Selvitys ja tutkimustoiminta Utrednings- och forskningsverksamhet Valtionhallinnon tulosohjausmallin arviointi Kansainväliset käytännöt Petri Uusikylä, Urho Lintinen ja Vera Djakonoff VA LT I O N E U V O S T O N S E LV I T Y S - J A T U T K I M U S T O I M I N N A N J U L K A I S U S A R J A 2 0 2 1 : 3 5 tietokayttoon.fi Valtionhallinnon tulosohjausmallin arviointi Kansainväliset käytännöt Petri Uusikylä, Urho Lintinen ja Vera Djakonoff Valtioneuvoston kanslia Helsinki 2021 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 Valtioneuvoston kanslia © 2021 tekijät ja valtioneuvoston kanslia ISBN pdf: 978-952-383-476-7 ISSN pdf:2342-6799 Taitto: Valtioneuvoston hallintoyksikkö, Julkaisutuotanto Helsinki 2021 Julkaisujen jakelu Distribution av publikationer Valtioneuvoston julkaisuarkisto Valto Publikations- arkivet Valto julkaisut.valtioneuvosto.fi Julkaisumyynti Beställningar av publikationer Valtioneuvoston verkkokirjakauppa Statsrådets nätbokhandel vnjulkaisumyynti.fi https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/ https://vnjulkaisumyynti.fi/ Kuvailulehti 11.5.2021 Valtionhallinnon tulosohjausmallin arviointi Kansainväliset käytännöt Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 Julkaisija Valtioneuvoston kanslia Tekijä/t Petri Uusikylä, Urho Lintinen, Vera Djakonoff Kieli suomi Sivumäärä 85 Tiivistelmä Klausuuli Asiasanat Tässä raportissa on tarkastelu Iso-Britannian, Alankomaiden, Kanadan ja Uuden-Seelannin tulosohjauskäytäntöjä. OECD:n vertailuissa näitä maita on pidetty edistyksellisinä tulosohjauksen soveltajamaina ja niitä on hyödynnetty aiemmissa suomalaisten ohjausmallien kehittämishankkeissa. Tapaustutkimukset perustuvat kunkin maan saatavilla oleviin julkisen hallinnon dokumentteihin, kuten lainsäädäntöön, oppaisiin ja raportteihin, sekä ulkopuolisiin tieteellisiin lähteisiin. Vertailumaissa julkisen hallinnon tavoitteiden muodostamisen ja ohjauksen elementit ovat asetetut poliittiset tavoitteet, budjetti ja organisaatiokohtaiset tulostavoitteet. Vastaavasti tulosohjauksen käytäntöjen määrittämisessä on tunnistettavissa eri tasoja, jotka voidaan asettaa velvoittavuutensa mukaan seuraavanlaiseen järjestykseen: 1) lainsäädäntö 2) julkista hallintoa koskettavat sitovat menettelytavat, direktiivit ja standardit ja 3) muu hyviä käytäntöjä ja toimintamalleja koskeva ohjeistus. Vertailu osoittaa, että kaikissa tarkastelluissa OECD-maissa on viimeisten vuosien aikana ollut selkeä pyrkimys kohti erillisten ohjaus- ja raportointijärjestelmien integraatiota. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että tulosohjausta, budjetointia, politiikkatoimien arviointia ja toiminnan laadun sekä vaikuttavuuden kehittämistä tarkastellaan kokonaisvaltaisesti systeemisestä näkökulmasta. Tämä julkaisu on toteutettu osana valtioneuvoston selvitys- ja tutkimussuunnitelman toimeenpanoa. (tietokayttoon.fi) Julkaisun sisällöstä vastaavat tiedon tuottajat, eikä tekstisisältö välttämättä edusta valtioneuvoston näkemystä. tulosohjaus, budjetointi, arviointi, vaikuttavuus, ohjausjärjestelmä, tutkimus, tutkimustoiminta ISBN PDF 978-952-383-476-7 ISSN PDF 2342-6799 Julkaisun osoite http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-476-7 http:// Presentationsblad 11.5.2021 Utvärdering av den statliga förvaltningens resultatstyrning Internationella modeller Publikationsserie för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet 2021:35 Utgivare Statsrådets kansli Författare Petri Uusikylä, Urho Lintinen, Vera Djakonoff Språk finska Sidantal 85 Referat Denna rapport ger en översikt över resultatstyrning modeller i Storbritannien, Nederlän- derna, Kanada och Nya Zeeland. I OECD-jämförelser har dessa länder ansetts vara avancerade länder som använder resultatstyrning och har använts i tidigare finländska utvecklingsprojekt för ledningsmodell. Fallstudierna är baserade på offentliga förvalt-ningsdokument som finns tillgängliga i varje land, såsom lagstiftning, guider och rap-porter, samt externa vetenskapliga källor. I jämförelseländerna är elementen i bildandet och kontrollen av målen för den offentliga förvaltningen de uppsatta politiska målen, budgeten och de organisationsspecifika resultatmålen. På motsvarande sätt kan olika nivåer identifieras i definitionen av resultat- styrningmetoder, vilka kan placeras i följande ordning enligt deras skyldigheter: 1) lagstiftning 2) bindande offentlig förvaltning, direktiv och standarder och 3) andra rikt-linjer för god praxis praxis. Jämförelsen visar att i alla OECD-länder som granskats har det skett ett tydligt steg mot integration av separata kontroll- och rapporteringssystem de senaste åren. I praktiken innebär detta att resultatstyrning, budgetering, utvärdering av politiska åtgärder och utveckling av verksamhetens kvalitet och effektivitet ses helhetsmässigt ur ett systemperspektiv. Klausul Den här publikation är en del i genomförandet av statsrådets utrednings- och forskningsplan. (tietokayttoon.fi) De som producerar informationen ansvarar för innehållet i publikationen. Textinnehållet återspeglar inte nödvändigtvis statsrådets ståndpunkt Nyckelord resultatorienterad ledning, budgetering, utvärdering, verkningsfullhet, styrsystem, forskning, forskningsverksamhet ISBN PDF 978-952-383-476-7 ISSN PDF 2342-6799 URN-adress http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-476-7 http:// Description sheet 11 May 2021 Evaluation of results-based management model of state governance International practices Publications of the Government´s analysis, assessment and research activities 2021:35 Publisher Prime Minister’s Office Authors Petri Uusikylä, Urho Lintinen, Vera Djakonoff Language Finnish Pages 85 Abstract This report examines the practices of results-based management of Great Britain, Netherlands, Canada, and New Zealand. According to OECD’s comparison surveys these countries are regarded as progressive implementors of results-based management and they have been used as reference points in previous development projects concerning the steering of Finnish public administration. Report’s case studies are based on public documents, such as legislation, guides and reports, and academic sources. In each comparison country the elements of objective setting and steering of public administration are set political goals, budget, and organisation-specific performance expectations. Likewise, there are different recognizable levels concerning the practices of results-based management and they can be set in the following order according to their obligatoriness: 1) legislation 2) binding policies, directives and standards set by public administration 3) guidance covering good practices and operating models. Comparison study of these OECD-countries shows that there has been a clear effort to move towards the integration of different steering and reporting systems. Practically speaking, this means that results-based management, budgeting, evaluation of policy initiatives and developing of quality and effectiveness of public administration are being examined holistically from systemic perspective. Provision This publication is part of the implementation of the Government Plan for Analysis, Assessment and Research. (tietokayttoon.fi) The content is the responsibility of the producers of the information and does not necessarily represent the view of the Government. Keywords Results-based management, budgeting, evaluation, effectiveness, steering system, research, research activities ISBN PDF 978-952-383-476-7 ISSN PDF 2342-6799 URN address http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-476-7 http:// Sisältö 1 Johdanto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 2 Tulosohjaus Iso-Britanniassa.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 2.1 Hallinto.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 2.2 Tulosohjauksen elementit.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 2.3 Arvioinnit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 3 Tulosohjaus Kanadassa.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 3.1 Tulosohjauksen tausta.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 3.2 Tulosohjauksen elementit.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 3.3 Muut arvioinnit.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 4 Tulosohjaus Uudessa-Seelannissa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 4.1 Tulosohjauksen tausta.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 4.2 Tulosohjauksen elementit.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 4.3 Arvioinnit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 5 Tulosohjaus Alankomaissa.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 5.1 Tulosohjauksen tausta.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 5.2 Tulosohjauksen elementit.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 5.3 Arvioinnit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 6 Yhteenveto.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 7 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 1 Johdanto Valtionhallinnon tulosohjausmallin arviointiraportissa on käyty läpi suomalaisen tulosoh- jauksen tilaa ja kehittämistarpeita. Raportissa on tiivis kansainvälisten käytöjen osio, jossa vertaillaan Suomessa sovellettavan tulosohjausmallin perusperiaatteita neljän kansainväli- sen vertailumaan käytäntöihin ja viimeaikaisiin kehittämistoimenpiteisiin. Samalla analyy- sissa tunnistamaan hyviä käytäntöjä, joita voitaisiin soveltaa Suomen tulosohjauksessa. Tässä raportissa verrokkimaiden tulosohjausjärjestelmiä on avattu yksityiskohtaisemmin. Tämä on tärkeää, sillä tulosohjauskäytäntöjen ymmärtäminen edellyttää kunkin maan institutionaalisen järjestelmän ja ohjauskäytäntöjen kuvaamista. Tällaiset kontekstuaaliset tekijät ovat tärkeitä, kun halutaan ymmärtää miksi jokin käytäntö on koettu toimivaksi tie- tyssä kohdemaassa tiettynä hetkenä. Tässä raportissa lähempään tarkasteluun on valittu Iso-Britannia, Alankomaat, Kanada ja Uusi-Seelanti. Nämä maat ovat olleet vertailumaina myös aikaisemmissa valtioneuvoston ohjausmallien kehittämishankkeissa ja niitä on OECD:n vertailuissa pidetty edistyksellisinä tulosohjauksen soveltajamaina. Tapaustutkimukset perustuvat kunkin maan saatavilla oleviin julkisen hallinnon doku- mentteihin, kuten lainsäädäntöön, oppaisiin ja raportteihin, sekä ulkopuolisiin tieteellisiin lähteisiin. Kuitenkin tapaustutkimuksista löytyy erilaisia julkisen hallinnon järjestelmien erityispiirteistä johtuvia painotuksia, ja esimerkiksi Kanadan ja Uuden-Seelannin tapauk- sissa on tuotu esille järjestelmien kehityshistoriaa muutosta ajavien tekijöiden tunnista- mista varten. Vertailu osoittaa, että kaikissa tarkastelluissa OECD-maissa on viimeisten vuosien aikana ollut selkeä pyrkimys kohti erillisten ohjaus- ja raportointijärjestelmien integraatiota. Käy- tännössä tämä tarkoittaa sitä, että tulosohjausta, budjetointia, politiikkatoimien arviointia sekä toiminnan laadun ja vaikuttavuuden kehittämistä tarkastellaan kokonaisvaltaisesti systeemisestä näkökulmasta. Tässä suhteessa vertailu tarjoaa hyviä eväitä suomalaisen tulosohjausjärjestelmän kehittämiseen. 