luovuttiin.22 Uudistuksen seurauksena rikoslain 40 luku saikin pääosin nykyisen rakenteensa. Vuoden 1989 uudistus oli rikoslain kokonaisuudistuksesta erotettu uudistus, jonka taustalla olivat valtion ja muun julkisen hallinnon tehtävissä tapahtuneet muutok- set. Julkishallinnon tehtävät olivat laajentuneet ja monipuolistuneet, ja samalla jul- kisia tehtäviä ja niihin liittyvää julkista valtaa oli enenevässä määrin uskottu muiden kuin julkisyhteisöjen hoidettavaksi. Julkisyhteisöjen palveluksessa olevan henkilös- tön määrä oli voimakkaasti kasvanut, ja entistä suurempi osa henkilöstöstä oli työ- suhteista. Myös virkamiesten asema oli muuttunut ja heidät rinnastettiin useissa suhteissa muihin palkansaajiin. Valtion virkamieslainsäädäntö oli uudistettu vuoden 1988 alussa voimaan tulleella valtion virkamieslailla (755/86), jonka 46 §:n mukaan entistä suurempi osa virkamiehistä voitiin irtisanoa.23 Vuoden 1989 uudistuksella pyrittiin myös normalisoimaan virkarikosten seuraamuk- sia siten, että kaikista virkarikoksista säädettiin yleistä lajia oleva rangaistus eli sakko tai vankeus. Virkamiehille tuomittavat erityiset rangaistusseuraamukset olivat osoit- tautuneet vanhentuneiksi ja ongelmallisiksi, ja niiden käyttäminen haluttiin rajoit- taa tilanteisiin, joissa virkarikosten erityislaatu sitä vaati. Viraltapanoseuraamuksen käyttöalaa kavennettiin ja se säädettiin koskemaan kaikkia rikoslain 2 luvun 12 §:n määritelmän mukaisia virkamiehiä. Viraltapano saattoi edelleen olla suppea (RL 21 HE 58/1988 vp s. 1, 23. 22 HE 58/1988 s. 1, 18-20, 23. – HE:n 58/1988 vp perustana oli virkarikostyöryhmän mie- tintö (Oikeusministeriön lainvalmisteluosaston julkaisu 10/1986). Useita vuoden 1989 uudistuksessa toteutettuja muutoksia oli ehdotettu jo julkishenkilöstön oikeusasema- komitean I osamietinnössä (komiteanmietintö 1979:26). Ks. HE 58/1988 vp s. 26–28. 23 HE 58/1988 vp s. 16, 18, 35; HE 77/2001 vp, s. 5. 16 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 2:7) tai laaja (RL 2:10). Samalla virantoimituksesta erottamisesta luovuttiin. Lievim- mistä virkarikoksista eli tuottamuksellisesta virkavelvollisuuden rikkomisesta voitiin erityisrangaistuksena tuomita sakon sijasta varoitus.24 Vuoden 1989 uudistuksessa pidettiin vielä tarpeellisena säilyttää rikosoikeudellinen virkamieskäsite hallinto-oikeudellista virkamieskäsitettä laajempana. Tätä perustel- tiin sillä, että julkisia tehtäviä oli edeltävinä vuosikymmeninä uskottu enenevässä määrin muillekin kuin julkisyhteisöille ja niiden virkamiehille. Virkamiehen mää- ritelmää rikoslain 2 luvun 12 §:ssä pyrittiin kuitenkin täsmentämään. Määritelmä perustettiin edelleen pääasiallisesti henkilön asemaan ja viime kädessä suoritetta- vien tehtävien laatuun. Viimeksi mainituilta osin hallituksen esityksessä ehdotettiin, että virkamiehenä pidettäisiin myös ”henkilöä, joka lain, asetuksen tai niiden nojalla annetun määräyksen perusteella hoitaa julkista tehtävää julkisoikeudellisessa yhdis- tyksessä tai muussa kuin 1 kohdassa tarkoitetussa yhteisössä sekä henkilöä, joka muutoin kuin edellä tarkoitetuissa tapauksissa tai 2 momentissa tarkoitettuna julkisyhteisön työntekijänä edellä mainitulla perusteella hoitaa julkista tehtävää”. Käsite ”hoitaa julkista tehtävää” muutettiin kuitenkin eduskuntakäsittelyssä laki valiokunnan ehdotuksesta muotoon ”käyttää julkista valtaa”, koska julkisen teh- tävän hoitamista ei pidetty laaja-alaisuutensa vuoksi riittävän tarkkarajaisena käsitteenä.25 Muutoksen myötä julkisen vallan käyttö muodostui keskeiseksi aineel- liseksi perusteeksi rikosoikeudelliselle virkavastuulle muodollisena perusteena ole- van virkamiesaseman ohella. Uudistuksessa säädettiin myös julkisyhteisön työntekijän rangaistusvastuusta, joka kattoi lahjomarikokset ja salassapitovelvollisuuden rikkomisen sekä virka-aseman väärinkäyttämisen siltä osin kuin kyse oli julkisen vallan käytöstä.26 Julkisyhteisön työntekijän määritelmä otettiin rikoslain 2 luvun 12 §:n 2 momenttiin. Muutos näkyi rikoslain 40 luvun terminologiassa myös siten, että luvun otsikoksi muutet- tiin ”Virkarikoksista ja julkisyhteisön työntekijän rikoksista”, minkä lisäksi lahjoma rikosten ja salassapitorikoksen tunnusmerkistössä tekijänä mainittiin virkamiehen lisäksi julkisyhteisön työntekijä. 24 HE 58/1988 vp s. 21–22, 24–25. 25 LaVM 7/1989 vp s. 6. 26 HE 58/1988 vp s. 20–21, 24. 17 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 3.3 Vuoden 2002 virkarikosuudistus Virkarikossäännösten viimeisin laajempi uudistus toteutettiin vuonna 2002, jolloin rikoslain 40 luku uudistettiin lähes kokonaisuudessaan ja rikosoikeudellisen virka- vastuun alaa jonkin verran laajennettiin (laki rikoslain muuttamisesta, 604/2002). Vuoden 1989 kokonaisuudistuksen tavoitteiden arvioitiin sinänsä toteutuneen suhteellisen hyvin ja niitä pidettiin edelleen lähtökohtaisesti oikeina. Kokonais uudistuksen jälkeen oli kuitenkin tapahtunut jäljempänä tarkemmin selostettua kehitystä, jota ei ollut voitu kokonaisuudistuksessa ennakoida. Vuoden 2002 uudis- tuksen tavoitteena olikin ennen kaikkea saattaa rikosoikeudellisen vastuun rajat tuolloisia käsityksiä vastaaviksi.27 Uudistus koski lähes kaikkia rikoslain 40 luvun säännöksiä, jotka saivat uudistuksen tuloksena pitkälti nykyisen asunsa.28 Uudistuk- sessa tehtyjä asiallisia muutoksia on toisaalta pidetty vähäisinä.29 Rikosoikeudellisen virkavastuun kattavuuden kannalta keskeiset muutokset koski- vat virkavastuusääntelyn piirissä olevien henkilöryhmien määrittelyä (40:11) ja näi- hin henkilöryhmiin sovellettavan virkavastuun laajuutta (40:12). Rikosoikeudellista virkamieskäsitettä kavennettiin ja se pyrittiin mahdollisimman pitkälti yhden mukaistamaan hallinto-oikeudellisen virkamieskäsitteen kanssa. Samalla julkista valtaa käyttävän henkilön käsitettä laajennettiin julkisen vallan käytön valmistelu- tehtävien osalta, ja julkisyhteisön työntekijän rangaistusvastuu laajennettiin virka- miehen vastuuta vastaavaksi, kun kyse oli julkisen vallan käytöstä. Lisäksi tehtiin se lakitekninen muutos, että kaikkien RL 40 luvun virkarikostunnusmerkistöjen teki- jänä mainittiin ainoastaan virkamies, kun taas rikosten sovellettavuudesta muihin henkilöryhmiin säädettiin 12 §:n soveltamisalasäännöksessä. Samalla 40 luvun otsi- koksi muutettiin ”Virkarikoksista”. Muutosten taustalla oli 1990-luvun voimakas yksityistämiskehitys, jossa julkisia teh- täviä oli siirretty virkamieshallinnon ulkopuolelle. Tämän vuoksi RL 2 luvun 12 §:n virkamiehen määritelmä oli osoittautunut liian ahtaaksi erityisesti julkisen val- lan käytön valmistelutehtävissä toimivien osalta. Lisäksi julkisyhteisön työntekijän virkamiestä kapeampi rangaistusvastuu silloinkin, kun kyse on julkisen vallan käy- töstä, oli yhdenvertaisuusperiaatteen kannalta ongelmallinen.30 27 HE 77/2001 vp s. 11–12. 28 Matikkala 2019 s. 312, Viljanen 2018 s. 866. – Vuoden 2002 uudistuksen jälkeen muutok- sia on tehty erityisesti kansanedustajia koskevaan sääntelyyn (RL 40:4, 4 a, 8 a ja 8 b §), 11 §:n virkamiehen määritelmään ja 12 §:n soveltamisalasäännökseen. 29 Viljanen 2018 s. 866. 30 HE 77/2001 vp s. 11–13. 18 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 Vuoden 2002 uudistuksessa kuljettiin siten eri suuntaan kuin 1989, jolloin virka rikosten rangaistavuutta oli merkittävästi kavennettu ja eduskuntakäsittelyssä oli asetettu tavoitteeksi luopua tuottamuksellisten virkarikosten rangaistavuudesta tulevaisuudessa.31 Viimeksi mainittua tavoitetta ei vuonna 2002 pidetty enää perus- teltuna muun muassa sen vuoksi, että kurinpitomenettelystä, joka nähtiin vuo- den 1989 uudistuksessa riittävänä tapana reagoida vähäisimpiin virkarikoksiin, oli sotilaskurinpitoa lukuun ottamatta luovuttu. Tämän vuoksi tuottamuksellisten virka- velvollisuuden rikkomisten, jotka muodostivat valtaosan virkatoiminnassa tehdyistä rikoksista, rangaistavuudesta luopuminen olisi merkittävästi rajoittanut mahdolli- suutta reagoida virkavirheisiin tehokkaalla tavalla.32 Vuoden 2002 uudistuksen keskeisenä lakiteknisenä tavoitteena oli myös saattaa virkarikossäännökset vastaamaan rikoslain kokonaisuudistuksessa omaksuttua lain- säädäntötapaa.33 Tämän vuoksi virkamiehen ja muiden keskeisten henkilöryhmien määritelmät siirrettiin rikoslain 2 luvusta 40 lukuun. Tavoitteesta jouduttiin kui- tenkin tinkimään kokonaisuudistuksen keskeneräisyyden vuoksi: kaksi tunnistet- tua muutostarvetta ehdotettiin toteutettaviksi vasta siinä vaiheessa (”lähivuosina”), kun rikoslain lukujen lopullinen järjestys muodostettaisiin. Näitä olivat virkarikok- sia koskevan luvun sijoittaminen viranomaisia vastaan tehtyjä rikoksia koskevan 16 luvun edelle ja 40 luvun 5 §:n virkasalaisuuden rikkomista ja tuottamuksellista virkasalaisuuden rikkomista koskevien säännösten jakaminen kahteen erilliseen pykälään.34 Uudistuksella myös hyväksyttiin Strasbourgissa 4 päivänä marraskuuta 1998 tehty lahjontaa koskeva Euroopan neuvoston rikosoikeudellinen yleissopimus (ns. EN:n korruptiosopimus)35, minkä vuoksi rikoslain 16 lukuun otettiin säännökset kansan- 31 LaVM 7/1989 vp s. 2. 