8 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 2 Tulosohjaus Iso-Britanniassa Iso-Britanniaa voidaan pitää nykyisen tulosohjauksen (results management / performance management) mallin pioneerina. Mallin kehittely liittyi 1980-luvulla käynnistyneeseen, myöhemmin myös thacherismin nimellä tunnettuun uusliberalistiseen suuntaukseen, jonka yhtenä kantavana ajatuksena oli se, että julkiset palvelut tulee hoitaa tehokkaammin ja pienemmillä resursseilla.1 Samalla julkisen palvelun laatua ja tilivelvollisuutta tuli uusli- beralistisen ajattelun mukaan parantaa. Huomiota kiinnitettiin tämän mukaisesti syöttei- den ja prosessien sijaan tuloksiin ja niiden mittaamiseen. Vuosikymmentä myöhemmin otettiin käyttöön termi “Outcomes-based Evaluation” (Schalock). Seuraava vaihe keskus- telussa oli Perrinin “Management by results”, jonka idean Mark Friedman asetti muotoon “Results-based Accountability” (Friedman 2001).2 Iso-Britannian hallituksen suunnittelu- ja tulosohjauskehys koostuu monista prosesseista3: y Single Departmental Plans (SDP) (ministeriökohtaiset toimintasuunnitelmat) y Spending Reviews (menokatsaukset) y Budjetti y Main Supply Estimates (talousarvio) on puolen vuoden välein tapahtuva prosessi, jossa valtiovarainmisteriö esittää hallituksen menosuunnitelmat. y Annual Reports and Resource Accounts (ARA) (vuosiraportit ja resurssikatsaukset) 1 Christopher Pollitt and Geert Bouckaert (2011): Public Management Reform: A Comparative Analysis – New Public Management, Governance, and the Neo–We- berian State. International Review of Administrative Sciences. 2012;78(1):180-182. doi:10.1177/0020852312437323 2 Lowe, T., and Wilson, R. (2017): Playing the Game of Outcomes‐based Performance Ma- nagement. Is Gamesmanship Inevitable? Evidence from Theory and Practice. Social Policy & Administration, 51: 981– 1001. doi:10.1111/spol.12205. 3 The government’s planning and performance framework. https://www.gov.uk/go- vernment/publications/planning-and-performance-framework/the-governments-plan- ning-and-performance-framework#Annual-Reports-and-Resource-Accounts https://doi.org/10.1111/spol.12205 9 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 y Whole of Government Accounts (WGA) on valtiovarainministeriön vuosit- tain valmistelema joukko julkisen sektorin tilinpäätöksiä. WGA sisältää keskus- hallinnon yksiköt, akateemiset toimijat, hajautetut hallintoyksiköt, NHS:n, pai- kallisviranomaiset ja julkiset yritykset, kuten Englannin pankin. WGA tarjoaa yleiskuvan hallituksen tuloista, menoista, varoista ja veloista. WGA:n avulla voi tarkastella koko julkisen sektorin taloudellista suorituskykyä ja tuloksel- lisuutta. WGA:n merkitys julkisen talouden ja siihen liittyvien riskien tehok- kaassa hallinnassa on korostunut: Esimerkiksi Office for Budget Responsibility (OBR), joka on itsenäinen julkista taloutta analysoiva parlamentille tilivelvolli- nen julkinen organisaatio, tekee ennustuksia julkisen talouden kestävyydestä vuosittaiseen kestävyysraporttiinsa WGA:ssa julkaistujen tietojen pohjalta. Valtiovarainministeriö käyttää WGA-tietoja seuratakseen velkojen tilannetta ja tapahtumia, jotka saattaisivat vaikuttaa valtion varallisuuden arvoon. WGA:n julkaiseminen on lisäksi keino saattaa enemmän tietoa kansalaisille. y Public Expenditure Statistical Analysis (PESA) on parlamentille valmistel- tava asiakirja, joka sisältää ministeriöiden budjetit, tehtäväperustaisen budje- tin ja budjetin jaettuna palkka-, hankinta- ja määrärahakuluihin. 2.1 Hallinto Iso-Britannian hallinto on voimakkaasti keskitetty. Se kerää noin 90 prosenttia valtion ja sosiaaliturvarahastojen tuloista, kun taas yli 70 prosenttia sen menoista suuntautuu myös näille kahdelle alueelle. Keskushallinnosta vastaa Iso-Britannian valtioneuvoston kanslia (Cabinet Office), jonka ensisijaisena tehtävänä on toimia hallituksen strategisena keskuk- sena valtiovarainministeriön (HM Treasury) rinnalla. Strateginen suunnittelu on valtioneu- voston kanslian ja valtiovarainministeriön vastuulla. Ne johtavat ja valvovat riviministeriöi tä, koordinoivat politiikkaa ja sen implementointia sekä pyrkivät kehittämään valmiuksia läpi hallinnon. Brexitin myötä kaikki aikaisemmin EU-politiikkaelinten vastuulla olleet teh- tävät ovat siirtyneet muiden elinten vastuulle. Iso-Britanniassa pääministeri johtaa hallitusta ja nimittää valtiosihteerit ottamaan vastuun kustakin ministeriöstä. Jokaisella ministeriöllä ja organisaatiolla on lisäksi oltava oma vas- tuuvirkamies (Accounting Officer), joka on yleensä organisaation virka-asemaltaan kor- kea-arvoisin/johtava virkamies (vrt. kansliapäällikkö Suomessa). Jokainen valtiosihteeri ja vastuuvirkamies on suoraan vastuussa parlamentille hallituksen politiikan toteutumisesta käytännössä. He tekevät tämän valvomalla organisaationsa tuloksellisuutta hallituksen tulosohjauskehyksen mukaisesti. Lisäksi jokaisella ministeriöllä on oltava oma talousjoh- taja (Finance Director), joka vastaa taloudellisten vastuiden johtamisesta organisaatiossa. Talousjohtajan tulee ylläpitää vahvoja ja tehokkaita toimintatapoja resurssien käytön hal- linnoimiseksi ministeriön toiminnassa. 10 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 Iso-Britannian valtion tarkastusvirastolla (National Audit Office = NAO) on lakisääteinen tehtävä ministeriöiden tilintarkastuksessa, mutta käytännössä tähän tehtävään sisältyy myös politiikan tuloksellisuuden ja tehokkuuden arviointi. NAO:n tekemät puolueettomat analyysit lisäävät tulosohjauksen uskottavuutta. Hallitus on vastuussa parlamentille, jolle se raportoi yhdessä NAO:n kanssa suunnittelu- ja tulosohjauskehyksen mukaisesti. Toimeenpanovirastot ovat osa keskushallintoa, mutta hallinnollisesti ne ovat siitä erillisiä. Ministeriöiden alaisten virastojen tehtävänä on toimeenpanna hallituksen politiikkaa mi- nisteriöistä erillisinä, mutta ne ovat sen linjauksiin sitoutuneina toimijoina. Toimeenpano virastoja on kahdenlaisia: y Hallinnollisesti ministeriön läheisyydessä toimivat virastot, joiden organisaa- tion tukena on ministeriön sisäiset järjestelmät. y Ministeriöistä itsenäisemmät virastot, joiden tukena on organisaation hallitus. Viraston vastuuministeri on vastuussa parlamentille viraston toiminnasta. Vastuuministeri vastaa poliittisesta kehyksestä, jonka puitteissa virasto toimii, viraston strategisista tavoit- teista ja niiden hyöty-kustannussuhteesta sekä viraston johtajan ja puheenjohtajan nimi- tyksestä. Vastuuministeriön pääasiallinen vastuuvirkamies (Principal Accounting Officer = PAO), joka on usein ministeriön johtava virkamies/kansliapäällikkö, vastaa parlamentille viraston saamasta rahoituksesta. PAO:lla on neuvoa-antava tehtävä vastuuministerin suun- taan. Vastuuministeri kuuntelee PAO:n näkemyksiä siitä, miten viraston tulostavoitteet on kannattavaa asettaa niin, että ne ovat mahdollisimman hyvin linjassa ministeriön strate- gian ja prioriteettien kanssa. Lisäksi PAO vastaa viraston toiminnan monitoroinnista ja tar- vittavista interventioista, olennaisen politiikkainformaation välittämisestä virastoille sekä viestimisestä vastuuministeriön hallinnolle viraston suoriutumisesta.4 Ministeriöiden on laadittava virastonsa kanssa kehysasiakirjat, joista käy ilmi: y Politiikka- ja resurssikehyksen pääelementit viraston kannalta. Yksityiskohtai- nen ohjausasiakirja viraston ja ministeriön välillä. y Toimitusjohtajan, puheenjohtajan, johtokunnan, ministerin, vastuuministe- riön kansliapäällikön (Departmental Permanent Secretary), viraston tulosoh- jauksesta vastaavan virkamiehen (Senior Sponsor) ja viraston vastuuvirkamie- hen (Accounting Officer) vastuualueet. y Finanssivalvonnan käytännöt ja valtuuskunnat, tarkastukset ja riskinhallinta, prosessit viraston toiminnan arvioinnille ja mahdolliselle hajottamiselle. y Viraston mahdolliset suhteet muihin valtion elimiin. 4 Executive Agencies: A Guide for Departments. https://www.gov.uk/government/ publications/executive-agencies-characteristics-and-governance https://www.gov.uk/government/publications/executive-agencies-characteristics-and-governance https://www.gov.uk/government/publications/executive-agencies-characteristics-and-governance 11 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 Viraston johdon on asetettava organisaatiolle sisäisen arvioinnin järjestelmä ja mekanis- mit. Ulkoinen arviointi on NAO:n vastuulla. Iso-Britanniassa toimii yli 300 virastoa ja muuta julkisen hallinnon elintä5, joiden toiminta on sidottu vahvasti keskushallintoon.6 Virastot ovat joko toimeenpanovirastoja, jotka ovat vastuussa hallituksen ministereille, tai ministeriöiden ulkopuolisia julkisia elimiä, jotka ovat suoraan vastuussa parlamentille tai yhdelle hajautetuista edustajakokouksista (assemblies). Iso-Britannian keskushallinnon alaisia julkisia elimiä yhdistävät samat tarkoi- tusperät: tietyt julkisen hallinnon tehtävät on tehokkainta erottaa ministeriön suorasta yhteydestä. Tällaiset, ei-poliittiset kädenvarren mitan periaatteen (Arm’s length) mukai- sesti toimivat organisaatiot ovat hyödyllisiä etenkin neuvonnonannon ja konsultoinnin tehtävissä. Niillä on suurempi vapaus ja joustavuus kuin toimeenpanevilla ministeriöillä. Julkisen sektorin tilivelvollisina hallintoyksikköinä kaikkien julkisten elinten on pystyttävä osoittamaan, että ne suoriutuvat tehtävistään mahdollisimman taloudellisesti, tehokkaasti ja tuloksellisesti. Vuosikertomukset ja tilinpäätökset ovat tärkeimmät välineet tässä. Lisäksi keskushallinnon alla toimii ministeriöistä erotettuja julkisia elimiä (Non-Departmental Public Body = NDPB), jotka suorittavat selkeitä, nopeita päätöksiä vaativia tehtäviä. Nii- den itsenäisyys antaa niille paremmat edellytykset päivittäiseen päätöksentekoon. Vaikka NDPB:t eivät toimi suoraan ministeriön alaisuudessa, ministerit ovat kuitenkin viimekä- dessä vastuussa niiden toiminnasta parlamentille. NDPB:den toimintaa ja tarkoituksen mukaisuutta arvioidaan säännöllisesti.7 2.2 Tulosohjauksen elementit Hallitus aloitti työskentelyn uuden talous- ja tulosohjausjärjestelmän luomiseksi pian vuo- den 2015 vaalien jälkeen. Yleisesti oli tunnustettu tarve kattavalle ja vakaalle resurssisuun- nittelun huomioon ottavalle tulosohjauksen ja -budjetoinnin järjestelmälle. Hallituksen huolenaiheena oli jo pitkään ollut hyvälaatuisen informaation saatavuus tulosten seu- raamiseksi. Suoritettujen evaluaatioiden tuloksia pyritään hyödyntämään koko budjetti syklin ajan. Strategisten tavoitteiden yhdistäminen valtiollisten toimijoiden päivittäiseen 5 How Government Works. https://www.gov.uk/government/how-government-works 6 OECD (2019): Government at a Glance 2019. https://www.oecd.org/gov/governme- nt-at-a-glance-22214399.htm 7 Non-departmental public bodies: characteristics and governance. https://www.gov.uk/ government/publications/non-departmental-public-bodies-characteristics-and-governance https://www.gov.uk/government/how-government-works https://www.oecd.org/gov/government-at-a-glance-22214399.htm https://www.oecd.org/gov/government-at-a-glance-22214399.htm https://www.gov.uk/government/publications/non-departmental-public-bodies-characteristics-and-governance https://www.gov.uk/government/publications/non-departmental-public-bodies-characteristics-and-governance 12 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 toimintaan on haasteellista, sillä nämä tavoitteet ovat usein monimutkaisia ja etäisiä etu- linjan käytännön tehtävistä.8 Vuonna 2015 parlamentti hyväksyi tarkistetun budjettivastuuta koskevan peruskirjan. Merkittävimmät muutokset olivat tulevaisuuteen katsovat tavoitteet budjettitasapainon saralla sekä sen varmistaminen, että hyvinvointimenot pysyvät kestävinä viiden vuoden ennustejakson ajan.9 Iso-Britanniassa tulosbudjetointi on ensisijaisesti työkalu suoritusten parantamiseen organisaatio- ja johtotasolla (Managerial Performance Budgeting).10 Vuotui- nen tulosraportti raportoi edistymisestä kohti strategisten tavoitteiden saavuttamista. Val- tiovarainministeriössä toimii jokaisen ministeriön omista menoista vastaava ryhmittymä (spending teams), jonka tehtävänä on tarkastella ministeriöiden budjettiehdotuksia, ja var- mistaa, että näissä on hyvä kustannus-hyöty suhde. Toisin kuin Suomessa, Iso-Britannian tulosohjauskehys sisältää yhtenäiset, kansalliset indikaattorit. Lisäksi suoriutumis- ja tulos- dataa käytetään hyväksi budjettineuvotteluissa. Jos tulostavoitteita ei saavuteta, hallinnon on puututtava tähän poikkeuksetta. 