32 HE 77/2001 vp s. 11–13. – Hallituksen esityksessä (s. 14–16) arvioitiin, että rikos oikeudellisen virkavastuun alaraja oli kurinpitovastuun merkityksen pienenemisen vuoksi saattanut nousta jopa liian korkealle. Esityksessä ei kuitenkaan ehdotettu var- sinaisia laajennuksia virka-aseman väärinkäyttämisen ja virkavelvollisuuden rikko- mista koskevien rikosten tunnusmerkistöön, vaikka näiden rikosten soveltamisalaa eri henkilöryhmiin laajennettiinkin. Esitykseen ei sisältynyt sitä valmistelleen työryhmän ehdotusta virka-aseman väärinkäyttämisen ja virkavelvollisuuden rikkomisen sovelta- misalan laajentamisesta hyvän hallinnon ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin virka tehtävän asianmukaiselle hoitamiselle selvästi asettamiin vaatimuksiin perustuvaan virkavelvollisuuden rikkomiseen. 33 HE 77/2001 vp s. 5, 13. 34 HE 77/2001 vp s. 5, 13, 16. 35 SopS 107–108/2002. 19 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 edustajan lahjomisesta ja 40 lukuun lahjuksen ottamisesta kansanedustajana.36 Lisäksi virkarikossäännösten soveltamista ulkomaisiin virkamiehiin laajennettiin lah- juksen ottamista koskevissa rikoksissa.37 36 Kyseessä oli HE:n mukaan uudistuksen merkittävin muutos (HE 77/2001 vp, s. 12 ja 14). Perustuslakivaliokunta katsoi lausunnossaan, että kansanedustajaa koskevat lahjonta säännökset tulisi poistaa lakiehdotuksesta ja Suomen tulisi tehdä EN:n korruptio sopimukseen tätä koskeva varauma (PeVL 29/2001 vp s. 3–4). Lakivaliokunta kuitenkin puolsi ehdotuksen hyväksymistä eräin muutoksin (LaVM 10/2002 vp), missä muodossa ehdotus myös hyväksyttiin (604/2002). 37 HE 77/2001 vp s. 5, 14. 20 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 4 Rikoslain 40 luvun virkarikossäännökset Rikoslain 40 luvun nykyiset virkarikoskriminalisoinnit koskevat lahjuksen ottamista (1–3 §), virkasalaisuuden rikkomista (5 §), virka-aseman väärinkäyttämistä (7–8 §) ja virkavelvollisuuden rikkomista (9–10 §). Näistä lahjuksen ottamista koskevat sään- nökset ovat edellä mainittuja yksityiskohtaisesti määriteltyjä virkarikoksia, virka- aseman väärinkäyttäminen ja virkavelvollisuuden rikkominen taas yleisluonteisia virkarikoksia, joiden tunnusmerkistö on avoin ja saa tarkemman sisältönsä muualta. Virkasalaisuuden rikkomisessa on piirteitä molemmista, koska salassapito velvollisuuden sisältöä ei ole tunnusmerkistössä määritelty, vaan se perustuu muu- hun lainsäädäntöön. Toisaalta salassapitovelvollisuuden sisältö lienee muuhun lainsäädäntöön perustuvanakin yksiselitteisempi kuin virka-aseman väärinkäytön ja virkavelvollisuuden rikkomisen tunnusmerkistössä viitattu virkatoiminnassa nou- datettaviin säännöksiin tai määräyksiin perustuvan virkavelvollisuuden sisältö, varsinkin kun viimeksi mainittu voi perustua myös lakia alemmanasteisiin mää- räyksiin. Lahjuksen ottaminen ja virkasalaisuuden rikkominen muistuttavat myös epävarsinaisia virkarikoksia siinä mielessä, että samantyyppiset teot ovat rangais- tavia myös muiden kuin virkamiesten tekeminä (lahjuksen ottaminen elinkeino toiminnassa, RL 30:8–8a, ja salassapitorikos, RL 38:1–2). Rikoslain 40 luvun muista virkarikosvastuuta koskevista säännöksistä 11 § sisäl- tää määritelmät keskeisistä henkilöryhmistä (virkamies, julkista luottamustehtävää hoitava henkilö, julkisyhteisön työntekijä, ulkomainen virkamies ja julkista val- taa käyttävä henkilö), joihin sovellettavan virkavastuun laajuudesta säädetään soveltamisalaa koskevassa 12 §:ssä. Luvun 14 §:ssä säädetään menettämis seuraamuksesta lahjuksen ottamista koskevissa rikoksissa. 4.1 Lahjuksen ottaminen (RL 40:1) Jos virkamies toiminnastaan palvelussuhteessa itselleen tai toiselle 1) pyytää lahjan tai muun oikeudettoman edun taikka tekee muutoin aloit- teen sellaisen edun saamiseksi, 21 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 2) ottaa vastaan lahjan tai muun edun, jolla vaikutetaan tai pyritään vaikut- tamaan taikka joka on omiaan vaikuttamaan hänen toimintaansa palvelus suhteessa, taikka 3) hyväksyy 2 kohdassa tarkoitetun lahjan tai edun tai lupauksen tai tarjouk- sen siitä, hänet on tuomittava lahjuksen ottamisesta sakkoon tai vankeuteen enintään kahdeksi vuodeksi. Virkamies on tuomittava lahjuksen ottamisesta myös, jos hän toiminnastaan palvelussuhteessa hyväksyy 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun lahjan tai muun edun antamisen toiselle taikka lupauksen tai tarjouksen siitä. Virkamies voidaan tuomita myös viralta pantavaksi, jos rikos osoittaa hänet ilmeisen sopimattomaksi tehtäväänsä. Lahjusrikokset ovat keskeinen osa sääntelyä, jonka tavoitteena on turvata virka toimien oikeellisuus.38 Niiden voidaankin sanoa olevan virkarikosten ydinaluetta. 39 Lahjuksen antamisesta virkamiehelle ja muille virkamieheen rinnastettaville henkilöryhmille (niin sanottu aktiivinen lahjominen) säädetään RL 16 luvun 13–14 §:ssä, lahjuksen ottamisesta (passiivinen lahjominen) taas 40 luvun 1–3 §:ssä. Lahjuksen antamista ja ottamista koskevat säännökset ovat suurelta osin toistensa peilikuvia. Virkarikoksia näistä ovat ainoastaan viimeksi mainitut. 4.1.1 Lahjusrikoksilla suojattavat oikeushyvät Vuoden 1989 virkarikosuudistuksen esitöiden mukaan lahjusrikossäännösten tar- koituksena on erityisesti edistää virkatoiminnan tasapuolisuutta eli riippumatto- muutta epäasiallisista vaikuttimista, mikä on yksi virkatoimien lainmukaisuuden edellytys. Tämän lisäksi säännöksillä pyritään ylläpitämään kansalaisten luottamusta virkatoiminnan lainmukaisuuteen. Tältä osin pohdittiin, tuleeko viimeksi mainitulle kriteerille antaa itsenäinen merkitys vai suojataanko sitä vain välillisesti virkatoimien lainmukaisuuden kautta. Silloisen oikeuskäytännön perusteella vaikutti siltä, että virkatoiminnan lainmukaisuutta vaarantavat teot rangaistiin lahjusrikoksina ja luot­ tamusta vaarantavat teot taas tuottamuksellisina virkarikoksina. Uudistuksessa tätä 38 HE 58/1988 vp s. 46. 39 Viljanen 2018 s. 878. 22 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 asiantilaa haluttiin muuttaa laajentamalla lahjusrikosten alaa siten, että lahjusrikos säännöksillä suojataan kumpaakin mainittua oikeushyvää. Virkatoiminnan lain mukaisuuteen kohdistuvat teot katsottiin kuitenkin vakavammiksi. Tämän vuoksi teot, jotka ovat omiaan ainoastaan vaarantamaan luottamusta viranomais toiminnan tasapuolisuuteen ilman pyrkimystä vaikuttaa virkatoimintaan, otettiin rangaistaviksi lahjusrikkomuksina (RL 40:3). Tällainen teko säädettiin rangaistavaksi ainoastaan vastaanottajan, ei antajan osalta.40 Virkamiehen toimintaan kohdistuu siten laajempi rangaistusuhka kuin tekoon osallistuvan ulkopuolisen. Viimeksi mainittu seikka ei kuitenkaan tarkoita, että lahjuksen antaja olisi näissä tapauksissa aina rangaistusvastuusta vapaa. Antaja voi syyllistyä lah- juksen antamiseen vaikka teko arvioidaankin virkamiehen osalta lahjus rikkomuksena.41 Viljanen arvelee myös olevan mahdollista tuomita lahjuksen antaja yllytyksestä tai avunannosta lahjusrikkomukseen.42 Lahjuksen ottamista koskevat rikokset ovat rangaistavia vain tahallisina. Vuoden 1989 uudistuksen esitöissä katsottiin, että etujen vastaanottaminen voi kuiten- kin jatkossakin tulla rangaistavaksi myös tuottamuksellisena virkavelvollisuuden rikkomisena.43 Tulkinta on vahvistettu korkeimman oikeuden ratkaisussa KKO 2000:40 (ään.). Taustalla on valtion virkamieslain 15 §, jonka mukaan virkamies ei saa vaatia, hyväksyä tai ottaa vastaan taloudellista tai muuta etua, jos se voi hei- kentää luottamusta virkamieheen taikka viranomaiseen. Mahdollisuus luotta- muksen heikentymiseen asettaa etujen vastaanottamiselle vielä suuremmat rajoitukset kuin lahjusrikossäännöksissä, joissa edellytetään lahjusrikkomuksen osalta, että menettely on omiaan heikentämään luottamusta viranomaistoiminnan tasapuolisuuteen.44 4.1.2 Yhteys toimintaan palvelussuhteessa Lahjuksen ottamisen täytyy tapahtua toiminnasta palvelussuhteessa, millä kuva- taan lahjuksen ottamisen ja lahjuksen ottajan toiminnan välistä yhteyttä.45 Oikeus kirjallisuudessa Viljanen on huomauttanut, että muiden henkilöryhmien kuin 40 HE 58/1988 vp s. 46–48, 51, 58. 41 Rautio 2022 s. 1377 ja 1385. 42 Viljanen 2018 s. 895. 43 HE 58/1988 vp s. 58. 44 Ks. HE 58/1988 vp s. 58, Rautio 2022 s. 1377–1378. 45 Rautio 2022 s. 1378. 23 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 virkamiesten osalta palvelussuhteesta puhuminen ei ole luontevaa, vaan kyse on näissä tilanteissa enemmänkin yhteydestä asemaan tai tehtäviin.46 Lain esitöissä ja vakiintunessa oikeuskäytännössä (esim. KKO 1997:33, KKO 2016:39, kohta 40) on katsottu, että kyse ei ole vain tietystä virkatoiminnasta tai tehtävistä, vaan yleisesti palvelussuhteeseen liittyvistä toimintamahdollisuuksista. Toiminnan ei tarvitse sisäl- tää päätösvallan käyttöä, vaan riittävää on, että lahjottavalla on mahdollisuus vai­ kuttaa ratkaisuihin esimerkiksi esittely- tai valmistelutehtävissä.47 Rangaistavuus ei myöskään edellytä, että lahjuksen ottaja menettelee tehtävässään virheellisesti esi- merkiksi tekemällä lahjojaa suosivan päätöksen.48 Yhteyttä toimintaan palvelus suhteessa voidaankin pitää lahjusrikoksen keskeisenä tunnusmerkistötekijänä, joka vaikuttaa myös muiden tunnusmerkistötekijöiden kuten edun saajan tai oikeudet- tomuuden arviointiin (ks. KKO 2016:39, kohta 26).49 Kun lahjus on yhteydessä toimintaan palvelussuhteessa, merkitystä ei ole sillä, kenelle etu on osoitettu. Vuoden 1989 virkarikosuudistuksessa säädettiin nimen- omaisesti, että lahjus voidaan osoittaa muullekin taholle kuin virkamiehelle itselleen, mikä ilmaistaan tunnusmerkistötekijällä ”itselleen tai toiselle”. Tunnus- merkistössä haluttiin kuitenkin tehdä ero sen suhteen, onko virkamies tekemisissä toiselle osoitetun lahjuksen kanssa vai ei. Virkamiehen välityksellä toiselle osoite- tuista lahjoista säädetään RL 40:1:n 1 momentissa ja suoraan toiselle soitetuista lahjoista 2 momentissa. Lahjan tai edun saajan ja lahjottavan välillä täytyy kuiten- kin olla sellainen yhteys, että lahjan tai edun antamisella voi olla vaikutusta lahjot- tavan toimintaan.50 Oikeuskirjallisuudessa onkin katsottu, että lahjusrikoksen muut tunnusmerkistötekijät käytännössä rajaavat vastaanottajatahoa, koska vaikutta- minen tai pyrkimys siihen tuskin voi toteutua, ellei etua osoiteta lahjottavalle tai hänen lähipiirilleen, joita voivat olla esimerkiksi sukulaiset, ystävät tai virkamiehelle tärkeät yhteisöt.51 46 Viljanen 2018 s. 884. 47 HE 58/1988 vp s. 48. 48 Rautio 2022 s. 1378, Viljanen 2018 s. 884–886. 49 Ks. myös HE 58/1988 vp s. 51. 50 HE 58/1988 vp s. 50, 55. 51 Rautio 2022 s. 1379. 24 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 4.1.3 Lahja tai muu oikeudeton etu Tunnusmerkistössä tarkoitettu lahja tai muu oikeudeton etu voi olla lähtökohtaisesti mikä tahansa etu, joka voi olla omiaan vaikuttamaan vastaanottajan toimintaan palvelussuhteessa. Kyseeseen voi siten tulla muukin kuin taloudellinen etu, esi merkiksi tunnearvoa sisältävä etu kuten ansiomerkin lupaaminen tai seksuaalinen kanssakäyminen (KKO 2017:67, kohdat 15–16). Useimmiten kyseessä kuitenkin lienee taloudellinen arvo (KKO 2017:67, kohta 15). Viljasen mukaan käytännössä tyypillisiä lahjuksia ovat muun muassa kohtuuttoman suuret alennukset esimerkiksi asuntokaupoissa, virkamiehen velkojen perimättä jättäminen, korkojen anteeksianto, poikkeuksellisen arvokkaat merkkipäivälahjat, kohtuuttoman korkeat konsulttipalkkiot sivu toimena hoidetuista tehtävistä, virkistysluonteiset ulkomaanmatkat ja ylen- määräinen ravintola- ym. kestitys.52 Edun oikeudettomuus rajaa määritelmän ulkopuolelle sellaiset edut, joille on hyväk- syttävä peruste.53 Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että oikeudettomuuden arvi- oinnissa on otettava huomioon muut tunnusmerkistötekijät. Esimerkiksi Viljasen mukaan kyse on enemmänkin menettelyn laadusta kuin tietyn edun ominaisuuk- sista. Vaikutusta voi olla esimerkiksi sillä, mistä jäljempänä selostetusta kolmesta tekotavasta (pyytäminen, vastaanottaminen vai hyväksyminen) on kyse. Virkamies ei lähtökohtaisesti voi pyytää tehtäviensä hoidosta muita etuja kuin asianmukaisen palkan ja periä maksun tai muun lakisääteisen korvauksen tehtävän suorittamisesta. Arvioinnissa voidaan ottaa huomioon myös edun tavallisuus (esimerkiksi merkki- päivälahja) tai sen vastaanottamisen tarpeellisuus virkatehtävien kannalta, kuten myös virkatoimen merkitys ja virkamiehen asema. Esimerkiksi tuomarin asema vaa- tii korostettua puolueettomuutta, minkä vuoksi tuomari ei lähtökohtaisesti voi vastaanottaa minkäänlaista etua käsiteltävänään olevan riidan osapuolilta. Yleisem- minkin julkisen vallan käyttöä sisältävissä tehtävissä tulisi suhtautua erityisen pidät- tyväisesti etujen ottamiseen.54 52 Viljanen 2018 s. 881. 53 HE 58/1988 vp s. 49, 55. 54 Rautio 2022 s. 1379–1381, Viljanen 2018 s. 880, 883–884. 25 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 4.1.4 Lahjuksen ottamisen tekotavat Lahjuksen ottamisen tekotapoja ovat pyytäminen, vastaanottaminen ja hyväksy- minen. Näistä RL 40:1.1:n 1 kohdan pyytäminen otettiin tunnusmerkistöön vuo- den 2002 uudistuksessa. Taustalla olivat Euroopan neuvoston korruptiosopimuksen vaatimukset, mutta myös se, että aikaisempaa ilmaisua ”vaatii” oli tulkittu laajem- min kuin mihin ahdas kielellinen tulkinta olisi johtanut. Vaatimisen piiriin oli sekä oikeuskäytännössä että oikeuskirjallisuudessa katsottu kuuluvan myös muunlaisen kuin vaatimuksena esitetyn aloitteen tekeminen lahjan tai edun saamiseksi, jota vas- taava tunnusmerkistötekijä lisättiin samassa yhteydessä pyytämisen rinnalle. Tar- koituksena oli kattaa nimenomaista pyytämistä pehmeämpi virkamiehen vihjaileva aloitteellisuus oikeudettoman edun saamiseksi, esimerkiksi se, että virkamies sana- valinnallaan tai muuten selvästi antaa ymmärtää odottavansa oikeudetonta etua toiminnastaan.55 Muutosta on myös oikeuskirjallisuudessa pidetty asiallisesti ottaen vähäisenä.56 Pyytäminen on moitittavampi tekomuoto kuin vastaanottaminen (KKO 2016:39, kohta 25) tai hyväksyminen. Tämä ilmenee myös siinä, ettei 1 kohtaan sisälly vastaavanlaista toimintaan palvelussuhteessa kohdistuvaa vaikutuskriteeriä kuin vastaanottamiseen tai hyväksymiseen. Lähtökohta on siten se, että toiminnasta palvelussuhteessa ei saa pyytää minkäänlaista lahjaa tai muuta oikeudetonta etua eikä muutoinkaan tehdä aloitetta sellaisen saamiseksi.57 Toinen tekomuoto eli lahjan tai edun vastaanottaminen otettiin lakiin vuoden 1989 virkarikosuudistuksen yhteydessä. Lain esitöiden perusteella tekotavalla on tarkoi- tettu samaa kuin aikaisemman lain sanamuodolla ottamisesta.58 Vastaanottamisen on oikeuskirjallisuudessa katsottu täyttyvän, kun virkamies on saanut edun itsel- leen tai toiselle toimitettavaksi. Tämä voi tarkoittaa esimerkiksi omaisuuden siirty- mistä tai tilaisuuteen kuten kestitykseen osallistumista.59 Toisaalta on myös katsottu, että pelkkä hallinnan tosiasiallinen siirtäminen ei riitä, vaan tunnusmerkistötekijään kuuluu myös vastaanottajan hyväksyvä tahdonilmaisu eli lahjan antajan ja ottajan yhteisymmärrys lahjuksen luovuttamisesta.60 55 HE 77/2001 vp s. 41–42. 56 Rautio 2002 s. 1382, Viljanen 2018 s. 889. 57 Rautio 2002 s. 1382. 58 HE 58/1988 vp s. 55. 59 Rautio 2022 s. 1382. 60 Viljanen 2018 s. 888. Virkamiehen ei siten voida Viljasen mukaan katsoa vastaan ottaneen lahjusta, jos lahja on toimitettu virkamiehen työhuoneeseen hänen tietämättään. 