11 Julkisen sektorin pääjohtaja (The Chief Executive of the Civil Service) johtaa tehokkuus ohjelmaa (Efficiency Programme) työskennellen kansliapäälliköiden kanssa toimeenpan- nen tehtäviä seuraavilla alueilla: y Saada veronmaksajien kannalta aikaan parhain sopimus julkisissa hankinnoissa. y Julkisten palvelujen digitalisaatio ja sen vaikutus hallinnon toimintaan. y Varmistaa, että henkilöstön taidot ovat ajan tasalla koko virkamieskunnassa. y Valtion omaisuuden (kiinteistöjen) parempi/tehokas hyödyntäminen. y Hallinnoida suurhankkeita paremmin, ajoissa ja varmistaa pysyminen budjetissa. y Jaettujen palvelujen käytön yleistäminen ministeriöiden välillä. 8 National Audit Office (2016): Government’s management of its performance: progress with single departmental plans. https://dera.ioe.ac.uk/26967/2/Governments-manage- ment-of-its-performance-Summary.pdf 9 OECD (2019): Budgeting and Public Expenditures in OECD Countries. https:// www.oecd.org/governance/budgeting-and-public-expenditures-in-oecd-count- ries-2018-9789264307957-en.htm 10 OECD (2019): Budgeting and Public Expenditures in OECD Countries 2019. ht- tps://www.oecd.org/governance/budgeting-and-public-expenditures-in-oecd-count- ries-2018-9789264307957-en.htm 11 OECD (2017): Government at a Glance 2017: Performance Budgeting. ht- tps://www.oecd-ilibrary.org/governance/government-at-a-glance-2017/ performance-budgeting_gov_glance-2017-40-en https://dera.ioe.ac.uk/26967/2/Governments-management-of-its-performance-Summary.pdf https://dera.ioe.ac.uk/26967/2/Governments-management-of-its-performance-Summary.pdf https://www.oecd.org/governance/budgeting-and-public-expenditures-in-oecd-countries-2018-9789264307957-en.htm https://www.oecd.org/governance/budgeting-and-public-expenditures-in-oecd-countries-2018-9789264307957-en.htm https://www.oecd.org/governance/budgeting-and-public-expenditures-in-oecd-countries-2018-9789264307957-en.htm https://www.oecd.org/governance/budgeting-and-public-expenditures-in-oecd-countries-2018-9789264307957-en.htm https://www.oecd.org/governance/budgeting-and-public-expenditures-in-oecd-countries-2018-9789264307957-en.htm https://www.oecd.org/governance/budgeting-and-public-expenditures-in-oecd-countries-2018-9789264307957-en.htm https://www.oecd-ilibrary.org/governance/government-at-a-glance-2017/performance-budgeting_gov_glance-2017-40-en https://www.oecd-ilibrary.org/governance/government-at-a-glance-2017/performance-budgeting_gov_glance-2017-40-en https://www.oecd-ilibrary.org/governance/government-at-a-glance-2017/performance-budgeting_gov_glance-2017-40-en 13 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 Julkisen sektorin pääjohtaja on julkisen sektorin lautakunnan (Civil Service Board = CBS) jäsen ja osallistuu hallituksen kokouksiin. Hän tukee kansiapäälliköiden tulosohjausta. CSB vastaa julkishallinnon strategisesta johtamisesta varmistaakseen, että se toimii yhtenäi- senä ja tehokkaana kokonaisuutena ja kykenee vastaamaan ajankohtaisiin haasteisiin nyt ja tulevaisuudessa.12 Valtiovarainministeriön julkisen kulutuksen ja rahoituksen pääjohtajat (Director-Generals of Public Spending and Finance = DGPSF) hallinnoivat julkisia menoja ja tukevat hallituksen finanssipoliittisten tavoitteiden saavuttamista ja pyrkivät parantamaan kustannus-hyöty suhdetta nostamalla varainhoidon standardeja koko hallinnon saralla.13 Julkisen rahoituksen pääjohtajan (Director General, Financial Services) vastuut ovat:14 y Valtiovarainministeriön ohjelman toteutumisen tukeminen. Tässä etusijalla hallituksen tavoitteet rahoitusmarkkinoiden vakauden, oikeudenmukaisuu- den, tehokkuuden ja kilpailukyvyn edistämiseksi. y Valtiovarainministeriön suhteiden hoitaminen ja johtaminen pankkien ja finassimarkkinoiden valvonnasta vastaavien elinten (Prudential Regulatory Authorityn = PRA ja Financial Conduct Authority = FCA) suuntaan sekä valtio- varainministeriön edustaminen Bank of England:in finanssipolitiikkakomite- assa (Financial Policy Committee). y Yhteistyö ja suhteiden ylläpito ulkopuolisten sidosryhmien kanssa, kuten ku- luttajien, teollisuuden ja rahoituslaitosten. Julkisen kulutuksen pääjohtajan (Director General, Public Spending) vastuut ovat:15 y Valtiovarainministeriön ohjelman toteutumisen tukeminen. Tässä etusijalla hallituksen tavoitteet kustannustehokkuudessa ja kestävä talouskasvu. y Valtiovarainministeriön, pääministerin toimiston sekä valtioneuvoston kans- lian välisen menodialogin johtaminen. y Ministeriöiden menoista vastaavien ryhmittymien (spending teams) ja White- hallin toimijoiden välisten suhteiden edistäminen. 12 Civil Service Board. https://www.gov.uk/government/organisations/civil-service-board 13 OECD (2015): Performance Budgeting Practices and Procedures: Case Studies. http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=GOV/PGC/ SBO(2015)12&doclanguage=en 14 Katharine Braddick. https://www.gov.uk/government/people/katharine-braddick 15 Cat Little. https://www.gov.uk/government/people/cat-little https://www.gov.uk/government/organisations/civil-service-board http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=GOV/PGC/SBO(2015)12&doclanguage=en http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=GOV/PGC/SBO(2015)12&doclanguage=en https://www.gov.uk/government/people/katharine-braddick https://www.gov.uk/government/people/cat-little 14 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 Spending Reviews (menokatsaukset) Menokatsaukset määrittävät, kuinka paljon rahaa valtio käyttää julkisiin palveluihin. Muu- taman vuoden välein valtiovarainministeriö asettaa ministeriökohtaiset pitkän aikavälin budjetit, jotka helpottavat ministeriöiden suunnittelutyötä sekä selkeyttävät hallituksen prioriteettejä. 16 Menokatsauskäytännöissä on tunnistettavissa kaksi mallia: kohdenne- tut vuosikatsaukset (esim. Alankomaat ja Tanska) ja suhdannekierron kattavat katsaukset (esim. Iso-Britannia). Kuitenkin Britanniassa tavoitteena on tarkastella menoja perusteelli- semmin. Iso-Britanniassa tehdään säännöllisiä ja kattavia menokatsauksia, joiden keskei- nen tavoite on alijäämän vähentäminen ja menojen mukauttaminen uusien hallinnollisten prioriteettien mukaisesti. Menokatsaukset ovat valtiovarainministeriön vastuulla. Valtiovarainministeriö laatii meno- katsaukset aikaisempaan näyttöön perustuen, jota se saa Office for Budget Responsibi- lity:ltä (OBR) ja muilta vastaavilta valtion organisaatioilta. Katsausten tarkoituksena on uudelleenkohdentaa ministeriöiden budjettivarat strategisesti siten, että yleiset säästö- tavoitteet toteutuvat hallituksen tavoitteiden mukaisesti. Iso-Britannian menokatsaukset ovat perinteisesti asettaneet ylhäältä alaspäin suuntautuvat rajoitukset ministeriöiden menoille. Ministeriöiden johtajilla on siis mahdollisuus tehdä menoja koskevia päätöksiä näissä ennalta määrätyissä rajoissa. Ison-Britannian järjestelmä korostaa ministerien roolia ja vastuuta politiikkatoimien suunnittelussa ja implementoinnista omilla politiikkalohkoil- laan ja parlamentti pitää heitä vastuullisina näiden toimien tehokkuudesta.17 Menokatsausten julkaisua ei ole määritelty laissa, mutta ne mielletään olennaiseksi osaksi hallituksen taloussuunnittelua. Ministeriöille menokatsaukset antavat arvokasta tietoa siitä, kuinka paljon rahaa niillä on käytettävissä tulevina vuosina, helpottaen näin ministe- riöiden pitkän aikavälin suunnittelua. Parlamentilla ei ole virallista roolia menokatsausten suunnittelussa, mutta yksittäiset parlamentaarikot voivat olla yhteydessä valtiovarainmi- nisteriöön ja antaa ehdotuksia julkaisun sisältöön. Ministeriöt laativat Single Departmental Plan:it (SDP) menokatsauksista saatuun näyttöön perustuen. Iso-Britanniassa yli 90 prosenttia menokatsauksissa asetetuista taloudellisista tavoit- teista on saavutettu.18 Viimeisin menokatsaus julkaistiin vuoden 2020 joulukuussa, mutta 16 The 2020 Spending Review envelope. https://commonslibrary.parliament.uk/ research-briefings/cbp-8855/ 17 National Audit Office (2018): Improving government’s planning and spending fra- mework. https://www.nao.org.uk/wp-content/uploads/2018/11/Improving-governmen- t%E2%80%99s-planning-and-spending-framework.pdf 18 OECD (2017): Government at Glance 2017: Spending Reviews. ht- tps://www.oecd-ilibrary.org/governance/government-at-a-glance-2017/ spending-review_gov_glance-2017-42-en https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-8855/ https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-8855/ https://www.nao.org.uk/wp-content/uploads/2018/11/Improving-government%E2%80%99s-planning-and-spending-framework.pdf https://www.nao.org.uk/wp-content/uploads/2018/11/Improving-government%E2%80%99s-planning-and-spending-framework.pdf https://www.oecd-ilibrary.org/governance/government-at-a-glance-2017/spending-review_gov_glance-2017-42-en https://www.oecd-ilibrary.org/governance/government-at-a-glance-2017/spending-review_gov_glance-2017-42-en https://www.oecd-ilibrary.org/governance/government-at-a-glance-2017/spending-review_gov_glance-2017-42-en 15 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 poikkeuksellisesti se kattoi vain yhden vuoden johtuen koronapandemiasta. Normaalisti menokatsaukset kattavat kolmen tai neljän vuoden ajanjakson.19 Single Departmental Plans (SDP) Valtioneuvoston kanslia ja valtiovarainministeriö suunnittelivat Single Departmental Plans -järjestelmän niin, että se ottaisi huomioon sidosryhmien tarpeet mahdollisimman laa- jasti ja samalla koota yhteen hallinnonalojen väliset yhteiset tavoitteet. Kokonaisvaltaisen viitekehyksen avulla yhden järjestelmän alle pyrittiin saamaan samanaikaisesti ministeriö- kohtaiset sitoumukset, ministeriöiden väliset tavoitteet, operatiiviset toiminnot, tehokkuu- den parantaminen sekä taloudelliset ohjelmat. Yhtenäisen SDP-järjestelmän tavoitteena on luoda yhtenevät ja koko hallinnon kattavat raportointikäytännöt, joka osaltaan vähen- täisi muun muassa ministeriöille kohdentuvien täydentäviä tietoja koskevien pyyntöjen määrää. Vuonna 2015 ministeriöitä pyydettiin muotoilemaan tärkeimmät tavoitteensa, joiden pohjalta luotiin ensimmäiset SDP:t, jotka tähtäsivät vuoteen 2020. SDP:t kattavat virallisen raportoinnin hallituksen tavoitteiden edistämisestä, ministeriöiden yhteiset, läpileikkaa- vat tavoitteet sekä ministeriöiden päivittäisen toiminnan.20 SDP on suunniteltu auttamaan valtioneuvoston kansliaa seuraamaan hallituksen tavoitteiden toteutumisen edistymistä. Valtiovarainministeriö käyttää SDP:tä kehittääkseen ministeriöiden ja niiden rahankäytöstä vastaavien elimien keskinäistä kommunikaatiota, jotta hinta-laatusuhderiskit voitaisiin tunnistaa ajoissa. SDP parantaa hallituksen edellytyksiä seurata ministeriöiden kulutusta ja tulosta sekä parantaa yleistä julkisen sektorin toiminnan hinta-laatusuhdetta. Valtioneuvoston kanslian oma SDP tähtäsi seuraaviin tavoitteisiin: y Iso-Britannian eheyden säilyttäminen, alueen turvallisuuspolitiikan koordi- nointi tarkoituksenmukaisesti sekä demokratian vaaliminen. y Hallituksen ja pääministerin poliittisten tavoitteiden ja prioriteettien toteutu- misen tukeminen. y Korkealaatuisten julkisten palveluiden varmistaminen kehittämällä virkamie- histöä ja parantamalla hallinnon tehokkuutta. 19 Spending Review 2020. https://www.gov.uk/government/publications/ spending-review-2020-documents/spending-review-2020 20 National Audit Office (2016): Government’s management of its perfor- mance: progress with single departmental plans. https://www.nao.org.uk/report/ governments-management-of-its-performance-progress-with-single-departmental-plans/ https://www.gov.uk/government/publications/spending-review-2020-documents/spending-review-2020 https://www.gov.uk/government/publications/spending-review-2020-documents/spending-review-2020 https://www.nao.org.uk/report/governments-management-of-its-performance-progress-with-single-departmental-plans/ https://www.nao.org.uk/report/governments-management-of-its-performance-progress-with-single-departmental-plans/ 16 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 y Yhteistyö muiden ministeriöiden kanssa EU-eron valmistelussa, sekä sen var- mistaminen, että ero on mahdollisimman sujuva ja hallittu. y Tehdä valtioneuvoston kansliasta parempi työpaikka: elin, joka palvelee pa- remmin edustamiaan ihmisiä ja paikkoja. Käytännössä ministeriökohtaiset SDP:t tarkastetaan vuosittain ministeriöiden sisäisen suunnittelun käytäntöjen mukaisesti, jotta ne heijastelisivat mahdollisimman hyvin tapah- tuneita muutoksia prioriteeteissä ja vastuissa. Osana tulosohjausta SDP:t linkitetään yh- teen menoarvioinnin ja budjettiprosessien kanssa, jotta resurssien hyödyntämisen havain- nointi helpottuisi. SDP:t sisältävät indikaattoreita, jotka mahdollistavat tulosten toteutu- misen havainnoinnin. SDP:stä käy ilmi ministeriökohtaisten velvollisuuksen lisäksi ministe riöiden jakamat yhteiset vastuualueet. Ensimmäiset julkaistut SDP:t eivät vastanneet hallinnon läpinäkyvyyden ihannetta. Liian pieni osa raporttien sisällöstä saatettiin julkisesti saataville. Vuonna 2018 ministeriöitä kri- tisoitiin siitä, etteivät ne huomioineet SDP:tä tarpeeksi päätöksenteossaan. Lisäksi niiden ajattelutapa olisi kaivannut enemmän tuloskeskeisyyttä. Silti ministeriöt näkevät SDP:t askeleena oikeaan suuntaan, sillä niiden koetaan yksinkertaistavan kommunikaatiota kes- kushallinnon kanssa. Parlamenttikausien yli kestävä järjestelmä helpottaisi tulevia hallituk- sia säästämällä aikaa ja rahaa. Main Supply Estimates (valtion talousarvioesitys) Main Supply Estimates on puolivuosittainen prosessi, jossa valtiovarainministeriö esittää hallituksen kulusuunnitelmat parlamentille. Prosessi koostuu kahdesta vaiheesta. En- simmäinen vaihe on tilikauden alussa julkaistava pääarvio (Main Estimate), joka sisältää ministeriökohtaiset kulukatot sekä vuosittain tarkastettavat, vaikeasti hallittavat kulut. Parlamentin on hyväksyttävä pääarvio, jonka jälkeen ministeriöillä ja muille organisaati- oilla, joita arvio koski, on pääsy valtion varoihin. NAO:n tehtävä on valvoa yhdessä val- tiontalouden tarkastuskomitean (Public Accounts Committee = PAC) kanssa että ministe- riöt noudattavat arviossa ilmoittamaansa budjettia. Toinen vaihe, eli täydentävät arviot (Supplementary Estimates), antavat hallitukselle mahdollisuuden tehdä muutoksia pääar- viossa ilmoitettuihin kulukattoihin saman tilikauden aikana. Myös täydentävät arviot on hyväksytettävä parlamentilla. 17 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 Annual Reports and Resource Accounts (ARA) Kaikkien Main Supply Estimates -prosessin läpikäyneiden julkisen hallinnon organisaa- tioiden on laadittava Annual Reports and Resource Accounts (toimintakertomus) vuo- sittain. ARA antaa yleiskuvan valtion organisaation menoista, tuloista, varallisuudesta ja velasta. Organisaatiot valmistelevat ARA:nsa parlamentille jokaisen tilivuoden lopussa. ARA sisältää tulosraportin, vastuullisuusraportin (Accountability Report) ja tilinpäätöksen (International Financial Reporting Standards mukaisesti). Jokainen ARA sisältää seuraavat tulosohjaukselliset osat: y Raportin organisaation suoriutumisesta ja tuloksellisuudesta. Siinä eritellään organisaation rakenne, tarkoitus ja tavoitteet, sekä se, miten organisaatio on suoriutunut suhteessa näihin kuluneen vuoden aikana. y Vastuullisuusraportin, jossa käydään läpi, miten organisaatio on onnistunut hyvän hallinnon periaatteissa ja riskinhallinnassa, sekä se, miten organisaatio on käyttänyt sille valtion talousarviossa osoitetut resurssit. y Taloudelliset lausunnot. ARA:t tarkastaa riippumaton taho sen varmistamiseksi, että sekä parlamentti että kansa- laiset voivat luottaa niissä esitettyihin lukuihin. ARA:a pidetään kansainvälisesti esimerkil- lisenä käytäntönä sen tarjoaman yksityiskohtaisen tiedon ja ministeriöiden suoriutumisen erittelyn saralla.21 Office for Budget Responsibility (OBR) Office of Budget Responsibility:n tehtäviin kuuluu virallisten makrotaloudellisten ennus- teiden valmistelu sekä sen arviointi, miten hyvin julkisen hallinnon taloudellisten tavoittei- den noudattaminen edistyy.22 Iso-Britannian hallitus perusti OBR:n vuonna 2010 elimeksi, jonka tehtävä on analysoida itsenäisesti julkisen talouden tilannetta. Se laatii vuosittain kaksi viiden vuoden ennustetta maan taloudesta ja julkisista menoista. Ennusteet julkais- taan budjettipäivänä (Budget Day) ja kevätlausunnon (Spring Statement) yhteydessä. OBR:n päätehtävä ovat: 1) taloudellinen ennustaminen, 2) tulosten arviointi tavoitteita vasten, 3) kestävän kehityksen toteutumisen ja taseen analysointi, 4) taloudellisten riskien arviointi, 5) hyvinvointipolitiikan ja verotuksen kustannuslaskennan kriittinen tarkastelu. 21 OECD (2019): Good Practices for Performance Budgeting. http://www.oecd.org/gov/oe- cd-good-practices-for-performance-budgeting-c90b0305-en.htm 22 Office for Budget Responsibility: What we do. https://obr.uk/about-the-obr/what-we-do/ http://www.oecd.org/gov/oecd-good-practices-for-performance-budgeting-c90b0305-en.htm http://www.oecd.org/gov/oecd-good-practices-for-performance-budgeting-c90b0305-en.htm https://obr.uk/about-the-obr/what-we-do/ 18 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 Public Value Framework (julkisen lisäarvon viitekehys) Sir Michael Barberin The Barber Review esitteli idean “Public Value” -viitekehyksestä, joka parantaisi julkisten palveluiden politiikan käytännön vaikutuksia kansalaisten elä-mässä.23 Se helpottaisi julkisen sektorin tulosohjausta ja toimisi ideaalisesti kansalaisten elämän- laatua edistäen. Barber painottaa raportissaan tuloskeskeisen talousajattelun tärkeyttä julkisella sektorilla. Viitekehyksen keskiössä on laadukkaan tulosdatan saatavuus ja jatkuva innovaatioiden hyödyntäminen. Barber totesi raportissaan, että Public Value Framework on tehokas vain, jos se on onnistutaan upottamaan kattavasti osaksi julkisen sektorin päi- vittäisiä rutiineja ja prosesseja. Public Value Frameworkistä on tullut SDP:den rinnalle toiseksi merkittävin tulosbudjetoin- nin työkalu. Perinteisesti arvioinneissa on pyritty vertaile-maan panoksia ja tuloksia. Public Value Frameworkissä pyritään kartoittamaan mitä kaikkea julkinen sektori voi tehdä mak- simoidakseen sen hyödyn, minkä sen saamalla rahoituksella voi saada aikaan. Iso-Britan- nian valtiovarainministeriö on kehittänyt ja pilotoinut Public Value Framework -hanketta. Viitekehyksen neljä keskeistä pilaria ovat: 1) tavoitteellisuus, 2) panosten (inputs) hallinta, 3) kansalaisten osallistaminen sekä veronmaksajien vakuuttaminen tuloksilla ja 4) järjestel- män kapasiteetin kehittäminen. Syyskuussa 2018 kolme ministeriötä osallistui pilottiin ja sitä seuraavana vuonna pilotti- hankkeita oli kertynyt jo viisi. Vuosista 2019-2020 alkaen ministeriöiden tulee reflektoida tulostaan SDP:sään Public Value Frameworkiä vasten. Niiden tulee kuvailla, mitä parannuk- sia ne ovat jo tehneet ja mitä on luvassa.24 Public Value Framework sai lämpimän vastaan- oton, ja sekä nykyinen hallitus että oppositiossa oleva Labour -puolue haluavat parantaa julkisten palveluiden vaikuttavuutta. Institute for the Government:in mukaan nykyisen hallituksen suuri tulosohjauksellinen haaste onkin se, että julkisten varojen käyttö ja siihen liittyvä vastuu eivät ole keskenään oikeassa linjassa. Hallituksella ei ole riittävästi ymmär- rystä tai kiinnostusta syventyä alueellisiin asioihin niin, että sen olisi mahdollista suun- nitella ja ennakoida kulutuksen vaikutuksia. Tästä johtuen sijoitukset julkiseen sektoriin suunnataan väärin ja joskus hyödyttömästi eikä hallitus perustele näitä sijoituksia tar- peeksi hyvin. 23 Barber, M. (2017): Delivering better outcomes for citizens: practical steps for unlocking public value. HM Treasury. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/ system/uploads/attachment_data/file/660408/PU2105_Delivering_better_outcomes_for_ citizens_practical_steps_for_unlocking_public_value_web.pdf 24 HM Treasury (2019): The Public Value Framework: with supplementary guidance. https:// assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/ file/785553/public_value_framework_and_supplementary_guidance_web.pdf https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/660408/PU2105_Delivering_better_outcomes_for_citizens_practical_steps_for_unlocking_public_value_web.pdf https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/660408/PU2105_Delivering_better_outcomes_for_citizens_practical_steps_for_unlocking_public_value_web.pdf https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/660408/PU2105_Delivering_better_outcomes_for_citizens_practical_steps_for_unlocking_public_value_web.pdf https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/785553/public_value_framework_and_supplementary_guidance_web.pdf https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/785553/public_value_framework_and_supplementary_guidance_web.pdf https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/785553/public_value_framework_and_supplementary_guidance_web.pdf 19 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 2.3 Arvioinnit Iso-Britanniassa politiikka-arvioinnit jaetaan kolmeen kategoriaan: tulosarviointeihin, prosessiarviointeihin ja taloudellisiin arviointeihin.25 Arviointien keskeinen tarkoitus on edistää näyttöön perustuvaa politiikkaa. Tätä tehtävää ohjaavat ja tukevat seuraavat julkaisut: y Managing Public Money: käsikirja, jossa määritetään Iso-Britannian julkisen sektorin organisaatioiden resurssien käytön pääperiaatteet. Käsikirjassa ava- taan syitä sille, miksi ohjelmien jälkeisarviointi on tärkeää, ja korostetaan sitä, että parlamentilla on oikeus varmistaa, että organisaation hankintoja, hank- keita ja prosesseja arvioidaan järjestelmällisesti.26 y Green Book: valtiovarainministeriön julkaisema keskushallinnon ohjeistus arviointien (appraisals) suorittamisesta ennen merkittävien investointien tekemistä, ja siitä, kuinka aiempia ja nykyisiä toimintoja tulisi arvioida. Julkai- sun ohjeistusta sovelletaan kaikkiin politiikkatoimiin, ohjelmiin ja hankkeisiin. Kaikista uusista politiikkatoimista, ohjelmista ja hankkeista on tehtävä kattava mutta tarkoituksenmukainen arviointi.27 y Magenta Book: ministeriöille suunnattu syvällinen opas evaluaatioiden suun- nitteluun ja toteuttamiseen. Magenta Book on keskushallinnon opas arvioin- tien suorittamiseen osana tulosohjausta. Magenta Book sisältää monipuoliset ohjeet arviointien toteuttamiseen laajuuden, suunnittelun, toteuttamisen, hyödyntämisen ja levittämisen kannalta. Julkaisussa neuvotaan, miten ar vioinnit ja niiden tulokset voidaan sisällyttää osaksi politiikan suunnittelua ja toteuttamista. Lisäksi siinä pyritään avaamaan sitä, miten arviointien tuloksia kannattaa tulkita ja esittää sekä mitä näissä prosesseissa tulisi ottaa huo- mioon. Magenta Book on kirjoitettu politiikkatoimien valmistelussa toimivia ammattilaisia varten, jotka ovat vastuussa laadukkaan näytön keräämisessä ja hyödyntämisessä. Ajatuksena on, että interventioiden suunnittelun ja to- teuttamisen tulisi perustua ensisijaisesti aikaisemmista arvioinneista saatuun näyttöön ja ymmärrykseen.28 25 Introduction to evaluation. https://www.gov.uk/government/publications/ evaluation-in-health-and-well-being-overview/introduction-to-evaluation 26 Managing public money. https://www.gov.uk/government/publications/ managing-public-money 27 The Green Book: appraisal and evaluation in central government. https://www.gov.uk/ government/publications/the-green-book-appraisal-and-evaluation-in-central-governent 28 Magenta Book. https://www.gov.uk/government/publications/the-magenta-book https://www.gov.uk/government/publications/evaluation-in-health-and-well-being-overview/introduction-to-evaluation https://www.gov.uk/government/publications/evaluation-in-health-and-well-being-overview/introduction-to-evaluation https://www.gov.uk/government/publications/managing-public-money https://www.gov.uk/government/publications/managing-public-money