26 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 Kolmas tekomuoto eli lahjan tai edun tai sitä koskevan lupauksen tai tarjouksen hyväksyminen otettiin niin ikään lakiin vuoden 1989 uudistuksessa aikaisemman sanamuodon edustamisen tilalle. Kyse voi olla esimerkiksi siitä, että vastaanottaja ryhtyy käyttämään hänelle yksipuolisesti toimitettua lahjaa ja siten hyväksyy lahjan antamisen. Lain esitöiden mukaan tällainen menettely saattaisi toisaalta olla myös lahjan vastaanottamista, ja tekotapoja pidettiinkin osaksi päällekkäisinä.61 Oikeus- kirjallisuudessakaan ei ole pidetty yksiselitteisenä, milloin virkamiehen voidaan kat- soa hyväksyneen edun tai sitä koskevan lupauksen tai tarjouksen. Tämä koskee erityisesti tilanteita, joissa virkamies on passiivinen. Viljanen on katsonut, että virka mieheltä voidaan edellyttää aktiivisuutta lahjuksen torjumiseksi, jos se on jo toi- mitettu hänen haltuunsa. Sen sijaan pelkkä tarjous tai lupaus ei pääsääntöisesti edellyttäisi virkamieheltä aktiivista torjumista. Jos taas virkamies hyväksyy tarjouk- sen, kyseessä on yleensä vain lahjuksen vastaanottamista edeltävä välivaihe.62 Sekä vastaanottamista että hyväksymistä koskee vaikuttamiskriteeri eli se, että lah- jalla tai edulla vaikutetaan tai pyritään vaikuttamaan tai se on omiaan vaikutta- maan virkamiehen toimintaan palvelussuhteessa. Tunnusmerkistö ei siten edellytä, että lahja tai etu todella vaikuttaisi lahjottavan toimintaan, vaan riittävää on, että siihen pyritään tai että lahjalla tai edulla objektiivisesti arvioiden yleensä on tällai- nen vaikutus.63 Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että viimeinen eli niin sanottua abstraktista vaarantamista kuvaava ”on omiaan” -edellytys on yleensä ratkaiseva, koska vaikutusta tai nimenomaista vaikuttamispyrkimystä voi olla vaikea osoit- taa. Kyse on tiettyyn menettelyyn tyypillisesti liittyvästä seurauksesta, mutta konk- reettista vaaraa seurauksen aiheutumisesta ei edellytetä.64 Sanamuodolla haluttiin vuoden 1989 virkarikosuudistuksessa osoittaa aikaisempaa selkeämmin, että lahjomisrikossäännöksillä pyritään erityisesti suojaamaan virkatoimintaa epä asialliselta vaikuttamiselta.65 RL 40:1:n 2 momentti koskee edellä lausutusti tilanteita, joissa virkamies hyväk- syy suoraan toiselle annettavan lahjan tai edun antamisen, lupaamisen tai tarjoa- misen.66 Kyse on siten tilanteista, joissa virkamies ei ole lainkaan henkilökohtaisesti tekemisissä lahjan tai edun kanssa.67 Vuoden 2002 uudistuksen esitöissä 2 momen- 61 HE 58/1988 vp s. 55–56. 62 Viljanen 2018 s. 888. Ks. myös Rautio 2022 s. 1382–1383. 63 HE 58/1988 vp s. 49. 64 Rautio 2022 s. 1379–1380, Viljanen 2018 s. 882–883. 65 HE 58/1988 vp s. 49. 66 HE 58/1988 vp s. 56. 67 Rautio 2022 s. 1379. 27 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 tin tarpeellisuutta pidettiin kyseenlaisena, koska siinä tarkoitettu menettely olisi ilmeisesti tulkittavissa rangaistavaksi jo 1 momentin perusteella. Momenttia ei kui- tenkaan ehdotettu kumottavaksi, jotta ei syntyisi väärää käsitystä rangaistavuuden rajan muuttamisesta.68 4.1.5 Jälkikäteisen palkitsemisen rangaistavuus Vuoden 1989 virkarikosuudistuksessa katsottiin, että pyrkimys vaikuttaa toimintaan palvelussuhteessa edellyttää, että lahja tai etu on yleensä luvattava, tarjottava tai annettava ennen toiminnan kuten virkasuhteen päättymistä. Jälkikäteen tapahtuva palkitseminen, josta ei ole etukäteen sovittu tai sitä edellytetty, ei tämän vuoksi olisi lahjuksen antamisen tai ottamisen piirissä.69 Tällaisia niin sanottuja kiitoslahjoja ei myöskään vuoden 2002 uudistuksessa haluttu saattaa lahjuksen ottamisen pii- riin. Tätä perusteltiin sillä, että kiitoslahjan vastaanottamiseen ei lähtökohtaisesti liity uhkaa vaikutuksesta virkatoimen suorittamiseen. Tällaistenkin lahjojen vastaanottaminen voi kuitenkin vaarantaa luottamusta viranomaistoiminnan tasapuolisuuteen ja tulla rangaistavaksi lahjusrikkomuksena (KKO 1997:33)70 tai virkavelvollisuuden rikkomisena. Jos taas kiitoslahjan tarkoituksena on vaikuttaa tuleviin virkatoimiin ja lahjan ottaja on tästä tietoinen, lahjuksen ottamista koskevia säännöksiä voidaan soveltaa.71 Edellä mainittua lähtökohtaa on oikeuskirjallisuudessa sekä puolustettu72 että kri- tisoitu. Viimeksi mainittua kantaa edustava Viljanen katsoo, että jälkikäteistä lahjo- mista pidettiin oikeuskirjallisuudessa vakiintuneesti rangaistavana jo ennen vuoden 1989 uudistusta, jonka valmistelutöistä ei ilmene tarkoitusta muuttaa lakia tältä osin. Myöskään lain sanamuoto ei estä kiitoslahjojen rangaistavuutta, koska myös jälkikäteiset lahjat voivat olla omiaan vaikuttavaan tulevaan toimintaan palvelus- suhteessa. Tulkinta helpottaisi myös näyttöongelmia, koska lahjan lupaamista etu- käteen ei tarvitsisi osoittaa. Edelleen jälkikäteisen lahjomisen jääminen RL 40:1:n ulkopuolelle voi herättää virkamiehissä epäasiallisia odotuksia jälkikäteisestä pal- kitsemisesta, houkutella toisen osapuolen antamaan lahjoja varmuuden vuoksi 68 HE 77/2001 vp s. 42. Ks. myös Viljanen 2018 s. 890. 69 HE 58/1988 vp s. 49, 56. 70 Tapauksessa opetusministeriön osastopäällikkönä työskennellyt vastaaja oli ministeriön myönnettyä harkinnanvaraisia avustuksia urheilun lajiliitolle osallistunut matkalle. Mat- kan oli kustantanut yhtiö, jonka omistanut yhdistys tuki sääntöjensä mukaan aatteelli- sesti ja aineellisesti lajiliiton toimintaa. 71 HE 77/2001 vp s. 42. 72 Rautio 2022 s. 1381. 28 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 ja herättää epäilyksiä tehtävien hoidon asianmukaisuudesta. Lisäksi elinkeino toiminnan lahjusrikossäännökset (RL 30:7–8) kattavat selkeästi myös jälkikäteiset teot eikä virkamiesten suhteen ole syytä olla sallivammalla kannalla.73 4.1.6 Seuraamukset Lahjuksen ottamisesta voidaan RL 40:1:n 3 momentin mukaan tuomita sakkoon tai vankeuteen enintään kahdeksi vuodeksi. Virkamies voidaan tuomita myös viralta pantavaksi, jos rikos osoittaa hänet ilmeisen sopimattomaksi tehtäväänsä. Vuo- den 1989 uudistuksella pyrittiin tältä osin lieventämään viraltapanon tuomitsemis käytäntöä, vaikka viraltapanoseuraamus ulotettiinkin aikaisempaa lievempiin tekomuotoihin.74 Rangaistuksen mittaamisessa voidaan ottaa huomioon esimerkiksi virka-asema: lahjuksen ottaminen tuomarin virassa olisi erityisen vakavaa.75 4.2 Törkeä lahjuksen ottaminen (RL 40:2) Jos lahjuksen ottamisessa 1) virkamies asettaa lahjuksen toimintansa ehdoksi taikka toimii tai hänen tar- koituksenaan on toimia lahjan tai edun vuoksi palvelussuhteessaan velvolli- suuksiensa vastaisesti lahjanantajaa tai toista huomattavasti hyödyttäen tai toiselle tuntuvaa vahinkoa tai haittaa aiheuttaen taikka 2) lahjan tai edun arvo on huomattava ja lahjuksen ottaminen on myös kokonaisuutena arvostellen törkeä, virkamies on tuomittava törkeästä lahjuksen ottamisesta vankeuteen vähintään neljäksi kuukaudeksi ja enintään neljäksi vuodeksi sekä lisäksi viralta pantavaksi. Lahjuksen ottamiselle säädettiin törkeä tekomuoto vuoden 1989 virkarikos uudistuksessa. Taustalla oli rikoslain kokonaisuudistuksessa omaksuttu tavoite eriyt- tää rikoksen paheksuttavuudeltaan selvästi toisistaan poikkeavat tekomuodot.76 Ensimmäisenä ankaroittamisperusteena mainittu lahjuksen asettaminen toiminnan 73 Viljanen 2018 s. 886–887. 74 HE 58/1988 vp s. 56. 75 Rautio 2022 s. 1378. 76 HE 58/1988 vp s. 50, 56. 29 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 ehdoksi kuitenkin lisättiin lakiin vasta vuoden 2002 uudistuksessa EN:n korruptio sopimuksen voimaansaattamisen yhteydessä. Lain esitöiden mukaan tällaiset teot vaarantavat vakavasti luottamusta virkatoiminnan asianmukaisuuteen, vaikka vaa- dittu etu olisi vähäinenkin. Maissa, joissa korruptiota esiintyy yleisesti, kamppaillaan usein erityisesti sitä vastaan, että virkamiehet eivät suorita velvollisuuksiaan ilman voitelua. Tällaiset teot haluttiin niiden periaatteellisen vakavuuden vuoksi törkeän lahjuksen ottamisen piiriin, vaikka ilmiö arvioitiinkin Suomessa ilmeisen harvinai- seksi.77 Muut RL 40:2.1:n 1 kohdassa mainitut tekomuodot edellyttävät velvollisuuk­ sien vastaista toimintaa, mikä ei toteudu, jos lahjojan tarkoituksena on yksinomaan saada virkamies toimimaan virkavelvollisuuksiensa mukaisesti.78 Toisaalta voisi olla myös mahdollista tulkita, että lahjan asettaminen toiminnan ehdoksi on itsessään velvollisuuksien vastaista toimintaa. Toisena kvalifiointiperusteena on lahjuksen ottajan toimiminen tai tarkoitus toimia lahjuksen vuoksi palvelussuhteessaan velvollisuuksiensa vastaisesti lahjanantajaa tai toista huomattavasti hyödyttäen tai toiselle tuntuvaa vahinkoa tai haittaa aiheuttaen. Tosiasiallinen toimiminen velvollisuuksien vastaisesti lisättiin selvyyden vuoksi tunnusmerkistöön siellä aikaisemmin olleen tarkoituksen rinnalle vuoden 2002 virkarikosuudistuksessa. Velvollisuuksien vastainen toiminta arvioidaan lisäksi eri rikoksena.79 Kyse voi olla muustakin kuin taloudellisesta hyödystä, haitasta tai vahingosta, esimerkiksi fyysisen kivun tai rasituksen taikka vapaudenriiston aiheut- tamisesta tai välttämisestä.80 Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että hyödyn huomattavuutta arvioitaessa on kiinnitettävä ensisijaisesti huomiota hyödyn arvoon yleisen mittapuun mukaan. Vahingon ja haitan tuntuvuuden osalta taas on tarkasteltava paitsi vahingon tai hai- tan laatua, myös kohteena olevan henkilön olosuhteita, kuten törkeää virka-aseman väärinkäyttämistä koskevassa vastaavassa tunnusmerkistötekijässä (RL 40:8:n 2 koh- ta).81 Säännös ei edellytä hyödyn, vahingon tai haitan toteutumista, vaan tarkoitus riittää.82 77 HE 77/2001 vp s. 42–43. 