https://www.gov.uk/government/publications/the-green-book-appraisal-and-evaluation-in-central-governent https://www.gov.uk/government/publications/the-green-book-appraisal-and-evaluation-in-central-governent https://www.gov.uk/government/publications/the-magenta-book 20 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 Arviointeja suoritetaan ainakin seuraavista syistä: y Arvioinnit tukevat interventioiden toteuttamisen riskinhallinnassa. y Saatu näyttö auttaa kehittämään nykyisiä interventioita paremmiksi. (tulosoh- jauksellinen funktio) y Arvioinnit kasvattavat yleistä ymmärrystä siitä, mikä toimii ja miten, tukien näin tulevaisuuden politiikkasuunnittelua. Arviointeja suositellaan toteutettavaksi seuraavissa tilanteissa: y Tilanteissa, joihin on investoitu ja käytetty resursseja merkittävästi. y Tilanteissa, joihin sisältyy vahingon riski. y Kun interventio edustaa uutta testattavaa lähestymistapaa. y Kun interventio koskettaa poliittisesti merkittävää asiaa. y Kun on tunnistettu merkittävä aukko politiikka-aluetta koskevassa tiedossa. Arvioinneilla nähdään olevan kaksi päätarkoitusta: oppiminen sekä tilivelvollisuuden edis- täminen. Arvoinnit lisäävät ymmärrystä siitä, mitkä politiikan osa-alueet ovat erityisen onnistuneita tai epäonnistuneita sekä mitä on mukautettava tuloksellisuuden parantami- seksi. Pilotit ovat tässä yhteydessä erityisen hyödyllisiä, koska niiden avulla suunnittelua, toteutusta ja tuloksia voidaan testata valvotussa ympäristössä pienemmässä mittakaa- vassa, ja näin tuotetaan näyttöä laajemman poliittisen aloitteen toteuttamiseksi. Iso-Bri- tanniaa pidetään edelläkävijänä ex post-arviointien saralla. Ne ovat vakiinnuttaneet ase- mansa osana maan arviointikäytäntöjä. Magneta Book esittää ihanteen, että politiikkaterventioiden tuloksellisuutta mitattaisiin ja arvioitaisiin jatkuvasti. Tiedonkeruussa tapahtuvien mahdollisten virheiden ja henkilös- tölle aiheutuvan taakan minimoimiseksi suositellaan arviointikäytäntojen sopimista yh- teistyössä datan kerääjien kanssa. Vuonna 2013 Iso-Britannian hallitus perusti What Works -keskusten verkoston, joka on vastuussa arvioinneista saatuja todistusaineistoja synteti- soivien raporttien ja systeemitason arviointien tuottamisesta sellaisilta politiikka-alueilta, joilla vastaavanlaista tietoa ei ole käytettävissä. What Works -keskusten nimenomaisena tehtävänä on lisätä edustamansa politiikka-alueeseen (policy) liittyvää todistusaineiston tarjontaa ja kysyntää.29 Verkosto koostuu yhdeksästä itsenäisistä What Works -keskuksista, kolmesta liitännäisjäsenestä (affiliate) sekä yhdestä yhteistyökumppanista (associate). Kes- kukset tuottavat näyttöä hyödyntämällä tiedotus- ja yhteistyöstrategioita, kuten verkko- työkaluja ja kokeiluita, ja niiden tuotokset on pyritty räätälöimään päätöksentekijöiden 29 What Works Network. https://www.gov.uk/guidance/what-works-network https://www.gov.uk/guidance/what-works-network 21 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 tarpeiden mukaisesti. Keskusten toiminta ulottuu eri politiikan osa-alueille, joille kohden- tuu julkisia varoja yhteensä yli 250 miljardin punnan arvosta.30 Oman panoksensa julkisen sektorin toiminnan seuraamiseen ja arviointiin antaa vuonna 1996 perustettu kansallisen tilastotoimisto (Office for National Statistics = ONS), joka on tilastolautakunnan (UK Statistics Authority Board) alainen toimeenpanoviranomainen, joka raportoi toiminnastaan parlamentille. Sen tehtävänä on edistää julkisen hallinnon läpinä- kyvyyttä ja vastuullisuutta. Se julkaisi vuonna 2020 uuden strategiansa: Statistics for the public good. Strategian tavoitteena on toimittaa korkealaatuista tietoa näyttöön perustu- van politiikan edistämiseksi, kansalaisten elämänlaadun parantamiseksi ja tulevaisuuden rakentamiseksi. Lisäksi se tukee hallituksen yrityksiä edistää julkisten varojen hallintaa (va- lue for money) lyhyellä ja pitkällä aikavälillä.31 Budjettiläpinäkyvyys korostuu Iso-Britanniassa prioriteettina.32 Iso-Britannia julkaisee kan- salaisille kohdennetut julkaisut, jotka helpottavat budjetin ymmärtämisessä. Tämän lisäksi julkinen hallinto on julkaissut beta-vaiheessa olevan Performance-sivuston, joka tarjoaa näkymän julkisten palveluiden tuloksellisuuden seuraamiselle. Sivuston kohdeyleisö on laaja ja sen tarjoama sisältö on tuotettu julkisten palveluiden päälliköt, toimittajat, tutkijat, opiskelijat ja muut uteliaat mielessä pitäen. Julkisten palveluiden päälliköt voivat käyttää alustaa oman tuloksellisuuden seuraamiseen sekä vertailuun muihin palveluihin. Kui- tenkin tämä sivusto arkistoitiin 15.3.2021 eikä sen mahdollisesta jatkokehittämisestä ole tietoa.33 30 “New world leading evidence centres to drive better decisions across £200 billion of public services”. https://www.gov.uk/government/news/new-world-leading-evidence-cent- res-to-drive-better-decisions-across-200bn-of-public-services 31 Office for National Statistics: What we do. https://www.ons.gov.uk/aboutus/whatwedo 32 Office for Narional Statistics: Transparency and governance. https://www.ons.gov.uk/ aboutus/transparencyandgovernance 33 Historical Performance Platform. https://data.gov.uk/ dataset/731b25a8-0462-4a7d-aa3f-5a5d44ae26d2/historical-performance-platform https://www.gov.uk/government/news/new-world-leading-evidence-centres-to-drive-better-decisions-across-200bn-of-public-services https://www.gov.uk/government/news/new-world-leading-evidence-centres-to-drive-better-decisions-across-200bn-of-public-services https://www.ons.gov.uk/aboutus/whatwedo https://www.ons.gov.uk/aboutus/transparencyandgovernance https://www.ons.gov.uk/aboutus/transparencyandgovernance https://data.gov.uk/dataset/731b25a8-0462-4a7d-aa3f-5a5d44ae26d2/historical-performance-platform https://data.gov.uk/dataset/731b25a8-0462-4a7d-aa3f-5a5d44ae26d2/historical-performance-platform 22 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 3 Tulosohjaus Kanadassa Kanadan poliittinen järjestelmä perustuu perustuslailliseen monarkiaan ja parlamentaa- riseen demokratiaan, joka tunnetaan myös Westminster-järjestelmänä. Vallan kolmija- ko-opin mukaisesti lainsäädännöllinen kuuluu kaksikamariselle parlamentille, toimeen- paneva valta hallituskabinetille ja tuomiovalta tuomioistuinjärjestelmälle, joka koostuu neljästä tasosta.34 Tämän lisäksi Kanadan valtiollinen rakenne pohjautuu federalismiin, jonka osat koostuvat liittovaltiosta ja kymmenestä provinssista, joiden lainsäädännöllinen valta ja vastuut on määritelty perustuslaissa35 Lisäksi Kanadan liittovaltiorakenteeseen kuuluu kolme territoriota, jotka eivät kuitenkaan omaa itsenäistä lainsäädännöllistä valtaa provinssien tapaan vaan harjoittavat Kanadan liittovaltion parlamentin niille delegoimaa valtaa36. Paikallishallinto puolestaan koostuu erityyppisistä kunnista, joita on yli kolme ja puoli tuhatta37. Kanadan valtiollinen rakenne on OECD-maista kaikkein hajaantunein: esimerkiksi vuonna 2016 julkisten menojen osuus bruttokansantuotteesta oli 41,5 prosenttia, josta 76,2 pro- senttia koostui muista kuin liittovaltion menoista. Suomessa vastaavat luvut olivat 55,7 prosenttia (julkisten menojen osuus bruttokansantuotteesta) ja 40,2 prosenttia (alueelli- sen hallinnon osuus julkisista menoista).38 34 Marleau, Robert & Montpetit, Camille (2000): House Of Commons Procedure and Practice. https://www.ourcommons.ca/marleaumontpetit/DocumentViewer. aspx?DocId=1001&Sec=Ch01&Seq=2&Language=E 35 Beaudoin, Gérald (2006/2020): Distribution of Powers. https://www.thecanadianencyclo- pedia.ca/en/article/distribution-of-powers; Federation at a glance: https://www.canada.ca/ en/intergovernmental-affairs/services/federation.html 36 Provinces and territories. https://www.canada.ca/en/intergovernmental-affairs/services/ provinces-territories.html 37 List of municipalities in Canada. https://en.wikipedia.org/wiki/ Lists_of_municipalities_in_Canada 38 OECD (2018): Subnational Governments in OECD countries: Key Data 2018 Edition. ht- tps://www.oecd.org/regional/Subnational-governments-in-OECD-Countries-Key-Data-2018. pdf https://www.ourcommons.ca/marleaumontpetit/DocumentViewer.aspx?DocId=1001&Sec=Ch01&Seq=2&Language=E https://www.ourcommons.ca/marleaumontpetit/DocumentViewer.aspx?DocId=1001&Sec=Ch01&Seq=2&Language=E https://www.thecanadianencyclopedia.ca/en/article/distribution-of-powers https://www.thecanadianencyclopedia.ca/en/article/distribution-of-powers https://www.canada.ca/en/intergovernmental-affairs/services/federation.html https://www.canada.ca/en/intergovernmental-affairs/services/federation.html https://www.canada.ca/en/intergovernmental-affairs/services/provinces-territories.html https://www.canada.ca/en/intergovernmental-affairs/services/provinces-territories.html https://en.wikipedia.org/wiki/Lists_of_municipalities_in_Canada https://en.wikipedia.org/wiki/Lists_of_municipalities_in_Canada https://www.oecd.org/regional/Subnational-governments-in-OECD-Countries-Key-Data-2018.pdf https://www.oecd.org/regional/Subnational-governments-in-OECD-Countries-Key-Data-2018.pdf https://www.oecd.org/regional/Subnational-governments-in-OECD-Countries-Key-Data-2018.pdf 23 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 Kanadan liittovaltion palveluksessa oli maaliskuussa vuonna 2019 287 978 henkilöä ja sen toimintamenot olivat vuosina 2018–19 yhteensä 276,8 miljardia Kanadan dollaria (n.176,8 miljardia euroa). Liittovaltion rakenne koostuu erilaisista organisaatioista (yht. 158), jotka on luokiteltu seuraavanlaisesti: y 21 ministeriötä (Ministerial Departments), joiden olemassaolo perustuu lakiin ja joiden mandaatin alla on laaja politiikkakokonaisuus. y 48 valtionvirastoa (Departmental Agencies), joiden mandaatti on ministeriöön verrattuna suppeampi. Niiden toiminta on luonteeltaan operatiivista, niillä on vaihteleva autonominen asema suhteessa hallitukseen ja niiden asema perus- tuu lainsäädäntöön. y 6 parlamentin asiamiestä/virastoa (Agents of Parliament), joiden tehtävänä on hallituksen toimien valvonta ja jotka toimivat kädenvarren mitan päässä toi- meenpanevasta vallasta. y 17 valtionkorporaatiota (Departmental Corporations), jotka tuottavat palve- luita, harjoittavat tutkimustoimintaa tai toteuttavat sääntelytoimintaa ja joi- den toimintaa johtaa usein hallitus tai johtokunta. y 3 palveluvirastoa, joiden toimialoilla ei yleensä ole yksityisiä toimijoita y 43 valtionyhtiötä (Crown Corporations). y 12 erityistoimintavirastoa (Special Operating Agencies = SOA), jotka toimivat ministeriöiden ja/tai valtionvirastojen sisällä ja joilla on jonkin verran hallin- nollista joustavuutta, itsenäisyyttä sekä erillinen tilivelvollisuus, mutta niillä ei ole erillistä lainsäädäntöön pohjautuvaa asemaa. y 7 parlamentaarista kokonaisuutta (Parliamentary Entities), joista on erikseen säädetty lailla (Parliament Act of Canada) ja jotka tukevat lainsäädännöllistä valtaa. Yllä kuvattujen julkishallinnollisten elinten lisäksi Kanadan liittovaltiolla on yhteys erilaisiin entiteetteihin (yht. 99), jotka eivät muodollisesti kuulu liittovaltioon. Näitä ovat esimerkiksi korporaatiot, kansainväliset organisaatiot ja yritykset joihin liittovaltiolla on esimerkiksi oi- keus nimittää edustajansa ja/tai joissa sillä on osaomistajan rooli.39 39 GC InfoBase: https://www.tbs-sct.gc.ca/ems-sgd/edb-bdd/index-eng.html#start; Over- view of federal organizations and interests. https://www.canada.ca/en/treasury-board-se- cretariat/services/reporting-government-spending/inventory-government-organizations/ overview-institutional-forms-definitions.html https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/reporting-government-spending/inventory-government-organizations/overview-institutional-forms-definitions.html https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/reporting-government-spending/inventory-government-organizations/overview-institutional-forms-definitions.html https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/reporting-government-spending/inventory-government-organizations/overview-institutional-forms-definitions.html 24 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 3.1 Tulosohjauksen tausta Kanadan julkinen hallinto on käynyt lävitse useita reformivaiheita, joiden pääasialliset vaikutteet ovat tulleet muualta englanninkielisestä maailmasta (pääosin Yhdysvalloista ja Iso-Britanniasta) erityisesti 1970-luvun lopulta lähtien.40 Sodanjälkeisen aikakauden ensimmäisen huomattavan uudistuksen taustalla oli vuosina 1960–63 toiminut Royal Commission on Government Organization, joka tunnetaan paremmin Glassco Commis- sionin nimellä. Uudistuksen johtotähtenä oli ajatus ”Let managers manage” tehokkuuden lisäämiseksi, mikä käytännössä tarkoitti auktoriteetin siirtämistä hallinnollisesta keskuk- sesta ministeriöihin, osastoihin ja virastoihin. Vastapainona desentralisoinnille asetettiin julkisen sektorin hallinnollisena lautakuntana toimivalle Treasury Boardille rooli julkisten organisaatioiden tilivelvollisuuden toteutumisen valvojana. Vuonna 1968 julkisen val- lan toiminnan ja resurssien kokonaishallinnoinnin työkaluna otettiin käyttöön Planning, Programming Budgeting System (PPBS), joka korvattiin Policy and Expenditure Manage- ment Systemillä (PEMS) vuonna 1978. Tänä aikana käsitys julkisen hallinnon toteuttamasta (politiikka)ohjelmasta selkiytyi siten, että sen nähtiin olevan kokoelma aktiviteetteja, jotka tähtäävät samaan päämäärään tai samoihin tavoitteisiin. Kustannustehokkuuden ja opti- misoinnin teemojen lisäksi esille nousi ohjelmien arvioiminen, johon liittyvät ensimmäi- set viralliset toimintaohjeet ja käytännöt (Evaluation Policy) otettiin käyttöön 1977, vaikka ensimmäinen ministeriöiden ja niiden hallinnoimien ohjelmien toimintatietojen seuranta- järjestelmä (Operational Performance Measurement System = OPM) luotiin jo 1973. Vuonna 1979 perustettiin Lambert Commission, jonka taustalla olivat ilmenneet puutteet julkisen hallinnon tilivelvollisuuden toteutumisessa, ja komission työn seurauksena keskusvallan harjoittamaa kontrollia vahvistettiin menojenhallinnan ja resurssien allokoinnin saralla keskeisiksi asetettujen hallitusprioriteettien saavuttamisen varmistamiseksi. Arviointiteemaan liittyen komissio antoi myös suosituksen kaikkien suoraa rahoitusta nauttivien ohjelmien arviointien toteuttamisesta viiden vuoden sykleissä mutta tämä jäi toteutumatta. Kuitenkin vuonna 1978 perustettiin pääkirjanpitäjän toimisto (Office of Comptroller General = OCG), jonka yhtenä tehtävänä oli auttaa ministeriöitä ohjelmiensa arvioinneissa. Arvioinnin fokus keskittyi pienten ohjelmien tilivelvollisuuteen ja toimin- nalliseen tehokkuuteen niiden ja suurempien ohjelmien relevanttiuden ja lopputulemien/ vaikuttavuuden evaluoinnin sijaan. Tämä ilmenee vielä nykyisissä käytännöissä, joissa haasteena on yksittäisten ohjelmien tuotosten yhdistäminen policy-tason lopputulemiin. Vuonna 1981 Treasury Board julkaisi toimintakäytännön, jonka mukaan parlamentin vuo- tuisiin talousarvioesityksiin (Main Estimates) liittyviin raportteihin tuli sisältyä ohjelmien toimintatietoja (performance information), mutta käytännön toteutus jäi ohjelmajohta- jien käsiin eikä tällöin yletetty ohjelmatasoa laajempien vaikutusten arviointiin. Jo vuonna 40 Christopher Pollitt and Geert Bouckaert (2017): Public Management Reform: A Compara- tive Analysis – Into the Age of Austerity (Fourth Edition). Oxford University Press, s. 257-266. 25 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 1984 Nielsenin työryhmä – jonka tehtävänä oli käydä lävitse kaikki liittovaltion ohjelmat – totesi, että ministeriöiden teettämät arvioinnit eivät olleet hyödyksi työryhmälle eivätkä ne auttaneet parantamaan ohjelmien toimintaa tai tukeneet strategista päätöksente- koa. Vastaavanlaisia havaintoja teki myös Kanadan tilintarkastusvirasto (Office Of Auditor General = OAG), jonka esittämä kritiikki koskien toimintatietojen seurantaa, laatua ja ra- portointia oli selvitysten toistuva teema aina 2000-luvulle saakka.41 Vuonna 1989 Kanadassa käynnistettiin PS 2000 -niminen julkisen hallinnon uudistamis- prosessi. Taustalla vaikutti julkisen hallinnon parissa koettu kokemus keskusvaltaisesti johdetusta hallintokoneistosta, josta oli tullut kallis, kompleksinen, aikaa kuluttava ja jous- tamaton. New Public Management (NPM) -ajattelu vaikutti hankkeen taustalla ja se oli julkisen hallinnon toteuttama prosessi, jossa julkisen hallinnon keskeisistä virkamiehistä koostetut kymmenen työryhmää laati yli kolmesataa uudistusehdotusta koskien henki- löstöpolitiikkaa, hallinnollisia uudistuksia ja palvelutarjontaa. Keskeisimpinä tavoitteina uudistamisessa olivat järjestelmien ja palveluiden virtaviivaistaminen sekä hallintokäytän- töjen modernisointi. Lisäksi pyrkimyksenä oli huomion siirtäminen prosesseista ja riskin- välttelystä kohti innovaatioita, palveluiden laatua ja tuloksia, mikä saavutettaisiin muun muassa säädösten keventämisellä, päätösvallan desentralisoinnilla alemmille hallinto tasoille, vastuiden selkeyttämisellä sekä edistämällä jatkuvan oppimisen kulttuuria. Uudis- tusprosessi johti lopulta kattavaan lainsäädölliseen uudistukseen, joka tunnetaan nimellä Public Service Reform Act (1992).42 Uudistuksen onnistumisiin on luettu julkisten palveluiden palvelunäkökulman korostami- nen, julkisten organisaatioiden muutos palveluorganisaatioiksi, hallinnollisten proseduu- rien ja kontrollimekanismien keventäminen sekä henkilöstöhallintaan liittyvän lainsää- dännön uudistaminen. Keskeisimmäksi epäonnistumisiksi puolestaan nähtiin henkilöstö- hallinnon uudistamisen hitaus, tilivelvollisuusmekanismien toimeenpano sekä keskusvi- rastojen heikentynyt kyvykkyys arvioida toimenpideohjelmiensa vaikuttavuutta julkisessa hallinnossa.43 41 Barnes, Maria Paulette and Müller-Clemm, Werner J. (1997): A Historical Perspective on Federal Program Evaluation in Canada. The Canadian Journal of Program Evaluation Vol. 12 No. 1 Pages 47–70. https://evaluationcanada.ca/system/files/cjpe-entries/12-1-047.pdf; She- pherd, Robert P. (2018): Expenditure Reviews and Federal Experience: Program Evaluation and Its Contribution to Assurance Provision. The Canadian Journal of Program Evaluation 32.3 (Special Issue), 347–370. doi:10.3138/cjpe.43184; Shepherd, Robert P. (2012): In Search of a Balanced Canadian Federal Evaluation Function: Getting to Relevance. The Canadian Journal of Program Evaluation Vol. 26 No. 2 Pages 1–45. https://evaluationcanada.ca/system/ files/cjpe-entries/26-2-001.pdf 42 Holmes, John (2001): Public Service Management Reform: Progress, Setbacks and Chal- lenges. Ottawa, Ontario: Office of the Auditor of General of Canada; Public Service 2000. ht- tps://en.wikipedia.org/wiki/Public_Service_2000 43 Edwards, John (2001): “Looking Back From 2000 at Public Service 2000”. Ottawa, Ontario: Office of the Auditor General of Canada. https://evaluationcanada.ca/system/files/cjpe-entries/12-1-047.pdf https://evaluationcanada.ca/system/files/cjpe-entries/26-2-001.pdf https://evaluationcanada.ca/system/files/cjpe-entries/26-2-001.pdf https://en.wikipedia.org/wiki/Public_Service_2000 https://en.wikipedia.org/wiki/Public_Service_2000 26 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 1990-luvun puolivälissä toteutettiin julkisen sektorin ohjelmien katselmus/menokatsaus (Program Review), joka johti merkittäviin säästö- ja tehostamistoimiin Kanadan liitto valtiossa. Vastaavanlaisia säästöjen ja tehostamismahdollisuuksien tunnistamiseen tähtää- viä katselmuksia on toteutettu 2000-luvulla, vaikka niiden nimikkeet, kohdentumisen laa- juus ja vaikuttavuus ovat vaihdelleet (esim. Stephen Harperin hallinnon aikana 2006–2015 toteutettiin Strategic Review, joka myöhemmin nimettiin uudelleen Strategic and Ope- rating Review:ksi, ja Justin Trudeaun aikana uutena käsitteenä on noussut esille Resource Alignment Review). Vuoden 1995 Program Review:n yhteydessä PEMS-järjestelmä korvat- tiin Expenditure Management Systemillä (EMS), jonka tavoitteena oli saavuttaa julkisten ohjelmien jatkuva arviointi, alijäämän kurominen umpeen ja uusien menoesitysten saatta- minen valtionvarainministerin arvioitavaksi ja rahoitettavaksi budjettikehyksestä.44 Tulok- sellisuus korostuu EMS-järjestelmän kolmessa tukipylväässä, joita ovat a) tulosohjautuvuus ja julkisen lisäarvon tuottaminen kanadalaisille (Managing for Results) b) uusien ohjelmien suunnitelmallisuus, tehokkuus ja linkittäminen hallituksen priorisointeihin sekä olemassa oleviin ohjelmiin (Upfront discipline) sekä c) ohjelmien resurssienkäytön jatkuva arviointi (Ongoing assessment)45. 90-luvulla nousi esille ajatus Treasury Boardin roolista julkisen sektorin organisaatioiden ”hallintojohtokuntana” (management board), jonka tuli osallistua aktiivisesti julkisen hal- linnon toiminnan suunnitteluun, priorisointiin ja päämäärien asettamiseen sekä niiden määrittämistä ja saavuttamista käsitteleviin prosesseihin yhteistyössä ministeriöiden edus- tajien ja ohjelmajohtajien kanssa46. Uusi kehityskulku kohti tulosperusteista hallintomallia kulminoitui vuonna 2000 julkaistussa Results for Canadians: A Management Framework 44 Dobell, Rod and Zussman, David (2018): Sunshine, Scrutiny and Spending Review in Canada, Trudeau to Trudeau: From Program Evaluation and Policy to Commitment and Re- sults. The Canadian Journal of Program Evaluation 32.2 (Special Issue), 371–393, doi:10.3138/ cjpe43185; Shepherd, Robert P. (2018): Expenditure Reviews and Federal Experience: Pro- gram Evaluation and Its Contribution to Assurance Provision. The Canadian Journal of Pro- gram Evaluation 32.3 (Special Issue), 347–370, doi: 10.3138/cjpe.43184; Ks. myös Policy on Results (2016), https://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=31300 45 Expenditure Management System. https://www.canada.ca/en/treasury-board-secreta- riat/services/planned-government-spending/expenditure-management-system.html; Ks. myös McCormack, Lee (2007): Performance Budgeting in Canada. OECD Journal of Budge- ting, 2007 Volume 7 – No 4, https://www.oecd.org/canada/43411424.pdf 46 Shepherd, Robert P. (2012): In Search of a Balanced Canadian Federal Evalua- tion Function: Getting to Relevance. The Canadian Journal of Program Evaluation Vol. 26 No. 2 Pages 1–45. https://evaluationcanada.ca/system/files/cjpe-entries/26-2-001. pdf; Ks. myös Bourgon, Jocelyne (2009): Program Review: The Government of Cana- da’s Experience Eliminating the Deficit 1994–1999: A Canadian Case Study. Centre for International Governance Innovation. https://www.cigionline.org/publications/ program-review-government-canadas-experience-eliminating-deficit-1994-1999-canadian https://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=31300 https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/planned-government-spending/expenditure-management-system.html https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/planned-government-spending/expenditure-management-system.html https://www.oecd.org/canada/43411424.pdf https://evaluationcanada.ca/system/files/cjpe-entries/26-2-001.pdf https://evaluationcanada.ca/system/files/cjpe-entries/26-2-001.pdf https://www.cigionline.org/publications/program-review-government-canadas-experience-eliminating-deficit-1994-1999-canadian https://www.cigionline.org/publications/program-review-government-canadas-experience-eliminating-deficit-1994-1999-canadian 27 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 for the Government of Canada -dokumentissa47, joka loi viitekehyksen ja agendan julkisen palvelun johtajien ohjaamista varten, ja sen vaikutus ulottuu tähän päivään saakka. Siinä korostui Treasury Boardin rooli hallinnollisten muutosten ja parantuneen hallinnon kata- lyyttina ja sen uusiksi toimialoiksi nousivat a) palvelut ja innovaatiot b) julkisten menojen suunnittelu ja hallinta c) pääkirjanpito d) tiedonhallinta ja siihen liittyvä teknologia sekä e) henkilöstöresurssien hallinta. Julkisten palveluiden järjestämisen perustaksi nousivat seu- raavat hallintositoumukset: 1. Kansalaislähtöisyys: a. Julkisen hallinnon ohjelmien ja palveluiden suunnittelu, rahoitus, to- teuttaminen ja arvioiminen kansalaisnäkökulmasta käsin (palveluiden saatavuus). b. Ministereiden ja virkamiesten vastuulla on huolehtia tasapainon toteu- tumisesta seuraavan kolmen asian kesken: i) reilun, oikeudenmukaisen ja kohtuullisen kohtelun varmistaminen kansalaisten etujen suojelemiseksi ii) tehokkaan ja reagoivan palvelun tuottaminen asiakkaille iii) palvelui- den ja ohjelmien kustannustehokkuudesta, edullisuudesta ja kestävästä resurssienhallinnasta huolehtiminen. c. Kumppanuuksien luominen julkisen hallinnon eri tasojen kesken, kansa- laisjärjestöihin ja yksityisen sektorin toimijoihin (riittävän tiedonsaannin varmistaminen). 