78 Viljanen 2018 s. 893. 79 HE 77/2001 vp s. 42–43. Ks. myös Rautio 2022 s. 1384, Viljanen 2018 s. 892. – Tosi asiallista toimintaa oli sinänsä ehdotettu sanamuodoksi jo vuoden 1989 virka- rikosuudistuksessa (HE 58/1988 vp s. 56, 96). Sanamuoto kuitenkin muutettiin eduskuntakäsittelyn aikana tarkoitukseksi toimia. 80 HE 58/1988 vp s. 50. 81 Viljanen 2018 s. 892, HE 58/1988 vp s. 64. 82 Rautio 2022 s. 1384, Viljanen 2018 s. 892. 30 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 Kolmantena kvalifiointiperusteena on lahjan tai edun huomattava arvo. Lain esi töiden mukaan lahjuksen arvolla keskeinen merkitys lahjomisen paheksuttavuuden arvioinnissa. Lahjusrikoksen keskeisin tunnusmerkki on lahjan tai edun vaikutus lah- jottavan toimintaan palvelussuhteessa, ja tämän vaikutuksen kannalta lahjan tai edun arvo saajalle on ratkaisevan tärkeä. Arvon huomattavuuden arvioinnissa olisi kiinnitettävä huomiota siihen, mitä kustannuksia lahjus on aiheuttanut antajalle ja kuinka suuri hyöty se on saajalleen esimerkiksi verrattuna tavanomaiseen hankinta- hintaan.83 Rahamääräistä arviota ei lain esitöissä ole esitetty. Korkein oikeus on ratkaisussaan KKO 2016:39 (kohta 53) katsonut, että lahjusten yhteisarvo 34 843 euroa ylitti selvästi sen rajan, jota oikeuskäytännössä on pidetty huomattavan rahamäärän alarajana. Korkein oikeus viittasi perusteluissaan tör- keää petosta koskevaan ratkaisuun KKO 2015:52 (kohdat 10–14), jonka mukaan lähtökohtana on pidetty sitä, että rikoksella saadun hyödyn huomattavuutta kos- kevan tulkinnan pitäisi olla pitkälle sama eri rikoksissa tai ainakin toisiaan vastaa- vissa rikoksissa. Arvioinnissa voidaan siten ottaa huomioon tällaisia muita rikoksia koskeva oikeuskäytäntö.84 Oikeuskirjallisuuden mukaan huomiota on kiinnitettävä muun ohella siihen, kuinka pysyvää hyötyä lahjus saajalleen merkitsee. Rahalahjan arvoa on tässä suhteessa pidetty merkittävämpänä kuin esimerkiksi kestityksiä tai matkoja.85 Lahjuksen ottamisen katsominen törkeäksi edellyttää lisäksi, että teko on myös kokonaisuutena arvostellen törkeä. Korkein oikeus piti edellä mainitussa ratkaisus- saan KKO 2016:39 (kohdat 54–55) kokonaisarvostelun kannalta merkityksellisenä muun ohella vastaajan menettelyn toistuvuutta ja pitkäkestoisuutta sekä sitä, että menettely oli vaarantanut yhteiskunnallisesti tärkeän ja taloudellisesti merkittä- vän julkisen avustustoiminnan luotettavuutta. Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että kriteeri voi rajoittaa pykälän soveltamista esimerkiksi tilanteissa, joissa vähäi- sestä velvollisuuksien rikkomisesta aiheutuu melko huomattavakin taloudellinen vahinko.86 83 HE 58/1988 vp s. 51. 84 Esimerkkeinä rikoksista, joissa huomattavan hyödyn tai huomattavan taloudellisen hyö- dyn tavoitteleminen on säädetty ankaroittamisperusteeksi, mainitaan KKO:n ratkaisussa törkeän petoksen lisäksi törkeä veropetos (RL 29:2) törkeä työeläkevakuutusmaksu petos (29:4 b), törkeä avustuspetos (29:6), törkeä kiskonta (36:7), törkeä velallisen epä- rehellisyys (39:1 a) ja törkeä velallisen petos (39:3) (KKO 2015:52, kohta 10). 85 Viljanen 2018 s. 893, Rautio 2022 s. 1384. 86 Rautio 2022 s. 1384. 31 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 4.3 Lahjusrikkomus (RL 40:3) Jos virkamies itselleen tai toiselle 1) pyytää lahjan tai muun oikeudettoman edun taikka tekee muutoin aloit- teen sellaisen edun saamiseksi taikka 2) ottaa vastaan tai hyväksyy lahjan tai muun edun taikka hyväksyy sitä kos- kevan lupauksen tai tarjouksen siten, että menettely on omiaan heikentämään luottamusta viranomais toiminnan tasapuolisuuteen, hänet on tuomittava, jollei tekoa ole rangaistava lahjuksen ottamisena tai törkeänä lahjuksen ottamisena, lahjusrikkomuksesta sakkoon tai vankeuteen enintään kuudeksi kuukaudeksi. Lahjusrikkomuksina rangaistaan edellä lahjuksen ottamisen yhteydessä todetusti teot, jotka ovat omiaan vaarantamaan luottamusta viranomaistoiminnan tasa puolisuuteen ilman pyrkimystä vaikuttaa virkatoimintaan. Kyse on siten muita lahjusrikoksia lievemmistä teoista, jotka ovat rangaistavia ainoastaan vastaan ottajan, eivät antajan osalta. Raja lahjuksen ottamisen ja lahjusrikkomuksen välillä voi kuitenkin olla käytännössä vaikeasti todettavissa, ja ratkaisu on viime kädessä tehtävä tilanteen kokonaisarvioinnin perusteella. Jos teko täyttää lahjuksen otta- misen tai törkeän lahjuksen ottamisen tunnusmerkistön, lahjusrikkomus väistyy toissijaisena.87 Lahjusrikkomuksen suojeluobjektina on siten luottamus viranomaistoiminnan tasapuolisuuteen. Kiellettyä on menettely, joka on omiaan heikentämään tällaista luottamusta. Menettelyä ja teko-olosuhteita on lain esitöiden ja oikeuskäytännön mukaan arvioitava ulkopuolisen näkökulmasta objektiivisten teko-olosuhteiden perusteella. Tunnusmerkistön täyttyminen ei edellytä sen osoittamista, että luot- tamus on tosiasiallisesti heikentynyt: riittävää on, että menettely on tyypillisesti sellaista, että se yleensä heikentää tätä luottamusta, ja että tekijä tahallisuu- den edellyttämällä tavalla vähintäänkin pitää näiden seikkojen käsillä oloa varsin todennäköisenä.88 87 HE 58/1988 vp s. 57–58. Oikeuskirjallisuudessa Viljanen (2018, s. 894) on katsonut, että lahjusrikkomusta ei ole suhteutettu perustunnusmerkistöön eli RL 40:1:ään vastaavalla tavalla kuin rikosten lieviä tekomuotoja koskevat säännökset yleensä. 88 HE 58/1988 vp s. 57, KKO 2006:37, kohdat 5–6 ja 16. Ks. myös Viljanen 2018 s. 900, Rautio 2022 s. 1386–1387. 32 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 Oikeuskirjallisuudessa Viljanen on katsonut, että ulkopuolisen näkökulmassa on kyse yleisestä kansalaisnäkökulmasta, ei esimerkiksi toimintaan mahdollisesti lähei- semmin liittyvän henkilöryhmän (esim. kilpailevat yritykset) näkökulmasta.89 Rautio katsoo vastaavasti, että säännös rakentuu kansalaisten keskimääräisten, perustel- tujen reaktioiden arvioinnin varaan.90 Tulkinta saa tukea lain esitöiden edellä mai- nituista kirjauksista ja oikeuskäytännöstä (KKO 2006:37, kohta 14, KKO 2002:51).91 Sotilaana tehtyä lahjusrikkomusta koskevassa ratkaisussa KKO 2006:37 korkein oikeus totesi, että lahjusrikossäännöksellä pyritään ennalta estämään virkamiehiä menettelemästä sillä tavoin, että menettely olisi omiaan herättämään epäilyksiä epäasiallisista vaikuttimista viranomaisen toiminnassa. Kun virkamiehelle tarjotaan lahjoja tai muita etuja, hänen tulee harkita huolellisesti olosuhteita siltä kannalta, vaarantuuko edun vastaanottamisella luottamus viranomaistoiminnan tasa puolisuuteen (kohdat 5 ja 7). Viranomaistoiminnalla tarkoitetaan yleisesti sitä toimintaa, jota kysymykseen tulevissa palvelussuhteissa harjoitetaan.92 Säännöksellä pyritään siis turvaamaan se, että virkamies ei menettele tavalla, joka olisi omiaan herättämään epäilyk- siä epäasiallisista vaikuttimista viranomaisen toiminnassa (KKO 2002:51). Oikeus kirjallisuudessa on tulkittu, että huomioon on otettava menettelyn vaikutus virkatoiminnan tasapuolisuutta kohtaan tunnettavaan luottamukseen yleisem- minkin.93 Joka tapauksessa lahjan tai edun antamisen täytyy liittyä vastaanottajan palvelussuhteeseen, vaikka tunnusmerkistössä ei olekaan lahjuksen ottamiseen sisältyvää yhteysvaatimusta ”toiminnastaan palvelussuhteessa” (KKO 2002:51).94 Lain esitöistä, oikeuskäytännöstä ja oikeuskirjallisuudesta ilmenee, että arvioin- nissa merkitystä on virkamiehen asemalla ja tehtävillä. Tietty virkatoiminta voi olla erityisen altis luottamuksen heikentymiselle: esimerkiksi poliisin puolueettomuu- delle ja tasapuolisuudelle voidaan jo poliisitoiminnan luonteen johdosta asettaa tavanomaista korkeammat vaatimukset (KKO 2002:51). Erityistä varovaisuutta tulee noudattaa silloin, kun virkamiehen tehtäviin kuuluu valmistella ja ratkaista viran- omaisen hankintapäätöksiä ja edun antajana on yritys, joka tarjoaa viranomaiselle 89 Viljanen 2018 s. 900–901. 