2. Arvot: a. Demokratian kunnioittaminen (tilivelvollisuus). b. Ammatilliset arvot (esim. puolueettomuus neuvonannossa). c. Eettiset arvot (esim. integriteetti, luottamus ja rehellisyys). d. Kansalaisten arvot (People values), kuten rohkeus, säädyllisyys, vastuulli- suus ja humaanius). 47 Treasury Board Secretariat (2000): Results for Canadians: A Management Framework for the Government of Canada. Treasury Board Secretariat, Ottawa. 28 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 3. Tulosperusteisuus: a. Tuloskeskeisen hallinnon ulottaminen kattamaan koko julkinen hallinto b. Huomion siirtäminen panoksista ja tuotoksista julkisen hallinnon toimin- nan tuloksiin ja vaikuttavuuteen. c. Käytäntöjen luominen mittaamiselle ja arvioinnille, jotka mahdollista- vat tilivelvollisuuden toteutumisen, oppimisen ja kansalaisluottamuksen vahvistamisen. 4. Vastuullinen resurssien käyttö: a. Jatkuva menojen seuraaminen tulosten ja vastikkeellisuuden (Value for Money) varmistamiseksi. b. Ministeriönäkökulma: resurssien uudelleenallokointi ja ohjelmien uudelleenstrukturointi muuttuvia tarpeita ja prioriteetteja varten. i. Taloudellisen ja ei-taloudellisten seurantatiedon kerääminen kustannusten ja tulosten välisen yhteyden selvittämiseksi. ii. Riskinhallinta. iii. Talousarvioehdotusten perustuminen toimenpideohjelmiin ja ministeriön toimenkuvaan ja vastuualueisiin. iv. Julkinen tilivelvollisuus ja tätä tukevat kirjanpitokäytännöt. c. Whole-of-Government -näkökulma: rationaalinen prioriteettien asetta- minen ja investointipäätösten tekeminen ministeriöiden toimintalohkot ylittävän tiedon perusteella. i. Olemassa olevan toimintarakenteen eheyden arviointi kerätyn seurantatiedon perusteella. ii. Priorisointi ja parhaiden käytäntöjen levittäminen kerätyn seu- rantatiedon pohjalta. Uuden hallintofilosofian vaikutus näkyi myös julkisen hallinnon tulosohjauksessa ja erityi- sesti ohjelmien arviointikäytännössä, joka teki paluun 90-luvun pysähtyneisyyden tilas- taan uudistetun version astuessa voimaan 2001. Sittemmin arviointikäytäntöjä on päivi- tetty vuosina 2009 ja 2016 niihin kohdistuneiden arviointien perusteella. Lisäksi vuonna 2006 astui voimaan Federal Accountability Act -lakipaketti, joka muun muassa korosti ministeriön johtavan virkamiehen (deputy head) tilivelvollista asemaa koskien johtamansa 29 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 ministeriön toiminnan organisoimista hallituksen asettamia tavoitteita edistäviä toiminta- ohjelmia vasten ja ministeriöiden sisäisten kontrollimekanismien (auditointi) merkitystä. Justin Trudeaun ensimmäisen hallituskauden aikana (2015–2019) perustettiin valtaneu- voston (Privy Council Office = PCO) yhteyteen Results Delivery Unit -yksikkö, jonka taustalla vaikutti Michael Barberin lanseeraama deliverologian48 käsite ja Iso-Britannian tarjoama esikuva tavasta järjestää hallitusohjelman tavoitteiden tulosseuranta. Yksikön tehtävänä oli seurata hallitusagendan toteutumista esimerkiksi pääministerin ministereilleen osoittamissa mandaattikirjeissä asetettujen tavoitteiden toteutumisjäljittimen avulla, mutta yksikön asema Trudeaun toisella hallituskaudella49 on epäselvä. Kuitenkin otetuista kehitysaskeleista huolimatta seuranta- ja arviointikäytäntöjen laadussa on todettu olevan kehittämisen varaa, ja niitä edelleen toteutetaan pääsääntöisesti ohjelmatasolla, jonka seurauksena arvioinnin vaikutus kohdistuu operationaalisiin ja monitorointiin liittyviin asioihin. Perustavampaa laatua olevat muutokset ovat jääneet saavuttamatta eli ohjelma- lähtöiset arvioinnit eivät tavoita laajempia policy-tason vaikutuksia eivätkä tarjoa vahvoja eväitä strategiselle päätöksenteolle.50 3.2 Tulosohjauksen elementit Liittovaltion vuotuinen budjettisykli Koska Kanadan liittovaltion budjetti luo kontekstin ja asettaa raamit julkisen hallinnon tulosohjauskäytännöille, niin tässä kappaleessa esitellään lyhyesti liittovaltion vuotuinen budjettisykli ja sen keskeisimmät elementit. 48 Deliverologian käsitteestä ks. esim. Barber, M., Kihn, P. ja Moffit, A. (2011): Deli- verology: From an idea to implementation. https://www.mckinsey.com/industries/ public-and-social-sector/our-insights/deliverology-from-idea-to-implementation 49 Ks. esim. May, Kathryn (2019): What ever happened to deliverology?, Policy Options. ht- tps://policyoptions.irpp.org/magazines/may-2019/what-ever-happened-deliverology/ 50 Shepherd, Robert P. (2018): Expenditure Reviews and Federal Experience: Program Eva- luation and Its Contribution to Assurance Provision. The Canadian Journal of Program Eva- luation 32.3 (Special Issue), 347–370. doi: 10.3138/cjpe.43184; Shepherd, Robert P. (2012): In Search of a Balanced Canadian Federal Evaluation Function: Getting to Relevance. The Cana- dian Journal of Program Evaluation Vol. 26 No. 2 Pages 1–45. https://evaluationcanada.ca/ system/files/cjpe-entries/26-2-001.pdf; Smith, Alex (2019): Does Reporting on Results Make a Difference?. Publication No. 2019–04-E. Library of Parliament. https://lop.parl.ca/sites/Pub- licWebsite/default/en_CA/ResearchPublications/201904E; Ks. myös Dobell, Rod and Zuss- man, David (2018): Sunshine, Scrutiny and Spending Review in Canada, Trudeau to Trudeau: From Program Evaluation and Policy to Commitment and Results. The Canadian Journal of Program Evaluation 32.2 (Special Issue), 371–393. doi:10.3138/cjpe43185 https://www.mckinsey.com/industries/public-and-social-sector/our-insights/deliverology-from-idea-to-implementation https://www.mckinsey.com/industries/public-and-social-sector/our-insights/deliverology-from-idea-to-implementation https://policyoptions.irpp.org/magazines/may-2019/what-ever-happened-deliverology/ https://policyoptions.irpp.org/magazines/may-2019/what-ever-happened-deliverology/ https://evaluationcanada.ca/system/files/cjpe-entries/26-2-001.pdf https://evaluationcanada.ca/system/files/cjpe-entries/26-2-001.pdf https://lop.parl.ca/sites/PublicWebsite/default/en_CA/ResearchPublications/201904E https://lop.parl.ca/sites/PublicWebsite/default/en_CA/ResearchPublications/201904E 30 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 Budjettia ohjaavat Kanadan perustuslaki, taloushallintolaki (Financial Administration Act = FAA) sekä parlamentin alahuoneen ja senaatin määrittämät proseduurit. Budjettivuosi al- kaa huhtikuun ensimmäinen päivä ja päättyy maaliskuun viimeisenä päivänä. Esivalmiste- luvaiheen ja konsultaatioiden jälkeen valtionvarainministeriö (Department of Finance) val- mistelee budjetin, joka muodostaa kokonaiskuvan verotuksesta ja julkisten varojen käyttö- prioriteeteista tulevalle fiskaaliselle vuodelle. Budjetti esitellään parlamentin alahuoneelle keskustelulle, joka kestää neljä päivää ja päättyy (luottamus)äänestykseen. Syksyllä valtio- varainministeriö julkaisee taloudellisen ja fiskaalisen päivityksen, joka tarjoaa tilanneku- van liittovaltion taloudellisesta tilanteesta ja katsauksen tulevaisuuden näkymiin. Vuonna 2006 perustettiin itsenäisen parlamentin budjettiviranomaisen toimi(sto) (Parliamentary Budget Officer = PBO), minkä tarkoituksena oli parantaa hallituksen taloudellisten ennustei- den ja budjetin suunnitteluproseduurien läpinäkyvyyttä, uskottavuutta ja tilivelvollisuutta. Parlamentaarisen budjettiviranomaiseen mandaattiin kuuluu itsenäisen taloudellisen analyysin toteuttaminen parlamentin alahuoneen ja senaatin tarpeita varten, hallituksen talousarvioesitysten analysointi sekä pyydettäessä parlamentin päätäntävaltaan kuuluvan ehdotukset taloudellisten kustannusten arviointi.51 Varsinaisesta lainsäädännöllisestä oikeutuksesta hallitukselle koskien julkisten varojen käyttöä päätetään talousarviokäsittelyssä (Estimates), johon sisältyy kolme kautta vuo- dessa. Talousarvioesityksen valmisteluvastuu kuuluu Treasury Boardille, joka on yksi kes- kushallinto-organisaatioista yhdessä valtaneuvoston (Privy Council Office = PCO) ja valtio- varainministeriön kanssa. Nämä kolme organisaatiota muodostavat yhdessä eräänlaisen korporatiivisen keskuksen, jonka ohjaava vaikutus lävistää koko liittovaltion rakenteen. Talousarvio julkaistaan noin kuukausi ennen fiskaalivuoden alkua ja se koostuu kolmesta osasta: y Osa I: Hallituksen käyttösuunnitelma (Expenditure Plan), joka tarjoaa yleis- kuvan suunnitelluista menoista sekä vertailun aikaisempien vuosien suunnitelmiin. y Osa II: Päätalousarvio / ”Sininen kirja” (Main Estimates / ”Blue Book”), jossa esitetään tiivistetysti julkisen hallinnon organisaatioiden (ministeriöt, virastot, kruununyhtiöt jne.) tarvitsemat resurssit ja niiden käyttökohteet. y Osa III: Ministeriöiden, virastojen ja muiden julkisen hallinnon organisaa- tioiden toimintasuunnitelmat ja -kertomukset (Departmental Plans = DP & Departmental Results Reports = DRR), jotka tarjoavat yksityiskohtaisemman kuvan julkisen hallinnon toiminnasta ja täydentävät päätalousarviota. 51 Smith, Alex (2015/2019): The Parliamentary Financial Cycle, Publication No. 2015– 41-E. Library of Parliament. https://lop.parl.ca/sites/PublicWebsite/default/en_CA/ ResearchPublications/201541E https://lop.parl.ca/sites/PublicWebsite/default/en_CA/ResearchPublications/201541E https://lop.parl.ca/sites/PublicWebsite/default/en_CA/ResearchPublications/201541E 31 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 Lisäksi hallitus voi tehdä lisätalousarvioita (Supplementary Estimates), joiden määrää ei teknisesti ole rajoitettu, mutta käytännössä niitä esitetään kolme kertaa vuodessa.52 Hallituksen toimintakertomuksen (The Public Accounts of Canada) tarkoituksena on tehdä selkoa hallituksen taloudellisesta asemasta ja toteutuneesta julkisten varojen käytöstä. Toimintakertomuksen valmistelu kuuluu Receiver Generalille, jona toimii julkisten töiden ja palveluiden ministeri (Minister of Public Works and Government Services), ja se koostuu kolmesta osasta: y Osa I: Liittovaltion vahvistetut taloudelliset lausunnot (consolidated financial statements), joihin sisältyy valtion tilintarkastajan lausunto. y Osa II: Hallituksen taloudellisten operaatioiden erittely ministeriöiden ja orga- nisaatioiden mukaan. y Osa III: Muut täydentävät tiedot ja analyysit. Tähän vaiheeseen sisältyvät myös valtion tilintarkastajan suorittamat toiminnantarkastuk- set (performance audit), koska niistä raportoidaan parlamentille. Toiminnantarkastusten määrä vaihtelee vuositasolla viidestoista kahteenkymmeneen ja niiden fokuksessa ovat hallinnointikäytännöt, eivät esimerkiksi yksittäisen ohjelman ansiot tai tarkoituksenmukai- suus. Toiminnantarkastuksissa arvioidaan, kuinka hyvin hallitus hallinnoi toimintojaan, vas- tuitaan ja resurssejaan, ja erityisiä tarkastelun kohteita ovat taloudellisuus, tehokkuus sekä vaikuttavuuden seuraamisen/raportoinnin käytännöt.53 Tämän lisäksi ministeriöillä on käy- tössään sisäisen tilintarkastuksen käytännöt, jotka ovat Treasury Boardin määrittelemät54. 52 Smith, Alex (2015/2019): The Parliamentary Financial Cycle, Publication No. 2015– 41-E. Library of Parliament. https://lop.parl.ca/sites/PublicWebsite/default/en_CA/ ResearchPublications/201541E 53 Smith, Alex (2015/2019): The Parliamentary Financial Cycle, Publication No. 2015–41-E. Library of Parliament. https://lop.parl.ca/sites/PublicWebsite/default/en_CA/ResearchPub- lications/201541E; Ks. myös. What to Expect – An Auditee’s Guide to the Performance Audit Process. https://www.oag-bvg.gc.ca/internet/English/meth_lp_e_30860.html#hd2c 54 Policy on Internal Audit (2017). https://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=16484; Directive on Internal Audit (2017). https://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=32533 https://lop.parl.ca/sites/PublicWebsite/default/en_CA/ResearchPublications/201541E https://lop.parl.ca/sites/PublicWebsite/default/en_CA/ResearchPublications/201541E https://lop.parl.ca/sites/PublicWebsite/default/en_CA/ResearchPublications/201541E https://lop.parl.ca/sites/PublicWebsite/default/en_CA/ResearchPublications/201541E https://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=16484 https://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=32533 32 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 Policy and directive on results (2016) Kanadassa lainsäädäntö luo yleiset puitteet liittovaltion eri osien tulosohjauksen järjes- tämistä varten, missä keskeisin toimija on of Treasury Board55 ja sen hallinnollinen elin Treasury Board of Canada Secretariat (TBS). Treasury Boardin tehtävänä on toimia eräänlai- sena hallituksen hallintoneuvostona, jonka vastuualueisiin kuuluvat kulunvalvonta (talous- hallinta), hallintoasioiden johtaminen, työnantajavastuut (henkilöstöresurssien hallinta) sekä regulatiivinen valvonta56. Valtaneuvoston (Privy Council Office = PCO) tehtävänä puo- lestaan on tukea hallituksen politiikan ja lainsäädännöllisten agendojen kehittämistä ja toimeenpanoa, koordinoida hallituksen ja valtion toimia vastaan tulevia asioita ja ilmiöitä kohtaan sekä tukea hallituskabinetin tehokasta toimintaa. Sen kolme keskeisintä roolia ovat 1) ammattimaisen ja puolueettoman neuvonnan tarjoaminen pääministerille, port- folioministereille sekä hallituskabinetille ja sen komiteoille kansallisesti ja kansainvälisesti tärkeissä asioissa 2) varmistaa hallituskabinetin päätöksenteon sujuva toiminta ja auttaa hallitusohjelman toimeenpanossa ja 3) vaalia periaatetta julkisen hallinnon tehokkaasta ja vastuullisesta toiminnasta. Valtaneuvoston virkamiesjohtaja (deputy head) toimii sekä hal- lituskabinetin sihteerinä että julkisen hallinnon johtajana.57 Yhdessä valtiovarainministe- riön58 kanssa, jonka vastuulle kuuluvat talouspolitiikka ja liittovaltion budjetin valmistelu, nämä kolme keskusvirastoa muodostavat liittovaltion korporatiivisen keskuksen. Treasury Board asettaa perustavat vaatimukset liittovaltion organisaatioiden toimintaan liittyvän tiedon ja sen arvioinnin toteuttamiselle menettelytapa- ja direktiividokumen- teissa. Liittovaltion tulosohjauksen historiaa on esitelty arvioinnin näkökulmasta aiem- massa kappaleessa, mutta yleisesti voidaan sanoa tulosohjauksen ja siihen läheisesti kytkeytyvän arvioinnin terävöityneen 2000-luvun aikana, mikä ilmeni muun muassa Treasury Boardin uusien ja yksityiskohtaisempien menettelytapojen ja direktiivien julkai- semisina sekä niiden toteutuksen ja vaikutusten aktiivisena seuraamisena. Yhden esimer- kin tarjoaa vuonna 2007 voimaan astunut Policy on Management, Resources and Results Structures (MRRS), jonka tavoitteena oli luoda selkeä viitekehys julkisen hallinnon orga- nisaatioiden toimintaohjelmien ja strategisten lopputulemien yhteyden osoittamiselle 55 Treasury Board on hallituskomitea ja sen puheenjohtaja on hallituskabinetin jä- sen (asema verrannollinen ministeriin), minkä lisäksi Treasury Boardiin kuuluu digitaali- sen hallinnon ministeri. https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/corporate/ about-treasury-board.html 56 Treasury Board of Canada Secretariat mandate. https://www.canada.ca/en/treasury-bo- ard-secretariat/corporate/mandate.html; Lisätietoa Treasury Boardin organisaatioraken- teesta ks. https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/corporate/organization. html 57 Privy Council Office (PCO): Raison d’être, mandate and role. https://www.canada.ca/en/ privy-council/corporate/mandate.html 58 About the Department of Finance Canada. https://www.canada.ca/en/department-fi- nance/corporate/mandate.html https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/corporate/about-treasury-board.html https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/corporate/about-treasury-board.html https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/corporate/mandate.html https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/corporate/mandate.html https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/corporate/organization.html https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/corporate/organization.html https://www.canada.ca/en/privy-council/corporate/mandate.html https://www.canada.ca/en/privy-council/corporate/mandate.html https://www.canada.ca/en/department-finance/corporate/mandate.html https://www.canada.ca/en/department-finance/corporate/mandate.html 33 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 ohjelma-arkkitehtuurimallin avulla. Tässä mallissa arviointien tehtävänä oli osoittaa edellä mainittu yhteys mutta erityisen haasteen aiheutti se, että yhdellä yksittäisellä toimintaoh- jelmalla saattoi olla vaikutusta useampaan strategiseen lopputulemaan. Myös julkisen hal- linnon organisaatioiden toiminnan seuraamiseen ja mittaamiseen liittyvissä käytännöissä havaittiin edelleen olevan puutteita, jotka vaikuttivat negatiivisesti arviointitoimintaan, suunnitteluun ja päätöksentekoon.59 Tiukentuneilla ja laajentuneilla vaatimuksilla oli myös negatiivinen kääntöpuolensa: Vuonna 2015 Treasury Board julkaisi arvioin vuoden 2009 arviointimenettelytavasta (Evaluation Policy 2009), jossa kaikkia toimintaohjelmia kosket- tava arviointivaatimus vähintään viiden vuoden jaksoissa aiheutti toimeenpanohaasteita julkisen hallinnon elimille johtuen käytettävissä olevien resurssien rajallisuudesta. Yksi- tyiskohtaisesti standardisoiduista arviointikäytännöistä ja rajallisista resursseista johtuen arviointien tarpeellisuus ja hyödynnettävyys vaihtelivat tapauskohtaisesti (esimerkiksi asetetuista vaatimuksista selviämiseksi ohjelma-arviointeja niputettiin yhteen, millä oli heikentävä vaikutus niiden laatuun).60 Vaikka 2000-luvun uudistukset ovat vieneet eteen- päin julkisen hallinnon organisaatioiden tulosohjautuvuutta käytäntöjen ja vaatimusten selkeytymisen kautta, niin sopivan tasapainon hakeminen yleisten standardien ja niiden tapauskohtaisen sovittamisen välillä on edelleen toistuva haaste. Viimeisin uudistus toteutettiin vuonna 2016, mikä osaltaan pyrki vastaamaan ilmenneisiin kehitystarpeisiin. Policy on Results61 sekä siihen liittyvä Directive on Results62 virtaviivaisti- vat vallinneita käytäntöjä korvaamalla aiemmin tulosohjausta ja arviointia ohjaavat kolme menettelytapaa ja kaksi direktiiviä. Uusi käytäntö toi lisää joustoja muun muassa arviointia koskevien vaatimusten saralle, ja siinä korostuu ministeriötason (department-wide) toi- minnan mittaaminen sekä hallitustason (government-wide) tulosten seurannan keskeisyys. 59 Ks. Shepherd, Robert P. (2018): Expenditure Reviews and Federal Experience: Program Evaluation and Its Contribution to Assurance Provision. The Canadian Journal of Program Evaluation 32.3 (Special Issue), 347–370. doi: 10.3138/cjpe.43184; Shepherd, Robert P. (2012): In Search of a Balanced Canadian Federal Evaluation Function: Getting to Relevance. The Canadian Journal of Program Evaluation Vol. 26 No. 2 Pages 1–45. https://evaluationcanada. ca/system/files/cjpe-entries/26-2-001.pdf; Ks. myös MRRS:n sisäinen auditointi koskien sen toteutumista: Office of the Comptroller General (2013). Horizontal Internal Audit of Comp- liance with the Policy on Management, Resources and Results Structures. https://www.ca- nada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/audit-evaluation/horizontal-internal-audits/ compliance-policy-management-resources-results-structures.html#Toc_MRPAD 60 Centre of Excellence for Evaluation of the Treasury Board of Canada Secretariat (2015): Evaluation of the 2009 Policy on Evaluation. https://www.canada.ca/en/treasury-board-se- cretariat/services/audit-evaluation/centre-excellence-evaluation/evaluation-2009-po- licy-evaluation.html; Ks. myös Bourgeois, Isabelle and Whynot, Jane (2018): Strategic Eva- luation Utilization in the Canadian Federal Government, The Canadian Journal of Program Evaluation 32.3 (Special Issue), 327-346. doi: 10.3138/cjpe.43179 61 Policy on Results (2016). https://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=31300 62 Directive on Results (2016). https://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=31306 https://evaluationcanada.ca/system/files/cjpe-entries/26-2-001.pdf https://evaluationcanada.ca/system/files/cjpe-entries/26-2-001.pdf https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/audit-evaluation/centre-excellence-evaluation/evaluation-2009-policy-evaluation.html https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/audit-evaluation/centre-excellence-evaluation/evaluation-2009-policy-evaluation.html https://www.canada.ca/en/treasury-board-secretariat/services/audit-evaluation/centre-excellence-evaluation/evaluation-2009-policy-evaluation.html https://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=31300 https://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=31306 34 Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:35 Kuitenkin arvioinnin piirissä tämän tason tuloksellisuuden osoittaminen on edelleen haaste, koska arviointi on ohjelmalähtöistä. Lisäksi hallitustavoitteiden korostuminen voi viedä huomioin pois julkisen hallinnon organisaatioiden muun toiminnan seuraamisesta63. Toisin ilmaistuna, vaikka tavoitteeksi on asetettu irrottautuminen siiloutuneesta tulosoh- jautuvuuden maailmasta, niin ohjelmalähtöisyys on edelleen vahvasti läsnä uudistetussa menettelytavassa. Vaikka Kanadassa toteutetaan poikkihallinnollisia ohjelmia (horizontal iniatives = HI64), niin niiden logiikka noudattelee pääpiirteittäin yhden organisaation hallin- noiman onjelman rakennetta ja niitä koskeva arviointitieto todennäköisesti tyydyttää vain osin hallinnonrajat ylittävään vaikuttavuuteen liittyvän tiedontarpeen. Koska nykyinen menettelytapa ja direktiivi ovat olleet voimassa vasta lyhyen aikaa, niin sen toimeenpa- nosta, toimivuudesta ja vaikuttavuudesta ei vielä ole saatavissa kattavia tietoja65. Policy on Results ja siihen liittyvä direktiivi kattavat laajasti liittovaltion eri organisaatiot ja sen vaikutuksen ulkopuolelle jääviä elimiä ovat esimerkiksi parlamentin agentit/viras- tot (esim. valtion tilintarkastajan toimisto). Erityistoimintavirastojen (Special Operating Agencies) kohdalla toimintaa ohjaavat A) viitesopimus (Framework Agreement), jossa mää- ritellään viraston toiminta ja tarkoitus yleisellä tasolla, B) vuosittain solmittava toiminta- suunnitelma (Business Plan), jossa sovitaan tavoitteista ja toiminnan tuloksellisuudesta, sekä C) vuosikertomus. Erityistoimintavirastot raportoivat toiminnastaan isäntäministe riöidensä raportoinnin yhteydessä ja niiden tulosohjaus on isäntäministeriöiden johtavien virkamiesten vastuulla (mm. tavoitteiden, prioriteettien ja strategisten linjausten asettami- nen ja hyväksyminen). Policy on Resultsissa asetettujen vaatimusten toimeenpanossa on pyritty huomioimaan organisaatioiden erityispiirteet, minkä takia sekä menettelytapado- kumentissa että direktiivissä on määritelty, mitkä vaatimukset eivät päde tiettyyn kategori- aan luokiteltujen organisaatioiden kohdalla. Keskeisin erottelu tehdään suurten ja pienten ministeriöiden ja virastojen välillä, jossa statuksen määrää se, onko liittovaltion budjetissa organisaatiolle allokoitu 300 miljoonaa Kanadan dollaria tai enemmän