90 Rautio 2022 s. 1388. 91 Toisaalta aikaisemmissa KKO:n ratkaisuissa on korostettu myös tällaisten erityisten viite ryhmien näkökulmaa. Tapauksessa KKO 1997:33 kyse oli muiden avustusta hakevien liikuntajärjestöjen luottamuksesta, tapauksessa KKO 1996:67 taas kilpailevien yritysten luottamuksesta. Ks. Viljanen 2018 s. 900–901. 92 HE 58/1988 vp s. 57. 93 Rautio 2022 s. 1387. 94 HE 58/1988 vp s. 57, Viljanen 2018 s. 896, Rautio 2022 s. 1385–1386. 33 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 hankinnan kohteena olevia palveluita tai tavaroita. Merkitystä on toisaalta myös sillä, kuuluuko virkamiehen toimenkuvaan esimerkiksi yhteiskuntasuhteiden hoita- mista tai muuta edustamista suhteessa sidosryhmiin. Yksittäisen virkamiehen osal- listumisella tilaisuuksiin, joissa osoitetaan vieraanvaraisuutta, tulee kuitenkin olla myös viranomaisen omasta tarpeesta johtuva syy. Tärkeätä on pitää mielessä, min- kälainen vaikutelma edun vastaanottamisesta saattaa ulkopuoliselle syntyä (KKO 2006:37, kohdat 7–10).95 On omiaan -tunnusmerkki säädettiin vuoden 2002 uudistuksessa koskemaan nimenomaisesti virkamiehen menettelyä. Aikaisempi viittaus lahjaan tai muuhun etuun saattoi lain esitöiden mukaan kohdistaa huomion liiaksi edun luonteeseen ja jättää liian vähälle huomiolle tapahtumakokonaisuuden, joka lahjuksen, sitä kos- kevan lupauksen tai tarjouksen vaatimiseen, vastaanottamiseen tai hyväksymiseen liittyy. Lain esitöiden mukaan lahjusrikkomuksena rangaistavat teot ulottuvat tältä osin EN:n korruptiosopimuksessa edellytettyä laajemmalle.96 Kyse ei toisaalta vai- kuta olleen asiallisesta muutoksesta vaan ainoastaan sanallisesta selvennyksestä (KKO 2006:37, kohta 7).97 Lahjusrikkomuksen tekotapoja ovat lahjuksen ottamista vastaavasti lahjan tai oikeudettoman edun pyytäminen tai muutoin aloitteen tekeminen sellaisen edun saamiseksi sekä tällaisen edun tai sitä koskevan tarjouksen tai lupauksen hyväksy­ minen. Näistä pyytämisen ja muun aloitteen tekemisen osalta tehtiin vuonna 2002 vastaavat muutokset kuin lahjuksen ottamisen tunnusmerkistöön.98 Erona on sen sijaan se, että lahjusrikkomuksen tunnusmerkistössä ei erikseen mainita tilanteita, joissa virkamies hyväksyy lahjuksen antamisen, tarjoamisen tai lupaamisen suo­ raan jollekin toiselle, koska tällaista säännöstä ei ole pidetty tarpeellisena.99 Oikeus- kirjallisuudessa Viljanen on pitänyt vuoden 1989 uudistuksen esitöiden kyseistä mainintaa epäselvänä, koska se voi tarkoittaa joko sitä, että menettelyn rangaista- vuus on muutoinkin selvää, tai sitä, että tällaisen menettelyn rangaistavuutta ei ole pidetty tarpeellisena.100 Viljasen kritiikki on perusteltua, sillä vuoden 2002 uudistuk- sen esitöissä pidettiin edellä lausutusti kyseenalaisena, onko tällaiselle 95 HE 58/1988 vp s. 57–58. Ks. myös Viljanen 2018 s. 897–899, Rautio 2022 s. 1386–1387. 96 HE 77/2001 vp s. 43. 97 HE 77/2001 vp s. 43, Viljanen 2018 s. 895. Viljanen on huomauttanut, että muissa lahjus- rikossäännöksissä on omiaan -tunnusmerkki liitetään edelleen etuun. 98 HE 77/2001 vp s. 43. 99 HE 58/1988 vp s. 57. 100 Viljanen 2018 s. 900. 34 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 erityissäännökselle tarvetta myöskään lahjuksen ottamista koskevan RL 40:1:n 2 momentissa, koska siinä tarkoitettu menettely voisi olla rangaistavaa jo 1 momentin nojalla. Lahjusrikkomuksen alaa tulisikin tältä osin selventää jatkossa. Oikeuskirjallisuuden perusteella tekotavalla on lahjuksen ottamisen tapaan merki- tystä myös muiden tunnusmerkistötekijöiden arvioinnissa. Jos kyse on lahjuksen pyytämisestä, teon katsominen lahjusrikkomukseksi edellyttää erityisen lieventäviä olosuhteita.101 Lahjan tai edun arvoa tai laatua ei ole lahjusrikkomuksenkaan osalta tunnus merkistössä tarkemmin määritelty. Lain esitöistä ilmenee, että kyse voi olla sinänsä hyväksyttävistä eduista, kuten alennuksista, jotka virkatoimintaan liitty- vässä yhteydessä ovat omiaan heikentämään luottamusta viranomaistoiminnan tasapuolisuuteen.102 Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että kyse voi olla saman- kaltaisista, mutta lähtökohtaisesti arvoltaan alhaisemmista eduista kuin lahjuk- sen ottamisessa.103 Mansikka on vuonna 2013 katsonut, että käytännössä etuuden arvo oli siihenastisissa KKO:n lahjusprejudikaateissa noussut keskeiseen asemaan siten, että syytteet oli nostettu ja tuomiot annettu lahjusrikkomuksesta eikä lahjuk- sen ottamisesta nimenomaan siksi, etteivät edut kokonaisarvostelussa olleet olleet kovin suuria.104 4.4 Virkasalaisuuden rikkominen ja tuottamuksellinen virkasalaisuuden rikkominen (RL 40:5) Jos virkamies tahallaan palvelussuhteensa aikana tai sen päätyttyä oikeudettomasti 1) paljastaa sellaisen asiakirjan tai tiedon, joka viranomaisten toiminnan julki- suudesta annetun lain (621/1999) tai muun lain mukaan on salassa pidettävä tai jota ei lain mukaan saa ilmaista, taikka 2) käyttää omaksi tai toisen hyödyksi taikka toisen vahingoksi 1 kohdassa tar- koitettua asiakirjaa tai tietoa, 101 Rautio 2022 s. 1385. 102 HE 58/1988 vp s. 57. 103 Rautio 2022 s. 1385. 104 Mansikka 2013 s. 193. 35 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 hänet on tuomittava, jollei teosta muualla säädetä ankarampaa rangaistusta, virkasalaisuuden rikkomisesta sakkoon tai vankeuteen enintään kahdeksi vuodeksi. Virkamies voidaan tuomita myös viralta pantavaksi, jos rikos osoit- taa hänet ilmeisen sopimattomaksi tehtäväänsä. Jos virkamies huolimattomuudesta syyllistyy 1 momentissa tarkoitettuun tekoon, eikä teko huomioon ottaen sen haitallisuus ja vahingollisuus sekä muut tekoon liittyvät seikat ole kokonaisuutena arvostellen vähäinen, hänet on tuomittava, jollei teosta muualla säädetä ankarampaa rangaistusta, tuotta­ muksellisesta virkasalaisuuden rikkomisesta sakkoon tai vankeuteen enintään kuudeksi kuukaudeksi. Virkasalaisuuden rikkomista koskeva kriminalisointi sai nykyisen rakenteensa ja pit- kälti myös nykyisen sisältönsä vuoden 1989 virkarikosuudistuksessa. Tätä ennen salassapitovelvollisuuden rikkomisesta säädettiin virkamiesten osalta yleisesti RL 40 luvun 19 a §:ssä. Julkisyhteistyön työntekijöiden osalta ei ollut vastaavaa yleis säännöstä vaan runsaasti erityissäännöksiä. Vuoden 1989 uudistuksen tarkoituksena olikin, että virkamiehen ja julkisyhteisön työntekijöiden salassapitovelvollisuuden rikkomisesta rangaistus määräytyisi yhtäläisten RL 40 lukuun otettavien säännösten mukaisesti. Vaikka säännös muotoiltiin toissijaiseksi (”jollei teosta muualla säädetä ankarampaa rangaistusta”), tarkoituksena oli myös, että mainittujen henkilöryhmien tahallisiin salassapitorikoksiin sovellettaisiin miltei poikkeuksetta 5 §:n 1 momen- tin säännöksiä. Poikkeuksiksi jätettiin lähinnä RL 11 luvun valtiopetosta ja 12 luvun maanpetosta koskevat säännökset. Uudistuksessa ei sen sijaan muutettu sitä lähtö- kohtaa, että salassapitovelvollisuuden sisältö ja peruste määräytyvät muun, rikos- lain ulkopuolisen lainsäädännön nojalla.105 Perustuslain 12 §:n 2 momentissa säädetyn julkisuusperiaatteen mukaan viran- omaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden jul- kisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta. Viranomaisten toimin- nan julkisuudesta annetun lain (621/1999, julkisuuslaki, JulkL) 1 §:n mukaan viran omaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä. Näitä lähtökohtia vastaavasti virkasalaisuuden rikkominen voi koskea vain laissa 105 HE 58/1988 vp s. 58–59, 61. Ks. myös Viljanen 2018 s. 907–908. – Vuoden 1989 uudistuk- sessa RL 40 luvun 5 §:n rikosnimikkeiksi otettiin salassapitorikos ja tuottamuksellinen salassapitorikos, jotka muutettiin nykyiseen muotoonsa rikoslainsäädännön kokonais uudistuksen toisen vaiheen (578/1995) yhteydessä. Mainitussa uudistuksessa eri laeissa olevat salassapitovelvollisuuden rikkomista koskevat säännökset keskitettiin tieto- ja viestintärikoksia koskevaan rikoslain 38 lukuun (HE 94/1993 vp s. 11). 36 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 säädetyn salassapitovelvollisuuden rikkomista. Salassapitovelvollisuudesta voidaan tunnusmerkistön mukaan säätää julkisuuslaissa tai muussa laissa. Käytännössä kyse on useimmiten julkisuuslaista, jonka 24.1 § sisältää 35-kohtaisen luettelon salassa pidettävistä asiakirjoista.106 Jos salassapitovelvollisuus ei perustu laintasoiseen sään- telyyn vaan esimerkiksi viranomaisen yksittäistä tapausta koskevaan määräykseen, sen rikkominen ei täytä virkasalaisuuden rikkomisen tunnusmerkistöä. Kyse on kui- tenkin virkavelvollisuuden vastaisesta menettelystä, jota voidaan arvioida RL 40:9– 10:n mukaisena virkavelvollisuuden rikkomisena.107 Salassapitorikoksen peilikuvaa eli julkisen asiakirjan lainvastaista salaamista ei ole erikseen säädetty rangaistavaksi. Myös tällainen menettely voi kuiten- kin tulla arvioitavaksi virkavelvollisuuden rikkomisena tai tuottamuksellisena virkavelvollisuuden rikkomisena.108 Salassapitovelvollisuus käsittää velvollisuuden asiakirjan salassapitoon (asiakirja­ salaisuus, JulkL 22 §) ja velvollisuuden olla ilmaisematta salassa pidettävää tietoa (vaitiolovelvollisuus, JulkL 23 §). Salassapitovelvollisuuden rikkomisen tunnus- merkistö kattaa sekä asiakirjasalaisuuden että vaitiolovelvollisuuden rikkomisen. Tekotapoja ovat asiakirjan tai tiedon paljastaminen sekä asiakirjan tai tiedon käyt- täminen omaksi tai toisen hyödyksi taikka toisen vahingoksi. Paljastamisen sisäl- töä ei ole esitöissä juuri konkretisoitu. Termi valittiin vuoden 1989 uudistuksessa aikaisemman lain ilmaisemisen sijasta siksi, että se kattaa sekä asiakirjasalaisuuden että vaitiolovelvollisuuden rikkomisen.109 Käytännössä kysymys on asiakirjan tai tiedon välittämisestä sellaiselle sivulliselle, joka ei ole oikeutettu tietoa saamaan. Paljastamistapoja voivat asiakirjasalaisuuden osalta olla julkisuuslain 22 §:n 2 momentissa mainitut toimet, esimerkiksi asiakirjan jäljennöksen antaminen sivul- liselle tai asiakirjan antaminen sivullisen nähtäväksi esimerkiksi teknisen käyttö yhteyden avulla.110 Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että rangaistavuus voi kattaa myös tilanteet, joissa vastaanottaja on jo kuullut salaisuudesta tai tieto on tavalla tai toisella tul- lut julkiseksi. Tätä on perusteltu sillä, että ilmaiseminen saattaa näissä tilanteissa vahvistaa vastaanottajan luottamusta tiedon oikeellisuuteen. Lisäksi tiedon tule- minen tosiasiallisesti tunnetuksi ei välttämättä poista salassapitovelvollisuutta eli 106 Rautio 2022 s. 1394. 107 Rautio 2022 s. 1394–1395, Viljanen 2018 s. 906–907. 108 Ks. esim. apulaisoikeuskanslerin päätös 12.4.2022, OKV/348/10/2020-OKV-7, s. 11 ja 24. 109 HE 58/1988 vp s. 60, Viljanen 2018 s. 910. 110 Rautio 2022 s. 1395, Viljanen 2018 s. 910. 37 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 esimerkiksi oikeuta antamaan jäljennöstä salaisesta asiakirjasta. Ratkaisu on tehtä- vissä vain yksittäistapauksittain ja arvioinnissa on otettava huomioon tietojen arka- luonteisuus: mitä arkaluonteisemmista tiedoista on kysymys, sitä täydellisempää niiden leviämisen yleisön keskuuteen täytyisi olla, jotta tietojen antaminen ei louk- kaisi salassapitointressiä.111 Toisaalta mainitun kaltaisten tekojen arvioiminen virkasalaisuuden rikkomiseksi saattaisi laajentaa säännöksen sanamuotoa, koska paljastaminen viitannee aina- kin lähtökohtaisesti siihen, ettei vastaanottaja tunne tietoa ennestään. Jos mai- nitut tekotavat haluttaisiin varmasti saattaa virkasalaisuuden rikkomisen piiriin, sanamuotoa voisi olla perusteltua täsmentää, esimerkiksi muotoon ”paljastaa tai muuten ilmaisee”. Joka tapauksessa mainitut teot voinevat täyttää lievemmin ran- gaistavan virkavelvollisuuden rikkomisen tunnusmerkistön. Korkeimman oikeuden ratkaisussa KKO 2020:83 virkasalaisuuden paljastami- seksi katsottiin se, että tuomion julkiseen kappaleeseen oli jäänyt salassa pidet- täväksi määrättyjä asianomistajien nimiä. Korkein oikeus totesi, että RL 40:5 on avoin sen suhteen, miten salassa pidettävä asiakirja tai tieto paljastetaan. Säännök- sen sanamuoto, lain esityöt eivätkä sääntelyn tavoitteet tue niin ahdasta tulkintaa, että rangaistussäännöksen piiriin kuuluisivat ainoastaan ne tilanteet, joissa tekijä henkilökohtaisesti luovuttaa salassa pidettävän tiedon sivulliselle tai vain omin toi­ min saattaa tiedon sivullisten saataville. Jos virkamiehen tarkoituksena on ollut tuottaa yleisölle toimitettava julkinen asiakirja, hänen rikosoikeudellista vastuu- taan salassapitovelvollisuuden rikkomisesta ei poista se, että tiedonsiirron toteuttaa käytännössä joku muu henkilö. Käräjätuomarin tehtävänä ja vastuulla oli ollut laa- tia ja antaa salassapitomääräyksen mukainen yleisölle tarkoitettu julkinen tuomio. Salassa pidettäviksi määrätyt tiedot olivat paljastuneet käräjätuomarin menettelyn seurauksena, kun hän oli hyväksynyt annettavaksi puutteellisesti salatun julkisen tuomion. Käräjätuomarin katsottiin RL 40:5:ssä tarkoitetulla tavalla oikeudettomasti paljastaneen salassa pidettäviä tietoja antamalla salassa pidettäväksi määrättyjä asianomistajien nimiä sisältäneen tuomion julkisen kappaleen (kohdat 19–21). Rat- kaisun voidaan katsoa osoittavan, että paljastamista tulkitaan laajasti: ratkaisevaa on, kenen vastuulla asiakirjan laatiminen ja antaminen on, ei niinkään se, kuka asia- kirjan konkreettisesti toimittaa yleisön saataville ja miten. Virkasalaisuuden rikkomisen toinen tekotapa on asiakirjan tai tiedon käyttäminen omaksi tai toisen hyödyksi taikka toisen vahingoksi. Hyötyä ei ole säännöksessä tai sen esitöissä tarkemmin määritelty. Oikeustieteessä on katsottu, että kyseessä on 111 Viljanen 2018 s. 912, Rautio 2022 s. 1395–1396. 38 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 tyypillisesti taloudellinen hyötyminen, mutta kysymys voi olla myös muunlaisesta edusta.112 Tiedon käyttäminen toisen vahingoksi lisättiin tunnusmerkistöön vuoden 2002 uudistuksen yhteydessä. Lain esitöissä lisäyksen merkitystä pidettiin rajalli- sena, koska valtaosa virkasalaisuuksista on sellaisia, ettei niiden käyttäminen toisen vahingoksi ilman hyötymistarkoitusta tai syyllistymättä samalla 1 kohdan mukai- seen tiedon paljastamiseen ole kovin todennäköistä. Lisäystä pidettiin kuitenkin tarpeellisena ajatellen esimerkiksi tilanteita, joissa nimitysasioissa hakijaa koske- via salassa pidettäviä tietoja käytettäisiin hänen vahingokseen paljastamatta niitä ulkopuoliselle. Myös salassa pidettäviä liikesalaisuuksia tai yksityiselämää koskevia tietoja voidaan käyttää jonkun vahingoksi, vaikka useimmiten kysymyksessä lienee- kin myös hyödyn tavoittelu.113 Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, ettei tunnus merkistön täyttyminen edellytä hyödyn tai vahingon syntymistä, vaan tarkoitus hyödyn tai vahingon aikaansaamiseen riittää.114 Virkasalaisuuden rikkomiseen tekijöitä voivat virkamiesten lisäksi olla julkista luottamustehtävää hoitavat henkilöt, julkista valtaa käyttävät henkilöt, julkis yhteisön työntekijät ja eräissä tapauksissa ulkomaiset virkamiehet sekä henki- löt, joiden osalta rikosoikeudellisesta virkavastuusta on säädetty RL 40:12.6:n nojalla erikseen. Toisin kuin muissa virkarikoksissa, tunnusmerkistö voi täyttyä myös palvelussuhteen päätyttyä eli tilanteessa, jossa tekijä ei enää ole RL 40:11:ssä määritellyssä asemassa. Vastaavasti julkisuuslain 23 §:n 1 momentin mukaan vaiti olovelvollisuuden piiriin kuuluvaa tietoa ei saa paljastaa senkään jälkeen, kun toi- minta viranomaisessa tai tehtävän hoitaminen viranomaisen lukuun on päättynyt. Rangaistusuhkan ulottamista näihin tilanteisiin on pidetty tarpeellisena, koska salassapitovelvollisuuden tarve jatkuu myös palvelussuhteen päätyttyä. 115 Viralta- panoseuraamus ei lain esitöiden mukaan tule näissä tilanteissa enää kyseeseen.116 Muiden kuin edellä mainittujen henkilöiden salassapitovelvollisuuden rikko- misiin sovelletaan RL 38 luvun yleisiä säännöksiä salassapitorikoksesta (1 §) ja salassapitorikkomuksesta (2 §).117 Virkasalaisuuden rikkomista pidetään vii- meksi mainittuja tekoja vakavampana, sillä sen enimmäisrangaistustaso on 112 Rautio 2022 s. 1396, Viljanen 2018 s. 910. 113 HE 77/2001 vp s. 50. 114 Viljanen 2018 s. 910. 115 Viljanen 2018 s. 912, Rautio 2022 s. 1395. 116 HE 58/1988 vp s. 59–60. – Ennen vuoden 1989 virkarikosuudistusta RL 40 luvun 19 a §:n 1 momentissa säädettiin rangaistus virkasuhteen kestäessä tapahtuneesta ja 2 momen- tissa virkasuhteen lakattua tapahtuneesta salassa pidettävien tietojen ilmaisemisesta. 117 Rautio 2022 s. 1393. 39 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 korkeampi (virkasalaisuuden rikkomisessa kaksi vuotta ja tuottamuksellisessa virka velvollisuuden rikkomisessa kuusi kuukautta vankeutta, salassapitorikoksessa taas vuosi vankeutta ja salassapitorikkomuksessa sakkoa). Lisäksi virkasalaisuuden rikko- minen on jäljempänä selostetusti rangaistavaa myös tuottamuksellisena, kun taas RL 38 luvun mainitut teot ovat rangaistavia vain tahallisina. RL 40 luvun 5 §:n 1 momentissa säädetään tahallisesta virkasalaisuuden rikkomi- sesta. Tahallisuus edellyttää muun ohella tekijän tietoisuutta asiakirjan tai tiedon salassa pidettävyydestä ja sen paljastamisen tai hyötymis- tai vahingoittamis tarkoituksessa tapahtuvan käyttämisen oikeudettomuudesta.118 Lisäksi virka salaisuuden rikkominen on virkavelvollisuuden rikkomisen ohella ainoa virkarikos, joka on nimenomaisesti rangaistava myös tuottamuksellisena. Vuoden 1989 uudistus merkitsi tältä osin rangaistavuuden laajentamista. Ennen uudistusta virkamiehen salassapitovelvollisuuden tuottamuksellinen rikkominen oli nimen- omaisesti rangaistavaa valtiosalaisuuden osalta (silloinen RL 40:6 a), kun taas muun virkasalaisuuden tuottamuksellinen ilmaiseminen saattoi tulla rangais- tavaksi tuottamuksellisena virkarikoksena. Uudistuksessa pidettiin salaisuuden säilymisen kannalta tärkeänä, että salassapitovelvollisuuden rikkominen on ran- gaistavaa riippumatta siitä, tapahtuuko se tahallisesti vai tuottamuksesta. Tämän toteuttaminen nimenomaisella säännöksellä oli selvempää kuin rangaista teosta tuottamuksellisena virkavelvollisuuden rikkomisena.119 Tällaista tekoa myös pidet- tiin tuottamuksellista virkavelvollisuuden rikkomista vakavampana, koska sen enimmäisrangaistukseksi ehdotettiin ja säädettiin kuusi kuukautta vankeutta, kun taas tuottamuksellisen virkavelvollisuuden rikkomisen osalta mahdollista oli ainoastaan sakkorangaistus tai varoitus. Myöhemmän kehityksen voidaan kat- soa puoltavan erillisen säännöksen säilyttämistä, koska tietojenkäsittelyn merkitys yhteiskunnassa on entisestään korostunut. Vuoden 2002 uudistuksen yhteydessä tuottamuksellisen tekomuodon tunnus merkistöstä poistettiin erillinen viittaus varomattomuuteen, jonka huolimattomuu- den katsottiin kattavan. Kyse oli rikoslain kokonaisuudistuksen lähestymistapaa vastaavasta teknisestä muutoksesta, jolla ei haluttu muuttaa säännöksen soveltamisalaa. Sen sijaan uudistuksessa poikettiin rikoslain kokonaisuudistuksen lähestymistavasta siinä, että tahallista ja tuottamuksellista tekomuotoa ei ehdo- tettu erotettaviksi eri pykäliin. Tätä perusteltiin sillä, että muussa lainsäädännössä oli useita kymmeniä RL 40 luvun 5 §:ään viittavia säännöksiä, jotka olisi pitänyt muut- taa, jos tuottamuksellinen tekomuoto olisi erotettu omaksi pykäläkseen. Tällainen 118 Ks. HE 58/1988 vp s. 61, Rautio 2022 s. 1397, Viljanen 2018 s. 913. 119 HE 58/1988 vp s. 61. 40 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 viittaussäännöksiä koskeva muutos arvioitiin tarkoituksenmukaisemmaksi toteut- taa rikoslain kokonaisuudistuksen lopuksi, jolloin rikoslain systematiikka jouduttai- siin muokkaamaan uudelleen ja virkarikossäännökset sijoittamaan uudelle paikalle. Tahallisen ja tuottamuksellisen tekomuodon jättämistä samaan pykälään perustel- tiin väliaikaisena, muutaman vuoden kestävänä ratkaisuna, joka on sittemmin jat- kunut yli kahden vuosikymmenen ajan.120 Asia olisikin paikallaan korjata seuraavan lainmuutoksen yhteydessä. Tuottamuksellisen virkasalaisuuden rikkomisen tunnusmerkistö vastaa tahallista tekomuotoa lukuun ottamatta vähäisyyskynnystä eli kokonaisuutena arvostellen vähäisinä pidettävien tekojen jäämistä rangaistavuuden ulkopuolelle. Vähäisyyttä voidaan esitöiden ja oikeuskäytännön mukaan arvioida samoilla perusteilla kuin RL 40:9–10:n virkavelvollisuuden rikkomisessa (KKO 2020:83, kohta 29).121 Edellä selos- tetussa tapauksessa KKO 2020:83 korkein oikeus katsoi, että vaikka käräjätuomarin teon moitittavuuden aste ei ollut erityisen korkea, teon ennakoitavissa olleet seu- raukset olivat olleet vakavia niin asianosaisten kannalta kuin laajemminkin hor- juttaen luottamusta oikeudenhoitoon. Teon vähäisyyttä vastaan puhuvat tekijät olivat KKO:n mukaan selvästi painavampia kuin teon vähäisyyden puolesta puhu- vat seikat, minkä vuoksi tekoa ei pidetty kokonaisuutena arvostellen vähäisenä. Oikeuskirjallisuudessa on niin ikään katsottu, että keskeinen kokonaisarvosteluun vaikuttava kriteeri on vahingon tai haitan vähäisyys.122 Huomiota on lisäksi syytä kiinnittää huolimattomuuden määrään ja salassapitoperusteen merkitykseen suo- jattavalle taholle siten, että yksityishenkilöä koskevien, muiden kuin taloudellisten salaisuuksien paljastamiseen on syytä suhtautua tiukimmin.123 Rajanvetoa tahallisen ja tuottamuksellisen virkasalaisuuden rikkomisen välillä on käsitelty korkeimman oikeuden ratkaisussa KKO 2007:46, jossa virkasuhteinen työ- terveyslääkäri oli laatinut oppilaitoksen opettajasta kaksi lääkärintodistusta ja toimittanut ne opettajan työnantajalle. Kyse oli tekohetkellä voimassa olleen lain- säädännön mukaan salassa pidettävistä asiakirjoista ja tiedoista, joiden antami- nen sivulliselle edellytti potilaan suostumusta. Korkein oikeus katsoi, että lääkäri oli toimittaessaan lääkärintodistukset opettajan työnantajan edustajille tiennyt, ettei 120 HE 77/2001 vp s. 50–51. 121 HE 58/1988 vp s. 61–62. 122 Viljanen 2018 s. 913. 123 Rautio 2022 s. 1398. – Viljanen (2018 s. 913–914) katsoo samansuuntaisesti, että RL 40:5.2:n vähäisyysarvioinnissa merkityksellisiä ovat myös RL 38 luvun 2 §:n tunnus merkistössä mainitut teon merkitys yksityisyyden tai luottamuksellisuuden suojan kan­ nalta taikka muut rikokseen liittyvät seikat, joiden perusteella tekoa voidaan pitää salassapitorikoksen sijaan salassapitorikkomuksena. 41 Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja 2024:2 opettaja ollut antanut siihen suostumustaan. Edelleen hänen oli jo ammattinsa ja siihen kuuluvan koulutuksen perusteella täytynyt tietää, ettei hänellä ollut muutoin- kaan lakiin perustuvaa oikeutta toimittaa lääkärintodistuksia sivulliselle, jollainen myös potilaan työnantaja oli. Korkein oikeus katsoi työterveyslääkärin syyllistyneen tahallisiin virkasalaisuuden rikkomisiin (kohdat 25–26). 4.5 Virka-aseman väärinkäyttäminen (RL 40:7) Jos virkamies hankkiakseen itselleen tai toiselle hyötyä taikka aiheuttaakseen toiselle haittaa tai vahinkoa 1) rikkoo virkatoiminnassa noudatettaviin säännöksiin tai määräyksiin perus- tuvan virkavelvollisuutensa osallistuessaan päätöksentekoon tai sen valmiste- luun tai käyttäessään julkista valtaa muissa virkatehtävissään taikka 2) käyttää väärin asemaansa käskyvallassaan tai välittömässä valvonnassaan olevaan henkilöön nähden, hänet on tuomittava virka-aseman väärinkäyttämisestä sakkoon tai vankeu- teen enintään kahdeksi vuodeksi. Virkamies voidaan tuomita myös viralta pantavaksi, jos rikos osoittaa hänet ilmeisen sopimattomaksi tehtäväänsä. Yleisistä virkavelvollisuuden rikkomiseen perustuvista virkarikoksista vakavimmat tapaukset arvioidaan virka-aseman väärinkäyttönä, jolla korvattiin vuoden 1989 virkarikosuudistuksessa useita erillisiä virkarikossäännöksiä.124 Tunnusmerkistö edellyttää useiden, osin vaihtoehtoisten vaatimusten täyttymistä.125 Keskeisenä erona lievemmin rangaistaviin virkavelvollisuuden rikkomisrikoksiin (RL 40:9–10) ovat erityinen tahallisuusvaatimus eli hyötymis- tai vahingoittamistarkoitus sekä mahdollisuus tunnusmerkistössä tarkemmin määriteltyyn, tietyn merkitystason ylittävään vallankäyttöön tai väärinkäytöksiin. Viimeksi mainitun edellytyksen on oikeuskirjallisuudessa katsottu käytännössä rajaavan säännöksen soveltamisalan 124 HE 58/1988 vp s. 63. 125 Viljanen 2018 s. 914. 42 Oikeusmi